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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO
MAESTRIA EN DERECHO PUBLICO
“EL PRINCIPIO DE CAJA UNICA Y SU INTERACCIÓN E
IMPLEMENTACIÓN CON OTROS PRINCIPIOS
PRESUPUESTARIOS”
Proyecto Final de Graduación presentado como requisito para optar por el título de Magister en Derecho Público
AMY MIRANDA ALVARADO EVELYN SOLANO ULLOA
XINIA TRIUGUEROS GONZALEZ
San José, enero , 2004.
2
INDICE
INDICE .................................................................................................................................. 1
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 5
CAPITULO I ...................................................................................................................... 14
LA HACIENDA PÚBLICA Y LA TESORERIA NACIONAL .................................... 14
ANTECEDENTES HISTORICOS ................................................................................... 14
1. DE LA ÉPOCA COLONIAL A LA PROMULGACIÓN DE LOS PRIMEROS
INSTRUMENTOS LEGALES REGULADORES DE LA HACIENDA PÚBLICA .. 16
1.1. ÉPOCA COLONIAL Y LA REGULACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA .............................. 16
1.2. LA HACIENDA PÚBLICA, PERÍODO 1821-1835 ........................................................... 25
1.3. LA HACIENDA PÚBLICA, PERÍODO 1835-1885 .......................................................... 41
1.4. LA HACIENDA PÚBLICA, PERÍODO 1885-1945 ........................................................... 56
1.5. LA HACIENDA PÚBLICA, PERÍODO 1940-1949 .......................................................... 67
1.6. PERÍODO DE 1949 Y LA NUEVA ESTRUCTURA DE LA HACIENDA PÚBLICA ................... 72
2. ARGUMENTO DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE 1949 ....................... 73
2.1 ACTA NÚMERO 165, DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE ........................... 73
2.1.1 Moción presentada por Arias Bonilla ................................................................. 74
2.1.2 Moción presentado por Rodrigo Facio Brenes ................................................... 76
2.1.3 Moción presentada por Trejos Montealegre ....................................................... 80
2.1.4 Segunda Moción presentada por Arias Bonilla .................................................. 81
2.1.5 Moción presentada por el Partido Constitucional ............................................. 82
3. MARCO TEÓRICO DEL PRESUPUESTO Y DE LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES DE LA HACIENDA PÚBLICA ............................................. 84
3.1. NATURALEZA DEL PRESUPUESTO ............................................................................... 84
3.1.1. Concepto jurídico del presupuesto estatal ......................................................... 85
3.2. NATURALEZA JURÍDICA: EL PRESUPUESTO COMO LEY ................................................ 87
3.2.1. El presupuesto como ley formal ......................................................................... 88
3.2.2. El presupuesto como ley material ..................................................................... 90
3.3. NORMATIVA COSTARRICENSE Y LA POSICIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL ............. 91
3.4. INSTRUMENTO DE CONTROL ........................................................................................ 94
3.5. INSTRUMENTO DE GOBIERNO O PLANIFICACIÓN ......................................................... 95
4. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE LA HACIENDA PÚBLICA ................... 99
4.1. ANTECEDENTES ........................................................................................................ 99
4.2. CLASIFICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS ........................................................................... 100
4.2.1. Principios sustanciales .................................................................................... 103
4.2.1.1. Equilibrio ............................................................................................ 103
4.2.1.2. Anualidad: .......................................................................................... 105
4.2.2. Principios Formales ................................................................................... 107
3
4.2.2.1. Principio de Unidad ............................................................................ 107
4.2.2.2. Principio de Universalidad ................................................................. 108
4.2.2.3. Principio de no afectación de los recursos.......................................... 109
4.2.2.4. Especificación ..................................................................................... 114
4.2.3. Otros principios .......................................................................................... 115
4.2.3.1. Principio de Caja Única ........................................................................... 116
4.2.3.2. Principio de la fuerza restrictiva del presupuesto o de Especialidad ......... 117
4.2.3.3. Principio de publicidad .............................................................................. 119
5. IMPORTANCIA DE LA INTERACCIÓN DE LOS PRINCIPIOS EN EL
MANEJO DE LOS FONDOS PÚBLICOS .................................................................... 119
5.1 REFLEXIÓN SOBRE EL GASTO PÚBLICO Y EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
NECESARIO ...................................................................................................................... 119
5.2. IMPORTANCIA EN SU INTERACCIÓN .......................................................................... 121
CAPITULO II ................................................................................................................... 124
PARTICIPACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES ................................... 124
EN EL PRINCIPIO DE CAJA UNICA .......................................................................... 124
1. INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL .................................................... 124
1.1 INCORPORACIÓN DE LOS PODERES DE LA REPÚBLICA ................................................ 126
1.1.2. La organización administrativa costarricense ................................................. 127
1.2. ÓRGANOS DESCONCENTRADOS ................................................................................ 135
Entidades Adscritas al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes ......................... 148
Entidades Adscritas al Ministerio de Gobernación y Seguridad Pública .................. 152
Entidades Adscritas al Ministerio del Ambiente y Energía ........................................ 153
Entidades Adscritas al Ministerio de Justicia y Gracia ............................................. 158
Entidades Adscritas al Ministerio de Ciencia y Tecnología ..................................... 158
Entidades Adscritas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes ........................ 159
Entidades Adscritas al Ministerio de Agricultura y Ganadería ................................. 160
Entidades Adscritas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ............................ 163
Entidades Adscritas al Ministerio de Salud Pública .................................................. 163
2. INSTITUCIONES AUTÓNOMAS ............................................................................. 169
2.1 CONCEPTO DE AUTONOMÍA ....................................................................................... 169
2.1.1. Límites del Concepto de Autonomía ................................................................. 171
2.1.2. La descentralización administrativa ............................................................... 173
2.2. ANÁLISIS SOBRE EL DESARROLLO CONSTITUCIONAL................................................. 181
2.2.1. Costa Rica Estado Unitario .............................................................................. 181
2.2.3. Principio de Caja Única ................................................................................. 190
CAPITULO III ................................................................................................................. 195
DESARROLLO DE CAJA UNICA Y SU IMPACTO A NIVEL NACIONAL ......... 195
1. SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX ....................................................................... 195
1.1. RUPTURA DE LOS PRINCIPIOS DE CAJA ÚNICA, EQUILIBRIO Y UNIVERSALIDAD
PRESUPUESTARIA ............................................................................................................ 198
4
1.2. MATERIALIZACIÓN DE LA RUPTURA DEL MARCO CONSTITUCIONAL HACENDARIO ... 201
2. IMPACTO SOBRE LA SITUACIÓN FISCAL DEL PAÍS .................................... 218
2.1. EL PROBLEMA DEL DÉFICIT FISCAL DEL GOBIERNO CENTRAL ................................... 219
2.1.1. Sustento constitucional ..................................................................................... 222
2.1.2. El destino de los ingresos provenientes de deuda pública ............................... 226
2.1.3. Límites a la capacidad de endeudamiento: racionalidad y proporcionalidad 227
2.1.4. Reserva de ley .................................................................................................. 228
2.1.5. Principio de Legalidad ..................................................................................... 229
2.1.6. Composición de la deuda ................................................................................. 230
2.1.6.1. Deuda interna ............................................................................................. 232
2.1.6.2. La deuda externa ........................................................................................ 236
2.2. EL PROBLEMA DE LA DEUDA .................................................................................... 242
2.2.1. La coexistencia de sectores deficitarios y otros superavitarios en el Estado . 247
2.2.2. Participación de los órganos desconcentrados en el crecimiento de la deuda
pública ........................................................................................................................ 252
2.3. RECURSOS QUE SE MANEJAN FUERA DE CAJA ÚNICA ................................................ 259
2.3.1. Determinación del costo financiero actual de la administración descentralizada
de los recursos ............................................................................................................ 266
3. APLICACIÓN DE CAJA ÚNICA, POSICIÓN DEL MINISTERIO DE
HACIENDA ...................................................................................................................... 271
3.1. LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO APLICABLE........................................ 273
3.1.1. Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos ...................... 274
3.1.2. El Reglamento para el Funcionamiento de la Caja Única, Decreto Ejecutivo
No. 31527-H .............................................................................................................. 287
3.2. EL DESARROLLO DE UN SISTEMA INFORMÁTICO ........................................................ 289
3.3. INICIO DE OPERACIONES DE CAJA ÚNICA ................................................................. 299
CONCLUSIONES ............................................................................................................ 304
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 323
ANEXOS ........................................................................................................................... 329
5
INTRODUCCIÓN
Las diversas teorías del papel del Estado en la sociedad se suceden a lo largo de
las distintas corrientes de pensamiento económico, desde antes del siglo XVIII
hasta nuestros días.
La polémica alrededor de las actuaciones del Estado ha mantenido el vivo interés
por el estudio de cuestiones de indudable importancia. Para un sector económico
la intervención del Estado en la economía debe ser limitada, aludiendo que esto
aliviaría las distorsiones de precios que presenta el mercado. Sin embargo, el
sector pro-Estado defiende desde un punto de vista normativo que este debe
accionar mecanismos que busquen el máximo bienestar de la población, la
cuestión fundamental es que la parte sustantiva de la economía debe estar sujeta
a alguna forma de dirección, en vez de dejarla a la mano invisible de las fuerzas
del mercado.
Recientemente, el modelo de desarrollo económico propone al sector privado
como promotor del crecimiento y como consecuencia, las herramientas de política
económica conllevan a la reducción del sector público, por medio de las
privatizaciones y las reestructuraciones institucionales.
La política pública, no menos que la privada, puede equivocarse y ser ineficiente,
hecho por el cual, uno de los objetivos básicos del estudio de la hacienda pública,
6
es explorar cómo pueden mejorarse la eficacia de la formulación y la aplicación de
las políticas, en lugar de pensar en aumentar el ámbito de intervención pública.
Habitualmente, en distintos niveles de actividad (económica, política, social, y
otros) se utilizan los términos sector público, gobierno, sector privado, para
designar el agente que actúa o desarrolla la acción.
Las características fundamentales que diferencian los agentes públicos de los
privados son básicamente dos: en primer lugar el sector público se construye
sobre el principio de legitimidad dado que en una democracia las personas que
dirigen el sector son nombradas por la voluntad popular; en segundo lugar, el
sector público posee derechos de coerción de los que carecen los agentes
privados, por ejemplo, puede obligar a pagar impuestos, otorgar prestaciones, en
forma individual o sobre colectivos de la sociedad.
Finalmente, la propia estructura del sector público representa un detalle
diferenciador importante: mientras el sector privado está constituido por multitud
de unidades homogéneas e independientes entre sí, que pueden, en último
extremo, agruparse en una doble clasificación (unidades económicas de consumo
y unidades económicas de producción), el sector público constituye una sola
unidad, pero integrada por elementos relativamente heterogéneos: Administración
Central, instituciones autónomas, gobiernos locales, Poder Judicial, Poder
Legislativo, instituciones adscritas, recursos financieros de administración
independiente y el completo y multiforme mundo denominado empresa pública.
7
La influencia que en el régimen de los tributos y los gastos públicos ejercen los
grupos sociales que operan dentro del Estado es innegable. Existe un aspecto
sociológico dentro de la actividad financiera, el cual se refleja a través de los fines
políticos que muchas veces vienen inspirados y condicionados por las apetencias
y anhelos que laten en los grupos sociales que actúan dentro y aún fuera de las
organizaciones políticas. De ahí la importancia de que la Hacienda Pública se
ocupe de las repercusiones sociales que pueden derivarse de la actuación
económica de los entes públicos. La política financiera implica siempre efectos
redistributivos: la elección de los objetos imponibles, de los métodos de exacción y
de los gastos a realizar, se produce siempre con base en un criterio que no puede
desentenderse de la influencia de las fuerzas sociales que actúan dentro del
Estado en cada época histórica. Hugh Dalton afirma que la mayoría de las
operaciones financieras se resuelven en la transferencia del poder adquisitivo, y
que el mejor sistema hacendístico es, por consiguiente, aquel que obtiene de
sus operaciones la máxima ventaja social. Así lo describe el autor:
“Como consecuencia de las operaciones financieras, se originan cambios en la cantidad y en la naturaleza de la riqueza que se produce y en la distribución de esa riqueza entre individuos y clases sociales. ¿Son estos cambios, en la totalidad de sus efectos, socialmente ventajosos? De serlo, se justificarían. De no serlo, no. La mejor orientación financiera es aquella que hace rendir a cada operación la máxima ventaja social.” 1
De allí deriva nuestro interés por estudiar y analizar las políticas fiscales
costarricenses, pues de ellas depende el papel de redistribución equitativa de la
1 Citado por Sainz de Bujanda, Fernando. Hacienda y Derecho. Introducción al Derecho
Financiero de nuestro tiempo. Tomo I. Institutos de estudios Políticos, MADRID, 1962. pág. 16
8
riqueza que lleva a cabo el Estado. Del rol que este desempeñe se pueden
comprender la mayoría de los eventos económicos y sociales de nuestro país,
pues el manejo de las finanzas públicas ejerce efectos directos sobre las
principales variables macroeconómicas del país: tasas de interés, valor del colón
respecto a otras monedas y tasa de inflación.
En este juego económico-financiero el Derecho juega un papel de importancia,
pues define las principales pautas y los límites a los cuales están sujetos los
poderes públicos. Del cumplimiento de las normas financieras y de su contenido
depende, en gran medida, el impulso al tan deseado desarrollo económico al que
todos aspiramos y que tan lejos percibimos.
De lo anterior se deriva la vinculación que existe entre el proceso presupuestario
y la planificación, pues el presupuesto se convierte en un instrumento de
asignación eficaz y eficiente de los recursos públicos. Inclusive, la programación
fiscal y monetaria debe culminar con un límite global de gasto público, compatible
con las metas macroeconómicas del país.
Es por ello que el trabajo que seguidamente se presenta ha de analizar uno de
los mecanismos que el Poder Ejecutivo ha pretendido implementar en nuestro
país para hacer política fiscal: la implementación de los principios presupuestarios
de equilibrio, universalidad, especialidad y no-afectación de los recursos junto con
el de Caja Unica, el cual se entiende como la existencia de un único fondo bajo la
administración del Estado, en el cual convergen todos los ingresos y egresos de
sus dependencias, y que está bajo la administración de la Tesorería Nacional.
9
Por su parte, el principio de universalidad entiende que todos los ingresos y
egresos deben consignarse en el Presupuesto de la República, mientras que el
principio de especialidad dispone que en aquel se encuentra el límite de acción
de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado. Por
su parte, el principio de no-afectación de los recursos, define que todos los
ingresos deben destinarse de manera global e indistinta a la cobertura de los
gastos públicos, de manera que se eliminan los destinos específicos de los
impuestos y rentas estatales. Respecto al equilibrio presupuestario, este principio
señala que los egresos no pueden superar a los ingresos, y que todos los egresos
ordinarios del Estado deben estar respaldados por ingresos ordinarios, y nunca
con ingresos extraordinarios.
En Costa Rica existe un ordenamiento administrativo que violenta los anteriores
postulados, pues existen entidades administrativas que cuentan con mecanismos
que permiten administrar fondos públicos fuera del control del Presupuesto de la
República y de la Caja Única, de modo que facilitan la libre disposición y la
inexistencia de controles rigurosos sobre su administración. Todo esto ha
generado graves consecuencias fiscales, que en el presente trabajo se
pretenden analizar.
Es con base en lo anterior, que hemos planteado la siguiente hipótesis:
“La ruptura en el principio constitucional de Caja Unica, junto con los
principios presupuestarios de Equilibrio, Universalidad, Especialidad
10
y No Afectación de los Recursos, han contribuido a desfinanciar al
Estado y, por ende, han repercutido en el actual déficit fiscal que
enfrenta el país.”
Como objetivo general, se ha definido el siguiente:
Analizar el principio constitucional de Caja Unica, en coordinación con los
principios presupuestarios de Equilibrio, Universalidad, Especialidad y No
afectación de los recursos, a fin de determinar si su implementación contribuye a
un sano y eficiente manejo de las finanzas públicas.
Objetivos específicos:
Estudiar el marco histórico costarricense sobre el manejo de las finanzas
públicas.
Analizar y definir el concepto de Caja Única, a fin de determinar su
importancia en el régimen jurídico y hacendario costarricense.
Definir los principios presupuestales de Equilibrio, Universalidad, Especialidad
y No Afectación de los Recursos, a fin de determinar la relevancia jurídica y el
impacto económico.
11
Analizar y definir los conceptos de autonomía y desconcetración, con el
objeto de determinar cuáles entidades administrativas deben estar incorporadas
dentro del principio de Caja Única.
Estudiar el impacto que ha generado para el país la ruptura del Principio de
Caja Unica y los otros principios presupuestarios.
Investigar cuales otros desarrollos jurídicos institucionales han contribuido
con la ruptura del principio de Caja Unica, lo cual ha repercutido en el
desfinanciamiento del Gobierno Central.
Conocer la utilidad del principio de Caja Unica ante las necesidades de
financiamiento del gobierno con bonos de deuda y la imposibilidad de llevar a
cabo la tarea de repartir sus ingresos de manera justa y equitativa.
Determinar la operatividad e implementación del principio de Caja Unica y su
repercusión sobre las instituciones que se ven afectadas.
Estructura del documento
El documento se ha estructurado en tres capítulos, cuyo contenido seguidamente
se expone:
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El primer capítulo, se refiere a la Hacienda Pública y la Tesorería Nacional, el cual
contiene un esbozo histórico del comportamiento de la hacienda pública
costarricense que comprende el período de la colonia hasta 1949. Además,
realiza un análisis sobre los argumentos esgrimidos en la Asamblea Nacional
Constituyente sobre el principio de Caja Única, e incorpora un estudio sobre la
naturaleza jurídica del presupuesto y los principios que lo regulan.
El segundo capítulo, analiza la incorporación de las diferentes entidades de la
Administración Pública en el sistema de Caja Única, y se refiere al estudio
doctrinario y jurisprudencial sobre los conceptos jurídicos de desconcentración y
descentralización.
El capítulo tercero, realiza un estudio sobre la ruptura de los principios
presupuestarios y de Caja Única a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, así
como el impacto que esto ha tenido sobre la situación fiscal del país. El trabajo
finaliza con los mecanismos de implementación de la Caja Única en el Ministerio
de Hacienda, y el comportamiento de los sectores afectados.
Finalmente, se arriba a las conclusiones del documento, las cuales han de incluir
las recomendaciones del caso.
Método de investigación
El método de investigación que se utilizó fue analítico, el cual partió de un
estudio profundo del tema, y sobre la base de bases documentales, textos,
13
jurisprudencia, e investigaciones de campo, se examinó la situación jurídica
actual en confrontación con la realidad.
Fue de suma importancia el aporte suministrado en entrevistas realizadas a los
señores Javier Cascante Elizondo, Extesorero Nacional, José Adrián Vargas
Barrantes, actual Tesorero Nacional, Carlos Meléndez Alfaro, Director del
Proyecto de Caja Unica del Ministerio de Hacienda y Marta Cubillo Jiménez,
Gerente de Programación y Gestión de Caja de la Tesorería Nacional.
Asimismo, se llevaron a cabo otras conversaciones menores con funcionarios
públicos relacionados con el tema.
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CAPITULO I LA HACIENDA PÚBLICA Y LA TESORERIA NACIONAL
ANTECEDENTES HISTORICOS
El presente capítulo comprenderá básicamente un análisis de la Hacienda Pública
y la Tesorería Nacional, especialmente los períodos históricos que pueden
caracterizarse en la evolución de esas instituciones, partiendo desde la época
colonial.
Este período es de relevancia para la presente investigación, pues va a determinar
en cierto modo la evolución posterior, en la medida que desde el inicio se
establecen relaciones de dominación y dependencia con relación al exterior y da
pie a pautas de comportamiento cuyos efectos aún hoy se manifiestan.
Adicionalmente el presente capítulo comprenderá la naturaleza del presupuesto,
definición de los principios constitucionales de Caja Única, Equilibrio,
Universalidad, Especialidad y No Afectación de los Recursos así como la
importancia de la interacción de estos principios en el manejo de los fondos
públicos; para culminar con los argumentos de la Asamblea Constituyente de
1949.
Las instituciones que se generan responden al fenómeno de la colonización,
canalizándose hacia la metrópoli la riqueza del país. Eso se refleja en la estructura
administrativa.
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Al período de la colonización le sigue el período de la independencia y el de la
Federación Centroamericana, los que presentan estructuras institucionales
paralelas: las de la federación y las del país. Esta situación incidió en la Hacienda
Pública por la difícil situación financiera a la que se enfrentaron los estados al
tener que cubrir los gastos a los organismos federales y a los propios. Además,
faltó coordinación administrativa.
En el período siguiente 1835-1885, el aparato administrativo se consolidó. Se
presentaba cierta unidad a nivel de organismos e instituciones, pero sin llegar a
una delimitación específica de funciones. El Estado promovió la expansión de
actividades productivas, especialmente el café. Se amplió la cobertura del aparato
estatal, aumentando su dimensión institucional. Se consolidó el proyecto de
desarrollo liberal. La máxima expresión del desarrollo del sistema hacendario lo
fue la promulgación del Código Fiscal.
Otro hito importante en el desarrollo institucional hacendario se inició en 1945, en
el cual los grupos políticos que acceden al poder, le asignaron un rol de gran
importancia al aparato administrativo del Estado, dentro de la estrategia de
gobierno. Se crearonn instituciones con funciones específicas, pero además de
eso se realizaron esfuerzos por llevar a cabo una mejor política económica y
financiera y conformar más coherentemente la acción del Estado.
Sin embargo, fue hasta 1949, en que la Tesorería Nacional se consolida como
órgano constitucional desconcentrado. Se inició un mayor flujo de recursos
16
financieros y de asistencia técnica del extranjero, lo que hizo necesario crear
entidades y dependencias que no solo responden a la problemática interna, sino
también a requerimientos externos.
El aparato administrativo modernizó sus técnicas internas a fin de ofrecer bases
estables a la actividad económica, a través de la estabilidad monetaria, políticas
crediticias acordes con el ritmo de crecimiento, realización de infraestructura física
básica y promoción de actividades económicas. Se crearon más instituciones
descentralizadas, que cumplen las diferentes funciones que le han sido asignadas
al aparato administrativo, y que responden a un Estado que interviene para
promover el desarrollo económico y social.
1. De la época colonial a la promulgación de los primeros instrumentos legales reguladores de la Hacienda Pública
1.1. Época colonial y la regulación de la Hacienda Pública
Durante este período de conquista y de establecimiento de los españoles en el
Nuevo Mundo, las relaciones sociales estaban regidas por numerosas normas que
en su conjunto forman Las Leyes de Indias, que en lo fundamental comprendían la
organización de la iglesia, el régimen político administrativo, la justicia, la real
hacienda, las comunicaciones y el comercio, la economía de las poblaciones y la
condición de los indios, mestizos, mulatos y negros esclavos
17
El principal organismo administrativo que se creó en la Metrópoli para el gobierno
del Nuevo Mundo fue La Casa de Contratación de Sevilla, que cumplía las
funciones de carácter mercantil, que luego asumió más funciones. Posteriormente
se creó el Consejo de Indias, gobernante y legislador, que más tarde delegó sus
funciones al Secretario del Despacho Universal de Indias (1714).
Nuestro país perteneció a La Capitanía General de Guatemala, que a su vez
formaba parte del Virreinato de Nuevo México, fueron estos organismos los que
ejercían conjuntamente las labores de gobierno, guerra y hacienda.
Los ingresos que percibía la administración colonial eran exiguos, pues no
alcanzaban para cubrir los gastos a pesar de que los sueldos que devengaban los
funcionarios, eran módicos.
Existía una Tesorería Real a la que ingresaban los dineros provenientes de las
Colonias. En cada una de las provincias había un tesorero, funcionario que
dependía de la Tesorería Real.
Por concepto de ingresos de las colonias, ingresaban a la CAJA REAL, los
siguientes rubros:
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1) “El quinto del oro y el décimo de la plata que se encontraba en los sepulcros
o que se extrajera de las minas o lavaderos.
2) Los estancos de tabaco, oro y naipes.
3) El almojarifazgo (derechos aduaneros)
4) Las rentas de correo y papel sellado
5) Las penas de cámaras o multas
6) Las medias anatas (renta del primer año de quienes obtenían alguna
dignidad eclesiástica).
7) Los derechos de lanza que pagaban quienes tenían títulos de nobleza.
8) Los diezmos de la iglesia, cedidos por el pontífice a la Corona (En Costa
Rica comprendían la cal, el ladrillo, palo brasil, caña maderas, vainilla
achiote, leche sal, quesos, y otros frutos menores.
9) El producto de la Bula de la Santa Cruzada
10) El tributo de los indios; y,
19
11) La Alcabala (2% sobre toda renta)”. 2
El Estado colonial en Costa Rica tenía una estructura débil. Su economía era de
subsistencia, centrada en la pequeña propiedad rural. El comercio, entrabado por
las regulaciones de la Metrópoli, no se daba directamente con España, solo se
comercializaba un parte de la producción de subsistencia, configurándose una
economía marginal con respecto a los mercados coloniales.
La estructura del poder era simple, la capacidad de extraer excedente mediante el
tributo era reducida, ni siquiera era suficiente para cubrir los gastos de la
administración. Los productos que servían para el comercio eran el cacao, los
cueros y el tabaco. Sin embargo la situación económica de la provincia era difícil
por la pobreza fiscal y de los habitantes, quienes no estaban en capacidad de
pagar impuestos.
“Todos los ingresos de la REAL CAJA, se reducían a 2392 pesos en
1625. Se necesitaban más de cien pesos para que se elevaran a 3149
pesos (en 1730)”.3
Estos ingresos provenían de los 30 pesos que debían pagar las embarcaciones
que zarpaban, un peso por cada zurrón de cacao que se exportaba, dos pesos por
la salida de cada mula que se remitía.
2 SOLEY GUELL, TOMÁS. HISTORIA ECONÓMICA Y HACENDARIA DE COSTA RICA. SAN JOSÉ. EDITORIAL
UNIVERSITARIA, S.N.E. TOMO I, 1949, PÁG 69. 3 SOLEY, OP CIT., PÁG 27
20
Como se nota, la administración no podía con tales rentas cubrir sus propios
gastos, para los cuales dependía de la Capitanía General de Guatemala, de la
caja de la Junta Superior de Hacienda de ésta.
No solo se acudió a la Real Caja de Guatemala, sino también a la de Nicaragua,
que era la que pagaba el sueldo de nuestro gobernador.
Ante tal situación la Corona solicitó un informe sobre la conveniencia de suprimir al
gobernador, el tesorero de Costa Rica y el Corregidor de Nicoya, agregando el
territorio a la gobernación de Nicaragua.
Guatemala sugirió que se agregara a la Audiencia de Panamá (1627), lo mismo
que opinaban el gobernador y el Ayuntamiento de Cartago.
A continuación se observan dos cuadros estadísticos, que muestran las rentas de
la provincia de Costa Rica, para el período 1806-1810, donde se aprecian los
ingresos y egresos. Veamos:
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CUADRO 1
RENTAS DE LA PROVINCIA DE COSTA RICA
(QUINQUENIO 1806-1810)
INGRESOS PESOS REALES
Pasaje de multas 410 -
Tributos 2749 -
Medias anatas seclares4 840
2
Almojarifazgo 476 2
Descuentos para guerra 76 4
Quintos 1 1
Diezmos de tributos 105 5
Oficios vendibles 700 5
Anclaje 4 -
Bienes perdidos 19 -
Asientos de aguardiente 1130 5 ½
TOTAL 6557 3 ½
FUENTE: ESTRADA, Ligia. La Costa Rica de Don Tomás de Acosta. San José. Editorial Costa Rica. sen., pág 217
4 Según el Diccionario Larousse Ilustrado, anata proviene del griego, y consistía en la renta
obtenida frutos o emolumentos que produce en un año cualquier beneficio o empleo
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CUADRO 2
RENTAS DE LA PROVINCIA DE COSTA RICA
(QUINQUENIO 1806-1810)
EGRESOS PESOS REALES
Varios 145 ½
Sueldos militares 56174 4 ½
Gastos generales 6559
-
Réditos de principales 678 2
Gastos extraordinarios 3172 3
TOTAL 66729 6 ½
Ingresos medio al año 1311 48 ¾
Egreso medio al año 13345 96 ¼
DEFICIT ANUAL 12034 47 ½ (246)
FUENTE: ESTRADA, Ligia. La Costa Rica de Don Tomás de Acosta. San José. Editorial Costa Rica. sen., pág 217
Las estadísticas anteriores demuestran el poco desarrollo alcanzado por la
provincia, y de las dificultades para formar una estructura política, que sujetara a
los habitantes. La estructura política administrativa, aún en el siglo XVIII, seguía
los lineamientos coloniales. Se hallaba subordinada a la Real Audiencia y a la
Capitanía General de Guatemala, y constituía con Nicaragua la Diputación de
León, donde se trataban los asuntos públicos del país.
23
En el campo de las finanzas públicas, las rentas reales de la provincia de Costa
Rica, dependían de la Junta Superior de la Hacienda de Guatemala y del
Superintendente de la Caja Matriz de León.
La autora Ligia Estrada, realiza una reseña referente a la organización
administrativa-hacendaria en la época colonial. Veamos:
“1) Gobernador y Capitán General del Reino de Guatemala, Presidente de la Real
Audiencia y de la Junta Superior de Hacienda (Ejercía en lo Civil, militar y
hacienda).
2) Gobernador y Comandante General de las Armas, Subdelegado del Intendente,
juez Conservador de la Real Hacienda y Económico de Guerra. Este a su vez
estaba conformado, según se indica a continuación:
Superintendente, subdelegado, Dirección General de la Real Hacienda,
Caja Matriz de León.
Tribunal de Cuentas
3) Real Caja Subalterna de Cartago.
Esta real caja estaba formada como sigue:
Teniente de Oficial real
24
Contador
Tesorero
Factor
Interventor
Fiel de Almacenes
Tercenas5
A favor de Costa Rica legislaron Las Cortes de Cádiz, con el fin de mejorar en
algo su situación. Soley Güell, sobre el particular señala:
“Suprimieron los estanquillos de tabaco y aguardiente, abolieron la
alcabala sobre la propiedad, también suprimieron para Guanacaste el
impuesto de destace y, por decreto el 1 de diciembre de 1811,
habilitaron el puerto de Matina, concediendo franquicia de los derechos
de exportación por dicho puerto durante diez años”.6
El aparato burocrático intentó convertirse en un estimulador de las fuerzas
económicas. Durante las administraciones de Don Tomás de Acosta y Ayala, se
introdujo el cultivo del café eximiéndose del pago del diezmo y lo mismo se hizo
con el cacao, el azúcar, el añil y el algodón.
5 ESTRADA, Ligia. Op. cit., pág 217
6 SOLEY GUELL, op. cit,, pág 69.
25
No obstante lo anterior, Costa Rica entró al período de la independencia en
extrema pobreza; el auge económico lo encontró con el cultivo del café, que le
permitió a fines del siglo XIX la integración del sistema capitalista mundial, por ser
el café el principal producto de exportación.
1.2. La Hacienda Pública, Período 1821-1835
En este período se dio el final del régimen colonial. Se rompieron los lazos de
dependencia política de España y se encaminaron los esfuerzos a la búsqueda de
nuevas formas políticas que aún arrastran manifestaciones del pasado colonial, en
virtud de que no se había definido completamente la realidad jurídico institucional
del país.
La posibilidad de crear una economía más integrada y compleja y el
mantenimiento de ciertas instituciones coloniales como instrumentos de control
político, permitieron que la sociedad ya asentada en un territorio y el naciente
sistema de nominación, conformaran un Estado nacional. Sin embargo, durante la
primera etapa del período independentista, esto fue difícil por los intereses
regionales que se le enfrentaban.
Los antecedentes del movimiento independentista empezaron a manifestarse
desde 1808 y finalizaron con la independencia en 1821.
26
Se pueden considerar varios factores que dieron pie a los sucesos que culminaron
con la independencia, entre ellos se destacan:
La economía colonial sentó sus bases en la explotación de los indios y de
los negros.
La filosofía de la ilustración, propagada por el enciclopedismo,
principalmente en Francia y luego diseminado por el mundo.
El problema político: los criollos pretendían el ascenso al poder, que había
estado copado por funcionarios españoles.
Lo anterior redundó en beneficio de la agitación pro independentista, que culminó
con la declaratoria de la independencia de 1821. A partir de ahí, los
independentistas abogaron por un desarrollo autosostenido.
Costa Rica logró establecer organismos para la coordinación de las tareas de
gobierno. Se organizó una Junta de Gobierno (con funciones ejecutivas y
legislativas). Esta estructura inicial de gobierno estaba acorde con la pequeñez y
limitación financiera del país. La Junta Gubernativa vino a sustituir a las
autoridades españolas, con poderes y atribuciones claramente definidos.
27
Esta Junta promulgó la primera Constitución, “El Pacto Social Fundamental
Interino de Costa Rica”, mientras se promulgaba la Constitución del Estado. A
pesar de los conflictos internos, la Junta se avocó a fomentar el desarrollo
económico del país.
El Pacto social o de Concordia dictó medidas para la formación de la HACIENDA
PÚBLICA y para el intercambio comercial.
La Junta Superior Gubernativa se encargó del buen manejo de la Hacienda
Pública, sin que en la Constitución se definieran cuales eran los bienes que
formaban parte de ésta, cuáles gastos se harían ni cual era el órgano competente
para ejecutar tales gastos, ya que ni siquiera existía un Ministerio de Hacienda.
Los empleados de gobierno, por mandato de la Constitución de 1821, tenían la
obligación de presentar estados y presupuestos de entradas y salidas, de los
cuales se enteraría a los pueblos para que hicieran el reclamo respectivo.
Los artículos de la mencionada Constitución que hacían referencia a la materia de
Hacienda, eran el artículo 35 y 36, y decían al respecto:
“Artículo 35: Para combinar y determinar sobre datos exactos y
aproximados, las mejoras y reformas que en el sistema de hacienda
reclama el interés público de la provincia y la justa libertad de los
28
pueblos, la Junta exigirá de los empleados, estados y presupuestos de
entradas y salidas.”
”Artículo 36: De estos estados se circularán ejemplares a los pueblos
para que se enteren y hagan sus reclamos al gobierno, fundados en
observaciones justas y arregladas”.7
A partir del Pacto de Concordia, los gobernantes hicieron esfuerzos para imprimir
atributos del Estado Nacional a la estructura político administrativa heredada de la
Colonia, principalmente en lo fiscal y tributario.
La independencia y el republicanismo fueron los primeros atributos que se
defendieron, en virtud de la influencia de las fuerzas disgregadoras y localistas.
La primera guerra civil se dio en marzo de 1823, en la que triunfaron los partidarios
de la autonomía, definiéndose a la vez el asiento del poder político en San José,
en la Constitución emitida el 16 de mayo de 1823, llamada primer Estatuto Político.
El Estatuto Político seguía los lineamientos de la anterior Constitución,
sustituyendo la Junta Superior Gubernativa por una Diputación, la que vino a
ejercer la fiscalización de los gastos que hacían los funcionarios, tenía el poder de
PERALTA, Hernán. Las Constituciones de Costa Rica. Madrid. Instituto de Estudios Políticos e Instituto de Cultura Hispánica, s,n.e., 1962, p
29
fijar las contribuciones, pues ejercía la superioridad en materia de hacienda.
Adicionalmente creó el cargo de Jefe Político de Hacienda.
Respecto a las atribuciones de la Diputación, disponía el Capítulo V, artículos 22,
25 y 33, lo siguiente:
“Artículo 22: La Diputación reasumirá la superioridad política militar y de
hacienda y el carácter de audiencia en lo protectivo”.
“Artículo 25: Para determinar y combinar sobre datos exactos y
aproximados, las mejoras y reformas que reclama el interés público, en
orden a lo político, militar y de Hacienda, se exigirá a los respectivos
funcionarios los datos y conocimientos que se crean necesarios”.
“Artículo 33: Decretará los arbitrios o contribuciones que sirvan de base
a la hacienda pública”.8
En cuanto al Jefe Político, Militar y de Hacienda, el Capítulo VIII, artículo 40, del
referido texto legal, decía:
“Artículo 40: Estos operarán conforme a las leyes y ordenanzas hasta
ahora vigentes; más cada uno propondrá al gobierno las reformas que
8 PERALTA, Hernán. op.cit., pág 151-152
30
estime convenientes al bien de la provincia, a la que serán
responsables por la omisión de esta diligencia”.9
A raíz de la guerra civil de 1823 el 16 de mayo de 1823, se promulgó el Segundo
Estatuto Político. San José se erigió capital y la Diputación fue sustituida por una
Junta Superior Gubernativa de cinco miembros.
La Junta reasumió la superioridad política, militar y de hacienda. Estableció y puso
en orden los fondos públicos que necesitaban los pueblos y creó otro general para
los gastos de necesidad y utilidad pública de la provincia.
El Estatuto Político en su artículo 26, decía en lo conducente:
“Artículo 26: Tendrá así mismo la atribución de arreglar el sistema de
hacienda en la provincia y su administración, conservando y reformando
los ramos existentes, estableciendo o sustituyendo otros, según lo exija
el bien y necesidad de la provincia, bajo el pie que basten sus
productos a cubrir las precisas atenciones del círculo de ella, sin exigir
sufragios onerosos al tesoro público de las demás provincias, y por
consiguiente proceder a establecer el pie y sueldo de oficinas y
empleados en ellas”10
9 IBID., PÁG 152-153
10 PERALTA, Hernán. op cit., pág 116
31
A través del Congreso de Guatemala, el 1 de julio de 1823, se creó
posteriormente la República Federal de Centroamérica, con lo que se declaró
la independencia absoluta de estos territorios.
Nuestro país se adhirió a la Federación de las Provincias Unidas de Centro
América el 8 de octubre de 1823 y quedó como máxima estructura de poder la
Junta Superior Gubernativa.
La Junta Superior Gubernativa emitió varias medidas, entre ellas destacan las
siguientes:
Perseguir el contrabando en el Puerto de Puntarenas que diezmaba la
obtención de fondos públicos.
Se creó la Diputación de Kinería, con el fin de buscar una posible fuente
para el desarrollo del país y el financiamiento del Estado.
Se declaró la libertad de comercio exterior e interior.
En síntesis lo que movía la política económica oficial era la precaria situación del
fisco, pues dentro de los objetivos más urgentes estaba el de crear la Hacienda
Pública.
El financiamiento resultaba difícil para el gobierno federal, por parte de los
Estados que lo componían, ello solo era posible a través de la captación de rentas
32
que habían correspondido a la Corona, de las cuales la más importante era la de
tabaco.
Soley Güell, aclara que “El presupuesto anual del Gobierno Federal era de medio
millón de pesos”.11 Se crearon rentas aduanales para la Federación, y una de dos
pesos por cada pasaporte para salir de la República.
No obstante la situación era muy difícil, las rentas federales no alcanzaban para
cubrir los montos pertinentes. Los Estados en muchas ocasiones hacían uso de
las rentas federales, por lo que fue necesario, la contratación de un empréstito
inglés, que posteriormente a la disolución de la República, fue pagado por los
Estados aunque estos no disfrutaron de tales dineros.
Se estableció a nivel Constitucional el 22 de noviembre de 1824, la “Constitución
de la República Federal de Centroamérica”. Disponía la Sección 2, artículo 23,
respecto a las atribuciones del Poder Ejecutivo:
Artículo 23: Presentará por medio de los Secretarios del Despacho al
abrir el Congreso, sus sesiones un detalle circunstanciado del estado
de todos los ramos de la Administración Pública, y del ejército y marina,
con los proyectos que juzgue más oportunos para su conservación y
11
SOLEY GUELL, op cit., pág 119
33
mejora; y una cuenta exacta de los gastos, con el presupuesto de los
venideros y medios para cubrirse”.12
En 1825 el Consejo Federal un PLAN DE HACIENDA, al que sirvieron de base las
instituciones de la colonia.
El plan de hacienda fue variado en 1831. La dirección general la asumía el
Supremo Poder Federal. Se establecieron una intendencia general, un asesor, un
fiscal, un consejo de hacienda y una contaduría mayor. “Esta ley ha sido la norma
de las que habrían de regir en cada uno de los cinco estados al romperse el Pacto
Federal”.13
Se conservaron como rentas las de la Corona, de las cuales eran de importancia
las del tabaco. Se consideró nuevas rentas las de los dos pesos, por cada
pasaporte para salir de la República. Las Aduanas tuvieron el carácter de
Tesorerías de Hacienda. En el caso de Costa Rica, durante el período de la
Federación, la organización interna del Estado estuvo regulada inicialmente por la
Ley Fundamental del estado Libre de Costa Rica, del 25 de enero de 1825.
Se abrió paso a un régimen con un débil Poder Ejecutivo y un Legislativo fuerte.
Las atribuciones del primero eran básicamente administrativas, le correspondía
ejecutar las resoluciones del Congreso.
12
PERALTA, Hernán, op cit, pág 188 13
SOLEY GUELL, op. cit., pág 119
34
Los esfuerzos gubernamentales estuvieron encaminados a la organización de los
Supremos Poderes, la legitimación de las instituciones, la superación de los
localismos, la búsqueda de un cultivo que vinculara al país al mercado mundial, lo
cual permitiría su desarrollo y el financiamiento estatal. El inicio del cultivo del
café permitió llenar esas expectativas.
La Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 25 de enero de 1825,
estableció como atribuciones del Poder Legislativo, en el artículo 55, lo siguiente:
“Artículo 55: Pertenece al Congreso exclusivamente:
2- Fijar los gastos de la Administración Pública del Estado, y decretar,
aumentar o disminuir las contribuciones directas o indirectas para
cubrirlos, igualmente que el cupo que les corresponda en los gastos
generales”.14
En cuanto al Poder Ejecutivo y sus atribuciones, se fijó:
“Artículo 82: El Jefe del Estado corresponde y debe:
14- Disponer de la Hacienda Pública con arreglo a las leyes y dar
cuenta la Congreso de su inversión”.15
14
PERALTA, Hernán., op cit, pág 212 15
Ibid, op. cit , pág 218
35
Un aspecto relevante en cuanto a la Hacienda Pública, lo es que esta Constitución
es la primera norma que hace un recuento de los bienes que forman el patrimonio
del Estado.
Para obtener entradas de las tierras se obligaba a los dueños de ganado a
comprar los baldíos en que pastaban sus reses, pero el precio de la tierra era de
poco valor, por lo que las entradas que se obtenían por ese concepto eran
exiguas.
El capítulo trece, de la Constitución de comentario, artículos 115, 116, 117,
respecto de la Hacienda Pública, establecían:
“Artículo 115: La Hacienda Pública del Estado la componen las tierras
baldías y las contribuciones directas o indirectas decretadas por el
Congreso.
Artículo 116: Habrá un Tribunal de Cuentas para examinar las deben
rendir anualmente las rentas principales.
Artículo 117: Todos los años se publicará y circulará un estado general
de cargo y data en la Hacienda Pública”.16
16
PERALTA Hernán, op. cit, pág 222
36
Dispone también el citado cuerpo legal, respecto de las atribuciones del Poder
Ejecutivo, lo siguiente:
“Sección dos: De las atribuciones del Poder Ejecutivo:
Artículo 113: “Nombrará…los ministros de la Tesorería General y los Jefes de
las rentas generales…”17
Se colige de lo anterior que en aquel momento existía una Tesorería General, la
que a su vez recibía y administraba los fondos provenientes de las aduanas que
constituían tesorerías de hacienda.
Las decisiones que siguieron fueron bastantes consistentes en cuanto a poner los
fundamentos de un ordenamiento fiscal que aumentara la recaudación y por ese
medio ayudara a fortalecer y legitimar la autoridad de los gobernantes.
En virtud de lo anterior, es importante referirse a la construcción de la
institucionalidad estatal en materia fiscal y en los estímulos dados a la economía,
en el entendido de que el Estado, en palabras de Vega Carballo, es considerado
como sigue:
“…además de un conjunto de poderes que expresan la correlación de
fuerzas sociales en el campo político, recordemos que el Estado es
17
ibid, pág 248
37
también una institucionalidad objetivada en un aparato que cumple una
serie de funciones, las que no son posibles sin el respaldo de las
finanzas públicas, y particularmente sin la regulación de un sistema
tributario unitario dentro de un territorio determinado”. 18 (El Subrayado
no es del original)
En virtud de lo expuesto se analizará seguidamente algunas de las medidas que
se tomaron en los gobiernos de Don Juan Mora Fernández, referentes a la
Hacienda Pública. Veamos:
Se dieron los primeros intentos por ir sentando las bases de una estructura
fiscal que fue absorbiendo cada vez más recursos y emprendiendo tareas
cada vez más ambiciosas que le permitirán en lo futuro justificar las
funciones sociales del Estado.
Los dos gobiernos de Don Juan Mora Fernández acometieron la tarea de la
estructuración fiscal. Aún no existía un producto de exportación que
permitiera pagos abundantes, por lo tanto las rentas públicas descansaban
en los mecanismos de extracción tributaria del antiguo régimen.
18
VEGA CARBALLO, José L. Estado y Dominación en Costa Rica: los antecedentes coloniales. San José. ICAP. s.n.e. 1980, pág 36
38
Como corolario a lo anterior fue que se reguló todo lo referente a la
recaudación de la renta del tabaco. Lo mismo sucedió para el
aguardiente y la minería. Fueron disposiciones de carácter
reglamentario, producto de una concepción tradicional del Estado
Ilustrado-Mercantilista, pero a la vez existían visos de un liberalismo
económico, principalmente en el caso del café, que es dejado en
manos de particulares estimulando su producción mediante las
exenciones de impuestos, distribución de baldíos nacionales y
aperturas de caminos. Dicha actividad permitió el aumento del
comercio y por ende de las recaudaciones aduaneras y del poder
económico estatal.
Pero esas disposiciones económicas no correspondían a un plan de desarrollo
económico, su propósito fue fundamentalmente acabar con las rivalidades locales
y tratar de lograr el consenso nacional. Fueron medios de irse adaptando a las
circunstancias. Se trató de ir racionalizando los sistemas de recaudación para
obtener los beneficios de esa relativa liberalización mercantil. Las rentas fiscales
crecieron en forma paulatina durante el período.
39
CUADRO 3
COMPARATIVO DE LOS INGRESOS Y GASTOS
DE LA TESORERIA GENERAL DE COSTA RICA
PARA LOS AÑOS 1825 A 1832
AÑOS INGRESOS GASTOS POSITIVOS NEGATIVOS
1825 16.354.6 ½ 29.045 ½ 12.690.2 (1)
1826 30.943.31½
30.120 820 - (2)
1827 - - - - (x)
1827 - - - (3)
1828 25.300 50.000 - 24.700 (3)
1829 - - - 41.000 (4)
1830 17.339.2 32.931.4 - 15.592.2 (5)
1831 - - - - (x)
1832 50.484 44.011.63/4 6.472.1 ¼ - (6)
Los decimales representan los céntimos o fracciones de esos años, conocidos como “reales”. Equivalente: 2 reales =¢0, 25. La (x) significa que no hay datos de esos años. Fuente: GÓMEZ, Carmen L. Los Gobiernos Constitucionales de Don Juan Mora Fernández 1825-1833. San José. Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, s.n.e. 1974, pág 267.
Además de las medidas mencionadas anteriormente, se crearon las primeras
instituciones recaudadoras como la Tesorería Nacional, por decreto de 14 de
setiembre de 1825, el Tribunal de Cuentas en 1825, que fiscalizaba las cuentas
principales del Estado por parte del Poder Legislativo, la Administración Principal
de Aduanas en 1827 y la Aduana General en San José en 1831.
40
La Tesorería del Estado estaba a cargo de tres claveros, denominados:
Tesorero
Contador
Factor
Los claveros19 tenían un salario de cincuenta pesos mensuales cada uno.
Adicionalmente existían los cargos de Oficial Mayor con un salario de 25 pesos. El
Jefe Supremo estaba obligado a presentar al Congreso cada mes, un estado de
las entradas y salidas del tesorero. Solo existía un Secretario de Estado.
Fueron estos los cimientos de la Administración Pública con cierta capacidad para
utilizar el poder con fines propios y para que se fuera consolidando el régimen
político administrativo liberal, pues ya se había logrado cierta centralización,
racionalización y estabilidad del poder del Estado, concretizada en los gobiernos
de don Braulio Carrillo.
19
Según el diccionario Océano Uno, clavero era un dignatario superior de algunas ordenes militares.
41
1.3. La Hacienda Pública, Período 1835-1885
Bajo la administración de don Braulio Carrillo los atributos del Estado se perfilaron
mejor. Se tomó una serie de medidas organizativas que permitieron ir definiendo
con mayor claridad el aparato estatal.
Empezó una época de crecimiento económico que sentó las bases del modelo
agro exportador y monocultivista. Se concluyó una obra central, nacional y legal
de las estructuras estatales. Se fortaleció el poder central en la figura de Carrillo y
se mediatizó el poder local, generador de conflictos y rivalidades, que sentó las
bases para una estabilización política bajo el mando de la naciente burguesía
aerocomercial. Convocó a una Constituyente que decretó la separación de Costa
Rica de la República Federal (decreto de 15 de noviembre de 1838), pero ésta no
logró emitir una Constitución.
Bajo la administración de Carrillo se promulgó la Ley de Bases y Garantías el 8 de
mayo de 1841, que incluyó reformas centralizadoras cohesionantes del poder, que
permitieron la conformación del Estado Costarricense.
Los lineamientos que se dieron para la Administración Pública y Hacendaria,
fueron de gran importancia para el proceso estabilizador. Ejemplo de ello fue el
primer intento de regulación de los ingresos y egresos del Estado, que se dio en
1838 y la promulgación del decreto de 30 abril de 1837, que instituyó la Tarifa
General de Sueldos. Este decreto puede ser considerado el primer
42
presupuesto de gastos de Costa Rica, pues antes de su promulgación, los
sueldos y erogaciones del Estado se dictaban en diferentes leyes.
Adicionalmente se fijaron normas fiscales, como las contenidas en los
artículos 37 y 38, que definieron la unidad de presupuesto y de caja;
principios modernos que se tratan de aplicar actualmente, principalmente el
de unidad de caja, que rige el actuar de la Tesorería Nacional.
Disponían los artículos 37 y 38 respectivamente:
“Artículo 37: El Tesoro del Estado lo forman las rentas públicas y por
consiguiente son de cuenta del mismo Tesoro, todas las erogaciones de
la Administración”.
Artículo 38: En consecuencia no habrá en adelante depósitos ni
separación de fondos, formándose de todos los ingresos una sola
masa, sufragando ésta todos los gastos del Estado”.20
Por el desglose de sueldos que se hacía en la Tarifa General de Sueldos, la
Tesorería estaba ubicada en el Departamento de Hacienda, cuyo personal estaba
compuesto por un Intendente General, Escribiente, Contador Mayor, Secretario de
Contador, Ministro Tesorero, Contador General, Oficial Mayor, Contador de la
Casa de la Moneda y Fiel Ensayador.
20
SOLEY GUELL, op. cit., pág 160
43
Los ingresos del Tesoro, consistían en las rentas del papel sellado, de tabaco y
salitre de Alcabala interior, del 4% sobre la venta de fincas rústicas y urbanas,
cuyo precio no fuese inferior a cien pesos, además de otras pequeñas rentas de
impuestos sobre el destace, sobre algunos productos y artículos de consumo.
Esta aún es una regulación precaria, sin embargo, estaba acorde con las
necesidades que requería en aquel momento el desarrollo económico del país.
En los años posteriores, las instituciones cobraron perfiles más definidos y de
mayor complejidad. Se organiza la Hacienda Pública, respondiendo a
requerimientos propios de la organización económica del país, en que el cultivo
del café se consolida como producto principal, proporcionador de los mayores
ingresos al fisco.
Se promulga el primer REGLAMENTO GENERAL PARA LA HACIENDA
PÚBLICA DEL ESTADO, decreto número XII de 10 de febrero de 1839). Dicha
norma tiene gran relevancia en virtud de que organiza la Hacienda Pública, la
Contaduría Mayor, la Jurisdicción Contenciosa, el Tribunal de Cuentas, la
Tesorería General y sus auxiliares, la Administración de rentas y las
subadministraciones.
Las rentas públicas fueron delimitadas, se instauró cómo se debían administrar,
quienes eran los competentes para recaudarlas, invertirlas y contabilizarlas,
44
cuántos informes y cortes de caja se exigían, ante qué tribunales se debían dirimir
los conflictos, qué medios de pago eran aceptables. Adicionalmente se reguló el
peso y valor de la moneda, qué precios regían los artículos, que como el tabaco y
la pólvora eran de monopolio y, por último, cómo se calculaban los impuestos y
tarifas, las multas y beneficios.
El Intendente General era el Superior funcionario de la Hacienda, asistido por un
escribano (secretario) un escribiente y un Juez de Hacienda. Había un Consejo de
Hacienda formado por el Intendente, los Ministros de la Contaduría de Cuentas y
los administradores de renta de la capital. La Contaduría Mayor estaba
compuesta por dos contadores y dos secretarios. SOLEY destaca que dentro de
las disposiciones notables de ésta norma, “figura el corte mensual de caja y la
comprobación de todas las Tesorerías y Administraciones de Rentas”.21 (El
subrayado no corresponde al original).
Las disposiciones de la Tesorería Nacional, hacen referencia a su composición y
funciones, principalmente de coordinación de las Tesorerías locales.
Este Reglamento de Hacienda, constituyó la base de la estructura hacendaria del
siglo XIX y la base de las futuras leyes fiscales. En ese sentido consolidó el
esquema administrativo y fiscal del Estado. Con este reglamento y el enorme
esfuerzo por implementarlo hasta en sus más pequeños detalles se puede decir
que se logró el propósito ilustrado de forjar una administración soberana,
21
SOLEY GUELL, op., cit., pág 140
45
ordenada y racional, en sus procedimientos y estructuras que sirviera de base a
un Estado moderno, que debía dejar atrás el marco colonial y ajustarse en el
plano superestructural a los requerimientos de una economía que aceleraban los
contactos con el exterior que emprendían los cafetaleros y los comerciantes.
El Reglamento dio estructuración a los mecanismos hacendarios que sostenía la
capacidad extractiva y de manipulación financiera del Estado, los cuales hasta ese
momento eran sumamente complicados, y tampoco bastaban para hacer frente
al gran aumento de las recaudaciones que habían pasado de un poco más de
cincuenta mil pesos (50.000) en 1832 a cerca de cien mil pesos (100.000)
indicando con este saldo el incremento general del volumen de la actividad
económica que el café había hecho posible.
Era indispensable que a la discutida premisa del poder legítimo y supremo del
Estado, se agregaran los instrumentos para responder adecuadamente a las
demandas de los ciudadanos y los grupos de presión que se sentían con derecho
a reclamar que los fondos que retiraba de sus peculios el fisco, se tradujeran
visiblemente en un mejoramiento de las condiciones generales de vida.
Era por consiguiente, la sistematización de la Hacienda Pública, un paso decisivo
en el proceso de legitimación y aceptación del poder coercitivo del Estado, al que
Carrillo gustaba tanto de aplicar con el fin manifiesto de darle rumbo más definido
a la nación. Así como el Estado era obligado a asumir nuevas funciones, las
46
estructuras fiscales y administrativas debían modificarse y adecuarse a los
procesos de la nueva economía mercantil.22
A la caída de Carrillo, en julio de 1842, le sucedió Francisco Morazán y
posteriormente José María Alfaro. Bajo estas administraciones se dieron
disposiciones contra la organización administrativa implementada en la época de
Carrillo, pero las orientaciones económicas que contenía el régimen de hacienda,
hicieron que se mantuviera la organización hacendaria dictada en el gobierno de
don Braulio.
Establecido el fundamento jurídico político del Estado y del desarrollo económico
social costarricense, el período posterior se caracterizó por la continuación del
desarrollo del aparato institucional del país y sus bases económicas y sociales.
No obstante lo anterior, hubo un aumento del gasto público, conforme aumentaron
las necesidades burocráticas y administrativas del Estado, obligado a ampliar sus
actividades.
En 1844 se celebraron elecciones que fueron ganadas por don José Rafael
Gallegos y debido a un golpe de cuartel lo sucedió José María Alfaro, quien
gobernó hasta 1847. Se convocó a una constituyente que dictó la Ley
Fundamental de Costa Rica el 21 de enero de 1847.
22
VEGA CARBALLO. Op. cit., pág 74
47
En lo atinente a la materia hacendaria dicha constitución contuvo disposiciones
importantes:
Estableció dos Ministerios (Relaciones, Gobernación, Justicia y
Negocios Eclesiásticos.
Hacienda, Educación, Guerra y Marina
Respecto al Tesoro del Estado, el artículo 172, lo definió como el compuesto por las
tierras baldías, impuestos y contribuciones que las leyes acuerdan. Estableció el
escalafón y la inamovilidad, para los empleados de Hacienda. Y, ordenó su
artículo 174, que las memorias y estados generales de rentas fueran publicados
mensualmente.
Durante la primera administración del Dr. José María Castro Madriz, se trató de
modernizar el aparato burocrático institucional. Las disposiciones administrativas
que se dictaron, buscaban ordenar diversos aspectos económicos y sociales. Se
establecieron medidas destinadas a la organización de la Hacienda Pública, en la
búsqueda de un modelo de organización que impulsara el desarrollo económico del
país.
La situación del tesoro era difícil, por lo que fue necesario dictar medidas para
lograr algunos recursos fiscales como medidas contra el contrabando. Se decretó
también la franquicia del Puerto de Puntarenas y se estableció una garita de
Resguardo en la Angostura con el propósito de regular el cobro de los impuestos.
48
En este mismo año, se extendió la franquicia hacia Guanacaste, buscando quitar
el comercio ilegal con Nicaragua.
Respecto a las rentas públicas, SOLEY, destaca que “... no eran más de veinte
mil pesos (20.000), luego de la independencia, alcanzaron en esta administración
la cifra de ciento veinte mil pesos. (120.000).”
Sus fuentes principales por orden de importancia fueron:
1. Los monopolios
a) el de tabaco
b) el de licores
c) el de pólvora
2. Los impuestos
a) las alcabalas
b) los derechos aduaneros
3. Las tasas
a) de correos
b) judiciales
4. Las entradas ordinarias
a) venta de baldíos
49
b) decomisos y multas23
La nueva Constitución se promulgó en enero de 1849, año de crisis económica
para el país en virtud de que bajó el precio del café en el mercado europeo, lo cual
desvalorizó las fincas y se abandonaron los cafetales.
La situación de la Hacienda Pública sufrió la repercusión consiguiente. El malestar
fomentó movimientos políticos y revueltas, que, aunque dominadas por el
Gobierno, trajeron consigo la renuncia del Dr. Castro Madriz en noviembre de
1849, dando lugar a la elección de don Juan Rafael Mora Porras. A partir de aquí,
se inició un período de gran estabilidad política, de progreso material y de
profundas reformas en la Administración Pública.
El Reglamento General de Carrillo, con algunas reformas continuó rigiendo la
organización hacendaria de la República; hasta que se dictó un nuevo
Reglamento de Hacienda en 1858, basado en el anterior y que resume las
modificaciones que el mismo desarrollo del país había traído en la organización
administrativa.
Los gastos públicos aumentaron principalmente por el crecimiento de los sueldos
de los funcionarios. También aumentaron los ingresos.
23
SOLEY GUELL., op. cit., pág 206
50
Entre las medidas fiscales y hacendarias más importantes de estos años están
las dictadas para controlar el contrabando que dañaba seriamente el erario
público. Además se sistematizó el cobro de los derechos de aduana y se
establecieron nuevos impuestos aduaneros. Pero la medida más importante para
los intereses fiscales del país fue el establecimiento del monopolio del licor, el que
desde entonces se ha convertido en una de las principales rentas estatales.
