Universidad de-Buenos AiresFacultad de Ciencias Económicas

Maestría en Administración Pública

TESIS DE MAESTRÍACATALOGAO(j

Título: REGULACIÓN Y CONTROL DE LACALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOSPRIVATIZADOS: los casos del servicio de gasnatural, electricidad yagua potable

Autor: ANDREA LÓPEZ

Tutor: RUGO CRUMBITA

REGULACION y CONTROL DE LA CALIDAD DE LOSSERVICIOS PUBLICOS PRIVATIZADOS:

LOS CASOS DEL SER\rICIO DEGAS NATURAL,ELECTRICIDAD y AGUA POTABLE

TESIS DE MAESTRIA

Autora: Prof. AndreaLópezTutor: Dr. Hugo Chumbita

Junio de 1997

INDICE

Introducción 1

Capítulo l. Aspectos conceptuales 31.1. Aproximación al concepto de servicio público 3

1.1.1. Perspectiva económica 71.1.2. Servicios universales )i ciudadanía 9

1.2. La prestación privada de servicios públicos 111.2.1. Regulación económica y social de los servICIOS públicos 17privatizados1.2.2. Los organismos reguladores 22

. 1.2.3. Las agencias reguladoras en Estados Unidos y Gran Bretaña. 251.2.4. Calidad de los servicios públicos: regulación y control 30

Capítulo 2. La privatización de' empresas de servicios públicos en. Argentina 36

2.1. Los casos de Gas del Estado, Segba y Obras Sanitarias de la 36Nación2.2. .Los lnarcos regulatorios: alcances y limítaciones de la noción de 40"servicio público"

Capítulo 3. Los Entes Reguladores: organización y competencias delas nuevas instancias de control 46

Capítulo 4. Regulación y control de la calidad del servicio público dedistribución de gas natural 53

4.1. Mecanismos de control, sanciones y resarcimientos 594.2. Atención de reclamos de usuari.os en el Ente Regulador 64

Capítulo 5. Regulación y control de la calidad del servicio público de 70distribución de electricidad

5.1. Mecanismos de control de la calidad 795.2. Sanciones y resarcimientos 835.3. Atención de reclamos de usuarios en el Ente Regulador 85

Capítulo .6. Regulación y control de la calidad del servicio público deagua potable y desagües cloacales 88

6.1 ~ Mecanismos del control de la calidad 936.2. Sanciones )' resarcimientos 986.3. Atención de reclamos de usuarios en el Ente Regulador 99

Capítulo 7. Conclusiones 102Aumexo 110Bibtiografia 120

INTRODUCCIÓN

En la Argentina, a partir de la Reforma Estatal iniciada en 1989, la

provisión de servicios públicos esenciales como la electricidad, el gas,

las telecomunicaciones y el agua potable, quedó a cargo de operadores

privados que desarrollan sus actividades en mercados cautivos. Esta si­

tuación afecta particularmente a los usuarios residenciales y, en este

contexto, el ejercicio de los nuevos roles del Estado -a cargo de los entes

de regulación y control- constituye el resguardo principal para la protec­

ción de sus derechos e intereses.

El esquema regulador de servicios públicos de gestión privada

adoptado por nuestro país tomó como referencias centrales las experien­

cias estadounidenses y británicas en esta materia. Pese a que en estos

modelos los criterios de regulación económica de los servicios son di­

vergentes, el tratamiento de la cuestión de la calidad se apoya en una

misma premisa: el pre-establecimiento de niveles específicos de calidad

de los servicios, en base a indicadores precisos de calidad del producto y

del servicio comercial.

Para lograr un control eficaz de la calidad de los servicios públi­

cos, los organismos de regulación deberán además instrumentar meca­

nismos que permitan una recopilación completa y veraz de la

información, un monitoreo sistemático de la satisfacción de los usuarios

respecto de los niveles de servicio ofrecidos, y un régimen de sanciones

que obligue a los prestadores a cumplir con las exigencias de calidad es­

tablecidas.

..

Tomando como casos de estudio la provisión de los servicios pú­

blicos de gas natural, electricidad y agua potable y, a la luz de los crite­

rios aquí expuestos, nuestro trabajo tiene el propósito de analizar las

disposiciones actuales en materia de calidad de la prestación y los me­

canismos de control implementados por los entes reguladores para ga­

rantizar su cumplimiento. En la medida en que las normas de calidad

impongan exigencias que los operadores privados que deberán cubrir

obligatoriamente, se analiza también el régimen de sanciones vigente,así

como la existencia y tipo de compensaciones o resarcimientos para los

usuarios afectados por las deficiencias en los niveles de servicio esta­

blecidos.

La investigación sostiene como hipótesis que el ejercicio de una

regulación efectiva de la calidad de la prestación por parte del Estado

dependerá de la fijación de parámetros de calidad claramente defmidos,

pasibles de ser controlados, y que den lugar - en caso de incumplimien­

tos - a la aplicación de sanciones económicas para las empresas y de

compensaciones para los usuarios damnificados,

,. Para abordar los temas propuestos, se estimó necesario realizar

algunas precisiones conceptuales sobre los servicios públicos y las razo­

nes que históricamente han justificado variadas modalidades de inter­

vención del Estado en este tipo de actividades. Asimismo se reseñan los

principales problemas planteados por la teoría regulatoria y las expe-

,riencias de gestión en los Estados Unidos y Gran Bretaña.

2

CAPÍTULO 1

ASPECTOS CONCEPTUALES

1.1. Aproximación al concepto de Servicio Público

Abordar el concepto de Servicio Público resulta una tarea comple-

ja en virtud de la multiplicidad de dimensiones que entraña el término y

de la imposibilidad de concebir la noción en forma intemporal. Por tales

motivos, una aproximación lo más acabada posible al concepto debe dar

cuenta de los enfoques sociopolítico, jurídico y económico, sin perder de

.vista los diferentes propósitos a los que apuntaron las actividades carac­

terizadas como servicios públicos a lo largo del proceso histórico de re­

definición de las relaciones entre Estado y sociedad.

En tanto concepto sociopolítico, la idea de servicio público se

construye por oposición a la de "servicio al Rey", y encierra en sí misma

la nueva concepción de Estado que emerge de la Revolución Francesa.

En Rousseau la expresión service public alude a todas aquellas materias

que constituyen asuntos colectivos de los ciudadanos y, por lo tanto, a lo..

que "atañe personalmente a todos los que integran la nación, y se contra-

pone a asuntos privados". También se conciben las actividades destina­

das al servicio público como "acciones a través de las cuales se asegura a

los ciudadanos la satisfacción de una necesidad sin que cada ciudadano

tenga que atender personalmente al cuidado de ella" (Ariño Ortiz, 1995).

De esta forma comienza a perfilarse la progresiva asunción por

parte del Estado de tareas desarrolladas anteriormente por la sociedad

civil, configurándose así la esencia misma del servicio público.

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sufrió modificaciones. " La expansión estatal fue el resultado de expro-

Tal como señala OszIak (1992), a lo largo del proceso de forma­

ción de los Estados modernos, el trazado de límites con la sociedad civil

"piar a la.sociedad funciones previamente reservadas a los individuos o a~

diversa sociedades intermedias, así como de crear otras nuevas, posibili- -r;ta~~l· dosa v exceocional canaci ·7'1' nove osa y excepcional capacidad de movilizar recursos, con-

virtiendo a todas ellas en materia de interés público". Además de las

primitivas funciones "regalianas" de defensa, justicia, policía e impues­

tos, el Estado fue asumiendo otras actividades vinculadas con los servi­

cios públicos sociales (educación, sanidad, asistencia social, etc.),

anteriormente a cargo de los gremios, la iglesia, las fundaciones, las cor­

poraciones y otros entes representativos del cuerpo social. Defmido en

primer término por detentar el monopolio de la violencia legítima, el Es­

tado deviene también pres~e servicios, y deberá someterse a un

tipo de derecho específico.

En el marco de esta transformación y desde una perspectiva jurí­

dica, el concepto de servicio público fue esbozado por primera vez en la

doctrina francesa a fmes del siglo XIX, en la discusión acerca de los ór­

ganos competentes para dirimir cierto tipo de conflicto entre los particu­

lares y el Estado. El sentido expresado en esta doctrina remite a la

cuestión de los fines de la actividad: "la fmalidad del servicio público es

la satisfacción de una necesidad de interés general" (Chevalier, 1987).

Por cierto, la expresión "interés general" no estuvo exenta de

cuestionamientos, dado su carácter abstracto, y en cierta forma impreci­

. so, principalmente a la hora de definir cuáles son los servicios involucra­

dos. 1 Sin embargo, la mayoría de los juristas interpretan el término como

. t La solución francesa a este problema fue la de hacer recaer en el propio Estado la responsabilidadde determinar cuáles son esos servicios. produciéndose así. una SituaCiónr paradójica: el

. . J:r, MMt~ A

"aquel interés público que trasciende los intereses privados, antes que un

interés común inmanente a los intereses particulares" (Rangeon, 1986).

Sobre la base de este postulado esencial, la jurisprudencia francesa

fue delineando a lo largo del tiempo una serie de criterios de carácter

empírico, tendientes a precisar los medios a través de los cuales se pro­

cura resguardar ese interés colectivo. Algunas corrientes han puesto el

énfasis en la persona que presta el servicio, en tanto que otras apunta­

ron centralmente, o bien al elemento formal (el procedimiento yel ré­

gimen jurídico), o bien al elemento material (la naturaleza del servicio

prestado) (Groisman,1995)...

En el primer caso, si es el Estado - ya sea por sí mismo o por con­

cesión a un particular - el prestador de la actividad, se trata de un servi­

cio público. Cuando se invoca el elemento formal, se alude al régimen

jurídico especial, denominado exorbitante, bajo el cual han quedado en-

cuadradas las actividades reconocidas como servicios públicos en virtud

de las facultades atribuidas a la autoridad pública y de la obligación de

prevjer y proveer las necesidades colectivas co~orme a los principios

de:

• regularidad (conformidad a reglas y condiciones preestablecidas),'

• continuidad (satisfacción de la necesidad pública toda vez que ella se

haga presente),

• generalidad (todos los habitantes tienen derecho a gozar del servicio) y

• uniformidad (todos los ciudadanos tienen derecho a exigir el servicio

en igualdad de condiciones).

En función del elemento material, el jurista León Duguit - uno de

los fundadores de doctrina en esta cuestión - define el servicio público

Estado se legitima por TtiVidadeS de servicio público, pero sólo él determina su definición.­(Stoffaes., 1995, pág.54). +JI' Ji/J r'~~ .J'. ~

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como "toda actividad cuya ejecución debe ser asegurada, reglada y con­

trolada por los gobernantes, porque esa ejecución es indispensable para

·la realización y el desarrollo de la interdependencia social, y que es de

tal naturaleza que sólo puede ser realizada completamente gracias a la

intervención de la fuerza gobernante" (Stoffaes, 1995, p.7).

Pero quizá lo más importante' a destacar es que, como señala

Groisman (1995), todas las corrientes acuerdan en que "cuando se carac­

teriza una actividad como servicio público, su realización constituye una

función del Estado, y éste tiene la obligación de realizarla, sea de modo

directo o concediéndola a personas privadas, bajo un régimen especial

que asegure la prestación en forma regular, uniforme, general y conti­

nua". De este modo, el régimen francés de derecho público fue constitu­

yendo una doctrina de la intervención pública de notable influencia en

los sistemas jurídicos denominados continentales, a punto tal que la no­

ción "de servicio público a la francesa" aparece como una referencia

ineludible del debate actual sobre este tema en la Argentina.

Las visiones del Derecho en tomo al concepto de servicio público

quedarían incompletas si no se mencionase el tratamiento específico que

ha tenido en otros países. Tal es el caso de los Estados Unidos donde, en

un contexto jurídico muy diferente, se construye el concepto de public

utility, con una óptica distinta respecto a la del service public francés. En

el marco de la Common Law, las public utilities se defmen como servi­

ciosvinculados con el interés público y sometidos - en virtud de este ca­

rácter - a una serie de controles por parte del Estado.2

2 Entre las competencias de la Administración estadounidense sobre las "public utilities" puedendistinguirse Jas siguientes: poder de aprobar tarifas y controlar el beneficio de los inversores; facul­tad para fijar las condiciones y estándares técnicos para cada tipo de servicio; control de costos ysobre los bienes afectados al servicio; facultad para determinar la extensión de las áreas de servicioe inspección; control patrimonial sobre los bienes de las compañías.etc, (Ariño Ortiz, 1993).

6

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I .I

Como sucedió con la noción de interés general en el caso de la

jurisprudencia francesa, la doctrina americana tuvo la necesidad de defi­

nir el concepto de interés público, señalando que "la propiedad se reviste

de un interés público cuando es utilizada de tal manera que queda afec­

tada a la comunidad en su conjunto". Por tal motivo, "el propietario de

un bien o el prestatario de un servicio de interés público debe someterse

al control estatal, en pro del bien común yen la medida del interés que él

mismo ha creador.'

Progresivamente se fueron precisando variasdefmiciones de estos

servicios: la estrecha vinculación a un proceso de transporte y de distri­

bución; el carácter de monopolios naturales; la obligación de provisión

universal en condiciones equitativas y no discriminatorias, etc. La carac­

terística común a todas estas actividades deriva fundamentalmente de su

desarrollo en condiciones monopólicas, lo cual toma necesaria la inter­

vención de los poderes públicos para impedir el ab~o de posición domi­

nante en el mercado. Pero, a diferencia de la doctrina jurídica, francesa,

donde el Estado está obligado a prevfer y proveer las necesidades públi-. ~.

cas garantizando(gularidad, continuidad, generalidad y uniformidad, en K

este caso la intervención estatal se corresponde estrictamente con el

ejercicio del poder de policía.

1.1.1. Perspectiva económica

Dentro de la teoría econémlca, han sido los economistas neoclási­

cos ingleses quienes, al trabajar el concepto de "fallas del mercado", es­

pecificaron las condiciones en las que resultaba legítima la intervención

estatal en la economía. Si bien esta escuela plantea, como regla general,

3 Dictamen de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos del año 1877, en el caso "Munnvs. Illineis",

7

que los mecanismos de mercado permiten alcanzar el óptimo de eficien­

cia en la asignación de recursos, existen situaciones donde la "mano in­

visible" no es suficiente. Las fuentes principales de fracasos o fallas del

mercado (market failures) que pueden citarse son:

• La presencia de externalid·ades o de "economías y deseconomías ex­

ternas", es decir, de situaciones en las que la ganancia de ciertos pro­

ductores, o la satisfacción de ciertos consumidores están afectadas por

los comportamientos de otros productores y c-onsumidores. En la me­

dida en que existan beneficios y costos relacionados con la provisión

de un bien que no pueden ser captados por los mecanismos de merca­

do, es el Estado quien debe intervenir para aplicar correcciones al

precio de mercado, de modo que los actores integren los efectos exter­

nos en sus cálculos económicos y se eviten los sacrificios en términos

de bienestar (óptimo social).

• La presencia de indivisibilidades asociadas a ciertos bienes que un

individuo puede consumir sin disminuir en nada .el consumo de otros

(como el caso de la defensa nacional o la policía), y que disuaden a la

iniciativa privada de encarar su provisión dado que su consumo no

está caracterizado por la "excluibilidad". En este caso, la teoría eco-~I

nómica concluye que el financiamiento en procura de la mayor utili-

dad colectiva se da a través de los impuestos, por oposición al

funcionamiento del mercado.

• La existencia de rendimientos crecientes o "economías de escala", es

decir, de una tendencia de los costos a reducirse con una producción

mayor. Generalmente, las economías de escala llevan a la ruptura de

las condiciones de competencia perfecta, conduciendo a situaciones

mono u oligopólicas; es el caso de los monopolios "naturales" donde,

8

en razón de los altos costos fijos que supone la producción de ciertos

bienes (transporte y distribución de gas y electricidad, telecomunica­

ciones, agua potable, etc.), el número óptimo de proveedores es uno, y

la presencia de muchos productores sería ineficiente.

Desde esta perspectiva, existiría una definición económica de ser­

vicio público: "Sería público un servicio cuya producción se efectuara

bajo rendimientos crecientes, lo que justificaría su organización en mo­

nopolio, así como la puesta en marcha de tarifas administradas y de me­

canismos fiscales" (Stoffaes, 1995, p.63). Claramente encuadrables

dentro de estas situaciones, los servicios públicos de infraestuctura

(transporte, gas, electricidad, etc.) han sido objeto de formas variadas de

intervención del Estado, tendientes a corregir las distorsiones inducidas

por los factores mencionados.

1.1.2. Servicios universales y ciudadanía

I 'Más allá de los alcances y límites planteados por las diferentes

doctrinas jurídicas y económicas, el desarrollo de la intervención del

Estado sobre las actividades de servicios públicos en los distintos países

presenta - en determinado momento histórico - similares propósitos:

tanto en la Europa de la posguerra como en la América del New Deal, en

pleno auge de las políticas económicas keynesianas, y con una visión

basada en criterios institucionales, los llamados servicios públicos de

infraestructura o servicios en red ocuparon un rol central en los procesos

de reconstrucción económica y de negociación social encarados por los

distintos gobiernos. En la mayoría de los países, la prestación de estos

servicios fue un elemento clave de los denominados "Estados de Bienes­

tar" para contribuir a la búsqueda de un nuevo equilibrio entre equidad,

9

1

I I

efícacia y participación. En un contexto donde la correlación de fuerzas

sociales y los conflictos políticos del período de guerra aún no estaban

estabilizados, el Estado trató de conciliar en estos servicios dos funcio­

nes que en otros momentos de la historia habían aparecido como anta­

gónicos: aportar a la eficacia productiva del conjunto de la economía y al

sustento de la cohesión social y territorial.