“La extensión de funciones y el mayor número de oficinas administrativas por
causa del crecimiento de los gastos públicos, se nota en las siguiente
disposiciones:
Creación del puesto de Inspector de tesorería subalternas
motivada en la falta de tiempo en la Aduana Principal para
practicar mensualmente en las Tesorerías subalternas los cortes
que previene el Reglamento”.24
Lo anterior se dio con el propósito de que los fondos entraran con tiempo en las
administraciones generales, con oportunidad para hacerle frente a los gastos
públicos que se presentaban; ello debido a que muchos retenían esos fondos,
perjudicando el Tesoro, mientras estaban sus cuentas sin examinar.
Se reorganizó la administración Principal, con un administrador, un
tesorero, un contador, dos escribientes y un conserje, eso porque había
24
SOLEY GUELL. op cit, pág. 229
51
aumentado el trabajo. Establecimiento de una Receptoría General, que
recibiría de la Administración Principal, por inventario, todos los valores
que en ésta existan.
“El crecimiento en los gastos queda marcado en el presupuesto
preventivo de 1851 con la cifra total de ciento cuarenta y cuatro mil
quinientos setenta y siete pesos (144.577), que no incluye las
erogaciones del Tesoro por reparación de caminos, obras públicas,
Universidad, armamento, fábrica, de la Catedral y del Palacio
Episcopal”.25
Las entradas del Tesoro estaban constituidas por las rentas de los monopolios
fiscales, los derechos aduaneros, la alcabala, las tasas de correos y de justicia,
descuentos sobre sueldos y los réditos de capitales prestados por el Estado.
Dentro de los ingresos extraordinarios se encontraba la venta de baldíos, los
empréstitos, las multas, reintegros y decomisos.
Los ingresos más importantes fueron las rentas aduaneras y los monopolios de
tabaco y licores. El total de las rentas fue de doscientos sesenta mil pesos
(260.000).
25
Op.cit., pág 225
52
Con fundamento en todo lo anterior, se puede concluir que el período de 1842-
1870, se caracterizó por una política orientada a la búsqueda de recursos fiscales
y al ordenamiento de la recaudación de los existentes.
En los diez años siguientes a la administración de don Juan Rafael Mora Porras
estuvieron en el poder Montealegre (1860-1863) y Jiménez (1863-1866).
Las administraciones anteriores se caracterizaron por los esfuerzos en mejorar la
Hacienda Pública y las vías de comunicación y reducir la deuda interna. A pesar
de que crecieron los ingresos, simultáneamente aumentaron los gastos públicos.
Durante la segunda administración del Dr. Castro Madríz, (1866 y 1868) se
realizaron reformas fundamentales en la Administración Pública. Se mejoraron los
mecanismos de recaudación de las rentas y el sistema organizativo al introducirse
la contabilidad por partida doble, y en cierta forma se instauró la unidad de caja
para pagos y cobros, ya que las administraciones de licores, tabacos, correos,
alcabalas y rescates, debían reportar diariamente a la Administración Principal sus
recaudaciones. La Aduana de Puntarenas y las administraciones de correos y
licores de dicho puerto, debían hacerlo semanalmente. Diariamente se le debían
entregar a la Secretaría de Hacienda el balance del mayor y los lunes de cada
semana un estado de ingresos e egresos, según el libro de pagarés del Estado.
A través de decreto número XVII, en 1867 se aprobó el contrato con John
Thompson para fundar el primer Banco Nacional de Costa Rica. Con esta
53
disposición se inició un período importante en la historia de la Tesorería Nacional,
puesto a que a partir de ese momento estaría ubicada en los diferentes bancos
que se iban creando y sustituyéndose unos a otros.
Hasta después de 1945 se definieron exactamente las funciones del banco, que
por ley o contrato sea designado solamente como cajero del Estado y no como en
los años que se estudiarán, en los cuales el banco designado cumplía las
funciones de TESORERÍA DEL ESTADO.
Bajo el decreto anteriormente señalado, se fijó que el Banco Nacional “haría el
servicio del Tesorería del Estado y a este fin se dispuso que sus oficinas fuesen
las mismas que ocupaba la Administración General de Rentas, cuyas funciones se
traspasaban al banco”.26
En 1869 se dictó un decreto de adición al Reglamento de Hacienda, que
estableció el año económico del 1 de mayo al 30 de abril, confirmándose para ese
Banco Nacional el carácter de TESORERÍA NACIONAL.
En estas dos administraciones se mejoraron los organismos fiscales, se
centralizaron las operaciones de Hacienda, manifestándose la tendencia hacia la
implementación de la unidad de caja y presupuesto, se crearon mejores sistemas
de contabilidad y de control y se reunieron oficinas que tenían igual o semejante
función.
26
SOLEY GUELL., OP., CIT, PÁG 272
54
Con el gobierno de don Tomás Guardia, se consolidan el pensamiento y la
práctica liberal, en la década de 1870.
El desarrollo del capitalismo ya era un hecho, pero se presentó con un carácter
subordinado ya que la economía costarricense fue determinada y a la vez se le
imprimió una dinámica social interna y externa, de acuerdo con las necesidades
de las economías metropolitanas.
La década del 70, inició una serie de cambios en el sistema político y
administrativo. El Estado se fortaleció, representado en la figura de don Tomás
Guardia. Es a partir de este momento que los administradores del Estado sintieron
más la necesidad de desarrollar mecanismos financieros y trataron de crear
algunos entes financieros a través del Estado.
No obstante estos esfuerzos fracasaron, por ejemplo la fundación del Banco de
Crédito Hipotecario Hipotecario Agrícola de Costa Rica y el Banco de Emisión de
Crédito. Solo tuvo éxito la creación del Banco de Costa Rica, a finales de 1877.
En 1877, se funda el Banco de Emisión y será el encargado de las funciones de la
TESORERÍA NACIONAL, que eran ejercidas por el Banco Nacional desde 1867,
pero entró en liquidación forzosa en 1877. El primer Banco Nacional fue cerrado,
pasando todos sus libros y activos al segundo Banco Nacional, fundado a fines de
1877. En esa época se creó el Banco La Unión, que luego en 1890, cambió su
55
nombre a Banco de Costa Rica, cuya historia está muy ligada a las finanzas
nacionales.
Era una época de crecimiento económico que se manifestó en el incremento de
los ingresos, correspondientes al monopolio de tabaco, impuestos y tasas, pero
principalmente las rentas aduaneras, que iban cobrando más importancia. A pesar
de esto, los presupuestos en los año de gobierno de don Tomás Guardia cerraron
con déficit.
A la Administración del General Guardia le sucedió la de don Próspero Fernández
(1882-1885), quien recibió una Hacienda Pública precaria, por lo que su labor se
dirigió a restringir los gastos públicos a fin de restablecerla, suprimiendo puestos;
gracias a ello se saneó la Hacienda Pública, beneficiada además en el aumento
del precio y la producción cafetalera.
En cuanto a las finanzas se dieron sucesos de importancia:
El Banco de Emisión había pasado (29 de setiembre de 1881) a ser
propiedad del Tesoro.
En 1882 se aprobó la reforma de los estatutos del Banco La Unión, que
pasó a ser el Banco de Costa Rica.
56
Mediante contrato Soto-Ortuño se pretendió ordenar el sistema
financiero costarricense, otorgándole al Banco de Costa Rica, antes La
Unión, ciertas funciones que no las tenía ningún otro Banco, por
ejemplo: único emisor, podía emitir hasta el duplo de su capital,
administrador de rentas nacionales, etc. También ingresaron a éste la
administración de las rentas de Limón.
Como corolario a todo lo expuesto, se puede considerar que en este período la
Hacienda Pública, mostró su recuperación, todo ello producto de las medidas que
en materia de ordenamiento fiscal se fueron dando en las diferentes
administraciones que se sucedieron.
Las instituciones hacendarias que se crearon, se consolidaron en el período
posterior, siendo que para ordenar el funcionamiento de ellas, se promulgó el
Código Fiscal de 1885.
1.4. La Hacienda Pública, Período 1885-1945
Sucedió a la administración de don Próspero Fernández, la de don Bernardo Soto
(1885-1890). La situación hacendaria había mejorado, principalmente por las
restricciones de los gastos públicos. Sin embargo se vio enfrentada a una
situación difícil, producto del estado de guerra contra Guatemala, cuyo Gobierno
representado en la figura de su presidente Justo Rufino Barrios, pretendía formar
57
nuevamente la unión centroamericana. Para enfrentar tal situación se tuvo que
recurrir a recursos extraordinarios.
Las rentas del Tesoro siguieron siendo las entradas por concepto de los
monopolios de tabacos, licores y aduanas.
Se vivieron momentos de bonanza económica, favorecido por los altos precios del
café, disminución en los costos y mayor rapidez en su exportación. Además el
cultivo del banano vino a generar nuevos ingresos.
Se acentuó la relación hacendaria entre el Banco de Costa Rica y la Hacienda
Pública. La Administración Financiera del Estado se había hecho más compleja y
estaba regida por una serie de disposiciones dispersas; por lo que se hizo
necesario elaborar un instrumento que viniera a poner orden en ese aspecto. Ese
instrumento fue el Código Fiscal, firmado por el presidente Bernardo Soto y el
Secretario de Despacho de Hacienda, Mauro Fernández, el 31 de octubre de
1885.
La anterior normativa estableció que correspondía al Poder Ejecutivo la ejecución
del presupuesto, una vez que éste hubiera sido aprobado por los poderes
colegisladores. De ahí que las dependencias especializadas, pertenecientes al
Poder Ejecutivo serían las encargadas de poner en ejecución el presupuesto. Fue
la Secretaría de Hacienda a la que le correspondieron esas funciones, ya que por
disposición de la ley se estableció que era ésta a la competente para la dirección
58
e inspección de la Hacienda Pública. Bajo ésta perspectiva, debía cuidar de la
recaudación de las rentas nacionales, de lograr su incremento, autorizar los
gastos administrativos y ordenar los pagos correspondientes, de acuerdo con la
ley de presupuesto.
El artículo 563 y 564 del Código Fiscal disponían en lo conducente:
“Artículo 563: La dirección e inspección de la Hacienda Pública
corresponde al Poder Ejecutivo, quien las ejercerá por medio del Secretario
de Hacienda.
Artículo 564: El Secretario de Hacienda debe:
1) Cuidar de que se recauden las rentas nacionales,
procurar su incremento y velar porque los administradores de fondos
públicos cumplan sus deberes.
2) Autorizar los gastos administrativos y ordenar los pagos
que deba hacer el Tesoro, previa liquidación de los créditos, de
entera conformidad con la ley de presupuesto.
3) Presentar anualmente al Congreso la cuenta general de
gastos, el proyecto de ley de presupuesto y un informe detallado
acerca de la situación de la Hacienda Pública.
59
4) Resolver las consultas que le dirijan los empleados de
Hacienda.
5) Formar el reglamento interior de la Secretaría de
Hacienda y someterlo a la aprobación del Presidente de la
República.
6) Expedir los reglamentos interiores de las Oficinas de
Hacienda
7) Cumplir las demás obligaciones que le impone la ley”.27
La Tesorería Nacional era el centro de las operaciones de todas las oficinas
recaudadoras de rentas nacionales, encargadas de verificar todos los pagos que
realizaba el gobierno. El Código Fiscal reguló las funciones de ésta, su estructura
organizativa, las obligaciones que tenían los funcionarios que estaban a cargo de
la Tesorería Nacional: Tesorero, Contador, Tenedor de Libros. Establecía también
la forma de hacer los ingresos que se recaudaban, lo mismo que los pagos.
27
CÓDIGO FISCAL DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA, DE 31 DE OCTUBRE DE 1885. LIBRERÍA
LEHMANN, S.N.E, ELABORADO POR PACHECO BRAWN, LUIS. 1941, ARTÍCULOS 563 Y 564.
60
Algunas de las disposiciones más importantes respecto al funcionamiento de la
Tesorería Nacional y que fueron sufriendo transformaciones en el transcurso del
tiempo, están contenidas en los siguientes artículos:
“Artículo 633: La Tesorería Nacional es el centro de las operaciones
de todas las oficinas de rentas nacionales, la única que pagará en
nombre del gobierno y la encargada de recibir todas las cantidades
que a título de rentas o contribuciones; o por cualquier motivo, deban
ingresar en las arcas nacionales. Su personal será el siguiente:
Un Tesorero General, Jefe de la Oficina
Un Contador-Cajero y uno auxiliar
Un tenedor de libros
Además los auxiliares que se considera necesarios a juicio del
Ministerio de Hacienda, para el expedito despacho de las actividades
de la Tesorería”.28
El Banco de Costa Rica, se convirtió en un servidor del Estado, en virtud de que el
30 de abril de 1929, se firmó el contrato número 23 entre la Secretaría de
Hacienda y el Director de este Banco, al que le correspondió servir la
Administración Principal de Rentas de la República, hasta el 31 de diciembre de
1940. Dicho contrato se prorrogó el 12 de agosto de 1938, a través del contrato
28
CÓDIGO FISCAL., OP.CIT., ARTÍCULO 633.
61
número 20, continuando la administración de rentas en manos del Banco de Costa
Rica, hasta el 31 de diciembre de 1950. En consecuencia todas las entradas que
ordinaria o extraordinariamente percibiera el Gobierno, deberían entrar en la
Tesorería Principal de Rentas y en las sucursales del banco, exceptuando las que
debían depositarse en las Tesorerías Auxiliares que estaban ubicadas en Cartago,
Liberia y Santa Cruz
El Banco de Costa Rica era el depositario del papel sellado, timbres, sellos de
correos, boletas de instrucción por destace de ganado y demás espacies fiscales
establecidas o que llegaran a establecerse, pero si por disposición legal, o
reglamentaria se suprimía algunas de esas especies, el depósito quedaba
reducido a ese respecto. Debía dar cuenta a la Contabilidad Nacional de las
operaciones que realizaba; por esa labor percibía una comisión de dos y medio
por ciento sobre el producto líquido de las realizaciones.
A través de decreto número 82 de 26 de febrero de 1925, se encomendó a la
Oficina o Centro de Control, vigilar que ninguna dependencia de Gobierno hiciera
pagos con los fondos que ingresaran por impuestos, multas o por cualquiera otra
razón.
A través del contrato número 3, de 12 de marzo de 1935, el Banco Nacional de
Costa Rica, por medio de la Sucursal de Alajuela, se comprometió a hacer el
servicio de Tesorería Auxiliar de Rentas en esa ciudad, la cual había sido creada
por acuerdo número 133 de 9 de marzo de 1935.
62
Otras normas relevantes del Código Fiscal, y de interés para el presente estudio,
fueron:
“Artículo 634: El Tesorero General, el Contador y el Tenedor de Libros,
son conclaveros, y por consiguiente corresponsables y deben afianzar
su responsabilidad en cantidad suficiente, a juicio del Ministerio de
Hacienda”.29
“Artículo 635: Los libros se llevarán por partida doble y conforme a la
ley”.30
“Artículo 638: El Gobierno podrá establecer en las provincias, cuando lo
crea conveniente para el servicio público, agencias o sucursales de la
Tesorería Nacional”.31
“Artículo 640: El Gobierno puede contratar con un Banco la
Administración de las rentas, en este caso, el Administrador Banco,
será el Tesorero Nacional y el Banco responderá al Gobierno por los
fondos que administra”.32
29
IBID, ARTÍCULO 634 30
IBID, ARTÍCULO 337 31
IBID, ARTÍCULO 638 32
IBID, ARTÍCULO 640
63
“Artículo 641: El Tesorero tiene a su cargo, el manejo general de la
Oficina y es responsable del orden y buen servicio de ella”.33
“Artículo 642: El Contador administrará la Caja, recibirá y administrará
todos los valores que entren a la Oficina o deben salir de ella y es
responsable por lo que falte en los balances de caja, sea en metálico o
billete; custodiará la llave de la caja que guarda esos valores…”.34
“Artículo 647: Todos los días a la diez de la mañana remitirá a la
Secretaría y a la Contabilidad Nacional, nota firmada de los ingresos y
egresos del día anterior y del saldo existente”.35
“Artículo 648: Los ingresos que deban hacer en la Tesorería los Tesoros
especiales y demás empleados que recauden rentas, lo harán por
medio de una orden de entero”.36
“Artículo 656: Para que sea ganado un giro contra el Tesoro Nacional
por sueldos o pensiones, o cualquier otro gasto, es preciso:
1) Que lleve el sello blanco del Ministerio de Hacienda, que está a
cargo del Jefe Sección.
33
IBID, ARTÍCULO 641 34
IBID, ARTÍCULO 642 35
IBID, ARTÍCULO 647 36
IBID, ARTÍCULO 648
64
2) Que lleve el páquese de la Secretaría de Hacienda y los timbres de
ley”.37
“Artículo 668: Siempre que el Ministerio de Hacienda lo disponga,
mandará un empleado de Hacienda, con el carácter de comisario, para
que minuciosamente examine los negocios de la Tesorería, verifique
las existencias en caja y la de todos los documentos de seguridad. El
Tesorero presentará los libros y la caja cada vez que el comisario lo
exija, y dará a éste una copia certificada de la situación de la
tesorería”.38
Lo dispuesto en la normativa anterior sobre el examen de cuentas y verificación
del Estado de Caja de la Tesorería Nacional, no podía aplicarse a la
Administración Principal de rentas públicas encomendadas al Banco de Costa
Rica, por los contratos mencionados en líneas anteriores. Sin embargo,
posteriormente a la Oficina o Centro de Control y a la Contaduría Mayor, se les
asignó facultades de verificación de cuentas por leyes posteriores a los contratos
señalados.
Los capítulos referentes a la Tesorería Nacional: I, II, III, IV, V, VI y VII del Título
Segundo del Código Fiscal de 1885, continuaron regulando la actuación de ésta,
hasta 1945, en que fueron derogados por Ley número 2101 de 6 de setiembre,
37
IBID, ARTÍCULO 656 38
IBID, ARTÍCULO 668
65
llamada Ley Orgánica de la Tesorería Nacional y Proveeduría Nacional, que será
motivo de análisis en el apartado siguiente.
En general, en los años comprendidos entre finales del siglo XIX y comienzos del
XX, los instrumentos de política fiscal, tuvieron límites restringidos y eran los
sectores económicamente más débiles, los que cargaban el peso de la crisis
económica. El Estado, aparte de velar por el orden interno, mantenía la
infraestructura necesaria para que cafetaleros y bananeros, aprovecharan las
condiciones ventajosas de la oferta de mano de obra y de los precios
internacionales
En el período comprendido entre la implantación del patrón oro, en 1890,
administración de don Rafael Iglesias y la gran crisis económica del 29, se
caracterizó por una relativa estabilidad en los precios, la seguridad en las
inversiones y las transacciones comerciales, la existencia de un crédito público
aceptable y la afluencia de capitales. Los Gobiernos que se sucedieron
encaminaron sus esfuerzos por vencer las dificultades de la Hacienda Pública, sin
embargo, el aumento de los gastos no fue proporcional con los ingresos. En
materia hacendaria, se tomaron las siguientes medidas de importancia:
1) En la Administración de don Cleto González Víquez (1906-1910), se
promulgó la Ley General de Presupuestos.
66
2) En el Gobierno de don Alfredo González Flores, se tomaron importantes
medidas en el campo económico, bancario, monetario, fiscal, tributario: se
creó en 1914, el Banco Internacional como un Banco Estatal. Se creó la
Pagaduría Nacional. Se estableció el impuesto sobre la renta, que fue el
determinante en la caída de este presidente, pues con ello lesionaba
intereses establecidos.
3) Otra medida importante fue la creación de la Oficina de Control de la
Hacienda Pública, en el año 1922.
Durante estos años, se reafirmó la dependencia de Costa Rica de los mercados
internacionales. Las malas prácticas monetarias y la adopción del patrón oro,
hicieron más aguda la crisis que se venía manifestando desde 1917. La
subordinación de nuestros productos principales (café y banano), a los precios
internacionales, afectó negativamente la economía de nuestro país durante los
años 1920-1930.
En los años siguientes a la crisis económica, se intentaron reformas a la
Administración Pública y del fisco, así como la organización y regulación bancaria,
que hicieron que el Estado tuviera ya algún papel en la conducción de la
economía.
67
En 1936, el economista Hermann Max, sugirió en su estudio una reorganización
bancaria, la que fue aceptada, dividiéndose el Banco Internacional en tres
secciones, que juntas formarían el Banco Nacional de Costa Rica.
La administración de don León Cortés Castro fue la última de características
típicamente liberales, pues las condiciones que se presentaron en los años
cuarenta introdujeron reformas en la política estatal que produjeron un viraje en el
estilo de desarrollo del siglo XX en Costa Rica, lo mismo que en el desarrollo
posterior jurídico institucional del país; años que son cruciales en la formación de
la Costa Rica de hoy.
1.5. La Hacienda Pública, Período 1940-1949
Este período comprende las administraciones del Dr. Rafael Ángel Calderón
Guardia y del Lic. Teodoro Picado. En el se destaca el campo social, la
efervescencia política que fue hito en todo el período y el, campo económico, al
que se le dará énfasis por ser de interés en el presente estudio.
En 1940 fue electo como presidente Calderón Guardia. Su administración se vio
amenazada por la crisis económica mundial que afectó a los sectores populares,
en quienes aumenta el nivel de combatividad para lograr mejoras sociales, y la
68
ideología social cristiana del gobernante, lo que se tradujo en reformas sociales de
importancia.
En su primer año de gobierno se empezaron a manifestar las críticas sobre el
manejo de las finanzas del gobierno y por supuestas prácticas de corrupción
fiscal, que en realidad no fueron aprobadas en la mayoría de los casos.
El deteriorado estado financiero del país podía ser justificado en los grandes
gastos públicos en que había incurrido el gobierno, en momentos en que las
condiciones del Tesoro Público eran precarias, por la economía post-guerra que
se vivía; sin embargo eso fue precisamente lo que se sirvió de motivo para dar la
impresión de que el régimen incurría en obligaciones que excedían sus
posibilidades económicas.
Al crecer las funciones estatales, los funcionarios tuvieron la oportunidad de llevar
a cabo actividades de malversación y corrupción fiscal, pero éstas no fueron en
gran escala como para el ambiente crítico que se le formó al gobierno.
BELL JOHN, respecto a la administración de Calderón Guardia, afirma:
“Tanto el ambiente como las circunstancias contribuyeron a la mala
administración y a las dificultades fiscales durante el gobierno de
Calderón Guardia. Era un gobierno en tiempo de guerra; se trataba
de una administración dedicada al rápido desarrollo económico y al
69
cambio social. El presidente se enfrentaba con grandes
dislocaciones en la economía e intentaba compensarlas mediante el
gasto público.
El período de guerra y las escasas importaciones no solamente
causaban fricciones internas sino que además suministraban un
camino abierto para el abuso del poder de gobierno”.39
Los efectos de la Segunda Guerra Mundial, se hicieron sentir, pues la declaración
de guerra de Alemania en 1944, significó para el país el cierre del principal
mercado para nuestra producción cafetalera, lo que afectó los ingresos que
obtenía el fisco por concepto por concepto de impuestos a la exportación, una de
las principales rentas que le afectaban a éste. El gobierno se vio enfrentado a
gastos a gastos que provenían tanto de la guerra como del programa de reforma
implementadas.
No obstante lo anterior el Gobierno del Dr. Guardia trató de evitar la improvisación
y el desorden que venía imperando años atrás en materia hacendaria, y
principalmente en la elaboración del presupuesto.
El Lic. Teodoro Picado, que sustituyó a Calderón Guardia heredó una difícil
situación económica y fiscal y se vio en la necesidad de tomar una serie de
medidas con el propósito de mejorar la situación.
39
BELL, John P. Guerra Civil en Costa Rica. San José, Educa. 1° Edición. 1976, pág. 95
70
Era necesario un programa de reforma tributaria y de procedimientos
presupuestarios. Pero la situación económica en este período empeoró, en vista
de que coincidió con una rebaja de los precios internacionales del café, con lo que
se afectaron negativamente los ingresos provenientes de los impuestos a las
importaciones y las exportaciones. Hubo que recurrir a los préstamos de los
bancos privados costarricenses, enfrentándose el gobierno a déficits crecientes.
Picado enfrentó el problema de impedir el desastre financiero de tres maneras
distintas. La primera fue una reforma administrativa tendiente a fomentar un
control y una ubicación más efectiva de los recursos financieros existentes. La
segunda contempla una reforma de largo alcance en las bases de las rentas
estatales y la tercera fue un intento de solucionar la situación a corto plazo por
medio de un préstamo del Export Import Bank, para la creación de obras públicas.
En virtud de lo anterior se dieron algunas leyes como por ejemplo, la Ley Orgánica
del Presupuesto, la Ley de la Tesorería Nacional y de la Proveeduría Nacional que
junto con la reorganización de la Oficina de Control, han sido llamadas Leyes de
Ordenamiento Fiscal.
La Ley de la Tesorería Nacional en su artículo 3, disponía lo siguiente:
“La Tesorería Nacional debe velar por la exacta y correcta recaudación
de los impuestos y demás ingresos del Tesoro Público y no podrá
71
efectuar ningún pago si éste no se ajusta exactamente al presupuesto
general o a disposiciones legales de carácter fiscal vigentes y que
orden la respectiva erogación de fondos públicos…”.40
Sin embargo, no se implantó totalmente la UNIDAD DE CAJA, pues se siguió
permitiendo los gastos fuera de presupuesto, así como las afectaciones
especiales de rentas.
En 1943, en el gobierno del Dr. Calderón Guardia, se había llevado a cabo un
estudio sobre la organización fiscal de Costa Rica, supervisado por el Técnico
Thomas Kekich, del Departamento del Tesoro de Estados Unidos. Dicho estudio
fue aprovechado por Picado, quien nombró una comisión compuesta por ex
ministros de Hacienda, para que elaboraran un estudio de la administración
financiera, el que quedó contemplado en el documento denominado: Estudio
general sobre la Reforma a la Administración Financiera de la República de Costa
Rica.
El gobierno del presidente Picado, se vio enfrentado a un nuevo reto, pues para
poder lograr beneficio de esas leyes fiscales, se hizo necesaria la búsqueda de
ingresos: impuestos directos, reforma tributaria; ésta última aprobada en el
Congreso.
40
Ley Orgánica de la Tesorería Nacional y Proveeduría Nacional, número 201, de 6 de setiembre de 1945. Artículo 3.
72
En la campaña presidencial de 1947-1948, se continuó con la propaganda de
desprestigio del gobierno, alegándose ineptitud administrativa y malversación de
fondos. Todo este clima, preparó las condiciones para la lucha armada de 1948.
1.6. Período de 1949 y la nueva estructura de la Hacienda Pública
Como resultado del proceso político que vivió el país de 1942 a 1948, se redactó
la Constitución Política de 1949.
Don José Figueres Ferrer, en abril de 1948, resultó triunfante en la guerra civil. El
primero de mayo de ese año, se firmó el Pacto Ulate-Figueres, que trató de
normar en algún modo la situación política del momento.
Por decreto ley número 19 de 20 de mayo de 1948, se creó la Comisión
Redactora del proyecto de Constitución. El proyecto fue elaborado escogiendo
como base de estudio la Constitución derogada de 1871.
La Asamblea Constituyente, decidió tomar de base de estudio la Constitución de
1871 y no el Proyecto de Constitución.
73
La Constituyente terminó sus funciones el 7 de noviembre de 1949; fecha en que
se firmó finalmente la Constitución aprobada. Este nuevo texto, implicó una
renovación de la estructura organizacional y financiera del país.
Esta normativa del 49, vigente hoy día, estableció el título XIII, dedicado a la
Hacienda Pública, todo lo referente a la elaboración del presupuesto de la
República, así como su ejecución y fiscalización, para lo cual se establecen
instituciones, tales como la Contraloría General de la República y la Tesorería
Nacional, las que permiten legislar con acierto en ese campo.
Es por ello que la Tesorería Nacional, adquiere relevancia constitucional,
convirtiéndose en un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo. Esto
implicó no solo la renovación de la estructura institucional del país sino también de
la estructura financiera.
2. Argumento de la Asamblea Constituyente de 1949
2.1 Acta número 165, de la Asamblea Nacional Constituyente
En el Acta número 165 de la Asamblea Constituyente de 1949, en que se discutió
parte del capítulo sobre Hacienda Pública, aparecen consignadas las diferentes
mociones a favor y en contra del principio de CAJA UNICA, culminado con la
74
moción que finalmente fue aprobada y que se consagró en el artículo 185 de la
Constitución Política de la República de Costa Rica, de 1949.
Resulta relevante y por ser de interés para la presente investigación, transcribir
dicha acta, en lo referente a las mociones sobre unidad de Caja, en el orden
establecido por ella. Veamos:
2.1.1 Moción presentada por Arias Bonilla
La primera moción se presentó a favor del principio de unidad de caja. El
representante Arias Bonilla justificó la necesidad de ese principio diciendo que :
“existen unos cuantos postulados sobre Hacienda Pública, de
máxima importancia para la vida de las naciones, ya que todos los
países ordenados se preocupan por la buena marcha de los fondos
públicos. Desgraciadamente ocurre que en muchas ocasiones no se
cumplen esos principios básicos en todo ordenamiento fiscal. Entre
esos principios existe el de nivelación de los presupuestos, que ya
ha incorporado la Cámara al Texto Constitucional que se está
emitiendo. Pero hay otro principio no menos importante que el de
nivelación de los presupuestos, y que es absolutamente
indispensable consignar en la Constitución, si realmente se desea
que los puntos fiscales anden bien en nuestro país: la unidad de
caja. Es lógico que el Estado ha de tener una caja única, que es la
encargada de recibir y distribuir todos los fondos del Estado. Es una
75
práctica que trae pésimas consecuencias, el que los fondos
nacionales estén en varias Tesorerías, por cuanto tal medida
ocasiona el desorden financiero. Añadió luego que, ante la difícil
situación económica que confronta el país, el próximo gobierno se
verá obligado a acudir al crédito exterior, para darle una inyección de
vida a nuestra raquítica economía. Si no establecemos la unidad de
caja dejamos al descubierto un grave defecto que con facilidad
notarán los que de estas materias entienden en el exterior. En
cambio, si se incorpora el principio en nuestra Constitución, ayudará
a devolverle la confianza al país. Fuera de Costa Rica pensarán,
con justicia, que nuestro país es ordenado y responsable. Termino
diciendo que si en realidad se desea que las cosas anden bien en el
futuro en materia fiscal, es necesario incorporar un principio tan
saludable como el de la unidad de caja. En ese sentido dejó
presentada moción para que un nuevo artículo se lea así: “El
presupuesto se ajustará al principio de unidad de caja”.41 (El
subrayado no corresponde al original)
41
Asamblea Nacional Constituyente de 1949. Acta número 165, Tomo . III, 1957, pág. 459.
76
2.1.2 Moción presentado por Rodrigo Facio Brenes
Interviene en contra de la moción presentada por el legislador Arias Bonilla, el
entonces legislador Rodrigo Facio Brenes, basándose en las razones que a
continuación se dirán:
“Señores diputados: Yo participo totalmente con lo expuesto por el
señor Arias en relación con la importancia del principio de unidad de
caja, en el campo puramente teórico. Sé que es uno de los
principios que, junto con la universalidad y la unidad del
presupuesto, el equilibrio presupuestario, las limitaciones a la
iniciativa parlamentaria en materia de gastos, y los sistemas previos
y posteriores de contralor, constituyen el programa de una buena
administración financiera. Sin embargo, yo no voy a votar la moción
que lo propone como norma constitucional; y no lo voy a votar por la
misma razón que me llevó a no incluirlo, pese a sus indiscutibles
bondades teóricas, en el cuerpo de mociones presentadas por mí a
esta Asamblea sobre cuestiones hacendarias. Porque considero
que a la unidad de caja no puede llegarse por mandato de un texto
jurídico, ya sea legal o constitucional, sino por el progresivo
saneamiento de la Hacienda Pública en términos tales que,
prestigiando ostensiblemente la caja central, haga desaparecer por
sí sola la necesidad de las cajas chicas o especiales, y la aprobación
de rentas con destino especial. Porque en Costa Rica, a resultas de
77
la mala administración financiera, se ha echado mano
constantemente a la aprobación de leyes que afectan rentas con
destino especial, para caja especial en beneficio de instituciones
autónomas o semi-autónomas del Estado, y esa realidad vivida por
muchos años, no creo que pueda destruirse, sin graves
conmociones y fricciones, por el golpe de un mandato constitucional,
sino, como lo he dicho, por la progresiva ordenación de las finanzas
públicas en tal forma que no resulte doloroso ni atentatorio, como
muchas instituciones lo juzgarán hoy, el que les fuesen quitadas
rentas asignadas específicamente por ley a ellas.”
Sigue exponiendo el representante Facio, que la propia legislación de 1945 no se
atrevió a establecer la unidad de caja. En su artículo XVI se dijo:
“No se creará renta o fondo con destino especial, salvo para fines de
asistencia o protección social o de cultura nacional. El Poder
Ejecutivo preparará y presentará al Congreso Constitucional un
proyecto mediante el cual se transforme en subvenciones directas
del tesoro público los auxilios que diferentes organismos –no de
asistencia y de protección social- reciben actualmente en formas de
rentas especiales”. ¿Qué quiere decir esto? Quiere decir que la ley
orgánica de presupuesto de 1945, esa misma ley en que se han
inspirado nuestras mociones y las del partido constitucional, no se
atrevió a romper o desconocer la situación existente de gran
78
cantidad de rentas con destino especial, y se limitó a legislar para el
futuro en el sentido de que en adelante no podrían crearse nuevas
afectaciones especiales. Pero aún para el futuro, y ello demuestra lo
fuerte de esa costumbre entre nosotros, dejo abierto el camino para
la creación de rentas especialmente dedicadas a instituciones de
asistencia y protección social y de cultural nacional. Y dejó
expresado el buen deseo de que en el futuro el Ejecutivo enviará un
proyecto de ley para convertir las afectaciones especiales existentes
en subvenciones directas a cargo del tesoro público, siempre
haciendo la excepción de los organismos de asistencia y protección
social. Los regímenes Calderonistas no se preocuparon por el envío
de tal proyecto. Pero a la actual Junta de Gobierno se le ocurrió dar
un decreto haciendo aquella conversión. Y con el número 338 de 11
de enero del presente año acordó transformar “en subvenciones los
auxilios que por medio de apropiaciones de rentas fiscales
específicas se han concedido por ley a determinados organismos”,
excluyendo sin embargo de tal transformación a la Caja de Seguro
Social y a la Municipalidad. Ya estaba realizaba, aunque siempre
con excepciones la unidad de caja. Pero escasos nueve días
después, por decreto número 351 de 20 de enero, echa la Junta
marcha atrás, en forma espectacular, y declara que se excluyen de
los alcances del decreto anterior, el Consejo Nacional de
Producción, la Oficina del Café, la Junta de la Caña, el Ferrocarril al
pacífico, las Juntas de Protección Social y las Fábricas de Licores.
79
¿Qué ha pasado? Nos preguntamos. No lo sabemos, pero me
imagino que en esos nueve días la Junta de Gobierno se vio
asediada por los abogados y los personeros de todas las
instituciones afectadas, y que la presión para volver al sistema
antiguo fue tan grande que no pudo resistirlo, y se vio en la
necesidad de desandar lo andado. Esto es una prueba de lo que
vengo afirmando: que con una norma jurídica, ya sea el decreto de
un gobierno de facto, ya sea el texto de una Constitución Política, no
se puede establecer la unidad de caja, y que, por el contrario, si se
desea forzar las cosas de esa manera, los resultados pueden ser
mas bien contraproducentes, al introducir la desconfianza y el
malestar de no pocas instituciones importantes habituadas a recibir
sus rentas especiales. Yo creo que la contramarcha de enero debe
indicarnos la imposibilidad de hacer de la ley una varita mágica. Y
recuérdese que la Constitución no se puede echar abajo, como se
puede echar abajo el decreto del 11 de enero. Es mejor que seamos
cautos y que, confiados en que las otras normas de ordenamiento
que hemos ya aprobado darán un buen fruto con el correr del
tiempo, esperemos a que la unidad de caja sea la culminación de
unos cuantos años de buena administración hacendaria, en vez de
quererla lograr para el imperativo inexorable de la ley. La norma
propuesta sólo podrá votarse si se la acompaña de un transitorio tan
extenso y tan complicado, tomando en cuenta todas las
peculiaridades de la situación actual, que realmente harían nugatoria
80
o teórica esa norma. Al negarlo mi voto a la moción propuesta, soy
fiel a mi actitud de negárselo a todos los principios que, aunque
doctrinariamente buenos, por implicar cierta rigidez en su aplicación
juzgo inconveniente para ser convertidos en texto constitucional”.42
2.1.3 Moción presentada por Trejos Montealegre
A favor de la moción presentada por Arias Bonilla, se pronunció el ex diputado
Trejos Montealegre, quien externó:
“… el principio de la unidad de caja le parece de suma importancia,
razón por la cual votará la moción propuesta por el licenciado Arias.
Debemos procurar por todos los medios posibles –dijo- llegar a esa
perfección en materia fiscal, si realmente queremos organizar la
hacienda pública sobre nuevas bases. De otro modo continuaremos
en el desbarajuste hacendario que hemos vivido. Además, todos los
países ordenados que se aprecian de tener una hacienda pública
bien organizada, han establecido en sus legislaciones ese principio
de unidad de caja ¿por qué no establecerlo en Costa Rica, si
estamos animados de los mejores propósitos? Es un principio de tal
importancia, que su sola enunciación será suficiente para que se le
42
Asamblea Nacional Constituyente de 1949, Acta número 165, Tomo III, 1957, pág 461
81
abran al país nuevas fuentes de crédito”.43 (El subrayado no
corresponde al original)
2.1.4 Segunda Moción presentada por Arias Bonilla
Una segunda moción presentada por Arias Bonilla, que a la vez es desechada, se
presenta a continuación:
“… el señor Facio reconoce la bondad del principio que ha
propuesto. ¿Por qué, entonces no llevarla a la Constitución? Agregó,
que un principio de esa naturaleza no podrá ser llevado a la práctica
de inmediato, ya que se tropieza con una serie de situaciones
creadas, las cuales deberán resolverse adecuadamente. Existe una
gran cantidad de leyes que ha venido a crear impuestos especiales
en beneficio de determinadas instituciones. Sin embargo, para la
salud del país es indispensable incorporar ese principio en la
Constitución, aún cuando nos se ponga en práctica de inmediato.
Por lo demás, el principio lo consignaron las leyes de ordenamiento
fiscal de 1945. No se ha logrado la finalidad deseada por cuanto a
ese principio le ha faltado el debido respaldo constitucional.
43
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1949, ACTA # 165, T. III, 1957, P. 461.
82
Está de acuerdo en variar el texto de su moción así: “El presupuesto
se ajustará al principio de unidad de Caja. La ley determinará la
aplicación y ejecución del principio que se establece”.44
2.1.5 Moción presentada por el Partido Constitucional
Se dio una última moción que fue presentada por los miembros del Partido
Constitucional, sobre la incorporación de un artículo referente a la unidad de caja.
Esta moción fue aprobada y corresponde a lo que es hoy día el contenido del
artículo 185 de nuestra Constitución Política. El texto del mencionado artículo se
cita a continuación:
“La Tesorería Nacional es el Centro de operaciones de todas las
oficinas de rentas nacionales, este organismo es el único que tiene
facultad legal para pagar a nombre del Estado, y para recibir las
cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo deban
ingresar a las áreas nacionales”.45
El propósito fue conseguir una unificación de la actividad de la Administración
Financiera de la República, puesto que al elaborar un solo presupuesto compuesto
de todos los gastos y entradas del Gobierno y ejecutarse éste, se cumple en cierto
44
Asamblea Nacional Constituyente de 1949, Acta # 165, T. III, 1957, p. 461. 45
Asamblea Nacional Constituyente de 1949, Acta # 165, T. III, 1957, p. 459-462.
83
modo con el principio de unidad. En ese sentido el artículo 176 de la Constitución,
establece la necesidad de que el Presupuesto de la República comprenda -
recoja- todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados. Por su parte
el mandato del artículo 185, es que la Tesorería Nacional, es el único órgano que
tiene facultad legal para recibir rentas o cualquier otro tipo de ingresos, que estén
dirigidos a las arcas nacionales.
Como corolario a lo expuesto, se denota, que a pesar de la divergencia de
criterios, que en aquel momento tuvieron los constituyentes prevaleció ante todo,
mantener a nivel constitucional el principio de UNIDAD DE CAJA, delegando en la
Tesorería Nacional el centro de operaciones para tal efecto; esto sin duda alguna
es la base y el pilar fundamental para lograr una transparente y eficiente
Administración Hacendaria, en el recaudo y control de los fondos públicos.
84
3. Marco Teórico del Presupuesto y de los Principios Constitucionales de la Hacienda Pública
3.1. Naturaleza del Presupuesto
Todo ente organizado para producir bienes y servicios, debe conocer los
recursos tanto humanos como materiales que necesita para desempeñar su
función correctamente, así como para garantizar su subsistencia y la
implementación de proyectos de inversión que le faciliten su desarrollo a un plazo
mediano o largo. Sobre todo en la esfera de la acción privada, donde el
mercado de la oferta y la demanda es cada vez más competitivo, las
organizaciones tienden a implementar mecanismos de medición de sus
expectativas de ingresos y sus gastos futuros, a fin de definir sus metas y
expectativas del lucro.
El Estado, como ente encargado de satisfacer las necesidades públicas de la
sociedad, también tiene la obligación de planificar y realizar cálculos con el
mayor grado de exactitud posible, a fin de conocer los recursos reales con los que
cuenta durante un determinado período de tiempo, y sobre esta base, definir las
políticas que le permitan establecer las prioridades sobre las cuales ha de focalizar
su atención.
85
El presupuesto, visto desde el ángulo del Estado Social de Derecho, refleja la
forma en que los Estados procuran solventar las necesidades de un determinado
pueblo, siempre en dirección a la satisfacción del interés público.
3.1.1. Concepto jurídico del presupuesto estatal
Guiliani Fonrouge, cuando cita al Stourm “Le Budget”, señala que en sus primeras
nociones históricas, el presupuesto era “el acto que contiene la aprobación previa
de los ingresos y gastos públicos”46, definición que puso énfasis a las potestades
del Poder Legislativo para condicionar en último término los ingresos públicos y
los gastos en que incurría el gobierno central. Esta definición tuvo su explicación
lógica y jurídica en la vinculación existente entre el principio de legalidad
tributaria y el principio de anualidad presupuestaria, en el tanto el presupuesto se
concebía como la norma legal que permitía exigir tributos y recaudarlos
anualmente, y destinarlos a gastos también autorizados legislativamente. La
concepción del presupuesto toma una nueva connotación a partir de la Segunda
Guerra Mundial, cuya importancia radica en:
En cuanto a los ingresos, es un acto de previsión o cálculo contable
cuya previsión está regulada en leyes ordinarias, principalmente en
leyes tributarias.
46
FONROUGE, Guiliani. Derecho Financiero Buenos Aires, Ed. De Palma, Volumen 1, 1984. pág. 125.
86
En cuanto al gasto público, tiene un triple efecto jurídico, que se define
jurídicamente como el principio de legalidad presupuestaria47, que se
resume en:
o Autorización del gasto público,
o Limitación de la cantidad que se ha de gastar; y
o Fijación del empleo o destino que haya de darse a los créditos
presupuestados.48
El presupuesto clásico o tradicional se basa en la aplicación máxima del principio
de neutralidad económica, y fue gestado en aquellos entornos sociales y
económicos para los que la participación del sector público debía ser
extremadamente limitada, en los que las funciones atribuidas a las
administraciones públicas eran muy exiguas y reducidas.
El presupuesto clásico es también denominado presupuesto de medios, pues
centra su preocupación en las actividades de control de la cantidad y la naturaleza
del gasto, en la determinación política de qué cantidad de recursos públicos es
necesario gastar para satisfacer qué necesidades sociales. Se garantiza así el
absoluto control sobre los medios y la objetividad cuantitativa y cualitativa del
47
El principio de legalidad presupuestaria tiene como excepciones las contempladas en el artículo 180 de la
Constitución Política, que se refieren a la posibilidad de variar los destinos de las partidas autorizadas en el
presupuesto en los supuestos de necesidades urgentes o imprevistas en caso de guerra, conmoción interna o
calamidad pública, 48
Sobre este triple efecto del presupuesto de egresos, el autor Álvaro Rodríguez Bereijo, en el textos “El
presupuesto del Estado”, editorial Tecnos SA. Madrid, 1970, pp 15-16, indica que el presupuesto fija el
empleo o destino que haya de darse a los créditos aprobados en el presupuesto. Debe entenderse por
créditos presupuestarios, las autorizaciones para gastar en un objeto determinado, en el sentido de que no
puede existir un gasto público si no hay empleo de cantidades consignadas específicamente en el
presupuesto. En todo caso, la mera existencia de consignaciones de crédito en el presupuesto conlleva la
existencia de gasto público, hasta tanto dichas cantidades no son empleadas para hacer frente a obligaciones
del Estado líquidas y exigibles.
87
presupuesto municipal, se asume que los medios de los que dispone el equipo de
gobierno (aprobados por los que legalmente están autorizados) no se
sobrepasarán y no serán utilizados para finalidades perversas, finalidades no
previstas de manera exhaustiva en los documentos presupuestarios.
El presupuesto clásico o de medios considera fundamental el aspecto formal y
legitimador de las decisiones del gasto, alejadas, en muchas ocasiones, de
criterios económicos. Hemos de reconocer que el mayor beneficio del presupuesto
así considerado es la facilidad en el análisis de la ejecución del gasto, en la
contabilización de las operaciones y en el control de la ejecución. La fiscalización
se reduce a la verificación de que los gastos no exceden los ingresos, sin atender
a criterios de eficacia, eficiencia y economía.
Sin embargo, la relevancia del presupuesto estatal no se limita a la anterior
definición, pues asume elementos extrajurídicos, pues contiene un cuadro
económico que facilita la administración de los recursos nacionales por el Estado,
al fijar las orientaciones que definen sus prioridades estratégicas.
3.2. Naturaleza jurídica: el presupuesto como ley
El problema básico de la naturaleza del presupuesto radica en si se trata de una
ley, y si esta es formal o material. La competencia legislativa -reconocida esta
como la voluntad popular- para conocer del presupuesto nace en el siglo XVII,
cuando se impusieron nuevos límites sobre la utilización de los fondos públicos
88
por parte del monarca. A partir de ese momento se conceptúa el presupuesto
estatal como una norma con rango de ley.
La discusión sobre si el presupuesto es una ley material o una ley formal surgió
en Alemania en la segunda mitad del siglo XIX con un claro trasfondo político: en
los años 1862-1866 el Gobierno de Bismark solicitó la aprobación al Parlamento
prusiano del presupuesto de guerra, el cual incluía enormes gastos militares
para iniciar la guerra contra Austria. El Parlamento, en aquel entonces, se negaba
a consentir. La teoría del presupuesto como ley formal responde a la doctrina
alemana de finales del siglo XX y principios del siglo XX, como producto de la
desconfianza frente al Legislativo y el deber del Poder Ejecutivo de justificar sus
actuaciones en caso de no ser aprobado el Presupuesto por el Legislativo. Esto
amenazaba con la paralización y disolución de la actividad del Estado como
consecuencia de la denegación del presupuesto.49
3.2.1. El presupuesto como ley formal
El presupuesto como ley formal fue defendido por los autores alemanes Laband,
Gneit, Jellineck; los franceses Duguit, Jesé y Trotabas; y los italianos Orlando,
Arcoleo, Mase Dari y Graciani. Sus principales argumentos parten de la
concepción dualista de la ley en sentido material y en sentido formal, haciendo la
separación ente la ley que establece el presupuesto y el presupuesto en sí.
49 RODRÍGUEZ BEREIJO, op, cit, pág 54
89
La Ley de Presupuesto es formal ya que no contiene ninguna regla jurídica, ni
ninguna orden, ninguna prohibición sino sólo cifras de importancia muy diversa
y sin conexión entre sí, salvo que se refiere a la gestión financiera de la
Administración. Tampoco introduce nuevas normas dentro del ordenamiento
jurídico. El presupuesto adquiere relevancia básicamente dentro del orden
económico. El Poder Legislativo se limita a dar forma de ley a una norma de la
Administración, a un acto administrativo. Los italianos indicaban que el
presupuesto es un acto propio del Poder Ejecutivo cuyo valor jurídico no
necesitaba de la aprobación del Legislativo, pues éste lo que hace es ejercer
únicamente un control político dado que resume toda la política financiera del
Estado. La ley de aprobación se limita a imprimir eficacia y valor jurídico. Con
estos fundamentos, los italianos consideraban que el presupuesto es un acto
sustancial y formalmente administrativo que no pierde tal carácter por el hecho
de su aprobación mediante ley. El único efecto de dicha aprobación es descargar
al gobierno toda la responsabilidad en su gestión financiera y administrativa, y no
el de impedir o prohibir la ejecución de esta pues, ni siquiera, tiene el Legislativo
facultades de enmienda en materia presupuestaria. 50
Los franceses Jesé y Duguit indicaban que el presupuesto es ley formal pues es
la condición para que los funcionarios administrativos ejerciten regularmente su
competencia para realizar actos jurídicos, pagar o crear créditos contra el Tesoro
Público. El presupuesto es una previsión y una estimación de todos los gastos e
ingresos públicos, y respecto a ciertos gastos e ingresos, una autorización para
50
IDEM, OP. CIT., PÁGS. 66 A 77.
90
efectuarlos y recaudarlos.51 Son dos actos distintos, uno el que se somete a
aprobación, y el otro, la ley de su aprobación. El órgano que aprueba no tiene
competencia para determinar el contenido del acto aprobado. Es una ley con
competencia limitada ya que su efecto está predeterminado.
3.2.2. El presupuesto como ley material
La tesis del presupuesto como ley material la apoyan los autores alemanes
Myrbach-Rheinfeld, Haenel y Zorn; los italianos Vitagliano, Mortara, Miceli,
Zingali, Di Renzo e Ingroso; así como los argentinos Orías y Guiliani Fonrouge.
Ellos entienden que la Ley de Presupuesto es una ley material porque los actos
emanados del Poder Legislativo que siguen el “iter” establecido en la Constitución
tienen el carácter de ley y contienen verdaderas normas jurídicas de alcance
general. Además, las disposiciones emanadas de la Ley de Presupuestos son
reglas de derecho obligatorias para la administración hacendaria, y como tales
tienen efecto directo en pro y en contra de los sujetos interesados en los ingresos
y gastos ordenados. El Legislativo discute, presenta enmiendas t aprueba el
Proyecto de Presupuesto, haciendo suyo la obra de gobierno e imprime a la Ley
de Presupuesto el valor formal y el contenido material de norma jurídica, por
cuanto tiene el contenido y los efectos jurídicos propios de toda ley; contiene o
puede contener normas que modifiquen o derogue las leyes preexistentes o
crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas de los particulares. Este
derecho nace de la representación popular.
51
IDEM, op. Cit., págs. 69 y 81.
91
El significado del Presupuesto no sólo es contable, sino también jurídico, pues
las consignaciones presupuestarias no designan solo cifras sino actos y
relaciones jurídicas. Es fuente de facultades y obligaciones de la Administración, y
afecta a los particulares acreedores o deudores. Sus disposiciones son normas
de derecho obligatorias para la Administración Hacendaria; no se pueden
ejecutar los gastos sin la correspondiente consignación de fondos en el
Presupuesto. Es por ello que materializa los derechos y obligaciones de los
particulares frente a la Administración y regula, legitimándola, su actividad
financiera.
La ley de presupuesto crea competencias y como tal tiene contenido jurídico
constitucional consistente en la creación de la posibilidad jurídica a favor de los
individuos que funcionan como órganos del Estado. Es una ley de organización
y como tal hace posible la organización y el funcionamiento de toda la
Administración del Estado, en cuanto cumple una acción de integración del
derecho objetivo existente, cuyas normas para alcanzar sus bienes, precisan de
modo indispensable de la Ley de Presupuesto.
3.3. Normativa costarricense y la posición de la Sala Constitucional
De conformidad con el artículo 121, inciso 11 de la Constitución Política, la
facultad soberana de dictar presupuestos ordinarios y extraordinarios de la
92
República corresponde al Poder Legislativo. Sin embargo, a la luz del artículo
180 constitucional se establece el papel de colegislador del Poder Ejecutivo pues
ostenta la iniciativa en materia presupuestaria, y lo fortalece en el artículo 179,
que limita al Poder Legislativo a aumentar gastos únicamente si señala nuevos
ingresos que los cubran, previo informe de la Contraloría General de la República.
El artículo 180 expresa:
“Artículo 180.-
El presupuesto ordinario y los extraordinarios, constituyen el límite
de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los
recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de
iniciativa del Poder Ejecutivo”
En este artículo se encuentra la primera gran limitación a la acción de los Poderes
del Estado en materia presupuestaria, pues consagra el principio de que el
presupuesto fija el monto máximo del gasto público. En la Constitución Política y
en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos
existen otros límites al Poder Legislativo en materia presupuestaria, que se
resumen en :
La vigencia de un año del presupuesto (artículo 176 Constitución
Política)
El monto de los egresos no puede exceder el de los ingresos probables.
El presupuesto debe estar aprobado al 30 de noviembre de cada año.
93
Para todos es conocido que aún cuando la iniciativa presupuestaria recae en el
Poder Ejecutivo, expresamente en una oficina del Ministerio de Hacienda, la
Asamblea Legislativa le hacer recortes y cambios una vez que le es puesta en
conocimiento. El procedimiento de aprobación está regulado en el Reglamento
de la Asamblea Legislativa, y lleva un trámite especial pero, en todo caso, sigue
en lo esencial el procedimiento de formación de leyes. Ante esta realidad fáctica y
jurídica, La Sala Constitucional ha reconocido expresamente la doble naturaleza
de la Ley de Presupuesto, pues en reiteradas ocasiones, ha sostenido que es una
ley perfecta, o sea, en el sentido material como en el sentido formal. Veamos un
extracto de sus criterios:
“La Sala ha declarado, siguiendo cabalmente la Constitución, que el
legislador que dicta el presupuesto carece, en ese acto, de la
potestad impositiva. Esta última debe ejercerse por su medio propio
e idóneo, que es la ley de impuestos. De este modo, la Ley
impositiva y la ley presupuestaria siguen derroteros diferentes: la
primera con vocación de permanencia, la segunda signada por el
principio de anualidad. Por su parte, la ley presupuestaria es, según
lo ha dicho y mantenido la jurisprudencia, una ley perfecta, esto es,
una ley formal y material, cuyo contenido es específico y exclusivo y
cuya emisión está sujeta a un procedimiento especial.” No.5754-94.
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
San José, a las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del cuatro
de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.
94
Desde este punto de vista, la Sala Constitucional interpreta que el presupuesto es
un documento unitario e indivisible, que si bien nace del seno del Poder Ejecutivo,
emana del Poder Legislativo en el ejercicio de sus facultades soberanas, y es
una ley en el sentido institucional de la palabra, de contenido perfecto y con
plenos efectos jurídicos.
3.4. Instrumento de control
Un efecto político del presupuesto, es el control. La correcta planificación puede
considerarse como un control previo a la ejecución, pero el verdadero control
presupuestario se refiere al contable y a la calidad de la ejecución de los
programas. Responde a las preguntas de ¿cómo se hizo?, ¿existía partida
presupuestaria que autorizara el movimiento?
En nuestro país el control se ha limitado históricamente a la autorización de los
ingresos (vía legislativa, a través de la autorización de los tributos), y la posterior
autorización de los gastos públicos. Es por eso que se afirma que en Costa Rica
el control que ha predominado es el contable, pues no se da un control de
evaluación de la ejecución de los programas ni del por qué de estos.
El control presupuestario está asignado al Poder Legislativo a través de la
Contraloría General de la República, que es un órgano auxiliar de rango
constitucional, con absoluta independencia funcional y administrativa, a cargo de
95
un Contralor y Subcontralor que responden de su labor ante la Asamblea
Legislativa.
Recientemente, con la aprobación de la Ley General de Control Interno No. 8292,
se reforzó el papel de ente central del control y fiscalización del manejo de fondos
públicos por parte de la Contraloría General de la República, y se introdujo con
mayor fuerza la figura del auditor interno para la mayoría de las administraciones
públicas, el cual viene a asumir un rol de custodio de la transparencia y sano
manejo de los recursos públicos.
El aspecto económico es el que se encarga de determinar los efectos que pueda
tener el presupuesto en la economía del Estado, y detecta las áreas más densas
o débiles de la actividad económica.
3.5. Instrumento de Gobierno o planificación
Más allá de la noción básica del presupuesto, éste es un instrumento que
permite visualizar los distintos tipos de gobiernos, pues cada Estado tiene el suyo
propio y los hay autárquicos, democráticos, totalitarios, y todos dan un enfoque
distinto al problema financiero. Por ejemplo, los monarcas absolutos destinaron
sus dineros al despilfarro personal, a los gastos cortesanos y al servicio militar
que se dirigió al libramiento de guerras que ampliaran sus riquezas y espacio
geográfico de poder.
Por su parte, los estados democrático-liberales tenían una mínima participación
en la economía, sin injerencia en la producción de bienes y servicios para el
96
mercado, lo cual se reflejaba de manera inviolable en la determinación de sus
presupuestos. En estas democracias no existía ni el sustrato ideológico ni los
instrumentos legales para una verdadera planificación económica nacional que
integrara a los sectores público y privado, pues se limitaba a la mera
programación de una parte del sector público y a buenos consejos para la
empresa privada.
A partir del denominado Estado intervensionista – o benefactor -, se puso de
manifiesto la idea de una Hacienda Pública destinada a corregir las
contradicciones del sistema económico capitalista, a fin de procurar un desarrollo
armónico y equilibrado de la economía compatible con la mejor utilización de los
recursos productivos. El esquema tradicional del Presupuesto resultaba
insuficiente y se cambió por una nueva concepción del Presupuesto, ahora con
nuevas armas para invadir los campos a los que le estaba vedada su presencia
por los liberales. Es a partir de este momento, que el Presupuesto pasó a ser un
instrumento modificador de la actividad económica, así como el reflejo de la
definición que los gobiernos hicieran de las funciones esenciales del Estado del
Derecho. Asume entonces, una nueva relevancia que implica toda una nueva
reflexión acerca de la naturaleza del presupuesto, de sus alcances y
posibilidades, superándose el antiguo esquema de la mera autorización de
gastos y de ingresos del Estado.
Nuestra Constitución Política actual contiene una definición clásica de lo que
entiende por presupuesto de la República, pues en el artículo 176 indica que:
97
“Artículo 176.-
El presupuesto ordinario de la República comprende todos los
ingresos probables y todos los gastos autorizados de la
Administración Pública, durante el año económico.”
La Sala Constitucional ha reconocido implícitamente que la Constitución Política
contiene un posición clásica del presupuesto, pero le ha incorporado una
connotación actual al reconocer la función de instrumento de planificación y
control de la administración pública, tal y como se transcribe seguidamente:
“El concepto de presupuesto ordinario ha evolucionado a tal punto
que actualmente se entiende, no solo como un documento jurídico
contable, sino como un instrumento técnico organizador de la
economía del Estado, consolidándose así su función de plan y
control. Es importante observar, de conformidad con el artículo 176
constitucional, que el presupuesto se presenta como un acto de
mera previsión o cálculo contable de lo ingresos, mientras que
respecto a los egresos públicos, mantiene el triple efecto:
autorización del gasto público, limitación de la cantidad a gastar ,
fijación del destino que haya de darse a los créditos aprobados en el
presupuesto (...) Todo lo expuesto da una idea clara de la
naturaleza del presupuesto como proyección de los ingresos que
cubra los gastos autorizados de la Administración Pública, por lo
98
que consiste en una expresión de términos contables del plan de
acción del Gobierno para un período determinado.” Sala
Constitucional, Voto 1971-96, en el mismo sentido ver Voto 760-92.
El proceso de planificación responde a las metas que propone cumplir la
Administración Pública dentro de un período determinado, señala también las
preferencias y prioridades que se deben atender, sin olvidar las funciones
esenciales del Estado tales como la seguridad, la justicia y el bien común. Fija
los objetivos y lineamientos a seguir relevantes al desarrollo y crecimiento
económico, a la posición del Estado frente a los productores, los trabajadores, la
educación y la salud, por ejemplo. La planeación que define la Administración
Pública debe armonizar la satisfacción de las necesidades públicas con los
ingresos ya que, como lo expresa el Licenciado Oscar Barahona Streber, “las
necesidades sociales (públicas para nosotros) son ilimitadas; todos necesitamos
más de todo: más caminos, más carreteras, más electricidad, más acueductos,
más alcantarillados, más producción, más habitaciones, más bienestar para el
pueblo en general...”52
Corresponde a la administración financiera encontrar esa armonía necesaria entre
necesidades y su solución; deben evaluarse las exigencias sociales y los fines
que se han de cumplir, mediante una correcta planificación que defina las
prioridades que se deben atender.
52
BARAHONA STREBER, Oscar. Algunos conceptos sobre la Seguridad Social en Costa Rica y el Proceso Inflacionario de Costa Rica. Los Problemas Económicos del Desarrollo en Costa Rica, San José, Costa Rica, Editorial UNED, 1980. pág. 28
99
4. Principios Presupuestarios de la Hacienda Pública
4.1. Antecedentes
Existe una serie de principios que rigen toda la materia presupuestaria, los cuales
están destinados a garantizar el sano manejo de los fondos públicos, así como la
transparencia, que esta función debe reflejar. Estos principios provienen de los
principios de la contabilidad y economía, y responden a la necesidad de
mantener orden y uso racional de los dineros de la Administración Pública. Su
nacimiento se remonta al siglo XIX, cuando se formularon una serie de reglas y
principios relacionados con la elaboración y contenido del presupuesto, cuya
finalidad fue sentar las bases para que el Poder Ejecutivo procediera de una
forma metódica y ordenada, los cuales han sido respetados como verdaderos
dogmas financieros.
Es por ello que los principios presupuestarios reflejan el uso de diversas técnicas
de captación de ingresos y de asignación de los gastos, y responden a la premisa
básica de la economía de la existencia de necesidades ilimitadas y recursos
escasos. Tienen como sustrato la forma en que determinada organización
gubernamental se ha articulado y las teorías que se hubieren adoptados en lo
relativo a la administración financiera del Estado. Precisamente, la evolución de
los gastos públicos como consecuencia de las nuevas funciones del Estado
Social de Derecho, han repercutido en los caracteres y estructuras
presupuestarias.
100
Los principios preestablecidos tienen estrecha relación unos con otros; es por ello
que se constituyen como reglas de carácter general cuya observancia tiene como
finalidad sentar las bases para que la Administración Pública proceda de forma
metódica y ordenada en las diferentes etapas del presupuesto.
4.2. Clasificación de los principios
Para Guiliani Fonruoge53 los principios presupuestarios se clasifican de la
siguiente manera:
Principios sustanciales Equilibrio
Anualidad
Unidad
Principios formales Universalidad o Caja Única
No afectación de recursos
Especificación de gastos
53
GIULIANI FONROUGE, Carlos Manuel. . Derecho Financiero, Buenos Aires, Ediciones De Palma, tercera edición, Volumen 1, 1984. p. 133.
101
Debe agregarse, adicionalmente, los principios de:
Legalidad presupuestaria: Vinculado con el principio de especificación
de gastos, ya que la Administración no puede gastar más de lo que le
está expresamente permitido.
Publicidad: Obedece al sistema democrático del poder y a que cada
contribuyente tenga la posibilidad de saber en que se invierte su
dinero.
En el Voto 137-95, la Sala Constitucional adopta la anterior sistematización
creada por Fonrouge. Indica la Sala que el Derecho Presupuestario esta regido
por los principios presupuestarios, los de carácter sustancial y formal, tal y
como seguidamente se indica:
“De carácter sustancial tenemos los: de “equilibrio” y de
“anualidad” y formales podemos apuntar los de “unidad”, de
“universalidad”, de “no afectación de recursos” y de “especificación
de gastos”. Sala Constitucional, Voto 137-95.
Doctrina más moderna clasifica los principios en tres grupos, atendiendo al sujeto
que debe formular el presupuesto (principios políticos), el modo (principios
102
contables) y el fin o los criterios económicos a que debe atender (principios
económicos)54:
competencia
universalidad
unidad
Principios políticos especialidad
anualidad
claridad
publicidad
presupuesto bruto
unidad de caja
Principios contables especificación
ejercicio cerrado
54
MARTÍN, José María. Introducción a las Finanzas Públicas, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1987. p. 285.
Se refieren al
sujeto que debe
formular o
diseñar el
presupuesto
se refieren al modo en que debe hacerse el presupuesto
103
gasto público mínimo
Principios económicos
equilibrio
De lo anterior puede desprenderse que la Sala Constitucional ha adoptado el
esquema de Giuliani Fonrouge, y siendo que la mayoría de estos principios
constituyen el eje central de la presente investigación, se hará un análisis, de los
principios sustanciales y formales, respetándose el esquema de la Sala
Constitucional. Veamos:
4.2.1. Principios sustanciales
4.2.1.1. Equilibrio
El principio del equilibrio se encuentra contenido en el artículo 176 de la
Constitución Política, y dicta que los gastos propuestos no pueden exceder de los
ingresos probables.
se refieren al fin o a los criterios económicos que debe atender el presupuesto
104
El principio de equilibrio presupuestario es el balance que debe existir entre
ingresos y gastos del presupuesto, referido no sólo a la igualdad contable, sino
también a la consideración de la incidencia de otros factores favorables o
desfavorables en las finanzas de la entidad, en el período respectivo.
La Sala Constitucional en los votos 6859-96, 9792-98 y 9192-98, ha indicado que
el principio de equilibrio presupuestario significa que los gastos autorizados no
pueden exceder en ningún caso a los ingresos previstos. Es por ello que se
traduce en una exigencia que se le plantea a los órganos encargados de la
formulación y aprobación presupuestaria, en relación con el contenido material del
presupuesto.
La Ley de la Administración Financiera y de Presupuestos Públicos, Ley No. 8131,
lo contiene en el artículo 91, el cual dispone:
ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios
Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los
siguientes principios presupuestarios:
...
c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá
reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de
financiamiento.”
105
Desde otro ángulo, el equilibrio implica que no todo ingreso probable deba ser
gastado. Es por ello que no se puede autorizar gastos cuyo destino no esté
especificado en el presupuesto, lo que no es posible ni aún por delegación
expresa. Esto constituiría una autorización en blanco al Poder Ejecutivo para
gastar y, por ende, un vicio de inconstitucionalidad.
Por su naturaleza, es el principio más controversial ya que generalmente existe
déficit fiscal y existen varias maneras de apreciarlo. Aún así, la mayoría de los
países latinoamericanos consagran en su ordenamiento interno el principio de
equilibrio, no obstante es de todos conocidos su falta de cumplimiento.
En la actualidad, el principio de equilibrio financiero no se refiere a un mero
equilibrio contable, ya que el presupuesto ha de verse como un instrumento
técnico organizador de la economía del Estado, consolidándose así su función de
plan y control.
4.2.1.2. Anualidad:
Este principio se incorpora en el artículo 176 de la Constitución Política, así como
en el artículo 5 inciso d) de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, e indica que el presupuesto se emite para el término de un año, del
primero de enero al treinta y uno de diciembre.
106
La mayoría de los países, por influencia de las prácticas inglesas, adoptó el
período de un año para el presupuesto. Esta práctica se afianzó porque surgió la
circunstancia de que el plazo de un año no es arbitrario, sino representativo, a
una unidad de tiempo natural que se adapta mejor a la medida normal de las
previsiones humanas.
La Sala Constitucional en resolución 9192-98 dijo que este principio establece
que el presupuesto se emite para un ejercicio económico anual. Por lo tanto, el
principio de anualidad se violentaría si en el presupuesto de un período se
incluyeran gastos que corresponden a otro período. Es por lo anterior que
vencido el período presupuestario, debe ser sancionado un nuevo presupuesto.
La regla general consiste en que el presupuesto debe ser ejecutado en su
totalidad en el ejercicio económico para el cual fue aprobado. De esta manera,
en una unidad moderada de tiempo, permite saber:
Qué ha hecho el Estado y en qué gastó los recursos financieros
asignados;
Ofrece la oportunidad de ejercer un control directo y eficaz sobre esos
gastos.
En la anterior Ley de la Administración Financiera de la República, artículo 50, se
previó un mecanismo para la liquidación de compromisos adquiridos, por parte
del Estado, dentro del ejercicio económico anterior, pues se le otorgó eficacia
ultraactiva a las partidas presupuestarias del período anterior, hasta por un plazo
de seis meses (al 30 de junio del año siguiente) para así evitar que el Estado
107
quede sin honrar las obligaciones contraídas con anterioridad.
La actual Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos No. 8131,
elimina esta práctica en el artículo 46, al disponer que los gastos comprometidos
pero no devengados al 31 de diciembre de cada año, se afectan automáticamente
en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para
este ejercicio.
4.2.2. Principios Formales
Los principios formales se relacionan con la estructura interna de presupuesto, y
se analizan seguidamente:
4.2.2.1. Principio de Unidad
El Principio de Unidad es el que busca la reunión de todos los gastos y recursos
en un solo documento. Sin embargo, debe entenderse en dos sentidos: todos los
ingresos deben constituir un fondo único para cubrir todos los gastos; el contenido
y forma del presupuesto deberá responder a una única política presupuestaria,
definida por los órganos competentes.
108
Dentro de un mismo presupuesto deben integrarse los presupuestos paralelos: el
ordinario y el extraordinario. El artículo 180 de la Constitución Política favorece
la existencia de los presupuestos extraordinarios, al disponer:
Artículo 180.-
“El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite
de acción de los Poderes cúbicos para el uso y disposición de los
recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de
iniciativa del Poder Ejecutivo.”
4.2.2.2. Principio de Universalidad
El principio de Universalidad, también conocido como producto Bruto, se refiere a
que todos los elementos sustantivos que constituyen materia de presupuesto se
deben incorporar en éste. Sustenta este principio la necesidad de que todo
aquello que constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él, ya que
sin una visión de conjunto, es imposible calibrar debidamente las gestiones
específicas, en cuanto a justificación, prioridad, tiempo y otras variables que se
deben considerar.
109
Es por ello que el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del
gobierno, de manera que incluye todas las operaciones extrapresupuestarias
necesarias para articular los programas entre sí. Lo que interesa es que un
presupuesto comprenda todas las operaciones en un marco de compatibilidad.
Es así como al Poder Ejecutivo le está vedado omitir uno solo de los recursos
previsibles ni los gastos previstos en el momento de la elaboración del Proyecto
de Ley de Presupuesto que debe someter a la Asamblea Legislativa a más tardar
el 1° de setiembre. Lo cual no significa que la Asamblea, en el ejercicio de sus
potestades constitucionales de aprobación o desaprobación, no pueda cambiar el
destino de cualquiera de las partidas propuestas, rebajarlas o suprimirlas, con lo
cual dejaría, por definición, un excedente de ingresos no presupuestados, que el
Poder Ejecutivo podrá volver a proponer mediante la correspondiente reforma al
Presupuesto Ordinario o al Presupuesto Extraordinario, según corresponda.
4.2.2.3. Principio de no afectación de los recursos
Fonrouge lo define como el que tiene por objeto que determinados recursos no
se utilicen para atender determinados gastos, o sea, que no tengan una afectación
especial, predeterminada, sino que ingresan a rentas generales, de tal forma que
110
todos los ingresos entren, sin distinción, a un fondo común y sirvan para financiar
todas las erogaciones de la Administración Pública.55
Los ingresos afectados a un fin específico afectan la administración de las
finanzas públicas, pues dan origen a un problema de rigidez o inmaniobrabilidad
del presupuesto. Es por ello que se dice que el principio de no afectación de los
recursos permite concretar el buen gobierno planificado, pues permite a los
jerarcas políticos la definición de sus prioridades estratégicas y su expresión a
través de los presupuestos.
Es por ello que se ha dicho que la práctica de destinar el producto, parcial o total,
de los ingresos tributarios y no tributarios para fines específicos, a través de la
promulgación de leyes y por disposiciones constitucionales, ha llevado al
Presupuesto Nacional a un grado de inflexibilidad que dificulta enormemente su
programación, elaboración y ejecución, al no dar margen de discrecionalidad
para asignar el producto de los ingresos según el orden de prioridades existente.
Sobre este particular, la Sala Constitucional se ha pronunciado de manera
divergente, y en el último voto No. 4884-02 de 14:59 hrs. del 22 de mayo del 2002,
autorizó al Poder Ejecutivo a planificar a través del Presupuesto de la República,
a pesar de la existencia de leyes creadoras de tributos y con destinos de gastos
específicos de dichos ingresos. Sobre este particular, interesa transcribir una
parte del Considerando IV, tal y como seguidamente se indica:
55
GUILIANI FONROUGE, Carlos Manuel. Op. Cit, pág. 162.
111
IV.- La Sala mantiene la tesis de la constitucionalidad de los
impuestos con destino específico para ingresos de naturaleza fiscal,
sin embargo no de igual modo en que lo ha venido haciendo
recientemente sino retomando lo que en sentencia No. 513-95 este
Tribunal consideró, en el sentido de que por la misma naturaleza de
la Ley de Presupuesto, la Sala no puede admitir que la simple
previsión en ella de una partida específica para un determinado
beneficiario haga a éste acreedor de un derecho subjetivo y que el
Poder Ejecutivo, sin causa alguna reconocida, esté automáticamente
obligado a presupuestar y desembolsar el monto destinado; que la
autorización legislativa de un gasto no conlleva que la previsión
presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y que la
administración, de acuerdo con sus prioridades comprometerá
únicamente los recursos con que efectivamente cuente. Lo que
implica una visión más allá del deber por parte del Poder
Ejecutivo de presupuestar los destinos específicos no
estrictamente en el cuantum establecido por ley, sino
ajustándolo a la realidad nacional actual y buscando una buena
gobernabilidad. El legislador ordinario, tiene competencia para
crear impuestos y asignarles un destino específico, pero ello
podría traer el riesgo de una intromisión del legislador ordinario
dentro de las facultades del legislador presupuestario, lo que
podría convertir una norma dictada por el primero en
inconstitucional, salvo en los casos regulados por el artículo
112
180 párrafo tercero de la Constitución Política, que refiere a los
fondos atados. Se considera que este mecanismo constituye una
herramienta válida, para hacer efectivo el precepto contenido en el
artículo 50 constitucional –que obliga al Estado a procurar un
adecuado reparto de la riqueza-, y que permite la satisfacción de
necesidades sociales importantes de sectores específicos, que de lo
contrario quedarían en el desamparo económico. ...
Sin embargo, la Sala amplía su criterio, señalando que todo lo
expuesto anteriormente no resulta suficiente, por cuanto los
mecanismos anteriormente citados, y, específicamente los tributos
creados mediante leyes como la que en el caso de estudio se
analiza, deben tener un plazo de vigencia determinado, el suficiente
para que se satisfaga la necesidad que se pretende cubrir con el
impuesto con destino específico. No pueden tener vigencia
indefinida, ya que ello sí podría resultar inconstitucional, con
fundamento precisamente en los principios constitucionales que
rigen la materia presupuestaria y las potestades del legislador
presupuestario. Los cambios de orientación o interpretación de la ley
a los que se hace referencia anteriormente, dependen siempre de
cambios en la demanda de servicios públicos y en la capacidad de
respuesta de las instituciones. El juez constitucional está obligado a
permitir, dentro del marco normativo establecido, los instrumentos
113
para que el gobierno sea capaz de dar respuesta a las necesidades
sociales tal como se presentan hoy y no como se presentaron ayer.”
Debe aclararse, de todos modos, que el Principio de No Afectación de los
Recursos no tiene sustento constitucional, lo cual permite llegar a considerar que
es por la falta de previsión del constituyente sobre esta materia, que se ha
generado la actual polémica en torno a este asunto, sobre todo por el déficit fiscal
recurrente y la poca maniobrabilidad presupuestaria con que cuenta el Poder
Ejecutivo.
Sobre este principio no debe perderse de vista, que a nivel constitucional y legal
existen varios gastos predeterminados o con destinos específicos, según se puede
apreciar en el siguiente cuadro:
114
CUADRO 4 GASTOS PREDETERMINADOS
POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
GASTO NORMATIVA DESTINO BENEFICIARIO
6% anual del producto interno bruto
Constitución Política, art. 78 y Ley 7676 de 2-7-97
Educación Pública
Ministerio de Educación pública, incluyendo la Educación Pública superior
0.19% del producto interno bruto del año trasanterior a la celebración de las elecciones
Constitución Política, art. 170 y Ley 7675 de 2-7-97
Sufragar gastos a los partidos políticos
Partidos políticos con derecho a la contribución estatal
10% del Presupuesto Ordinario (en tractos del 1.5.% a partir del 2001
Constitución Política art, 170 y Ley 8106 de 3-7-01,
Régimen Municipal
Municipalidades
Suma no inferior al 6% de los ingresos ordinarios del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario
Constitución Política art. 177
Poder Judicial
Corte Suprema de Justicia
0.5% de los salarios
Art. 177 Constitución Política
Seguridad social
Caja Costarricense del Seguro social
Fuente: SOLIS, Alex. Marco legal del Proceso Presupuestario en Costa Rica, Universidad de Costa Rica, Fundación Arias, noviembre 2003.
4.2.2.4. Especificación
El Principio de Especificación se refiere a que el presupuesto, en materia de
ingresos, debe señalar con precisión sus fuentes y su clasificación y, en lo que a
gastos se refiere, las características y clasificación de los bienes y servicios.
115
La Sala Constitucional, en el voto 137-95, indicó que conforme con el principio de
especificación de gastos, la aprobación legislativa no debe traducirse en sumas
globales liberadas a la discrecionalidad de la Administración, sino consistir en
importes detallados para cada tipo de erogaciones. Es por ello que se infringe la
Constitución Política cuando se presentan en el Presupuesto sumas globales
sometidas a la mera discrecionalidad de la Administración, ya que no se indica
con precisión en el programa de que se trate el fin y el órgano que concretamente
percibirá el beneficio económico. La inclusión de partidas presupuestarias sin
destino específico resulta, entonces, inconstitucional, dado que se estaría
otorgando una autorización en blanco al Ejecutivo para gastar, la cual no es
posible ni aún por delegación expresa. La Asamblea Legislativa, es la única que
puede indicar el destino de los gastos del Presupuesto de la República, pues es la
que tiene la competencia para limitar la acción de los Poderes Públicos en el uso
y disposición de los recursos del Estado. Lo contrario implicaría trasladar al
Poder Ejecutivo la labor de aprobación de las erogaciones públicas, cuya
competencia es exclusiva de la Asamblea Legislativa..
4.2.3. Otros principios
Fuera de la clasificación tradicional realizada por Guiliani Fonrouge, resulta
relevante y por ser de interés para la presente investigación, realizar una
referencia sobre los principios de Caja Única, Especialidad y Publicidad, los
cuales se pueden resumir de la siguiente manera:
116
4.2.3.1. Principio de Caja Única
Este principio establece que todos los ingresos han de incorporarse en el
Presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias
estatales de conformidad con las necesidades públicas.
El sustento de este Principio se encuentra en el artículo 185 de la Constitución
Política, que confiere a dicha dependencia las potestades de fungir como “el
centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales”, además que
indica que “este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a
nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier
otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales”.
Este principio constituye la existencia de un único fondo a nombre del Estado, en
el cual convergen todos los ingresos y egresos de las dependencias
pertenecientes al Gobierno Central, que están bajo la administración de la
Tesorería Nacional. Establece que debe evitarse en los presupuestos la
multiplicidad de fondos o de cuentas especiales, al concentrar en uno solo, todas
las entidades del sector público, en la formulación, aprobación, ejecución, control y
evaluación. Con ello se busca una plena sujeción a una sola política
presupuestaria. Este principio no se cumple plenamente, ya que solo el
presupuesto del Gobierno Central (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder
117
Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones) es conocido por la Asamblea
Legislativa. El de las instituciones autónomas y semiautónomas y en general la del
Gobierno descentralizado lo conoce la Contraloría General de la República.
4.2.3.2. Principio de la fuerza restrictiva del presupuesto o de Especialidad
De acuerdo con este principio, el presupuesto ordinario y extraordinario de la
República constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos, para el uso y
disposición de los recursos del Estado, de forma que solo podrán ser modificados
por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Además, implica que no podrán
adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios
disponibles.
Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la
prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y
reglamentarios. Este principio es denominado por la Ley de la Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos “principio de especialidad
cuantitativa y cualitativa”.
Este principio es fundamental, dado que permite que los presupuestos se
constituyan en instrumentos políticos de primero orden. Si los poderes Públicos no
118
pueden gastar más fondos de los autorizados, resulta evidente que éstos se
convierten en el instrumento financiero por antonomasia para poner en ejecución
las diferentes políticas del Gobierno de turno. En otras palabras, los presupuestos
son los instrumentos jurídicos financieros por medio de los cuales los gobiernos
ejecutan sus programas y políticas en los distintos campos de la actividad estatal.
Este principio constituye una aplicación, en el ámbito de las finanzas públicas, del
principio de legalidad, pues establece claramente que los Poderes Públicos sólo
pueden gastar los dineros previamente autorizados por los presupuestos. En
consecuencia, cualquier gasto adicional, no contemplado en un presupuesto, es
ilegítimo y quien lo autorice incurre en responsabilidad personal.
El principio de la fuerza restrictiva del presupuesto tiene como finalidad evitar que
las instituciones públicas gasten más fondos de los que efectivamente recibe el
Estado, pues ello provocaría lógicamente un déficit fiscal galopante de
consecuencias funestas para la economía del país, dado que se experimentaría
aumentos considerables en los índices de inflación; la moneda se devaluaría en
forma acelerada; aumentaría sustancialmente las tasas de interés y crecería el
endeudamiento interno y externo.
119
4.2.3.3. Principio de publicidad
Este principio dispone que en aras de la transparencia, el presupuesto debe ser
asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos
disponibles.
5. Importancia de la Interacción de los Principios en el Manejo de los Fondos públicos
5.1 Reflexión sobre el gasto público y el Presupuesto como instrumento necesario
Las contradicciones económicas y sociales del capitalismo en las democracias
liberales de la mayor parte del mundo, originaron desde ya hace bastante tiempo,
una seria preocupación, tanto de parte de los economistas como de los juristas y
políticos, acerca del papel del gasto público en la economía nacional de los
distintos países.
Esta preocupación, que no se ha quedado en la mera especulación acerca de los
hechos , sino que ha sido el origen de una serie de transformaciones en el papel
del Estado como agente económico a la par de la llamada empresa privada, ha
permitido que el gasto público, en el mundo moderno, no se vea únicamente como
el instrumento para complementar el accionar de la empresa privada y permitir a
120
ésta un mejor desarrollo, creando condiciones para ello, (tesis liberal), sino que se
vea y se utilice también como agente directo en la economía del país.
No existe en las democracias liberales ni el sustrato ideológico suficiente, ni los
instrumentos legales propiamente para ello, por lo que la planificación económica
se queda, en la mayor parte de tales regímenes, en la mera programación de
cierta parte del sector público y en buenos consejos para la empresa privada.
No existe pues una planificación nacional que incluye tanto al sector público como
al privado y, en algunos casos, como es el de nuestro país, siquiera es posible
planificar la actividad del todo sector público.
Ante esta imposibilidad real de acercar la teoría a la práctica, esto es, permitiendo
a los distintos Estados que pueden influir en la marcha de las economías
nacionales de acuerdo al interés público, se ha vuelto los ojos a los presupuestos,
como instrumentos financieros que pueden válidamente, convertirse en
verdaderos programas económicos del Sector Público.
Esta relevancia especial que han tomado los presupuestos estatales ha originado
por su parte, toda una reflexión acerca de la naturaleza de los fondos públicos, la
eficiencia de la Hacienda Pública, los principios que conforman la Hacienda y lo
cuestionante de todo, ¿En la realidad práctica costarricense interactúan estos
principios?
121
5.2. Importancia en su interacción
Es relevante destacar que el Principio de Caja Única tiene su razón de ser en la
existencia de un único fondo a nombre del Estado, en el cual convergen todos los
ingresos y egresos de las dependencias pertenecientes al Gobierno Central, y que
está bajo la administración de la Tesorería Nacional, dependencia del Ministerio
de Hacienda.
Bajo ésta perspectiva el principio de Caja Única, debe someterse al
perfeccionamiento del marco normativo aplicable con respeto a los postulados
constitucionales y a los principios presupuestarios de equilibrio, universalidad,
especialidad y no-afectación de los recursos.
No obstante de que ya fueron ampliamente explicados estos principios, a manera
de síntesis, se cita el principio de universalidad, el que entiende que todos los
ingresos y egresos deben consignarse en el Presupuesto de la República, el cual
es el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los
recursos del Estado, según dispone el principio de especialidad. Por su parte, el
principio de no-afectación de los recursos, define que todos los ingresos deben
destinarse de manera global e indistinta a la cobertura de los gastos públicos, de
122
manera que se eliminan los destinos específicos de los impuestos y rentas
estatales.
Históricamente nuestro país ha luchado por forjar una Administración Financiera
debidamente consolidada, a través de los instrumentos jurídicos y materiales
necesarios para su correcta implementación. Es de suma importancia el
desarrollo de una política fiscal tendiente a garantizar el manejo más adecuado de
los fondos públicos, de modo que se garanticen controles inteligentes y la
obediencia e interacción de todos los principios de la Hacienda Pública, lo que sin
duda alguna va a traer como resultado mayor transparencia de los fondos públicos
y una disminución del déficit que actualmente enfrenta nuestro país.
Implementar el Principio de Caja Única y lograr que el resto de principios que
rodean la materia presupuestaria costarricense interactúen, significa hacer valer
los postulados de la materia hacendaria contenidos en nuestra Constitución
Política. Con ello se reúnen todos los recursos de la Administración Central
Gubernamental, en un solo administrador y custodio que es la Tesorería Nacional,
lo que le permite llevar un registro y control exacto del gasto público, y asegura
mayor transparencia en el manejo de los fondos públicos.
La Caja Única favorece una correcta programación financiera y una conveniente
adecuación con las definiciones presupuestarias, en lo cualitativo y cuantitativo,
propiciando que los gastos públicos se efectúen con base en lo ordenado y
123
conforme a un plan de desarrollo nacional establecido y a metas fiscales
definidas.
Además, le da la oportunidad al contribuyente de conocer en qué son invertidos
los impuestos que paga, a fin de evaluar con mayor criterio el cumplimiento de las
funciones esenciales concedidas al Estado.
124
CAPITULO II PARTICIPACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES
EN EL PRINCIPIO DE CAJA UNICA
1. Intervención del Gobierno Central
Con la entrada en vigencia de la Ley de la Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos No. 8131, se hizo imperativo implementar
finalmente un sistema de Caja Única en el manejo de las finanzas del país. En
efecto, en su artículo 66 señala:
“Artículo 66.-
Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la República
entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y
b) del artículo 1 de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán
parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para
administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas
en colones o en otra moneda.
Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que
determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la
Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos
recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley
respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la
ejecución del gasto.
125
La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de
conformidad con sus necesidades financieras según se establezca
en la programación presupuestaria anual”
Así en principio, ya que existen una serie de excepciones que más adelante se
dirán, los dineros que ingresen o perciban los entes que integran la
Administración Pública, deben ser manejados a través de un fondo único o lo que
se conoce como Caja Única.
El anterior artículo hacia eco a la disposición del artículo 185 Constitucional que
establece:
“Artículo 185.-
La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las
oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene
facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las
cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban
ingresar a las arcas nacionales”.
Esta norma no había sido debidamente desarrollada desde su establecimiento en
1949 y no es sino más de cincuenta años después que retoma bríos en la
importancia de su implementación.
126
1.1 Incorporación de los Poderes de la República
La obligatoriedad de la incorporación de las instituciones públicas en este fondo
único está perfectamente establecido en los artículos 66 y 1 de la Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, ya que señala el artículo 66,
que todos los ingresos que perciba el Gobierno de la República, entendido este
como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley de
la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, cualquiera que sea la
fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Los
órganos y entes incluidos en esos incisos son, por parte del inciso a), la
Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, y
por parte del inciso b), los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares.
Asimismo para reafirmar la obligatoriedad de incorporar a cualquier ente que
perteneciera al listado de los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, dispuso el artículo 127 de esa
misma ley, que se derogaban las disposiciones legales, que otorgaran a órganos
de los entes y órganos incluidos en dichos incisos la facultad de manejar recursos
financieros sin que estos ingresen a la caja única del Estado.
Así, en pocos artículos quedaron plasmadas las disposiciones que obligan a los
tres Poderes de la República a incorporarse a la Caja Única del Estado. Por lo
127
tanto el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder Legislativo y los entes
adscritos a los mismos deben incorporase a la implementación de la Caja Única.
Aún así, debe señalarse que sí existen excepciones en la incorporación de todos
los entes que conforman la Administración Pública, ya que una serie de
instituciones, fueron excluidas por obligación legal del fondo único, por lo que los
ingresos que obtengan las mismas no tienen que formar parte de este, estas
instituciones son las que se establecen en los incisos c y d de la ya citada Ley, en
el inciso c, la administración descentralizada y las empresas públicas del Estado, y
por el inciso d, las universidades estatales, las municipalidades y la Caja
Costarricense del Seguro Social.
A continuación se explica jurídicamente el porqué de este tratamiento para una u
otra institución pública u órgano del Estado.
1.1.2. La organización administrativa costarricense
En el año 1949, cuando la Asamblea Nacional Constituyente se reunió para
dictar una nueva Carta Magna, lo hizo con la intención de introducir en el
ordenamiento jurídico costarricense nuevas pautas y principios generales que
habrían de plasmar un esquema destinado a proteger la idiosincracia y
democracia costarricense. De esta forma, el papel del Estado se socializó, con la
finalidad de que su existencia se destinara a satisfacer las necesidades de la
128
colectividad del pueblo costarricense, posición que ha sido avalada y
desarrollada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en los
votos número 550-95, 3120-95 y 311-97, respectivamente, en los cuales indicó lo
siguiente:
"- El Estado moderno ha asumido una serie de responsabilidades en
todos los ámbitos del desarrollo socio-económico, que implica un
mayor dinamismo de su actuar, de acuerdo con las necesidades de
cada comunidad y frente a los diferentes problemas e inquietudes
sociales de todos sus integrantes. Con lo anterior aspira a ser a la vez
que Estado de Derecho un Estado Social. Ello significa un cambio,
una ampliación del poder en beneficio de la igualdad, sin perjuicio de
la propiedad y de la libertad. Se trata entonces de repartir y utilizar al
máximo los recursos de la comunidad en provecho de los grupos o
sectores socialmente más desprotegidos. El Estado puede, entonces,
intentar plasmar sus fines y objetivos socio-económicos impulsando la
iniciativa privada, o fomentando, por medio de incentivos, la actividad
a que se dedica; o bien, mediante la imposición de ciertos deberes a
los particulares con el fin de mantener en un mínimo aceptable el
bienestar económico de la población. La transformación del Estado en
la Segunda Postguerra Mundial, ciertamente, ha dado dimensiones
nuevas a sus responsabilidades en materia económica, que han
venido a autorizarlo para intervenir en la actividad económica, e
inclusive, para ser propietario de medios de producción, mientras no
129
se invadan o menoscaben las libertades derivadas de la misma
formulación del modelo económico establecido el cual, por ende,
impediría la estatización de la economía y la eliminación o la grave
obstaculización de la iniciativa privada (ésta, fundamentada en el
principio y sistema de la libertad, en función, entre otros, de los
artículos 28, 45 y 46 de la Constitución, tal como fueron declarados
por esta Sala, por ejemplo, en sus sentencias # 3495-92 y # 3550-92,
de 19 y 24 de noviembre de 1992, atemperados por principios de
justicia social que aseguren a todos los individuos una existencia
digna y provechosa en la colectividad). La Constitución vigente, en su
artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando
fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado
en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y
condiciones del modelo de "economía social de mercado" establecido
constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su
contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto
grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención
estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y
estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de
la riqueza. Esta Sala en su sentencia #1441-92, de las 15:45 horas del
2 de junio de 1992, dispuso:
‘El principio general básico de la Constitución Política está plasmado
en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor
130
bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la
producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la
declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano
de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la
esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para
nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho’"
(550-95). ( En el mismo sentido, entre otros, véanse los Votos 6776-94
y 655-97).
Bajo los anteriores supuestos, la función del Estado dirigida hacia el bienestar del
pueblo costarricense se hace plausible en las instituciones que han sido creadas
a su servicio. La estructura gubernamental respetó el esquema tradicional
democrático en el que predominó la existencia de los Tres Supremos Poderes de
la República, cada uno con sus competencias claramente asignadas, y se optó
por crear algunas instituciones con autonomía, cuya gestión estaría dirigida a
satisfacer la función social específica para la cual eran creadas.
La materia referente al Poder Ejecutivo, integrado por el Presidente de la
República y los Ministros de Gobierno, quedó plasmada en el Título X de la
Constitución Política. El esquema estatal costarricense se fragmentó de manera
tal que en el Título XIII se refirió a toda la materia referente a la Hacienda Pública,
y en el Título XIV se refirió a todas las unidades descentralizadas denominadas
“autónomas”.
131
Sobre el anterior esquema jurídico constitucional, la política fiscal se desarrolla a
la luz de normativa especial que la mantiene sujeta al Principio de Legalidad
contenido en la Ley General de la Administración Pública, el cual sometió todas
las actuaciones administrativas a la autorización expresa de la ley. Su rol ha sido
preponderante en el desarrollo nacional, pues las definiciones de ingresos y
gastos del sector público, así como el manejo de la deuda pública, tienen efectos
directos sobre la estabilidad económica del país y, por ende, sobre el nivel de vida
de los habitantes del territorio nacional.
En lo referente a la Hacienda Pública, el artículo 185 de la Constitución Política
creó la Tesorería Nacional, consagrándose esta dependencia como la entidad
encargada de la administración del efectivo del Estado, y postulándose de esta
forma el Principio de Caja Única. El artículo en mención dicta literalmente lo
siguiente:
Constitución Política de la República de Costa Rica
Tít.13.La Hacienda Pública.
Cap.3.La Tesorería Nacional.
“Artículo 185.-
La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de
rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para
132
pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o
por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales”
La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley
No. 8131, otorgó la administración financiera al Poder Ejecutivo, bajo la vigilancia
superior del Ministerio de Hacienda. Para este cometido, el artículo 2 define la
organización financiera básica del Estado compuesta de:
La Tesorería Nacional de la República
La Dirección General de Presupuesto Nacional
La Dirección General de Contabilidad Nacional
La Dirección General de Contratación Administrativa y Administración de
Bienes (Proveeduría Nacional)
El artículo 3 manifiesta la independencia de cada una de estos organismos con
respecto a los otros, en los asuntos que exclusivamente les conciernen, pero
sujetándolos a la coordinación por medio del ministro de la cartera, para evitar las
omisiones y duplicaciones en la gestión conjunta. Define la obligatoriedad de
compartir la información entre oficinas, requerida para el buen desempeño de la
gestión.
1.1.3. La administración de los recursos en el sector público costarricense
133
La administración y disposición de los recursos públicos en Costa Rica está
dividida en tres grupos organizacionales:
1- El primero lo forman las instituciones autónomas a las que refiere el artículo
189 de la Constitución Política.
“Artículo 189.- Son instituciones autónomas: Los bancos del Estado;
las instituciones aseguradoras del Estado; Las que esta Constitución
establece, y los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa
por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.”
Bajo este marco legal se amparan, entre otras, las universidades del Estado, el
Instituto Costarricense de Electricidad, el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillado, el Instituto Mixto de Ayuda Social, el Instituto de Desarrollo Agrario
y otras.
La Constitución Política otorga a estas instituciones independencia administrativa,
por lo que la actuación en materia de recursos efectivos es de su entera
responsabilidad, quedando bajo la tutela de la Contraloría General de la República
como órgano rector del control externo y de la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria para el cumplimiento de lineamientos presupuestarios.
2- El segundo grupo lo forma el Poder Ejecutivo, básicamente los Ministerios, los
cuales ya señalamos deben incluir sus presupuestos en la Ley de Presupuesto
134
Nacional y por tanto, el manejo del efectivo está centralizado en la Tesorería
Nacional.
3- Un tercer grupo está integrado por el Poder Legislativo, el Poder Judicial, y las
entidades adscritas al Poder Ejecutivo, específicamente a los diferentes
Ministerios.
Esta agrupación no incluye del todo o solo parcialmente, sus recursos al
documento de Presupuesto Nacional, por lo que presentan ante la Contraloría
General de la República un presupuesto individual. La administración del efectivo
está enteramente bajo las políticas de cada institución.
Para el Poder Ejecutivo, exceptuando a los denominados entes adscritos, la
administración de los fondos líquidos está a cargo de la Tesorería Nacional, que
realiza los pagos con cargo al título presupuestario correspondiente, de
conformidad con el gasto realizado, ejecutando la orden de pago a través de la
cuenta “Fondo General de Gobierno”, en el Banco Central, cuenta que a través
del tiempo se ha nombrado como “Caja Única”, al converger en esta la mayoría
de los ingresos y egresos administrados por la Tesorería.
135
1.2. Órganos desconcentrados
A continuación se estudiará la situación de los órganos desconcentrados respecto
de la Caja Única, por lo que en primer lugar se revisará lo que se debe entender
como desconcentración para entrar posteriormente al análisis de dichas
instituciones.
Se puede definir la desconcentración administrativa como la transferencia jurídica
de competencia de un órgano jerarca a órganos inferiores, ello dentro de la
organización de un ente. Así un órgano desconcentrado posee su propia
competencia pero carece de personalidad jurídica. Es un fenómeno jurídico-
administrativo de carácter general que se produce cuando una norma objetiva
atribuye a un órgano inserto en una estructura jerárquica una competencia
exclusiva parcial sobre determinadas materias, debilitándose, en consecuencia,
las atribuciones del órgano superior.
La desconcentración en nuestro ordenamiento puede ser mínima o máxima,
conforme lo establece la Ley General de la Administración Pública en el artículo
83, el cual señala:
“Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste
y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por
ley o por reglamento. 2. La desconcentración mínima se dará cuando el
superior no pueda: a) Avocar competencias del inferior; y b) Revisar o
136
sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. 3. La
desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído
además, a ordenes, instrucciones o circulares del superior. 4. La
imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir
la potestad de avocar la misma y a la inversa. 5. Las normas que crean
la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de
la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la
desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor”.
Así, el órgano administrativo se halla sometido a la jerarquía y depende de la
voluntad del superior jerárquico; dicho sometimiento se produce a través de norma
jurídica y no a través de acto administrativo y por tanto la competencia del órgano
no puede alterarse a través de actos administrativos.
La utilización de la desconcentración, como técnica organizativa permite en primer
lugar, descongestionar o descargar de atribuciones a los órganos superiores; y,
hace más viable y expedita una función de carácter especializado que satisfaga
los intereses de los administrados.
Para que exista desconcentración es necesario que la competencia se le otorgue
a un órgano de forma exclusiva, y que, además, el órgano al que se le confiera no
ocupe la cúspide de la jerarquía aunque esté encuadrado dentro de ella.
137
Estas condiciones son muy importantes para distinguir en una estructura
organizativa jerarquizada, la desconcentración, de la delegación de funciones que
el ordenamiento administrativo le puede reconocer al jerarca y que permite a un
órgano subordinado ejercer atribuciones propias del órgano superior.
Dos factores están presentes como sustento en la desconcentración. Por un lado
la preocupación de racionalizar la Administración Pública adecuando su fisonomía
jurídica a las exigencias del momento, y por otra parte, es un elemento que
dinamiza la administración sobre la base de una mejor y más expedita
organización; ya que basta remitirse a la realidad y determinar que es imposible
que un Jerarca de una institución pública pueda como cabeza de una estructura,
abocarse toda la actividad que deben desempeñar los órganos subordinados.
Debe quedar claro, que los órganos desconcentrados no constituyen una persona
jurídica pública e implican una limitación a un principio clave de la organización
administrativa centralizada como lo constituye el Principio de Jerarquía.
Ahora bien, señalando como se hizo brevemente que es la desconcentración en la
Administración Pública, a continuación se ha de señalar es el tratamiento que las
instituciones desconcentradas van a tener en la implementación de la Caja Única.
Las instituciones clasificadas como entes adscritos a diferentes ministerios han
desconcentrado la administración de sus presupuestos y su efectivo y reciben sus
138
fondos vía transferencia, bajo los títulos presupuestarios de los ministerios a los
que se adscriben.
Estas instituciones manejan recursos que provienen de fuentes, externas e
internas:
a) Los recursos externos provienen de empréstitos con destino específico, para el
desarrollo de proyectos de inversión, amparados a la ley que autoriza el
endeudamiento. El manejo desconcentrado de fondos, generalmente, es parte
de la carta de entendimiento que suscribe el prestatario con el gobierno de Costa
Rica. Sus erogaciones son cubiertas en un alto porcentaje con el crédito y el
Estado realiza aporte económico, sólo si se ha convenido contrapartida nacional.
Los recursos provenientes de fuentes externas son registrados en cuentas
específicas (comúnmente es una condición establecida en el contrato de
préstamo), a nombre de la Tesorería Nacional. Estos fondos, de conformidad con
los convenios, tienen destino determinado y este no puede ser variado, ni aún
temporalmente, de allí que deben mantenerse en cuentas específicas.
b) La mayor parte de las instituciones adscritas tienen financiamiento nacional,
basado en impuestos con destino específico, ingresos propios por ventas de
servicios, crédito interno y recursos del tesoro vinculados a la clasificación
específica de recursos del Gobierno Central. Algunas de estas instituciones
manejan financiamiento mixto, para ejecutar proyectos de inversión que les son
139
encomendados. Los recursos son depositados en cuentas corrientes a nombre de
la institución, que ejecutará conforme a sus necesidades.
Además de los recursos con cargo al presupuesto nacional, algunas instituciones
reciben “recursos propios”, que incorporan a los presupuestos presentados ante
la Contraloría General de la República y que destinan a su conveniencia. Estos
recursos pese a que forman parte de los tributos establecidos, se salen del control
de la Tesorería Nacional, ente concentrador de recursos y se obtienen únicamente
las estadísticas de recaudación por parte de la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria, a efectos de consolidación de cifras fiscales. Inclusive, están
vigentes normas que otorgan potestades para recaudar sumas por sus propios
medios, ya sea por medio de ventas, alquileres, y servicios que la misma entidad
brinda, cual si fueran organizaciones de naturaleza privada.
A lo anterior hay que sumar el hecho de que existen normas que autorizan
expresamente a estas entidades para que recauden fondos públicos que ingresan
directamente a cuentas individuales. Existen leyes que crean tributos, tarifas o
tasas cuya recaudación recae directamente sobre entidades públicas integrantes
del Gobierno Central, pero ajenas a la Tesorería Nacional. Estos dineros nunca
llegan a ingresar a la Caja del Estado, y su manejo recae directamente sobre las
Juntas Directivas, Consejos Técnicos y tesorerías de cada dependencia. Las
estimaciones de estos dineros quedan fuera del Presupuesto de la República, y su
fiscalización recae sobre la Contraloría General de la República.
140
Además, se encuentran sujetas a las directrices generales que para los efectos de
la administración de sus finanzas emite la Secretaría Técnica de Autoridad
Presupuestaria, que las registra como entidades adscritas al Poder Ejecutivo.
Como se indicó líneas atrás, estas instituciones gozan de fondos provenientes de
“ingresos” con destino específico, creados a través de leyes ordinarias, los cuales
provienen del Gobierno a través de transferencias o subvenciones que la
Tesorería Nacional está obligada a girar, y su administración queda a cargo de los
mayores jerarcas de cada institución. La única fiscalización existente sobre estos
“fondos” se da por parte de la Contraloría General de la República.
En estos casos, la entidad maneja cuentas bancarias en bancos comerciales del
Estado, como si fuera un organismo con amplias libertades para las definiciones
del gasto y distribución de sus recursos.
Estas entidades mantienen sus recursos fuera de Caja Única, por tres razones
principales:
1. La norma administrativa con la que fueron creados les da esa potestad.
2. Desde su creación ese fue el tipo de administración que se adoptó.
3. Para mantener la independencia de la ejecución presupuestaria.
141
Lo anterior plantea el siguiente problema jurídico, si nos apegamos a las
definiciones que la Doctrina ha realizado sobre la desconcentración, tenemos que
en nuestro país se ha variado la concepción clásica para crear un híbrido de la
desconcentración, lo cual ha permitido la creación de una serie de entidades
“adscritas” al Poder Ejecutivo, que son conocidas como desconcentradas y con
independencia administrativa. El híbrido que se ha consolidado en estos casos,
supone la existencia de organismos o dependencias administrativas sujetas al
control, dirección, o planificación de un ministerio de gobierno, pero con
potestades independientes para su administración. De este modo existen
entidades con ciertos grados de independencia y pena capacidad de administrar
sus finanzas a discreción, pero contradictoriamente sujetos a directrices de índole
superiores.
Situaciones jurídicas como la expuesta transgreden abiertamente todo tipo de
razonabilidad jurídica, pues al interpretar armónicamente los enunciados de
Caja Única y de la naturaleza de las Instituciones Autónomas, contenidos en los
artículo 185 y 189 de nuestra Constitución Política, se desprende que en esencia
únicamente las instituciones con autonomía administrativa plena se encuentran
exentas de incorporar sus recursos dentro de la Caja Única del Estado. En
definitiva, se atenta en contra de los fines esenciales contenidos en nuestra Carta
Magna referentes al manejo de las finanzas del Estado.
142
Sobre este particular, la Sala Constitucional ya se ha pronunciado y ha declarado
la inconstitucionalidad de proyectos de ley que han pretendido otorgar a algunas
dependencias, ciertos grados de independencia y, simultáneamente, sujeción a
ministerios del Poder Ejecutivo. En el Voto No. 6240-93 de las 14:00 horas del 26
de noviembre de 1993, referente a la Dirección General de Hidrocarburos, la Sala
Constitucional se manifestó de forma muy clara al respecto, tal y como se
traduce seguidamente:
“La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del
Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para
ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y
explotación de sustancias hidrocarburadas. Para cumplir sus propósitos
se le otorga capacidad contractual y autonomía financiera y
presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que
se le confieren, tanto en el artículo 4, como en los 5.ch) y 5.i) del
Proyecto, se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de
la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota
de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía
administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento
de una personalidad jurídica incompatible con su condición subalterna.
En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la
Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen
jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual,
autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la
143
cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no
podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica
meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General
competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en
sentido estricto -Presidente de la República y Ministro de la cartera-, no
empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra
manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una
Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica
propia e independiente de ésta, en los términos de administración
descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el
Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder
Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte
por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual,
en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación
no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea
Legislativa (art. 189 Constitución Política), en razón, precisamente, de
que su creación implica el desplazamiento de competencias que
constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la
Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de
excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y
de sus propias competencias que repugna a la ideología
constitucional.".
144
En ese mismo sentido se pronunció la Sala Constitucional en el Voto No. 3513-94
de las 8:57 horas el 15 de julio de 1994, en la cual declaró inconstitucional el
proyecto de otorgar personería jurídica al Museo Nacional, por lo que queda clara
la inconsistencia generada por el legislador al conferir competencias propias del
Poder Ejecutivo a otras entidades desconcentradas.
En los dictámenes más recientes, la Procuraduría General de la República ha
realizado un análisis sobre la naturaleza de los órganos desconcentrados que
ostentan de personería jurídica instrumental. La Procuraduría ha negado la
posibilidad de que esta clase de órganos pertenezcan a la Administración
Descentralizada, pues son órganos normalmente del Poder Ejecutivo y, por lo
tanto, contemplados dentro del inciso a) del artículo 1 de la Ley 8131.
“En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación
con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en
el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la
personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización
de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede
considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica
instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No
puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman
parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos
del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste. Ante la
145
imposibilidad de considerar las personas instrumentales como
Administración Descentralizada, debe entenderse que están
comprendidos en el inciso a) del artículo 1ª de la Ley y no en el c) de
ese mismo inciso”. Dictamen C-341-2003 de 31 de octubre de 2003.
En materia de aplicación de la Caja Única a los órganos desconcentrados, la
Procuraduría ha dado un giro sobre su anterior criterio y ha indicado que con la
reforma del artículo 66 la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos No. 8131, los órganos que ostentan de personería jurídica
instrumental, a pesar de gozar de autonomía presupuestaria, tienen el deber de
incorporar sus fondos dentro de la Caja Única. Sobre este particular, ha indicado
la Procuraduría:
“De ese hecho, esas personas instrumentales constituyen parte del
"Gobierno Central" a que se refiere el artículo 66 de la Ley 8131, ahora
reformado. Por consiguiente, los ingresos de estas personas jurídicas
instrumentales deben ser considerados ingresos del Gobierno Central,
de lo cual se sigue como lógica consecuencia que tales recursos forman
parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Ergo, dichas
personas –a pesar de la personalidad jurídica instrumental- resultan
vinculadas por el principio de unidad de caja a cargo de la Tesorería.
146
Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la
Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación
sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica
instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un
presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de
la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la
caja única correspondiente.” Dictamen C-341-2003 de 31 de octubre
de 2003.
En efecto, tanto en el caso de la Imprenta Nacional como en el Consejo de
Seguridad Vial56, la Procuraduría se pronunció en el sentido de que la personería
jurídica instrumental no puede ser entendida como una especie de
descentralización, por lo que dichos órganos deben ser entendidos como parte del
Gobierno Central:
“Ahora bien, como persona jurídica instrumental, la Junta Administrativa
de la Imprenta Nacional se encuentra comprendida dentro de los
"órganos del Gobierno" a que se refiere el artículo 66 de la Ley de
56 En el dictamen N° C-174-2002, la Procuraduría había estimado que el Consejo de Seguridad
Vial no estaba concernido por lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 8131, pues indicó que los ingresos que percibía en calidad de persona jurídica instrumental no eran considerados ingresos del Gobierno Central, así como tampoco recursos con destino específico. Posteriormente, en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de 2002, la Procuraduría General de la República modificó dicha opinión, integrando dichos fondos a la Caja Única del Estado.
147
Administración Financiera y Presupuestos Públicos. En esa condición,
sus recursos deben formar "parte de un fondo único a cargo de la
Tesorería Nacional", tal como lo dispone dicho numeral. En ese sentido,
considera la Procuraduría que el artículo 66 de cita ha modificado
implícitamente lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley N° 5394 de 5 de
noviembre de 1973, en cuanto autorizaba la existencia de una cuenta
especial en un Banco estatal para efectos de administrar los ingresos
producidos al Estado por la Imprenta Nacional.” Dictamen C-336-2003,
de 29 de octubre de 2003.
De todo lo anterior se desprenden dos ideas fundamentales, que son:
1. Los órganos desconcentrados con personería jurídica instrumental son
parte integral del Gobierno Central, y por su propia naturaleza no integran
la Administración Descentralizada de este país.
2. Todos los órganos desconcentrados con personería jurídica instrumental
deben incorporar sus fondos a la Caja Única, según disposición del artículo
66 de la Ley de la Administración
Sin embargo, la transgresión al fin último de la Constitución Política de administrar
los recursos estatales por medio de la existencia de una Caja Única, se presenta
con reiteración a través de la existencia de normas actualmente derogadas por la
148
Ley 8131, pero que todavía se aplican y que autorizaron en algún momento
expresamente a las entidades para que recauden fondos públicos, los cuales
ingresan directamente a cuentas diferentes de la Caja Única del Estado. Existen
leyes que crean tributos, tarifas o tasas cuya recaudación recae directamente
sobre entidades públicas integrantes del Gobierno Central, pero ajenas a la
Tesorería Nacional, violentándose con ello abiertamente los principios de Caja
Única y de unidad presupuestaria.
Esta situación es una abierta violación de los artículos 185 y 189 de la
Constitución Política; lo cual en el Capítulo III se explicará más detalle.
Seguidamente, se presenta un detalle que incluye un estudio que en este trabajo
se ha elaborado sobre las normas jurídicas que amparan a treinta y ocho de los
entes desconcentrados para que administren de manera independiente el efectivo,
identificando el Ministerio de adscripción al que pertenece cada dependencia.
Debe aclararse, que este análisis no incluye el resto de entidades que administran
fondos propios sin una norma que les de asidero legal, así como el resto de
órganos que pertenecen a los otros Poderes de la República.
Entidades Adscritas al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes
CUADRO 5
Institución Norma Vigente Análisis
Centro Ley No. 6158 La ley le otorga independencia en el
149
Institución Norma Vigente Análisis
Costarricense
de Producción
Cinematográfica
ejercicio de sus funciones. El Art. 12,
define que su financiamiento está
compuesto por las sumas que le señale el
presupuesto de la República, se le permite
captar sumas derivadas del producto que
por concepto de ventas o arrendamiento de
sus películas o servicios perciba, así como
otros que autorice la ley.
Centro Nacional
para el
Desarrollo de la
Mujer y la
Familia
Ley No. 5988
reformada por
ley No. 7026
Se otorga personalidad jurídica y
patrimonio propio. El artículo 5 inciso c) le
autoriza obtener beneficios adicionales por
la intervención que realice.
Comisión
Nacional de
Conmemoracion
es Históricas
La Ley No. 5118 En el artículo 7 se le autoriza percibir
ingresos provenientes de sus
publicaciones, contribuciones, herencias o
donaciones, así como del Presupuesto de
la República, los cuales son administrados
por la Academia de Geografía e Historia de
Costa Rica, la cual debe tener una cuenta
especial y una contabilidad separada.
150
Institución Norma Vigente Análisis
Orquesta
Sinfónica
Nacional
Decreto
ejecutivo No.
1725 1-C
El artículo 34 define que son fondos de la
Orquesta las subvenciones del Estado, las
recaudaciones de cada concierto, los
ingresos provenientes del impuesto de
espectáculos públicos y de otros impuestos
y las donaciones de particulares y de
instituciones nacionales o extranjeras. No
tiene personería Jurídica
Dirección
General de
Museos
Decreto
ejecutivo No.
14844-C
Autoriza la apertura de una cuenta
bancaria con el fin de recaudar los fondos
destinados para financiar los proyectos de
la Dirección General de Museos. Asimismo,
en el artículo 8 autoriza al Museo Nacional
a recaudar la totalidad del impuesto
establecido en la ley 5351.
Museo de Arte
Costarricense
La Ley No. 6091 Tiene personalidad jurídica propia, el
producto de sus ventas (públicaciones)
ingresa a la Caja del Museo, dispone del
impuesto creado mediante ley No. 5812 del
10 de octubre de 1975.
Museo Nacional Decreto La administración del Museo Nacional está
151
Institución Norma Vigente Análisis
ejecutivo No.
11496-C
sujeta a una junta directiva designada por
el Poder Ejecutivo. Según el inciso 1) del
artículo 8 de dicho reglamento, la junta
directiva tiene la potestad de administrar e
invertir los fondos que obtenga para el
sostenimiento y progreso del Museo. La
Ley de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario de la República de 1986,
Ley No. 7018, incluye una norma atípica
que le concede personalidad jurídica al
Museo Nacional, para que adquiera bienes
inmuebles, de cualquier título, inscribirlos a
su nombre y administrar sus propios
ingresos.
Teatro Popular
Melico Salazar
La ley No. 7023 Con personería jurídica e independencia en
el ejercicio de sus funciones. Según el
artículo 9 su financiamiento proviene del
presupuesto de la República y de los
ingresos producto de los espectáculos,
ventas, arrendamiento o servicios.
Museo Histórico Ley No. 5619. Es dirigido por una Junta Directiva, y en el
152
Institución Norma Vigente Análisis
Cultural Juan
Santamaría
artículo 5 se establece que el producto total
de las rentas se gira directamente a dicha
junta
Teatro Nacional
Ley No. 5780 Art. 2, la recaudación por concepto del
impuesto sobre espectáculos públicos debe
ingresar al Banco Central de Costa Rica, el
cual se ha de encargar de girárselo
directamente a la Junta Directiva del Teatro
Nacional.
Entidades Adscritas al Ministerio de Gobernación y Seguridad Pública
CUADRO 6
Institución Norma Vigente Análisis
Dirección
General de
Migración y
Extranjería
Ley No. 7033. El Capítulo Segundo, en los artículos 142 a
146, crea el Fondo Especial de la Dirección
General de Migración y Extranjería, y el
artículo 144 le autoriza para que maneje
con una cuenta en uno de los bancos
estatales. La Dirección se encarga de
recaudar el monto de las garantías y multas
que cancelan los extranjeros.
153
Institución Norma Vigente Análisis
Servicio
Nacional de
Guardacostas
Ley No. 8000,
Publicada en el
Alcance a La
Gaceta No. 34
del 24 de mayo
del 2000
La ley le da personalidad jurídica
instrumental para administrar el Fondo
Especial del Servicio Nacional de
Guardacostas, el régimen financiero
dispone que su presupuesto es tratado
como una cuenta autónoma, dentro del
presupuesto general del Ministerio de
Seguridad Pública, y el Fondo Especial es
financiado por el presupuesto general de la
República.
El artículo 32 también le confiere la
potestad de cobrar los derechos de zarpe
de puertos nacionales, los cuales ingresan
por medio de entero a favor del Fondo
Especial; mientras que los artículos 33 y 34
establecen que los derechos de inscripción
en el Registro Naval y todas las mulas
ingresan directamente a favor del Servicio.
Entidades Adscritas al Ministerio del Ambiente y Energía
CUADRO 7
154
Institución Norma Vigente Análisis
Dirección de
Geología, Minas
e Hidrocarburos
Decreto ejecutivo
No. 22178-
MIREMEN
Los artículos 51, 52 y 53 del Código
Minero, Ley 6797, ordena la Banco
Central de Costa Rica el giro de impuestos
y cánones con destino específico, a favor
de la Dirección de Geología, Minas e
Hidrocarburos y otros rubros, en el mismo
sentido, a favor de la Dirección Nacional
del Desarrollo de la Comunidad
(DINADECO). Asimismo, se autoriza la
apertura de un fondo especial cuyo
manejo se hará a través de una cuenta
bancaria especial, ajena completamente a
Caja Única.
Fondo Nacional
Ambiental
Ley Orgánica del
Ambiente No.
7554
Art. 93 dispone que este fondo esta
creado para financiar los fines de la ley y
de los programas de la Secretaría Técnica
Nacional Ambiental, la cual es un órgano
desconcentrado del Ministerio del
Ambiente y Energía (articulo 83).
El artículo 95 establece que los recursos
del Fondo Nacional Ambiental deben
ingresar a la Caja Única del Estado; sin
155
Institución Norma Vigente Análisis
embargo, cada año la Secretaría Técnica
debe presentar al Ministerio de Hacienda
su anteproyecto de presupuesto de esos
recursos. Estos recursos deben ser
transferidos trimestralmente por la
Tesorería Nacional, los cuales deben ser
depositados en un fondo patrimonial en el
Sistema Bancario Nacional, sujeto a la
administración de la Secretaría Técnica.