Bajo este criterio se funda la noción de servicios universales, en­

tendidos como "aquellos que la colectividad estima necesarios proveer a

todos a un precio razonable" (Stoffaes, 1995). Tal caracterización impli­

ca la garantía estatal del acceso al consumo de determinados bienes y

servicios, por el solo hecho de ser ciudadano, con independencia de, la

capacidad adquisitiva determinada por el mercado. Así, la emergencia de

la nueva categoría de ciudadano-consumidor constituyó uno de los ras­

gos principales de esta forma de articulación entre Estado y sociedad,

característica del modelo interventor-benefactor. Lo que aparecía en pri­

mer plano era el derecho universal a las prestaciones básicas, que con­

vertían a todo habitante en "ciudadano".

Pero más allá del plano discursivo, el otorgamiento de derechos

materiales universales al conjunto de la población - conocido como pro­

ceso de "ciudadanización" - se despojaba de sustento en la medida en

que, mientras crecía la demanda de bienes y servicios, no existía un co­

rrelato de ingresos estatales ,par~ proveerla. Junto a la emergente "crisis

fiscal", los distintos grados de satisfacción ante el desempeño del Estado

como prestador, y las diferencias presentes en los procesos de incorpo­

ración social, ponían en tela de juicio los alcances concretos de esta con-

· , · l· ta 4 ' '->-1'" ••"•. -.... '-, lE~ f, U' l:'(' 1\ f} ";, P"\llt', j n r r\ ....... , n~ ~cepcion umversa 18 • G'~~;t,~;';j ¡ r. ~ i\ DE t PI r ,~\ u L, f\ \. DE L! t í~ j i A,~; i_', ;_; Uf.: L :'/1

4 En el caso de América Latina, la cuestión señalada presenta aristas bastante diferenciadas: comodestacan Torre y Gerchunoff (1988), sobre todo en los años 60 y 70, se asiste a la formación de un

10

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1.rf.J

Estas contradicciones contribuyeron a la reversión de los consen­

sos otorgados al modelo estatal de corte interventor-protector. Junto a la

emergencia de las teorías neoconservadoras, fue tomando fuerza un mo­

vimiento favorable a la retirada estatal tanto del sector productivo como

del sector servicios que afectó de manera directa los términos del com­

promiso social articulado a partir del Estado de Bienestar.'

1.2 La prestación privada de servicios públicos

La cuestión de la reestructuración del Estado alcanzó notoriedad

en la mayoría de los países del mundo capitalista: el agotamiento del pa­

trón de acumulación imperante desde la posguerra imponía no sólo una

nueva relación entre capital y trabajo, sino también entre Estado y socie­

dad. Los graves efectos de la crisis petrolera de la década de los 70, su­

mados a la crisis de la deuda en los 80, abrieron paso al cuestionamiento

de la presencia estatal, especialmente en la esfera productiva, conside­

rándose a los servicios públicos de infraestuctura como uno de los facto­

res que contribuían a los crecientes déficits presupuestarios del sector

estatal. Eri este contexto, en el que además se profundiza la intemacio­

nalización de los intercambios, los países han .reconocido la importancia

de una gestión eficaz de los .servicios públicos en el desarrollo de la

competitividad de las economías nacionales.

De este modo, y a partir de los años 80, los cambios en la geopo­

líticay en la economía internacional abiertos tras el fenómeno de la glo-

"Estado benefactor con características propias" que, pese a estar basado en una "concepción univer­salista", no completó su efectivización; así lo testimonian las vastas poblaciones que aún hoy vivensin haber recibido los beneficios del aguapotable, el gas o la electricidad.5 Los precedentes concretos de esta nueva tendencia aparecen en los EstadosUnidos, a fines de losafios 70, bajo la administración de Carter y su programa de liberalización de servicios en red, pro­fundizado posteriormente por el gobierno de Reagan. En Gran Bretaña cobra impulso con el gobier­no conservador de Thatcher y su vasto programa de privatizaciones de empresaspúblicas.

11

balización, despojaron progresivamente a los servicios públicos de in­

fraestuctura de su carácter de "servicios protegidos", adquiriendo centra­

lidad las políticas de neto corte liberal. Aunque no es posible hacer

abstracción de los contextos políticos y sociales particulares, el imperati­

vo básico subyacente a las iniciativas de reestructuración llevadas a cabo

en la mayoría de los países giró en tomo a la superioridad del mercado

sobre el Estado como mecanismo para optimizar la asignación de recur­

sos en una sociedad. Así, las políticas de desmonopolización, desregula­

ción y privatización - con sus diversos matices - fueron apareciendo

como temas centrales en la agenda de la mayoría de los estados embar­

cados en procesos de reforma.

En tanto que la desregulación contempla la simplificación o anu­

lación de normas, procedimientos administrativos y convenios institu­

cionales en actividades que, por lo general, presentan un fuerte compo­

nente de extemalidad (como el transporte aéreo, las telecomunicaciones,

etc.), la privatización, si bien remite a la desregulación en un sentido

amplio, aparece estrictamente ligada a la desvinculación del Estado de su

rol de productor y proveedor de ciertos bienes y servicios. Tampoco se

acompaña necesariamente de una desmonopolízacíón - que implica la

apertura de los mercados a la competencia -, pues como lo demuestran

una serie de experiencias actuales, la venta o concesión de servicios

públicos al sector privado no ha entrañado la desaparición de un funcio­

namiento monopólico o cuasi-monopólico. 6

6 Como veremos más adelante, éste ha sido el caso en Gran Bretaña y también en Argentina. Lamayoría de los autores coincide en que el efecto de la privatización es menos beneficioso si no seacompaña con la introducción de competencia, ya que en muchos casos puede dar como resultadotransferencias más favorables para los accionistas que para los usuarios. Por otra parte, el supuestode mayor eficiencia en un monopolio privado .queen un monopolio público ha suscitado múltiplespolémicas. Al respecto, Vickers y Yarrow (1991) señalan que, cuando existe monopolio natural, laspruebas no son concluyentes: algunos estudios le dan ventaja a la propiedad pública, otros a la pri­vada. y otros no encuentran diferencias significativas entre ambas.

12

La política de privatizaciones - componente central en este proce­

so de transformaciones que se vienen describiendo - merece un trata­

miento especial. Junto al predominio de la ideología del Estado

subsidiario que campeaba en los países que encararon esta estrategia, es

interesante señalar, siguiendo a Devlin (1993), que "todos los gobiernos

se han valido de consideraciones de eficiencia para justificar la privati­

zación", destacando las severas restricciones que afectan al sector públi­

co a la hora de desempeñar de manera óptima el doble papel de

propietario de una empresa y'de agente prestador del servicio.

Suele argumentarse que en la provisión estatal directa de servicios

públicos preponderó históricamente el punto de vista del proveedor (el

propio Estado) por sobre los intereses de quienes recibían estos servicios.

Así, los servicios eran definidos y gestionados en función de los intere­

ses de quienes los producían, y las preferencias de los consumidores te­

nían muy baja prioridad en estos esquemas. Se aduce entonces que la

provisión a través del mercado, viabilizada mediante las diversas moda­

lidades de privatización de servicios públicos, entraña la posibilidad de

que prestadores privados - con el aliciente que les brinda el mercado ­

prioricen el interés de los clientes (Haywood y Rodrigues, 1994).

En sentido similar, Torre y GerchunotT (1988) sostienen que "la

cultura económica de las empresas estatales no está organizada en tomo

de la obtención de beneficios. Dado que la maximización de beneficios

lleva a minimizar los costos, si el primer objetivo es débil, también lo

serán los incentivos para aumentar la eficiencia productiva". Según esta

corriente, al menos en términos teóricos, la privatización genera una di­

visión del trabajo más transparente y permite hacer efectivas las respon­

sabilidades: los propietarios y agentes privados sólo tienen que tratar de

13

I

I I

maximizar las utilidades, dejando librado la intervención pública el único

objetivo de perseguir la eficiencia en la asignación. Desde esta óptica

también se evalúa la reducción de costos que implica para el Estado el no

tener que desempeñar el triple rol de propietario, agente y regulador

públicode una empresa.

Pero esta razón - aunque ha sido la más generalizada - no resulta

la única esgrimida a favor de la. privatización. A partir de una multiplici­

dad de enfoques y perspectivas diferenciadas y, teniendo en cuenta fun­

damentalmente las condiciones político-económicas existentes en cada

uno de los países donde se encaraba el proceso privatizador, toma cuerpo

un conjunto vasto y disímil de consideraciones que - a los fmes de su

sistematización7- podrían sintetizarse en:

- Aparlclén de cambios en los sectores considerados estratégicos: las

innovaciones tecnológicas han puesto en tela de juicio la presencia de

monopolios naturales en muchos servicios. Diferentes formas de pro­

ducción de energía, diferentes modalidades de transporte, correos y tele­

comunicaciones, abren paso a la introducción de la competencia en todos

o en algunos de los segmentos, según la naturaleza de la actividad. Estos

hechos técnicos suelen inducir a la separación de las actividades ante­

riormente integradas, o a la división en entidades geográficas autónomas,

reduciendo también la necesidad de contar con empresas públicas en al­

gunas áreas consideradas en otros períodos como estratégicas.8

- Reubicación del sector privado: las transformaciones en el modelo de

acumulación traen aparejadas modificaciones en la división del trabajo

entre el sector público y el sector privado. En la medida en que el capital

7 Seguimos a Devlin (1993).I La mayoría de los autores destaca que en aquellos segmentos considerados monopolios naturales,comoel transporte y la distribución de energía eléctrica y gas natural, resulta conveniente establecerla prohibición del acceso a las distintas etapas al mismo operador privado.

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i

I i

privado adquiera la madurez propicia, no sería necesario que el sector

público ejerciera el rol empresarial. Por otra parte, las mayores posibili­

dades de acceso al mercado internacional de capitales obtenidas por los

operadores privados, permitiría al Estado transferir su responsabilidad

como reaseguro' de las inversiones necesarias para la modernización de

los servicios de infraestuctura.

- Credibilidad política: en aquellos países con una fuerte tradición in­

tervencionista de Estado, la decisión de privatizar oficiaría como una se­

ñal concreta de los gobiernos de su compromiso con el modelo liberalen

auge, para mejorar así las expectativas de los agentes nacionales e inter­

nacionales. Fundamentalmente en los países de América Latina, agobia­

dos por la continua inestabilidad de su:s economías, la necesidad de

revertir una anterior imagen populista se considera como una condición

ineludible para inducir tanto al sector privado nacional como al capital

extranjero a efectuar inversiones. En este sentido, la adquisición de acti­

vos' estatales aparece como" una opción atractiva, sobre todo en aquellas

empresas de servicios públicos que operan con mercados monopólicos o

cuasi monopólicos que aseguran escaso nivel de riesgo y grandes flujos

de' caja estables.

- Crisis fiscal y estabilización: la venta de activos estatales puedeestar

orientada a cubrir en forma provisional los déficits fiscales causados por

la desestabilización macroeconómica. Cuando se restringen las posibili-

.dades de reducir el gasto público, o cuando no se asume la determinación

de aumentar los ingresos fiscales mediante una mayor recaudación tribu­

taria, o cuando las fuentes no inflacionarias de financiamiento público se

han agotado, las privatizaciones aparecen como un recurso alternativo

para financiar los gastos corrientes.

15

- Apaciguamiento de los acreedores extranjeros: En el marco de las

políticas de estabilización y ajuste recomendadas por los organismos fi­

nancieros internacionales (Banco Mundial, FMI, etc.) en la mayoría de

los países en desarrollo, la privatización aparece como una estrategia ca­

paz de revertir los problemas de sobreendeudamiento, despilfarro, nepo­

tismo y corrupción que - según estos organismos - presentan las

empresas en manos del Estado.

La primacía de algunas de estas motivaciones sobre otras gravitó

en forma considerable sobre el diseño e implementación del programa de

privatizaciones encarado por cada país, dando lugar a alternativas diver­

sas en lo que se refiere a qué privatizar (empresas industriales o de ser­

vicios), a. quién privatizar (a pequeños propietarios para fomentar el

"capitalismo 'popular de mercado", a grandes grupos económicos, a capi­

tales nacionales o extranjeros, etc.), y cómo privatizar (venta de accio­

nes, venta total, mantenimiento de ación preferencial o golden share por

parte del Estado, contratos de gerenciamiento, concesiones etc., a través

de venta directa, licitaciones u otras formas). Lo cierto es que, en el caso

de los servicios públicos esenciales, cualquiera sea la estrategia que se

adopte, es necesario que el Estado encare nuevas formas o nuevas prácti­

cas de regulación.

La organización de un acceso equitativo a las redes de servicios, la

armonización de interfaces entre los diferentes operadores y prestatarios,

así como el control de los precios, las normas técnicas de calidad y la

protección de los derechos -de los usuarios en general, presentan proble­

mas que sólo el Estado puede reglar. Por ende, resulta más pertinente ­

aunen el marco de una economía abierta - hablar de nuevas modalida­

desde intervención estatal, donde la regulación externa de la empresa

16

privatizada por el sector público deberá funcionar de modo igual o mejor

que si estuviera bajo la propiedad pública directa.

1.2.1. Regulación económica Y.soclal de los servicios públicos privati­

zados

La transferencia de servicios públicos al sector privado plantea al

Estado una serie de nuevas encrucijadas pues, como señalan Vickers y>

~! Yarrow (1991), "el grado de la competencia existente en el mercado y la

~ eficacia de la política de regulación tienen de ordinario mayores efectos

sobre la actuación que la propiedad en' sí misma". Las implicancias que

trae aparejada esta afrrmación aparecen reflejadas en las discusiones

acerca de los alcances de la intervención del Estado como regulador.

Al respecto, Majone y La Spina (1993) distinguen la regulación

económica de la regulación social en función de los diferentes funda­

mentos presentes en cada una de estas modalidades reguladoras. En el

primer caso, la atención del Estado se centra fundamentalmente en la

prevención o el control del poder monopólico, mientras que la regulación

social debe tendera corregir "una amplia gama de efectos colaterales o..

características externas de las actividades económicas", como el medio

ambiente, la seguridad, la salud pública, los intereses de los consumido-

res, etc.

Las formas tradicionales de regulación económica se basan en el

establecimiento de precios en función de los costos (conocido como

I costo-plus), o en la fijación de una tasa de retomo máxima sobre el capi-;.

I

I I

I

,tal. Pero estas formas de regulación comienzan a ser cuestionadas en las

décadas del 70 y del 80, porque al no incentivar la producción a costos

mínimos, no propiciaban una gestión eficaz. En la actualidad, las nuevas

17

modalidades de regulación económica plantean una gama de alternativas

diferentes, entre las que se pueden destacar:

a) Regulación por precios (price-cap regulation): consiste en el estable­

cimiento de límites tarifarios, a través de la defmición de un cuadro tan­farioo un" nivel tarifario promedio en un determinado momento del

tiempo, ajustable en base a la evolución del índice de precios al consu­

midor menos un valor acordado (X). El IPC-X - utilizado en Gran Breta­

ña - garantiza que el aumento medio de los precios regulados sea menor

que la tasa de inflación interna, dando lugar a una disminución progresi­

va de la tarifa en términos reales, que incentiva la innovación y la re­

ducción de costos. Por otra parte, se considera que esta forma de

regulación garantiza una menor conflictividad respecto de la búsqueda de

información necesaria por el regulador 9 y limita su discrecionalidad: le

impone el deber de vigilar que la empresa cumpla con esta fórmula, pero

no debe intervenir en las decisiones específicas acerca de los precios. Por

otra parte, en contextos económicos de gran inestabilidad, la regulación

por precios ,plantea un inconveniente adicional, porque la variación abso­

lutaenelnivel de precios y la variabilidad de los precios relativos influ­

yen directamente sobre ese sistema. Cualquier modificación en los

precios relativos de los insumos, puede llevar a las empresas a la obten­

ciónde grandes niveles de ganancia o pérdida, y existe el riesgo de que

"reduzcan los niveles de calidad en el servicio como una forma de aumen­

tar los beneficios sin modificar el nivel tarifario. IO

9 De todos modos, los autores opinan que la regulación por price cap no puede hacer abstraccióncompleta de los costos porque, para la redefmición periódica de la tarifa, cada negociación requiereinevitablemente de una determinada cantidad de información sobre los mismos.10 Gerchunoff (1992, p.119) apunta que "los sistemas de tech~ de precios resultan inferiores a laregulaciones por tasa de beneficios cuando los precios de los insumos que utiliza la empresa tienenúna variabilidad alta, ya que el nivel de partida que debe establecérseles a las tarifas para que lafirmaresulte rentable tiende a ser más elevado, y la brecha entre el precio y el costo marginal termi-

18

b) Teoría de los mercados desafiables: Vickers y Yarrow (1991) definen

un mercado desafiable como aquel donde la "amenaza" de competencia

potencial se encuentra en su nivel más alto. En estos casos todas las em­

presas - reales y potenciales - tienen acceso a los mismos métodos de

producción, por lo que sus funciones de costos son idénticas. De todos

modos, los autores sostienen que, en la práctica, esta situación puede

operar a modo de condición necesaria pero no suficiente para obligar por

sí sola a una empresa dominante a comportarse de manera competitiva.

Esta teoría ha ejercido una influencia considerable en la perspecti­

va de algunos autores (Bauymol, Panzar y Willig, 1982) quienes plan­

tean que, bajo estas condiciones, no resulta necesario aplicar

reglamentaciones para obtener de un monopolio un comportamiento efi-. 11caz.

e) Regulación Conjunta iyardstick regulation): propone un esquema de

"competencia por comparación", en la cual diferentes empresas mono­

pólicas de un mismo sector son reguladas a través de idénticos niveles de

precios. Para Gerchunoff (1992), este tipo de regulación es aplicable en

aquellas actividades donde operen varias empresas en mercados que

f pueden ser comparados, como por ejemplo, el transporte urbano de pasa-:J

jeros en ciudades medianas y grandes. Según este autor, para el caso de

actividades naturalmente monopólicas (electricidad, gas o telecomuni­

caciones) esta modalidad de regulación puede llegar a ser efectiva "sólo

si ladivisión en zonas de servicio puede realizarse de modo tal que las

áreas de concesión sean parejas en cuanto a escala, alcance y densidad".

na siendo "ex post" mayor que la que se establece cuando se regula en base a una tasa de retomo ode beneficios prefijada".11 De todas formas, estos teóricos reconocen la necesidad de regulación directa en aquellos merca­dos y submercados donde no existe ninguna posibilidad de entrada .

lQ

Mas allá del conjunto variado de técnicas utilizables en la regula­

ción económica, el encuadre teórico común que respalda la decisión

acerca del carácter privado o público de un bien obedece a criterios de

orden tecnológico: su naturaleza indivisible, la presencia de.extemalida­

des, o su condición de monopolio natural justifican la presencia estatal,

priorizándo fundamentalmente aquellos aspectos relacionados con el

costo y la eficiencia productiva. Por otra parte, desde esta visión, el óp­

timo de eficiencia respecto del funcionamiento de los mercados se defi­

ne, en última instancia, en función de la maximización ·de la satisfacción

de los individuos que, reducidos a la categoría de consumidor, quedan

despojados de un referente inclusivo más amplio como es el de su carác­

ter de ciudadanos. La supuesta primacía de la "soberanía del consumi­

dor" tiende a relativizar los criterios democráticos y de igualación social

definidos políticamente, y en su lugar instaura la lógica excluyente de la

posición individual en el mercado.

En cambio, la regulación social inscribe en un marco distinto la

intervención estatal, abarcando otros criterios o valores de naturaleza no

comercial, tales como la "aspiración" (permitir que los individuos exa­

minen críticamente las condiciones del bien existente y que procuren las

que ellos elijan); la "diversidad" (mantener y promover la variedad de .

ambientes económicos, culturales y sociales a través de la acción públi­

ca); la "mutualidad" (proporcionar a cada ciudadano un mínimo de re­

cursos materiales para permitirle el acceso a otras oportunidades no

comerciables); y la "virtud cívica" (favorecer la participación de los ciu­

dadanos en el manejo público) (Stewart, 1983).

Desde esta perspectiva, y a los fines de proteger los derechos de la

ciudadanía, la política de regulación social plantea opciones más amplias

1

I I

de reglamentación, que pueden abarcar, por ejemplo, los siguientes as­

pectos:

- La fijación de precios o tarifas que garanticen una redistribución' de la

riqueza, "sobre la base de derechos sociales y consideracionesequitati­

vas": por ejemplo, obligando a una empresa de servicios públicos a que

satisfaga todas las demandas de servicio razonable en zonas carenciadas

y de menor densidad de población (aunque esto sea económicamente no

rentable), y a que distribuya las tarifas para fmaneiar a los sectores de

menores recursos.

- El establecimiento de reglas vinculadas a la presencia o ausencia de

ciertos requisitos en los productos y/o servicios o procesos productivos o

a la adopción de ciertas conductas por parte de las empresas que los pro­

ducen. Los criterios centrales para la fijación de estas normas se discuten

con diversas entidades (organizaciones de consumidores, productores de

materias primas o tecnologías, otros organismos públicos, representantes

sindicales, etc.), "lo cual implica un proceso de establecimiento (...) lar­

go, complejo y con frecuencia compromisorio" (Majone, 1993, p.222).

- La obligación de proporcionar información sobre bienes o servicios

ofrecidos como parte de la reglamentación, que aunque establece obli­

gaciones (informar sobre el componente de determinados alimentos, pe­

ligrosidad de ciertas sustancias, riesgos para el mercado accionario de

algunos títulos en venta, etc.), no incide en las elecciones de organiza­

ción, tecnologías, materia prima, etc., realizada por las empresas. Para

alcanzar resultados satisfactorios "la información debe ser comprensible,

debe percibirse como importante y sus destinatarios deben ser efectiva­

mente libres de escoger con base en la misma' (Majone, 1993, p.223).

11

I

'Cabe aclarar que ambas formas de regulación y sus respectivos

objetivos no son excluyentes. La posibilidad de conjugar los distintos

criterios prevalecientes en cada una de ellas dependerá principalmente de

las capacidades político-institucionales conferidas a los organismos en­

cargados de llevar a la práctica las tareas de regulación y control de los

servicios públicos en cuestión.

. 1.2.2. Los organismos reguladores

El efectivo control del cumplimiento de las obligaciones asumidas

por las prestadores privados de servicios públicos y la protección de los

derechos de los usuarios, constituyen las competencias primordiales atri­

buidas a los organismos de regulación y control. Concebidos como ins­

tancias de "arbitraje", el problema central reside en la notoria

desigualdad de los dos sujetos entre los cuales debe mediar: mientras los

prestadores privados disponen de información, de recursos técnicos,

materiales, económicos, y de una organización que les permite un acceso

directo a las instancias de decisión, los usuarios constituyen un universo

heterogéneo y disperso, con menores grados de información y - bajo

condicionesmonopólicas - sin posibilidad de elección.

Tal situación no ha pasado desapercibida, y ha dado lugar a nume­

rosas referencias en la bibliografia. Tomando como ejemplo la expe­

riencia histórica de los Estados Unidos, los economistas de la escuela de

Chicago (Stigler, 1971) advierten sobre el problema de la "captura" de

las agencias de regulación por los operadores regulados, en la medida en

que la mayor frecuencia del contacto entre ambas partes y la superiori-ii

i. dad de recursos de la empresa en comparación con los usuarios, inclina a

I

11

los reguladores a ser más receptivos a los argumentos de los primeros.

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Por otra parte, la vaguedad de las normativas - por ejemplo, la fi-

jación de tarifas "justas, razonables y no discriminatorias - puede dar lu­

gar a diferencias de interpretación por parte del regulador, y crea más

oportunidades para la influencia de los grupos de presión. Desde enfo­

ques como el de la teoría del principal y el agente12 también se destacan

las dificultades que enfrentan los gobiernos o las autoridades reguladoras

(principal) para inducir a las empresas (agentes) a preservar el interés

público en situaciones en las que estas últimas poseen mejor información

sobre los costos operativos y, por ende, les será más fácil tomar decisio­

nes de precios, producción e inversión de acuerdo con su interés propio

(la maximización .de beneficios). Se requiere, entonces, un diseño .insti­

tucional que permita a los gobiernos obtener información fehaciente y

concreta acerca del comportamiento de los agentes privados, además de

instrumentos legales y/o fiscales para regular de manera efectiva el

cumplimiento de los compromisos, de manera tal que la intervención del

Estado sea superior a la no intervención.

Problemas similares enfrentan los gobiernos (como principal) para

controlar el comportamiento de las agencias regulatorias (como agentes),

ya que estas últimas poseen información superior sobre los efectos de sus

políticas, y no necesariamente sus objetivos como burocracia pueden

coincidir con el de los ciudadanos o sus representantes. Así, se corre el

riesgo de que se prioricen, por ejemplo, las cuestiones de agenda esta­

blecidas por la propia agencia reguladora para aumentar su poder como

un fin en sí mismo, o los objetivos profesionales de su personal, con

vistas a asegurarse un puesto en la empresa cuando termine su mandato.

12 En esta teoría se considera la existencia de un actor- el principal • que delega en otro - el agente ­la realización de una determinada tarea. Pero el agente cuenta con información a la que el principal

. no accede de manera directa, por 10 que deberá procurar los incentivos apropiados para que el inte­rés particular del agente coincida con el interés público que el principal debe resguardar.

23

También puede darse cierta "estrechez" en la mirada profesional

del personal que, al concentrarse estrictamente en los aspectos técnicos

de su competencia, deja de lado otras cuestiones de índole no sectorial.

Para Przeworski (1996), una forma efectiva de saldar' el problema de la

asimetría en la información en este caso, proviene de "la existencia de

mecanismos de integración de los ciudadanos en el proceso de defmi­

ción, implementación y evaluación de la acción del sector público" que

permitan un monitoreo efectivo del desempeño de la burocracia. Ariño

Ortiz (1995, p.23) plantea otro eje problemático al destacar que "la ex­

periencia histórica demuestra que por muy bien que se diseñe un sistema,

si ·no se garantiza la independencia y neutralidad del que ha de aplicarlo,

aquel acaba falseándose al servicio de intereses a corto plazo de los polí­

ticos". Por tal motivo, (...) "se exige una autoridad reguladora dotada al

mismo tiempo. de preparación técnica, independencia política y legitimi­

dad democrática".

Tomando en consideración los problemas presentados, y en opi­

nión de diversos autores 13, algunos de los requisitos esenciales para la

constitución de instituciones regulatorias eficaces son:

- Definición de los sistemas reguladores (normativa y organismos) como

paso previo al inicio de la privatización de las empresas de servicios

públicos. Devlin (1993) señala que "como mínimo sería prudente evitar

la privatización simultánea de varios servicios públicos cuyos sistemas

reguladores no se hayan probado todavía".

- Articulación de los marcos regulatorios en base a normas impersonales

y directas, claramente defmidas y técnicamente coherentes con la capa­

cidad administrativa de los futuros reguladores. A su vez, deberá procu-

13Devlin (1993), Ariño Ortiz (1993), Vickers y Yarrow (1991), Rees (1993).

24

rarse la mayor comprensión posible de esas normas, no sólo por parte de

los prestatarios sino también de los usuarios del servicio.

- Los órganos reguladores deben ser instituciones públicas autónomas y

los nombramientos del Directorio deben hacerse escalonadamente para

que no coincidan con los ciclos políticos. Sus recursos humanos deberán

poseer una alto nivel de calificación técnica y condiciones salariales

acordes con la responsabilidad de la tarea a ejecutar. Resulta conveniente

establecer la prohibición de trabajar en la industria regulada durante un

lapso determinado, una vez concluidas sus funciones como reguladores.

- El regulador' debe disponer de un conjunto de sanciones claras, prácti­

cas y de severidad creciente en caso de incumplimiento de la empresa.

- Sólo la interacción efectiva entre los organismos reguladores y los ciu­

dadanos puede asegurar su legitimidad. La inserción en los organismos

colegiados (no sólo consultivos sino también decisores) de representan­

tes de los distintos grupos y sectores sociales organizados a los que

afectará de manera directa una u otra medida, permite revertir algunos

"vicios" característicos del modelo intervencionista estatal. tradicional.

1.2.3. Las agencias reguladoras en Estados Unidos y Gran Bretaña

En las experiencias concretas de funcionamiento de agencias regu­

ladoras - como el caso de Estados Unidos y Gran Bretaña - se advierten

criterios diferenciados en el orden normativo, organizativo y de vincula­

ción institucional con los distintos poderes.

, En Estados Unidos, las facultades regulatorias pueden dividirse

básicamente en tres ámbitos: a) federal, de ejercicio exclusivo, b) esta- .

. dual, también de ejercicio exclusivo, y e) concurrente entre el gobierno

federal y los estados, pero con primacía de las normas federales. La regu-

2S

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flJ

lación federal, a cargo de las Comisiones Independientes de Regulación

(Independent Regulatory Commissions), cubre las actividades interestata­

les y las transacciones mayoristas, mientras que la jurisdicción estadual

abarca la regulación intraestadual y las transacciones minoristas, a través

de las Public Utilities Commissions. La separación de las responsabili­

dades jurisdiccionales de cada nivel de regulación se encuentran deter­

minadas por ley, pero existen acuerdos institucionales para coordinar los

esfuerzos de todos los reguladores (Cincunegui, 1995).

Las Comisiones son órganos colegiados, enmarcados en planes y

leyes aprobados por el Parlamento y sujetos a reglamentaciones aproba­

das en cada caso por el Gobierno, aunque mantienen una importante

~uota de independencia respecto de éste. Sus funcionarios superiores son

designados por el Presidente, con confmnación del Senado, por períodos

fijos, renovables por partes y gozan de inamovilidad en el lapso de du­

ración de sus mandatos. Por el carácter de las atribuciones de estas

agencias, coexisten en "las mismas facultades ejecutivas, legislativas y

judiciales. En efecto, las Comisiones pueden fijar tarifas, interpretar los

principios generales de la competencia, autorizar fusiones o entradas al

j mercado, y arbitrar o reglar conflictos - ante juicios eventuales - bajo el

control de los Tribunales y de la Corte Suprema.

La configuración formal de estos organismos de regulación y con-

trol preserva los criterios doctrinarios básicos - señalados por Cottier ­

para definir a una agencia como independiente: 1) ausencia de integra­

ción estructural en un departamento, 2) poder limitado del Presidente

para despedir a sus directivos, y 3) composición colegiada de la direc­

ción. Sin embargo, Thury Cornejo (1995) destaca como límites a la inde­

pendencia de estas agencias el control que ejerce el Congreso sobre sus

J 26

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I

presupuestos, la facultad del Presidente de nombrar a sus directores

(aunque con ratificación del Senado) y la necesidad de autorización del

Fiscal General para actuar en juicios.Í"

A nivel estadual, la regulación de las redes de servicios de alcance

local está a cargo de las Public Utilittes Commissions, con competencias

sujetas a un reglamento legislativo (enactement) y cuyas funciones

esenciales son la protección de los derechos de los usuarios, el estable­

cimiento de mecanismos que propendan a la competencia, el control de

la prestación de los servicios y de la razonabilidad de los beneficios de

las empresas. El presupuesto de estas Comisiones, cuya fuente principal

de recursos proviene de las tasas cobradas a las mismas empresas regu-.

ladas sobre una base proporcional de sus utilidades, debe someterse a la

aprobación de la legislatura estadual, previa fundamentación por parte de

los reguladores en audiencia pública.

Los comisionados o cabezas titulares de la agencia son elegidos

por el Gobernador, en base a una propuesta de cuatro nombres presenta­

da por un Consejo de Nominación. Sus mandatos se extienden por un

período de cinco años y finalizan en forma escalonada. Tanto los Comi­

sionados como los funcionarios jerárquicos tienen expresamente prohibi­

do por ley cualquier tipo de vinculación fmanciera con las empresas y el

ejercicio de "cierto tipo de empleos relacionados con los servicios públi­

cos" al concluir su carrera en la agencia15 •

14Por otra parte, las facultades para el control general de los poderes públicos que ejercen las Co­misiones del Congreso - Senate and House 01Representatives Comittees in Govemment Operations­también se extiende a las agencias de regulación (Thury Cornejo, 1995).15 El detalle de lo expuesto corresponde a la conferencia ofrecida por J.Dutfey, funcionario de laPublic Utiltties Commission del Estado de Ohio, en INAP, 1992.

27

.1

I

Actualmente funcionan 96 Comisiones, de las cuales 11 actúan en

el ámbito federal 16• La cantidad de agentes se estima entre 20 y 1000

para las Comisiones estaduales y entre 1000 y 3000 para las federales. A

nivel estadual, se ha instrumentado el mecanismo de audiencias públicas

como un ámbito de participación abierto al público para el tratamiento de

cuestiones tales como los pronósticos de servicio y las opciones de pro­

visión y demanda presentadas por las empresas, así como para la discu­

sión del presupuesto de las agencias de regulación.

En Gran Bretaña, aunque las agencias reguladoras se inspiran en

el modelo estadounidense, la política de regulación presenta como carac­

terística dominante "un marco de cumplimiento negociado, en lugar de la

estricta aplicación de patrones normativos de funcionamiento"

(Hogwood, 1990, p.9).

La aparición de agencias reguladoras en el Reino Unido - luego de

algunos antecedentes en el siglo pasado - adquiere relevancia a partir de

la década de140, con el surgimiento de organismos destinados a la regu­

lación de la política de competencia tales como la Monopolies and

Mergen Commision (MMC), creada ~n 1949, y la Offlce of Fair Tra­

~g (OFf), creada en 1973 .17 Sin embargo, la responsabilidad general

de la regulación de empresas de servicios públicos privatizados le co­

rresponde al Departamento de Comercio e Industria.

A su vez, Hogwood (1990) destaca el crecimiento de las formas de

intervención administrativa para la regulación como una paradoja del

programa privatizador británico: la transferencia al sector privado de

16 Entre las Comisiones Federales de Regulación se pueden destacar: las Comisiones Federales decomunicaciones, que existe desde 1934, de la electricidad y del gas, creadas en 1935 y 1938 respec­tivámente. Otros ejemplos son: Securities and Exchange Commission, Civil Aeronautics Board,Federal Maritime Commission, Federal Reserve Board. Nuclear Regulatory Commission.17 Además pueden citarse la Independent Televisión Authority, National Boardfor Prices and ¡n­.comes, Gaming Board, Civil Aviatton Authority, National Consumer Council.

28

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1.J

JJ] I

'servicios corno el gas y las telecomunicaciones, el agua potable' y la

electricidad en condiciones de monopolio obligó a gestar una regulación

pública continua; para cada industria privatizada se creó un ente regula­

dor específico. De este modo, en 1984 nace OFTEL, en 1986 OFGAS y

en 1990 OFFER YOFWAT.