Fondo de Vida
Silvestre
Ley de
Conservación de
la Vida Silvestre
No. 7317
El artículo No. 11 establece que todos los
ingresos del fondo deben ser dirigidos
primeramente a la Caja Única del Estado,
pero posteriormente indica que el
Ministerio de Hacienda tiene el deber de
efectuar transferencias o desembolsos
trimestrales al Fondo de Vida Silvestre.
Los dineros son depositados en un fondo
patrimonial en los bancos comerciales el
Estado
Instituto
Meteorológico
Ley No. 5222 y
por Ley No. 7152
El artículo 11 establece que el Director
General es el responsable del manejo y
156
Institución Norma Vigente Análisis
Nacional aplicación de los fondos de la institución,
mientras que el artículo 12 define que los
fondos se constituyen, además, por
ingresos derivados de servicios y el
Impuesto de Aterrizaje que percibe la
Dirección General de Aviación Civil.
Servicio de
Parques
Nacionales
Ley No. 6084 Su financiamiento se realiza a través del
Presupuesto de la República (artículo 6),
pero se le autoriza a recaudar otros
dineros provenientes de donaciones,
cuotas por derechos de entradas a los
parques, generación de recursos propios y
el producto de la venta del timbre pro
parques nacionales.
Fondo Nacional
de
Financiamiento
Forestal
El artículo 39 de
la Ley Forestal
No. 7575
Sus ingresos provienen de impuestos,
ventas, tasas y cánones relacionados con
la materia forestal. Es administrado por la
Administración Forestal de Estado, MINAE
El artículo 41 autoriza que los ingresos
que forman parte del Fondo Forestal se
depositen en los bancos comerciales del
157
Institución Norma Vigente Análisis
Estado. Además, el artículo 46 crea el
Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal para financiar a los pequeños y
medianos productores, mediante créditos
u otros mecanismos de manejo de
bosques. Está integrado por una Junta
Directiva, la cual tiene autorización para
contratar la administración financiera con
uno o varios bancos del Estado y
cooperativos.
Instituto
Geográfico
Nacional
Ley 4381 El Instituto Geográfico Nacional se
encuentra sujeto al Presupuesto de la
República, pero la Ley 4381 establece en
los artículos 1 y 4 la creación del
Departamento Topográfico, el cual se
financia con las recaudaciones de ventas
de servicios que efectúe el Instituto
Geográfico Nacional. El artículo 5 autoriza
al Instituto para depositar en una cuenta
especial del Sistema Bancario Nacional,
los fondos provenientes de los trabajos
efectuados.
158
Entidades Adscritas al Ministerio de Justicia y Gracia
CUADRO 8
Institución Norma Vigente Análisis
Registro
Nacional
Ley No. 5695 El artículo 7 de la Ley 7420 que la reformó,
establece que el Banco Central de Costa
Rica debe depositar en la cuenta corriente
que designe la Junta Administrativa, el 50%
de los ingresos por Derechos del Registro
Público.
Consejo
Nacional de
Drogas
Ley 7093 de
Estupefacientes,
Sustancias
Psicotrópicas,
Drogas de Uso
no Autorizado y
Actividades
conexas.
Tiene personalidad jurídica para el
cumplimiento de sus fines. Los artículo 37 y
38 crean un fondo rotatorio cuyos fondos
provienen del Presupuesto de la República
y donaciones y se encuentran bajo la
administración del Consejo Nacional de
Drogas.
Entidades Adscritas al Ministerio de Ciencia y Tecnología
CUADRO 9
Institución Norma Vigente Análisis
159
Institución Norma Vigente Análisis
Academia
Nacional de
Ciencias
decreto ejecutivo
No. 21358-MICIT
Con autonomía plena, según lo dispuso el
Art. 3, sin sujeción al Ministerio de Ciencia
y Tecnología
Entidades Adscritas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes
CUADRO 9
Institución Norma Vigente Análisis
Consejo de
Seguridad Vial
Ley No. 6324, Art. 4, crea el Consejo de Seguridad Vial
con independencia en su funcionamiento
administrativo y personalidad jurídica
propia. Según el artículo 9, el Consejo
tiene la potestad de administrar el Fondo
de Seguridad Vial, y en el artículo 10 se
establece que los ingresos del Fondo se
destinarán a una cuenta especial en un
Banco del Estado a la orden del Consejo
Consejo
Nacional de
Vialidad
Ley Nº -7798 Art. 3, lo define como un órgano de
desconcentración máxima adscrito al
Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, con personalidad jurídica
instrumental y presupuestaria para
160
Institución Norma Vigente Análisis
administrar el Fondo de la Red Vial
Nacional. El artículo 20 crea dicho fondo,
cuyos ingresos provienen de impuestos
recaudados por la Dirección General de
Tributación, y mediante artículo 21 se
autoriza al Consejo para que deposite la
totalidad de los montos que le ingresen,
en fideicomisos con bancos comerciales
del Estado.
Consejo
Técnico de
Aviación Civil
Ley General de
Aviación Civil No.
5150
Tiene desconcentración máxima y
personería jurídica instrumental.
Mediante Ley General de Presupuesto
para 1986, No. 7018 del 13 de diciembre
de 1985, el artículo 14 descentralizó del
Ministerio de Obras Públicas y
Transportes al Consejo Técnico de
Aviación Civil, al cual le otorgó personería
jurídica y patrimonio propio.
Entidades Adscritas al Ministerio de Agricultura y Ganadería
CUADRO 10
161
Institución Norma Vigente Análisis
Estaciones
experimentales
del Ministerio de
Agricultura y
Ganadería
Ley No. 4129 Artículo 1 al Ministerio de Agricultura y
Ganadería a depositar en una cuenta
bancaria especial de un banco del
Sistema Bancario Nacional, los fondos
provenientes de la venta de los productos
y servicios agropecuarios de sus
Estaciones Experimentales.
Oficina Nacional
de Semillas
Ley No. 6289 Es una entidad con amplias potestades
para el manejo del efectivo. El artículo 14
crea un fondo cuyos ingresos provienen
de los montos que deben ser cancelados
por los usuarios por concepto de análisis
de calidad de semillas, y los cuales serán
destinados a una cuenta especial. El
artículo 211 inciso c) le da la potestad de
financiarse a través de servicios que
brinde.
Servicio
Fitosanitario del
Estado
Ley de Protección
Fitosanitaria No.
7664
En el artículo 66 se crea el fondo para
emergencias agrícolas a cargo del
Servicio Fitosanitario del Estado, los
recursos del fondo provendrán de
162
Institución Norma Vigente Análisis
empréstitos, donaciones, asignaciones a
la cuenta especial u otras fuentes legales
de financiamiento. Serán depositados en
uno de los bancos del Sistema Bancario
Nacional.
Programa
Integral de
Mercadeo
Agropecuario
Ley Orgánica del
Ministerio de
Agricultura y
Ganadería, No.
7064
Artículo 5 autoriza al Instituto para
depositar en una cuenta especial del
Sistema Bancario Nacional, los fondos
provenientes de los trabajos efectuados.
Dirección de
Salud y
Producción
Pecuaria
Ley sobre Salud
Animal No. 6243
Art16 fondo acumulativo, constituido por
partidas presupuestarias destinadas para
el combate de plagas y enfermedades a
nivel nacional o particular obligatorio. Si
bien está sujeto a la fiscalización de la
Contraloría General de la República, por
disposición de los artículos 17 y 18 este
fondo es administrado por el Ministerio de
Agricultura y Ganadería, a través de la
Dirección de Salud Animal. El artículo 19
obliga al Ministerio de Agricultura y
163
Institución Norma Vigente Análisis
Ganadería a llevar una cuenta especial
para estos efectos, y el artículo 20
dispone que depositará en uno de los
bancos del Sistema Bancario Nacional.
Entidades Adscritas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
CUADRO 11
Institución Norma Vigente Análisis
Dirección de
Desarrollo
Social y
Asignaciones
Familiares
(DESAF)
Ley de No. 5662 Establece que la Dirección General de
Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares es la administradora del fondo
especial creado para los costarricenses
de escasos recursos económicos. El
artículo 18 define que la dirección es una
dependencia técnica permanente del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
cuyo superior jerárquico es el Ministro de
esa cartera.
Entidades Adscritas al Ministerio de Salud Pública
CUADRO 12
164
Institución Norma Vigente Análisis
Consejo
Técnico de
Asistencia
Médico-Social
(CTAMS)
Ley Orgánica del
Ministerio de
Salud No. 5412
Según artículo 13, encargado de la
recaudación de subvenciones estatales
fijas, de impuestos, el timbre hospitalario,
donaciones y ventas de bienes y
servicios. El artículo 14 le autoriza a
depositar los fondos en cuentas
corrientes en los bancos del Sistema
Bancario Nacional. Los cheques contra
esas cuentas son firmados por el Ministro
de Salud y el Director General de Salud
Oficina de
Cooperación
Internacional de
la Salud (OCIS)
Ley Orgánica del
Ministerio de
Salud No. 5412
Encargada de la gestión financiera
referente a programas nacionales y
campañas especiales de salud. El
artículo 36 le define independencia
económica y administrativa, a pesar de
que sus fondos provienen del
Presupuesto de la República y de leyes
específicas.
Instituto
Costarricense
de Investigación
Ley No. 4508 Según el artículo 6, tiene la capacidad de
percibir ingresos derivados de impuestos,
venta de servicios, recaudación de
165
Institución Norma Vigente Análisis
y Enseñanza en
Salud y
Nutrición
(INCIENSA)
contribuciones eventuales, donaciones y
otros.
Existe un grupo de dependencias estatales que no están adscritas a un Ministerio
de gobierno, que cuentan con autorización para administrar de manera
independiente sus recursos. Su financiamiento es en mayor parte estatal, así
como el nombramiento de sus directores y de las demás personas que laboran
para dichas dependencias.
CUADRO 13
Institución Norma Vigente Análisis
Junta
Administrativa
del Archivo
Nacional
Ley No. 5574 El artículo 20 de la Ley del Sistema
Nacional de Archivos No. 7202, autoriza
a la Junta Administrativa del Archivo
Nacional para que abra y mantenga en el
Sistema Bancario Nacional las cuentas
corrientes que considere oportunas y le
166
Institución Norma Vigente Análisis
permite buscar otras fuentes de
financiamiento
Comisión
Nacional de
Emergencias
Ley Nacional de
Emergencia No.
4374
El artículo 4 de la autoriza la creación del
Fondo Especial de Emergencias, el cual
está conformado por partidas del
presupuesto nacional, aportes y
donaciones, y está a disposición de la
Comisión Nacional de Emergencias. Está
integrada por representantes del Poder
Ejecutivo y de instituciones autónomas,
sin especificarse los niveles de
independencia de que goza.
Editorial Costa
Rica
Ley No. 4966 del
20 de marzo de
1972
En el artículo 5 se dispone que su
financiamiento se realiza a través de
subvenciones del Estado, las cuales
ingresarán a la Tesorería Nacional y el
Ministerio de Hacienda debe incluirla en
el presupuesto nacional, para girarla
directamente a la Editorial Costa Rica sin
ningún tipo de disminución (así reformado
por el artículo 1 inciso a) de la Ley No.
167
Institución Norma Vigente Análisis
7754 del 23 de febrero de 1998. También
se le autoriza a obtener utilidades
provenientes de la venta de ediciones,
por donaciones y por los intereses
derivados de inversiones transitorias de
fondos ociosos
Junta de
Defensa del
Tabaco
Ley Reguladora
de las Relaciones
entre productores
e Industriales del
Tabaco No. 2072
Integración está conformada por
representantes del Poder Ejecutivo y del
sector productor de tabaco. El artículo 6
establece la creación de un fondo
depositado en el Banco Nacional de
Costa Rica y bajo la administración de la
Junta, cuyo origen proviene del impuesto
de consumo del tabaco.
Junta
Administrativa
de la Imprenta
Nacional
Ley No. 5394 Artículo 5 se le autoriza a recaudar
ingresos en una cuenta especial de un
banco del Estado a nombre de la Junta, y
en el artículo 6 establece que el Banco
Central de Costa Rica hará giros de
dinero a favor de una cuenta especial a
nombre de la Junta. El artículo 7 autoriza
168
Institución Norma Vigente Análisis
la existencia de un fondo especial con
destino específico.
Patronato de
Construcciones
y Adquisición de
Bienes
Ley de Creación
de la Dirección
General de
Adaptación Social
No. 4762
El Art. 13, el cual le da amplias
potestades de manejo de recursos, tales
como realizar inversiones y ventas, así
como de libre disposición. Inclusive, dicho
artículo autoriza la apertura de una
cuenta en un Banco del Estado para
depositar en ella los fondos.
Instituto
Costarricense
del Deporte y la
Recreación
Ley No. 7800 Es creado por como una entidad semi-
autónoma, con personalidad jurídica,
pero según el artículo 2 el régimen
financiero y presupuestario está sujeto a
la Ley de la Administración Financiera y a
la Ley orgánica de la Contraloría General
de la República. El Título IX, Capítulo 1
define el mecanismo de financiamiento
del Instituto, dentro del cual prevalece el
financiamiento a través del presupuesto
de la República. El Consejo Nacional
está autorizado para la explotación de
169
Institución Norma Vigente Análisis
todo el sistema de apuestas.
2. Instituciones Autónomas
Las instituciones autónomas están excluidas de la Caja Única y para ello se
revisará en primer lugar el concepto de autonomía, para así determinar que
consecuencias tiene la Autonomía de estas instituciones.
2.1 Concepto de Autonomía
El término “Autonomía”, surge del griego “autos”, propio mismo, y “vóuos”, ley. La
autonomía es la facultad que poseen los entes públicos menores, para
autogobernarse (darse sus propias normas dentro del marco de su Ley Orgánica y
designar a sus autoridades), para determinar sus planes y programas, para
administrar libremente su patrimonio.
Existe pues autonomía cuando hay un ejercicio de ciertas facultades que
originalmente corresponden al Estado en tanto que están directamente
170
relacionadas con el servicio público, siendo que el Estado se desprende de esas
facultades que le son propias para depositarlas en otra entidad creada por éste.
Así, no puede concebirse la autonomía fuera del marco jurídico o sea del Estado,
de allí que la autonomía sea una condición jurídica que sólo pueda otorgarse a
instituciones públicas.57
La autonomía, se otorga solo mediante un acto jurídico emanado del órgano
Legislativo, por lo que no existe autonomía emanada de los actos del Ejecutivo o
Judicial.
Además la autonomía sólo se ejerce por algunos organismos descentralizados del
Estado, por lo que no es posible concebir una dependencia u organismo integrado
a la estructura del gobierno central y que al mismo tiempo sea autónomo.
De modo que así entendido el concepto de autonomía, éste es un grado extremo
de descentralización; si bien puede haber organismos descentralizados que no
sean autónomos, no es posible que haya organismos autónomos que no sean
descentralizados. En términos generales la descentralización es una figura jurídica
mediante la cual se reiteran determinadas facultades de decisión de una autoridad
central para transferirlas a otra autoridad de competencia menos general.
57
Sin embargo hay una autonomía especial que es la de los “pueblos indígenas”, pues en este
caso estas comunidades no son entes estatales, pero gozan de autonomía territorial, gubernativa y
de identidad (Vid. Convenio 169 de la OIT, aprobado por Ley Nº 7316 de 1992, artículos 1, 2, 6, 13
entre otros)
171
El autor costarricense Ernesto Jinesta Lobo, en su Tratado de Derecho
Administrativo al referirse a la Autonomía indica:
“... la autonomía y la tutela administrativa o dirección intersubjetiva son
conceptos consustanciales o inherentes al de descentralización
administrativa. Entre Autonomía y tutela administrativa existe una
relación inversamente proporcional, puesto que, a un mayor autonomía
corresponden una menor tutela administrativa y a una menor autonomía
una mayor tutela administrativa. Consecuentemente, el grado de
autonomía que posea un ente público menor depende del volumen e
intensidad de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva que
ejerce sobre éste el ente público mayor o Estado. La autonomía, es una
potestad de autodeterminación de alcances y extensión variable en
función de la intensidad de la tutela administrativa”.58
2.1.1. Límites del Concepto de Autonomía
La autonomía para ser concebida de manera racional debe ser interpretada como
un principio absoluto inclusive en perjuicio del principio de la unidad del Estado.
58
JINESTA LOBO (ERNESTO). TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I (PARTE GENERAL.
BIBLIOTECA JURÍDICA DIKE, PRIMERA EDICIÓN, 2002, PÁG. 9 Y SIGUIENTES.
172
Esto quiere decir que si hay una alegación estatal en el sentido de que
determinada situación que surge de la aplicación del principio de autonomía atenta
contra el concepto del Estado unitario, si las acciones que desarrollan los entes
públicos menores corresponden a aquel ámbito que se considera característico de
esta figura (como sería la aplicación de una autonomía especial y completa que sea
distinta a la del resto de entes descentralizados, que se despliegue fuera de la
dirección del poder ejecutivo y de su jerarquía, que se reivindique en aplicación de
las facultades y poderes administrativos que le otorga la constitución, y como forma
de autodeterminación para establecer sus programas, planes, presupuestos,
organización interna y estructura su propio gobierno, y en virtud de la aplicación de
un poder reglamentario, autónomo y de ejecución para dictar sus propias normas, y
como forma de ejecutar su potestad de autoestructuración con lo que se supone
puede repartir sus competencias en el ámbito interno del ente y desconcentrarse en
lo jurídicamente posible y lícito) en este caso no hay atentado alguno contra el poder
centralista estatal.
Sin embargo en aquellos asuntos que no se refieren a esas funciones, acciones o
intereses, hay un sometimiento pleno al bloque de legalidad. En estos casos la
sujeción al marco constitucional no es una pérdida del sentido de la autonomía
sino simplemente una manera racional de definir los límites de cualquier ente que
es parte de un orden constitucional.
173
Nótese como el punto de referencia de la limitación (o sujeción de la autonomía)
surge justamente de su carácter absoluto, es decir, se parte de cuál es el sentido
pleno de la autonomía para finalmente llegar a cuáles han de ser los límites de esa
situación.
2.1.2. La descentralización administrativa
Habiendo analizado en que términos se debe entender la autonomía, podemos
referirnos a la descentralización administrativa, partiendo de los artículos 188 y
189 de la Constitución Política, que regula las instituciones autónomas; estos
artículos establecen dos categorías de instituciones:
1) Los entes creados por mayoría de dos tercios de la totalidad de los votos de
la Asamblea Legislativa, denominados instituciones autónomas.
2) Los creados por una mayoría menor de la señalada, los cuales son entes
autónomos pero no instituciones autónomas. La diferencia entre órganos y
entes radica al aplicarse el régimen constitucional de la autonomía
administrativa.
La institución autónoma posee los siguientes derechos constitucionales:
174
a. El derecho de la institución a la consulta obligatoria por la Asamblea
Legislativa en todo proceso de proyectos referentes a su competencia. Lo cual se
halla establecido en el artículo 190 de la Constitución Política el cual señala:
"Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución
autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella”.
b. La imposibilidad de modificar o derogar la ley orgánica del ente por una
mayoría menor de la requerida para crearlo, en respeto de la competencia jurídica
de la institución y del principio de Derecho Público de paralelismo de las formas de
creación y aplicación del derecho.
c. La garantía constitucional de la independencia en materia de gobierno y
administración propia de toda institución autónoma.
Así se garantizan los poderes administrativos de organización y jerarquía y los de
programar y reglamentar servicios, lo cual implica la potestad de dictar los
reglamentos ejecutivos de las leyes referentes a la institución, a pesar del
contenido del artículo 140 de la Constitución Política, la cual otorga
exclusivamente al Poder Ejecutivo tal actividad.
La ley no podrá autorizar ni ejercer el Poder Ejecutivo poder contralor sustitutivo
sobre la institución, sea en la vía de oficio o de recurso. La avocación en perjuicio
del ente, la reforma y revocación de sus actos por motivos de oportunidad y la
175
sustitución de una inercia legal, están prohibidas. Sí están permitidas las
suspensiones y sustituciones de todo tipo fundadas en razones de legalidad
particularmente por la inercia legal del ente.
Podemos definir como lo ha hecho don Eduardo Ortiz, la descentralización como
una atribución de competencia "a título último definitivo y exclusivo". 59
La descentralización implica la creación de un sujeto de derecho con su
competencia de acción, denominándose a tales sujetos entes descentralizados, en
relación con el Estado, Ente Público Mayor. Al respecto señala don Eduardo Ortiz:
"Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la
descentralización del que derivan las otras notas esenciales de la
misma, es el conferimiento de personalidad con competencia exclusiva
a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una
regla, del ordenamiento. Hay otras notas esenciales como se ve. Pero
estas son derivación de la personalidad y de la competencia exclusiva
del ente menor".60
Constituyen elementos característicos de la descentralización administrativa: la
personalidad jurídica del ente, la competencia propia y su autonomía económica.
59
ORTIZ ORTIZ (EDUARDO). DESCENTRALIZACIÓN PÚBLICA. REVISTA DEL COLEGIO DE ABOGADOS. NO.
127, JULIO 1956.. PÁG.6.
60 OP. CIT., PÁG. 07.
176
a. Personalidad jurídica
A través de la personalidad jurídica, el ente posee la capacidad para actuar con
respecto tanto a la administración como con los administrados.
b. Competencia propia
El ente como sujeto de derecho se halla determinado por la ley que lo creo, el
cual regula su competencia, atribuciones y límites.
Así, a través de la autonomía funcional, el ente se halla provisto de la potestad
para regular su organización interna para el consiguiente desempeño de sus
funciones y consecución de sus objetivos. Limitándose el Estado a ejercer su
potestad de dirección política y contralora. Tal potestad contralora del Estado no
exime al ente de su responsabilidad patrimonial y es solo manifestación del poder
fiscalizador del Estado como persona jurídica mayor. Así son responsables de la
administración del ente ante terceros, los jerarcas máximos y las respectivas
juntas o consejos directivos.
En las actas legislativas del proyecto de ley que dio origen a la Ley General de la
Administración Pública existe constancia que al tratar el tema de las instituciones
descentralizadas se indicó lo siguiente:
177
"Para señalar la independencia orgánica de estos últimos, se dispone a
continuación que cada uno tendrá personalidad jurídica, sin decir nada
sobre el tipo de relación que habrá de existir entre dichos entes públicos
menores y el Estado, que como consecuencia, podrá ser cualquiera que
señale otra ley. Con ello se desvanece el equívoco de considerar a los
entes públicos como parte del Estado sujeto, cuando en realidad se
piensa en administración pública como organización administrativa total
existente. Según el artículo primero, dichos entes pertenecen a la
administración, al Estado-sujeto o Estado central". 61
El Estado se halla sometido en sus actos, a las limitaciones derivadas del principio
de legalidad y posee la capacidad de restringir la competencia de los entes
públicos menores a través de los mecanismos legales correspondientes.
c. Autonomía económica
Se manifiesta a través de la autonomía patrimonial, autonomía financiera y la
autonomía presupuestaria.
a) La autonomía patrimonial, el patrimonio del ente es aportado por el
Estado o bien generado por su propia actividad según lo establezca
su ley constitutiva.
61
Op. cit. pág. 7
178
b) La autonomía financiera. Fuentes de ingreso propias, independientes
del Estado, sea este financiamiento a través de tasas o impuestos,
caracterizándosele como estatal debido a su carácter impositivo.
c) La autonomía presupuestaria. Los entes poseen autonomía
presupuestaria; conforme el artículo 184, inciso 2) de la Constitución
Política, que señala:
"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:
examinar aprobar o improbar los presupuestos de las
municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar
su ejecución y liquidación".
La autonomía presupuestaria se halla regulada en los artículos comprendidos
del Art. 72 al 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos
Públicos.
La descentralización es una forma de organización administrativa mediante la cual
cometidos estatales son confiados a entidades autónomas e independientes del
Poder Central. Su fundamento reside en la especialización de funciones. Y la
especialización de funciones puede referirse a un cierto ámbito espacial
(descentralización territorial); o bien puede referirse a funciones tecnológicas de
los servicios (descentralización por servicios o institucional).
179
Los elementos que aparecen en la descentralización territorial son los siguientes:
a) poseen una estructura organizativa “autónoma” y ejercen su
competencia en un ámbito determinado del territorio de la República;
b) independencia frente al Poder Central, con facultad de emitir
actos de carácter general que obligan a los habitantes;
c) ejercen potestades normativas con validez parcial sobre
determinado territorio;
d) poseen personalidad jurídica de derecho público; y
e) tienen patrimonio propio.
Por su parte, los elementos que integran la descentralización institucional son los
siguientes:
a) personalidad jurídica;
b) patrimonio propio;
180
c) función del órgano encaminada fundamentalmente a satisfacer los
intereses de los usuarios;
d) estatuto legal de sus funcionarios.
En ambas descentralizaciones existen limitaciones, en el caso de la territorial, el
Estado puede desaplicar disposiciones tomadas por las Municipalidades; en el
caso de la descentralización institucional o funcional existen una serie de
limitaciones al necesario grado de autonomía técnica de estos entes que resultan
de disposiciones constitucionales y legales.
Esto se explica por la relación de subordinación que todo ente le debe al Estado
en razón de ser su creador y tener este las potestades estatales para dirigir y
controlar al ente en mayor o menor grado, según la importancia institucional que
tenga.
Esta relación de subordinación es denominada tutela administrativa; y una parte
de la doctrina la define como el conjunto de poderes limitados determinados por la
ley a una autoridad superior. Esto da origen a dos posiciones:
a) Los que señalan que al no existir ley que expresamente regule la
relación tutelar, el ente es libre de todo vínculo con respecto al poder
centralizado del Estado, omitiéndose el nexo que indispensablemente
ha de existir entre los dos sujetos.
181
b) La corriente doctrinal que contempla la tutela tácita, y señala que a
pesar de no existir ley que expresamente contemple la relación tutelar,
se vincula el ente en relación de subordinación con el Estado.
No obstante, nuestro ordenamiento, expresamente regula la tutela administrativa,
esto en el artículo 188 de la Constitución Política.
Visto lo anterior, podemos comprender jurídicamente las razones por las cuales
expresamente están excluidas en la Ley de la Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, la incorporación de las instituciones autónomas; sin
embargo en el aparte siguiente se hará un repaso de la Jurisprudencia de la Sala
Constitucional que se ha emitido en materia de Autonomía, partiendo de la
necesidad de reivindicar que Costa Rica es un Estado Unitario y partir de esta
afirmación analizar la Autonomía y como se afectado con la misma el principio
presupuestario de Caja Única.
2.2. Análisis sobre el desarrollo constitucional
2.2.1. Costa Rica Estado Unitario
El Estado costarricense es un Estado unitario, que procura alcanzar de la manera
más eficiente los fines, objetivos y metas que determina el ordenamiento jurídico
182
vigente. (artículos 1 y 9 de la Constitución Política; 1 Ley General de la
Administración Pública)
Partiendo de dicho carácter unitario y por razones de limitación del poder y
funcionales, nuestra Constitución Política estableció un diseño organizacional
fundado tanto en la división de poderes (artículo 9), con la creación de un modelo
de descentralización administrativa, por criterios territoriales (Municipalidades),
como de especialización (instituciones autónomas y universidades estatales).
Ese carácter unitario es reconocido por la jurisprudencia constitucional en forma
reiterada (Votos 4091-94; 7528-97) que señala a Costa Rica como un Estado
Unitario concentrado desde su nacimiento, sin ningún tipo de descentralización
política, 62 pero que reconoce un modelo de descentralización administrativa para,
la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de
servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica.
A pesar de ello, y del distinto grado de autonomía con que se crean los entes
públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado mantiene y
debe mantener una unidad y armonía de su accionar.
62 “Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica,
desde su nacimiento ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido
nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la
administrativa, sea esta territorial –municipios– o institucional. De manera que es inútil todo
ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente
administrativa, y otras formas posibles de descentralización, la política.”
183
Según disposición del legislador constituyente, artículos 140 incisos 6) y 8), es
responsabilidad del Poder Ejecutivo mantener la unidad de la acción estatal, y por
ello, tiene la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, independientemente de
quién sea el sujeto dirigido.
La normativa establece como atribución del Poder Ejecutivo, mantener el orden y
la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo
de las libertades públicas, y vigilar el buen funcionamiento de los servicios y
dependencias administrativas. De lo anterior se deriva una competencia
constitucional que le permite a dicho Poder tomar las acciones necesarias, a
través de los instrumentos que legalmente se le otorguen, para buscar que la
Administración cumpla, dentro del marco de los principios constitucionales, con la
satisfacción de los fines públicos que justifican su existencia.
Esa competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder
Ejecutivo, sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anterior
con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales, de los que se
desprende el principio de unidad estatal.
Esa potestad de dirección va implícita en la relación Estado–entes
descentralizados, y está inspirada en los principios de unidad e integridad del
Estado costarricense, y como parte de las funciones de orientación política
asignadas al Poder Ejecutivo, conforme a su deber de vigilar el buen
184
funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, así como de
tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas.
Así, puede decirse que la potestad de dirección, que lleva necesariamente
también la de coordinación, es la faculta de orientar y guiar la acción de todos los
órganos y entes públicos que conforman la administración central y
descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos,
aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los
esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e
integridad del Estado. A manera de comparación, puede decirse que el Poder
Ejecutivo es el director de una gran orquesta que es el Estado, en donde la mezcla
de sonidos e instrumentos da lugar a una armoniosa sinfonía.
El Estado está obligado a mantener su propia existencia y continuidad en el
tiempo, por lo cual se requiere que, a través de sus órganos fundamentales (Poder
Legislativo y Ejecutivo), determinar, en líneas generales, los fines de la actuación
de todos sus órganos y de sus entes públicos. Puesto que la orientación política
busca mantener la unidad estatal, se sigue el reconocimiento de una función
directora y de coordinación para los titulares de los Poderes Públicos en relación
con el conjunto de esos entes.
Si bien la orientación estatal está a cargo de los Poderes Políticos, el Poder
Ejecutivo asume una posición fundamental. Su actual primacía funcional le permite
centralizar la dirección política del Estado, dentro del marco normativo del derecho
185
de la Constitución, los tratados internacionales y las leyes. Pero esa posibilidad va
más allá, al permitírsele –por ejemplo– que en el período de sesiones
extraordinarias de la Asamblea Legislativa sólo pueda conocerse de los proyectos
de ley que sean convocados por dicho Poder, de forma tal, que al menos como
principio, y con más fuerza en ese período, pueda buscar la aprobación de las
leyes necesarias para lograr la aprobación de las normas requeridas para la
ejecución de su política.
La Ley General de la Administración Pública viene a desarrollar esta potestad de
dirección al señalar en el artículo 26 b)63 como atribución del Presidente de la
República, el dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración
Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública
descentralizada. Por su parte, en el 27.1 se señala, en lo que interesa, que
corresponde al Poder Ejecutivo dirigir y coordinar la Administración, tanto central
como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo.64
También existe potestad de dirección cuando un órgano puede impartirle
directrices a otro a través de las cuales se ordena la actividad del ente,
imponiéndole las metas y los tipos de medios que debe emplear para realizarlas,
sin que pueda ordenar los actos de éste, teniendo discrecionalidad el ente para
63 Art. 26. El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones: b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada. Art. 27 (1) Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central, como, en su caso, descentralizada del respectivo ramo.
186
aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. Dicha potestad no
implica, necesariamente, jerarquía. (artículos 99 y 100 de la Ley General de la
Administración Pública).
En razón precisamente de su fundamento constitucional del artículo 140, la
dirección es una potestad predicable en forma clara, en relación con todos los
entes autónomos cubiertos por el numeral 188 de la Constitución. De manera que
la circunstancia de que un determinado ente constituya una institución autónoma o
bien, tenga una competencia específica sobre determinado campo, no excluye,
per se, la potestad de dirección en los términos constitucionalmente consagrados:
"... todos los órganos que forman el aparato estatal, como Estado
Constitucional de Derecho, deben someterse a los criterios de
"planificación nacional" y en particular a las directrices de carácter
general dictadas por el Poder Ejecutivo –Gobierno– (arts. 140,3, 8
CONSTITUCIÓN POLÍTICA), para cumplir, entre otros, con los
mandatos constitucionales de procurar el mayor bienestar para todos
los habitantes del país organizando y estimulando la producción y el
más adecuado reparto de la riqueza (art. 50 C. P.)...El Poder Ejecutivo
–Gobierno–, como organización jurídica y política, es el que se encarga
de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos
político, jurídico, económico y social...", (Sala Constitucional, resolución
Nº 3089-98 del 12 de mayo de 1998)
187
La sentencia transcrita reconoce en términos generales el poder de orientación
política, que se manifiesta fundamentalmente en el plan de gobierno y en los
planes y programas de desarrollo, consustancial al Poder Ejecutivo actual y cuyo
destinatario no es sólo el Estado, sino toda la sociedad. La pregunta que cabe
formularse entonces, en relación a las potestades de dirección que contempla la
Constitución y la ley, es si la sujeción de todos los órganos que conforman el
aparato estatal, si el concepto "todo" es comprensivo sólo de los entes autónomos
o también de las universidades estatales, con exclusión de su autonomía
funcional.
Una cosa es la descentralización política y otra la autonomía política. En Costa
Rica, como se indicó, existe un Estado Unitario Concentrado sin que se de ningún
caso de descentralización política. Distinto es el caso de al autonomía política o de
gobierno que consiste en la capacidad de autogobernarse, o sea de autodirigirse,
de fijarse el ente a sí mismo sus propios objetivos fundamentales dentro de su
competencia constitucional o legal, es decir, que fuera de su competencia
funcional, no tiene autonomía política.
La jurisprudencia constitucional, ha desarrollado el concepto de autonomía, este
concepto ha sido tratado según los siguientes principios:
Costa Rica es un estado unitario y como tal no existe ninguna
descentralización política. ( Votos 7528-97; 4091-94; informes de
Procuraduría en acciones 03-1089 y 99-1439; )
188
El Poder Ejecutivo, Gobierno, como organización jurídica y política, es el
que se encarga de organizar, dirigir y encausar a la sociedad en todos
sus aspectos político, jurídico, económico y social...", incluida la
planificación central a la que están vinculados todos los órganos que
forman el aparato estatal, como Estado Constitucional de Derecho,
quienes deben someterse a los criterios de "planificación nacional" y en
particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder
Ejecutivo –Gobierno– (arts. 140,3, 8 de la Constitución Política), para
cumplir, entre otros, con los mandatos constitucionales de procurar el
mayor bienestar para todos los habitantes del país organizando y
estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (art.
50 de la Constitución Política) (Voto No. 3089-98)
Que las universidades estatales gozan de un status autonómico
privilegiado en el sector público descentralizado, pero que ha de operar
en el marco del ordenamiento general. (Voto 8867/02; dictámenes de la
Procuraduría General de la República C-238-93, C-184-97)
Que los alcances de las autonomías no implica que esas instituciones
se transformen en órganos de soberanía nacional.( Voto 9690-00)
Ese status autonómico privilegiado implica autonomía administrativa,
política, financiera y organizativa, y que como manifestación de tal
189
condición gozan de poder reglamentario (autónomo y de ejecución);
pueden autoestructurarse, repartir sus competencias, dentro del ámbito
interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito,
regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal
(Voto 1313-93)
No existe descentralización política en C.R, siendo nuestro país un
Estado Unitario Concentrado( 7528/97; 4091/97),
Todos los órganos que forman el aparato estatal (no hace excepciones),
deben someterse a criterios de planificación nacional (3089/98).
Definitivamente la conceptualización de la autonomía dentro una concepción de
Estado Unitario Concentrado, y tomando en cuenta que la descentralización se da
para un mejor servicio público en el área específica de acción, no debe
absolutizarse.
Por último, cabe señalar, que el régimen político democrático que sustenta nuestro
Estado de Derecho, lleva intrínseco el sometimiento absoluto de las autoridades
públicas a la ley, y al principio de rendición de cuentas (artículo 11 de la
Constitución Política). En una democracia, el único poder soberano es el que le
corresponde al pueblo: cualquier otro poder es delegado y sujeto a rendición de
cuentas. Así, no existe ningún funcionario público, Poder, ni Institución, que esté
exento de control. Este privilegio no lo tiene nadie, ni siquiera el Parlamento, a fin
190
de cuentas, no sólo es el pueblo el poder soberano, sino el que financia con el
pago de sus impuestos el servicio, y merece una respuesta honesta sobre el
destino de sus dineros.
Desde el punto de vista democrático pues, la autonomía debe existir en función
de, y como garantía para el pueblo, para que no exista duda de que el servicio
público encomendado se ha cumplido de la mejor manera, de acuerdo a la
competencia y fines asignados con la descentralización de funciones.
2.2.3. Principio de Caja Única
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en reiteradas ocasiones,
ha conocido asuntos relacionados con el Principio de Caja Única. Entre los
aspectos más sobresalientes de su jurisprudencia se pueden citar los siguientes:
En el voto 4681-97, estableció que es contrario a la Constitución Política, el crear
rentas o fondos con destino específico, si esos fondos no son transferidos por la
vía del presupuesto de la República, por la lesión que causa, directamente, al
régimen estructurado en la Carta Política en el capítulo que se refiere a los
principios presupuestarios.
En el voto No. 4907-95, la Sala Constitucional indicó que no se podía pretender
asignar recursos de las instituciones autónomas y semiautónomas que estuvieran
presupuestados con determinados fines, para sustentar económicamente otra
191
dependencia del Estado, ya que esto lesionaba el artículo 184, inciso 2) de la
Constitución y las normas ordinarias que regulan el procedimiento de preparación,
aprobación, ejecución y liquidación de los presupuestos de dichas instituciones.
Asimismo en voto supracitado se indicó que el disponer de los recursos de las
instituciones autónomas, mediante una norma general del presupuesto, lesiona la
independencia administrativa que les confiere la Constitución Política en su
artículo 188 y modifica el destino que sus respectivas leyes de creación fijan a los
recursos para cumplir los fines que les fueron encomendados, con lo cual violan
también el principio de Caja Única del Estado.
En ese mismo voto y en relación con el Principio de Caja Única del Estado, la Sala
ha manifestado que es el principio por el que todos los ingresos han de
incorporarse al Presupuesto de la República y son asignados a las diferentes
dependencias estatales de conformidad con las necesidades públicas. (la negrita
no es del original).
Por su parte el voto No.6240-93 señala que por el Principio Constitucional de Caja
Única, es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección, que forma parte
de una Cartera del Poder Ejecutivo, percibir, presupuestar y girar fondos públicos
a su entera conveniencia (mediante las llamadas "cajas chicas", que se manejan al
margen de las normas y sin el adecuado control del manejo de la Hacienda Pública),
en el tanto es una competencia reservada a la Asamblea Legislativa y contrario al
Principio de Caja Única. (Ver en ese mismo sentido el Voto 9792-98)
192
En el voto No. 6240-93 la Sala Constitucional, al referirse al Principio de Caja
Única, y haciendo alusión a los artículos 51 y 52 de la antigua Ley de la
Administración Financiera de la República, había señalado que con base en esa
normativa, y salvo los casos que expresamente señalaba la Constitución Política
(el 6% de los gastos ordinarios calculados para el año económico para el Poder
Judicial, o las rentas de la Caja Costarricense del Seguro Social y el presupuesto del
Tribunal Supremo de Elecciones), estaban prohibidos los fondos o rentas con
destinos específicos. Esto debido a que la creación de dichos fondos, es contraria al
articulo 85 de la Constitución Política, porque constituye una derogatoria tácita, por
medio de normas generales del presupuesto, de una norma vigente de ley común,
(en ese tiempo el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera del Estado),
ya que esto permitiría que funcionarios diferentes al Tesorero Nacional, giren los
recursos que integran el fondo, a su entera conveniencia.
En ese mismo voto se señala que se lesiona el Principio de Caja Única del Estado, si
se cubren gastos presupuestados con fondos que no integran el presupuesto
ordinario o los extraordinarios.
En segundo lugar, la norma posibilita la creación de fondos con destino específico, lo
que se encuentra expresamente prohibido en el artículo 52 de la Ley de la
Administración Financiera. En consecuencia, esta norma resulta inconstitucional por
derogar tácitamente las normas ordinarias citadas, al contrariar lo dispuesto
expresamente en la ley común.
193
El voto No. 6869-96 dispone que normas que establezcan la administración de
recursos provenientes de fuentes con destino específico basadas en leyes
especiales, difiere del Principio de Caja Única, pues obliga al órgano pagador a
girar tales recursos a la institución expresamente beneficiada por la Ley en la
exacta medida de lo recaudado.
En el voto No. 1998-00919, en el que se evacuo consulta realizada por los
señores diputados del proyecto de la Ley de la Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, se analizaron los artículos 44, 67, el inciso e) del artículo
128, (numeración que como ya se sabe vario en la Ley ya aprobada), respecto del
Principio de "Caja Única", se reitero que el mismo está consagrado en el artículo
185 de la Constitución Política, al otorgársele a la Tesorería Nacional la
competencia exclusiva de girar los gastos y recibir los ingresos a nombre del
Estado costarricense, lo cual impone la necesidad de que todas las rentas
dirigidas a financiar gastos del Estado, ingresen a un fondo común, del cual
también deben ser retirados los recursos que financien las diversas erogaciones
públicas.
En ese mismo voto se reitera lo ya señalado arriba respecto de las instituciones
autónomas, en el sentido de que no gozan de una garantía de autonomía
constitucional irrestricta, ya que la ley además de definir su competencia, puede
someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma
encomiende al Poder Ejecutivo Central.
194
Como se ha visto, la Jurisprudencia de la Sala Constitucional ha establecido que
el Principio de Caja Única del Estado debe ser respetado en la elaboración y
aprobación del Presupuesto de la República y a la hora de la aprobación de los
diferentes proyectos que se presenten en materia de Hacienda Pública, pues de
ello depende la constitucionalidad de los mismos.
195
CAPITULO III DESARROLLO DE CAJA UNICA Y SU IMPACTO A NIVEL
NACIONAL
1. Segunda mitad del siglo XX
En los capítulos anteriores se analizó cómo el ordenamiento jurídico
constitucional y legal costarricense incorporó un sistema de Administración
Financiera de la República que gira en torno al cumplimiento de una serie de
principios básicos tendientes a garantizar eficiencia, igualdad, transparencia y
publicidad en el manejo de los fondos estatales. Desde una perspectiva más
macro, debe adicionarse que la Constitución Política de 1949 conformó todo un
sistema de manejo de los fondos públicos que se basa en la recaudación
tributaria y en un equilibrio del gasto público centralizado en la Tesorería Nacional,
cuya puesta en ejecución debe estar regida por:
1. El principio de legalidad tributaria.
2. Un único sistema de recaudación y ejecución del gasto del Estado.
3. La formulación del Presupuesto de la República sobre la base de principios
fundamentales que dan los lineamientos básicos.
4. La existencia de la fiscalización de la Hacienda Pública, mediante el control
parlamentario del Presupuesto de la República, que nace de la
196
representación popular, así como de una institución auxiliar que es la
Contraloría General de la República. 65
5. Un sistema de contratación administrativa basado en la licitación pública.
6. La obligación esencial del Estado costarricense, de procurar el mayor
bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la
producción, y el más adecuado reparto de la riqueza. (Artículo 50 de la
Constitución Política)
A lo largo de una trayectoria de más de cincuenta años, el Estado costarricense
consideró los procesos de la Administración Financiera del Estado como
independientes, provocando la formación de entidades y organismos que
actuaban con absoluta independencia y carentes de cualquier tipo de interacción
entre sí. Dentro de los programas individuales de reforma cada uno de los
subsistemas priorizó sus objetivos particulares, haciendo caso omiso de las
necesidades de orden público que han predominar por encima de cualquier interés
meramente institucional o particular.
En la actualidad, las nociones tradicionales de la Administración Financiera del
Estado han sufrido una transformación de importancia, que superan los postulados
constitucionales y se amplía su concepción hacia el conjunto de principios,
normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las
65
La Sala Constitucional ha indicado: “La Asamblea Nacional Constituyente, al crear la Contraloría General de la República como una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa, le confirió la tarea de la fiscalización y vigilacia de la Hacienda Pública –artículo 183 de la Constitución Política-, en cuanto le corresponde verificar la correcta utilización de los fondos públicos”. Voto 998-98.
197
operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos
públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado en la
forma más eficiente posible. En esta labor participa toda una serie de
organismos tanto centralizados como descentralizados.66
Esto se ha logrado por medio de la definición de todo un sistema de planificación,
adquisición, aplicación, registro, información y control de los recursos del Estado,
desarrollado por las diferentes unidades administrativas encargadas de realizar la
gestión de las diferentes operaciones.
La propuesta de implementación de Caja Unica y aplicación de los principios
presupuestarios, tiende a abandonar orientaciones y metodologías tradicionales
en la gestión financiera, para dar paso a una modernización del sistema, que
garantice la administración racional de los recursos estatales. Los cambios de
enfoque han puesto de manifiesto errores incurridos en el pasado, de índole tanto
jurídico como metodológico, y se adopta un nuevo planteamiento jurídico
conceptual y operacional que se fundamenta en la teoría general de sistemas, la
cual considera que la Administración Financiera del Estado es un macrosistema
operante en la Administración Pública, la cual está conformada a su vez por
subsistemas interrelacionados, cuyo fundamento se encuentra sustentado en
nuestra Constitución Política, en la Ley de la Administración Financiera de la
66 Programa, de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental, República de Argentina, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, Secretaria de Hacienda, 1992,
pag17.
198
República y de Presupuestos Públicos y en las distintas normas que integran el
ordenamiento jurídico administrativo-financiero nacional.
1.1. Ruptura de los principios de Caja Única, Equilibrio y Universalidad Presupuestaria
A estas alturas del presente estudio, resulta indudable que el marco constitucional
costarricense gira en torno a la idea de un Estado unitario, encargado de
satisfacer las necesidades y servicios que la comunidad costarricense le ha
señalado, ya sea en la Constitución Política o en la ley ordinaria. Para tales
fines, el Estado se articula a través de un sistema de instituciones y órganos con
definiciones competenciales específicas, cuyos objetivos se han de lograr,
necesariamente, a través de un sistema de administración financiera que les dota
de los recursos financieros necesarios.
El marco jurídico financiero contenido en la Constitución Política se articula
alrededor de la idea de la unidad de las finanzas estatales, con las excepciones
indicadas sobre las instituciones descentralizadas y demás empresas estatales, a
las cuales el legislador ha optado por brindarles de autonomía financiera. Sobre la
base de la formulación íntegra del Presupuesto de la República, así como su
correcta ejecución y fiscalización, el constituyente pretendió crear un sistema que
lograra reunir todos los fondos estatales, a fin de encargar al Poder Ejecutivo de
darles una sana administración y distribución del gasto, así como de confiar el
papel de cajero a la Tesorería Nacional.
199
Sin embargo, la experiencia vivida desde la promulgación de la Constitución
Política en 1949 dista mucho de la intención de la Asamblea Constituyente. La
Ley de la Administración Financiera de la República No. 1279 de 1959, dio sus
primeros intentos de reunir en la Caja Única todos los fondos pertenecientes al
Tesoro Público, pero al mismo tiempo, se emitieron leyes que excluyeron a un
sinnúmero de entidades y fondos públicos de su incorporación dentro del
Presupuesto de la República y del control ordinario que lleva a cabo la Asamblea
Legislativa.
De esta manera, se irrumpió en contra de los postulados contenidos en nuestra
Constitución Política contenidos en el Capítulo de la Hacienda Pública, La
razonabilidad67 que debió existir entre el marco legal y el constitucional se
67 La Sala Constitucional, en reiterados pronunciamientos, han indicado que el principio
constitucional de razonabilidad es un componente indiscutible de toda norma jurídica, y se entiende como la relación proporcional, lógica y causal, que debe existir entre una norma y el resto del ordenamiento jurídico, en donde los fines y principios del derecho juegan un papel preponderante. Dentro de sus componentes esenciales se encuentra la legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad, los cuales han sido desarrollados por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante Voto N°. 5236-99, que se transcribe seguidamente:
"… La superación del ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada ‘razonabilidad técnica’ dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de ‘razonabilidad técnica’ hay que analizar la ‘razonabilidad jurídica’. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales
200
violentó, pues ésta lleva consigo la emisión de todo un ordenamiento que
desarrolle los postulados constitucionales, y que en las relaciones fácticas, sea
posible de implementar. De manera específica, el ordenamiento de la
Administración Financiera del Estado debió estar compuesto por normas que
desarrollaran los Principios Presupuestarios y el de Caja Única, en el sentido de
que todas las rentas estatales que deben estar contenidas en el Presupuesto de
la República estén a cargo únicamente de la Tesorería Nacional, utilizando para
tales efectos los servicios del Banco Central de Costa Rica en calidad de cajero
del Estado.
Contrariamente a lo anterior, el ordenamiento administrativo ha estado integrado
por una serie de leyes y decretos que transgreden abiertamente la finalidad ulterior
de los postulados constitucionales. Esta contraposición produjo una distorsión en
la ejecución presupuestaria, desde tres ópticas fundamentales, a saber:
antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. ...
... La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la ‘razonabilidad‘ al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ‘...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea ‘exigible’ al individuo..." (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia.”
201
a. La emisión y aprobación del Presupuesto de la República sin apego las los
principios presupuestarios de Universalidad, Unidad y Equilibrio.
b. La creación de leyes que autorizan a ciertas dependencias públicas del
sector centralizado para la administración independiente de sus recursos y,
por ende, del efectivo.
c. La coexistencia de sectores deficitarios y otros superavitarios en el Estado.
1.2. Materialización de la ruptura del marco constitucional hacendario
Como se analizó en el Capítulo Primero, el principio de Universalidad se refiere a
que todos los elementos sustantivos que constituyen materia de presupuesto se
deben incorporar en éste, a fin de obtener una visión de conjunto destinada a
calibrar debidamente las gestiones específicas, en cuanto a compatibilidad,
justificación, prioridad, tiempo y otras variables que se deben considerar.
De la mano de la universalidad del presupuesto, el Principio de Unidad busca la
reunión de todos los gastos y recursos en un solo documento, mediante el cual
todos los ingresos deben constituir un fondo único para cubrir todos los gastos; a
la vez que le permite responder a una única política presupuestaria, definida por
los órganos competentes.
A pesar de que estos dos principios postulan que el Poder Ejecutivo debe incluir
todos los recursos y los gastos previstos en el momento de la elaboración del
202
Proyecto de Ley de Presupuesto que debe someter a la Asamblea Legislativa,
existen instituciones que bajo el amparo de una norma, han gozado de facultades
para recaudar fondos propios y definirles su propio destino. Los presupuestos de
estas entidades se manejan fuera del Presupuesto Nacional, por lo que son
aprobados en una primera etapa, por la Autoridad Presupuestaria, y autorizados
finalmente por la Contraloría General de la República.
Debe aclararse que el Principio de Caja Única se refiere exclusivamente a la
administración del efectivo y no es sinónimo de los principios presupuestarios de
no-afectación de los ingresos y el principio de universalidad del presupuesto.
Existe una tendencia en la aplicación práctica, de confundir la Caja Única con
estos principios presupuestarios.
Teóricamente la administración de los recursos bajo un sistema centralizado del
efectivo, fortalece la aplicación del principio de universalidad presupuestaria, de
conformidad con el cual “ el presupuesto debe tener todos los ingresos y todos los
gastos que origine la actividad financiera del Estado, de forma explícita”68, ya que
al administrar todos los recursos mediante el concepto de caja única facilita la
identificación entre unos y otros.
El Ministerio de Hacienda, contrariamente a los postulados constitucionales de
universalidad y unidad presupuestaria, con fundamento en normas legales
68
INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES. MANUAL DE LA HACIENDA PÚBLICA. PAG. 213
203
específicas, ha mantenido algunos presupuestos institucionales sin incorporarlos
dentro del Presupuesto de la República. Inclusive, con el reciente programa de
implementación de la Caja Única, se ha limitado a reflejar los gastos en el
presupuesto independiente de la entidad pública que efectivamente realiza el
gasto, pudiendo asimismo ejecutarse el gasto según la normativa aplicable a cada
caso y no necesariamente, siguiendo los procedimientos de ejecución del
presupuesto nacional. En secciones siguientes se analizará con más detalle este
mecanismo de implementación.
Como se enunció páginas atrás, el artículo 189 de nuestra Constitución Política
dispone que las entidades autónomas o descentralizadas, deben ser creadas
mediante una ley aprobada por votación no menor a los dos tercios del total de
los miembros de la Asamblea Legislativa, o sea, treinta y ocho votos mínimos a
favor. El Poder Central no puede actuar como jerarca del ente descentralizado,
tampoco puede controlarlo por medio del establecimiento de límites a la actividad
del ente por razones de oportunidad, y tampoco puede actuar como director de la
gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o políticas en
su gestión. La autonomía comprende las potestades de formular planes o fijar los
fines y metas del ente, la posibilidad de definir los mecanismos internos de
planificación funcional y financiera a través de los presupuestos y el ejercicio de la
potestad reglamentaria autónoma.
204
Sin embargo, las entidades “adscritas” al Poder Ejecutivo, generalmente
desconcentradas pero con autonomía administrativa, tienen su propio sistema de
ejecución presupuestaria, bajo la intervención de la Contraloría General de la
República. Lo anterior no se opone a la observancia de la normativa
constitucional de Caja Única, pero sí tiene vicios de enfrentamiento con las
normas que garantizan la unidad y universalidad presupuestaria.
En el Voto No. 6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993 sobre la
Dirección General de Hidrocarburos cuya transcripción se encuentra en el capítulo
anterior, la Sala Constitucional se pronunció en cuanto a la inconstitucionalidad
de que a un órgano desconcentrado se le otorgara autonomía presupuestaria.
Pero en la resolución N. 11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001,
indicó lo contrario, al señalar:
"…Los principios constitucionales de caja única (según el cual
todos los ingresos a favor del Estado central deben entrar y salir
por la Tesorería Nacional) y de universalidad presupuestaria (el
Presupuesto de la República deberá contener la previsión de todos
los ingresos y la autorización de todos los gastos del Estado
central durante el ejercicio económico correspondiente),
consagrados positivamente en los artículos 185 y 176
constitucionales, respectivamente, determinan garantías para el
sano manejo de los fondos públicos, posibilitando un mayor control
acerca del manejo de tales recursos. No obstante lo anterior, en el
205
Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura
denominada "personificaciones presupuestaria", según las cuales
en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos órganos
desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos
fuera del Presupuesto del Estado Central, al dotarlos de
"personalidad jurídica instrumental". Esta práctica ha sido
analizada por esta Sala al menos en dos ocasiones, la primera de
ellas en la sentencia número 06240-93 de las catorce horas del
dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, en la
cual se consideró que:
(….).
Posteriormente, esta Sala revisó el criterio antes citado, y en la
sentencia número 03513-94 de las ocho horas cincuenta y siete
minutos del quince de julio de mil novecientos noventa y cuatro, que:
(…).
La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos
citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del
Derecho de la Constitución conferir a un órgano
desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para
efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en
forma más eficiente la función pública que está llamado a
desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria
206
le permite administrar sus recursos con independencia del
Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa
subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función
que le fue dada por desconcentrados y de los derivados de su
personalidad jurídica instrumental…En este caso, no resulta
inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del
funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan
a ser administrados en un fideicomiso en el Banco Internacional de
Costa Rica, toda vez que el Consejo técnico de Aviación Civil es un
órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 166 de la Ley
General de Aviación Civil…".
Como producto de los anteriores votos, la Procuraduría determinó mediante
dictamen No. C-280-2002 del 18 de octubre del 2002, en una consulta realizada
por la Tesorería Nacional, que los órganos desconcentrados dotados de
personalidad jurídica instrumental, aún cuando están sujetos a Caja Única,
mantienen personalidad presupuestaria:
De lo transcrito se deriva que la personalidad jurídica instrumental
constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar
un presupuesto y, por ende, recursos, con independencia del
Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza.
207
Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la
personalidad presupuestaria significa una autonomía
patrimonial determinada por la titularidad de recursos propios,
según lo disponga el legislador; titularidad de un presupuesto
propio, separado del presupuesto del organismo al cual se
pertenece, la administración y manejo de recursos con
independencia del Presupuesto del ente de pertenencia, lo que
implica reconocer una facultad de contratar. Para efectos
presupuestarios, la situación de la persona instrumental se asimila a
la de un ente descentralizado, en el sentido de que ambos tienen la
titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en forma
independiente. Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a
diversas disposiciones que regulan la materia financiera y entre ellas
las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su presupuesto
y, por ende, la ejecución presupuestaria no se identifican con el
Presupuesto del ente al que se pertenece. Ejecución presupuestaria
que comprende la ordenación del pago y el aspecto contable de
éste, sea el pago efectivo. Para que una persona instrumental no
pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal cuyo
contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de
que una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la
administración de los recursos correspondientes a la persona
instrumental.
208
....
Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de
la Ley de la Administración Financiera se ha producido una
modificación sensible respecto de los alcances de la personalidad
jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de
tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por
disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes
forman parte de la caja única correspondiente. El punto es qué
significa esa integración a caja única.
En ese mismo sentido, y aún más reciente, la Procuraduría ha indicado que el
reconocimiento de que la autonomía presupuestaria de los órganos con
personería jurídica no se contrapone al postulado de Caja Única. La facultad de
formular y ejecutar los presupuestos se ha de complementar con una debida
programación financiera junto con una responsable ordenación de pagos, las
cuales se han de coordinar a través de la Tesorería Nacional. Para tales efectos,
la Procuraduría indicó en octubre del 2003:
“Las distintas disposiciones de la Ley de Administración Financiera
referidas a la Tesorería Nacional y a la unidad de caja se dirigen a
concretizar el principio constitucional de caja única. De allí que su objeto
sea regular el ingreso a dicha caja de todos los recursos del Estado,
209
incluyendo los recursos de los órganos-persona y en su caso, los
recursos con destino específico.
La titularidad del presupuesto le permite a la Imprenta una gestión
presupuestaria independiente. Gestión que se materializa en los
distintos actos de ejecución administrativa del presupuesto y que
conducen a la ordenación del pago y a la realización material de éste.
La existencia de una cuenta de caja única administrada por la Tesorería
Nacional de acuerdo con una programación financiera dispuesta en el
numeral 66 de cita no entraña la desaparición del presupuesto propio,
antes bien presupone la existencia de éste, por lo que no afecta el
efecto principal de la atribución de personalidad jurídica instrumental,
sea la titularidad del presupuesto.” Dictamen C-336-2003 de 29 de
octubre de 2003.
Según la Procuraduría, la reforma del artículo 66 de la Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, mediante Ley de
Reestructuración de la Deuda Pública N° 8299 de 22 de agosto del 2002,
(que especificó las instituciones que quedaban incorporadas dentro de la
Caja Única), dio un giro al concepto de personería jurídica instrumental:
“Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la
Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación
sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica
instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un
210
presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de
la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la
caja única correspondiente.” Dictamen C-341-2003 de 31 de octubre
de 2003.
Estos dictámenes contienen dos disposiciones de relevancia, a saber:
Que los órganos desconcentrados con personería jurídica instrumental
pueden tener autonomía presupuestaria, independiente de la institución
a la cual pertenecen.
Que aún con la autonomía presupuestaria, los dineros que administran
se encuentran sujetos al principio de Caja Unica, con base en el artículo
66 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
Esta posición de la Procuraduría va en contradicción abierta con el fundamento
jurídico constitucional que se ha venido desarrollando en este trabajo, pues el
principio de universalidad significa que el presupuesto de dichos órganos
desconcentrados debe estar integrado dentro del Presupuesto de la República.