Estas oficinas reguladoras han sido organizadas como departamen­

tos administrativos y sus presupuestos dependen - en la mayoría de los

casos - de negociaciones con el Tesoro, razón por la cual no pueden ser

considerados totalmente independientes de la Administración, aunque

sus directores generales -nombrados por un Ministro de Gobiemo- tienen

mayorindependencia política que los funcionarios tradicionales.

Estos organismos tienen competencia para aplicar los términos

específicos de la licencia del servicio, controlar los precios y garantizar

un trato igualitario y no discriminatorio para los usuarios. Pero todo abu­

so monopólico detectado debe remitirse a la OFT que, junto a la MMC,

deberá resolver la situación. Por otra parte, si una oficina reguladora de­

seara modificar los términos de la licencia de un servicio público privati­

zado, deberá contar con la autorización de la MMC. Por lo tanto, estas

agencias aparecen como un nuevo estrato subordinado de la Adminis­

tración a los fmes de complementar y reforzar el trabajo de las antiguas

agencias reguladoras de la competencia.

Si se comparan ambos sistemas, en el caso norteamericano puede

observarse que las "independent agencies" se reservan un mayor poder

de decisión respecto del Ejecutivo, poseen un esquema de administración

que apunta a la descentralización efectiva de las funciones, y ejercen sus

funciones por medio de acciones básicamente regladas. En cambio, en

Gran Bretaña, existe un mayor grado de discrecionalidad y, por otra

29

parte, las agencias sólo poseen autonomía funcional, quedando sujetas a

un mayor nivel de dependencia del gobierno. (Thury Cornejo, 1995).

Graham (1993) señala también las "escasas" condiciones creadas por el

gobierno británico para una eficaz regulación debido a que los amplios

poderes conferidos a los reguladores "no se pueden otorgar después, sino

antes o durante la privatización"

1.2.4. Calidad de los servicios públicos : regulación y control

Uno de los temas fundamentales de la regulación es la definición

de niveles específicos de calidad de los servicios. Un servicio público de

calidad se apoya en un conjunto de expectativas que los usuarios recono­

cerían como propias: precios razonables, suministro constante y confia­

ble, facilidad de reparaciones ante el mal funcionamiento, seguridad,

provisión de información. A efectos de nuestro análisis, estos aspectos

podrían agruparse en las siguientes dimensiones de la calidad:

• integridad del producto: por ejemplo, pureza del gas y el agua, voltaje

de la electricidad, seguridad de las instalaciones, etc.

•. nivel de oferta: relacionado con la disponibilidad, interrupciones y

r , plazos de restitución del servicio, etc.

• relación empresa-usuario: que abarca los procedimientos de factura­

ción, la atención a los usuarios, la provisión de información, la reso­

lución de los reclamos, etc.

La determinación de niveles o estándares mínimos respecto de la

.calidad del producto resultan menos conflictivos, dado que existen es­

tándares internacionalmente consensuados: las normas recomendadas por

;la Intemational Electrotechnical Commission (IEC) en el caso de la

electricidad, o por la Organización Mundial de la Salud para el agua po-

30

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ij,

JI

] I

table tienen validez reconocida por la mayoría de los países, aunque en

algunos casos las condiciones de infraestructura impiden su efectiva

aplicación.

En cambio, para el servicio comercial (nivel de oferta y relación

empresa - usuario), los niveles aceptables son más dificiles de fijar, y

pueden dar lugar a un amplio grado de discrecionalidad en los criterios

aplicables, e incluso a una ecuación desequilibrada entre precio y cali­

dad. Por tal motivo, una política de regulación y control eficaz de la cali­

dad deberá estar acompañada de mecanismos de consulta a los usuarios

que permitan garantizar, como destaca Evans (1995) 18, un controlactivo

de los usuarios sobre la agenda de la calidad. El planteo se centra en la

adopción, por parte de las empresas privadas de servicios públicos, de

sondeos de opinión sistemáticos a los usuarios para conocer su grado de

satisfacción con la prestación del servicio ofrecido, y en la utilización ­

por parte de los reguladores - de los resultados que arrojen estas consul­

tas a la hora de evaluar el desempeño de las empresas que operan el ser­

vicio. Para la autora, la implementación de este tipo de iniciativas ofrece

un insumo importante para el ejercicio. de la "competencia comparativa"

~ntre. las distintas empresas de un mismo sector, dando lugar, por ejem­

plo, a la difusión pública de los niveles de rendimiento real que cada

prestador ha tenido, contrastado a su vez con los niveles de servicio

contemplados por la normativa.

11 Los aspectos puntualizados por Evans representan algunos de los requerimientos incluidos en los"Estatutos del Ciudadano" (Citizen's Charter) implementados por el gobierno británico de J.Major apartir de 1991. Aunque abarcan un conjunto de servicios públicos más amplio que los llamadosservicios de infraestructura o servicios de provisión en red, las Citizen's Charter establecen un con­junto de requisitos para la prestación de los servicios públicos, tales como niveles específicos decalidad, infonnación y transparencia de la gestión, consulta a los usuarios, disponibilidad e igualdadde acceso para todos, reparación ágil y eficaz del reclamo, etc.

31

Estas iniciativas no eximen a los reguladores de realizar sus pro­

pias encuestas de medición de satisfacción de los usuarios con el servi­

cio, incluyendo además preguntas orientadas a determinar sus

necesidades y expectativas y a conocer en qué medida las normas de ca­

lidad fijadas establecen niveles de servicio apropiados. Para que la con­

sulta aporte datos abundantes y fidedignos, otra de las cuestiones

relevantes es la forma en que se difunde la información destinada a que

los usuarios conozcan los respectivos reglamentos de servicio. Los

usuarios no conforman un cuerpo homogéneo, por ende, los métodos

utilizados para hacer llegar este tipo de información no están disociados

de una política de trato equitativo, extendida a todos los servicios que

ofrece una compañía, y que involucra también de manera directa a los

reguladores en virtud de sus obligaciones de protección de los derechos

de los usuarios.

Además, una política de regulación y control de la calidad requiere

de un efectivo sistema de sanciones económicas para las empresas que

no cumplan las normas de servicios fijadas, así como de la correspon­

diente compensación o resarcimiento para los usuarios afectados por

las fallas en el servicio. Esta última cuestión constituye el asunto más

complejo pues, si los niveles de compensación son bajos, los usuarios

sentirán que se presta escasa atención real a sus inconvenientes o perjui­

cios. Al mismo tiempo, es muy posible que al operador le resulte más

barato continuar con sus deficientes niveles de desempeño. Se requiere,

por tanto, algún tipo de mecanismo fmanciero para que los usuarios reci­

ban una compensación económica realmente válida, y que incentive a la

empresa a mejorar su desempeño.

32

Evans destaca que en esta materia la discusión todavía no está ce­

rrada. Al respecto señala que resultaría conveniente explorar opciones

que garanticen transparencia y ecuanimidad entre las partes involucra­

das. A modo de ejemplo, cita medidas destinadas a garantizar una com­

pensación automática a los usuarios (teniendo en cuenta que el

mecanismo por reintegro en la factura siguiente supone, la mayoría de

las veces, un tiempo de espera relativamente largo), y la puesta en mar­

cha de una revisión de los precios que, ante el incumplimiento de las

normas generales de servicio, implique para la empresa penalizada la

pérdida dé una parte de sus ingresos.

Cuando los servicios se prestan en condiciones de monopolio, se

agrega el problema del equilibrio calidad-precio, que se agudiza cuando

el costo de mejoramiento de la calidad es muy elevado. En la determi­

nación de las ecuaciones más favorables, la "posibilidad concreta de pa­

gar" por parte de los usuarios no debe ser una cuestión periférica en la

evaluación de la calidad de servicios públicos imprescindibles. Por tal

motivo, un marco de protección de la calidad del servicio debe basarse

en el principio de equidad, asegurando que las normas de desempeño se

orienten a satisfacer las necesidades de todos los consumidores, incluso

aquellos con necesidades especiales (Evans, 1995).

Esta última consideración, sumada a los problemas ambientales,

de seguridad y salud pública que en la mayoría de los casos traen apare­

jadas la producción y provisión de los servicios públicos de infraestruc­

tura, ponen en juego criterios de reglamentación de la calidad como los

señalados anteriormente al describir la perspectiva de la regulación so­

cial.19

19 Ver página oro. 20.

33

Básicamente, los postulados hasta aquí expuestos reflejan los

principios centrales del denominado "modelo consumerista" o de

"orientación al cliente" sustentado, según sus partidarios, en la necesidad

de saldar el desequilibrio entre proveedores y receptores de bienes y

servicios públicos presente en el modelo de gestión pública tradicional.

El efecto que se busca es la transformación del rol de ciudadano como

"administrado pasivo" al de consumidor activo, a través del otorgarmien­

to de derechos específicos como los que fueron señalados.

Una primera crítica que se le hace al "consumerismo" es su carác­

ter mimetizador de las iniciativas de la gestión privada, en un terreno en

el que los clientes no cuentan con el poder de elección propio del funcio­

namiento del mercado: la mayoría de los servicios públicos esenciales se

ofrecen en condiciones de monopolio y, por lo tanto, el usuario no tiene

la opción de una lección investida de poder real como la que permite el

mercado.

En otro plano, las críticas señalan que en esta relación el sujeto, en

tanto cliente, no está facultado para defmir el objetivo público a conse­

guir, y no puede tomar parte en las macrodecisiones políticas. Su emer­

gencia como actor en el esquema de legitimación de la acción pública

sólo lo autoriza a participar en temas micro (Richards, 1994). Al no re­

conocer " la posibilidad de elección ejercida colectivamente por ciuda­

danos con un interés común y a través del proceso de persuasión e

influencia (...) estos enfoques se preocupan por la elección sólo en el

punto del consumo - el punto en que el comprador o usuario del servicio

se enfrenta al vendedor o proveedor del mismo y decide si acepta o no lo

que éste ofrece" (Prior, Stewart y Walsh, ...).

34

Por estas razones, para algunos autores el modelo peca de reduc- .

cionismo al limitar la ciudadanía a la práctica del consumo. Se advierte

el efecto corrosivo que esta visión podría tener sobre la idea del ciudada­

no como' un ser social holístico, comprometido en un rango de relaciones

recíprocas con otros y con la sociedad en general. En su lugar, el ciuda­

dano es dividido en un número de identidades de consumo separadas en

relación con distintos proveedores (Prior, Stewart y Walsh,...).

Sin embargo, y aún reconociéndose los límites de la participación .

de los usuarios en relación con los servicios públicos, las posturas más

críticas no dejan de resaltar el influjo positivo que ha tenido este modelo,

a partir del cual la calidad de los servicios recibidos por los ciudadanos

se vuelve un tema de agendapública. Se destaca también, la búsqueda de

una mayor aproximación de la Administración a sus públicos reales y

potenciales, una mayor receptividad de su estructura diversa de necesi­

dades, unida a una implicación más activa y directa de los usuarios en

los procesos de servicios, a través del involucramiento en tareasespecífi­

cas, los mecanismos deliberativos y de consulta y los sistemas de peti­

ción, queja y reclamo (Brugué, amorós y Gomá, 1994).

3S

,CAPITULO 2

,LA PRIVATIZACION DE EMPRESAS DE

SERVICIOS PÚBLICOS EN ARGENTINA

2.1. Los casos de Gas del Estado, SEGBA y Obras Sanitarias de la

Nación

La privatización de empresas públicas constituyó uno de los pila­

res principales del proceso de reestructuración del aparato estatal inicia­

do en la Argentina a partir de 1989. En un contexto económico caótico,

signado por la hiperinflación, la presión de los organismos fmancieros

internacionales y los acreedores económicos externos e internos se pro­

mulgaba la ley 23.696/89 de Reforma del Estado, que declaraba sujetos a

privatización y/o concesión a más de veinte empresas y organismos'".

La normativa destaca como fundamento "la carencia. de recursos"

y el notorio deterioro de las empresas públicas "mal administradas", con

"cuadros económicofmancieros graves", "déficits acumulados y crecien­

tes" y "servicios ineficientes". Al amparo de este diagnóstico se propició

un mayor protagonismo del sector privado sobre las actividades produc­

tivas y .de servicios, reservando para el Estado un papel subsidiario en la

economía nacional, sumado a los propósitos de reducción del déficit fis­

cal y de la deuda pública interna y externa, atracción de nuevas inversio­

nes, incorporación de tecnología moderna y disminución de los costos de

1 · · · 1 21os servICIOS esencia es .

36

20 Entre las principalss empress mencionadas en el Anexo de la ley se destacan: ENTEL, AerolíneasArgentinas, Ferrocarriles Argentinos, Encotel, VPP, Gas del Estado, SEGBA, OSN, Agua y Energía~ más de diez e empresas vinculadas al sector petroquímico. . .

1 "Informe Económico11. Trimestre 1992", Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos.Secretaria de Programación Económica, Agosto, 1992.

I

J~ ____

¡1

j

J I

Sustentada en la necesidad de aumentar la recaudación de fondos

líquidos y la cancelación de deuda, la estrategia privatizadora del gobier­

no justicialista priorizó, en una primera etapa, la transferencia de grandes

empresas de servicios públicos, en su mayoría monopolios naturales. Por

otra parte, el marcado deterioro de la calidad de los servicios prestados

por éstas generó el consenso popular suficiente para realizar un traspaso

rápido y de alto impacto político capaz de actuar, a la vez, como una cla­

ra señal para los operadores económicos locales y extranjeros.

.Si bien las tres empresas en estudio fueron privatizadas en el

transcurso de los años 1992 y 1993, donde las urgencias fiscales y fi­

nancieras adquieren un peso relativo menor, en los tres casos la reorga­

nización empresarial emergente denota una persistencia importante de

las estructuras monopólicas u oligopólicas, especialmente en los merca­

dos minoristas controlados por las Distribuidoras de los diferentes servi­

cios. Asimismo, GerchunotI y Cánovas (1995) destacan dos formas de

concentración de la propiedad: dentro de cada empresa privatizada, en

tanto los consorcios que ganaron las licitaciones adquirieron porcentajes

de al menos el 51% del paquete accionario, y a través de la preeminencia

de los mayores grupos económicos con participación en la propiedad de

las distintas empresas privatizadas.22

En Gas del Estado, previo al traspaso a manos privadas, las activi­

dades 'ejercidas por la compañía fueron separadas, dando lugar a la c~ea­

ciónde dos empresas de transporte· y ocho de distribución. En el año

1992, entre el 60% y el 90% de las acciones de estas nuevas unidades se

vendieron a consorcios privados por licitación pública internacional. Por

esta operación, el Estado recibió 300 millones de dólares en efectivo y

22 Ver en AnexoCuadros 1,2 Y3.

.37

1

1

J

t.~

.J

1'.1

] I

aproximadamente 3.000 millones de dólares en títulos de la deuda públi­

ca, en valor nominal. Las empresas distribuidoras poseen licencia en ex­

clusividad para la prestación del servicio por el término de 35 años, en

cada una de las zonas que a continuación se detallan:

Distribuidora de Gas Zona de Licencia

GASNOR Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero

CENTRO Catamarca, Córdoba, La Rioja

CUYANA Mendoza, San Juan, San Luis

LITORAL GAS Santa Fe y 7 partidos del Norte de la Pcia. de Bs.As.

GAS NATURAL HAN 26 partidos de la Pcia. de Bs.As,

METROGAS Capital Federal y 9 partidos de la Pcia, de Bs.As.

CAMUZZIGAS PAMPEANA La Pampa y parte Sur de la Pcia. de Bs.As.

CAMUZZI GAS DEL SUR Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego y

partido de Patagones en la Pcia. de Bs.As.

Del total de los 4.947.330 usuanos, la Distribuidora Metrogas

concentra al 36,5% en tanto que Gas Natural BAN el 19,8%, y Camuzzi

Gas Pampeana el 14%. Se observa entonces que más del 70% de los

usuarios constituyen un mercado cautivo, contemplándose la posible in­

cursión de subdistribuidores cuando a un grupo de usuarios "les es nega­

da la prestación del servicio por parte de la respectiva licenciataria por

no ser rentable". 23

La reestructuración de la empresa SEGBA contempló también la

segmentación de las actividades de energía eléctrica, organizadas en

cuatro empresas de generación y tres de distribución. A partir de 1992,

los paquetes accionarlos mayoritarios fueron transferidos al sector priva-

23 Informe anual ENARGAS 1994, p .44. Conforme a lo establecido por el marco regulatorio delsector gasífero, para ingresar en el mercado como subdistribuidor, se requiere la habilitación previa

..del ente regulador. Hasta diciembre de 1994, el organismo habilitó 1S empresas, mayoritariamentecooperativas, localizadas en las áreas de distribución afectadas a las empresas Pampeana, Litoral,Centro, Cuyana y Gas Natural BAN.

38

do mediante concurso público internacional, y por' las tres distribuidoras

se recibió un total de 65 millones de dólares en efectivo y 2.000 millones

de dólares en títulos de la deuda pública, en valor nominal, También en

este caso las empresas encargadas de la distribución poseen exclusividad

zonal para la prestación del servicio por el lapso de 95 años, en las si­

guientes áreas:

Distribuidora s de Electricidad Zona de Licencia

Zona Norte de Capital Federal; Partidos de La Matanza, Marcos

EDENOR Paz, Gral. Las Heras, Gral. Rodríguez, Gral. San Martín, 3 de

Febrero, Moreno, Gral. Sarmiento, Gral. Roca, Pilar, Tigre, San

Fernando, San Isidro, Vicente López y Escobar.

EDESUR Zona Sur, Oeste y Centro de la Capital Federal. Partidos de

Cañuelas, San Vicente, Esteban Echeverría, Alte.Brown, Flo-

rencio Varela, Berazategui, Quilmes, Lomas de Zamora, Lanús

y Avellaneda.

EDELAP Ciudad de La Plata y Partidos de Ensenada, Berisso, Cnel,

Brandsen y Magdalena.

Estas distribuidoras representan el 36% de la demanda total de

energía de Argentina y atienden a'una población de casi 12 millones de

I ' personas. La empresa EDENOR cuenta con 2.152.000 usuarios, EDE­

SUR con 2.049.871 y EDELAP ,con 267.361. Las' tres companías regis­

tran casi un 80 % de sus usuarios en la categoría residencial, seguido de

los usuarios comercialesy, en menor medida, industriales.

A diferencia de los casos anteriores, en la empresa Obras Sanita­

rias de la Nación se mantuvo la integración vertical, sin separar la pro-

J

I

ducción de agua de su distribución ni de los servicios cloacales. La

privatización se concretó en el año 1993, bajo la forma de concesión a 30

años, y para la oferta de este servicio no hubo exigencia de canon algu-

39

no, optándose por el mecanismo de' licitación por menor tarifa. La em­

presa fue adjudicada al consorcio internacional Aguas Argentinas S.A.,

quien ofertó el mayor descuento en la tarifa vigente (26,9%). La compa­

ñía tiene a su cargo la prestación del servicio de agua potable y desagües

cloacales en el ámbito de la Capital Federal y 13 partidos del Gran Bue­

nos Aires (Almirante Brown, Avellaneda, Esteban Echeverría, La Ma­

tanza, LanÚS, Lomas de Zamora, Morón, ° San Femando, San Isidro, San

Martín, Tres de Febrero, Tigre y Vicente López) .

La población comprendida en el área concesionada alcanza a

8.600.000 habitantes y, en este sentido, Gerchunoff (1992) destaca que

"a pesar de la magnitud de la población en el área concesionada tampoco

se dividió horizontalmente la empresa para inyectar una eventual compe­

tencia por comparación entre empresas que prestan el servicio en distin­

tas áreas geográficas".

El carácter público de los servicios transferidos, y la ausencia de

competencia efectiva en los mercados toman necesario un nivel alto de

regulación y control de estas actividades por parte del Estado. Sin em­

bargo, la normativa regulatoria vigente plantea variantes significativas

re~pecto de los criterios tradicionales sustentados por el derecho adminis­

trativo en materia de las obligaciones estatales sobre los servicios públi­

cos.

2.2. Los marcos regulatorios: alcances y limitaciones de la nocíén de

"servicio público"

El traspaso a la gestión privada de los servicios públicos en estu­

dio contó con la definición previa de los marcos regulatorios correspon­

dientes, aunque sólo en los casos del servicio de gas y de electricidad se

sancionaron mediante leyes (24.076/92 y 24.065/92, respectivamente),

en tanto que para el servicio de agua potable y desagües cloacales rige el

Decreto 999/92.

La ley 24.076, sancionada en mayo de 1992 y reglamentada por

Decreto 1738 del 18/9/92 (modificado por el Decreto 2255/92), define

las actividades de transporte y distribución de gas natural como de

"servicio público nacional" (art.l ), De acuerdo con esta condición,

"ningún transportista o distribuidor podrá abandonar total o parcialmente

las instalaciones (...) ni dejar de prestar los servicios a su cargo, sin con­

tar con la autorización del ente (...)". (art.19). Pero la reglamentación del

artículo 19 establece ciertos límites al principio de generalidad en la

medida en que" ningún prestador podrá ser obligado a mantener un ser­

vicio (... ) a un consumidor o usuario que no cumple con sus obligaciones

reglamentarias o convencionales". De este modo, cabe la posibilidad de

que aquellos usuarios con dificultades económicas para pagar el servicio

y que no están incluidos dentro de la política de subsidios contemplada

por el Estado queden inmediatamente en la ilegalidad.

A su vez, y vinculado a los principios de regularidad y continui­

dad, se destacan otras restricciones. Si bien tanto los transportistas como

los distribuidores deben mantener sus instalaciones "a fin de asegurar

condiciones de operabilidad del sistema y un servicio regular y continuo

a los consumidores" (art.3I), las habilitaciones pueden obligar a los ope­

radores a extender las instalaciones cuando esto "resulte conveniente"

para cumplir con los requisitos derivados del carácter de servicio públi­

co, "siempre que puedan recuperar, mediante tarifas, el monto de sus in­

versiones" a la rentabilidad establecida por ley ~art.32).

41

i Ii

1I

En términos generales, se establece que los distribuidores deberán

satisfacer toda demanda "razonable" de servicios de gas natural aunque,

como en el caso de la extensión del servicio, el criterio de razonabilidad

queda sujeto a la obtención de la correspondiente rentabilidad por parte

de las empresas, al defmirse como "no razonable" aquella solicitud de

servicios que "no pueda ser satisfecha obteniendo el distribuidor un be­

neficio acorde con los términos de la habilitación" (art.25). 24

Pese a que la ley 24.065, sancionada el 16-1-92, considera tam­

bién como servicio público las actividades de transporte y distribución

de electricidad (art.lis , su Decreto Reglamentario (1398 del 11-8-92)

le confiere tal carácter al segmento del transporte por su "naturaleza mo­

nopólica". Las consecuencias de la aplicación de este tipo de defmición

plantea interrogantes pues, de superarse los límites técnicos, podrían po­

nerse en discusión las exigencias de regularidad, continuidad, generali­

dad y uniformidad, en tanto responsabilidades estatales independientes

de las condiciones de funcionamiento del mercado.

Pese al "criterio restrictivo" (Groisman, 1995) 26 derivado de esta

caracterización, rige como deber del Estado el "garantizar la continuidad

del servicio", (art.3), "asegurar el abastecimiento" (art.25) y obligara

transportistas y distribuidores a efectuar el mantenimiento de sus insta­

laciones en forma de "asegurar un servicio adecuado a los usuarios"

24 La Ley especifica que, en la medida en que exista desacuerdo entre el Distribuidor y un solici­tante del servicio respecto de la razonabilidad, se podrá solicitar la intervención del ente regulador,~uien resolverá el diferendoen Audiencia Pública.2 De acuerdo a este artículo, la actividad de generación se considera como de "interés general" ycomo tal, sólo quedan sujetos a regulación aquellos aspectos que 10 afecten.26 El autor califica en estos términos la posicición adoptada por algunos autores para quienes no essuficiente la declaración por ley de una actividad como de servicio público, en cuanto implica re­stricción a la libertad de comercio y de industria ..postulada por el arte 14 de la Constitución Na­cional. Por tal motivo, "hanpropuesto

. restringir el régimen de servicio público a las actividades que por razones técnicas sólo pueden serreatizadas en forma de monopolio".

42

(art.27) 27 • En este caso, también el principio de continuidad podría dar

lugar a interpretaciones disímiles, al establecerse que "los contratos de

concesión podrán obligar a los transportistas y distribuidores a extender

o ampliar las instalaciones, cuando ello resulte conveniente a las necesi­

dades del servicio público". (art.28). Planteadas en estos términos, las

posibilidades de abastecer el crecimiento de la demanda de electricidad

no quedaría del todo asegurada, tomando en cuenta, además, que en esos

contratos no se exige la realización de nuevas inversiones. A su vez, el

reconocimiento para las empresas de una tasa de rentabilidad

"razonable", "similar a la de otras actividades de riesgo similar o compa­

rable nacional o internacionalmente" (art.41) otorga un margen de dis­

crecionalidad considerable a los operadores a la hora de programar los

planes de mejoras y expansión de los servicios en cuestión.

En el caso del servicio de agua, el servicio público regulado com­

prende las actividades de captación y potabilización, transporte, distri-.

bución y comercialización de agua potable y la colección, tratamiento,

disposición y comercialización de desagües cloacales, incluidos los

efluentes industriales que se permiten verter al sistema cloacal (art.l ), El

Decreto 999/92 establece para estos servicios la prestación obligatoria

"en condiciones que aseguren su continuidad, regularidad, calidad y ge­

neralidad" (art.6). Pero también en este caso se ponen de manifiesto

ciertas imprecisiones: el servicio de provisión de agua deberá ser conti­

nuo en "condiciones normales" y el Concesionario deberá "minimizar"

27 Según el art.3: "el Estado por sí , o a través de cualquiera de sus entes o empresas dependientes,y a efectos de garantizar la continuidad del servicio, deberá proveer servicios de transporte o dedistribución en el caso de que, cumplidos los procedimientos de selección referidos en la presenteley, no existieron oferentes, a los que puedan adjudicarse las prestaciones de los mismos". A su vez,el art. 2S dispone que quien requiera un servicio de transporte o distribución y "no llegue a un acu­erdo sobre las condiciones del servicio requerido, podrá solicitar la intervención del ente que, es­cuchando también a la otra parte, resolverá el diferendo, debiendo tener, a tales efectos, como

• -Ó, objetivo fundamental el asegurar el abastecimiento".

43

los cortes, restituyendo la prestación ante interrupciones no planificadas

"en el menor tiempo posible" (art.42).

Por otra parte, los requerimientos para la prestación del servicio

implican obligaciones diferenciadas para el operador privado, según se

trate de áreas servidas, de expansión o remanentes'" ; previéndose en los

dos últimos casos la posibilidad de que los usuarios soliciten autoriza­

ción al concesionario para construir. y operar por sío por terceros siste­

mas de provisión de agua potable y/desagües cloacales. Tanto los

usuarios "reales" como los "potenciales'Y' quedan obligados a instalar a

su cargo los servicios domiciliarios internos y, pese al carácter de servi­

cio público de la actividad, el concesionario puede cortar el servicio

por falta de pago, inclusive a las instituciones públicas (art.52).

De esta forma, la sujeción de estas actividades de servicio público

al régimen jurídico especial pierde centralidad al diluirse normativamen­

te la responsabilidad estatal. En este sentido, el alcance normativo plan­

tea concordancia con posturas jurídicas como las del doctor Mairal

(1993), quien destaca:

''La cesación de la prestación de los servicios públicos del Estado, su

asignación a los particulares y la creación de entes reguladores para

controlar su funcionamiento significa una imitación de modelos anglosa­

jones y el abandono del tradicional modelo francés seguido hasta ahora.

Se pasa así de la tradicional teoría del servicio público desarrollada en

la Europa Continental a un modelo más cercano al "public utility" del

28 Se considera "área servida" al territorio dentro del cual se presta efectivamante el servicio deprovisión de agua potable y/o desagües cloacales. El "área de expansión" abarca al teritorio com­prendido dentro de los límites del área regulada en el cual se aprueben los planes de mejora y ex­pansión de los servicios que preste el Concesionario. A diferencia, el "área remanente" no cuentacon servicios ni se halla incluida en los planes de expansión (art.4)29 De acuerdo con el art.33, "son usuarios reales quienes se encuentren comprendidos dentro dealguna de las áreas servidas, y son usuarios potenciales quienes estén comprendidos en las áreas deexpansión y remanente".

...'........ 44

I 1

derecho norteamericano e inglés, o sea, del servicio público como acti­

vidadestatal delegada a los particulares, .al servicio público como acti­

vidadprivada reglamentada por el Estado"

Sin embargo, bajo esta interpretación "se confundirían fusionándo­

se en un mismo concepto, el poder de policía del Estado y el servicio

público". (Thury 9omejo,1995) . Por otra parte, se plantearían ciertas,

incompatibilidades con la declaración expresa de la reciente reforma

constitucional que obliga a las autoridades a "proveer" a la "calidad y

eficiencia de los servicios públicos" (art.42). En estos términos, el com­

promiso estatal invocado trasciende las facultades arbitracionales propias

del ejercicio poder de policía, al preservarse como obligación de la auto­

ridad la satisfacción de las necesidades colectivas, aun cuando no ejerza

su prestación.

Los marcos regulatorios analizados disponen también la creación

de los nuevos organismos de regulación de los servicios públicos, reca­

yendo formalmente en estas instituciones el efectivo control del cum­

plimiento de .las obligaciones asumidas por los prestadores privados y la

protección de los derechos de los usuarios. Por tal motivo, y previo al

tratamiento específico de sus competencias en materia de regulación y

control de la calidad de las prestaciones, describiremos en el próximo

capítulo los aspectos principales de su configuración institucional.

45

J

:1

]

CAPÍTULO 3

LOS ENTES REGULADORES: ORGANIZACIÓN Y

COMPETENCIAS DE LAS NUEVAS INSTANCIAS DE

CONTROL

La regulación y el control de los servicios públicos en cuestión

quedó a cargo del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), el

Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) y el Ente Tripartito

de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), la mayoría de los cuales co­

menzaron a funcionar después de producida la transferencia de los ser­

vicios al sector privado.

El ENARGAS inició sus actividades el 1 de abril de 1993, a tres

meses del traspaso; en cuanto al ENRE, pese a que el marco regulatorio

establecía un plazo de 60 días para su puesta en funcionamiento, la de­

mora en reglamentar la ley pospuso en más de un año (hasta mayo de

1993) la conformación del organismo. Sólo en el caso del ETOSS se

contó con el ente regulador funcionando pocos días antes (20 de abril de

1993) de la entrega del servicio al concesionario privado.

Creados bajo la figura jurídica de entes autárquicos, y encuadrados

en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, la organización de estos entes

cuenta con cuerpos directivos colegiados, para cuya selección y remo­

ción se prevé la intervención excluyente del Ejecutivo Nacional.

En el caso del ENARGAS y del ENRE, los cinco miembros que

integran cada uno de sus Directorios han sido seleccionados por el Eje­

cutivo Nacional, y sólo pueden ser removidos por acto fundado del PEN,

aunque como paso previo para la designación y/o remoción de sus cargos

debe darse intervención a una Comisión Especial del Congreso, con par-

46

·l1j

],}.í

ticipación igualitaria de ambas Cámaras, la que deberá emitir un dicta­

men de carácterno vinculante para la Administración. 30

Pese a que originariamente la ley 24.076 incluía la propuesta de

los gobernadores de las provincias para el nombramiento de dos de los

cargos directivos del ENARGAS, la iniciativa fue vetada por el PEN. En

el ENRE, si bien el Consejo Federal de Energía Eléctrica 31 puede pro­

poner también a dos integrantes del Directorio, la elección de estos

miembros debe surgir de una lista de candidatos confeccionadas por la

Nación, tras un llamado a concurso "por antecedentes". En ambos orga­

nismos, losmandatos directivos duran 5 años y cesan en forma escalo­

nada, pero pueden ser renovados en forma indefinida. Los directores

están sujetos a las incompatibilidades fijadas por ley para los funciona­

rios públicos, aunque no se establece ninguna prohibición que los inhiba,

al cese de sus funciones, para trabajar en el sector regulado.32

Conforman el Directorio del ETOSS seis miembros, representan­

tes del Poder Ejecutivo Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de

la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, a razón de dos integran­

tes elegidos por las máximas autoridades de cada una de esas jurisdic­

ciones. Los 'Directores, alcanzados también por las incompatibilidades

establecidas por la ley 22.140, duran seis años en sus cargos, y su desig-J j;¡

J nación puede renovarse por un solo período, pudiendo ser removidos, a

,~ diferenciade los casos anteriores, sólo por "justa causa".;¡

30 Art. SS de la ley 24.076 y art.59 de la ley 24.065.31 Creado por la ley 15.336, el Consejo Federal de Energía Eléctrica depende de la Secretaría deEnergía, y está compuesto por un representante y un suplente por. la Capital Federal y las Provincias,por designación del PEN. Este Consejo delimita las "zonas de electrificación", en las que funcion­arán los Comités Zonales de energía eléctrica, y tiene a su cargo la administración del Fondo 'Na-cional de la Energía Eléctrica. .32 ..

Aits. 54 de la ley 24.076 y 58 de la ley 24.065.

47

Los tres entes reguladores han organizado sus estructuras operati­

vas en base a unidades gerenciales'", y su plantel de personal ha sido

encuadrado bajo la Ley de Contrato de Trabajo. Como puede observarse

en el siguiente cuadro, el porcentaje de recursos humanos técnico­

profesionales sobre el total de agentes es elevado, con mayoría de profe- .

sionales en ingeniería, ciencias económicas y abogacía.

Cuadro 1. Porcentaje de personal profesional y administrativo sobre

el total de agentes, según entes 1993-1995.

ENTES Total de agentes % Personal Profesional % Personal Administrativo

ENARGAS 134 81 19

ENRE 85 78 22

ETOSS 54 73 27

Fuente: Elaboración propia, en base 8 datos de los Informes ENARGAS y ENRE del año 95 y

ETOSS del año 93.

La institucionalización de mecanismos de participación en estos

organismos resulta un tema clave, si se toma en cuenta el peligro latente

de "captura" por las empresas reguladas y la notoria asimetría de recur­

sos técnicos, económicos y de información que presentan las partes sobre

las cuales los entes deben garantizar un arbitraje imparcial. Sin embargo,

el único ente que contempla en su estructura organizacional un ámbito

para la participación de las asociaciones de usuarios y consumidores es

el ETOSS. Por el arte 21 .del Decreto 999/92, se creó una "Comisión. .

Asesora ad Honorem" - formalmente constituida el 11 de agosto de 1993

- a los fmes de asistir al cuerpo directivo en cuestiones de carácter eco­

nómico financiero, legal y científico relacionadas con la concesión.

33 Ver estructuras orgánicas en el Anexo.

48

También pueden efectuar propuestas para desarrollar metodologías

de control de los servicios y participar, "cuando así le sea requerido", en

aquellas cuestiones que se susciten entre usuarios y concesionaria. La

integración de la Comisión es una facultad del Directorio, que puede de­

signar miembros permanentes o invitados. Actualmente, participan como

miembros permanentes ADELCO, representantes de la Facultad de In­

geniería de la UBA, el Sindicato de Trabajadores de la ex O.S.N. y la

Asociación de Ingenieros Sanitarios.