Esto se debe a la naturaleza misma del documento presupuestario, el cual exige
un control respecto del grado de cumplimiento de la gestión de la Hacienda
Pública llevada a cabo por el Poder Ejecutivo. Además, desde el punto de vista
financiero es importante que haya mayores controles que garanticen la correcta
asignación de los egresos así como la existencia de mecanismos de fiscalización
211
a fin de evitar despilfarros o actos de corrupción en la gestión de los fondos
públicos. El control del presupuesto de los órganos con personalidad jurídica
instrumental se dificulta, por las siguientes razones:
En primer lugar, el presupuesto de los órganos desconcentrados con
personería jurídica instrumental no pasa nunca por la Asamblea
Legislativa, pues no están incorporado al Presupuesto de la República.
Este paso permite el cumplimiento del principio de publicidad del
presupuesto, y asume un rol fundamental al regular la normativa
esencial en la esfera de la organización y planificación de la
Administración. Permite al ciudadano común, conocer la distribución de
los gastos y las prioridades de cada órgano.
El control que lleva a cabo la Contraloría General de la República, es
meramente formal y no analiza el contenido sustancial de cada
presupuesto.
La formulación y ejecución de los presupuestos han quedado al libre
arbitrio de los jerarcas de cada entidad.
Teniendo en cuenta el clima socio-político del presupuesto como plasmación
documental de la actividad financiera, es necesario que se respeten los principios
presupuestarios contenidos en la Constitución Política, y que se elimine la
posibilidad de que órganos pertenecientes a la Administración Central cuenten
con mecanismos de evasión de dichos controles.
212
Adicionalmente, la transgresión al fin último de la Constitución Política de
administrar los recursos estatales por medio de la existencia de una Caja Única,
se presenta con reiteración a través de la existencia de normas que autorizan
expresamente a las entidades para que recauden fondos públicos que ingresan
directamente a cuentas diferentes de la Caja Única del Estado.
En cuanto al manejo del efectivo, se ha demostrado en el capítulo anterior que
estas instituciones administran libremente sus fondos, independientemente de su
origen. Ya sea por venta de servicios o cobro de tasas o cánones, o bien, por
transferencias que realiza el Gobierno Central, estas entidades manejan un
concepto de administración casi empresarial, con la salvedad de que no aplican
las prácticas privadas de disminución de costos y maximización de utilidades.
Asimismo, las entidades manejan cuentas bancarias en bancos comerciales del
Estado, cual si fueran organismos con amplias libertades para las definiciones del
gasto y distribución de sus recursos.
Dentro de algunas de las leyes que han autorizado a estas entidades a separar
sus presupuestos del Presupuesto de la República, se pueden citar:
CUADRO 14 Instituciones con autorización de ley expresa
para el manejo de recursos propios
1. Programa Integral de Mercadeo Agropecuario
7064 Ley Orgánica del MAG
6142
2. Consejo Nacional de Concesiones 7762
213
Ley de Concesión de Obra Pública
3. Consejo Nacional de Vialidad 7798 Ley Creadora
4. Dirección General de Aviación Civil *2 5150
5. Fondo de Parques Nacionales 6084 Ley Creadora del Servicio
de Parques Nacionales 7788
Ley de Biodiversidad
6. Centro Costarricense Producción Cinematográfica
6158
7. Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación
7800 Ley Creadora
8. Museo Histórico Juan Santamaría 5619 modificada por Ley
6572 Ley Creadora
9. Teatro Nacional 5.780 - 3.632
10. D.E.S.A.F. 5662
11. Instituto Nacional de las Mujeres 7801 Ley Creadora
12. I.N.C.I.E.N.S.A. 4508 Ley Creadora
13. O.C.I.S. - D.E.S.A.F. 5412 Ley Orgánica del Min. Salud
14. Junta Administrativa Imprenta Nacional 5394 Ley Creadora
15. Centro Nacional de Drogas *1 7093
16. Contraloría General de la República 7420 Ley Orgánica
17. PROCOMER 7638 Ley Creadora
18. Dirección General de Educación Física 3656
19. Instituto Nacional de Aprendizaje 6868 Ley Orgánica
20. Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia
5988
21. MOPT 6312
22. 31 Instituto Meteorológico Nacional 5222
Ley Creadora
23. 46 Teatro Popular Melico Salazar 7023
Ley Creadora
214
Inexplicablemente, también existen decretos ejecutivos o reglamentos que
autorizan a algunas entidades a administrar sus propios recursos, lo cual
contraviene abiertamente los principios constitucionales:
215
CUADRO 15
Instituciones con autorización en decretos ejecutivos o reglamentos para el manejo de recursos propios
24. Comisión Nacional de Emergencias 4374 DE28445-MP
Reglamento de Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias
25. Museo Nacional 11.496-C Reglamento del Museo
Nacional Ley 7018
Presupuesto para 1986
26. Orquesta Sinfónica Nacional DE-17251-C DE 26994-C
27. Dirección General de Museos DE 14844-C
28. Orquesta Sinfónica Nacional DE-17251-C DE 26994-C
Por disposición legal, además de la posibilidad de contar con recursos propios,
fuera del Presupuesto de la República, se ha autorizado expresamente a algunas
instituciones a que utilicen cuentas en los bancos comerciales del Estado, en
donde hacen manejo de sus propios dineros y bajo la cobertura del secreto
bancario, por lo que no existen mecanismos de acceso público a dichos fondos
públicos, por lo que los manejos que se hacen sobre estos dineros son
desconocidos. Su uso y disposición en la práctica, se torna casi como fondos
privados, obviándose su propia naturaleza de fondos públicos y con ello, la
publicidad que les reviste69.
69 El artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General hace una separación de cuándo los
fondos administrados por un sujeto privado, constituyen la hacienda publica, y cuándo no. La banca que administra los dineros de los órganos desconcetrados con personería jurídica les dan un tratamiento de fondos privados, por lo que no brindan al público la información de los movimientos y saldos de las cuentas corrientes y otros contrarios, tales como fideicomisos, en virtud del secreto bancario. Veámos los párrafos dos y tres de la norma: "La Hacienda Pública
216
Dentro de las principales entidades que se encuentran cubiertas por este sistema,
se encuentran:
estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.
Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.
El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior".
Para la Procuraduría General de la República, el concepto de fondos públicos en nuestro ordenamiento tiene un componente orgánico fundamental. Ello por cuanto el carácter público de los fondos está determinado, en primera instancia, por el hecho de que el bien pertenezca a un organismo público. En este sentido, el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº7428 de 04 de noviembre de 1994 dispone que “fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos.” En este sentido, la Procuraduría General de la República ha indicado en reiterados pronunciamientos que, en principio, el criterio orgánico es el que permite definir la naturaleza pública de los fondos, por cuanto, "fondos públicos" es un término definido en orden a la titularidad de los bienes de cualquier naturaleza que sean propiedad de organizaciones públicas. (Ver Opiniones Jurídicas NºOJ-107-98 de 17 de diciembre de 1998, NºOJ-072-1999 de 14 de junio de 1999, NºOJ-052-2001 de 08 de mayo de 2001).
En consecuencia, los recursos que ingresen al patrimonio de una entidad pública provenientes de una ley de presupuesto, tributos, donaciones de instituciones públicas o privadas, aportes de personas físicas, entre otros, serán considerados "fondos públicos", y por lo tanto, deberán someterse al régimen correspondiente.
217
CUADRO 16
Instituciones con autorización legal expresa para administrar recursos propios y manejo de cuentas bancarias
29. Servicio Fitosanitario del Estado 7664
30. Estaciones Experimentales M.A.G. 4129
31. Instituto Costarricense de Pesca 7384 Ley Creadora
32. Instituto de Desarrollo Agrario 6735 Ley Creadora
33. Junta de Defensa del Tabaco 2072 Ley Creadora
34. Oficina Nacional de Semillas 6289 Ley Creadora
35. Instituto Geográfico Nacional 59 Ley Creadora
4381
36. Dirección General de Vida Silvestre 7317
37. Fondo Forestal 7575
38. Fondo Nacional Ambiental 7554 Ley Orgánica del Ambiente
39. Junta Administrativa Registro Nacional 5695 Ley Creadora del Registro
Nacional
40. Patronato de Construcciones y Adq. De Bienes
4762 Ley Creación Dir. Gral.
Adaptación Social
41. Fondo Nacional de Financiamiento Forestal 7575
42. Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas
5118
43. 59 Dirección de Migración y Extranjería 7033
Ley General de Migración y Extranjería
44. 27 Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos
6797 10-82
45. 38 Museo de Arte Costarricense 6091
Ley Creadora
46. 18 Consejo de Seguridad Vial 6324
218
2. Impacto sobre la situación fiscal del país
El equilibrio presupuestario está dirigido a señalar que los gastos públicos deben
estar proporcionados a la capacidad económica del país, expresada normalmente
por la renta ordinaria neta. Por ello es que se dice que cuando no puede
satisfacerse de modo suficiente una necesidad, es de buen gobierno renunciar
a su satisfacción parcial, ya que ésta no cumple ninguna finalidad. 70
Sin embargo, las necesidades financieras del Estado71 han presentado un
aumento constante como producto de la depreciación de la moneda y del aumento
intensivo de las funciones del Estado (educación, sanidad pública, seguridad
ciudadana, por ejemplo). El aspecto político ofrece, junto al económico, una
importancia fundamental en el fenómeno financiero, pues el Estado, en su labor
de dar cumplimiento a los fines de interés general, tiene una dimensión
económica por cuanto ha de ocuparse de la obtención e inversión de los
recursos reales. De ello se deriva la facultad del Estado de procurarse los medios
económicos necesarios para dar cumplimiento de sus fines, la cual se introduce
dentro del ámbito de los poderes de supremacía de imperio.
70
TINOCO, Luis Demetrio. Apuntes de finanzas y Derecho Fiscal Costarricense, Escuela de Derecho, San José, Costa Rica, 1940. pág. 12. 71
Entiéndase por Necesidades financieras e conjunto de gastos públicos, cuyo aumento constante es un fenómeno general de la economía FISCAL y la causa PRINCIPAL de la evolución de los sistemas tributarios.
219
En una hacienda pública bien administrada, los ingresos normales (impuestos y
tasas) deben alcanzar para satisfacer las necesidades corrientes de la
Administración. Sin embargo, existen ocasiones en que se presentan
situaciones que obligan a realizar gastos imprevistos que quedan fuera del
presupuesto ordinario de ingresos y egresos. En estos casos es cuando la
doctrina reconoce la necesidad de acudir a ingresos extraordinarios, o sea, no
incluidos dentro del cálculo corriente de entradas y salidas del tesoro.
El autor alemán Adolfo Wagner72 fue quien indicó la inconveniencia de que los
gastos normales de un período cualquiera fueran satisfechos con ingresos de
carácter extraordinario, pues al no ser estos ingresos periódicos ni permanentes,
se hace imposible descansar en ellos para atender obligaciones que deben ser
atendidas año con año, por lo que deben figurar dentro de los presupuestos
ordinarios. De ello derivó la expresión de que los gastos ordinarios deben
atenderse con entradas de ese carácter, mientras que los extraordinarios, si bien
pueden atenderse con ingresos ordinarios, pueden serlo también con
extraordinarios.
2.1. El problema del déficit fiscal del Gobierno Central
Costa Rica, al igual que muchas de las naciones latinoamericanas,
experimentaron una grave crisis durante los años ochenta, especialmente con el
72
Citado por TINOCO, Luis Demetrio. Apuntes de Finanzas y derecho FISCAL Costarricense, Escuela de Derecho, San José, Costa Rica, 1940. pág. 129
220
financiamiento que obtenía a través del crédito externo otorgado por instituciones
multilaterales, bilaterales y bancos comerciales. Debido a cambios en los términos
de las negociaciones internacionales, los rápidos aumentos en las tasas de interés
de los mercados externos y el aumento en los precios del petróleo, la economía
nacional se consumió en una crisis que desembocó en la suspensión del pago de
la deuda externa, durante el año 1981. Como producto de la inaccesibilidad al
financiamiento a través de deuda externa, a partir de los años noventa los
gobiernos de la República optaron por fortalecer el financiamiento del déficit por
medio de la emisión de bonos o títulos valores a lo interno del país (deuda
interna). Realmente, lo que se produjo fue un cambio en las políticas de
endeudamiento sin una estrategia financiera claramente definida, pues se redujo
la deuda externa a cambio de deuda interna. A partir de entonces, el grueso de la
deuda pública se “colonizó” en su mayor parte.
A la par de ello, se presentó un decaimiento en los mecanismos de recaudación
de impuestos, de manera que las necesidades de financiar los gastos corrientes
por medio de la colocación de títulos de deuda aumentaba. El gráfico siguiente
muestra la tendencia creciente del gasto, aparejado a una disminución en la carga
tributaria en relación con el Producto Interno Bruto:
221
Fuente: Elaboración realizada por Eduardo Lizano Fait, Ex Presidente del Banco Central de
Costa Rica
De lo anterior se muestra el peso que tuvieron, en relación con el Producto
Interno Bruto, los ingresos tributarios, los gastos, y por ende, el déficit del sector
fiscal. De su análisis, se desprenden tres tendencias de las finanzas
gubernamentales, que se resumen seguidamente:
Una moderada disminución de la carga tributaria (ingreso/PIB);
El aumento de la proporción de los gastos con respecto al PIB;
El incremento, por consiguiente, del déficit/PIB.
La problemática de la deuda externa se fue normalizando, y no fue sino hasta el
año 1996, en que el país estuvo totalmente al día con su compromisos
internacionales.
Gráfico #2
Ingresos,Gastos y Déficit
como porcentaje del PIB
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
198
3
198
4
198
5
198
6
198
7
198
8
198
9
199
0
199
1
199
2
199
3
199
4
199
5
Po
rcen
taje
del
PIB
Ingresos/PIB
Gastos/PIB
Déficit G.C./PIB
222
Con la entrada al gobierno del Lic. Miguel Angel Rodríguez, en 1998, la
tendencia al endeudamiento interno se combinó con la colocación de títulos en los
mercados extranjeros, de manera que en la actualidad contamos con un sistema
mixto, en el cual la totalidad de la deuda externa está denominada en dólares
estadounidenses.
Sin embargo, el problema de la deuda pública tiene un impacto adicional sobre
las finanzas del Gobierno: hacerle frente a la obligación del pago de los intereses
más el principal tiene un peso relevante sobre el Presupuesto de la República y
sobre el Producto Interno Bruto, que obliga simultáneamente al Gobierno a
colocar títulos de deuda cuyos recursos están comprometidos de antemano para
hacerle frente a los gastos ordinarios, así como al pago de intereses de la deuda
pública más el principal.
2.1.1. Sustento constitucional
De conformidad con los artículos 176 y 180 de la Constitución Política, se
establece el principio de legalidad presupuestaria, en el sentido de que la
Administración no puede ejecutar un gasto que no esté autorizado en el
presupuesto ordinario y en los extraordinarios, los cuales “constituyen el límite de
acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del
Estado”. El financiamiento del Gobierno a través de deuda pública está
contenido dentro de las leyes de presupuestos extraordinarios, pues constituye la
223
fuente de ingresos extraordinarios destinados a pagar gastos extraordinarios. En
este sentido, la Sala Constitucional se ha pronunciado tal y como seguidamente
se transcribe:
“ Debe decirse de nuevo que el hecho de que la Ley de Presupuesto
autorice a la Administración General a financiarse mediante la emisión
de bonos de deuda pública no contraviene el texto ni el espíritu de las
normas constitucionales, siendo valoraciones de carácter político
(concretamente, de política fiscal) las que deben intervenir a la hora de
decidir sobre la forma en que el Estado financiará sus gastos de capital,
entendida la regla señalada en el considerando III anterior de que
dichos recursos provenientes del endeudamiento público no pueden ser
empleados para la financiación de gastos corrientes.” Voto 9792-98
Por lo tanto, la emisión de bonos o títulos de deuda son una actividad que,
realizada dentro de los presupuestos legales y constitucionales, es lícita y, por
ende, autorizada por el ordenamiento jurídico. En este mismo sentido, la Sala
Constitucional se pronunció en cuanto a la constitucionalidad de la práctica de
emitir bonos de deuda interna, tal y como se transcribe:
“... no constituye exceso de la materia presupuestaria la autorización de
una inclusión para endeudarse hasta un monto determinado (que en
este caso es hasta un monto de ochenta y ocho mil millones de
colones), endeudamiento que se materializa con la emisión de bonos
224
en moneda nacional; así mediante sentencia No. 7598-94 , de las once
horas dieciocho minutos del veintitrés de diciembre de mil novecientos
noventa y cuatro, esta Sala se refirió a la emisión de bonos de Deuda
Interna, como forma de financiar parte de los gastos autorizados del
presupuesto, determinando que tal práctica en modo alguno resultaba
inconstitucional.” Voto 1971-96
La Sala Constitucional ha reiterado el papel preponderante que asume el Poder
Ejecutivo a la hora de elaborar el presupuesto de la República, el cual ha de
respetar el principio de equilibrio presupuestario y ha de definir las fuentes de
ingresos que ha de requerir para asumir sus obligaciones:
“Congruente con lo anterior se tiene el hecho de que tanto la iniciativa
en las leyes de presupuestos ordinarios y extraordinarios, como la
preparación de sus proyectos, corresponde al Poder Ejecutivo (artículos
140, inciso 15, 177 y 180 de la Constitución Política y 35 de la Ley de la
Administración Financiera de la República), potestad que no se ve
afectada por la facultad que el artículo 179 de la Constitución otorga a la
Asamblea Legislativa para aumentar los gastos presupuestos por el
Ejecutivo, siempre que señale los ingresos que han de cubrirlos, previo
informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad
fiscal de los mismos. En este sentido, el presupuesto resulta de la
aprobación que el Poder Legislativo otorga a la proposición que le
formula el Ejecutivo de la forma en que pretende administrar y distribuir
225
los fondos públicos durante un año. Desde esta perspectiva es propio
del Poder Ejecutivo, como parte de las atribuciones que le competen,
resolver la forma en va a proveer el financiamiento de los gastos del
Estado y dentro de los límites que la Constitución impone a los órganos
que intervienen en el procedimiento de aprobación de la ley de
presupuesto y de su posterior ejecución y liquidación, no hacen
referencia a una determinada forma de financiar el gasto público, sino
que, determinan las competencias de cada órgano, estableciéndoles
formas y plazos para su actuación y plantean como única exigencia, en
relación con el contenido material del presupuesto, lo que se conoce
como el principio de equilibrio financiero, que determina que el monto de
los gastos presupuestos no podrá exceder el de los ingresos probables.
Es decir, a nivel constitucional al Poder Ejecutivo no se le impone una
directriz sobre la forma en que debe proveer el financiamiento del
presupuesto. Llevan razón los diputados al manifestar que la actuación
de todos los órganos del Estado debe tener como fin el procurar el
mayor bienestar de la totalidad de las personas, a través del ejercicio
razonable de sus atribuciones, sin embargo, la Constitución no impone
al Poder Ejecutivo una fórmula que lo limite en la forma de obtener los
fondos que se requieran para solventar los gastos públicos. En
consecuencia, la emisión de bonos de Deuda Interna, como forma de
financiar parte de los gastos autorizados del presupuesto, no resulta
contraria a las disposiciones constitucionales.” Sala Constitucional.
Voto 7598-94. Consulta Legislativa, Trimestre 4, 1994.
226
2.1.2. El destino de los ingresos provenientes de deuda pública
Desde el punto de vista jurídico, la autorización para emitir bonos de deuda es
limitada, pues ellos deben estar destinados a financiar gastos de capital y no
gastos fijos o corrientes del Estado. Por lo tanto, el financiamiento de gastos fijos
(salarios y pensiones, por ejemplo) con títulos de deuda sí deviene en
inconstitucional, por contravenir los postulados constitucionales, y en ese sentido
ya ha sido declarado reiteradamente por la Sala Constitucional, tal y como se
pronunció en el Voto 9792-98, que indica:
“La inconstitucionalidad de una norma presupuestaria que autorice la
emisión de bonos no dependerá de su cuantía bruta, ni del porcentaje
del gasto total que represente, sino de que dichos ingresos
extraordinarios hayan sido previstos para la cobertura de gastos de
capital, y no de gastos corrientes...
Ahora bien, los gastos ordinarios y fijos del Estado deben ser
financiados con ingresos ordinarios. Asimismo, los ingresos
extraordinarios son para financiar gastos extraordinarios, no para los
fijos u ordinarios” Voto 9792-98
227
2.1.3. Límites a la capacidad de endeudamiento: racionalidad y proporcionalidad
Para la autorización de la emisión de títulos de deuda interna, existen los límites
de proporcionalidad y racionalidad, en el sentido de que los postulados de la
norma deben adecuarse a los principios y postulados constitucionales. En este
sentido, la Sala Constitucional ha afirmado lo siguiente:
“Si bien no es inconstitucional que parte de los gastos autorizados del
presupuesto se financien por medio de esa emisión (bonos deuda
interna) ... debe respetarse siempre el principio de proporcionalidad y
razonabilidad de la Constitución Política, de modo que una emisión de
bonos abiertamente desproporcionada e irracional – como el
financiamiento total o mayoritario del presupuesto por esa vía – sí
podría, eventualmente, contener el vicio de inconstitucionalidad,
circunstancia que debe ser determinada en cada caso concreto” Voto
6859-96
Este acápite resulta sumamente interesante, pues la emisión de títulos de deuda
debe realizarse previa determinación de la capacidad de endeudamiento del
Gobierno. En todo caso, las emisiones de títulos de deuda no atienden a un
análisis previo de la capacidad de endeudamiento y, por el contrario, obedecen a
la satisfacción de las necesidades de gasto del Gobierno Central.
228
Desde otro ángulo, determinar la proporción correcta que puede ser autorizada
para la emisión de bonos en el Presupuesto de la República está sujeta a
interpretaciones de diversa índole, que quedan a discreción de las autoridades en
materia fiscal del país. Sin embargo, pareciera que la ley de presupuesto no
debería autorizar el ni el financiamiento de gastos fijos con deuda pública, pero
además, tampoco debe tolerar el aumento anual desmedido y carente de planes
estratégicos del gasto sin la existencia de una fuente de financiamiento ordinaria
que le de contenido presupuestario, o sea, un impuesto o una tasa que garantice
su efectivo pago. Cualquier actuación que exceda estos límites, es
inconstitucional, por violentar los principios de racionalidad y proporcionalidad.
2.1.4. Reserva de ley
Exclusivamente para la emisión de títulos de deuda para ser colocados en los
mercados internacionales, la Constitución Política establece en el artículo 121,
referente a las competencias de la Asamblea Legislativa, lo siguiente:
“Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta
Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
...
15) Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se
relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo.
Para efectuar la contratación de empréstitos en el exterior o de
aquellos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser
229
financiados con capital extranjero, es preciso que el respectivo
proyecto sea aprobado por las dos terceras partes del total de los
votos de los miembros de la Asamblea Legislativa.”
Se desprende del texto constitucional que toda la materia de deuda pública en
donde el origen de los recursos sea extranjero, está sujeta a votación calificada
para que sea autorizada. Es por lo anterior, que las colocaciones de títulos en el
exterior que han realizado los dos últimos gobiernos han pasado por la
autorización legislativa, mediante la promulgación de la ley No. 7671 pubicada en
La Gaceta No. 96 del 21 de mayo de 1997, que autorizó la colocación de US $500
millones en el mercado internacional, y la Ley 7970 publicada en el Alcance 1-A a
La Gaceta No. 6 de 10 de enero del 2000, que autorizó la emisión y colocación de
títulos en dólares hasta por la suma de US$ 1,450 millones, en el transcurso de
los años 2000 a 2004. Asimismo, esta última norma impone un límite de
emisión, que se refiere al 45% del Producto Interno Bruto de la Nación.
2.1.5. Principio de Legalidad
De conformidad con las normas y principios básicos que regulan la actividad
administrativa, el Gobierno Central está sujeto a la existencia de normas que
autoricen la emisión de títulos. En materia de deuda interna, esta autorización la
obtiene el Gobierno a través de la emisión de decretos ejecutivos, los cuales han
venido a autorizar la emisión de valores en el mercado nacional, cuyas
características son definidas por cada norma reglamentaria. Estas normas son lo
230
suficientemente abiertas al grado de delegar a la Tesorería Nacional la elección de
los tipos de instrumentos financieros que han de utilizar en cada colocación de
títulos, lo cual se determina por razones de conveniencia institucional.73
2.1.6. Composición de la deuda
Tal y como se expuso en párrafos anteriores, actualmente la deuda del país está
compuesta por deuda externa y deuda interna, la cual se compone de la
siguiente manera, según los datos más recientes brindados por la Tesorería
Nacional:
73
A la fecha, los títulos que están circulando corresponden a los siguientes, denominados Títulos de Propiedad Deuda Interna, autorizados por las normas que se indican:
o Tasa básica: Autorizado inicialmente en el Decreto Ejecutivo No. 20054-H del 3 de noviembre de 1990, ha sufrido varias modificaciones hasta la versión actual, regulada en el Decreto Ejecutivo No. 22235-H publicado en La Gaceta No. 115 de 17 de junio de 1993. También se ha puesto en circulación la modalidad “tasa básica modificado”, autorizado recientemente en el Decreto Ejecutivo No. 29353-H publicado en La Gaceta No. 67 de 4 de abril del 2001.
o Tudes: Decreto Ejecutivo No. 22193-H publicado en La Gaceta No. 103 de 31 de mayo de 1993.
o Dólares tasa fija o ajustable: Decreto Ejecutivo No. 24101-H publicado en La Gaceta No. 59 de 23 de marzo de 1995.
o Tasa fija: Decreto Ejecutivo No. 22235-H publicado en La Gaceta No. 115 del 17 de junio de 1993.
o Cero Cupón: Carece de norma que lo autorice, razón por la cual se recomienda la emisión del decreto ejecutivo que le de sustento jurídico.
o Renta Real: Publicado en el Alcance No. 5 a La Gaceta NO. 20 de 29 de enero de 1997.
Otros instrumentos que han sido creados, pero que en la actualidad se tienen prácticamente fuera de circulación, son el Tindex, el Dolec y el Tiab (interés ajustable). En la sección de la deuda interna, se estudiarán las características de estos instrumentos.
231
CUADRO 17 SALDO DEUDA PUBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL
POR TIPO DE DEUDA
Al 31 de diciembre 2002 y al 30 de noviembre del 2003
Millones de colones y dólares
Al 31/ 12/ 2002 1 Al 30/ 11/ 2003 2
Colones Dólares Colones Dólares Deuda Interna 1.732.971,03 4.571,88 1.879.313,87 4.517,91
Deuda Externa 739.601,22 1.951,20 907.018,43 2.180,49
Total Deuda Pública 2.472.572,25 6.523,08 2.786.332,30 6.698,40
1) Tipo de cambio respecto al dólar US$ 1 x ¢354,625
2) Tipo de cambio respecto al dólar US$ 1 x ¢415,97
GRAFICO 3
Total Deuda Gobierno Central
al 30 nov. 2003
Deuda
Interna
67%
Deuda
Externa
33%
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Tesorería Nacional
De lo anterior se obtiene, que la tendencia gubernamental de los años noventa de
financiarse a través de emisión de títulos de deuda interna, ha sido suplantada
por una nueva política de emisión de títulos en dólares, con otras condiciones
bastante diferentes que más adelante se analizarán.
232
2.1.6.1. Deuda interna
La deuda interna consiste en la colocación de los denominados Títulos de
Propiedad Deuda Interna, por medio de los mecanismos de emisión y colocación
con que cuenta la Tesorería Nacional. A través de las primeras subastas
conjuntas(74) que iniciaron el 9 de abril de 1996, el Banco Central de Costa Rica
y la Tesorería Nacional emprendieron a la tarea de sustituir el esquema de
ventanilla anteriormente existente, lo cual colaboró en el fortalecimiento del
mercado secundario.
El gráfico y el cuadro siguiente, muestran el comportamiento de la deuda interna
a lo largo de los últimos diez años (el gráfico ha sido de elaboración nuestra con
base en el cuadro contenido en la página siguiente):
GRAFIC0 4
74
La subasta conjunta se define como el mecanismo mediante el cual el Ministerio de Hacienda y el Banco Central, como los emisores más importantes del mercado, captan los recursos del Sistema Financiero Nacional. Lo que se pretende es que sea el mercado quien determine el precio del dinero o la tasa de interés, se ordene la demanda de los recursos y se consoliden ambas instituciones como un solo oferente.
233
CUADRO 20
DEUDA INTERNA DEL GOBIERNO CENTRAL
1991-2003
Millones de colones corrientes
CONCEPTO Dic-91 Dic-92 Dic-93 Dic-94 Dic-95 Dic-96 Dic-97 Dic-98 Dic-99 Dic-00 Dic-01 Dic-02 Nov-03
Tipo de Instrumento 86,380.6 104,230.5 157,859.6 248,873.0 360,397.0 590,667.6 663,012.2 1,138,311.0 1,200,261.3 1,299,692.6 1,494,728.1 1,442,198.0 1,401,236.0
235
Como se obtiene de los cuadros anteriores, la deuda interna presentó un
crecimiento desmedido, excepcional y preocupante, pues a lo largo de los últimos
diez años se utilizó, en gran parte, para financiar los gastos ordinarios del
Gobierno Central y, a la vez, para atender el servicio de la deuda. Ambos rubros
ha presentado una tendencia creciente, cuyo impacto se debe al crecimiento del
aparato estatal y al costo financiero derivado del impacto de las altas tasas de
interés sobre las finanzas del Gobierno Central.
Asimismo, debe destacarse que la deuda interna tiene una fuerte composición de
títulos con tasas de interés fluctuantes, los cuales son el Tasa Básica y el
TUDES. Asimismo, otro instrumento que tomó fuerza en el mercado financiero ha
sido el Cero Cupón, debido a su fácil transferibilidad y negociabilidad.
Además, llama la atención el despegue en la colocación de títulos de deuda
interna durante el gobierno de José Figueres, durante el período 1994-1998,
especialmente durante el último año, cumpliéndose la teoría del ciclo electoral, en
el cual durante el último año de gobierno se dispara el gasto público. Asimismo,
se nota una contención de la deuda doméstica durante el presente gobierno, la
cual resulta lógica pues se convirtió parte de la deuda interna en deuda externa,
además que se realizaron reformas tributarias tendientes a aumentar la
recaudación de ingresos corrientes.
236
2.1.6.2. La deuda externa
Como se comentó anteriormente, para el año 1996 Costa Rica se encontraba
totalmente al día con el pago de la deuda externa. A partir de 1998, el Gobierno
de la República acogió la propuesta del Presidente del Banco Central de Costa
Rica de aquel entonces, don Eduardo Lizano Fait, referente a la conversión de la
deuda interna en deuda externa, por resultar más favorable en cuanto a las tasas
de interés.
Desde el año 1998 a la fecha, se colocaron en total US$ 1.250 millones, de
conformidad con las definiciones y características que establecen las leyes de
autorización. Para tales efectos, el país ha sido evaluado por organismos
financieros de carácter internacional, de donde se han obtenido las denominadas
“calificaciones de riesgo soberano”, que son una guía para el inversionista
extranjero referentes a la capacidad de pago del país. Asimismo se han
contratado entidades bancarias internacionales, que ofrecen los servicios de
administración y colocación de los títulos de deuda externa.
Sin embargo, nuestra deuda externa no está comprendida únicamente por los
títulos vendidos en los mercados internacionales, sino también por los empréstitos
y demás contratos de financiamiento externo previa aprobación de la Asamblea
Legislativa, los cuales generalmente están destinados a la consecución de obras o
servicios específicos. Debe aclararse que la administración de los recursos
provenientes de dichos préstamos internacionales se encuentran fueran de la Caja
237
Única, por existir las normas respectivas que así lo disponen dentro de los
convenios y los dineros se encuentran depositados en bancos comerciales o en el
Banco Central de Costa Rica, dentro de los cuales se pueden destacar:
CUADRO 21 Tratados con Organismos Internacionales
con autorización legal para el manejo de cuentas
47. Programa de Desarrollo Ganadero y de Sanidad Animal
7060 25/3/87
48. P.R.O.M.E.C.E. 7315 Contrato Préstamo
BIRF- Gob. CR.
DE 26924-MEP
49. 16 Unidad Ejecutora PPZN MIDEPLAN
7170 Contratación con el BCIE y el Fondo Internacional de
Desarrollo Agrícola
50. Proyecto Desarrollo Agrícola de Pen. Nicoya 7659 Contratación con el BCIE y el Fondo Internacional de
Desarrollo Agrícola
Para la deuda constituida a nivel exterior por entidades descentralizadas, el
Gobierno Central participa en calidad de garante, sumas que se resumen en el
siguiente cuadro:
CUADRO 22 DEUDA EXTERNA CONTINGENTE DEL GOBIERNO CENTRAL
POR TIPO DE ACREEDOR
Al 31 DIC 2000 - 2001 – 2002 y 30 NOVIEMBRE 2003
Millones de dólares
238
ACREEDOR 31-12-00 31-12-01 31-12-02 30-11-03
BILATERAL 103,8 95,1 90,5 140,67
BONOS 411,6 390,8 370,0 214,1
MULTILATERAL 549,9 515,4 491,2 487,6
TOTAL 1.065,3 1.001,3 951,7 842,35
Fuente: Tesorería Nacional Ministerio de
Hacienda
En todo caso, el principal rubro que comprende la deuda externa consiste en la
colocación de títulos de deuda en los mercados internacionales, suma que
representa en la actualidad el 54% del total de la deuda externa. Hasta el 2001
se habían colocado US$1000 milones, mientras que a inicios del 2002, se realizó
una colocación por US$250 millones, de conformidad con los límites autorizados
por la Ley 7970, y durante el 2003 se colocó la suma de US$ 250 millones, al
tiempo en que se redimió la primer colocación de 1998 por US$200 millones, y
quedan pendientes de colocar US$250 millones para el año 2004 que recién
comienza.
CUADRO 23 DEUDA EXTERNA DEL GOBIERNO CENTRAL
POR TIPO DE ACREEDOR
Al 31 dic 1991- 2002
Millones de dólares
31-12-91 31-12-98 31-12-99 31-12-00 31-12-01 31-12-02
BILATERAL 686,8 296,0 262,9 216,2 176,6 158,8
EUROBONOS 0,0 200,0 500,0 750,0 1.000,0 1.250,0
COMERCIAL 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
MULTILATERAL 515,0 585,3 535,1 532,7 483,0 472,3
PROVEEDORES/OTROS 2,8 1,1 0,8 66,8 61,9 70,1
Total 1.205,4 1.082,4 1.298,8 1.565,7 1.721,5 1.951,2
Fuente: Tesorería Nacional, Ministerio de Hacienda
239
GRAFICO 5
COMPORTAMIENTO DE LA DEUDA EXTERNA 1991-2002
(en millones de US dólares)
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
BILATERAL
EUROBONOS
COMERCIAL
MULTILATERAL
PROVEEDORES/OTROS
Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro anterior.
Como se desprende del gráfico anterior, el impacto en el crecimiento de la deuda
externa se refleja únicamente por la colocación de títulos en el exterior, pues tanto
la deuda proveniente de proveedores externos, la comercial y la multilateral, no
han sufrido variaciones de relevancia que puedan tener mayor impacto sobre el
problema del déficit del Gobierno.
En cuanto al comportamiento de la deuda externa en términos generales, se
puede corroborar que durante el primer quinquenio de los años noventa se
mantuvo constante, con una oscilación entre los US$1.200 millones, y a partir del
año 1995 y hasta 1997, sufrió una disminución importante hasta alcanzar su punto
mínimo de menos de US$1.000 millones en 1997. A partir de 1998, se nota un
240
nuevo crecimiento de importancia, hasta llegar a su punto máximo en el año
2002, que superó los US$ 1.950 millones.
GRAFICO 6
COMPORTAMIENTO DE LA DEUDA EXTERNA 1991-2002
(en millones de US$)
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro siguiente
241
CUADRO 24 DEUDA EXTERNA DEL GOBIERNO CENTRAL
POR TIPO DE ACREEDOR
Al 31 dic 1991- 2002 Millones de dólares
ACREEDOR 31-12-91 31-12-92 31-12-93 31-12-94 31-12-95 31-12-96 31-12-97 31-12-98 31-12-99 31-12-00 31-12-01 31-12-02
BILATERAL 686,8 696,2 702,4 663,2 600,1 428,9 350,8 296,0 262,9 216,2 176,6 158,8
EUROBONOS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 200,0 500,0 750,0 1.000,0 1.250,0
COMERCIAL 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
MULTILATERAL 515,0 495,0 453,6 518,9 644,4 598,2 604,2 585,3 535,1 532,7 483,0 472,3
PROVEEDORES/OTROS 2,8 2,5 2,3 2,1 1,9 1,7 1,4 1,1 0,8 66,8 61,9 70,1
Total 1.205,4 1.194,5 1.159,1 1.185,0 1.247,2 1.028,8 956,4 1.082,4 1.298,8 1.565,7 1.721,5 1.951,2
Fuente: Gerencia Gestión de Deuda, Tesorería Nacional
242
Los créditos obtenidos por medio de deuda externa son, en su gran mayoría, a
largo plazo, los cuales oscilan entre los dos a los veinte años, aunque existen
contratos internacionales que son vigentes a plazos que pueden superar los treinta
años.
GRAFICO 7
104.2
521.9
531.2
141.6
99.3
518.2
534.2
414.0
98.9
497.0
764.7
361.0
94.6
480.4
1,016.8
365.4
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
dóla
res
31-12-99 31-12-00 31-12-01 28-02-02
año
Composición de la deuda externa
por plazo en millones de dólares
Mayor once años
Entre seis y diez años
Entre dos y cinco años
Menor a un año
Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por la Tesorería Nacional.
2.2. El Problema de la deuda
Tal y como se ha venido analizando, el déficit fiscal indica que el sector público
gasta más de lo que le ingresa. La emisión inorgánica de moneda nacional por
parte del Banco Central de Costa Rica no está autorizada como una medida
conveniente para el financiamiento del déficit, pues lleva a la inflación y genera
pérdidas en las reservas monetarias internacionales.
Para hacer frente a este problema, los gobiernos de Costa Rica ha optado por
recurrir al endeudamiento, tanto interno como externo. El endeudamiento interno
quiere decir que el Estado debe acudir a pedir prestado sus ahorros a los propios
ciudadanos o a sus instituciones, mientras que el endeudamiento externo implica
243
que el financiamiento se obtiene a través de los ahorros de los ciudadanos de
otros países.
A pesar de las creencias populares, provocadas en gran medida por el alarde que
hacen los medios de comunicación colectiva, el endeudamiento público por sí
mismo no es un instrumento nocivo para las finanzas públicas, siempre y cuando
sea un mecanismo de financiamiento destinado a utilizar los recursos financieros
para generar los fondos necesarios para pagar los intereses y amortizar el
principal. Bien lo ha indicado la Sala Constitucional, al afirmar que los recursos
generados a través de deuda, deben ser destinados al financiamiento de gastos
de capital, los cuales deberían ser capaces de generar los ingresos suficientes
que permitan atenderla sin complicaciones el servicio de la deuda.
Lamentablemente, en nuestro país el origen del problema de la deuda pública se
encuentra en la utilización inadecuada de los fondos provenientes del
endeudamiento, pues el gobierno no genera los recursos requeridos para hacer
frente a la atención de la deuda y, por el contrario, los destina en gran medida, al
pago de los gastos fijos y de los intereses que genera la misma deuda.
En todo caso, el endeudamiento requieren elevar los tipos de interés, pues el
Estado tiende a reconocer altas tasas de interés con la finalidad de atraer a los
ahorrantes para que compren los títulos de deuda. Esto implica que el Estado
tiene que devolver lo prestado más los intereses prometidos. Cuando el déficit
es muy alto, el Estado adquiere deudas para cancelar en el futuro, aumenta el
gasto público y, al disparar el circulante a la calle, afecta la inflación.
El pago de intereses sobre la deuda pública, registra un impresionante
crecimiento en las últimas décadas. Esta situación engendra una espiral de
crecimiento en el saldo de la deuda pues los pagos de intereses generan más
déficit fiscales, que han de ser financiados mediante un mayor endeudamiento, lo
que a su vez eleva el servicio de la deuda para los períodos subsiguientes.
244
La importancia de los intereses dentro del gasto es tal que, excluyendo el pago de
intereses, durante los últimos años la situación financiera del Gobierno Central ha
mostrado superávit, que se conoce bajo el nombre de superávit primario.
Mientras que en 1983 el pago de intereses (internos y externos) sobre la deuda
del Gobierno representaba menos del 11,5% del gasto total, para el año 2001
representó casi una cuarta parte, lo que a su vez equivale casi una tercer parte de
los ingresos tributarios.
La suma que el Gobierno Central asignó al pago de intereses para el año 2001
representó un 84.2% del presupuesto destinado a educación; más de siete veces
el presupuesto de la seguridad ciudadana y casi nueve veces el presupuesto
asignado a salud. Esto da una idea del “costo de oportunidad” que, a nivel social,
tiene el gasto por intereses.75
Al 30 de noviembre del 2003, el saldo de la deuda total del Gobierno Central
ascendió a ¢2.786.332,30 millones, de los cuales un 67% era deuda interna. En
1990, la deuda total era el equivalente al 27.1% del P.I.B. y la deuda interna
representaba el 43% del total.
El monto antes indicado no solo refleja el alto endeudamiento acumulado, sino el
hecho que parte de este se contrató a tasas superiores a las pagadas por otras
entidades.
A finales del año 2001, las empresas e instituciones públicas poseían el 62.2% de
la deuda interna como consecuencia, en algunos casos, de la acumulación de
75 Tomado de Agenda de Transformación Fiscal para el Desarrollo, Preparado por la Comisión ad-
hoc de Exministros de Hacienda, 2002.
245
transferencias otorgadas por el mismo Gobierno Central y no utilizadas por los
beneficiarios o de la generación de excedentes para alcanzar las metas fiscales.
Esta situación ha reducido, significativamente, el margen de maniobra del
Gobierno, limitándole su función constitucional de Estado Social de Derecho.
Además, la absorción del ahorro financiero por parte del Gobierno genera tasas de
interés reales elevadas y el estrujamiento del sector privado. Cualquier intento del
Gobierno por minimizar el impacto que producen las inversiones del sector público
debe ser aceptado, pues resulta inconveniente e inapropiado para las finanzas
estatales, la existencia de entidades pertenecientes al Gobierno Central que
disfruten de la utilidad derivada de la colocación de títulos de propiedad de
Gobierno.
Dado que la deuda externa no presiona las tasas de interés internas en colones, al
gobierno le fue posible bajarlas a partir de 1998, cuando se realizaron las
primeras colocaciones de títulos en los mercados internacionales. Debe
considerarse que las tasas de interés bajas son instrumentos que activan la
inversión privada y la actividad económica del país, pues son accesibles a las
personas que están en capacidad de ejercer actividades productivas. Sin
embargo, aparejado a la existencia de bajas tasas de interés, el país no ha
estado en capacidad de fortalecer la inversión pública.
El disparo del gasto público, proveniente de recursos obtenidos a través de deuda
pública, ya sea interna o externa, es de suma importancia, dado que el dinero en
circulación es una de las variables fundamentales de la economía:
La escasez de dinero supone una importante restricción para las
transacciones económicas (altera mercados financieros e inversión).
El exceso facilita las transacciones, anima el mercado de valores y ayuda a
financiar la inversión.
246
No obstante si la inyección de liquidez (dinero) es mayor a las necesidades
reales, se genera inflación. Por estas razones, el control del dinero en
circulación constituye el objetivo básico de la política monetaria y crediticia.
Los factores que influyen en el comportamiento de las tasas de interés difieren de
si una economía es cerrada o abierta a los flujos de comercio internacional o de
capital.
Desde el punto de vista teórico es de esperar que las tasas de interés respondan
a:
El monto del déficit fiscal.
Composición del financiamiento.
Expectativas de inflación y devaluación.
Oferta monetaria.
Crecimiento de la producción.
Flujos de capital.
Tasas internacionales de interés.
Términos internacionales de intercambio.
Asimismo, Los estudios realizados en Costa Rica han encontrado que:
Existe una relación de largo plazo con la tasa de inflación y con el
rendimiento externo.
Hay una marcada estacionalidad, cuyos niveles más bajos se presentan de
mayo a agosto y los más altos en los de nov. a enero.
247
2.2.1. La coexistencia de sectores deficitarios y otros superavitarios en el Estado
Como se analizó en la sección anterior, el manejo del déficit fiscal en Costa Rica
ha sido uno de los factores de mayor presión y que limita de forma directa el
desarrollo económico, pues ha obligado al Ministerio de Hacienda a realizar
captaciones de dinero a través de los mercados internos y externos, destinados a
satisfacer las obligaciones de gasto del Gobierno Central.
Esto ha provocado un crecimiento desmedido de la deuda pública, pues a lo largo
de los últimos veinte años se ha emitido una serie de decretos ejecutivos que
autorizan de manera expresa a las entidades públicas estatales para que inviertan
sus recursos ociosos en títulos del Estado. El servicio de la deuda interna tiene un
peso importante sobre el Producto Interno Bruto y constituye la principal fuente
de presión en contra del crecimiento de la economía nacional.
Si bien la deuda interna se coloca indistintamente entre todas las unidades
superavitarias del país, debe destacarse que dentro de los principales acreedores
del Gobierno, se encuentran las instituciones públicas estatales, pues en virtud
del exceso de efectivo que administran, tienen la posibilidad de colocar sus
recursos en títulos de propiedad del Gobierno, obteniendo altos rendimientos con
dineros que definitivamente también integran el patrimonio de los fondos
públicos estatales.
248
Estas facultades han generado que los principales acreedores del Estado sean las
instituciones que gozan de autonomía administrativa y financiera, de modo que se
produce un traslado de recursos entre una unidad deficitaria, entendida ésta como
el Gobierno Central, y otra con exceso de recursos que es integrante también del
Estado, incrementándose simultáneamente la deuda interna nacional. Como
consecuencia lógica, el Gobierno Central se empobrece con más deuda, y otras
dependencias gubernamentales se enriquecen a costa de la pobreza del sector
central. Esta situación también se presenta con una gran cantidad de órganos
desconcentrados del Estado, cuyos excesos de liquidez terminan en forma de
préstamos al Ministerio de Hacienda, a través de la adquisición de títulos de
propiedad del Gobierno.
Esta mecánica de administración del efectivo rompe con cualquier principio
tendiente a mantener el equilibrio que debe existir en el manejo de las finanzas
públicas y, como consecuencia, presiona la estabilidad macroeconómica del
país. Además, vulnera la razón de ser del Estado Social que tiende a buscar la
equidad y la justa repartición de la riqueza y, finalmente, violenta también el
principio de razonabilidad al no satisfacer los fines y principios constitucionales.
Según cifras del mercado primario de colocación de títulos hasta el mes de
agosto del 2003, el sector privado únicamente posee el 18,9% de la deuda, de lo
que se desprende que el saldo restante, se encuentra colocado en el resto del
sector público. De hecho, los bancos estatales tienen el 23.19% de la deuda, y la
Caja Costarricense de Seguro Social es acreedora del Gobierno con el 16.6% del
249
total de la deuda interna. Nótese que el principal acreedor del Gobierno Central
es el propio Estado, a través de instituciones descentralizadas y empresas
públicas que gozan de excesos de liquidez e inclusive, altos márgenes de
utilidades al final de cada período. Además, dentro del aparte clasificado como
“Resto del Sector Público“, se corrobora la existencia de títulos de propiedad del
Gobierno Central en manos de otras entidades públicas que, por no corresponder
a ninguna de las dos clasificaciones anteriores, en su mayoría deben ser órganos
desconcentrados del Gobierno Central.
Del siguiente cuadro se desprende que la deuda interna se encuentra, en su gran
mayoría, en manos del sector público. Esto se debe a que existen normas
reglamentarias que prohíben a estas instituciones colocar sus excedentes en
instrumentos cuyos emisores son de origen privado, pues por un lado, se pretende
disminuir el riesgo inherente a dichos títulos, a la vez que el Gobierno obtiene
fuentes de financiamiento provenientes de los mismos recursos del sector público.
No se debe olvidar tampoco, que el principal emisor de títulos de deuda en Costa
Rica es el Gobierno Central, dadas las grandes necesidades de financiamiento del
gasto público.
250
CUADRO 25 TENENCIA DE LA DEUDA BONIFICADA
DEL GOBIERNO CENTRAL En millones de colones
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Total valor nominal 1/ 2/
367,421
633,719
670,635
882,091
1,182,786
1,281,988
1,497,986
1,694,075
1,830,787
Total valor transado 3/ 4/
356,498
605,166
643,710
789,833
1,080,114
1,126,471
1,309,874
1,445,391
1,406,726
Sistema Bancario Nacional 5/
63,162 131,643
129,134
137,343
386,273 336,082 218,903 303,272 424,584
Sector financiero no bancario
40,483 63,162 69,609 99,441 85,355 112,567 199,999 199,583 200,215
Sector Público no financiero
95,046 100,262
102,429
229,787
263,875 269,733 376,894 370,178 350,383
C.C.S.S. 61,995 65,256 66,061 138,086
163,151 181,973 295,438 296,702 305,117
C N P 9 10 64 9 10 12 8 1 0
Consejo Técnico Asist. Méd-Social
3,246 2,330 1,013 919 557 776 705 279 8,356
Asignaciones Familiares
3,902 700 4 41,803 35,831 29,859 23,887 17,915 11,944
ESPH6/ 385 245 0 0 0 0 0 0 0
FANAL 7 6 285 0 712 0 0 0 0
AyA 1,048 2,512 2,177 1,524 1,822 2,206 448 133 0
I.C.E. 2,425 2,246 3,867 24,464 31,187 27,325 24,719 20,326 8,356
INCOOP 818 1,279 2,111 1,267 404 4 1,029 29 4
ICT 3,246 4,458 5,276 6,726 4,710 5,500 6,721 7,355 2,390
IDA 694 1,157 2,169 4 109 3 293 73 0
INA 9,795 11,369 11,679 10,199 20,239 18,815 23,419 27,101 22,472
Instituto del Café 7/
1,235 2,005 3,012 0 0 0 0 0 0
JPSSJ 4,448 4,550 4,701 4,786 5,143 3,239 155 157 0
Oficina de Cooperación Internacional de la Salud
66 17 10 0 0 0 0 0 0
251
RECOPE 0 0 0 0 0 21 72 107 100
Corporación Costarricense de Desarrollo
1,727 2,122
Resto del Sector Publico 8/
13,428 18,647 22,337 40,028 35,945 35,886 60,326 73,428 75,304
Sector Privado Ajustado
144,379
291,452
320,202
283,234
308,666 372,204 453,752 498,930 356,240
Sector Externo (BCIE)
9,692 30,457 63,747 31,446 34,270 36,726 32,437 19,122 10,028
Sector privado
134,687
260,995
256,455
251,788
274,396 335,478 421,315 479,808 346,212
Fuente: Banco Central de Costa Rica 1/ Deuda interna bonificada según la Tesorería Nacional, incluye la capitalización de los títulos indexados a la inflación y al tipo de cambio 2/ Cifras preliminares sujetas a revisión. 3/ Deuda interna bonificada según Banco Central, no incluye capitalización de los títulos indexados a la inflación y al tipo de cambio. El detalle de las inversiones se registran al valor transado 4/ Cifras al 07/11/2003 5/ Cifras del BCCR al 29/11/2002 y el resto del SBN al 29/11/2002 6/ La Ley 7789 del 26/05/1998 establece la transformación de la Empresa Servicios Públicos de Heredia en una entidad anónima; por tanto se excluye de la muestra. 7/ La Ley 7737 del 15/01/1998 establece que el Instituto del Café es una entidad pública de carácter no estatal, por decreto de la Autoridad Presupuestaria se excluye de la muestra del Sector Público no Financiero. 8/ Cifras preliminares al mes de agosto
Al considerar el comportamiento del déficit fiscal, el impacto del pago de los
intereses son el elemento con mayor crecimiento. Esto es resultado del
252
crecimiento de la deuda por el aumento en las tasas de interés. Se constituye así
el ciclo pernicioso de la deuda: una mayor deuda interna ocasiona un mayor gasto
por intereses que incrementa el déficit y genera crecimiento de la deuda. Sin
embargo, la participación de instituciones estatales en calidad de acreedoras del
Gobierno Central genera consecuencias adicionales a nivel macroeconómico, que
seguidamente se procede a analizar:
2.2.2. Participación de los órganos desconcentrados en el crecimiento de la deuda pública
Como se ha corroborado, los principales acreedores del Gobierno son las
instituciones públicas estatales, pues en virtud del exceso de efectivo que
administran, tienen la posibilidad de colocar sus recursos ociosos en títulos de
propiedad del Gobierno, obteniendo altos rendimientos con dineros que
definitivamente también integran el patrimonio de los fondos públicos estatales.
Antes de iniciar el análisis de las variables, es importante aclarar que existe un
buen número de instituciones, adscritas a varios ministerios del Poder Ejecutivo,
las cuales serán sujetas a estudio, que tienen manejos independientes de sus
recursos, lo cual les facilita la administración discrecional de sus fondos. Esto les
permite tener su propio presupuesto, percibir fondos públicos y administrarlos de
modo totalmente ajeno a las directrices de la Tesorería Nacional, a través de
253
cuentas corrientes en bancos comerciales y excluidos del Banco Central de Costa
Rica, institución que actúa como cajero del Estado, por definición de ley.
Como clientes de los bancos comerciales, estas entidades utilizan los servicios
financieros que éste le ofrece, tales como acceso a consultas, movimientos de
fondos, giro de cheques, inversiones, etc. Además, se aprovechan del secreto
bancario 76 para mantener en secreto los manejos de sus cuentas corrientes, de
76
En Costa Rica el secreto bancario como tal está referido únicamente a la cuenta corriente. El Artículo 615 del Código de Comercio establece en lo conducente: Las cuentas corrientes bancarias son inviolables y los bancos sólo podrán suministrar información sobre ella a solicitud o con autorización escrita del dueño, o por orden de autoridad competente. Se exceptúa la intervención que en cumplimiento de sus funciones determinadas por la ley haga la Auditoría General de Bancos [ahora SUGEF]. Queda prohibida la revisión de cuentas corrientes por las autoridades fiscales.” De acuerdo con la forma en que la legislación bancaria costarricense tutela la figura del secreto bancario, salvo el deber de reserva profesional de los funcionarios de la SUGEF, no existen otras normas jurídicas explícitas que protejan la información relacionada con otras operaciones u otras figuras contractuales de carácter bancario, de forma tal se podría señalar que el secreto bancario en Costa Rica tiene su alcance limitado a las cuentas corrientes.S in embargo, la Procuraduría General de la República (1994) considera que las limitaciones del secreto bancario no implican la existencia de un derecho irrestricto de acceso por parte de cualquier persona a la información derivada de las operaciones entre el banco y sus clientes, por cuanto “... hay que considerar que existe información que está amparada por el principio de inviolabilidad de los documentos, de rango constitucional ...”, y en el sentido de que es posible que el banco posea “información de interés privado, por lo que respecto a ella no existe un derecho de acceso a la información y, por ende, un derecho de informar.” En efecto, la Constitución Política en el Artículo 24 estipula que:“Se garantiza el derecho a la intimidad y a la libertad y el secreto de las comunicaciones.Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales y de cualquier tipo de los habitantes de la República. ...”
Esta otra posición da al secreto bancario una interpretación amplia que no lo circunscribe exclusivamente a la cuenta corriente, considerando que la figura corresponde a un principio que se ha difundido y encuentra sustento en el uso y la costumbre más que en el positivismo jurídico. Sáenz (p. 4) va más allá, porque considera que el elemento de la confidencialidad “es connatural y consustancial a toda actividad bancaria, ... indistintamente de que el sistema jurídico lo reconozca o no” (p. 4). En la misma línea, para Villegas se trata de “un deber inherente a la naturaleza de la actividad bancaria, a la profesión del banquero” (1988, p.161). De conformidad con esta óptica, el Artículo 24 de la Constitución Política, al garantizar el derecho a la intimidad y a la vida privada, constituye la norma jurídica que permite en Costa Rica ampliar el alcance de la reserva bancaria a todas las operaciones que realiza un banco, aunque, como se indicó, la vigencia de dicha figura dentro del sector de la banca no dependa de un formalismo legal.
La Sala Constitucional, en Sentencia 678-91 del 27 de marzo de 1991, concibe el derecho a la intimidad como “... el derecho del individuo a tener un sector personal, una esfera privada de su vida, inaccesible al público salvo expresa voluntad del interesado”. Tradicionalmente, este derecho ha estado vinculado, entre otros, a la inviolabilidad de la correspondencia y de las comunicaciones
254
manera que no existen mecanismos de control público sobre los dineros que
administran.
A través de la figura de los fideicomisos, figura contractual del Derecho
Comercial, se administran también fondos públicos, los cuales están autorizados
en su mayoría por una ley que autoriza su creación. Para el período
presupuestario del 2004, se han encontrado veintiún fideicomisos cuya actuación
ha sido aprobada por la Contraloría General de la República, los cuales superan
la suma de treinta y un mil millones de colones. Nótese que las inversiones que
llevan a cabo la mayoría de estos fideicomisos, son precisamente en títulos de
propiedad del Gobierno, pero no hay mecanismos para detectar las sumas reales
que son colocadas de esta manera ya que utilizan los puestos de bolsa de las
entidades bancarias correspondientes. Estas, a su vez, participan en las subastas
y es aquí donde encajan los documentos que suministran los clientes a su banco, cuyo carácter confidencial cede únicamente ante los Tribunales de Justicia, el Ministerio de Hacienda –para efectos tributarios-, la Contraloría General de la República –en caso de bancos de naturaleza pública- y, más recientemente, la SUGEF, al amparo de las necesidades de información que demanda el enfoque de análisis de riesgos basado en normas de supervisión prudencial. En este caso, el derecho a la inviolabilidad de los documentos privados se entiende como la imposibilidad de acceso a ellos que pesa sobre los particulares y la prohibición impuesta a las instituciones para su eventual suministro a terceros, de tal forma que el cliente pueda confiar información al banco sin el temor de que sea divulgada sin su consentimiento.
El Voto 578-92 de la Sala Constitucional (del 28 de febrero de 1992) todavía es más específico a la hora de relacionar el derecho a la intimidad con el secreto bancario, en tanto la Sala menciona que:
“...en general toda la actividad bancaria que involucre contratos, solicitudes y cualquier otro tipo de relación con particulares –como clientes-, está, por su naturaleza, amparada al secreto bancario. Las operaciones que efectúan los particulares con los bancos –como sujetos de derecho privado- constituyen tanto en su obtención como en la forma y el modo de su constitución y servicio, documentos privados que están amparados a la protección que establece el artículo 24 constitucional [de la Constitución Política] ...”.
255
semanales que lleva a cabo el Gobierno Central, por lo que no hay manera de
conocer los montos reales con los que contribuyen al crecimiento de la deuda
interna. Sin embargo, debe destacarse que son dineros que se escapan de la
Caja Única, y que generan sus propios recursos –que tampoco llegan a la Caja
Única- como producto de la rentabilidad de sus inversiones.