En los otros organismos, la articulación de instancias participati­

vaS constituye hasta el momento una tarea pendiente, pese a que la nueva

Constitución prevé, en su arte 42, "la necesaria participación de las aso­

ciaciones de consumidores y usuarios yde las provincias interesadas en

los organismos de control". La información cualitativa relevada en los

entes coincide en admitir que la relación con las instituciones represen­

tativas de usuarios es constante y fluida, aunque se observan opiniones

discrepantes respecto de la posibilidad de constituir una instancia formal

1 · 1 34que .as me uya.

Para su financiamiento el ENARGAS y el ENRE cuentan funda­

mentalmente con los recursos provenientes de la tasa de inspección y

control que pagan anualmente y por adelantado los productores, trans­

portistas y distribuidores de las actividades respectivas. Los presupuestos

correspondientes al año 1995 ascienden al monto de $ 22.449.199, en el

caso del ENARGAS, y de $ 15.558.088 en el ENRE aunque, para este

34 El funcionario entrevistado del ENRE no objeta la participación de asociaciones de usuarios en elente regulador. Por el contrario, el funcionario del ENARGAS no está de acuerdo con que unusuario "deba sentarse en el Directorio, "porque más allá de su .formalización, "lo importante es elCOJitacto". A su vez, el funcionario del ETOSS no cree conveniente ampliar la participación a otras.~iones de usuarios, ya que "la representatividad de cada una de ellas sólo cubre un ínfimopoIcentaje de la población usuaria y, de aceptar la participación de una, deberían tener el mismoclDcho las demás".

49

I I

organismo, la reducción presupuestaria dispuesta por el Ministerio de

Economía restringió la cifra al orden de los $13.200.000.35

En un informe suministrado por el ENRE se plantea que Uno pare­

ce correcto que la Secretaría de Hacienda modifique el presupuesto ela­

borado por el Directorio de un ente autárquico (...) menos aún cuando no

se trata de recursos que tengan origen en el Tesoro Nacional". Desde la

institución también se señalan las presiones ejercidas por los transportis­

tas y distribuidores para reducir los gastos en el organismo. El informe

cita expresamente un artículo aparecido en el diario Ambito Financiero

(19-9-95), donde se manifiesta que "el control a las empre.sas privatiza­

das de servicios públicos será cada vez más laxo, pero el ahorro obligado

por la Secretaría de Hacienda no beneficiará al Tesoro sino a las propias

compañías (...) que gastarán menos para solventar los entes reguladores y

también las controlarán menos". 36

A diferencia del ENARGAS y del ENRE, los recursos principales

del ETOSS son aportados directamente por los usuarios del servicio re­

caudándose, a través del sistema tarifario, el 2,67% del total de la factu­

ra. Gerchunoff(1994) cuestiona esta forma de financiamiento destacando

que podría incentivar al ente a aumentar el precio regulado. Al respecto,

señala que parte de los ingresos del organismo deberían depender del

cumplimiento del plan de expansión explicitado en el pliego, y otra parte

debería ser fija y estar desvinculada del resultado fmanciero del conce- .

3S Ley neo 24.447 "Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recuros de la Administración Na ...cional", sancionada el 23/12194 y promulgada el 28/12194.

36 En 1996.el ENRE también se vio afectado por una nueva reducción de su presupuesto que, esti­mado en la suma de $ 16.598.486, ha sido modificado por Hacienda en $ 9.321.010~ Los reguladoresjustifican el incremento para este año, en virtud de las nuevas técnicas a implementar a partir de.septíembre, cuando se personalice el control de la calidad del servicio en cada boca de suministro.

so

J

sionario.37 Según datos provenientes de la "Memoria y Balance ETOSS

1994", para ese año el organismo contó con un prespuesto aproximado

de $ 4.000.0000.

En los tres entes reguladores, el control externo es realizado por la

Auditoría General de la Nación, en tanto que el control interno está a

cargo de la Sindicatura General de la Nación, a través de las unidades de

auditoría interna.

En el marco de las vastas facultades atribuidas por las normativas

a cada uno de estos organismos, se observan similares competencias en

los casos del ENARGAS y del ENRE, encargados fundamentalmente de:

• prevenir conductas anticompetitivas;

• controlar la prestación de los servicios;

• proteger los derechos de los usuarios;

• dictar reglamentos a los que deberán ajustarse los distintos sujetos del

sistema;

• establecer la base para el cálculo de tarifas, aprobarlas y controlar su

aplicación;

• garantizar el libre uso de los servicios e instalaciones de transporte y

\de distribución;

• proteger el medio ambiente y la seguridad pública;

• aplicar las sanciones previstas en las distintas normas que regulan la

actividad;

• organizar y aplicar el régimen de Audiencias Públicas.38

37 El presupuesto del ETOSS no figura en la Ley Nacional de Prepuesto. Según datos provenientesde la "Memoria y Balance 1993, para ese año se contó con la suma aproximada de 4 millones de

~s•. • Art. S2 de la Ley 24.076 y arte S6 de la Ley 24.065.

51

En cuanto al ETOSS, entre sus facultades más relevantes se en­

cuentran las de:

• aprobar y controlar los planes de mejora y expansión;

• aprobar los cuadros tarifarios y sus ajustes;

• evaluar el desempeño empresario;

• aplicar sanciones;

• controlar el matenimiento de las instalaciones afectadas al servicio;

• intervenir en la rescisión del contrato deconcesión,el rescate o la pró­

rroga."

La regulación y el control de la calidad de la prestaciones ha sido

contemplada como una de las potestades específicas de los tres organis­

mos en cuestión. En el capítulo siguiente se analizarán las características

principales de las normas de calidad de los servicios, los mecanismos

instaurados para garantizar el control de su cumplimiento y los regíme­

nes de sanciones y compensaciones correspondientes.

39 Art. 17 t Decreto 999/92.

52

,CAPITULO 4

REGULACIÓN y CONTROL DE LA CALIDAD DEL

SERVICIO PÚBLICO DE DISTRIBUCIÓN

DE GAS NATURAL

A partir de la privatización de Gas del Estado, las ocho empresas

distribuidoras encargadas de la provisión de gas natural a los usuarios

fmales del servicio deben cumplir con una serie de exigencias respecto

de la calidad del producto y del servicio comercial, detalladas en el

"Reglamento del Servicio" y formuladas en base a los criterios defmidos

en las "Reglas Básicas de la Licencia de Distribución".

En sentido estricto, como "Especificaciones de calidad", se men­

cionan las condiciones en que el gas natural debe ser entregado por las

distribuidoras en base a tres indicadores de calidad de producto: poder

calórico, impurezas y odorización (artAto. Es interesante resaltar que,

en caso de incumplimiento de estas especificaciones, el "Cliente,,41 po­

see la opción de rehusarse a aceptar la entrega del servicio mientras se

encuentre pendiente la corrección por parte de la Distribuidora, aunque

40 Poder Calórico: El poder calórico superior mínimo del Gas a ser entregado por la distribui-dora será de 8.850 Kcal-m.J, y el poder calórico máximo de 10.000 Kcal-m3.Impurezas: El gas debe estar libre (a la presión y temperatura corrientes en el gasoducto del Trans­portista) de arena, polvo, goma, aceites, hidrocarburos licuables a temperaturas a diez grados centí­grados bajo cero (-10°C).· También se especifican los valores correspondientes para el sulfuro dehidrógeno, el azufre entero total, el dióxido de carbono, y los inertes totales. A su vez, las partículassólidas no superarán 22,Skg-mm de m3, con un tamaño superior a 5 micrones y las partículas líqui­das no sufrirán los 100 litros-MM de m3.Odorizaci6n: El gas entregado por la Distribuidora será odorizado cuando sea requerido en virtudde las reglamentaciones de seguridad aplicables. La odorización por parte de las distribuidoras deser requerida por las leyes o reglamentaciones aplicables, no se interpretará como que interfiere conla comerciabilidad del gas entregado.

41 Según el reglamento, cliente es "cualquier persona fisica o jurídica que solicite o utilice el servi­cio de provisión y/o venta, de transporte o de almacenaje brindado por la Distribuidora", incluyendoel conjunto de las categorías de usuarios discriminadas en función de las condiciones del servicioofrecido.

53

no se hace mención concreta de la existencia de compensaciones o re­

sarcimientos para los usuarios que se vieran particularmente afectados.

Respecto de la calidad del servicio comercial, los niveles de ser­

vicio dispuestos por el Reglamento incluyen requisitos para la conexión

del servicio, procedimientos para efectuar reclamos y plazos de respues­

tas, así como períodos de facturación y cantidad permitida de lecturas

estimadas. Sin embargo, en un folleto institucional producido y difundi­

do por el ENARGAS .se mencionan una serie de exigencias de mayor

alcance que las estipuladas por el Reglamento del Servicio vigente.

ASÍ, por ejemplo, mientras el folleto menciona la obligación de la

empresa de responder a la solicitud del servicio en un plazo de 15 días

hábiles, de enviar la factura al usuario residencial con un mínimo de 1O

días previos a la fecha de vencimiento, y establece un plazo de resolu­

ción de 15 días hábiles para los reclamos por errores de facturación in­

cluyendo el derecho del usuario a no pagar la factura hasta tanto se

resuelva. este reclamo, el Reglamento no precisa estos plazos ni contem­

pla el citado derecho. 42 Sólo en el caso de la resolución de reclamos por

errores de facturación, el Reglamento especifica que deberá quedar re­

suelto "en la primerafactura que se emita luego de transcurridos 15 días

de recibido el reclamo", excluyendo los casos de facturaciones por esti­

mación (art.15.a).

Por otra parte, según el citado folleto, es obligación de la Distri­

buidora restituir· el servicio interrumpido por falta de pago dentro de las

48 horas hábiles de haber tomado conocimiento de la regularización de

la situación y., cuando el corte del servicio fuera improcedente,deberá

42 Por otra parte, de acuerdo con el arte 28 de la ley 24.076, la respuesta a la solicitud del servicio·deberá realizarse "dentro de los 30 días hábiles contados a partir de su recepción".

S4

restablecerse "inmediatamente" y sin cargo para el usuario, al que ade­

más deberá abonársele el equivalente a diez cargos fijos en el momento

de la rehabilitación. Tampoco en estos casos el Reglamento de Servicio

hace mención a plazos para el corte del servicio por falta de pago, ni para

su reconexión, ni establece el abono de los cargos.43

La información obtenida a través del relevamiento cualitativo, re­

ferida a las divergencias y/o ausencias anteriormente detalladas, permi­

ten inferir la existencia de distintos tipos de mecanismos o

procedímientos utilizados para llevar a la práctica algunas modificacio­

nes. El plazo para la rehabilitación del servicio, o la fijación de compen­

saciones ante corte de servicio improcedente fueron establecidas por

resoluciones o notas circulares del ente regulador, mientras que el men­

cionado derecho del usuario a no pagar la factura hasta tanto se resuelva

el reclamo y la obligación de avisar en caso de corte del servicio fueron

impuestos "en la práctica" por el epte a las empresas.

Probablemente, la estrategia de resolución de algunos aspectos

puntuales por la vía de ambos mecanismos haya sido la forma de salvar

los obstáculos que .aún hoy impiden aprobar la revisión y modificaciones

al Reglamento de Servicio que, según surge de las entrevistas, está lle­

vando a cabo el ENARGAS.Tales modificaciones no habrían sido im­

plementadas porque, para el organismo, "es preferible que salga por

consenso y que no implique cambios en la tarifa" 44 •

43 En la práctica, la empresa está autorizada a interrumpir el servicio cuando se hallare impago. un .periodo bimestral. Pero en el Reglamento no está diferenciado el Aviso de Corte del Aviso deDeuda que, además, tampoco se realiza por medio de notificación fehaciente (por ejemplo, carta .documento).

44 Según art.9.1, el Reglamento, establecido mediante el Decreto 2255 del 21-12-92, no puede sermodificado por ningún representante de la Distribuidora y, aunque el Ente Regulador tiene faculta­des para su revisión, si ésta produce cambios en la ecuación económica, las licenciatarias tienenderecho a ser consultadas y a exigir ajustes tarifarios.

ss

Uno de los interrogantes que plantea el uso de mecanismos infor­

males para otorgar derechos e imponer sanciones deriva de la fuerza le­

gal que puedan tener, en caso de un litigio, las especificaciones que

constan en un folleto de difusión del ente confrontadas con las plantea­

das en el Reglamento de Servicio.

Refuerza este problema el limitado acceso a la información que

poseen los usuarios sobre las normas de servicios vigentes y los derechos

correspondientes. Según surge del relevamiento efectuado, las oficinas

comerciales de las Distribuidoras en Capital Federal no entregan copias

del Reglamento de Servicio y remiten las consultas acerca del mismo al

ente regulador. Tampoco pudo constatarse que estuviera a disposición

del público el folleto publicado por el ENARGAS; 'sólo se observó su

circulación interna en las oficinas de atención al usuario dependientes del

organismo.

Las relaciones que mantiene el organismo con las asociaciones de

usuarios en la tarea de revisión de las normas de calidad es de carácter

consultivo. ADELCO ha sido convocada para participar "con voz, pero

sin voto" en charlas, seminarios y talleres,45 privilegiándose la confor-

j I mación de este tipo de instancias a la instrumentación de canales institu-j

cionalizados para la participación permanente en el organismo regulador.

Las normas de calidad de producto y de servicio comercial hasta

aquí referidas se complementan con otras disposiciones que, por estar

formuladas de manera muy general, pueden dar lugar a interpretaciones

diversas de la normativa. Establecer "intervalos razonables" para la ve­

rificación técnica de los medidores (art..8.1), sin más especificación 80-

j

4' ADELCO ha reclamado una mayor homogeneización entre los reglamentos de los distintos ser­vicios, pero el funcionario del ENARGAS considera que sólo podrían unificarse ciertos aspectos,como los plazos de entrega de las facturas o los procedimientos para la atención de reclamos.

56

:]

j ¡I

bre los plazos, u obligar a la distribuidora a hacer todo lo

"razonablemente posible" para suministrar un servicio regular e ininte­

rrumpido (art.lü.a), y en casos de necesidad de restringir el servicio pro­

porcionar "el mayor aviso posible" o "atender prontamente" las

denuncias de escapes de gas (art.4.2.10), requerirían de una mayor pre­

cisión para no ocasionar situaciones conflictivas y de desprotección de

los usuarios.

Cabe destacar que en el ente regulador se reconoce la falta de es­

tándares de calidad "claramente definidos". Su fijación es una tarea que

se está llevando a cabo, siguiendo los ejemplos de otros países (Estados

Unidos, Inglaterra, Italia) donde las experiencias revisadas -según expre­

sa el entrevistado- "no difieren demasiado respecto de los criterios que

maneja el ente", según lo expresa el funcionario entrevistado. En la ac-

tualidad, se pretende sistematizar un listado con quince o veinte indica­

dores, que abarcarían aspectos tales como los plazos de solución de los

reclamos por error en la facturación, plazos para el aviso de deuda. y el

aviso de corte, índices de citación incorrecta de usuarios a oficinas co­

merciales, etc.

A modo de ejemplo, cabría acotar que, si bien en Gran Bretaña los

criterios e indicadores utilizados para la regulación de la provisión de gas

son similares a los descriptos, es mayor el grado de precisión con que se

han cuantificados los niveles de cumplimiento y los respectivos resar­

cimientos para los usuarios afectados por las falencias del servicio. ASÍ,

¡ situaciones tales como los escapes de gas poseen un plazo estricto deti . ' ~

atención 46 , el nivel de cumplimiento planeado es del 97% y, por tratarset1

j

~1

J I

46 Se distinguen los escapes de gas incontrolados, que deben atenderse dentro de la hora de recibidala información· de los controlados, que deben resolverse dentro de las 2 horas.

57

II i

~

de un indicador categorizado como "individual" 47 , en caso de incum-

plimiento deberá compensarse económicamente al usuario. Con similares

exigencias ha sido pautada la obtención de la provisión del servicio, su

continuidad, interrupción y reconexión, así como las visitas de inspec­

ción, las respuestas a consultas y los procedimientos de atención a los

usuanos.

Resta señalar que, junto a los requerimientos de calidad señalados,

el esquema de regulación adoptado en Argentina incluye la fijación de

tarifas máximas- con revisión y ajustes en base al índice de precios del

gas en boca de pozo'de los Estados Unidos y un factor de productividad.

La tarifa del gas para los usuarios fmales resulta de la suma del

precio del gas negociado en el mercado mayorista, la tarifa por el servi­

cio de transporte y el margen del distribuidor. La grilla tarifaria varia de

acuerdo con las categorías del servicio clasificado según estructura y

volumen de consumo de los usuarios en Residencial, General (Pequeño y

Grande), Gran Usuario o Subdistribuidor.

Con referencia a los mecanismos de regulación social, las medidas

más significativas son las disposiciones que estatuyen la asignación por

parte del Poder Legislativo de partidas presupuestarias especiales para

subsidiar el consumo de la clase pasiva y de los usuarios residenciales

del Sur del país. Sin embargo, las estimaciones presupuestarias del año

1997 no contemplan los recursos destinados a este último grupo, aunque

la presión de los legisladores provinciales ha evitado una resolución ta­

xativa al respecto.

47 A diferencia de los indicadores definidos como "generales", que fijan niveles objetivo promedioque las empresas deben cumplimentar, los indicadores individuales describen el nivel de servicioque los usuarios deben recibir y las compensaciones correspondientes en caso de falencias o in­c~plimientos.

I

En el marco de una política de regulación social, y teniendo en

cuenta que, en función de la estructura tarifaria adoptada el servicio resi­

dencial resulta el más costoso, y que las empresas están autorizadas a

suspenderlo cuando se hallare impago un período bimestral, sería con­

veniente adoptar resoluciones como las implementadas por Ofgas en

Gran Bretaña para revertir los numerosos cortes de servicio dispuestos

por British Gas. En este caso, además de instar a la empresa a prevenir el

crecimiento de las deudas mediante la identificación rápida de los clien­

tes morosos, se la obliga a diferenciar entre quienes deliberadamente

postergan su pago y quienes enfrentan genuinas dificultades económicas,

para acordar con estos últimos planes de pago o proveer la opción de

medidores que funcionan con ficha para control particular del consumo.

4.1. Mecanismos de control de la calidad, sanciones y resarcimientos

Como en el caso de los estándares de calidad, también está pen­

diente, hasta el momento del relevamiento de información efectuado en

este estudio, la conformación de un sistema acabado de control de la ca­

lidad. Debe tenerse en cuenta que, a dos años de la privatización, todavía

estaban en estudio mecanismos clave, como los de verificación del

cumplimiento de las normas de servicio.48

De acuerdo a lo establecido reglamentariamente, los insumos sus­

tantivos para el monitoreo de la calidad de las prestaciones provienen de

las empresas, y se complementan con las auditorías e inspecciones lle­

vadas a cabo por el ENARGAS. En este marco, las Distribuidoras están

obligadas a confeccionar una serie de informes periódicos que suminis­

tren datos sobre la calidad del gas, las situaciones de emergencia (cortes

.. Informe anual ENARGAS, 1994, pág. 76.

o interrupciones del servicio), los siniestros provocados por fugas así

como informes estadísticos sobre la cantidad, motivo e índole de los

reclamos de los usuarios. Según consta en el Informe ENARGAS del año

1994, la información requerida a las Licenciatarias respecto de la calidad

, del producto - composición molar del gas, contenido de inertes e im­

purezas, densidad y poderes caloríficos superior e inferior - es evaluada a

través de "medios técnico-administrativos, con apoyo informático", en

tanto que los controles de fugas y odorización son auditados con apoyo

de la Facultad de Ingeniería de la UBA.

Las inspecciones y auditorías técnicas directas que realiza el ente

regulador para controlar la calidad del producto, evaluar siniestros u ob­

servar los trabajos en la vía pública se refuerzan con la contratación de

auditorías externas encargadas de supervisar, "dos o tres veces por año",

aspectos técnicos y de seguridad, procedimientos de facturación, el

cumplimiento de las inversiones obligatorias y el control accionarlo." A

su vez, para la supervisión del procedimiento de atención a los usuarios

el ente constata la existencia del libro de quejas habilitado, la difusión de

la información reglamentaria y las condiciones de atención al público"A~ ¡ aunque no se ha establecido periodicidad alguna ni criterios de evalua-J .

ción sistematizados. De acuerdo con la información relevada cualitati-

vamente, sólo en caso de observarse un aumento del número de reclamos

o un problema puntual en determinada zona o delegación comercial el

ente realiza las inspecciones correspondientes.

49 Cabe aclarar que el Marco Regulatorio no fija la periodicidad ni las características de las audi­torías, aunque sí faculta al ente para realizar auditorías sorpresivas a las licenciatarias, "de presu­mírse que existen prácticas deshonestas u ocultamiento de información", (art.SO. me. 8, del decreto1738). '

I

1J

.~

1

iJ

Según surge del relevamiento cualitativo, el organismo regulador

ha implementado desde 1994 la utilización de encuestas para medir el

nivel de satisfacción de los usuarios con el servicio. Sin embargo en esta

etapa, esas encuestas se han destinado a recabar información respecto de

la imagen que poseen los usuarios del ENARGAS y sólo tangencialmen­

te se incluyen algunos ítems vinculados con el tema de la· calidad de los

servicios (como comprensión de la facturas, recepción en término y pre­

sencia de errores).

La decisión encuentra fundamento en el alto grado de desconoci­

miento de la institución por parte de los usuarios y su indiferenciación

respecto de las empresas para solicitar servicios o reclamar. 50

Dado que la mayor cantidad de los recursos de información pro­

vienen del sector empresario, a veces remiso a someterse al control de

las auditorías externas 51 , la ausencia de un relevamiento más exhaustivo

respecto de la satisfacción de los usuarios refuerza la asimetría informa­

tivaentre el regulador y el regulado.

En este contexto, la falta de implementación de un sistema de in­

dicadores de eficiencia en el sector - la propia institución la considera

una, "tarea pendiente"- plantea serias limitaciones para ejercer una eva­

luación integral del desempeño de las empresas prestatarias y para cons­

tatar el cumplimiento efectivo de los niveles de servicio. A su vez, esto

so El funcionario del ente entrevistado reconoció que anteriormente los usuarios querían pagar lafactura o pedir la instalación del servicio allí. También manifestó que, en el proceso de reconoci­miento del ente, fue muy importante la publicidad difundida en los medios de comunicación(comunicados de prensa, spots publicitarios en radio, etc). Durante 1994 se llevó a cabo una campa­ña radial masiva, con resultados muy efectivos, en la que se informaba el número de teléfono gratui­to para realizar reclamos en el ENARGAS. También se obtuvieron muy buenos resultados con lainformación adjuntada al dorso de la factura, aunque "la gente no la lee".

51 Según información del Diario Clarín (31-8-94) t ante las auditorías externas contratadas por elENARGAS para el control de las normas de seguridad y calidad, " en Metrogás habría resistenciaspara que los técnicosaccedan a la companía para cumplir con la tarea".

61

JJ ,

i ;

! II

restringe la posibilidad expresada en el marco regulatorio de hacer públi­

co un orden de mérito que permita llevar a la práctica el procedimiento

conocido como "competencia comparativa". 52

De acuerdo con el Régimen de Penalidades, el incumplimiento de

las obligaciones especificadas en las Licencias, la ley 24.076 y demás

normas dan lugar a la aplicación de apercibimientos, multas o caducidad

dela licencia, según sea la gravedad de la falta cometida. Las sanciones

más onerosas aplicadas por el ente regulador hasta la fecha tuvieron ori­

gen en el incumplimiento - por parte de las Distribuidoras - de las inver­

siones obligatorias desde el año 1993. La mayor erogación debió

efectuarla Metrogas, y alcanzó a la suma de 1,3 millones de pesos. Ade­

más del retraso en las inversiones, las causales que han originado mayor

cantidad de multas durante 1993 y 1994 corresponden a los errores de

facturación, provocados por la incorrecta aplicación de la tarifa o los

subsidios a jubilados y pensionados, seguidos de incumplimientos de las

normas de seguridad y en la provisión de la información operativa.

52 De acuerdo con el marco regulatorio, es competencia del organismo regulador publicar un in­forme anual que incluya un capítulo referido al desempeño de las empresas en aspectos tales comoreclamos de clientes, cumplimiento de las normas de servicio, infracciones a las normas de seguri­dad, etc., "pudiendo hacer público un orden de mérito de los prestadores por su desempeño en estosaspectos" (Dec. Reg. arlS2, inc. 3). Los informes anuales 93 y 94 incluyen gráficos que detallan el~taje de gas entregado por tipo de usuario y servicio, el total de accidentes por ubicación ytipo, Ylos reclamos y consultas deusuarios recibidos en el ente y en las oficinas comerciales de lasdistribuidoras, pero no presenta datos sobre cumplimiento de los niveles de servicio.

62

Cuadro l. Multas aplicadas por el ENARGAS por concepto, según

licenciataria, monto y año

1993 1994

Concepto Licenciataria Monto (S)

Errores de Facturación METROGAS S.A. 300.000

Camuzzi Gas Pampeana S.A.

90.000 + reintegro a

Camuzzi Gas del Sur S.A. usuarios

80.000 + reintegro a

Distribuidora Gas Cuyana S.A. usuarios

50.000 + reintegro a

Distribuidora Gas del Centro usuarios

S.A. 80.000 + reintegro a

Gas Natural BAN S.A. usuarios

Apercibimiento

Negligencias en materia de Gas Natural BAN S.A. 25.000

seguridad en instalaciones Litoral Gas S.A. 15.000

domiciliarias. METROGAS S.A. 15.000

Distribuidora Gas Cuyana S.A. 75.000

Incumplimiento de normas METROGAS S.A. 60.000

de seguridad

Incumplimiento en la Litoral Gas 7.500

provisión de información Camuzzi Gas Pampeana S.A. 500 diarios

operativa del 4 al 28/6

Distribuidora Gas del Sur 500 diarios

del 4 al 28/6

Fuente: Informes ENARGAS 1993 - 1994

El Régimen de Penalidades (Decreto 2255/92, anexo B, subanexo

1, título X) expresa que "la aplicación de sanciones es independiente de

la obligación de la licenciataria de reintegrar o compensar las tarifas in­

debidamente percibidas de los Usuarios, con sus intereses, o de indemni­

zar los perjuicios ocasionados al Estado, a los usuarios o a los terceros

por la infracción" (art.l0.2.2). Sin embargo, no se especifícan las com-

63

it

j

] I

pensaciones ni resarcimientos para los usuarios ante el incumplimiento

de los niveles de servicio fijados. Sólo cuando se haya facturado men­

sualmente a un us·uario cuyo volumen de consumo de gas exigierafactu­

ración bimestral, el Reglamento reconoce la acreditación de un cargo fijo

a su favor (art. 14.h). Asimismo, en el folleto del ENARGAS, se men­

ciona el resarcimiento con diez cargos fijos en caso de corte improceden­

te del servicio.

4.2. Atención de reclamos de usuarios en el ente regulador

Los usuarios pueden acudir al ENARGAS sólo en segunda ins­

tancia, una vez agotado el reclamo ante la empresa prestadora del servi­

cios3, justificándose esta operatoria en el hecho de que la labor del

ENARGAS "no puede pasar por encima de la empresa". Esta decisión se

ampara en las disposiciones reglamentarias vigentes que establecen- co­

mo obligación para los usuarios - la de tomar el primer contacto con las

oficinas comerciales de las distribuidoras. Es importante destacar que, si

bien los usuarios pueden efectuar reclamos a través de distintos canales

(personalmente, por teléfono, por carta, etc.), los agentes del ente regula­

dor entrevistados manifestaron que la única vía efectiva es la presencia

en la oficina comercial correspondiente, porque permite al usuario lle­

varse un comprobante con la fecha de entrada del reclamo, que luego

podrá ser utilizado como prueba para dar intervención al ente o como

constancia de las impericias de la empresa.

53 La reglamentación es muy expresa, a punto tal que dispone. que "los prestadores deberán efectuarlos mayoresesfuerzos para lograr que el máximo número de reclamos de consumidores sea resueltoen primera instancia por ellos mismos, evitando en lo posible que sean referidos al Ente, pudiendoimponerse cargos a los prestadores por el procesamiento de casos que pudieran ser solucionados porellos mismos" (Decreto 1738 art.52. inc, 4).

64

El mecanismo para efectuar reclamos consta al dorso de las factu­

ras y en todas las sucursales de las licenciatarias deben exhibirse afiches

explicativos sobre el ENARGAS con los procedimientos a seguir en esos

casos. La atención de aquellos reclamos y consultas que lleguen al ente

está a cargo de la Gerencia de Regiones, con sede central en la Capital

Federal y estructuras de apoyo en las Delegaciones Regionales de distin­

tos puntos del país.54 A su vez, el ente tiene previsto implementar con­

venios con municipios, pero no para establecer oficinas de atención de

reclamos ("es muy costoso, hay que poner un empleado en cada muni­

cipio y sería un exceso de burocratización"), sino para proveer de folle­

tena y de toda la información necesaria que permita posteriormente

derivar los reclamos al ente.

Según las observaciones realizadas en el organismo, el procedi­

miento usual para el tratamiento de los reclamos consiste en otorgar al

reclamante un comprobante en el que se indican númerodel reclamo y

fecha estimada de resolución. El reclamo se registra en la base de datos

elaborada por el ENARGAS, para realizar el seguimiento del trámite en

el tiempo hasta su resolución y para la obtención de las estadísticasco­

rrespondientes. El sistema no funciona en red, en' parte por su costo y

porque, según se explica en el ENARGAS, "nosotros no somos quienes

solucionamos los problemas, sino la empresa". "Nuestra función no es

solucionar los problemas sino asesorar, orientar y exigir a las empresas

que cumplan con sus obligaciones".

54 En su sede central, en Capital Federal, se atienden los reclamos de los usuarios de la zona metro­politana, Buenos Aires Norte y región pampeana., mientras que -por ejemplo- la Delegación Re­gional Noroeste, ubicada en la ciudad de Salta, atiende las provincias de Santiago del Estero,Tueumén, Salta y Jujuy. Evidentemente el esquema planteado acarrea notorias dificultades paraquienes desearan acercarse personalmente a efectuar un reclamo, aunque han sido contempladasvíasalternativas y los reclamos pueden enviarse por fax, o por la línea telefónica y el correo gratui­tos.

6S

~I

'j~-- I.

j

Sin embargo, el incremento del número de reclamos radicados en

el organismo regulador entre 1993 y 1994 supera el 50%, y pone de ma­

nifiesto la mayor recurrencia de los usuarios a esta vía, sobre todo a par­

tir de la difusión operada en medios masivos de comunicación para dar a

l · · d 1 55conocer a existencia e ente.

Como puede observarse en los gráficos, la mayor cantidad de re­

ciamos corresponden a problemas vinculados con el servicio comercial,

fundamentalmente los errores de facturación. Del conjunto de causales

que originan estos errores, el tema de las lecturas estimadas ha merecido

observaciones por parte de la Auditoría General de la Nación. Este or­

ganismo, en un informe con fecha 30 de noviembre de 1993, advirtió que

la Distribuidora Metrogas "no sólo superó el límite de estimaciones que

le admite el Reglamento, sino que tampoco alertó al usuario que su bole­

ta sólo estaba estimada'Y" Mediante una presentación con fecha 20-12­

93, la empresa Metrogas cuestionó la competencia de la Auditoría para

supervisar su relación con los usuarios del servicio o con el Estado, re­

conociéndole potestad sólo sobre las obligaciones emergentes de los

contratos de transferencia de acciones.

Otro inconveniente se vincula con las exigencias de las licen­

ciatarias respecto del cobro de facturas que considera impagas. Si bien

las empresas caracterizan estos problemas como "de arrastre" de la ex­

Gas del Estado, el ente regulador observa que se están reclamando im­

portes correspondientes a los años 94 y 95, mientras que la empresa esta­

tal pasó a manos privadas en el 92. También ha derivado en conflictos el

55 Al momento de esta investigación, los datos de 1995 no estaban del todo discriminados. La sumatotal de reclamos y consultas en el ente regulador alcanzó la cifra de 4.441

56 De acuerdo con el Reglamento del Servicio, las empresas ti~en la obligación de leer bimestral­men~ los medidores de gas y, "salvo caso de fuerza mayor", no se admiten más de tres lecturas_.~imadas por año, las cuales deben constar en la factura y no pueden ser consecutivas (art, 14 mes.-8yh).

retraso de los bancos en la acreditación de los pagos de facturas reali­

zados por débito automático a las empresas. En este caso, las empresas

sancionan al usuario, pero deberían tener en cuenta que se han firmado

con los bancos convenios que aceptan este tipo de operativa. Del rele­

vamiento cualitativo pueden extraerse además otras causales de reclamos

o quejas, derivadas, según se manifiesta en el ente regulador, del

"desconocimiento de los usuarios acerca de la normativa regulatoria" o

de "cuestionamientos a la forma en que el servicio fue privatizado",0 de

la falta de lectura de datos que figuran "muy claros" en las facturas.

Gráfico 1. Reclamos discriminados por causas en elENARGAS. Año 1993

.~

i.

.]

Reclamos Totales por Causa en ENARGAS1993

Pérdidas901ÓDeuda

Inexis tente

6%

IServicios

5%

Escaso

suministro -'­2OA»

Facturación6QOA»

Otros,15%

Fuente: Informes ENARGAS años 1993-1994

j67

Gráfico 2. Reclamos discriminados por causas en el ENARGAS. Año 1994

Reclamos Totales por Causa en ENARGAS1994 Facturación

30%

Otros29%

Escasosumastro

6%

Pérdidas12%

:. ,

.¡

Fuente: Informes ENARGAS años 1993-1994

Cuadro 2. Reclamos recibidos y consultas atendidas por el ENARGAS. Años

1993-1994

Concepto 1993 1994

Reclamos 1154 2905

. -. Consultas 4875 25085

Fuente: Informes ENARGAS 93 y 94

A partir de 1995 (Resolución 124/95), se dispuso la figura de

"procedimientos sumarísimos" según la cual el empleado del ente que

recibe la queja del cliente se convierte en el funcionario responsable del

trámite hasta su resolución. En función de esta figura, cada empleado

tiene facultades para convocar a las partes para que puedan hacer el des­

cargo correspondiente y luego fijar el plazo de resolución del reclamo.

68

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En caso de disconformidad, la resolución es recurrible ante el Di­

rectorio del ENARGAS por recurso jerárquico, y la decisión de esta ins­

tancia es apelable ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo Federal (Ley 24.076, arte 70).

Cabe destacar que los usuarios pueden solicitar la convocatoria a Au­

diencia Pública para la resolución de reclamos sólo en casos de gran en­

vergadura, y cuando no se haya logrado resolución mediante el

procedimiento normal. Sin embargo, el usuario no tiene derecho a re­

querir la apertura de esta vía para la revisión de tarifas, potestad que re­

cae exclusivamente en el ente regulador "cuando considere que una

tarifa, o cargo, (...) resulta inadecuada, indebidamente discriminatoria o

. preferencial" (art.47, ley 24.076).