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA
Presupuestos Ordinarios 2004 por Áreas de Fiscalización
Según Montos Aprobados
Institución Monto del Presupuesto
Aprobado (en miles)
SERVICIOS AGROPECUARIOS Y MEDIO AMBIENTE
Fideicomiso Fitosanitario 444.800,0
Fideicomiso FONAFIFO 340 115.114,9
Fideicomiso FONAFIFO 544 6.604.207,3
Fideicomiso FONAFIFO 550 396.414,4
Fideicomiso FONAFIFO 551 222.923,9
Fondo de Fideicomiso FPN-Osa Corcovado 35.179,6
Fideicomiso MAG-PIPA 1.741.989,2
Fideicomiso Parque Recreativo Playas de Manuel Antonio 407.287,5
Fideicomiso-BNCR 248-MAG Proyecto de Crédito y Desarrollo Agrícola PPZN 373.000,0
Fideicomiso-MAG-PRODAPEN-BANCRÉDITO 407.255,6
SERVICIOS DE EDUCACIÓN, CULTURALES Y DEPORTIVOS
Fideicomiso CONICIT 4-99 113.114,9
Fideicomiso CONICIT 21-02 319.750,0
Fideicomiso CONICIT 25-02 225.000,0
Fideicomiso FONABE 4.165.794,1
Fideicomiso ECAG 40.507,2
SERVICIOS GUBERNAMENTALES
Fideicomiso Banco de Costa Rica-Hacienda Devuelto sin trámite
Fideicomiso Banco de Costa Rica-Registro Nacional 103.847,8
SERVICIOS DE OBRA PÚBLICA
256
Fideicomiso Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (CETAC)
17.969.907,7
Fideicomiso FODELI 2004 95.047,6
SOCIALES
Fideicomiso PRONAMYPE 2.063.268,0
Fideicomiso IMAS-BICSA-BNCR 416.995,8
36.261.405,50
Para los efectos de este estudio, el Ministerio de Hacienda realizó una
clasificación de las entidades públicas que han de ser tomadas en consideración
para el proyecto de Caja Única, de menor a mayor, conforme su importancia
económica según los saldos en colocaciones en títulos de propiedad del Gobierno,
de la siguiente manera:
Primer grupo, con saldos en colocaciones menores a doscientos millones de
colones:
1. Programa Ganadero y de Salud Animal (PROGASA)
2. Comisión Nacional Conmemoraciones Históricas
3. Comisión Nacional Indígena, (CONAI)
4. Centro Cultural e Histórico José Figueres Ferrer
5. Centro de Formación de Formadores (CEFOF)
6. Museo de Arte y Diseño Contemporáneo,
7. Centro de Cine
8. Programa de Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya (PRODAPEN)
9. Patronato de Rehabilitación
10. Comisión Energía Atómica
11. Museo Juan Santamaría
12. SEPSA
13. Museo Calderón Guardia
257
14. Producción Pecuaria
15. Instituto Meteorológico Nacional
16. Oficina Nacional de Semillas
17. Patronato Nacional de Ciegos
18. Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU)
19. Museo Arte Costarricense
20. Estaciones Experimentales
21. Instituto Geográfico Nacional
22. Dirección de Geología y Minas,
23. Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura ( INCOPESCA)
24. Archivo Nacional,
25. Sistema Nacional de Radio y Televisión (SINART)
26. Tribunal Administrativo de Transporte y
27. Teatro Nacional.
Segundo grupo, con saldos en colocaciones hasta trescientos noventa y
nueve millones de colones:
1. Consejo Salud Ocupacional,
2. Museo Nacional,
3. Patronato Construcción,
4. Fondo Desarrollo Provincia de Limón,
5. Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor,
6. Oficina de Cooperación para la Salud (OCIS),
7. Servicio Fitosanitario e
8. Imprenta Nacional.
Tercer grupo, con saldos en colocaciones hasta seiscientos noventa y
nueve millones de colones:
1. Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF)
2. Consejo de Transporte Público y
258
3. Consejo Nacional de Concesiones
Cuarto grupo, con saldos en colocaciones hasta novecientos noventa y
nueve millones de colones:
1. Servicio de Parques Nacionales y Dirección General Forestal,
2. OCIE,
3. Fondo de Preinversión (MIDEPLAN ),
4. Instituto Costarricense del Deporte y al Recreación (ICODER)
5. Programa para el Mejoramiento de la educación Costarricense PROMECE,
Quinto grupo, con saldos en cuenta corriente superiores a mil millones de
colones:
1. Consejo Técnico Aviación Civil,
2. Consejo de Seguridad Vial y
3. Consejo Nacional de Vialidad.
El saldo de los recursos se clasifica en rangos y se muestra en el cuadro
siguiente, el cual analiza el peso relativo de las instituciones por monto de los
saldos.
CUADRO 22
Distribución de los recursos líquidos por rango
Monto del saldo, valor absoluto y relativo
(diciembre 2002)
Rango de Saldos Nº de instituciones Valor relativo
Menor ¢ 200 millones 27 57.4%
259
CUADRO 22
Distribución de los recursos líquidos por rango
Monto del saldo, valor absoluto y relativo
(diciembre 2002)
Rango de Saldos Nº de instituciones Valor relativo
Entre ¢ 201 y ¢399 8 17.6%
Entre ¢ 400 y ¢ 699 3 6.4%
Entre ¢ 700 y ¢ 999 5 10.6%
Mayor ¢ 1000 millones 3 6.4%
Total Instituciones 46 100.0%
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Ministerio de Hacienda
2.3. Recursos que se manejan fuera de Caja Única
Todas las instituciones adscritas a los ministerios del Gobierno Central indicadas
anteriormente, manejan los recursos líquidos fuera de Caja Única, según el
sistema de cuenta corriente en bancos públicos o de fideicomisos.
El cuadro siguiente detalla el tipo de moneda utilizada por las instituciones
estudiadas, para mantener los recursos líquidos en cuenta corriente.
260
CUADRO 27
Distribución de los recursos líquidos
Por tipo de moneda, valor absoluto y relativo
Según institución
( diciembre 2002)
Moneda Valor Absoluto Valor relativo
Colones 36 78.3%
Colones y dólares 10 21.7%
Total Instituciones 46 100.0 %
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Ministerio de Hacienda
De acuerdo con el cuadro anterior, el 78.3% de las instituciones analizadas
poseen todas sus cuentas en colones, y sólo el 21.7%, tiene recursos en cuentas,
tanto en colones como en dólares.
Según información suministrada por los directores financieros de algunas de estas
entidades, éstas reciben sus ingresos en ambas monedas y proceden a realizar el
depósito sin realizar ninguna conversión. (Este es el caso de las Estaciones
Experimentales, que realizan venta de servicios de extensión agrícola y
laboratorio, así como en el Consejo Técnico de Aviación Civil, que cobra licencias
de explotación aérea y otros cánones.)
El saldo de los recursos se clasifica en rangos y se muestra en el siguiente
cuadro, para complementar la clasificación:
261
Cuadro 28
Distribución de los recursos líquidos
Según monto promedio mensual, por rango de monto del saldo
En millones de colones (diciembre 2002)
Rango de Saldos Valor Absoluto Valor relativo
Menor ¢ 200 millones 1.792.7 8.4
Entre ¢ 201 y ¢399 2.324.9 11.0
Entre ¢ 400 y ¢ 699 1.380.1 6.5
Entre ¢ 700 y ¢ 999 3.908.4 18.4
Mayor ¢ 1000 millones 11.816.7 55.7
Total Saldos 21.222.8 100.0
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Ministerio de Hacienda
El cuadro anterior muestra los montos acumulados de los saldos de cuentas en
poder de las instituciones y su concentración relativa, con lo cual las 27
instituciones dentro del primer rango, mantienen un monto absoluto en sus
inversiones por ¢1.792.7 millones, representando un 8.4 % del total de los
recursos en poder de estas instituciones. Con una variación importante el
siguiente rango tiene un monto acumulado de ¢2.324.9 millones con un valor
relativo de 11.0%. En el rango que va de ¢400.0 a ¢699.0, se concentran ¢1.380.1
millones, representando un 6.4% para el rango de ¢700.0 a ¢999.0 se tiene
¢3.908.4 millones para un valor relativo de 18.4%.
Por último, en solo tres instituciones, se concentran saldos de ¢11.816.7 millones
y tienen un peso del 55.7%, manifestándose una gran concentración de saldos en
pocas instituciones.
Según consulta realizada a los directores financieros u oficiales presupuestales de
las instituciones que conforman el grupo 5 (Consejo Técnico de Aviación Civil,
262
Consejo de Seguridad Vial, Consejo Nacional de Vialidad) sobre las razones para
mantener tan altos saldos en las cuentas institucionales. Estos apuntaron cinco
razones y principales, las cuales se indican a continuación:
1. Muchos de estos recursos respaldan contratos de obras, cuya ejecución
puede alargarse durante varios períodos fiscales.
2. Otros recursos no pueden ser usados en el período presupuestario vigente
debido a que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria impone
límites de gasto máximos.77
3. Algunos recursos provienen de impuestos específicos que ingresan
directamente a las cuentas de las instituciones y esperan el trámite
presupuestario.
4. No hay capacidad para una ejecución eficiente de los recursos, sea por la
lentitud de la contratación administrativa o bien, por incumplimientos de
parte de los contratistas.
5. Los recursos en cuenta corriente de las instituciones dan seguridad a los
diferentes proveedores de que el trámite de pago va a ser expedito, a
contrario de los que sucede con la Administración Central, la cual hace
esperar a sus proveedores largos períodos de pago superiores a los 60
días.
Estas situaciones tienen efectos directos sobre las finanzas públicas, que se
pueden resumir en que:
77
Uno de los directores indicó que su institución recibió durante el año 2002 alrededor de ¢34.000
millones de colones y les quedó, remanentes mayores al 40%, colocados en títulos de gobierno y
efectivo en cuenta corriente.
263
1. Los saldos que mantienen en cuentas corrientes las instituciones son
producto de transacciones sumamente costosas para el Estado, dado que
para ser trasladas a las distintas instituciones, la Tesorería Nacional tiene
que acudir al mercado de valores a colocar títulos de gobierno a costos de
mercado.
2. Los saldos inmovilizados de estas instituciones reflejan la carencia de una
programación de la ejecución presupuestaria.
3. Se conoce de instituciones que han mantenido hasta ¢14,000.00 millones
de colones en una cuenta corriente, dineros que son aprovechados por la
entidad bancaria que se beneficia al intermediarlos por su cuenta, muchas
veces en títulos del Estado.
4. Si estos saldos se concentraran en la Tesorería Nacional, podrían
destinarse a hacer frente al déficit temporal de Caja, o podrían ser
utilizados como fondos de acceso directo a costo cero, y disminuir los
costos financieros, que al final deriva en mayor disponibilidad de recursos.
El gráfico siguiente muestra el saldo de los recursos en inversiones del sector
adscrito clasificado por grupos, para el año 2002, con la distribución absoluta.
264
Gráfico 8
Distribución de los recursos en inversiones
Por monto del saldo y valor absoluto Según grupo de instituciones
(a diciembre 2002)
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Ministerio de Hacienda
De acuerdo con el gráfico anterior, las 27 entidades adscritas del primer grupo,
tuvieron inversiones por ¢428.2 millones. Mientras que, para los grupos dos y
cuatro, con ocho y cinco instituciones, los montos de inversiones fueron ¢705.9 y
¢2.765.0 millones, respectivamente. Finalmente, para los grupos tres y cinco, con
tres instituciones cada uno ellos, las inversiones son ¢19.305.4 y ¢5.742.4
millones. FODESAF es la institución con mayor saldo de inversiones.
En el gráfico siguiente se representan los niveles de concentración de los grupos
de instituciones analizadas se aprecia la concentración en dos grupos, con lo cual
₡0,00
₡5.000,00
₡10.000,00
₡15.000,00
₡20.000,00
MIL
LO
NE
S D
E C
OL
ON
ES
INSTITUCIONES
SALDO DE COLOCACIONES
Inversiones
Inversiones ₡428,20 ₡705,90 ₡19.305,4₡2.765,00₡5.742,40
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5
265
las instituciones del primer grupo (27), tienen un valor relativo en sus inversiones
del 1.4 %. Mientras que, para los grupos dos y cuatro, con ocho y cinco
instituciones, los montos de inversiones representan un 2.4% y 9.5%,
respectivamente. Finalmente, para los grupos tres y cinco, con tres instituciones
cada uno de ellos, las inversiones representan un peso relativo del 66.7% y
19.8%, respectivamente.
Gráfico 9
Distribución de los recursos en inversiones
Por valor relativo de los saldos Según grupo de instituciones
(a diciembre 2002)
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Ministerio de Hacienda
DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS
COLOCADOS
1,48
2,44
66,69
9,55
19,84
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
266
2.3.1. Determinación del costo financiero actual de la administración descentralizada de los recursos
El costo financiero de los recursos se refiere a cuánto debe pagar el Gobierno por
concepto de intereses y comisiones, como producto de las inversiones que
realizan tales entidades. Para tales efectos, la Licda. Marta Cubillo, Gerente de
Programación y Gestión de Caja de la Tesorería Nacional, realizó un ejercicio
sobre la base de una tasa de interés básica promedio de 16.5%, conforme los
montos de inversiones mencionados en el apartado anterior, por grupo de
instituciones.
De acuerdo con el gráfico, se infiere proporcionalmente que existe una
concentración del costo financiero en el grupo tres, integrado por el Fondo de
Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF), Consejo de Transporte Público
y Consejo Nacional de Concesiones.
De este ejercicio se desprende que el total del costo financiero anual en el que
incurre el Estado por la inmovilización de estos recursos es de ¢4.776.2. O sea,
ese es el monto que le cuesta al país mantener entidades fuera de la Caja Unica,
monto que obviamente, engrosa el déficit fiscal del Gobierno.
267
GRAFICO 10
Costo financiero los recursos en inversiones
Por valor absoluto según grupo de instituciones
(diciembre, 2002)
Fuente: Tesorería Nacional
Sin embargo, en el año 2001 los montos invertidos en títulos de propiedad del
Estado superó notablemente la suma del año 2002. Véase como sólo en
algunas cuantas instituciones, el monto invertido en títulos de propiedad ascendió
durante el 2001 a más de c. 50.000 millones, cuyo costo financiero en ese año,
70,65 116,47
3.185,39
456,23
947,50
0,00
500,00
1.000,00
1.500,00
2.000,00
2.500,00
3.000,00
3.500,00
MIL
LO
NE
S D
E C
OL
ON
ES
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5
INSTITUCIONES
COSTO FINANCIERO POR GRUPO
268
superó en más del doble el estimado en los gráficos anteriores. Por ejemplo, el
FODESAF llegó a tener inversiones por la suma de c. 23.887 millones, tal y como
se ven en el cuadro siguiente:
269
CUADRO 29
Saldos de inversiones de algunas instituciones a agosto del 2001
Fuente: MELÉNDEZ A. Carlos. Sistema de Caja Unica, Documento de Visión,
2002.
Instituciones Total
Compañía Nacional Teatro 0.00
Consejo Nac. Drogas 73.00
Consejo Nacional de Vialidad 3,988.25
Consejo Nal de Concesiones 785.97
Consejo Seg. Vial 552.49
Consejo Tec.Aviac. C. 622.69
CTAMS 5,888.88
Direc. Gen. Museos 0.00
Direc.Ejecutora 0.00
Direcc. Migración 4,275.00
Dirección de Geología y Minas 0.00
FODESAF 23,887.14
Fondo Preinversión Mideplan 2,672.95
IAFA 27.14
ICODER 0.00
Imprenta Nacional 531.44
INCOPESCA 0.00
Instituto Geográfico Nacional 220.57
Museo Arte Costarricense 0.00
OCIS 0.00
Oficina Nac.Semillas 100.16
Orquesta Sinfónica 0.00
Programa de Salud Fitosanitaria 0.00
Registro Nacional 0.00
Serv. Parq Nac y DGF 0.00
Centro Cost. Producción Cinematográfica 0.00
INCIENSA 0.00
Instituto Nacional de las Mujeres 0.00
Junta de Defensa del Tabaco 0.00
Editorial Costa Rica 5.83
Poder Judicial 2,233.57
Contraloria General de la República 2,645.90
Mideplan otros 1,935.74
Mirenem fondo parques nacionales 49.83
Mirenem fondo forestal 149.74
oficina del arroz 980.35
Asamblea Legislativa 843.00
52,469.64
270
Nótese en el cuadro anterior que antes de la implementación de las políticas de
restricción del gasto del Estado, los excesos de liquidez de estas instituciones eran
superiores a los que se presentaron para el año 2002. Las limitaciones de efectivo
del Ministerio de Hacienda hicieron que el Exministro Leonel Baruch luchara, en
los años 2001 y 2002, así como el actual Ministro, Alberto Dent, en limitar las
transferencias a las instituciones a los límites necesarios para sufragar sus
obligaciones. A lo anterior se debe agregar que el Ministerio de Hacienda ha
logrado llevar a cabo algunas condonaciones de deuda con el sector público. De
allí se puede explicar el porqué los saldos de inversiones en títulos de gobierno
para el 2002 era muy inferiores a los que existían en el 2001.
Conforme ha quedado plasmado en esta sección, el problema que presenta nuestro
país en materia de deuda pública ha engendrado una espiral de crecimiento en las
últimas dos décadas, de ahí que la Comisión ad hoc de Exministros de Hacienda
recomendó en el año 2002 una redención anticipada de los títulos de propiedad del
gobierno en manos de las instituciones públicas que, a partir de la aprobación de la
Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, deben
pasar a formar parte del sistema de “Caja Única” y que según dicha comisión,
representaban en aquel momento cerca de 40.000 millones de colones, así como
para renegociar las tasas de interés con las instituciones públicas.
271
3. Aplicación de Caja Única, Posición del Ministerio de Hacienda
La unidad de caja tiende a asegurar la aplicación de los principios básicos,
generalmente, admitidos en el campo presupuestario de universalidad e
integridad. Solo mediante la estricta centralización de la percepción de ingresos y
ordenación de pagos, funciones esenciales de las tesorerías, puede lograrse que
exista una correcta programación financiera y una conveniente adecuación con
las definiciones presupuestarias, en lo cualitativo y cuantitativo; de manera que se
asegura que los gastos públicos se efectúen con base en lo ordenado en el
presupuesto correspondiente.
Sin embargo, el Ministerio de Hacienda no ha pretendido incorporar los
presupuestos de dichas instituciones dentro del Presupuesto de la República. Esto
provoca que la instituciones elaboren sus propios presupuestos, los cuales nunca
pasan por el control legislativo, y se limitan a la aprobación formal que realiza la
Contraloría General de la República. De esta manera, no existen mecanismos
efectivos de control del destino de los gastos institucionales, por lo que disponen
libremente del presupuesto sin que se vean afectados por la publicidad que
sanamente afecta al Presupuesto de la República.
La idea de incorporar la aplicación del Principio de Caja Única para el manejo de
los fondos del Estado surgió a mediados de la década de los noventas en nuestro
país, como un intento de reunir todos los dineros que se encuentran fuera del
Fondo General. Debe considerarse que a pesar de que la Constitución Política lo
272
contempló como un postulado esencial para el manejo del erario público, durante
la segunda mitad del siglo XX la Tesorería Nacional no contaba con la capacidad
tecnológica ni humana de agrupar tan amplio número de entidades dentro de su
manejo diario.
En 1996, a raíz de la presión que ejerce el servicio de deuda interna sobre el
presupuesto nacional, el entonces Presidente de la República, Ing. José María
Figueres Olsen, formó una comisión de alto nivel para que estudiara la
problemática de la deuda interna, y propusiera medidas correctivas, entre las
recomendaciones administrativas de esta comisión estuvieron:
“4.4.3. Fortalecer e implementar operativamente el principio de Caja
Única en el Gobierno Central:
Reforzar operativamente el principio constitucional de la Caja
Única en todos los organismos del Gobierno Central. Esto con el
propósito de evitar el giro de fondos en exceso a las necesidades de
los organismos y su inversión en títulos de la deuda del Gobierno
Central”78
Sin duda, el tema adquirió importancia nacional, toda vez que existe entre los
principales observadores y protagonistas de la economía costarricense el interés
al respecto y, sin embargo, aún no ha sido lo suficientemente discutido, por lo que
es importante explorarlo a nivel técnico administrativo y académico.
La intención se limitó en aquel momento y lo sigue siendo hoy en día, que todas
las entidades se incorporen dentro de los controles y manejo que lleva a cabo la
78
Informe de la Comisión Deuda Interna.
273
Tesorería Nacional, de manera que sus dineros en efectivo sean incorporados
dentro del Fondo General del Gobierno, el cual se encuentra en manos del Banco
Central de Costa Rica. En manos de la Tesorería Nacional quedaría todo el
efectivo del Gobierno Central, de modo que lo aprovecharía para sufragar los
gastos y disminuir semanalmente las captaciones que se realizan a través de la
subasta conjunta.
La propuesta general de implementación del Principio de Caja Única ha exigido en
el Ministerio de Hacienda el perfeccionamiento de dos factores determinantes:
3.1. La actualización del marco normativo aplicable
El Principio de Caja Única está destinado a ser implementado bajo la iniciativa y
responsabilidad del Estado costarricense, liderado por el Poder Ejecutivo, pues
sus competencias le atribuyen las potestades de presentar proyectos del ley ante la
Asamblea Legislativa, así como de poner en ejecución el ordenamiento jurídico
costarricense, haciendo respetar sus normas y principios fundamentales.
Asimismo, como director de todas las políticas tributarias, de endeudamiento y
gasto del sector público, es responsable ante la Nación del manejo y destino de los
fondos públicos.
Los presupuestos jurídicos cuentan con el suficiente sustento constitucional que
facilitan la adecuación del resto del ordenamiento jurídico a sus principios
fundamentales. El enderezamiento de las normas y sus mecanismos de ejecución
resultan prioridades del poder Ejecutivo que deben satisfacerse de previo a la
implementación. La existencia de normas que abiertamente transgreden los
274
principios constitucionales es una realidad, por lo que se deben destinar esfuerzos
a fin de brindar al país el marco jurídico que permita una mejor administración de
sus recursos públicos.
3.1.1. Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos
Anteriormente, la norma legal que desarrollaba el principio de Caja Única era la
anterior Ley de la Administración Financiera de la República, que dictaba lo
siguiente:
“Artículo 51.-
Todos los ingresos o recursos públicos, cualquiera que sea su
naturaleza y la fuente de donde procedan, constituirán un solo
fondo indivisible con el cual se cubrirán los gastos de la
Administración Pública, de acuerdo con el presupuesto general.
Las rentas destinadas al sostenimiento de los organismos o entidades
públicas que desempeñen sus funciones con independencia del Poder
Ejecutivo y que estas no perciben directamente, ingresarán también al
fondo común referido, con cargo al cual se cubrirán los gastos
ordinarios o extraordinarios de tales organismos.
275
El Poder Ejecutivo transformará en subvenciones todos los productos
de rentas con destino especial y los incluirá en el presupuesto anual
ordinario; la subvención deberá variarse conforme al producto efectivo
de la renta, tomando como base el promedio de los últimos cinco años,
o en su defecto, el de los años existentes.” (El resaltado es
nuestro)
Sin embargo, la norma que vino a impulsar la aplicación de Caja Única ha sido la
Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley
8131 del 4 de setiembre de 2002, pues integró los postulados presupuestarios con
el de caja única de una manera más efectiva. Esta norma atravesó un calvario
legislativo desde sus inicios, pues la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo
fue objeto de un sinnúmero de revisiones tanto en el seno del Ministerio de
Hacienda como en la Asamblea Legislativa.
En el artículo 26, define el sistema de administración financiera del sector público
como un sistema formado por el conjunto de normas, principios y procedimientos
utilizados, por lo entes y órganos participantes en el proceso de planificación,
obtención, asignación, utilización, registro, control y evaluación de sus recursos
financieros, e indica que el Ministerio de Hacienda es el órgano rector del sistema.
Desde este punto de vista, se fortalece el concepto del Estado unitario que ha
venido sosteniendo la Sala Constitucional.
276
En materia presupuestaria, la ley reconoce la importancia de la implementación de
los principios presupuestarios que a lo largo de este trabajo se han venido
analizando, pues el artículo 5 dispuso:
ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios
Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los
siguientes principios presupuestarios:
a) Principio de universalidad e integridad. El
presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los
ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que
deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán
atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos
por liquidar.
b) Principio de gestión financiera. La
administración de los recursos financieros del sector público
se orientará a los intereses generales de la sociedad,
atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia,
con sometimiento pleno a la ley.
c) Principio de equilibrio presupuestario. El
presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos,
los egresos y las fuentes de financiamiento.
277
d) Principio de anualidad. El presupuesto regirá
durante cada ej
31 de diciembre.
e) Principio de programación. Los presupuestos
deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los
productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos
necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar
el costo.
f) Principio de especialidad cuantitativa y
cualitativa. Las asignaciones presupuestarias del
presupuesto de gastos, con los niveles de detalle
aprobados, constituirán el límite máximo de autorizaciones
para gastar. No podrán adquirirse compromisos para los
cuales no existan saldos presupuestarios disponibles.
Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una
finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de
conformidad con los preceptos legales y reglamentarios.
g) Principio de publicidad. En aras de la
transparencia, el presupuesto debe ser asequible al
conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos
disponibles.
La ley puso especial interés en el principio de equilibrio presupuestario como un
intento de poner en orden las finanzas gubernamentales, al dictar el postulado
278
reiterado por la Sala Constitucional y por la doctrina financiera, en el sentido de
que los gastos ordinarios se deben financiar obligatoriamente con ingresos
ordinarios. Para efectos de la deuda del Gobierno Central, esto significaría que
los intereses de la deuda se deben financiar básicamente con ingresos tributarios.
De esta manera, el artículo 6 dispuso:
ARTÍCULO 6.- Financiamiento de gastos corrientes
Para los efectos de una adecuada gestión financiera, no
podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital.
Para la ejecución de este postulado, dado que los intereses de la deuda pública
todavía se cubren con ingresos de capital, en las Actas Legislativas aparece la
intervención de la Licda. Fiorella Carvajal79, del Ministerio de Hacienda, quien
propuso la creación de un transitorio que fijara un plazo para su cumplimiento.
Esta propuesta fue acogida, por lo que el transitorio V dispuso que el Poder
Ejecutivo disponía de tres ejercicios económicos para poner en orden las finanzas
del país. El texto del artículo quedo así:
TRANSITORIO V.- Para cumplir el principio presupuestario
establecido en el artículo 6 de la presente Ley, el Poder Ejecutivo
dispondrá de un plazo de tres ejercicios económicos para tomar las
medidas necesarias que permitan su cabal cumplimiento.
79
COMISIÓN PERMANENTE DE ASUNTOS HACENDARIOS. Acta de la sesión ordinaria No. 04 del jueves 28 de mayo de 1998. PÁG. 2494
279
O sea, que si la ley fue promulgada el 16 de octubre del 2001, los tres ejercicios
fiscales en mención estarían terminando el presente año, por lo que para el
próximo año, en teoría, las finanzas del Gobierno Central deberían haber sufrido
cambios favorables. Nuestro país se encuentra muy lejos, todavía, de vivir ese
cambio económico, pues las reducción de la deuda pública, la contención del gasto
y reformas legales tributarias constituyen un paquete que todavía se encuentra en
discusión en la Asamblea Legislativa. Hasta que esta situación no cambie, los
ingresos ordinarios del Estado seguirán siendo menores a los gastos corrientes u
ordinarios. Bien lo expuso el Exdiputado Alex Solís, cuando en el Plenario dijo:
“... esto realmente sí nos mete en un problema, en que si no
tenemos hoy solucionado el problema de los destinos específicos,
si no tenemos resuelto, medidas básicas para contener el
crecimiento o para disminuir el tamaño de nuestra deuda pública,
si no nos ponemos de acuerdo en cuál es nuestra estructura
tributaria, difícilmente pueda el país y pueda esta Asamblea
Legislativa además, resolver un problema de una magnitud
superior; esto es mucho más impactante para la Hacienda Pública,
que los problemas que hemos venido discutiendo hasta hoy...” 80
El principio de no afectación de los recursos, fue incorporado dese los orígenes del
proyecto de ley por el Ex ministro Francisco Gutiérrez De Paula, quien defendió su
80
ASAMBLEA LEGISLATIVA. Acta de la Sesión Plenaria No. 30, celebrada el jueves 28 de junio del 2001. Pág. 5021
280
incorporación ante la Comisión Permanente Especial Control Ingreso y Gasto
Públicos. En dicha ocasión, expuso:
“...me parece fundamental, como les decía, el reafirmar el principio
de no afectación de ingresos, sobre todo, cuando estamos viendo
una tendencia hacia largo plazo. Las cosas que pueden ser
importantes hoy y a los cuales asignemos recursos específicos,
pueden no serlo mañana, y me parece que debe ser parte central
del ejercicio permanente, de parte de la Asamblea Legislativa, el
poder definir si esa distribución adecuada y no tener que estar
casado con una serie de distribuciones que muchas veces, ya no
responden a la realidad que tiene el país y que permanecen ahí por
factores puramente de inercia.”81
Dado lo polémico que resultó en el debate legislativo, este principio fue eliminado
del proyecto. El Exdiputado Trejos Fonseca propuso nuevamente su inclusión
dentro del proyecto, el cual decía:
“Todos los recursos se dedicarán a satisfacer el conjunto de
obligaciones sin reconocer prioridad de ningún gasto sobre
determinada fuente de recursos, de manera que no deberán
establecerse impuestos con destinos específicos.”
81
ASAMBLEA LEGISLATIVA, Comisión Permanente Especial Control Ingreso y Gasto Público, Acta 006, pág. 1155
281
Sin embargo, dicha propuesta fue desechada, y dentro de los argumentos
legislativos que se arguyeron, destaca el del Exdiputado Oscar Gerardo Campos
Chavarría, quien presentó en el Plenario, una relación del principio de Caja Unica
con el de No Afectación de los Ingresos, al indicar que ambos funcionan como un
mecanismo de fortalecimiento del poder central, lo cual contraria las tendencias
descentralizadoras y de participación ciudadanas de la actualidad. El Exdiputado
expuso lo siguiente:
“El gobierno intenta eliminar los impuestos con destino específico,
para centralizar en la caja única, y lo ha querido hacer de varias
maneras. Una de las primeras, fue encomendarle a la Procuraduría
General de la República, darle seguimiento mediante una consulta
constitucional, para ver si por la vía de la Sala Cuarta, lograban esos
malévolos –podemos decirle- intentos de descuartizar el estado
82social de derecho. Eso lo perdió el gobierno, porque la Sala
Constitucional falló a favor de los destinos específicos.
Presupuestos Públicos es también esa intención...
Esta ley viene a lacerar la autonomía y posibilidad de una serie de
instituciones...
El camino correcto es el fortalecimiento de las instituciones del
estado social de derecho; darles movilidad, bienestar, justicia social
82
ASAMBLEA LEGISLATIVA, OP CIT. PÁG. 4961
282
a través de un proceso de descentralización del aparato del estado.
El gobierno no ha entendido a estas alturas, a únicamente meses
de terminar, que esta sociedad requiere darle más auge aun sector
con mayor participación de los actores y menos participación del
estado.
Las políticas a mediano y largo plazo, para descentralizar la toma de
decisiones y la asignación de recursos y dar más participación
ciudadana, no van acompañadas de este proyecto de ley, que no es
liberacionista, no es inteligente, no fortalece el papel del estado
social de derecho, fortalece el poder autocrático de los ministros de
hacienda de turno y que le da poderes, más que suficientes a los
ministros, para así ahogar una serie de instituciones por medio de
instrumentos que le da la Ley de Administración y Presupuestos
Públicos.”83
En su lugar se crearon mecanismos de giros de transferencias a favor de órganos
e instituciones beneficiadas por leyes específicas, de modo que se eliminó la
práctica de entregar los dineros presupuestados en unos cuantos tractos con
grandes cantidades de dinero, sino que se mantuvo la idea de que las
transferencias se giraran de conformidad con las necesidades de gastos de las
entidades. El artículo 43 dispuso:
83
Íbídem.
283
ARTÍCULO 43.- Ejecución de transferencias presupuestarias
Los recursos que se asignen como transferencias
presupuestarias, tanto a favor de sujetos de derecho público como
de derecho privado, se mantendrán en la caja única del Estado y
serán girados a sus destinatarios conforme a la programación
financiera que realice el Ministerio de Hacienda, con base en la
programación que le presenten los respectivos destinatarios y la
disponibilidad de recursos del Estado.
La anterior norma, debe coexistir con las normas referentes a Caja Unica, y deberán
interactuar de manera que facilite la correcta administración de los recursos. El
artículos 61 de la Ley atribuyó a la Tesorería Nacional la administraciónde la Caja
Única:
“ARTÍCULO 61.- Atribuciones de la Tesorería Nacional
La Tesorería Nacional tendrá las funciones y los deberes
siguientes:
a) Elaborar, con la Dirección de Presupuesto Nacional, la
programación financiera de la ejecución del presupuesto nacional.
b) Preparar el flujo de fondos y administrar el sistema de
caja única establecido en el artículo 65 de esta Ley, efectuar las
284
estimaciones y proyecciones presupuestarias del servicio de la
deuda del tesoro y darles seguimiento.”
Uno de los aspectos que provocó mayor polémica fue la determinación de los
dineros que habrían de integrar la Caja Única. El proyecto original, había excluido
a los Poderes de la República diferentes del Ejecutivo, en aras de la
independencia garantizada constitucionalmente. Sin embargo, finalmente se
incluyeron todos los Poderes de la República, bajo en entendimiento de que la
independencia se supone el relación con sus competencias específicas, mas no
en materia presupuestaria. De allí, que se afectó a Caja Única todos los ingresos
que perciba el Gobierno, entendido este como la Administración Central,
constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, los Poderes Legislativo y
Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos
auxiliares. Esta disposición se obtiene de la lectura de los artículos 66 y 1, que
dicen:
“DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación
La presente Ley regula el régimen económico-financiero de
los órganos y entes administradores o custodios de los fondos
públicos. Será aplicable a:
285
a. La Administración Central, constituida por el Poder
Ejecutivo y sus dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio
del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución
Política.
c. ...
ARTÍCULO 66.- Caja única
Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este
como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del
artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán
parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para
administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas
en colones o en otra moneda...
Una de las medidas posteriores para controlar los destinos específicos se dio con
la adición al artículo anterior con el artículo 7 de la Ley N° 8299 de 22 de agosto
del 2002, Ley de Restructuración de la Deuda Pública, que obligó a todas las
entidades que reciben estos fondos a mantenerlos en cuentas de reserva en el
Banco Central de Costa Rica, cuyo giro se realiza según las necesidades de cada
entidad:
286
“Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que
determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la
Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos
recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley
respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la
ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los
órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras
según se establezca en la programación presupuestaria anual.”
Los dineros provenientes de crédito externo también son objeto de nuevos
controles por parte de la Tesorería Nacional, la cual flexibiliza un poco su manejo
al autorizar cuentas en el Banco Central de Costa Rica o en otros cajeros
auxiliares (para lo cual debe mediar un convenio debidamente refrendado por la
Contraloría General de la República). Sin embargo, las unidades ejecutoras
quedan sujetas a la gestión que lleve a cabo el Ministerio de Hacienda, por lo que
ya no pueden disponer libremente de dichos fondos:
“ARTÍCULO 67.- Cuentas para manejar recursos del crédito
externo
En lo referente a los proyectos financiados con recursos del crédito
externo que reciban los entes y órganos incluidos en los incisos a)
y b) del artículo 1, la Tesorería Nacional podrá abrir cuentas, en
colones u otras monedas, en el banco cajero general o en los
287
cajeros auxiliares, para agilizar el recibo de estos recursos y
transferirlos a las unidades ejecutoras respectivas.”
El decreto ejecutivo, DN-30058-H-MP-PLAN, del 4 de abril del 2002,
complementa esta Ley, pues reitera los principios y procedimientos que deben
ser aplicados por el Sistema de Administración Financiera del sector público y las
disposiciones normativas complementarias para el ejercicio de su competencia.
3.1.2. El Reglamento para el Funcionamiento de la Caja Única, Decreto Ejecutivo No. 31527-H
El Reglamento para el Funcionamiento de la Caja Única del 23 de octubre de
2003, fue publicado en La Gaceta del 5 de diciembre del 2003. Dentro de él se
desarrolla el postulado de Caja Única, destinado a un eficiente manejo
centralizado del efectivo del Estado. Según el artículo 3 del citado reglamento,
los principales objetivos que persigue la aplicación de la Caja Única son:
a. Disminuir los costos del endeudamiento interno, mediante la
utilización de una única cuenta general, en la cual todas las
instituciones del Gobierno Central depositarán sus fondos
mientras los mismos no requieran ser utilizados.
b. Disminuir los costos de los servicios de recaudación y pago,
mediante la estandarización de los mecanismos e instrumentos
288
utilizados para llevar a cabo estas labores, el aprovechamiento
de las economías de escala y el uso adecuado de la tecnología.
c. Disminuir los costos y riesgos operativos en cada una de las
instituciones del Gobierno Central, ocasionados por el uso de
mecanismos de pago manuales y/o instrumentos de pago
obsoletos.
d. Fortalecer la transparencia en la administración de los fondos
del Gobierno Central, mediante el acceso por parte de los
órganos de control y demás entes competentes, a consulta de
saldos y movimiento de fondos de todas las instituciones que
conforman parte de la Caja Única.
e. Promover de forma paralela a los servicios de pago una mayor
eficiencia en la prestación de los servicios públicos.
A efecto de llevar a cabo la implementación eficaz y eficiente del principio de Caja
Única, el reglamento dispone que la Tesorería Nacional, en su papel de Ente
Rector, debe desarrollar un proceso gradual y de coordinación, en el que se
tomen en consideración los requerimientos de sistemas de información, equipo,
capacitación y demás aspectos que resulten necesarios, tanto para el Ente Rector
como para las entidades participantes.
289
3.2. El desarrollo de un sistema informático
Dado que por disposición de la Ley de la Administración Financiera el Banco
Central de Costa Rica se encarga de llevar todos los servicios financieros del
Estado, en virtud de ser el cajero oficial84, se ha aprovechado la infraestructura
tecnológica del Sistema Interbancario de Negociación y Pagos Electrónicos
(SINPE) para la implementación de la Caja Única. Por otro lado, interactuar con
un solo ente financiero permite una gran simplicidad, agilidad y control que en
definitiva permiten plantear un modelo de operación más eficiente.
Tomando en consideración esta situación, a continuación se presenta la forma en
que se implementará el modelo de Caja Única para Costa Rica, describiendo el
conjunto de funcionalidades y servicios que se prestarán a las entidades adscritas.
A partir de 1994, la Tesorería Nacional eliminó el tradicional “giro de Gobierno” e
inició su participación en el Sistema Financiero Nacional con la utilización del
depósito automático a cuentas de los beneficiarios de pago. Si bien el sistema
colaboró con mayor rapidez en el proceso de pagos, el costo era muy elevado
84
Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos Administración de Recursos Artículo 62.- Cajero general Las funciones de cajero del Estado serán confiadas al Banco Central de Costa Rica, que tendrá el carácter de cajero general. En cuanto realice esas funciones, se considerará como auxiliar de la Tesorería Nacional; queda sujeto a sus disposiciones y no podrá disponer de los fondos del Gobierno, ni pagar suma alguna con cargo a ellos, si no es mediante la orden de pago respectiva.
290
debido a las altas comisiones que cobraban las entidades financieras que
colaboraban ejecutando los depósitos.
Con miras a solucionar estas deficiencias y propiciar una verdadera gestión de los
recursos, se introdujo la utilización del Sistema interbancario de Negociación y
Pago Electrónico (SINPE), del Banco Central de Costa Rica, con el cual se
dispuso de una plataforma tecnológica segura y flexible, que permite no sólo
ordenar los pagos con una gran agilidad y seguridad, sino que también facilitó el
seguimiento de los movimientos de las cuentas del Tesoro. De esta manera se
superó, por primera vez en Costa Rica, el sistema de gestión manual, orientado a
la elaboración y envío de documentos, a un esquema de trabajo soportado por un
sistema de información computadorizado. A través del SINPE, operan todas las
instituciones financieras del país, las cuales se conectan con el Banco Central el
cual funge como mediador de los flujos de dinero que diariamente circulan dentro
del territorio nacional.-
A partir de entonces, se gestó con seriedad la idea de que ingresar a Caja Unica
todas las instituciones que debían ser incorporadas. Para ello se contrató un
grupo de profesionales encargados de elaborar el sistema de Caja Unica que
habrá de ser utilizado, el cual aprovecharía la infraestructura del SINPE gracias a
la colaboración del Banco Central de Costa Rica. Este último se encuentra en
proceso de desarrollo e implementación, y ha entrado en operación a finales del
año 2003, tal y como se analizará más adelante. El SINPE es un sistema de
291
banca cuyos clientes son las entidades financieras, a quienes les brinda
herramientas para su operativa de pago. Esto es exactamente lo mismo requerido
por la Tesorería Nacional. El sistema de Caja Única funcionaría como un sistema
de banca para con sus clientes: las entidades del Gobierno Central.
La Caja Única es un módulo dentro del sistema de información de la
Administración Financiera, en el que se vinculan los procesos de recaudación de
ingresos y la generación de pagos, necesariamente asociados al Sistema
Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF), y por medio de la
utilización del Sistema Interbancario de Pagos Electrónicos (SINPE).
Lo que el sistema pretende es conseguir la participación ágil y efectiva en la
administración de los recursos reales como eje primordial para una buena gestión
financiera, responsabilidad fundamental de las tesorerías de las entidades que han
de participar. Constituye el insumo para el logro de los resultados, los cuales están
en función de una adecuada política fiscal, una correcta distribución de los recursos
de acuerdo a las prioridades estratégicas nacionales y al uso eficiente y efectivo
de estos, por lo que requiere de políticas y procedimientos en el manejo del
efectivo.
292
Para lograr lo anterior se propone la utilización de transferencias agregadas a favor
de los entes de Caja Única, programadas periódicamente según las necesidades
del ente, de manera que siempre se respete la discrecionalidad y responsabilidad
de la autoridad de la entidad. Se parte de la existencia previa de un programa de
ejecución financiera para todas entidades participantes, el cual se deberá remitir a
la Tesorería Nacional, de forma que pueda garantizarse su seguimiento. Las
transferencias se sujetan al cumplimiento de la presentación de información
solicitada por la Tesorería Nacional, tal como saldos en cuentas corrientes,
inversiones y el programa agregado de gasto.
Información similar a esta es remitida actualmente a la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria, por los entes adscritos, por lo que la Tesorería Nacional
entraría a participar como ente rector de todo ingreso y egreso, de modo que se de
cumplimiento efectivo únicamente al postulado constitucional de Caja Única.
La idea de implementar una plataforma informática de Caja Única es que la
Tesorería Nacional asuma un rol de banco, que brinde a las entidades los
servicios necesarios para una ágil administración de sus fondos. De esta manera,
la Tesorería Nacional utilizaría los recursos depositados por la entidades para
obtener el mejor rendimiento financiero posible, el cual se traducirá en la actualidad,
en el aprovechamiento de los fondos para evitar la colocación de títulos a estas
entidades públicas, con los beneficios financieros que adicionalmente ello significa.
293
A cada entidad se le asignaría una o varias cuentas de caja única (CCU), las
cuales serán cuentas contables que indiquen los saldos administrados en el
sistema. A diferencia de una cuenta corriente de uso tradicional con una entidad
bancaria, estas cuentas tendrían las siguientes características85:
No tendrán saldo mínimo
Utilizarían como instrumento de pago las Transferencias Electrónicas de
Fondos (SINPE)
No habrá limitaciones en la cantidad de Transferencias que se tengan que
realizar.
El servicio de Transferencias será gratuito, o sea, no tiene costo para el
cliente (entidades adscritas).
No generará intereses sobre saldos
85
MELÉNDEZ ALFARO, Carlos. Sistema de Caja Unica del Estado, Documento de Visión, Ministerio de Hacienda, Tesorería Nacional, julio del 2001. pag. 19
294
ILUSTRACIÓN 1
Fuente: MELÉNDEZ ALVAREZ, Carlos. El Sistema de Caja Unica,
Documento de Visión.
Mediante las CCU, las entidades adscritas podrán tener un detalle preciso de su
saldo de caja, y de los movimientos de pago realizados sobre la misma.
“Desde la perspectiva del cliente, las CCU constituyen un saldo a
favor que puede hacer efectivo en cualquier momento según los
procedimientos que defina la Tesorería Nacional. Sin embargo,
desde la perspectiva de la Tesorería Nacional (al igual que lo haría
cualquier banco) estos datos se convierten en información contable
Bancos
Mutuales
Cooperativas
La Caja Única: Prestación de servicios financierosLa Caja Única: Prestación de servicios financieros
Servicios de Cobro y PagoServicios de Cobro y Pago
Tesorería Nacional
•Al igual que un “banco”, la Tesorería Nacional le brinda servicios a sus clientes, las entidades adscritas
•Las entidades adscritas utilizarían los servicios de Transferencias de fondos para el pago de nóminas, proveedores, etc..
•Los ingresos llegan a la cuenta escritural por medio de una transferencia desde una antidad financiera
Entidades adscritas Proveedores, clientes
Sistema de
Caja Única Home banking comercial
Plataforma de servicios
Cuentas de
Caja Única
FODESAF
...
Aviación Civil
FODESAF
Aviación Civil
.
.
.
.
Cuentas de
Reserva
Fondo General
(Caja Única del
Estado)
295
dado que los fondos líquidos se encuentran en la Cuenta Única del
Estado en Banco Central: El Fondo General.”86
Es por ello que las CCU, se entenderán como un pasivo contable para el
Gobierno de Costa Rica, pues los fondos que administra pertenecen a otras
instituciones:
ILUSTRACIÓN 2
Fuente: MELÉNDEZ ALVAREZ, Carlos. El Sistema de Caja Única,
Documento de Visión, 2002.
Para las entidades que reciben fondos a través de la venta de bienes y servicios,
el modelo propone se los pagos se realicen a través de cualquier entidad
86
Ibidem.
Tratamiento contable de las Cuentas de Caja ÚnicaTratamiento contable de las Cuentas de Caja Única
Sistema de Contabilidad Nacional
“Cuentas de Caja Única”
¢5,500
Sistema de Caja Única
D. G. MigraciónRegistro NacionalConsejo de Seguridad Vial.........Consejo Nacional de VialidadC. T. Aviación CivilDESAF
¢300¢200
¢1,200.........
¢400¢500¢700
-------¢5,500
Entidad Saldo
Activos
Pasivos
Capital
Ingresos
Gastos
296
financiera adscrita al SINPE, mediante la generación de una transferencia
electrónica de fondos que acredite a favor de la cuenta de la entidad adscrita en
la Tesorería Nacional. Desde esta perspectiva, transferir dinero a una cuenta de
caja única sería exactamente igual que transferir dinero a cualquier cuenta en otro
banco.
Para la ejecución del gasto, el sistema dispondrá de un servicio de pago masivo,
implementado por medio del servicio de “Crédito Directo de Caja Única”. Este
servicio, permitirá al usuario utilizar su saldo disponible en determinada CCU para
la ejecución de un conjunto de pagos. Además, para pagos de urgencia
excepcionales dispondrán de un servicio de pago en tiempo real, que garantizará
que este pago estará acreditado en el término de una hora.
Uno de los aportes más importantes es que Caja Única dispondrá de una
herramienta que facilite la programación de flujo de caja de cada CCU, respetando
la programación de ingresos y egresos en el transcurso del tiempo de cada
entidad. Esto fortalecerá la Programación Financiera del Gobierno Central, pues
permitirá a la Tesorería Nacional conocer con suficiente antelación la necesidad
de pago de una entidad adscrita, a fin de garantizarle el efectivo necesario para
hacer frente a las obligaciones. De igual manera, la Tesorería Nacional podrá
anticipar los posibles ingresos de una entidad adscrita, lo cual le permitirá tomar
las decisiones relacionadas con la captaciones que realiza semanalmente
mediante subasta de títulos.
297
En todo caso, mientras se implementa el sistema anterior, se ha pensado en un
modelo de operación considerado como temporal o transitorio, que consiste en el
cierre de todas las cuentas corrientes y la integración al SINPE de las entidades
adscritas, de manera que el SINPE se convierte en el banco de las entidades
adscritas. En este supuesto, la Tesorería Nacional no podrá hacer uso de los
recursos líquidos de estas instituciones, pues el Banco Central se convierte en el
banco de las entidades adscritas, pero sí podría tener acceso a consulta para
efectos de fiscalización y control. Las entidades adscritas utilizarían cuentas de
reserva, y participarían en el SINPE en forma directa, tal y como lo hacen los
bancos, otras instituciones financieras y el propio Ministerio de Hacienda.
Además, podrían hacer uso de los fondos en su cuenta de reserva tal y como lo
harían en un banco comercial. El importe máximo a gastar equivale al saldo de su
cuenta de reserva.
Con este sistema, si bien no se integran todas las cuentas en Caja Única, se
elimina la práctica de invertir los excesos de liquidez en títulos de propiedad del
gobierno. Además, se prepara el proceso de cambio en las principales entidades
adscritas al gestionar todos los aspectos de índole administrativos necesarios
para su implementación.
298
La tercera y más reciente opción para la integración de Caja Única, dados los altos
costos y dificultades administrativas que genera el cambio, ha sido el denominado
“modelo inicial”, en el cual las entidades que no puedan conectarse al SINPE,
envíen periódicamente (semanal, mensual, por demanda) los excedentes de
caja que generen en sus cuentas en la banca comercial, a efectos de su depósito
a la Caja Única del Estado, por medio de una transferencia de fondos del banco
comercial a la Caja Única, por medio del SINPE. Igualmente, cuando la entidad
prevea un déficit de caja, solicitará a la Tesorería Nacional el traslado de fondos a
su cuenta corriente en la banca comercial, a efectos de salir con los pagos
planificados. Estos dineros será registrados como pasivos (cuenta por pagar) a
favor de la entidad respectiva.
Los débitos a la Caja Única se realizarán previa solicitud formal de la entidad,
mediante transferencia de fondos de la Cuenta de Caja Única a la cuenta de la
entidad en la banca comercial, utilizando el SINPE.
La implementación de la Caja Única requerirá de modificaciones en los
mecanismos de programación financiera que se utilizan mediante el SIGAF
(Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera), pues deberá
introducir un nuevo elemento a considerar, cual es los ingresos y gastos de las
entidades adscritas. El SIGAF deberá administrar las partidas de presupuesto
nacional que se giran a las entidades adscritas, por lo que deberá generar un
299
conjunto de órdenes de pago le permita acreditar los fondos a favor de las CCU
de las entidades adscritas.
Finalmente, la Contabilidad Nacional se encargaría de registrar los pasivos para
el Ministerio de Hacienda, de modo que Caja Única deberá generar el asiento
contable respectivo.
3.3. Inicio de operaciones de Caja Única
A pesar de que la Ley 8131, en el artículo 127, se encargó de introducir las
derogatorias de las leyes que facultan a las entidades a administrar por su propia
cuenta sus fondos,87 de manera que hace taxativa la imposición de implementar la
Caja Única, la gran mayoría de ellas se encuentran, al día de hoy fuera de este
modelo.
87 Art. 127 – Derogaciones
Deróganse las siguientes disposiciones legales:
...
e) Las disposiciones que otorguen a órganos de los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 la facultad de manejar recursos financieros sin que estos ingresen a la caja única del Estado.
f) Cualquier otra norma referida a la administración de los recursos financieros del Estado que se oponga a la presente Ley.
300
En todo caso, el modelo de Caja Unica ha iniciado su proceso de implementación
mediante la incorporación de los recursos de algunas cuantas entidades, siempre
bajo el entendido de respetarles su personería jurídica instrumental, en el tanto
gozan de autonomía presupuestaria. La concepción de la Caja Única se basa en
el sistema informático a través del cual se obtiene el depósito de los recursos
líquidos de las entidades participantes en el Fondo General, los cuales son
administrados por la Tesorería Nacional, para lo cual se abre una o más cuentas
en colones y en dólares en el Banco Central de Costa Rica en su condición de
cajero general. Los saldos existentes en las CCU pertenecen a la respectiva
entidad, pero se clasifican contablemente como pasivos en la contabilidad
patrimonial del Gobierno Central.
El sistema se basa en el parámetro de programación de caja, de modo que cada
entidad envía su programa de pagos a la Tesorería Nacional, la cual se
compromete a tener los recursos a disposición para que asuma las obligaciones
en el tiempo requerido.
Como se indicó líneas atrás, el modelo inicial todavía no ha operado, pues
requiere de que la Tesorería Nacional tenga la capacidad de brindar por sí misma
los servicios bancarios. Para ello se requiere de un sistema informático de banca
de gran complejidad, con mecanismos de seguridad y costos adicionales
sumamente altos. Su financiamiento se está buscando por medio de recursos
externos, a través de un préstamo con el BID por cuatro millones de dólares, el
301
cual probablemente se apruebe en el transcurso del presente año, y
posteriormente estaría sujeto a la aprobación legislativa. Dado que el Banco
Central cuenta con el SINPE, éste estaría donando este programa al Ministerio de
Hacienda para que se le hagan las adaptaciones necesarias. Debe destacarse
que este modelo propuesto ha demostrado la factibilidad financiera, pues durante
el primer año de operaciones, asegura el retorno de la inversión. Recuérdese que
en el ejercicio realizado secciones atrás, el costo financiero anual del Gobierno
por venderle títulos a las entidades adscritas durante el año 2002 superó los
cuatro mil millones de colones, suma mucho mayor al costo de poner en
ejecución la Caja Única.
La reacción de la implementación de la Caja Única en sus primeros meses de
operación ha generado reacciones de muy diversa índole:
Las entidades bancarias han rechazado la posibilidad de trasladar
en un solo tracto la totalidad de los dineros depositados por las
entidades. Para tales efectos, solicitan prórrogas para ir haciendo
desembolsos paulatinos que no les afecte su liquidez.
Algunos directivos de entidades han tenido la creencia de que el
dinero se pierde al ingresar a la Caja Única.
Las dificultades de incorporar a las entidades adscritas se encuentra
relacionadas con la lentitud de los procesos de contratación administrativa para la
adquisición de los equipos, capacitación del recurso humano, e inclusive, los
procesos de consulta ante la Procuraduría General de la República. En este
302
momento está incorporado bajo el “Modelo Transitorio (SINPE)”, únicamente el
Consejo Nacional de Concesiones. El FODESAF, que ya abrió la cuenta de
reserva ante el Banco Central de Costa Rica, el Consejo de Seguridad Vial,
Aviación Civil, Asignaciones Familiares y el Registro Nacional, se encuentran en
proceso de próxima incorporación. Recuérdese que mediante este sistema la
Tesorería Nacional no puede administrar los dineros, pero sí puede ver cuánto es
el monto de los saldos en las cuentas de reserva.
Con el otro modelo, denominado “inicial”, se pretende durante el presente año
que las cuentas en bancos comerciales sean autorizadas por la Tesorería
Nacional, de modo que se publicitan por primera vez dichas cuentas, y los saldos
así como la programación de caja serán enviados mensualmente a la Tesorería
Nacional. Los excedentes de caja que no utilicen en el corto plazo, deberán ser
depositados en el Fondo General, y las necesidades de efectivo son trasladadas
a través el SINPE a las cuentas de los bancos comerciales. De esta manera se
crean los controles de fondos más insipientes de la Caja Única. En este modelo
se ha incorporado la Asamblea Legislativa, y se está preparando la incorporación
próxima del Poder Judicial.
Como meta de la Tesorería Nacional se ha proyectado que para finales del
presente año, se hayan incorporado al modelo inicial al menos unas quince
entidades. La Tesorería Nacional irá incorporando paulatinamente a estas
entidades al “Modelo Transitorio (SINPE)”, en espera de que con el préstamo de
303
los cuatro millones de dólares proveniente del BID, se logre implementar el
sistema de Caja Única ideal durante el transcurso de los próximos años.
304
CONCLUSIONES
La economía costarricense está revestida de un proceso histórico en que la
pobreza de las arcas del Estado ha predominado a lo largo de todo su desarrollo.
Los interminables déficits fiscales de nuestra nación, en que el Estado gasta más
de lo que recibe, han sido un problema al que se han enfrentado todas las
administraciones.
Como se analizó a lo largo del estudio, desde la época colonial nuestro país
presentó una estructura débil, pues dependía de una economía de subsistencia,
centrada en la pequeña propiedad rural. La incipiente Administración Pública no
podía con sus rentas cubrir sus propios gastos, situación que se reiteró durante
los períodos siguientes, donde el comportamiento de los gastos siempre fue
superior a los ingresos, lo que generó dificultades para formar una estructura
política fortalecida con recursos suficientes.
Costa Rica entró al período de la independencia en extrema pobreza, y encontró
el auge económico con el cultivo del café, que le permitió a fines del siglo XIX la
integración al sistema capitalista mundial, por ser el principal producto de
exportación. La precaria situación del fisco movía la política económica oficial,
pues dentro de los objetivos más urgentes estaba el de crear la Hacienda Pública.
Con grandes esfuerzos para los años de 1825 y 1827, se crearon las primeras
instituciones recaudadoras como la Tesorería Nacional, por decreto de 14 de
305
setiembre de 1825, la Administración Principal de Aduanas en 1827, la Aduana
General en San José en 1831 y el Tribunal de Cuentas en 1825, que fiscalizaba
las cuentas principales del Estado por parte del Poder Legislativo. El gran hito
fue considerado en 1837 cuando se instituyó la Tarifa General de Sueldos,
considerada el primer presupuesto de gastos de Costa Rica, pues antes de su
promulgación, los sueldos y erogaciones del Estado se dictaban en diferentes
leyes.
La creación de la primeras normas fiscales durante el siglo XIX definieron la
unidad de presupuesto y de caja; principios modernos que en la actualidad
retoman su papel preponderante en aras de ordenar las finanzas públicas.
Asimismo, el Reglamento de Hacienda constituyó la base de la estructura fiscal
del siglo XIX y la base de las futuras leyes fiscales. Fue así como el período de
1842-1870, se caracterizó por una política orientada a la búsqueda de recursos
fiscales y al ordenamiento de la recaudación de los existentes. La Unidad de Caja
empieza a manifestarse en esa época.
Con el nacimiento del Código Fiscal, se regularon las funciones de La Tesorería
Nacional, la cual nació como el centro de las operaciones de todas las oficinas
recaudadoras de rentas nacionales, encargada de verificar todos los pagos que
realiza el gobierno.
En los años comprendidos entre finales del siglo XIX y comienzos del XX, los
instrumentos de política fiscal tuvieron límites restringidos y eran los sectores
306
económicamente más débiles los que cargaban el peso de la crisis económica. El
Estado, aparte de velar por el orden interno, mantenía la infraestructura necesaria
para que cafetaleros y bananeros, aprovecharan las condiciones ventajosas de la
oferta de mano de obra y de los precios internacionales; pero siempre existieron
los problemas de la Hacienda Pública pues no se configuró de manera rigurosa el
principio de unidad de caja ni se dio la interacción con el resto de los demás
principios presupuestarios. De hecho, no es sino hasta la Constitución Política
de 1949 cuando se dispuso que el presupuesto de la República debía estar regido
por una serie de principios que le han de instaurar un marco rector para equilibrar
y controlar las finanzas públicas.
En la segunda mitad del siglo XX, surge en Costa Rica el denominado Estado
intervensionista – o benefactor -, y a partir de entonces se puso de manifiesto la
idea de una Hacienda Pública destinada a corregir las contradicciones del sistema
económico capitalista, a fin de procurar un desarrollo armónico y equilibrado de la
economía compatible con la mejor utilización de los recursos productivos. El
esquema tradicional del Presupuesto resultaba insuficiente y se cambió por una
nueva concepción del Presupuesto, ahora con nuevas armas para invadir los
campos a los que le estaba vedada su presencia por los liberales. Es a partir de
este momento, que el Presupuesto pasó a ser un instrumento modificador de la
actividad económica y un reflejo de la definición que los gobiernos hicieran de las
funciones esenciales del Estado de Derecho. Con ello se supera el antiguo
esquema de interpretar el presupuesto como la mera autorización de gastos y de
ingresos del Estado. (En los últimos años, la Sala Constitucional ha reconocido
307
implícitamente que la Constitución Política contiene un posición clásica del
presupuesto, pero le ha incorporado una connotación actual al reconocer la
función de instrumento de planificación y control de la administración pública, en
virtud de que no sólo es un documento jurídico contable, sino un instrumento
técnico organizador de la economía del Estado, consolidándose así su función de
plan y control. (Voto 1971-96, en el mismo sentido ver Voto 760-92)
Con esta nueva concepción que irrumpió hacia el ordenamiento y nuevos fines del
Estado Social de Derecho, el Poder Ejecutivo, como organización jurídica y
política, se encargó de organizar, dirigir y encausar a la sociedad en todos sus
aspectos político, jurídico, económico y social. Esta labor incluyó la planificación
central a la que están vinculados todos los órganos que forman el aparato estatal,
lo cuales deben someterse a los criterios de "planificación nacional" y en particular
a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo (artículos 140,
3, 8 de la Constitución Política), para cumplir, entre otros, con los mandatos
constitucionales de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país
organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza
(artículo 50 Constitución Política) (Voto No. 3089-98)
El proceso de planificación de la administración financiera pasó a responder a las
metas que propone cumplir la Administración Pública dentro de un período
determinado, y señala también las preferencias y prioridades que se deben
atender, sin olvidar las funciones esenciales del Estado tales como la seguridad,
la justicia y el bien común. En ese sentido le corresponde a la Administración
308
Financiera encontrar la armonía necesaria entre necesidades y solución
evaluando las exigencias sociales y los fines que se han de cumplir.
La nueva percepción del Estado desembocó en la asignación de nuevas funciones
al aparato administrativo, lo cual se reflejó en el crecimiento de sus instituciones.
Además de las instituciones autónomas creadas en la Constituyente de 1949
(Caja Costarricense de Seguro Social, universidades estatales, municipalidades,
por ejemplo), mediante una reforma constitucional se admitió la creación de
nuevas instituciones descentralizadas mediante la aprobación legislativa con ley
reforzada (3/4 partes de votación de sus miembros), las cuales vinieron a gozar de
autonomía presupuestaria y administrativa.
Sin embargo, nuestro país se introdujo dentro de una nueva percepción de
Estado Concentrado Unitario, y no admitió ningún tipo de descentralización
política (Votos de la Sala Constitucional Nos. 7528-97; 4091/94), pues todos los
órganos que forman el aparato estatal (no hace excepciones), deben someterse a
criterios de planificación nacional que dicta el Poder Ejecutivo (Voto 3089-98). Es
por ello que ese status autonómico privilegiado no implica que esas instituciones
se transformen en órganos de soberanía nacional, pero sí les da autonomía
administrativa, política, financiera y organizativa, y como manifestación de tal
condición gozan de poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden
autoestructurarse, repartir sus competencias, dentro del ámbito interno del ente,
desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que
prestan, y decidir libremente sobre su personal (Voto de la Sala Constitucional
309
No. 1313/93). Sin embargo, no puede obviarse que la descentralización surge en
aras de que el habitante del país obtenga un mejor servicio público en el área
específica de acción, por lo que todas las instituciones descentralizadas están
destinadas a brindar un servicio público cuyas competencias específicas están
delimitadas por ley. Su régimen presupuestario es el único que se puede
encontrar ajeno al Presupuesto de la República, dado que sus medios de
financiamiento son generados del mismo servicio público brindado, por lo que son
instituciones capaces de generar sus propios recursos.
Desde el punto de vista de nuestro régimen democrático, la autonomía debe existir
en función de, y como garantía para el pueblo, para que no exista duda de que el
servicio público encomendado se ha cumplido de la mejor manera, de acuerdo a la
competencia y fines asignados con la descentralización de funciones.
El esquema del Estado Unitario creado constitucionalmente sufrió un traspié
fundamental en el capítulo relativo a la Hacienda Pública. Este aparte reguló lo
medios que se abrían de utilizar para el manejo y administración de los fondos
públicos -a excepción de los pertenecientes a instituciones descentralizadas –
pues integró en un único Presupuesto de la República y en una Caja Única, todos
los ingresos y egresos del Estado costarricense.
De una interpretación de los enunciados de Caja Única y de la naturaleza de las
Instituciones Autónomas, contenidos en los artículos 185 y 189 de nuestra
Constitución Política, se desprende que en esencia únicamente las instituciones
310
con autonomía administrativa plena se encuentran exentas de incorporar sus
recursos dentro del Presupuesto de la República y de la Caja Única del Estado.
Sin embargo, paralelamente a la creación de instituciones autónomas, durante
los últimos cincuenta años nuestros legisladores se dieron a la tarea de crear todo
tipo de entes públicos amparados estatalmente, tales como empresas públicas,
órganos desconcentrados adscritos a algún ministerio del Gobierno Central, y
otras clases de híbridos con personería jurídica cuyo régimen administrativo y
financiero asume todas las formas que la imaginación de los padres de la Patria
pudieron crear.
Así, surgió una cantidad de órganos desconcentrados, regidos por las directrices
políticas de algún Ministerio del Poder Ejecutivo con capacidad de administrar sus
propios recursos, pues se les dotó de personería jurídica instrumental a través de
la cual obtuvieron nuevas competencias para formular su propio presupuesto y
para vender servicios y cobrar tarifas o cánones cuyos dineros no ingresan a las
arcas del Estado.
Estos órganos desconcentrados con personería jurídica instrumental gozan de
autonomía presupuestaria y definen libremente sus propios presupuestos y
administran libremente sus recursos. Sus controles externos los lleva a cabo la
Contraloría General de la República, los cuales se relegan a la forma con carencia
de un análisis sustancial del contenido de los presupuestos. Estos entes
“adscritos”, que han sido creados como híbridos por nuestro ordenamiento, no
311
cumplen con las características clásicas que la doctrina le da a las dependencias
desconcentradas, puesto que por ley se le otorgó la administración independiente
de su presupuesto.
La necesidad de que existan parámetros jurídicos que definan los límites de la
actuación de los poderes públicos tiene un sustento constitucional. La
Constitución Política de 1949 estableció que el régimen político democrático que
sustenta nuestro Estado de Derecho, lleva intrínseco el sometimiento absoluto de
las autoridades públicas a la ley, y al principio de rendición de cuentas (art. 11 de
la Constitución Política). En una democracia, el único poder soberano es el que le
corresponde al pueblo: cualquier otro poder es delegado y sujeto a rendición de
cuentas. Así, no existe ningún funcionario público, Poder, ni Institución, que esté
exento de control. Este privilegio no lo tiene nadie, ni siquiera el Parlamento, a fin
de cuentas no sólo es el pueblo el poder soberano, sino el que financia con el
pago de sus impuestos el servicio, y merece una respuesta honesta sobre el
destino de sus dineros.
De lo anterior deriva la necesidad de que sea el seno de la Asamblea Legislativa
el que aprueba el Presupuesto de la República, pues es la representación del
pueblo la única que puede aprobar los ingresos e indicar el destino de los gastos
públicos. De esta manera, tiene la competencia para limitar la acción de los
Poderes Públicos en el uso y disposición de los recursos del Estado. Lo contrario
implica trasladar al Poder Ejecutivo, o a cualquier otro órgano estatal,
competencias incompatibles tales como formular y aprobar los Presupuestos de
312
la República, lo cual quebrantaría el sistema de pesos y contrapesos del régimen
democrático. La existencia de órganos desconcentrados con autonomía
presupuestaria se ubica dentro de este esquema que quebranta el orden
democrático nacional, pues no existe sustento constitucional alguno que les de
las facultades para formular sus propios presupuestos.
Fue con base en tales máximas que la Constitución Política creó mecanismos de
control destinados a garantizar el sano manejo de los fondos públicos, así como la
transparencia, el orden y el uso racional de los dineros de la Administración
Pública. Los principios presupuestarios se contemplaron en el capítulo
constitucional referente a la Hacienda Pública, y su origen deriva de los principios
de la contabilidad y economía, los cuales deben respetarse como verdaderos
dogmas financieros. Si bien su nacimiento se remonta al siglo XIX, cuando se
formularon una serie de reglas y principios relacionados con la elaboración y
contenido del presupuesto, su finalidad fue sentar las bases para que el Poder
Ejecutivo procediera de una forma metódica y ordenada, de manera que se
utilicen diversas técnicas de captación de ingresos y de asignación de los gastos.
Además, los principios presupuestarios responden a la premisa básica de la
economía de la existencia de necesidades ilimitadas y recursos escasos, por lo
que toda la Administración en su conjunto, debe ser capaz de compartir sus
riquezas y su pobreza, sin distinciones odiosas de ningún tipo. Bien lo señaló la
Junta Fundadora de la Segunda República cuando dijo:
313
“... es recomendable la aplicación, en forma severa, de los principios de
unidad de presupuesto y de unidad de caja, ya que todos los
organismos deben compartir la riqueza o la pobreza de la Hacienda
Pública, sin que exista privilegio para ningún órgano en especial; ...”88
Para los efectos de este trabajo se escogieron aquellos principios presupuestarios
que tienen que ver con la esencia y contenido del documento presupuestario. El
principio de equilibrio financiero retoma especial interés pues no se limita a un
mero equilibrio contable, pues su aplicación se extiende a la idea de que el
presupuesto debe verse como un instrumento técnico organizador de la
economía del Estado, consolidándose así su función de plan y control. Resalta su
importancia pues de su manejo depende la estabilidad de las finanzas del
Gobierno Central, con los impactos macroeconómicos sobre las tasas de interés,
la inflación y el valor del colón, variables que definen las posibilidades del
desarrollo económico del país. De su irrespeto y abusos, derivan los usos
indiscriminados e irracionales de las políticas de endeudamiento excesivo, más
allá de la capacidad de pago del Gobierno Central.
Conforme con el principio de especificación de gastos, la aprobación legislativa no
debe traducirse en sumas globales liberadas a la discrecionalidad de la
Administración, sino consistir en importes detallados para cada tipo de erogación.
Es por ello que se infringe la Constitución Política cuando se presentan en el
88
CASTILLO VIQUEZ, Fernando. La ley de presupuesto, 1era edición, San José: IIDH-CAPEL, 1997.
pág. 143
314
Presupuesto sumas globales sometidas a la mera discrecionalidad de la
Administración, ya que no se indica con precisión en el programa de que se trate
el fin y el órgano que concretamente percibirá el beneficio económico. La
inclusión de partidas presupuestarias sin destino específico resulta, entonces,
inconstitucional, dado que se estaría otorgando una autorización en blanco al
Ejecutivo para gastar, la cual no es posible ni aún por delegación expresa.
El Principio de No Afectación de los Recursos no tiene sustento constitucional ni
legal, e indica que los ingresos no deben estar atados a un destino específico,
pues deben engrosar la masa de recursos con que cuenta la Administración. La
falta de previsión del constituyente y del legislador sobre este principio, ha
generado una polémica de varios años, como producto de las distintas posiciones
de la Sala Constitucional y del Ministerio de Hacienda, el cual insiste en su
aplicación taxativa. Debido al déficit fiscal recurrente y la poca maniobrabilidad
presupuestaria con que cuenta el Poder Ejecutivo, los Ministros de Hacienda han
insistido en la necesidad de que se les flexibilice la disposición de los ingresos
derivados de tributos y tasas. Sin embargo, este es un tema que todavía queda
por discutir, debido a las posiciones contrarias y enfrentadas de los distintos
sujetos que interactúan dentro de las esferas del poder político costarricense.
De mayor importancia para nuestros efectos, resultan los principios de unidad y
universalidad, pues el Presupuesto de la República debe representar las
315
prioridades e intereses de los gobiernos de turno, en un único documento que
resuma todos los gastos y recursos. Asimismo, debe incorporar todos los
elementos sustantivos que constituyen materia de presupuesto, de modo que no
se justifica la exclusión de órganos adscritos al Gobierno Central, cuyo
financiamiento proviene en su mayor proporción de los impuestos que cancelan
los ciudadanos, pues predomina la necesidad de que el país cuente con una
visión de conjunto, que pretenda calibrar debidamente las gestiones específicas,
en cuanto a justificación, prioridad, tiempo y otras variables que se deben
considerar. De esta forma, el contenido del Presupuesto de la República se
resume en la carta de presentación de la distribución por parte del Estado de los
dineros que cancelan los contribuyentes, razón por la cual no se justifica la
exclusión de algunos programas u órganos, pues se desconoce el paradero final
de sus recursos.
El Principio de Caja Única viene a completar el esquema constitucional del
proceso de formulación y ejecución Presupuestaria, pues culmina con el tránsito
de los recursos reales del Estado. Como postulado constitucional obliga a las
entidades públicas estatales no autónomas, a someter sus recursos a una cuenta
general a nombre del Estado. Cuando se formuló en el artículo 185 de nuestra
Constitución Política, la intención del notable constituyente se dirigió hacia la
centralización de la administración del efectivo en un solo ente, a fin de garantizar
que los gastos compitieran por los recursos disponibles. La finalidad de esto era
minimizar las distorsiones en la ejecución presupuestaria y la disociación en la
función que debe cumplir cada entidad pública. De esta manera se pretendió
316
asegurar un manejo adecuado de los fondos públicos, de modo que se
garantizara mayor transparencia en el manejo de los recursos y mejorar la
credibilidad en la Administración Pública en términos de mayor honradez, justicia
y equidad, pues obliga a todo el sector público a compartir sus recursos, pero sin
dejar de lado las estimaciones presupuestarias, necesidades y obligaciones de
cada entidad. Es por ello que uno de los principales beneficios de la Caja Única
es que inhibe la libre disposición de los recursos reales, y por lo tanto se
constituye en una herramienta adicional para combatir la corrupción.
El principio de Caja Única está revestido de un sustento constitucional innegable
en el cual la Tesorería Nacional juega un papel preponderante como ente
recaudador y director de las fijaciones del gasto público; se encuentra en el
artículo 185 de la Constitución Política, que confiere a la Tesorería Nacional las
potestades de fungir como “el centro de operaciones de todas las oficinas de
rentas nacionales”, además que indica que “este organismo es el único que tiene
facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos
de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales”.
Como instrumento efectivo de política fiscal, internacionalmente se ha reconocido
que la Caja Única permite al Gobierno Central tener mayor disponibilidad de
recursos para cumplir con sus obligaciones, de manera que se disminuyen las
captaciones por medio de emisión de deuda, y se reduce la presión existente
sobre la política fiscal. Es por ello que hay quienes se atreven a afirmar que, a
pesar de que las instituciones descentralizadas gozan de plena autonomía, existe
317
la posibilidad de que sus recursos sean también depositados en la Caja Única del
Estado, pues no hay razones que justifiquen el hecho de que la mayor parte de la
deuda pública costarricense, se encuentre en manos de las instituciones
autónomas. No es razonable tampoco que existan instituciones públicas que
gocen de los beneficios de obtener altos índices de rentabilidad como producto de
operaciones de crédito con el Gobierno Central.
La implementación de Caja Única conlleva beneficios no solamente fiscales sino
también de política monetaria. El adecuado manejo del dinero en efectivo colabora
con el Banco Central de Costa Rica, pues si el Estado mantiene todos sus fondos
en el cajero del Estado, permite al Banco ejercer mayores controles sobre el
exceso de efectivo que se encuentra en circulación, lo cual le facilita a la hora de
definir sus directrices referentes a encajes y tasas de interés, las cuales son
variables determinantes que afectan directamente los índices inflacionarios.
Como quedó demostrado en el documento, nuestro país se ha dado a la tarea de
distorsionar los postulados constitucionales en materia presupuestaria y en lo
referente a la Caja Única. Esta realidad ha generado que hasta el momento se
hayan determinado más de cuarenta dependencias adscritas al Gobierno Central
que además de gozar de plena autonomía presupuestaria, administran sus
recursos reales en múltiples cuentas bancarias, administradas por sus altos
jerarcas. No existe la posibilidad de conocer las cifras reales de los saldos que se
manejan en cuentas corrientes e inclusive en fideicomisos, pues bajo el postulado
del secreto bancario se burlan el principio de publicidad que reviste a todos los
318
fondos públicos previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República. Los dineros que se movilizan en dichas dependencias carecen de
controles presupuestales efectivos, por lo que su administración queda, en gran
medida, sujeta al libre arbitrio de sus directores.
Fue por ello que con la entrada en vigencia de la Ley de la Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley número 8131, se hizo
imperativo implementar finalmente un sistema de Caja Única en el manejo de las
finanzas del país. La Ley recoge el mandato constitucional establecido en el
artículo 185 que establece que la Tesorería Nacional es el centro de operaciones
de todas las oficinas de rentas nacionales, y este organismo es el único que tiene
facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos
de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales;
norma que sin embargo no había sido debidamente desarrollado desde su
establecimiento en 1949 y que no es sino más de cincuenta años después que
retoma bríos ante la crisis de la situación fiscal del país.
La obligatoriedad de la incorporación de las instituciones públicas a este fondo
único esta establecido en los artículos 66 y 1 de la Ley de la Administración
Financiera y Presupuestos Públicos No. 8131, del 16 de octubre del 2001. Así, sin
excepciones el Poder Ejecutivo y sus dependencias, y los Poderes Legislativo y
Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos
auxiliares, están obligados a incorporar sus recursos dentro del mismo. Sin duda
alguna, los legisladores procedieron a incorporar a los Tres Poderes de la
319
República dentro de la Caja Única, pues la separación de poderes viene referida
al ámbito meramente competencial y funcional específico de cada Poder. Para
tales efectos el artículo 127 derogó las disposiciones legales que otorgaron a los
órganos desconcentrados la facultad de manejar recursos financieros sin que
estos ingresen a la Caja Única del Estado. Sin embargo, la ley sí les mantuvo la
posibilidad de formular libremente sus presupuestos.
En ese orden de ideas, existen varios vicios de constitucionalidad que deben ser
resaltados, a saber:
La violación de los Principios de Unidad y Universalidad Presupuestarios,
contenidos en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política, pues se
da la aplicación de leyes, hoy día derogadas, que facultaron a estas
entidades adscritas a formular y ejecutar sus presupuestos anuales de
manera independiente al Presupuesto de la República.
La desaplicación material de la Constitución Política del Principio de Caja
Única contenido en el artículo 185, por aplicación de esas mismas leyes
derogadas que permiten administrar independientemente los recursos, así
como obtener rentas propias.
El principal impacto de este mecanismo de administración de los fondos estatales,
ha recaído sobre el sector fiscal. A lo largo de la investigación quedó demostrado
que los excedentes de liquidez de que gozan las entidades adscritas lo que hacen
320
es engrosar el monto de la deuda, pues para el 2001 sus colocaciones en títulos
de propiedad del Gobierno superó la suma de cincuenta mil millones de colones
(sólo el FODESAF colocó más de veintitrés mil millones en bonos) y durante el
2002, debido a las restricciones en los desembolsos del Ministerio de Hacienda,
esa suma disminuyó a un poco más de veinte mil millones de colones invertidos
en bonos de deuda. El costo financiero de estas colocaciones para el Estado
superó los cuatro mil millones de colones durante el 2002. Estos datos
permiten arribar a la conclusión de que nuestra hipótesis inicial ha quedado
demostrada, en el sentido de que la ruptura del principio constitucional de Caja
Única, junto con los principios presupuestarios de Equilibrio y Universalidad, ha
contribuido a desfinanciar al Estado y, por ende, han repercutido en el actual
déficit fiscal que enfrenta el país.
En la práctica, la instauración de Caja Única habrá de realizarse en un futuro a
través de la instauración de un sistema informático que conecte a todas las
entidades con la Tesorería Nacional, de modo que los dineros se encontrarán
depositados en el Banco Central de Costa Rica, el cual es el cajero oficial del
Estado. Se habrá de aprovechar el Sistema Interbancario de Pagos Electrónicos
(SINPE) cuya administración pertenece al Banco Central de Costa Rica, y
mediante una copia adecuada a las necesidades del Gobierno Central, cada
dependencia actuará en calidad de usuario, mediante el uso de cuentas
especiales a nombre de cada institución. Los registros de ingresos y egresos
serán llevados y autorizados por la Tesorería Nacional, cuyas directrices habrán
de respetar las proyecciones de flujos debidamente presupuestadas de las
321
entidades, las cuales estarán sujetas a la vez, a un plan nacional de manejo del
efectivo.
Pero más allá de eso, es indispensable que nuestro país, a través de los
gobernantes de turno, realice una revisión integral de la legislación vigente.
Debe corregirse los mecanismos de formulación y aprobación de los presupuestos
de las entidades adscritas, a fin de que sean incorporados dentro del Presupuesto
de la República. Las políticas de control del gasto, imponen en la actualidad
revertir los procesos y volver a lo que el Constituyente procuró desde un principio:
asegurar el uso adecuado de los recursos Estatales y garantizar una distribución
justa y equitativa de los fondos públicos, mediante una correcta formulación y
ejecución presupuestaria en la que converjan todos los participantes del caso
(Poder Ejecutivo y Asamblea Legislativa) y se respeten y apliquen los postulados
de unidad, universalidad, equilibrio y especialidad. Corresponderá a la Tesorería
Nacional, una vez que se de fiel cumplimiento a estos principios, llevar adelante
la tarea de ejecutar los pagos de acuerdo con políticas basadas en
programaciones financieras responsablemente formuladas.
No obstante, no se debe dejar de lado, que una vez que la Tesorería Nacional
tenga depositados en el Banco Central de Costa Rica todos los dineros que
deben estar dentro de la Caja Única, queda todavía latente el peligro de que esos
fondos sean utilizados libremente por los políticos de turno, para hacer política
fiscal. La esencia de la Caja Única es garantizar el sano manejo de los flujos de
efectivo, por lo que es responsabilidad de los altos jerarcas su uso responsable y
322
debidamente controlado. De esta manera, nuestro Estado podrá dar un giro a fin
de buscar la equidad y la justa repartición de la riqueza, postulados contenidos
en el artículo 50 constitucional que crea el Estado Social de Derecho.
323
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NORMATIVA
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LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, número 6227 de 2 de mayo
de 1978.
LEY ORGÁNICA DE LA TESORERÍA NACIONAL Y PROVEEDURÍA NACIONAL,
número 201, de 6 de setiembre de 1945.
LEY PARA EL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO, número
6955, de 24 de febrero de 1984.
LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, número
7428, publicada en “La Gaceta” número 181 de 25 de setiembre de 1995.
LEY DE CONTROL DE LAS PARTIDAS ESPECÍFICAS número 7755, de fecha 1
de mayo de 1998.
LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y
PRESUPUESTOS PÚBLICOS, número 8131, publicada en “La Gaceta”198 de 16
de octubre del 2001.
LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO, número 8292, de 31 de julio de 2002
326
REGLAMENTO DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA
REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS número 30058-H-MP-PLAN,
publicado en “La Gaceta” número 68 del 09 de abril del 2002.
DECRETOS
Decreto sin número de 14 de setiembre de 1825 (Creación de la Tesorería
Nacional)
Decreto sin número de 15 de noviembre de 1838 (Separación de Costa Rica de la
República Federal)
Decreto sin número, de 30 abril de 1837 (Regulación de los ingresos y egresos
del Estado)
Decreto número XII de 10 de febrero de 1839 (Reglamento General para la
Hacienda Pública del Estado)
Decreto número 30213-H, publicado en “La Gaceta” N° 54, del 18 de marzo del
2002 (Procedimientos para la aplicación y seguimiento de la política
presupuestaria de los Ministerios)
CÓDIGOS
327
Código Fiscal de la República de Costa Rica, de 31 de octubre de 1885. Librería
Lehmann, s.n.e, Elaborado por PACHECO BRAWN, Luis. 1941, artículos 563 y
564.
OTROS DOCUMENTOS
Ministerio Hacienda. Proyecto de Modernización de la Administración Financiera.
La programación financiera en la Tesorería Nacional: una propuesta, Martha
Eugenia Cubillo Jiménez, documento de trabajo, 1996.
Ministerio Hacienda. Proyecto de Modernización de la Administración Financiera.
Propuesta para la implementación del momento contable denominado
“Devengado”, Fernando Murillo Porras, Documento de trabajo, 1996.
Ministerio de Hacienda, Proyecto de Modernización de la Administración
Financiera, La Programación de la Ejecución del Gasto: Una Propuesta. Martha
Eugenia Cubillo Jiménez y Fanny Morales, Documento de trabajo, Costa Rica,
julio 1997.
Comisión ad-hoc de Exministros de Hacienda, Agenda de Transformación Fiscal
para el Desarrollo, Ministerio de Hacienda, 2002.
MELÉNDEZ ALFARO, Carlos. Sistema de Caja Única del Estado, Documento de
Visión, Ministerio de Hacienda, Tesorería Nacional, julio del 2001.
ARTÍCULOS DE INTERNET
328
RODRÍGUEZ HUERTAS, Olivo. Desconcentración y descentralización
administrativa, artículo tomado de Internet en la siguiente dirección:
www.coladvtgn.es/consadv/materies/administra.html
PAGINAS DE INTERNET CONSULTADAS
www.bccr.fi.cr
www.hacienda.go.cr
ENTREVISTAS
Dr. Javier Cascante, EX TESORERO NACIONAL.
Ing. Carlos Meléndez Alvarez, Coordinador Proyecto Caja Única
MATI. Marta Cubillo V., Gerente Gestión de Caja
Lic. Adrián Vargas Barrantes, Tesorero Nacional
329
ANEXOS
330
Decreto Ejecutivo Nº 31527-H Del 23 de octubre de 2003
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y EL MINISTRO DE HACIENDA
En ejercicio de las atribuciones que les confieren los artículos 140 incisos 8 y 20), 146 de la Constitución Política y 25.1 ,27.1, 28.2,b de la Ley General de la Administración Pública No. 6277 del 2 de mayo de 1978 y en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley No. 8131 o Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, del 16 de octubre del 2001, así como en el Decreto Ejecutivo Nº 30058-H-MP-PLAN del 19 de diciembre del 2001.
CONSIDERANDO: 1º.-Que con la entrada en vigencia de la Ley Nº 8131 denominada Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta Nº 198 de 16 de octubre de 2001, se regula el régimen económico financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos, 2º-Que el artículo 66 de dicha ley, define el concepto de “Caja Única”, cuando indica que todos los ingresos que perciba el Gobierno de la República, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. 3º- Que es necesario ejecutar las disposiciones de la Ley Nº 8131 y de su reglamento, emitido mediante Decreto Ejecutivo Nº 30058-H-MP-PLAN y publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 68 de 09 de abril de 2002, para lo cual se requieren disposiciones específicas sobre aspectos y situaciones para la implementación eficaz del concepto de “Caja Única”, 4
0- Que la administración de la liquidez conforme el concepto de “Caja Única” genera importantes
beneficios para las finanzas públicas, por lo se requiere propiciar su adecuada aplicación de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales correspondientes. Por Tanto,
DECRETAN:
Reglamento para el funcionamiento de la Caja Única
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1: Objeto.
331
El presente reglamento regula la organización y el funcionamiento de la Caja Única del Estado administrada por la Tesorería Nacional. Artículo 2: Ámbito de aplicación De conformidad con lo establecido en los artículos 1 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, el presente reglamento es de aplicación a la Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como el Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, específicamente en cuanto a la administración de fondos líquidos según el principio de Caja Única. Artículo 3: Objetivos Los principales objetivos que persigue la aplicación de la Caja Única son:
a. Disminuir los costos del endeudamiento interno, mediante la utilización de una única cuenta general, en la cual todas las instituciones del Gobierno Central depositarán sus fondos mientras los mismos no requieran ser utilizados.
b. Disminuir los costos de los servicios de recaudación y pago, mediante la estandarización de los mecanismos e instrumentos utilizados para llevar a cabo estas labores, el aprovechamiento de las economías de escala y el uso adecuado de la tecnología.
c. Disminuir los costos y riesgos operativos en cada una de las instituciones del Gobierno Central, ocasionados por el uso de mecanismos de pago manuales y/o instrumentos de pago obsoletos.
d. Fortalecer la transparencia en la administración de los fondos del Gobierno Central, mediante el acceso por parte de los órganos de control y demás entes competentes, a consulta de saldos y movimiento de fondos de todas las instituciones que conforman parte de la Caja Única.
e. Promover de forma paralela a los servicios de pago una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos.
CAPITULO II DEFINICIONES
Artículo 4: Definiciones Para los fines del presente reglamento, se tendrán las siguientes definiciones:
Acuerdo Interbancario: Acuerdo tarifario llevado a cabo por todas las entidades financieras que operan en el SINPE, en la cual se definen y estandarizan las comisiones que se deben de pagar las entidades entre sí, relacionadas con la operativa de pagos de los diversos servicios del SINPE.
CCU (Cuenta de Caja Única): Cuentas de depósito mantenidas por las entidades participantes del Sistema de Caja Única en la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda, cuyo objetivo es contabilizar los saldos y movimientos de fondos de la entidad propietaria. Cliente: Persona física o jurídica que recibe los servicios y/o productos que brinda la entidad participante. Cuenta Cliente (CC): Domicilio financiero del cliente, representado por una estructura estandarizada que identifica el número de la cuenta de fondos a la vista en cualquier entidad financiera. Todas
332
las cuentas corrientes, de ahorros y en general cuentas de saldos a la vista, tienen un número de Cuenta Cliente asociado. Entidades Financieras: Bancos comerciales, Banco Popular y de Desarrollo Comunal, empresas financieras no bancarias, Mutuales, Cooperativas de Ahorro y Crédito, Uniones de Cooperativas de Ahorro y Crédito y otras entidades financieras creadas por leyes especiales, que pueden participar en la prestación de servicios de pago o de recaudación de fondos públicos por medio del SINPE.
Horario Bancario: Período de tiempo ordinario en el cual opera el Sistema de Pagos del Banco Central, comprendido entre las 8:00 a.m. y las 5:00 p.m. de un mismo día hábil. Entidad Participante: Institución o Programa perteneciente al Gobierno Central que se encuentra considerado dentro del alcance de la Caja Única. Reglamento del Sistema de Pagos: Reglamento emitido por el Banco Central de Costa Rica, el cual define los lineamientos generales del Sistema de Pagos y las bases sobre las cuales operan los diversos servicios del SINPE. Proveedor: Persona física o jurídica que mantiene una relación contractual con la entidad participante, mediante la cual esta persona se compromete a brindar un servicio o entregar un producto, a cambio de un importe determinado. SINPE (Sistema Interbancario de Negociación y Pagos Electrónicos): Plataforma tecnológica desarrollada por el Banco Central de Costa Rica para facilitar la prestación de los servicios del Sistema de Pagos. Sistema de Caja Única: Plataforma tecnológica desarrollada por el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica, para la administración de la Cuenta Única y facilitar a las entidades participantes la prestación de los servicios financieros de pago y cobro. Sistema de Pagos: Mecanismo mediante el cual se posibilitan las operativas de pago interbancario en el país. Está compuesto por las diversas entidades financieras, el Banco Central de Costa Rica, las leyes, reglamentos y normativas que definen los modelos de operación, así como las herramientas tecnológicas disponibles.
CAPITULO III
DE LA ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACION
Artículo 5: Proceso para la implementación del Principio de Caja Única. A efecto de llevar a cabo la implementación eficaz y eficiente del principio de Caja Única se desarrollará un proceso gradual y ordenado bajo la coordinación de la Tesorería Nacional en su papel de Ente Rector del Subsistema de Tesorería. Para la definición de las etapas del proceso y de las instituciones que se incorporarán en cada una de ellas se tomará en consideración los requerimientos de sistemas de información, equipo, capacitación y demás aspectos que resulten necesarios, tanto para el Ente Rector como para las entidades participantes.
333
Artículo 6: Comunicación y coordinación con las entidades participantes. La Tesorería Nacional comunicará oportunamente a cada entidad participante la estrategia para la implementación del principio de caja única y los requerimientos para su participación en el proceso definido. Asimismo coordinará la elaboración del plan de trabajo correspondiente, para cuyo seguimiento en cada entidad participante se definirá un coordinador institucional. La máxima autoridad institucional será en última instancia la responsable de que se realicen oportunamente las acciones programadas.
CAPITULO IV DE LAS CUENTAS DE CAJA UNICA
Artículo 7: La Caja Única del Estado Los recursos líquidos de las entidades participantes serán depositados en la Caja Única del Estado y administrados por la Tesorería Nacional, para lo cual se abrirá una o más cuentas en colones y en dólares en el Banco Central de Costa Rica en su condición de cajero general. Artículo 8: Las Cuentas de Caja Única Para la administración clara y transparente de los fondos, la Tesorería Nacional definirá mediante resolución las normas de procedimiento para el funcionamiento y operación de las Cuentas de Caja Única (CCU). Mediante estas cuentas se administrarán contablemente las disponibilidades financieras de cada entidad participante. Artículo 9: Naturaleza contable de las cuentas Los saldos existentes en las CCU pertenecerán a la respectiva entidad participante. La Contabilidad Nacional deberá clasificar estos importes como pasivos en la contabilidad patrimonial del Gobierno Central. Artículo 10: Asignación de cuentas Todos los participantes tendrán una CCU en colones. Adicionalmente, en caso de que sus ingresos fuesen percibidos en dólares, podrán tener una CCU en esta moneda. Si por alguna razón justificada la entidad participante requiere una cuenta adicional, la misma deberá ser solicitada a la Tesorería Nacional con su debida justificación, quedando esta última en potestad de aprobar o rechazar la solicitud realizada. Artículo 11: Intereses Los saldos depositados en las CCU formarán parte de la Caja Única de Estado y no generarán intereses a favor de la entidad participante, habida cuenta de que el Banco Central no reconoce intereses sobre los saldos depositados en las cuentas de reserva. Artículo 12: Tipos de Saldo Las CCU mantendrán dos tipos de saldos:
Saldo contable: Este saldo especifica el importe total depositado en la CCU. Equivale al monto registrado por la Contabilidad Nacional como Pasivo (cuenta por pagar a la entidad participante), así como al monto registrado por la propia entidad participante como Activo en sus registros contables.
Saldo disponible: Este saldo especifica el saldo a la vista que tiene la entidad participante. Este saldo estará en función de la programación financiera realizada por la propia entidad participante, así como los pagos efectivamente realizados durante el período en cuestión y equivale al límite de gasto en determinado momento, independientemente del monto especificado en el saldo contable de la CCU.
Artículo 13: Uso de los fondos de la Caja Única
334
La Tesorería Nacional –en su rol de administrador- podrá utilizar los fondos depositados y no requeridos por las entidades participantes en la Caja Única, con el objetivo de realizar un manejo eficiente de los fondos que conforman la caja única. Para estos efectos la Tesorería Nacional deberá respetar la programación financiera elaborada y garantizar la disponibilidad del 100% de los recursos requeridos por las entidades participantes para las fechas programadas.
CAPITULO V DEL SISTEMA DE CAJA UNICA
Artículo 14: El sistema de Caja Única Para satisfacer la operativa de pagos de las entidades participantes, la Tesorería Nacional pondrá a disposición de las mismas el Sistema de Caja Única, el cual brindará un conjunto de servicios financieros electrónicos, de tal forma que las entidades participantes puedan consultar su saldo en tiempo real, así como realizar operaciones de pago y cobro en general. El Sistema de Caja Única utilizará los servicios del SINPE para llevar a cabo toda su operativa de pagos. Es por esto que aspectos como los tiempos de acreditación, horarios, responsabilidades y costos, entre otros, estarán en función de lo establecido en el Reglamento del Sistema de Pagos, el cual deberán conocer las entidades participantes. Artículo 15: Equipo tecnológico requerido Las entidades participantes deberán contar con los servicios y el equipo tecnológico adecuado para la instalación y uso del Sistema de Caja Única, según los requisitos tecnológicos que se establezcan. Asimismo, deberán presupuestar y ejecutar la actualización del mismo conforme evolucionen los requisitos del sistema. Artículo 16: Operación del Sistema de Caja Única Será responsabilidad de la entidad participante la correcta utilización del Sistema de Caja Única, así como definir, divulgar y utilizar procedimientos internos adecuados para el uso del mismo. De igual forma, será responsable por definir un ambiente y/o esquema de seguridad que garantice un acceso restringido al mismo. Artículo 17: Contingencia Para casos contingentes en los que la entidad participante no cuente con acceso al Sistema de Caja Única desde sus instalaciones, la Tesorería Nacional en coordinación con el Banco Central mantendrá operando un Centro Alterno de Operación, al cual la entidad participante tendrá acceso y podrá realizar su operativa normal. Artículo 18: Falta de presupuesto para operar el Sistema de Caja Única desde la ubicación de la entidad participante En caso de que una entidad participante no disponga del presupuesto requerido para mantener en operación el Sistema de Caja Única desde sus propias oficinas, deberá hacer uso del Centro Alterno de Operación, en el cual se dispondrá de todas las herramientas requeridas para que el personal de la entidad participante haga uso del sistema.
CAPITULO VI DE LOS INGRESOS
Artículo 19: Fuentes de ingreso Todos los fondos que perciba la entidad participante sin importar su fuente, deberán ser depositados en su respectiva CCU. Dentro de los ingresos usuales se consideran:
Aportes directos del Gobierno Central,
Prestación de servicios propios de la entidad,
335
Aportes de otras instituciones públicas y/o privadas,
Préstamos,
otros ingresos Artículo 20: Servicios de recaudación La recaudación por la prestación de los diversos servicios brindados por cada entidad participante, se realizará por medio de cobros electrónicos a las cuentas de los clientes, a excepción de aquellos autorizados por la Tesorería Nacional para operar con algún otro mecanismo. En todo caso, la entidad participante será responsable de incentivar el uso de los servicios electrónicos de recaudación, considerando la disminución de costos operativos y la calidad del servicio obtenido con este tipo de mecanismos.
Artículo 21: Uso de entidades financieras como agente recaudador. Para efectos de la utilización de los otros mecanismos de recaudación indicados en el artículo anterior, las entidades participantes podrán disponer de los servicios de recaudación de las entidades financieras que tengan contrato de recaudación con el Ministerio de Hacienda, en los que se podrán abrir cuentas de recaudación con la respectiva autorización de la Tesorería Nacional. Artículo 22: Uso de cajas recaudadoras En caso de requerirse y con la previa autorización de la Tesorería Nacional, las entidades participantes podrán disponer de cajas recaudadoras u otros mecanismos similares, a efectos de percibir los ingresos por prestación de bienes y servicios. Estos importes recaudados deberán ser depositados a más tardar el día siguiente en una cuenta de recaudación autorizada. Corresponderá a la respectiva institución el establecer un adecuado sistema de control interno asociado a estos servicios. Artículo 23: Comisiones Las comisiones por concepto de recaudación que se tengan con alguna entidad financiera, deben ajustarse a las tarifas establecidas entre el Ministerio de Hacienda y dichas entidades. El Ministerio de Hacienda será el responsable de velar por el establecimiento de una tarifa justa en relación al servicio de recaudación. Cualquier cambio en esta tarifa deberá ser comunicado a todas las entidades participantes con al menos tres meses de antelación. Artículo 24: Cambios en operativas de recaudación La Tesorería Nacional podrá solicitar cambios en los mecanismos de recaudación utilizados por determinada entidad participante, con el objetivo de disminuir los costos asociados a los procesos de recaudación en general.
CAPITULO VII DE LOS GASTOS
Artículo 25: Servicios de pago Los pagos que deban realizar las entidades participantes se concretarán mediante los servicios de pago que ofrecerá la Tesorería Nacional, a saber Créditos Directos o Transferencias Electrónicas de Fondos ( Interbancarias o a Terceros). En estas modalidades, todos los pagos se realizarán directamente a la cuenta del beneficiario final (proveedor, empleado, etc.) Las transferencias de recursos entre entidades participantes se realizarán mediante transferencias entre las Cuentas de Caja Única.
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Artículo 26: Control interno La entidad participante será responsable de velar por el control interno de su gestión de recursos financieros. Al efecto, deberá asegurarse de que existan procedimientos internos ampliamente divulgados, de que las aplicaciones informáticas internas que gestionan la operativa de pagos cumplan con las medidas de seguridad y control requeridos, entre ellos el que sean seguras, y que los accesos a información sensible sean controlados y mancomunados. Artículo 27: Información contenida en cada pago La entidad participante será responsable por cada pago solicitado, así como de la información contenida en cada uno de estos. Ésta deberá establecer los controles y procedimientos internos para que el registro de cada pago, así como la información clave contenida en el mismo, tales como cédula, Cuenta Cliente (CC) y monto, entre otros, sea debidamente validada y que los mismos pasen por un proceso de revisión mancomunada. Artículo 28: Cambios en operativas de pago y cobro La Tesorería Nacional podrá solicitar cambios en las modalidades de pago utilizadas por determinada entidad participante, con el objetivo de disminuir los costos asociados a esta operativa. Artículo 29: Comisiones bancarias Las entidades participantes deberán pagar por el uso de los servicios financieros interbancarios que requieran utilizar para la operatoria de ingresos y gastos, de acuerdo a las tarifas establecidas en el Reglamento del Sistema de Pagos y en el Acuerdo Interbancario, mismas que son cobradas por el Banco Central de Costa Rica y las entidades financieras respectivamente por la prestación del servicio utilizado. Estos montos deberán ser considerados en el presupuesto de la entidad participante y serán cancelados de la forma en que se establece en el Reglamento del Sistema de Pagos.
CAPITULO VIII DE LOS ASPECTOS CONTABLES Y PRESUPUESTARIOS
Artículo 30: Control presupuestario previo a la realización de un pago Cada entidad participante será responsable de realizar los controles presupuestarios previos a la realización de todos sus pagos, de tal forma que garantice que los mismos se ajustan a su presupuesto de egresos y a la normativa aplicable. Artículo 31: Ejecución del presupuesto Cada entidad participante será responsable de establecer los sistemas y procedimientos adecuados para administrar la ejecución de su presupuesto y llevar a cabo el adecuado control del mismo, a efectos de mantener información actualizada para la toma de decisiones sobre cada uno de los rubros que lo componen. Asimismo, será responsable del adecuado funcionamiento de sus sistemas contables y cualquier auxiliar relacionado con la administración de los fondos existentes en la Caja Unica. Artículo 32: Contabilización Cada entidad participante será responsable de mantener su contabilidad actualizada y de presentar los informes que correspondan a los entes contralores. Así mismo, debe establecer las cuentas contables y los procedimientos de actualización adecuados, para que las mismas desglosen de forma fehaciente el saldo de su cuenta en la Caja Única. Para efectos de conciliación de saldos, la entidad participante dispondrá de los Estados de Cuenta brindados por la Tesorería Nacional, así como los estados de sus cuentas autorizadas en la banca comercial brindados por las entidades financieras correspondientes.
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CAPITULO IX DE LA PROGRAMACION FINANCIERA
Artículo 33: Objetivo El objetivo principal de la programación financiera es permitir a la Tesorería Nacional conocer con suficiente antelación las necesidades de pago de las entidades participantes así como sus posibles ingresos, de tal forma que se disponga de los fondos necesarios para respaldar las propuestas de pago de todas las entidades participantes. Artículo 34: Formulación La formulación de la programación financiera será responsabilidad de cada entidad participante. Dicha formulación deberá considerar los ingresos y egresos totales, en función de las necesidades y compromisos de cada entidad, en atención a los lineamientos y orientaciones que establezca la Tesorería Nacional para su formulación. Artículo 35: Presentación anual Las entidades participantes deberán presentar ante la Tesorería Nacional su programación financiera anual, la cual abarcará el período del 1 de enero al 31 de diciembre del año en cuestión. Esta información se enviará por los medios que defina la Tesorería Nacional, a más tardar el 15 de diciembre del año previo al que se está programando. Artículo 36: Presentación mensual Las entidades participantes deberán presentar ante la Tesorería Nacional su programación financiera mensual, misma que permitirá precisar con mayor exactitud la información de la programación anual. Esta información se enviará por los medios que defina la Tesorería Nacional, dentro de los cinco días hábiles anteriores al inicio de cada mes. Artículo 37: Subperíodos a considerar en la programación financiera Para efectos de la programación financiera mensual corresponderá a la Tesorería Nacional establecer los subperíodos que deberán considerarse y lo comunicará formalmente con al menos un mes de anticipación a su entrada en vigencia. La presentación mensual de la programación financiera debe indicar los ingresos y egresos para cada subperíodo de conformidad con los criterios que al efecto establezca la Tesorería Nacional. Artículo 38: Disponibilidad de fondos para atención de los pagos programados La Tesorería Nacional deberá garantizar la disponibilidad de fondos para la ejecución de los pagos considerados dentro de la programación financiera mensual de cada entidad. Así mismo, la entidad participante no podrá exigir la realización de un pago no considerado dentro de esta programación financiera. Artículo 39: Cambios en los períodos establecidos La Tesorería Nacional podrá realizar cambios en cuanto al período de la programación financiera, así como las fechas de envío de ésta, de tal forma que se pueda reaccionar ante cambios relacionados con los períodos de recaudación nacional y otros mecanismos de captación tales como subasta, entre otros. Artículo 40: Pagos programados que se deban postergar Las entidades participantes están en la obligación de actualizar su programación financiera mensual en forma inmediata para aquellos casos en que se determine que un pago programado no se va a realizar, o se va a realizar en un mes posterior. Artículo 41: Pagos no considerados en la programación
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En caso de un pago no considerado inicialmente en la programación y que sea urgente y justificado, la entidad participante podrá solicitar con al menos dos días de anticipación una modificación en su programación de gastos, quedando la Tesorería Nacional en potestad de aprobar o no la solicitud. Para efectos de valorar la solicitud, la Tesorería Nacional considerará la oportunidad con que la entidad participante actualice su programación financiera cuando se detectan pagos que no se van a realizar. Artículo 42: Acciones en caso de no realización de pagos En caso de que la Tesorería Nacional detecte una desviación mayor o igual a un 5% en la programación financiera presentada por la entidad participante procederá a notificar por escrito de esta situación. En caso de que se presente durante tres meses seguidos este tipo de situaciones, la Tesorería Nacional estará en potestad de ajustar los límites de gasto para la entidad, sin responsabilidad por los eventuales retrasos en los pagos solicitados por ésta.
CAPITULO X INCORPORACION DE RECURSOS A LA CAJA UNICA
Artículo 43: Cierre de cuentas existentes en entidades financieras Las entidades participantes deberán gestionar el cierre de todas sus cuentas corrientes o de ahorro. Los saldos existentes al momento del cierre deberán ser trasladados a la Caja Única debiendo dejarse constancia precisa de la razón del traslado. Será responsabilidad de la entidad participante coordinar todas estas acciones con suficiente antelación ante la respectiva entidad financiera, con el objetivo de hacer los traslados de fondos según se haya coordinado con la Tesorería Nacional. Artículo 44: Fecha de traslado de fondos Las entidades participantes deberán trasladar todos sus fondos a la Caja Única según el cronograma de trabajo coordinado con la Tesorería Nacional. Artículo 45: Mecanismos de traslado de fondos El traslado de fondos a la Caja Única se debe gestionar por medio de la entidad financiera en donde la institución participante mantenga sus fondos, para lo cual se utilizará una transferencia electrónica de fondos hacia la Cuenta de Caja Única de la entidad participante. Artículo 46: Formalización de traslado de fondos La entidad participante deberá notificar formalmente a la Tesorería Nacional la fecha oficial de su incorporación a la Caja Única, así como el monto inicial depositado. Artículo 47: Cheques emitidos y no cobrados Las entidades participantes podrán postergar el cierre de una cuenta y mantener el saldo requerido para atender el pago de cheques que hubieran girado y que no hayan sido totalmente cobrados a la fecha de su incorporación a la caja única. La cuenta se podrá mantener activa exclusivamente para atender estas operaciones en trámite. Para efectos de lo anterior, se deberá coordinar con la Tesorería Nacional lo requerido, de manera que la fecha de cierre efectivo cuente con la aprobación de ésta.
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CAPITULO XI
DE LA ADMINISTRACION DE FONDOS EN ENTIDADES FINANCIERAS Artículo 48: Prohibición general Se prohíbe a las entidades participantes la apertura de cuentas (corrientes, ahorro, etc.) en el sistema financiero nacional, así como la utilización y/o realización de inversiones o cualquier otro producto financiero que se oponga al principio de la Caja Única, con excepción de aquellas autorizadas por la Tesorería Nacional de conformidad con lo establecido en el presente reglamento. Artículo 49: Apertura de cuentas en entidades financieras La Tesorería Nacional podrá autorizar la apertura de cuentas en alguna entidad financiera para el manejo de las cajas chicas, el proceso de recaudación y la custodia de dineros en garantías de participación y cumplimiento, entre otros. Las cuentas que se requieran disponer para solventar alguna operativa de pago o cobro específica, deberán ser solicitadas y justificadas ante la Tesorería Nacional, quien evaluará la solicitud y emitirá su criterio en relación a la misma. Al efecto comunicará formalmente a la entidad participante sobre el resultado de su solicitud, el cual, en caso de ser positivo, le permitirá iniciar las gestiones necesarias para la apertura de la cuenta. Artículo 50: Información requerida para la apertura de cuentas en las entidades financieras. La solicitud de autorización a que se refiere el artículo anterior deberá informar sobre los siguientes aspectos:
a) Denominación propuesta para la cuenta
b) Moneda en que se establecerá la misma
c) Funcionarios autorizados a girarla
d) Denominación del banco donde operará la cuenta
e) Naturaleza y origen de los fondos que movilizará
f) Razones detalladas que hacen necesaria su apertura y de las que impidan la utilización de su Cuenta de Caja Única para estos motivos.
g) Si corresponde, se indicará el plazo durante el cual deberá operar la cuenta
Artículo 51: Selección de entidad financiera La entidad participante podrá decidir en cuál entidad financiera realizar la apertura de la cuenta autorizada. La entidad financiera seleccionada deberá cumplir con al menos los siguientes requisitos:
El acceso al saldo de la cuenta, así como a los movimientos de la cuenta en un período de tiempo seleccionado. Todo esto por medio de servicios electrónicos en tiempo real.
Posibilidad de autorizar usuarios para acceder a la información de la cuenta exclusivamente en modo de consulta.
Posibilidad de autorizar usuarios para operaciones de pago (retiros, cheques, tarjetas de débito, etc.)
Artículo 52: Propiedad de las cuentas Las cuentas autorizadas en las entidades financieras estarán a nombre de la entidad participante, quien tendrá el control total de estos fondos y responderá por el uso adecuado de los mismos conforme el motivo por el que fueran autorizadas. Artículo 53: Acceso en línea a consulta de saldos y movimientos Una vez que la cuenta solicitada esté abierta, la entidad participante deberá comunicar a la Tesorería Nacional los datos generales de la misma, así como los códigos de acceso para acceder en modo “consulta” a sus saldos y movimientos.
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Artículo 54: Registro de Cuentas Oficiales
La Tesorería Nacional tendrá a su cargo un registro de cuentas oficiales en el que se incluirán todas las cuentas autorizadas que se encuentren activas.
Artículo 55: Cuentas para el manejo de la Caja Chica Las entidades participantes que así lo requieran, podrán solicitar la apertura de una cuenta en alguna entidad financiera para el manejo de su caja chica, cuyo monto deberá ser justificado ante la Tesorería para efectos de aprobación. Estos fondos solo podrán ser utilizados para gastos imprevistos o pagos menores justificados, debiendo en cada caso la entidad participante contar con el correspondiente reglamento sobre la operatoria de su caja chica. Estas cuentas serán acreditadas por cada entidad participante por medio de una transferencia de fondos desde su CCU. Artículo 56: Cuentas de Recaudación Las entidades participantes que así lo requieran, podrán solicitar la apertura de una cuenta de recaudación para recibir los pagos que deban realizar los usuarios de bienes y servicios de la entidad. La Tesorería Nacional se reserva el derecho de autorizar este tipo de cuentas, en función de las comisiones cobradas por las entidades financieras y la disponibilidad de otros servicios de recaudación. Los dineros recaudados en estas cuentas deben ser trasladados en su totalidad a la Caja Única, con destino a la CCU de la entidad participante, según lo establezca la Tesorería Nacional, atendiendo la naturaleza y movimiento de la respectiva cuenta. Artículo 57: Cuentas de Custodia de Garantías Las entidades participantes podrán solicitar la apertura de cuentas en las entidades financieras para el depósito de aquellos importes que han sido entregados en efectivo por parte de un proveedor, por concepto de garantías de participación y/o cumplimiento en contrataciones públicas. Artículo 58: Intereses generados en cuentas autorizadas Los dineros que reciba la entidad participante producto de intereses generados en alguna cuenta autorizada, deberán ser trasladados en forma mensual a la Tesorería Nacional. Estos intereses serán acreditados al Fondo General del Gobierno. Artículo 59: Cierre de cuentas previamente autorizadas Las cuentas autorizadas por la Tesorería Nacional mantendrán su vigencia hasta tanto no desaparezcan las razones que fundamentaron su apertura. La Tesorería Nacional podrá ordenar a la entidad participante el cierre de una cuenta previamente autorizada, en caso de que la utilización de la misma no se justifique en determinado momento. Para ello, la Tesorería deberá comunicar con al menos 3 meses de antelación para que la entidad participante pueda tomar las medidas administrativas pertinentes. Artículo 60: Certificación de cuentas bancarias Según la periodicidad que establezca la Tesorería Nacional, las entidades participantes deberán presentarle una declaración jurada, en la cual se presentará la lista de entidades financieras con las cuales se mantiene una relación comercial, así como una certificación emitida por cada una de éstas entidades en donde se indique la cantidad de cuentas abiertas a nombre de la entidad participante, los números de cuenta, y cualquier otra información requerida por la Tesorería Nacional. Artículo 61: Cierre de cuentas no autorizadas
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La Tesorería Nacional podrá ordenar a la entidad participante el cierre de una cuenta que no ha sido autorizada por ésta, o bien que no opere de acuerdo a lo establecido en el presente reglamento.
Artículo 62: Cierre de cuentas temporales
Una vez transcurrido el plazo para el que fueron autorizadas, será responsabilidad de las entidades participantes gestionar ante su entidad financiera el cierre de las cuentas abiertas que hayan sido autorizadas temporalmente, coordinando lo correspondiente con la Tesorería Nacional para el traslado de los fondos a la CCU.
Artículo 63: Cierre de cuentas sin movimientos La Tesorería Nacional podrá ordenar a la entidad participante el cierre de aquéllas cuentas que no hayan tenido movimientos durante un (1) año.
CAPITULO XII OPERATIVAS TRANSITORIAS
Artículo 64: Objetivo Con el objetivo primordial de disminuir la complejidad del cambio de la operativa actual a la operativa propuesta para el Sistema de Caja Unica, se dispondrá de un modelo de operación transitorio que permitirá a las entidades participantes interactuar con un sistema similar al Sistema de Caja Única. Este modelo operará a partir de la entrada en vigencia de este reglamento y hasta que entre en operación el Sistema de Caja Única. Asimismo, con el fin de propiciar la utilización de dicho modelo transitorio podrá coordinar con la entidad el traslado de fondos a la caja única y la utilización de transferencias periódicas para hacer frente a los gastos programados por la entidad participante. Artículo 65: Modelo de operación transitorio. Mientras se desarrolla el sistema de caja única, se operará transitoriamente utilizando la plataforma tecnológica del SINPE y sus diferentes servicios, recurriéndose a la apertura de cuentas de reserva para cada una de las entidades participantes que se incorporen a este modelo de operación transitorio. Artículo 66: Cuentas de Reserva Las entidades participantes trasladarán sus fondos a una Cuenta de Reserva en el Banco Central de Costa Rica, operarán con los mismos derechos y obligaciones que lo hace cualquier otro “cliente” del Ente Emisor, y utilizarán el Sistema Interbancario de Negociación y Pagos Electrónicos (SINPE) para realizar su operativa de pago y cobro. La utilización de estos fondos por parte de la entidad participante no requerirá de una programación financiera formal para la realización de pagos, no obstante se coordinará con la Tesorería Nacional el manejo de fondos, mediante los mecanismos que ésta última definirá. Artículo 67: Traslado de fondos a la Caja Única La Tesorería Nacional podrá solicitar el traslado de fondos de la Cuenta de Reserva de la entidad participante al Fondo General del Gobierno, siempre y cuando la entidad participante no requiera de dichos fondos para hacer frente a sus compromisos. La Tesorería Nacional está en la obligación de presentar Estados de Cuenta mensuales por los fondos recibidos y de reponer estos dineros conforme lo convenido con la entidad participante.
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CAPITULO XIII
VIGENCIA Artículo 68: Vigencia El presente reglamente entrará en vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta. Dado en la Presidencia de la República a los veintitrés días del mes de octubre del dos mil tres ABEL PACHECO DE LA ESPRIELLA
Alberto Dent Zeledón Ministro de Hacienda
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San José, 17 de noviembre del 2000.
Ingeniero Alvaro Vargas Solís, Gerente Area de Servicios de Obra Pública y Transporte División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Contraloría General de la República Presente Estimado señor:
Por este medio, damos respuesta a su oficio No. FOE-OP-336 de fecha 16 de noviembre del presente año, en el cual solicitaba información referente a las necesidades de recursos presentada recientemente por el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). Al respecto, seguidamente procedemos a dar respuesta a los puntos que van del 1 al 4 de su consulta, tal y como se expone a continuación: La Tesorería Nacional, en su calidad de órgano constitucional, tiene su rango de actuaciones delimitadas en el artículo 185 de la Constitución Política, y los artículos 10 y siguientes de la Ley de la Administración Financiera de la República, que dictan literalmente lo siguiente: Constitución Política de la República de Costa Rica Tít.13.La Hacienda Pública. Cap.3.La Tesorería Nacional. Artículo 185.- “La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales.” Ley de la Administración Financiera de la República No. 1279 Tít.2.De la Tesorería Nacional. Cap.1.De las funciones de la Tesorería. Artículo 10.- “La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales.” Ley de la Administración Financiera de la República No. 1279
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Tít.2.De la Tesorería Nacional. Cap.1.De las funciones de la Tesorería. Artículo 14.- “La Tesorería Nacional mantendrá en su propia Caja únicamente las sumas que estrictamente exijan los servicios de la Pagaduría Nacional a que se refiere el artículo 26 de esta ley; podrá disponer libremente la distribución de los recursos fiscales en uno o varios fondos todos a su orden y manejarlos conforme a su exclusivo criterio para el mayor beneficio fiscal.” De las anteriores normas se desprende que todas las actuaciones de la Tesorería Nacional deben girar en torno al cumplimiento de las normas que delimitan nuestras competencias y facultades legales. Sobre la base normativa anteriormente enunciada, debemos tener muy claro que el Fondo Nacional de Vialidad se constituye una vez que le son girados los recursos por parte de la Tesorería Nacional, con base en las autorizaciones presupuestarias previamente definidas para cada ejercicio fiscal. Sin embargo, la formulación presupuestaria de esta Institución está sujeta al cumplimiento previo de los postulados constitucionales que obliga a trasladar un 6% de la totalidad de los ingresos ordinarios al Poder Judicial, la cual exponemos seguidamente: Tít.13.La Hacienda Pública. Cap.1.El Presupuesto de la República. Art.177. Artículo 177.- “La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestos por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo. En el proyecto se le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. Sin embargo, cuando esta suma resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales presupuestadas por ese poder, el Departamento mencionado incluirá la diferencia como exceso, con un plan de inversión adicional, para que la Asamblea Legislativa determine lo que corresponda…” (el resaltado es nuestro) ( Así reformado por leyes No. 2345 de 20 de mayo de 1959 y No. 2738 de 12 de mayo de 1961)
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Recuérdese que los fondos que dan contenido económico a CONAVI, provienen de los ingresos ordinarios de la República, a saber, los impuestos definidos en su ley de creación así como partidas presupuestarias y transferencias contenidas en el Presupuesto Ordinario de la República de cada año. Es por ello que en todo caso, deben predominar los enunciados que contiene nuestra Constitución Política, por encima de cualquier otra norma, por lo que las actuaciones de la Tesorería Nacional están claramente sustentadas en postulados que provienen de la norma de mayor rango en nuestro país. Por otra parte, es importante aclarar que los fondos que integran la Caja Unica del Estado constituyen un único cuerpo financiero, dado que el principio de “caja única” postula el manejo de los dineros a través de una sola cuenta a nombre del Estado. Es a través de la Ley de Presupuesto de la República que se definen los límites máximos de gasto para cada institución a través de las partidas presupuestarias, por lo que la Tesorería Nacional no mantiene registros contables sobre estos conceptos. Una vez que le son transferidos los fondos, corresponde al Consejo Nacional de Vialidad administrar los dineros por medio de fideicomisos que se constituyan en uno o varios bancos estatales, pues así está dispuesto en el art. 19 del Reglamento de Organización y funcionamiento del CONAVI, No. 27099-MOPT. Es importante indicar que lamentablemente, el reglamento que enuncia el artículo 20 de la ley 7798, sobre la transferencia del 50% de lo recaudado por concepto del impuesto a la propiedad de vehículos, a la fecha no existe. De ello se desprende que las erogaciones a favor de CONAVI están sujetas en su totalidad a la ejecución presupuestaria tradicional, por lo que las obligaciones que al 31 de diciembre no se hayan cancelado, podrán prorrogarse sin problema alguno hasta el 30 de junio del 2001. Debe resaltarse que a la fecha, la Tesorería Nacional únicamente ha recibido de parte del Consejo Nacional del Vialidad, el oficio No. DE 00-3414, en el cual nos comunica, por primera vez, la situación financiera de dicha institución, siendo anteriormente desconocida la situación real con que se enfrentaba. ****** En cuanto al punto 9 de su misiva, las competencias de Tesorería Nacional no le autorizan a fijar límites de gasto a ninguna Institución, pues esta labor corresponde definirla a las autoridades presupuestarias correspondientes, y hasta el momento no nos hemos atribuido tal actuación. Sin otro particular por el momento, Atentamente,
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Javier Cascante E. Tesorero Nacional Cc Consecutivo Exped. Adm.
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Inventario de Instituciones Adscritas y Poderes
Institución Ley Potestad Adm. Efectivo
Sector A:
1 Consejo Nacional de Producción 2035
2 Servicio Fitosanitario del Estado 7664 (4*)
Ley de Protección Fitosanitaria, artículo 66, crea el fondo para emergencias a cargo del Servicio Fitosanitario del Estado que será utilizado para emergencias exclusivamente, en el combate de plagas nuevas o existentes que puedan ocasionar daños graves a la agricultura nacional. Los recursos del fondo provendrán de empréstitos, donaciones, asignaciones a la cuenta especial u otras fuentes legales de financiamiento. Para depositarlos se abrirá una cuenta en uno de los bancos del Sistema Bancario Nacional.
3 Dirección de Salud y Producción Pecuaria
6243 DE 21449-
MAG. Y 20982-MAG,
LG No. 156 14-8-
92
4 Estaciones Experimentales M.A.G. 4129(*4) Art. 1 autoriza al MAG a depositar en una cuenta especial, en un Banco del Sistema Bancario Nacional, los fondos provenientes de la venta de los productos y servicios agropecuarios de sus Estaciones Experimentales. Estos fondos se destinan exclusivamente a las actividades de las Estaciones Experimentales. Los cheques que se giren deben llevar la firma del ministro y del oficial presupuestal del
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MAG. Se encuentra bajo la supervisión de la Contraloría General de la República.
5 Instituto Costarricense de Pesca 7384 (4*) Ley
Creadora
Art. 5 inciso m) le permite contratar empréstitos internos y externos destinados a financiar sus programas de desarrollo pesquero y de acuacultura, cuyos fondos deben pasar al BCCR y manejarse mediante los bancos del Estado. Art. 6 le da capacidad para realizar transacciones comerciales dentro de los parámetros establecidos en la Ley de la Administración Financiera de la República. Art. 37 define que los ingresos que se obtengan como parte del patrimonio de INCOPESCA se manejarán a través de una cuenta en cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional. Art. 40 crea un impuesto a las exportaciones de productos u subproductos de pesca, caza marina y acuacultura, el cual deberá ser recaudado directamente por el BCCR y girado en forma directa y mensual al Instituto.
6 Instituto de Desarrollo Agrario 6735 (*4) Ley
Creadora
Art. 1 le concede patrimonio propio e independencia administrativa. Art. 2 le concede libertad contractual para vender, comprar, arrendar, emprestar, financiar, etc. En términos generales, se puede afirmar que el IDA tiene plena autonomía en el manejo de sus recursos, por lo que tácitamente está autorizado el manejo de cuentas bancarias..
7 Junta de Defensa del Tabaco 2072 (*4) Ley
Creadora
Art. 6 establece que se crea un fondo para la compra de cosecha de tabaco, lo cual queda a juicio de la Junta. Ese fondo se deposita en el BNCR, del cual se puede girar previa autorización de la Junta, poniendo en cada caso los fondos necesarios a la orden del Consejo Nacional de Producción.
8 Junta de Fomento Avícola DE-23106-MAG. Reglament
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o a la Ley de Fomento AvícolaLG# 75 20-4-94
9 Oficina del Arroz 7014 Ley
Creadora
Art. 24 crea un impuesto del 0,5%sobre el precio del arroz entregado limpio y seco, destinado a sufragar los gastos y programas de la Oficina del Arroz. La ley no hacwe especificaciones adicionales.
10 Oficina Nacional de Semillas 6289 (*4) Ley
Creadora
Art. 23 autoriza la apertura de una cuenta bancaria en cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional en donde se deposita el dinero perteneciente al Fondo de la Oficina Nacional de Semillas, el cual es administrado por su Junta Directiva. Se encuentra bajo el control de la CGR.
11 Programa Integral de Mercadeo Agropecuario
7064 Ley
Orgánica del MAG
6142
Art. 53 hace referencia al art. 4 de la ley 6142 del 25-09-77. No se refiere a medios de financiamiento ni a manejo de fondos. Art. 2 le concede personalidad jurídica y patrimonio propios.
12 Proyecto Desarrollo Agrícola de Pen. Nicoya
7659 (*4) Contratación con el BCIE y el
Fondo Internacion
al de Desarrollo Agrícola
Art. III, Sección 3.02 autoriza la apertura de una Cuenta Especial en el BCCR o un banco que resulte de aceptación del Fondo. Art. IV, Sección 4.02 autoriza la apertura de una Cuenta del Proyecto en colones en un banco satisfactorio para el Fondo. Estas dos cuentas son operadas por el director de la Secretaría Ejecutiva del Proyecto y el responsable de la Unidad de Administración. Anexo 3, 41, establece la creación de un fideicomiso con el BPDC u
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otras instituciones financieras a satisfacción del Fondo.
13 Proyecto Pequeños Productores Zona Norte M.A.G.
7170 Contratación con el BCIE y el
Fondo Internacion
al de Desarrollo Agrícola
No aparece autorización expresa al Ministerio de Agricultura para administrar fondos/.
14 Secret. Eject. De Planificación Sector Agropecuario
7064 No hace alusión referente a los mecanismos de financiamiento y manejo de dineros.
15 Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y A. REGLAMENTO DE ORGANIZACION, OPERACION CONTROL DE CAJAS CHICAS Y FONDOS FIJOS. Sesión ordinaria No. 299-97 del 8 de setiembre de 1997.
6877
LG# 200 OCT-17-97.
16 Unidad Ejecutora PPZN MIDEPLAN 7170 (*4) Contratación con el BCIE y el
Fondo Internacion
al de Desarrollo Agrícola
Proyecto de crédito y desarrollo agrícola para pequeños productores de la zona norte. Art. III, a i) establece un fideicomiso con el BNCR para la administración de los fondos del proyecto. Art. IV, 2.02 autoriza a MIDEPLAN a abril una Cuenta del Proyecto en colones en un banco satisfactorio para el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola.
17 Comisión Nacional de Emergencias 4374
Art. 4 autoriza al Poder Ejecutivo para crear el Fondo Especial de Emergencia, el cual está a disposición de la Comisión Nacional de
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DE28445-MP
Reglament
o de Prevención
de Riesgos y Atención
de Emergenci
as
Emergencia. No se establece la autorización del manejo de cuentas bancarias. Artículo 3.- La comisión gozará de personalidad jurídica instrumental, patrimonio y presupuestos propios.
18 Consejo de Seguridad Vial 6324 Art. 10 autoriza la apertura de una cuenta especial en un Banco del Estado, en donde se depositan los fondos del Consejo y que se denomina "Fondo de Seguridad Vial" a la orden del Consejo, bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República.
19 Consejo Nacional de Concesiones 7762 Ley de
Concesión de Obra Pública
Artículo 7.- El Consejo tiene personalidad jurídica instrumental para los efectos de administrar el Fondo de Concesiones, así como para concertar los convenios y contratos necesarios para cumplir sus funciones. Artículo 13 crea el Fondo Nacional de Concesiones como instrumento de financiamiento del Consejo Nacional de Concesiones. Los recursos de este Fondo, únicamente podrán utilizarse para cumplir los objetivos de la presente ley. Dentro de sus fuentes de financiamiento, se encuentran las partidas presupuestarias contenidas en la Ley de Presupuesto Nacional y las transferencias que realicen las Administraciones concedentes. El Fondo está bajo la supervisión de la Contraloría General de la
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República.
20 Consejo Nacional de Vialidad 7798 Ley
Creadora
Art. 3 lo define como un órgano de desconcentración máxima. Art. 20 crea el Fondo para la atención de la red vial, el cual debe tener su reglamento. Los ingresos destinados a este fondo provienen de impuestos, los cuales son recaudados por la Dirección General de Tributación.
21 Dirección General de Aviación Civil *2
5150 Ver Dictámen C-176-92 de 28-10-92 sobre el patrimonio propio.
22 Instituto Costarricense de Ferrocarriles
7001 Ley
Orgánica
Art. 1 le da autonomía administrativa, personalidad y patrimonio propio. Art. 36 establece como uno de los componentes de su patrimonio, las asignaciones contenidas dentro del presupuesto de la República y la renta producida por el impuesto al banano, las cuales le son giradas por la Tesorería Nacional.
23 Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico
4964
24 Instituto Geográfico Nacional 59 Ley
Creadora
4381(4*)
Debido a que se encuentra sujeto al presupuesto de la República, la ley no hace alusión al manejo de dineros. Arts, 1 y 4 crea el Departamento Topográfico, el cual se financia con las recaudaciones de ventas de servicios que efectúe el Instituto Geográfico Nacional. Art. 5 autoriza al Instituto para depositar en una cuenta especial del Sistema Bancario Nacional, los fondos provenientes de los trabajos efectuados.
25 JAPDEVA 5337 Ley
Creadora
Artículo 3.- Como institución autónoma de derecho público, JAPDEVA tendrá personería jurídica y patrimonio propio; gozará de independencia administrativa de acuerdo con esta ley. Se regirá por las decisiones de su Consejo de Administración, cuyos miembros actuarán con apego a la Constitución Política, a las leyes y
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reglamentos pertinentes, siendo responsables de su gestión en forma total e ineludible. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y JAPDEVA se mantendrán a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Sector B:
26 Dirección General de Vida Silvestre 7317(*4) Art. 11 establece expresamente que todos los dineros que financian el Fondo de Vida Silvestre deben ser remitidas a la caja única del Estado. Sin embargo, establece que el Ministerio de Hacienda debe remitir trimestralmente las transferencias o desembolsos de la totalidad de los recursos recaudados, los cuales serán depositados en un fondo patrimonial de los bancos comerciales del Estado. Autoriza la MINAE a suscribir los contratos de administración que requiera. Art. 125 faculta a la Dirección para administrar y establecer montos de ventas por los derechos de ingreso, caza, pesca, recolecta de especies vivas, sus productos o derivados, así como la venta de servicios y concesiones en los refugios nacionales de vida silvestre, conforme lo establece el artículo 11 anteriormente mencionado. Art. 131 crea el sello que emite la fundación de Vida Silvestre, que se cancela para las licencias de caza, y el dinero que se recaude se depositará en el Fondo de Vida Silvestre, el cual se debe girar íntegramente, cada trimestre.
27 Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos
6797 10-82
Art. 51 pár. 2) establece un canon que deben cancelar los titulares de permisos de explotación minera. Esas sumas deben ser giradas por el BCCR a la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos. Art. 53 establece que el impuesto sobre las utilidades netas recaudado será depositado en una cuenta bancaria a la orden de la comisión, la cual será supervisada por la Contraloría General de la República.
354
28 Fondo Forestal 7575 (4*) Art. 40 define que la Administración Forestal del Estado tiene la administración del Fondo Forestal. Art. 41 indica expresamente que los ingresos que forman parte del Fondo Forestal se depositarán en un fondo patrimonial en los bancos comerciales del Estado. La revisión, reglamentación y control del Fondo está a cargo de la CGR. Art. 46 crea también el Fondo Nacional de Financiamiento Foresta. Art. 49 le autoriza a realizar negocios no especulativos, y su administración puede ser contratada con uno o varios de los bancos estatales del Sistema Bancario Nacional y con bancos cooperativos. Esta sujeto al control de la CGR.
29 Fondo Nacional Ambiental 7554 (*4) Ley
Orgánica del
Ambiente
Art. 93 dispone que este fondo esta creado para financiar los fines de la ley y de los programas de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Art. 995 establece que estos recursos deben ingresar a la caja Unica del Estado, sin embargo, cada año la Secretaría Técnica debe presentar al Ministerio de Hacienda su anteproyecto de presupuesto de esos recursos. Estos recursos deben ser transferidos trimestralmente por la Tesorería Nacional, los cuales deben ser depositados en un fondo patrimonial del Sistema Bancario Nacional.
30 Fondo de Parques Nacionales 6084 Ley
Creadora del
Servicio de Parques
Nacionales
7788 Ley de
Biodiversidad
Art. 7 crea el timbre pro parques nacionales, que es emitido y recaudado por el BCCR. Art. 16 remite al art. 78 de la Ley Forestal No. 4465 del 25 set. 69, que elimina la expresión Fondo Forestal por "Fondo de Parques Nacionales:". Art. 36 autoriza al Sistema Nacional de Areas de Conservación para administrar los fondos que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Área de Conservación. El Fondo de Parques Nacionales, se transforma en el Fideicomiso de
355
áreas protegidas, dedicado exclusivamente a los fines para los que fue creado, a partir de ahora incluso al financiamiento de actividades de protección y consolidación en las otras categorías de áreas protegidas de propiedad estatal. (*) La constitucionalidad del presente artículo ha sido cuestionada mediante acción No. 98-006524-007-CO. BJ# 212 de 2 de noviembre de 1998.
31 Instituto Meteorológico Nacional 5222 Ley
Creadora
Art. 12 autoriza el financiamiento a través de fondos provenientes de ingresos por servicios. Art. 13 mantiene la supervisión de la Contraloría General de la República. No especifica la autorización de la apertura de una cuenta corriente.
32 Centro Costarricense Producción Cinematográfica
6158 Art.12 inc.b) autoriza la venta de cintas o arrendamiento de películas u otros servicios
33 Compañía Nacional de Teatro Reglamento de la Compañía Nacional de Teatro, Se deroga el Decreto Ejecutivo No. 2119-C del 16 de setiembre de 1971
7.505-C
DE No. 22767-C. LG# 5 07-
01-94.
34 Dirección General Archivo Nacional 7202 Art. 20 autoriza a la Junta Administrativa del Archivo Nacional el manejo de las cuentas corrientes que estime necesarias, buscar nuevas fuentes de financiamiento y la venta de servicios y publicaciones sin fines de lucro.
35 Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación
7800 Ley
Creadora
Título IX, Capítulo I define el mecanismo de financiamiento del Instituto, dentro del cual prevalece el financiamiento a través del presupuesto de la República. Art. 88 establece que de los ingresos derivados de apuestas, un porcentaje
corresponde al Instituto, al cual se le autoriza para su administración.
356
Asimismo, se crea un Fondo de Selecciones Nacionales.
Se autoriza al Consejo Nacional para la explotación de todo el sistema de apuestas. Se encuentra bajo la fiscalización de la CGR No existe norma expresa que autorice la creación de cuentas bancarias.
36 Editorial Costa Rica Editorial Costa Rica.
Reglamento del
Consejo Directivo
de la Editorial Costa
Rica. LG# 89 10-
MAY-1999.
37 Movimiento Nacional de Juventudes 3674 Arts. 12 a 15 establece que el Movimiento se financia a través del Presupuesto de la Repúbliva, y está sujeto a la fiscalización de la CGR.
38 Museo de Arte Costarricense 6091 Ley
Creadora
Art 6. Crea la partida que deberá incluirse dentro del Presupuesto Nacional Ordinario que habrá de financiar al Museo. Art. 7 señala que el Museo de Arte Costarricense actúa como distribuidor de las publicaciones del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, y el producto de sus ventas ingresará a la Caja del Museo. No autoriza expresamente la apertura de una cuenta bancaria, pero sí, dicha "caja".
39 Museo Histórico Juan Santamaría 5619 Art. 5 establece que el producto de los impuestos destinados al
357
modificada por Ley
6572 Ley
Creadora
Museo, se girarán directamente a la Junta que lo administra. No autoriza la administración de cuentas bancarias.
40 Centro Cult. Histórico José Figueres Ferrer
7672 Ley
creadora
Art. 1 lo crea como órgano de desconcentración máxima del MCJD. Art. 7 estabelce que el Poder Ejecutivo se encarga de tomar las previsiones presupuestarias.
41 Museo Nacional 11.496-C Reglament
o del Museo
Nacional
Ley 7018 Presupues
to para 1986
Art. 8 atribuye a la Junta Directiva el deber de administrar e invertir los fondos que obtenga para el sostenimiento y progreso del Museo. Arts. 10 y 11 definen el derecho de obtener ingresos por concepto de ventas y adminisión al Museo. No establece el manejo de cuentas bancarias. Art. 46 le concedió personalidad jurídica al Museo Nacional para adquirir bienes inmuebles, a cualquier título, inscribirlos a su nombre y administrar sus propios ingresos. Por la misma naturaleza de la ley, su vigencia es anual, por lo que esta norma no debería estar siendo aplicada.
42 Museo Omar Dengo 7692 La Gaceta
No. 200 17-10-97
43 Museo Rafael Angel Calderón Guardia
7606 Ley
Creadora
Art. 8 limita su financiamiento al presupuesto de la República.
44 Orquesta Sinfónica Nacional DE-17251-C
Art. 34 define que son fondos de la Orquesta las subvenciones del Estado, las recaudaciones de cada concierto, los ingresos provenientes del impuesto de espectáculos públicos y de otros impuestos, y las donaciones de particulares y de instituciones
358
DE 26994-
C
nacionales o extranjeras.
45 Teatro Nacional 5.780 - 3.632
Ley 5780, Art. 2 establece que el producto del impuesto sobre espectáculos públicos asignado a la restauración del Teatro Nacional debe ser depositado en el BCCR, el cual se girará directamente a la Junta Administrativa, bajo supervisión de la CGR. No autoriza la apertura de cuentas bancarias. Ley 3662, arts. 3 y 4 definen que el Ministerio de Hacienda recauda los impuestos sobre espectáculos públicos, y girará los importes que correspondan a la Junta Administrativa, los cuales se destinarán a los fines específicos que indica la ley. No autoriza la apertura de cuentas bancarias.
46 Teatro Popular Melico Salazar 7023 Ley
Creadora
Le ley define los mecanismos de financiamiento del Teatro; sin embargo, no autoriza expresamente el manejo de cuentas bancarias. Está sujeto a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública,
47 Consejo de Salud Ocupacional 13.961-TSS
Código de
Trabajo
Art. 2 remite a la Ley 6727 del 9-3-82 y al DE 13466-TSS del 24-3-82 en materia de recursos y administración financiera. Art. 280 establece que la administración financiera de los recursos del Consejo de Salud Ocupacional está a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conforme a las normas de la Ley de la Administración Financiera.
48 D.E.S.A.F. 5662 Art. 19 define que la Dirección General debe contratar el servicio de recaudación de los fondos con la CCSS, con el fin de atender la administración del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares. Las sumas provenientes del Presupuesto de la República deben ser depositadas por el BCCR directamente a la Dirección General. Está sujeta la control trimestral de la Contraloría General de la República.
359
49 Instituto Nacional de las Mujeres 7801 Ley
Creadora
Art. 4 le autoriza la creación de un fondo para fomentar actividades productivas y de organización de las mujeres. Art. 23 le autoriza abiertamente a percibir ingresos provenientes de la venta de servicios o del ejercicio de cualquier actividad productiva del Instituto. Tiene plena potestad para administrar su patrimonio; sin embargo, no autoriza expresamente la apertura de una cuenta bancaria.
Sector C:
50 Academia Nacional de Ciencias DE-21358-MICIT
Reglamento de
creación
No hace alusión a los mecanismos de financaimiento.
51 C.E.F.O.F. DE-21331-MEP
Reglamento de
creación
No hace alusión a los mecanismos de financiamiento. Indica que su funcionamiento se regula a través de un reglamento de creación posterior.
52 Comisión de Energía Atómica 34 Esta ley no hace referencia alguna al manejo de fondos, se limita a las funciones de la Comisión.
53 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y T. (CONICIT)
5048
54 P.R.O.M.E.C.E. 7315 Contrato Préstamo
BIRF- Gob. CR.
Art. II estabelce que CR debe mantener una Cuenta Especial de depósito en dólares en el BCCR. Art. III define la creación de una Cuenta de Proyecto en colones en el BCCR, a nombre del Ministerio de Educación Pública, destinado a realizar los pagos derivados del proyecto.
360
DE 26924-MEP
Creación de la división de programas sociales y suministros escolares. Crea los departamentos de Fondo Editorial y Suministros Escolares, sin autorizarles el manejo de cuentas bancarias.
55 Consejo Técnico de Asistencia Médico Social
5412 Ley
Orgánica del Min. Salud
56 I.N.C.I.E.N.S.A. 4508 Ley
Creadora
Art. 6 le autoriza tener ingresos propios. No define información adicional sobre el manejo de sus fondos.
57 O.C.I.S. - D.E.S.A.F. 5412 Ley
Orgánica del Min. Salud
Art. 36 le define independencia económica y administrativa, a pesar de que sus fondos provienen del Presupuesto de la República y de leyes específicas. No autoriza expresamente la apertura de cuentas bancarias.
58 Patronato Nacional de Ciegos 2171 Ley
Creadora
Art. 3 le otorga independencia administrativa y funcional. Art. 31 limita su financiamiento a la cuota que anualmente se le asigne en el presupuesto de la República.
59 Dirección de Migración y Extranjería 7033 (*4) Ley
General de Migración
y Extranjería
Capítulo Segundo, artículos 142 a 146 crea el Fondo Especial de la Dirección General de Migración y Extranjería, y le autoriza contar con una cuenta en uno de los bancos estatales. Se encarga de recaudar el monto de las garantías y multas que cancelan los extranjeros.
60 Junta Administrativa Imprenta Nacional
5394 Ley
Creadora
Art. 6 indica que el BCCR depositará el producto íntegro que reciba por concepto de recaudaciones a favor de la Imprenta Nacional, en una cuenta especial a nombre de la Junta, deduciendo un porcentaje por concepto de gastos de administración. Con ese dinero se financia un fondo especial que se dedica a la adquisición de maquinaria,
361
equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para sy modernización y buen funcionamiento.
61 Centro Nacional de Drogas *1 7093 Arts. 37 y 38 le autoriza contar y administrar un fondo rotatorio para la consecución de sus fines, dentro del que se incluyen partidas presupuestarias, donaciones internacionales y cualquier otro recurso que pueda percibir.
62 Junta Administrativa Registro Nacional
5695 (*4) Ley
Creadora del
Registro Nacional
Art. 3 autoriza a la Junta Administrativa a administrar los fondos específicos que sean asignados a cada una de las dependencias a su cargo, incluso para realizar inversiones, pero sujeta a las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República. Art. 7 dispone que el BCCR deberá apartar y depositar diariamente, en una cuenta corriente que indique la Junta, el 50% de los ingresos que se obtengan como fondos específicos del Arancel de Derechos de Registro Público. Art. 11 autoriza a la Junta a abrir y mantener, en cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las cuentas corrientes que considere necesarias. Los timbres cancelados por concepto de endosos, modificaciones y prórrogas, en el Registro Nacional de Prendas, deben ser depositados en el BCCR directamente en la cuenta corriente que indique la Junta.
63 Patronato de Construcciones y Adq. De Bienes
4762 (*4) Ley
Creación Dir. Gral.
Adaptación Social
Art. 13 autoriza al Patronato a realizar inversiones y licitaciones para obtener bienes que se definen en la ley No. 4021. Le permite vender directamente productos excedentes, provenientes de actividades del sistema penitenciario a instituciones del Estado, instituciones autónomas y sujetos privados. Se lleva mediante una contabilidad separada, para lo cual autoriza el manejo de una cuenta en un banco del Estado. Se encuentra bajo la fiscalización de la CGR.
64 Asamblea Legislativa Constitución Política
Unicamente se refiere a las potestades de creación de leyes y otras atribuciones ajenas al manejo de fondos.
65 Contraloría General de la República 7420 Art. 52 otorga plena autonomía de la ejecución presupuestaria y
362
Ley Orgánica
manejo de fondos. La Tesorería Nacional debe girarle los fondos en efectivo por bimestres adelantados.
66 Defensoría de los Habitantes 7319 Ley
Creadora
Art. 29 dispone que su financiamiento está incluido dentro del Presupuesto del Poder Legislativo.
67 Poder Judicial 7333 Ley
Orgánica (*4)
Artículo 82. Para los efectos de ejecutar el presupuesto del Poder Judicial, el Poder Ejecutivo girará al primero, por mensualidades adelantadas, los montos correspondientes a las transferencias que se le asignen, con excepción de los rubros que correspondan a salarios. El Consejo está autorizado para abrir cuentas a nombre del Poder Judicial en los bancos del Estado, con el propósito de depositar esos fondos y ordenar pagos contra ellos. Cuando las necesidades del servicio lo requieran, el Consejo podrá crear subpartidas y realizar traspasos entre gastos que le estén autorizados en las leyes de presupuesto, sin que exceda el monto total de los recursos asignados más el superávit acumulado. No obstante, no se podrán modificar los recursos destinados a cubrir sueldos o servicios personales, salvo que se trate de sumas acumuladas o no gastadas.
68 Tribunal Supremo de Elecciones 3504 Ley
Orgánica
Leyes (*4) Presupues
to de la República
1997 y
Su financiamiento está sujeto a la distribución presupuestaria de cada año Autorizaron una cuenta bancaria destinadas a reformas electorales.
363
1998
NO CLASIFICADOS
69. Programa de Desarrollo Ganadero y de Sanidad Animal
7060 25/3/87
Contrato firmado entre el BID y el Gobierno de Costa Rica el 24 de agosto de 1983, en el cual la última amortización se cancela el 24 de agosto del 2003.
70. Instituto Nacional de Aprendizaje 6868 Ley
Orgánica
Art. 16 establece que la CCSS recuada los ingresos y los entrega mensualmente al INA. Las Instituciones Autónomas y semiautónomas le cancelan directamente al INA. No se define la autorización de una cuenta bancaria.
71. Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia
5988 Art. 5 inc. c) le autoriza obtener beneficios adicionales por la actuación que realice. No autoriza cuentas bancarias expresamente.
72. Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas
5118(*4) Art. 7 le autoriza a recibir ingresos de propias publicaciones, contribuciones o herencias. Los fondos de la Comisión son administrados por la Academia de Geografía e Historia de Costa Rica, según las regulaciones de la Ley de la Administración Financiera de la República. Sin embargo, es contradictorio pues autoriza a la Academia a la apertura de una cuenta bancaria especial y llevar una contabilidad separada para el registro de las actividades de la comisión.
73. PROCOMER 7638 Ley
Creadora
Las contribuciones obligatorias que deben ser canceladas por los sujetos particulares, son recaudadas directamente por la Promotora, directamente o por medio de convenios con los Bancos del Sistema Bancario Nacional o con otros organismos públicos o privados. Procomer se encuentra exenta de algunas regulaciones contenidas en la Ley General de la Administración Pública (Libro II), Ley de la Autoridad Presupuestaria No. 6821, Ley para el Equilibrio Financiero del sector público No. 6955, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 (arts. 18 y 20)
364
74. Dirección General de Educación Física
3656 Art. 17 crea el Timbre Deportivo, el cual debe ser recaudado por la antigua Administración General de rentas del Estado (hoy Tesorería Nacional). Una parte del monto recaudado se le entregará a manera de subvención a la Dirección General de Educación Física y Deportes, del cual apartará un 5% destinado a crear el Fondo de Ayuda a las Delegaciones Deportivas de carácter nacional", del cual el texto normativo no hace más alusiones.
75. Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
7575 (4*) Art. 49 lo autoriza para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo, requerido para la debida administración de los recursos. Puede contratarse la debida administración financiera y contable a uno o varios de los bancos estatales del Sistema Bancario Nacional.
76. Dirección General de Museos DE 14844-C
Art. 7 autoriza al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes a establecer una cuenta bancaria con el fin de recaudar fondos provenientes de las leyes Nos. 5351 del 02-10-73 y 6828 del 29-11-82.
77. Taller Nacional de Teatro DE 23661-C
Art. 5 incluye, dentro de su patrimonio, el producto que logre por la venta de sus servicios.
78. MOPT 6312 Art. 30 establece que en los casos de rotura de caminos para instalar pajas de agua o instalaciones sanitarias, es necesario el depósito de un dinero en efectivo que se fijará de acuerdo con el costo de la reparación correspondiente. Según oficio No. OPFC-257 del 16 de mayo del 2000, la cuenta bancaria que se utiliza es la No. 160184-8 del Banco Nacional. Según ese mismo oficio, se estudia en la Auditoría Interna la apertura de una Cuenta Especial de Proveeduría.
*1 Consejo Nacional de Drogas
*2 Consejo Técnico de Aviación Civil
*4 Autoriza expresamente la apertura de una cuenta bancaria
365
366
367
C-280-2002 18 de octubre de 2002
Señor Jorge Walter Bolaños R Ministro de Hacienda S.D
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DM-
1180-2002 de 26 de agosto último, recibido en este Organo Consultivo el 12 de septiembre
siguiente, mediante el cual solicita reconsiderar el Dictamen N. C-174-2002. En apoyo a la
solicitud, se indica que los fondos del Consejo de Seguridad Vial deben ser administrados
con base en el principio de caja única, manejo que no violentaría la "personería" jurídica
instrumental, ya que se administraría desde el Ministerio la liquidez, de acuerdo con la
programación financiera, manteniendo los fondos en cuentas debidamente diferenciadas. Se
agrega que el Consejo de Seguridad Vial está comprendido dentro del ámbito de aplicación
de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de la Tesorería Nacional, oficio AJ-S-119-
2002 de 13 de agosto anterior. En dicho oficio se sostiene que el principio de caja única
tiene sustento constitucional. Dicho principio se contrapone a las restricciones que generan
la existencia de recursos líquidos administrados descentralizadamente y a fondos con
propósitos predeterminados administrados por terceras instancias. La intención del
constituyente y del legislador fue la centralización de la administración del efectivo en un
solo ente, a fin de garantizar que los gastos compitieran por los recursos disponibles y de
evitar que se mantengan recursos ociosos existiendo necesidades por atender. Agrega que
para "implementar" el principio se debe reunir todos los recursos de la Administración
Central Gubernamental en un solo administrador y custodio que es la Tesorería Nacional.
La caja única favorece una correcta programación financiera y una conveniente adecuación
con las definiciones presupuestarias, en lo cualitativo y cuantitativo. El ordenamiento de la
administración financiera del Estado debe estar compuesto por normas que desarrollen el
principio de caja única, en el sentido de que todas las rentas estatales estén a cargo de la
Tesorería Nacional. Contrariamente a lo anterior, el ordenamiento administrativo está
integrado por leyes y decretos que transgreden la finalidad del principio de caja única. La
contraposición se produce por la creación de leyes que autorizan a dependencias públicas
del sector centralizado para la administración independiente de los recursos y, por ende, del
efectivo. La coexistencia de sectores deficitarios y otros superávitarios en el Estado. Añade
que se ha creado un conjunto de entidades adscritas al Poder Ejecutivo con independencia
administrativa. Por lo que existen entidades con ciertos grados de independencia y plena
capacidad de administrar sus finanzas a discreción, pero sujetos a directrices de índole
superior. Lo cual transgrede el principio de razonabilidad jurídica, ya que sólo las
instituciones con autonomía administrativa plena se encuentran exentas de incorporar sus
recursos dentro de la caja única del Estado. Cita, al efecto, la resolución de la Sala
368
Constitucional N. 6240-93 de 26 de noviembre de 1993. Asimismo señala que el principio
se violenta porque diversas normas autorizan a entidades para que recauden fondos
públicos que ingresan directamente a cuentas diferentes de la caja única del Estado, por lo
que su manejo recae en órganos de cada dependencia. En esas condiciones, la entidad
maneja cuentas bancarias en bancos comerciales del Estado, como si tuvieran amplias
libertades para la definición del gasto y distribución de los recursos. En orden a la
"implementación" del principio de caja única, señala que el instrumento operacional es la
"cuenta única", cuyo objeto es mantener una sola cuenta bancaria operada por la Tesorería
Nacional. A la cuenta única del Tesoro deben ingresar los recursos recaudados de todo tipo
y mediante ella, deben realizarse todos los pagos de las obligaciones de los organismos del
sector público. Al citar el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos señala que la función de la Tesorería Nacional es la de
un banco que mantiene relación directa con los clientes, representados por los tesoreros de
los diferentes organismos del sector público, cuyos ingresos recibirá como depósitos y
efectuará los pagos que éstos dispongan. Para lo cual es necesario que se mantengan dentro
de la Cuenta Única del Tesoro disponibilidades financieras individuales separadas,
provenientes de fondos puestos a disposición de sus titulares y sobre los cuales podrá
ordenar pagos. Esas disponibilidades financieras reemplazarán a las cuentas corrientes
bancarias que los organismos mantienen en los bancos para el giro de sus operaciones
financieras y recibirán el nombre de cuentas de operación. A través de la cuenta única del
Tesoro deberán realizarse todos los pagos, lo que implica una reingeniería de los procesos
tradicionales de pago, sin que ello signifique que en la Tesorería se van a centralizar las
decisiones sobre cada uno de los pagos a realizar. Las decisiones, dentro de los límites
financieros establecidos en las cuotas de pago deben descentralizarse hacia tesorerías
institucionales, quedando en la Tesorería la responsabilidad de efectivizar los pagos y llevar
a cabo la gestión financiera. En cuanto al Consejo de Seguridad Vial se afirma que no se
violenta la "personería jurídica instrumental" del Consejo al administrar sus fondos con
base en el principio de caja única, ya que se administrará la liquidez de acuerdo con su
programación financiera, manteniendo sus fondos en cuentas debidamente diferenciadas.
Se concluye que el Consejo seguiría siendo titular de los recursos para fines específicos,
recursos que serían administrados por la Tesorería Nacional bajo los lineamientos del
principio de caja única.
De conformidad con el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, la Administración cuenta con
ocho días, contados a partir del recibo del dictamen, para solicitar su reconsideración. Plazo
que había acaecido sobradamente al 12 de septiembre último. Lo anterior implica que la
solicitud de reconsideración se presentó extemporáneamente. En consecuencia, no procede
dar a su solicitud el tratamiento dispuesto por el artículo 6 de mérito. Empero, la
Procuraduría entra a conocer de ella como una consulta nueva.
El objeto de la consulta es que se establezca que los recursos del fondo del Consejo de
Seguridad Vial deben ingresar a caja única, de manera tal que serán administrados por la
Tesorería Nacional. Se estima que la personalidad presupuestaria no resulta lesionada por el
hecho de que los recursos sean administrados por la Tesorería Nacional. De allí la
necesidad de precisar el significado de esa personificación, así como referirnos a cuál es el
alcance del principio de unidad de caja y las potestades de la Tesorería Nacional.
A.- LA PERSONALIDAD INSTRUMENTAL O PRESUPUESTARIA
369
En la opinión que Ud. adjunta, la Asesoría Jurídica sostiene que existen leyes que
transgreden abiertamente el principio de caja única, sea porque autorizan a dependencias
públicas para administrar independientemente sus recursos, incluyendo el efectivo, sea
porque coexisten sectores deficitarios y otros superávitarios.
En relación con el primer asunto, que es el que interesa desde el punto de vista jurídico,
se afirma que resulta inconstitucional la creación de entidades con cierta posibilidad de
administrar recursos, ya que sólo las instituciones con autonomía administrativa plena están
exentas de incorporar sus recursos dentro de la caja única del Estado. Se cita, al efecto, el
voto N. 6240-93 de 14: 00 hrs. del 26 de noviembre de 1993.
El otorgamiento de personalidad jurídica de efectos presupuestarios a determinados
órganos, particularmente del Poder Ejecutivo, ha sido objeto de diversos cuestionamientos
a nivel constitucional. Como en su momento indicó la Procuraduría (dictámenes Nº 186-95
de 28 de agosto de 1995, C-171-96 y C-175-96 de 18 y 21 de octubre de 1996,
respectivamente y C-042- 2001 de 20 de febrero de 2001), las resoluciones de la Sala
Constitucional en la materia resultaban contradictorias entre sí. Esa situación se presentaba
respecto del voto N. 6240-93 citado por la Asesoría y la resolución relativa al Museo
Nacional, N. 03513-94 de las 8:57 hrs. del 15 de julio de 1994. Las resoluciones posteriores
hacían referencia a dichas resoluciones sin tomar en cuenta la diferencia de criterio que
existía entre una y otra. No obstante, en todo momento se afirmaba la posibilidad de otorgar
a un órgano personalidad jurídica instrumental en el tanto ésta no se confundiera con una
personalidad jurídica plena. Lo que implicaba que no podía darse una amplia autonomía a
la "persona" así creada. Caso contrario debería crearse un ente descentralizado.
La propia Sala Constitucional se refirió a esa diferencia de criterios en la resolución N.
resolución N. 11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001, al señalar:
""…Los principios constitucionales de caja única (según el cual todos los
ingresos a favor del Estado central deben entrar y salir por la Tesorería
Nacional) y de universalidad presupuestaria (el Presupuesto de la República
deberá contener la previsión de todos los ingresos y la autorización de todos
los gastos del Estado central durante el ejercicio económico
correspondiente), consagrados positivamente en los artículos 185 y 176
constitucionales, respectivamente, determinan garantías para el sano manejo
de los fondos públicos, posibilitando un mayor control acerca del manejo de
tales recursos. No obstante lo anterior, en el Derecho Público costarricense
existen varios ejemplos de la figura denominada "personificaciones
presupuestaria", según las cuales en algunos casos el legislador opta por dar
a ciertos órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios
recursos fuera del Presupuesto del Estado Central, al dotarlos de
"personalidad jurídica instrumental". Esta práctica ha sido analizada por esta
Sala al menos en dos ocasiones, la primera de ellas en la sentencia número
06240-93 de las catorce horas del dieciséis de noviembre de mil novecientos
noventa y tres, en la cual se consideró que:
(….).
Posteriormente, esta Sala revisó el criterio antes citado, y en la sentencia
número 03513-94 de las ocho horas cincuenta y siete minutos del quince de
julio de mil novecientos noventa y cuatro, que:
(…).
370
La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el
entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución
conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para
efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más
eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente
esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con
independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien
continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función
que le fue dada por desconcentrados y de los derivados de su personalidad
jurídica instrumental…En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de
que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto
Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso
en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo técnico de
Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 166 de la Ley General
de Aviación Civil…".
De lo transcrito se deriva que la personalidad jurídica instrumental constituye una
personalidad presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos,
con independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza.
Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la personalidad
presupuestaria significa una autonomía patrimonial determinada por la titularidad de
recursos propios, según lo disponga el legislador; titularidad de un presupuesto propio,
separado del presupuesto del organismo al cual se pertenece, la administración y manejo de
recursos con independencia del Presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica
reconocer una facultad de contratar. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona
instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de que ambos tienen la
titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en forma independiente.
Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a diversas disposiciones que regulan la
materia financiera y entre ellas las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su
presupuesto y, por ende, la ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto
del ente al que se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del
pago y el aspecto contable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona instrumental
no pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal cuyo contenido lo
prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de que una norma legal centralice, sea en
forma general o especial, la administración de los recursos correspondientes a la persona
instrumental.
Al considerar que la restricción existente estaba referida a los recursos del Gobierno
Central y partiendo de que, en virtud de la personalidad jurídica instrumental otorgada por
ley, los fondos del Consejo de Seguridad Vial no constituyen ingresos del Gobierno
Central, la Procuraduría concluyó que dicho Consejo no resulta vinculado por el principio
establecido en el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera y que, de ese hecho
los recursos del fondo de Seguridad Vial no entrarían en la caja única del Estado.
Esta conclusión es cuestionada por el Ministerio de Hacienda a partir de la resolución N.
6240-93 y de un nuevo sistema operativo de la Tesorería Nacional que se pretende
implantar, comprensivo de las personas jurídicas instrumentales. De la resolución N.
11657-2001 antes transcrita se deriva que la posición sostenida por la Sala en el voto N.
371
6240-93 es "incorrecta", por lo que resta referirse a la concepción sobre el principio de caja
única, a fin de determinar si obliga a reconsiderar el dictamen N. 174-2002.
B.- UNA MODIFICACIÓN DE LOS ALCANCES DEL PRINCIPIO DE CAJA
ÚNICA EN SU INTERPRETACIÓN TRADICIONAL
El principio de caja única tiene fundamento constitucional, aspecto sobre el cual no se
discute. No sólo está presente en el artículo 185 de la Carta Política, sino que a él se ha
referido abundantemente la Sala Constitucional, incluso confundiéndolo con los principios
propiamente presupuestarios de unidad y universalidad presupuestarias (así, por ejemplo,
las resoluciones Ns N. 6240-93 de cita y 7596-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de
1994).
Dispone el artículo 185 de la Constitución:
"La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de
rentas nacionales, este organismo es el único que tiene facultad legal para
pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o
por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales".
La Sala ha indicado sobre este principio:
"...en todo caso, merece ser aclarado que el principio de unidad de caja es
una manifestación contable del principio de universalidad, y que contrario a
lo que se ha afirmado, sí tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la
obligación de que exista una sola caja pagadora del Estado, que es la
Tesorería Nacional, lo cual implica a su vez, que todos los ingresos, aún
cuando tengan un destino específico, deben ingresar a la universalidad, para
ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 de la
Constitucional.
(...).
De lo anterior se desprende claramente que el legislador presupuestario no
puede variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló
uno previamente. Asimismo que en cumplimiento del principio de caja
única, que se desprende del artículo 185 de la Constitución, tales recursos
deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. ..."
Resolución N. 9317-99 de 10:15 hrs. del 26 de noviembre de 1999.
La discusión gira, empero, alrededor de los alcances de este principio y respecto de lo
que aquí interesa, a cuáles entes debe cubrir.
Conforme el principio de caja única, que en realidad es una manifestación del principio
de unidad presupuestaria, los fondos públicos deben ser necesariamente reunidos y
administrados en común. Para lo cual se centralizan las diversas operaciones financieras,
presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos
públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y posibilitar
el control del Ministerio de Hacienda sobre las distintas operaciones financieras a cargo de
esos fondos.
Se discute si el principio de caja única obliga a centralizar todos los ingresos públicos,
independientemente de la persona jurídica que es su titular o, si por el contrario, se aplica el
principio de personalidad jurídica, como es lo usual en materia presupuestaria. Bajo esta
posición, el principio implica que cada Ente público, considerando como la organización
que cuenta con personalidad jurídica pública, tendrá su propia caja, donde se centralizarán
sus ingresos y sus pagos. En consecuencia, que dichos entes no están obligados a depositar
sus fondos en la Tesorería Nacional, que sería la consecuencia lógica de considerar que en
372
un ordenamiento todos los fondos deben ser administrados por la Tesorería Nacional,
independientemente de quién sea su titular.
Pues bien, al aprobarse la Ley de la Administración Financiera de la República se
contempla el principio de unidad de caja en relación con el Estado, sea en tanto que persona
jurídica. Se dispone:
"ARTÍCULO 66.- Caja única
Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la República, cualquiera que
sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería
Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias
cuentas en colones u otra moneda, en procura del mayor beneficio para la
Hacienda Pública.
Los recursos recaudados en virtud de las leyes especiales que determinen su
destino se depositarán en cuentas autorizadas por la Tesorería Nacional, en
cualquiera de los bancos del sector público. Estos recursos financiarán total
o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos
del ente responsable de la ejecución del gasto".
La centralización de los ingresos concierne aquellos del Gobierno de la República,
término que debe ser interpretado en relación con el artículo 9 de la Carta Política. Esta
excluida la posibilidad de que recursos correspondientes a entes descentralizados ingresen a
la caja única. Ello porque no podrían ser considerados "ingresos del Gobierno Central". No
obstante, se prevé la centralización de todos los recursos con destino específico, lo cual se
justifica porque los recursos con destino específico, particularmente los tributos, son
recursos creados por el Estado en ejercicio de una potestad que le es propia y porque, en
estricto derecho, son recursos estatales. En relación con el segundo párrafo del artículo 66
de la Ley de Administración Financiera en su texto original, manifestamos en el dictamen
N. C-333-2001 de 30 de noviembre de 2001:
"Quienes recauden los ingresos previstos en leyes especiales deben
ingresarlos a las cuentas que determine la Tesorería Nacional, sin
posibilidad de girarlos directamente a los beneficiarios. El monto de la
transferencia continúa siendo determinado por lo que "disponga la ley
respectiva".
Y al resolver una solicitud de aclaración de dicho pronunciamiento, se indicó:
"La frase utilizada por la Procuraduría está ciertamente referida a los tributos
o cualquier otro recurso claramente identificable con destino específico.
Debe tomarse en cuenta que si la ley no establece la fuente de los ingresos,
se sigue necesariamente que no se está en presencia de "recursos recaudados
en virtud de leyes especiales que determinen su destino", así como tampoco
de "ingresos previstos en leyes especiales". Por consiguiente, no resulta
aplicable el artículo 66 segundo párrafo para estos destinos. Lo que no
implica que los destinos específicos sin fuente de financiamiento no deban
ingresar a la caja única. Por el contrario, conforme el primer párrafo de
dicho numeral, al ser ingresos que deben ser percibidos por el Gobierno, los
recursos deben ingresar a caja única: por esencia los recursos que le den
sustento no pueden sino ser recaudados conforme las disposiciones
generales que regulan la recaudación de los ingresos del Estado y, por ende,
deben ingresar al fondo único de la Tesorería.
373
En consecuencia, la Procuraduría no puede sino señalar que tanto los
destinos específicos respecto de los cuales la ley de creación establece la
fuente de financiamiento como los que la ley no crea tales fuentes, están
comprendidos en el artículo 43 de la ley de mérito. Por ende, cualquier
destino específico creado por ley debe ser ejecutado conforme lo dispuesto
en el citado artículo". (dictamen N. 352-2001 de 19 de diciembre de 2001).
Lo que significa que desde la emisión de la Ley los destinos específicos, con o sin
fuentes de financiamiento, están comprendidos en la caja única del Estado, que deben ser
presupuestados en el Presupuesto para el Estado, que se giran a las instituciones
beneficiarias como transferencias, de acuerdo con la programación financiera y la
disponibilidades de efectivo a que hace referencia el artículo 43 de la misma Ley 8131.
La Procuraduría estimó que el Consejo de Seguridad Vial no estaba concernido por lo
dispuesto en el artículo 66 de mérito. Ello en el tanto que los ingresos que perciba esta
persona jurídica instrumental no puedan ser considerados ingresos del Gobierno Central, así
como tampoco recursos con destino específico.
Ahora bien, el Ministerio de Hacienda hace una exposición respecto de los alcances que
se debe dar al principio de caja única en orden a la administración de liquidez. Es de
advertir que en criterio de la Procuraduría los criterios esbozados no son suficientes para
propiciar una modificación de las conclusiones a que se llegó en el dictamen C-174-2002
de 4 de julio de 2002. En ese sentido, más que el fundamento de la reconsideración, lo
arguido por la Tesorería Nacional es manifestación de un concepto de caja única, que
precisamente debe analizarse si está presente en la ley. Ello porque la mayor parte de los
argumentos tiene como objeto presentar el sistema operativo de caja única y en especial, la
posibilidad de administrar la liquidez de acuerdo con una programación financiera,
manteniendo los fondos en cuentas diferenciadas. Desde esa exposición, lo procedente no
sería entrar a analizar si el Consejo está cubierto por caja única, sino si la "implementación"
de la caja única encuentra fundamento en el ordenamiento. Aspecto que efectivamente se
va a analizar.
No obstante, es necesario señalar, desde ya, que la modificación del dictamen N. C-174-
2002 se impone de oficio, en virtud del cambio de contenido que ha sufrido el artículo 66
de mérito, producto de la reforma introducida recientemente por la Ley N° 8299 de 22 de
agosto del 2002, Ley de Restructuración de la Deuda Pública. Por lo que se reconsidera de
oficio. Dispone actualmente el numeral de mérito:
"Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los
órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley,
cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la
Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o
varias cuentas en colones o en otra moneda.
Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su
destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el
Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o
parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos
del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará
los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades
financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".
374
La reforma a la primera frase del artículo tiene como objeto aclarar el concepto de
"Gobierno Central". Este se define en relación con los incisos a) y b) del artículo 1 de la
Ley. Pues bien, disponen estos incisos:
"ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación
La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y
entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus
dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones,
sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de
separación de Poderes estatuido en la Constitución Política".
El Gobierno Central está constituido por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como
los órganos a que se refiere el inciso b). A la par de estos órganos tenemos la
Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la
personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido
clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una
descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede considerarse
que los órganos que son dotados de personalidad jurídica instrumental formen parte de la
Administración Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas
instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente
órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste. Ante la imposibilidad de
considerar las personas instrumentales como Administración Descentralizada, debe
entenderse que están comprendidos en el inciso a) del artículo 1ª de la Ley y no en el c) de
ese mismo inciso.
De ese hecho, esas personas instrumentales constituyen parte del "Gobierno Central" a
que se refiere el artículo 66 de la Ley 8131, ahora reformado. Por consiguiente, los ingresos
de estas personas jurídicas instrumentales deben ser considerados ingresos del Gobierno
Central, de lo cual se sigue como lógica consecuencia que tales recursos forman parte de un
fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Ergo, dichas personas –a pesar de la
personalidad jurídica instrumental- resultan vinculadas por el principio de unidad de caja a
cargo de la Tesorería.
Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la
Administración Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los
alcances de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad
de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le
corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente.
El punto es qué significa esa integración a caja única.
Al referirse a la aplicación del principio de caja única, la Asesoría Jurídica señala que si
bien la titularidad de los fondos corresponde a los diversos organismos responsables de su
percepción, la administración de la liquidez corresponde a la Tesorería. Para cumplir tal
función habría una "cuenta única", lo que permitiría mantener una sola cuenta bancaria
operada exclusivamente por la Tesorería, a la cual ingresarían los distintos recursos de los
organismos cubiertos por caja única y se realizarían todos los pagos del Sector Público, con
cargo a los fondos de los respectivos titulares. Las disponibilidades financieras
reemplazarían a las cuentas corrientes bancarias que los organismos cubiertos mantienen en
los bancos, Los titulares de los fondos decidirían los pagos a realizar sobre la base de la
375
deuda exigible y las cuotas de pago y el Tesoro transferiría los fondos a los bancos
pagadores, para su acreditación en las cuentas corrientes de los acreedores. La Tesorería no
centralizaría las decisiones sobre los pagos, pero sí la administración de la liquidez de
acuerdo con la programación financiera y el pago mismo.
Dado que el artículo 66 de la Ley 8131 en su primer párrafo señala que la administración
de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional, se sigue que corresponde a ésta
administrar efectivamente los recursos líquidos que allí ingresan, conforme la
programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de
éstos. La decisión de abrir una sola cuenta o varias corresponde también a la Tesorería. En
ese sentido, la administración de la liquidez debe permitir el cumplimiento de los
compromisos financieros de las organizaciones correspondientes, así como realizar los
pagos que corresponda, todo en beneficio de las finanzas públicas y procurando un
rendimiento óptimo de los recursos financieros que administra.
Se admite doctrinalmente que el Tesorero cumple funciones de depositario y banquero
del sector público y que le corresponde intervenir en los mercados financiero y monetario.
Su gestión debe permitir la transparencia de la actividad financiera y por consiguiente, es
una forma de control de los fondos públicos. Lo importante, para esos efectos, no es tanto
que los recursos se manejen en una única caja, sino la unidad contable y de dirección que
permita la economía en los gestión de los flujos financieros, la administración coordinada y
una eficaz distribución de los recursos públicos. Funciones que se cumplirían, entonces,
respecto de los órganos con personalidad instrumental del Poder Ejecutivo.
No obstante, en orden a las potestades de la Tesorería Nacional debe diferenciarse entre
los recursos que tienen destino específico y los otros recursos que deben ingresar en caja
única. Como se desprende de los dictámenes C-333-2001 y 352-2001 de cita, la Ley de la
Administración Financiera obliga a que los recursos con destino específico ingresen a caja
única, independientemente de quién sea su beneficiario. Dada esa pertenencia, podría
considerarse que la Tesorería Nacional puede administrarlos de igual forma que con los
ingresos del Gobierno Central, a que se refiere el primer párrafo. Es de recordar, sin
embargo, que por disposición de ley la Tesorería debe administrarlos de acuerdo con la
programación financiera prevista en el artículo 43 de la misma ley. Además, debe tomarse
en cuenta la última frase del artículo 66 agregada por la Ley de Reestructuración de la
deuda pública:
"La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de
conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la
programación presupuestaria anual".
El legislador agregó una disposición imperativa: la Tesorería debe girar a los órganos y
entes beneficiarios de los recursos con destino específico los montos así ingresados. Ese
giro no es automático sino que se hace conforme las necesidades financieras determinadas
en la programación presupuestaria anual. Lo importante en orden al sistema de caja única
que se va a implantar es que el legislador ha decidido que la administración de la liquidez y
el pago a cargo de esos ingresos corresponde al órgano o ente beneficiario del destino
específico, no a la Tesorería. Lo cual significa que existe una diferencia de trato según se
esté o no en presencia de recursos con destino específico. En consecuencia, respecto de
éstos, la Tesorería no es competente para hacer los pagos de las obligaciones que se
financian con los recursos de mérito. "Efectivizar" los pagos, llevar la gestión financiera
correspondería al órgano o ente beneficiario.
376
Puede cuestionarse si ese régimen particular de los destinos específicos se aplica también
cuando el beneficiario es un órgano del Gobierno Central, en los términos del primer
párrafo del artículo 66. Podría arguirse que el párrafo en cuestión no diferencia entre los
beneficiarios, de manera de concluir que la Tesorería debe girar los recursos,
independientemente de la naturaleza del beneficiario: órganos del Poder Central, órganos
de un ente descentralizado (lo normal es que los acreedores de los recursos con destino
específico sean entes descentralizados y órganos del Poder Central, difícilmente se
atribuyen a un órgano de un ente descentralizado) o de un ente.
Empero, dado que los recursos con destino específico a favor de órganos del Gobierno
Central se consideran por el primer párrafo del artículo 66 como recursos del Gobierno
Central, consideramos que debe estimarse que a esos recursos no se les aplica la última
frase del artículo 66. Por consiguiente, que la Tesorería no está obligada a girar los montos
correspondientes para que sean administrados por el órgano beneficiado.
No escapa a la Procuraduría que al analizar el texto propuesto para el artículo 66, la
Dirección de Servicios Técnicos señaló claramente la necesidad de precisar el ámbito de
aplicación de la reforma. Servicios Técnicos manifestó sobre los alcances de la reforma:
"...cabe la posibilidad de que algunos recursos destinados a instituciones
descentralizadas u otros entes públicos o privados, que tengan origen en
tributos, queden fuera del manejo de la Tesorería. Por el contrario, podría
interpretarse que algunos recursos que no corresponden propiamente al
Estado como ente jurídico, sino a otras instituciones (entes adscritos con
personalidad jurídica propia, por ejemplo), deberán pasar por el fondo único.
En ese sentido es conveniente aclarar el propósito y los alcances de la
reforma propuesta". (Folio 296 del Expediente legislativo).
Consideración que fue retomada posteriormente:
"En materia de reformas a la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos es conveniente definir con mayor precisión el sentido
de la reforma que se propone, en aspectos relacionados con: los órganos y
entes afectos al principio de caja única según el origen de los recursos, a
quien corresponde en última instancia la definición final de la programación
presupuestaria anual (principalmente cuando exista discrepancia entre
Tesorería y la entidad específica), el costo beneficio de la centralización de
los recursos en el Banco Central y el alcance de la reforma al artículo 74
según se ha expuesto en este estudio. En todo caso el traslado gradual de
recursos de Tesorería Nacional hacia las instituciones generaría un beneficio
fiscal si redunda en menores requerimientos de financiamiento para el
Gobierno Central; la magnitud del beneficio dependerá finalmente del ritmo
en que se produzcan las transferencias" (ibid, folio 309).
Se previno a los legisladores la necesidad de precisar si el texto de la frase final se refería
a los recursos del Gobierno Central o a los recaudados por leyes especiales, pero este punto,
como en general la definición de los alcances del principio de caja única, no interesó a los
señores legisladores. La mayor parte de las mociones que se presentaron tenían como
objeto, sea definir si la Tesorería podía o no abrir las cuentas exclusivamente en el Banco
Central o bien, si los recursos debían ser administrados conforme la programación
financiera. De manera que el punto referente al alcance de la norma no fue discutido.
CONCLUSIÓN:
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Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:
1.- Los órganos del Poder Ejecutivo dotados de personalidad jurídica instrumental no
constituyen Administración Descentralizada, por lo que debe tenérseles como parte de la
Administración Central.
2.- Por lo anterior, para efectos del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, sus recursos forman parte de los recursos del Gobierno Central y en
esa condición están sujetos al principio de caja única.
3.- La administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional. Dicha
administración abarca la liquidez y la realización efectiva de los pagos correspondientes.
4.- Empero, de conformidad con el segundo párrafo, in fine, del artículo 66 esas facultades
están excluidas en tratándose de los recursos con destino específico a favor de órganos que
no integren el Gobierno Central y de los entes descentralizados. Respecto de esos órganos y
entes, la Tesorería está obligada a girar los recursos conforme la programación financiera
establecida.
5.- Se reconsidera de oficio el dictamen N. C-174-2002 de 4 de julio de 2002, en cuanto
concluye que los recursos del Consejo de Seguridad Vial no pueden ser considerados
recursos del Gobierno Central para efectos de lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por el contrario, a partir de la vigencia
de la reforma a dicho artículo por la Ley de Reestructuración de la deuda pública, dichos
ingresos quedan cubiertos por lo allí dispuesto y, por ende, a las facultades de la Tesorería
Nacional. Del señor Ministro, muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA Copia: Ingeniero Carlos Pereira Esteban Director Ejecutivo Consejo de Seguridad Vial MIRCH/mvc