69

CAPÍTULOS

REGULACIÓN Y CONTROL DE LA CALIDAD DEL

SERVICIO DE DISTRIBUCIÓN DE ELECTRICIDAD

Para la provisión del servicio eléctrico a usuarios finales ofrecido

por las distribuidoras Edenor, Edesur, y Edelap se han establecido un

conjunto de normas de calidad del producto, del servicio técnico y del

servicio comercial con exigencias crecientes y variaciones en la metodo­

logía de control, que se corresponden con las distintas etapas identifica­

das en los Contratos de Concesión. 57

De acuerdo con la división temporal establecida, en la "etapa pre­

liminar", el ENRE y las empresas prestatarias se abocaron a revisar y

completar. la metodología' de medición y control de los indicadores de

calidad. En la etapa 1 (a partir del 10 de septiembre de 1993) el incum­

plimiento de los indicadores y valores generales prefijados para la cali­

dad del producto y del servicio técnico da lugar a la aplicación de

sanciones. Pero sólo en la etapa 2, con inicio ello de septiembre de

1996, las modificaciones exigidas en la metodología de control permiti-

rán la instrumentación de indemnizaciones para cada usuario individual

afectado.

La calidad del producto suministrado se refiere al nivel de tensión

en el punto de alimentación y sus perturbaciones (variaciones rápidas y

caídas lentas de tensión y armónicas)..Tomando en cuenta las condicio­

nes del sistema eléctrico que, según reconoce el ente regulador "estaba al

borde del colapso" 58, recién a partir del sexto año de la transferencia del

57 S~exo 4 del contrato de concesión "Normas'de calidad del servicio público y sanciones".s. Pág.12 10-9-95, suplemento Cash.

70

servicio. se exige a las distribuidoras la implementación de un sistema

que asegure un nivel de calidad de la tensión suministrada acorde con lo

especificado por normas internacionales de validez reconocida, tales co­

mo las IEC (Intemational Electrotechnical Commission).

Si se compara la etapa 1 con la etapa 2, además de la disminución

de las variaciones porcentuales de tensión admitidas en esta última en

alta tensión, alimentación aérea (media o baja tensión), alimentación

subterránea (media o baja tensión) y rural, la diferencia significativa ra­

dica en la metodología de control: para la etapa 1 efectuada a través de

mediciones en las barras de media tensión de las estaciones transforma­

doras y centros de transformación media/baja tensión;a partir de la etapa

2, por medio de la verificación de los niveles de tensión y sus perturba­

ciones a nivel de suministro.

Cuadro l. Niveles de tensión admitidos en la etapa 1

Alta Tensión - 7, O% +7,0%

Alimentación Aérea (MT Ó BT) - 10, O% + 10, O%

Alimentación Subterránea (MT ó BT) -7,0 % + 7, Oo~

Rural -13, 0% + 13, O%

Cuadro 2. Niveles de tensión admitidos en la etapa 2

Alta Tensión - S, O % + 5, O%

Alimentación Aérea (MT ó BT) - 8, O % +8,00/0

Alimentaci6nSubterránea (MT ó BT) -5,0 % + 5, O %

Rural -10, O % + 10, O%

Fuente: Subanexo 4 del contrato de concesión: "Normas de calidad del servicio público y sancio-

nes",

.... - ..........•~:_ .... ~ J ... :/- ~ "-" .~ _.J. • .;l." ... ""~ ...

71

La calidad del servicio técnico prestado se refiere a la frecuencia

y duración de las interrupciones en el suministro. Durante la .etapa 1 se

determinaron índices globales de calidad que admiten valores tope de

interrupción por transformador e interrupción por KVA nominal instala­

do59 relacionados con las causas del desperfecto: fallas en la red de dis­

tribución, déficit en el abastecimiento (generación y transporte) o no

imputables a causa de fuerza mayor . En la etapa 2, se establece un nú­

mero máximo de interrupciones por semestre, así como plazos máximos

de duración de las interrupciones tolerados según el tipo de usuario y su

cumplimiento también será controlado al nivel de suministro individual .

Cuadro 3. Frecuencia de interrupciones en la etapa 2

FRECUENCIA DE INTERRUPCIONES

Usuarios en AT (Alta Tensión) 3 interrupciones/semestre

Usuarios en MT (Mediana Tensión) 4 interrupciones/semestre

Usuarios en BT (Baja Tensión) 6 interrupciones/semestre

Cuadro 4. Tiempo máximo de interrupciones en la etapa 2

TIEMPO MAXIMO DE INTERRUPCION

Usuarios en AT (Alta Tensión) 2 horas

Usuarios en MT (Mediana Tensión) 3 horas

Usuarios en BT (Pequeñas y Medianas Demandas) 10 horas

Grandes Demandas 6 horas

Fuente: Subanexo 4 del contrato de concesión "Normas de calidad del servicio público y sancio-

nes",

59 Los índices de interrupción por transformador se calculan en ·función de la frecuencia media deinterrupción por transformador instalado y del tiempo total de interrupción por transfonnador insta­lado. Los índices de interrupción por KVA nominal instalado se calculan también en función de lafrecuencia de interrupción y del tiempo total de interrupción por KVA instalado.

72

',! .

I

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Respecto de la calidad del servicio comercial, los niveles de ser­

vicio exigidos comprenden plazos para responder a las solicitudes de co­

nexión de los servicios, para resolver los errores de facturación, y

frecuencia de la facturación estimada. Para el primer indicador, el Con­

trato de Concesión establece plazos máximos diferenciados según la po­

tencia requerida y la necesidad o no de realizar modificaciones a la red

instalada. También se regula el procedimiento ante la falta de acuerdo

sobre las condiciones de servicio requerido, estableciendo que podrá so­

licitarse la intervención del ENRE, el cual, sobre la base de la informa­

ción técnica brindada por la distribuidora, podrá resolver el diferendo de

manera inapelable.

Los reclamos de los usuarios por posibles errores de facturación

deben resolverse en la factura siguiente y, "a requerimiento del usuario",

la distribuidora deberá estar en condiciones de informar acerca de la re­

solución en un plazo de 15 días hábiles. A su vez, la posibilidad de factu­

rar sobre la base de estimaciones del consumo se restringe sólo a

situaciones de fuerza mayor, fijándose además límites al uso de este me­

canismo.6o

. Cabe destacar que el "Reglamento de Suministro de Energía

Eléctrica para los servicios prestados por EDENOR S.A., EDESUR

S.A. y EDELAP S.A." 61 incluye también otros aspectos de calidad del

servicio, como plazos de reconexión y requisitos para la atención a los

usuarios, con pautas horarias y servicios de emergencia las 24 horas del

60 Para un mismo usuario, si la frecuencia de facturación correspondiente es bimestral, no podrán e­mitirsemás de dos facturas sucesivas estimadas, y tres en los casos restantes, durante un año calen­dario. Asimismo, no podrán efectuarse más de tres estimaciones en igual periodo, para aquellosclientes a los que se les realicen facturaciones bimestrales, y. cuatro en los casos restantes. Elnúmero de estimaciones en cada facturación no podrá superar el 8% de las lecturas emitidas en cadacategoría.61 Aprobado por resoluciónNO 168/92de la Secretaria de Energía, y vigente a partir del 1 o de septi­embre de 1992.

73

día. También se estipula la información que debe estar a la vista en_ las

bocas de atención al público y la que debe figurar en las facturas, y el

procedimiento de atención de reclamos, exigiéndose un registro por su­

cursal actualizado y a disposición de los funcionarios del ENRE en cada

oportunidad que sea requerido, además de la instrumentación de un libro

de quejas autorizado y rubricado por este organismo.

A modo de ejemplo podría señalarse que, tras la privatización del

servicio de electricidad en Gran Bretaña, los criterios de calidad del ser­

vicio comercial impuestos por los reguladores incluyen indicadores simi­

lares a los aquí mencionados, y que representan los mínimos legales,

aunque se sugiere que "usualmente los clientes deben recibir servicios de

mayor nivel". Las diferencias radican fundamentalmente en el menor

lapso preestablecido respecto de los plazos en casos de conexión, notifi­

caciones de interrupción, respuestas a consultas y reclamos, o restitución

del servicio una vez superadas las fallas. Tales diferencias probablemen­

te se correspondan, en algunos casos, con las variaciones en la calidad de

la infraestructura heredada.

Los derechos de los titulares y/o usuarios se especifican en el arte

3 del Reglamento del Servicio. 62 De acuerdo con este artículo, los

usuarios poseen el derecho a "exigir" los niveles de calidad fijados por el

Contrato, y a recibir la debida atención de sus reclamos y quejas que de­

berán solucionarse "rápidamente". Se contempla también la potestad de

62 Se considera Titular a personas fisicas o jurídicas, agrupaciones de colaboración y uniones transi­torias de empresas que acrediten la posesión o tenencia legal del inmueble o instalación para· el cualse solicita el suministro y mientras dure su derecho de uso. A los efectos de este Reglamento, lostérminos Usuario y Titular resultan equivalentes, sin perjuicio de que, si se comprobara que elusuario no es el titular del servicio, la distribuidora "intimará al cambio de la titularidad existente"(art.l inc. e) pudiendo proceder al corte del suministro - previa comunicación al ENRE - en caso deque el cambio no se realice dentro de los 10 días hábiles administrativos. El titular registrado y elusuario no titular son "solidariamente responsables" de todas las obligaciones establecidas en elReglamento, incluso del pago de los consumos que se registraren, recargos, e intereses.

74

solicitar la' intervención de las prestatarias del servicio y del ENRE frente

a supuestas anormalidades en el funcionamiento del medidor y, en el ca­

so de reclamos por daños en las instalaciones y/o artefactos de propiedad

del usuario provocados por deficiencias en la calidad técnica del suminis­

tro imputables a la Distribuidora, ésta deberá hacerse cargo de la repara­

ción y/o reposición correspondiente, "salvo casos de fuerza mayor". 63

Identificado como una de las obligaciones de los usuarios, el re­

cargo automático del 10% para la facturas impagas a la fecha de su ven­

cimiento, ha suscitado importantes controversias. En estos casos, la

distribuidora también podrá aplicar intereses a partir del día 31 de la mo­

ra a los titulares bajo tarifa 1 (pequeñas demandas, uso residencialj.iy a

partir del sexto día de mora a los usuarios de las categorías tarifarias co­

rrespondientes a medianas y grandes demandas (Reglamento de Suminis­

tro, arte 9).

Cabe destacar que en otros países los recargos son considerable­

mente menores. En USA, la empresa de electricidad Con Edison (Nueva

York) emplea una tasa del 1,5% mensual. En Italia, las empresas prorra­

tean una tasa del orden del 12% anual por la cantidad de días de mora.

Frente a esta situación, mientras asociaciones como AúELCO

plantean que sólo deberían cobrarse intereses por mora, el Vicepresiden­

te del Ente, Alberto Devoto, reconoce que el porcentaje es "elevado".

Las empresas, por su parte, alegan que esa penalidad está con­

templada en el contrato de concesión, y que modificarla "afectaría su

63 Si la empresa rechaza el pedido, el usuario .puede iniciar el reclamo en el ENRE, el cual otorga unplazo de S días a la empresa para que proponga una nueva solución. Si el usuario no queda con­forme o la empresa deslinda culpabilidad, el ENRE ordena medidas de prueba (pericias técnicas enla casa del usuario, en otras casas del barrio, en la red, etc.) y realiza un informe que es entregado alusuario y a la empresa, quienes disponen de S días para realizar observaciones. Si el resultado esfavorable al usuario, la empresa debe pagarle en 10 días hábiles. Adicionalmente, el ENRE evalúa siI~ empresa debe ser multada por haber prestado un servicio deficiente.

75

capacidad económica y sería una mala señal para el control de la moro­

sidad".64

Asimismo, y de acuerdo con lo informado por el ENRE al Defen­

sor del Pueblo de la Nación, el otorgamiento de facilidades de pago para

los usuarios morosos "depende únicamente de la política comercial de la

empresa, no estando sujeta a control del ente, atento a que ello forma

parte de la gestión empresaria't."

La cuestión adquiere además otras aristas conflictivas si se toma

en cuenta la existencia de demoras en la entrega de las facturas por parte

de las concesionarias'" que, según surge de reclamos de los usuarios,

provocaron multas por atrasos en los pagos no imputables a los afecta­

dos. Durante el relevamiento de información efectuado en el ENRE, se

comprobó que la trascendencia otorgada a este tema por la prensa fue

fundamental para que el ente (que había constatado el atraso) obligara a

las empresas a rever sus sistemas de facturación, con resultados

"altamente positivos". También se vio que, aunque no lo difundieran por

razones prácticas, las empresas habían autorizado a los cajeros de sus

oficinas comerciales a condonar la mo~a cuando comprobaran un atraso

en la repartición. Este tema, entre otras cuestiones, hace que el ente esté

"muy preocupado" por plantear la revisión del contrato de concesión,

aunque por ahora "no lo considera conveniente".

El problema del recargo no pasó inadvertido en el Poder Legislati­

vo Nacional: en julio de 1993 - a tres meses de iniciado el funcionamien­

to del ENRE - declaró "la conveniencia de que el P.E., a través de los

64 Diario Clarín, 19-7-95. .65 Segundo Informe Anual 1995 del Defensor del Pueblo de la Nación.66 Es interesante recordar que, de acuerdo con el Reglamento de Suministro, es obligación delusuario concurrir a los locales de las empresas para solicitar un duplicado de la factura, cuando no laha recibido COD una anticipación de S días respecto de su fecha de vencimiento (art. 2 iDC b),

76

distintos entes reguladores, impulse la limitación del recargo por mora en

las facturas por servicios brindados por las empresas prestatarias de

energía eléctrica". También el Senado de la Provincia de Buenos Aires

manifestó interés en que se dejasen sin efecto las disposiciones que au­

torizan a las empresas eléctricas EDENüR, EDESUR y EDELAP a co­

brar "exorbitantes tasas de interés a los usuarios que abonan la

facturación después del primer vencimiento". Por su parte, el Defensor

del Pueblo de la Nación, en dos pedidos de informe del año 95, solicitó

información acerca de "posibles irregularidades en la distribución y en­

trega de facturas de servicios públicos" así como una "investigación de

los recargos cobrados por las empresas de servicios públicos por el pago

de facturas fuera de término".

La situación no ha encontrado todavía resolución. Pese a que la

ley 24.240 de Defensa del Consumidor, en su arte 31, establece un tope

para las tasas de interés y punitorios por mora para las facturas de servi­

cios públicos pagadas fuera de término, las empresas prestatarias se nie­

gan a aceptar estas condiciones, cuestionando el intento de modificación

de las reglas iniciales de juego.

En términos de regulación económica, el sistema empleado tiene

características tanto del sistema americano (regulación por tasa de retor­

no) como del británico (regulación por precios) . En efecto, se han fijado

tarifas iniciales que le permitan a los Distribuidores "una razonable tasa

de rentabilidad" previéndose además un factor de ajuste destinado a

"estimular la eficiencia y al mismo tiempo las inversiones en construc­

ción, operación y mantenimiento de las instalaciones".

Las tarifas a usuarios fmales -categorizadas en pequeñas, media­

nas o grandes demandas y a su vez divididas por modalidad de consumo-

77, .....~: .' ....

resultan de los precios pactados en el mercado mayorista y de los costos

emergentes de la distribución. En el primer caso, dependen de la pro­

gramación estacional y de la aplicación de los mecanismos de actualiza­

ción anual previstos en los contratos de concesión. A su vez, los costos

de distribución se ajustan semestralmente según el índice de precios

combinados de los Estados Unidos.

La política de regulación social desarrollada incluye aspectos sig­

nificativos, entre los que se destaca la instrumentación de medidas para

resolver el problema de los "colgados".

Esta situación, que involucra a un conjunto de usuarios del Gran

-Buenos Aires de baja condición socioeconómica , "en por lo menos el

40% de los casos", 67 tuvo una gran repercusión a raíz de los cortes

compulsivos de electricidad efectuados por las Distribuidoras Edenor y

Edesur a usuarios acusados de "apropiación indebida de la energía",

dando lugar a una serie de enfrentamientos, como en el caso de los ba­

rrios carenciados del Partido de la Matanza. La solución contemplada,

tras la firma en el mes abril de 1994 de un Acuerdo Marco entre el Poder

Ejecutivo Nacional , el Poder Ejecutivo de -la Provincia de Buenos Aires

y las empresas Distribuidoras, fue la constitución de un Fondo Especial

por el término de 4 años, destinado a cubrir los saldos impagos y a desa­

rrollar obras de infraestructura en los asentamientos y barrios involucra­

dos. Este fondo se financia fundamentalmente con un porcentaje de la

facturación a pagar por los usuarios afectados y con parte de los impues- .

tos provinciales aplicados a las compañías prestatarias.

Otros de los- aspectos de la política de regulación social son los

subsidios tarifarios a jubilados y pensionados y las normas de procedí-

67 ", Informe anual.ENRE, 1993-1994, p. 66.

78

mientos para el control ambiental aplicados a la centrales térmicas con­

vencionales, el sistema de transporte en alta tensión, los operadores de

servicio de distribución y de las obras hidráulicas.

5.1. Mecanismos de control de la calidad

La metodología de control de la calidad del producto técnico, del

servicio técnico y del servicio comercial implementada por el ente regu­

lador utiliza como insumo central la información proveniente de las em­

presas distribuidoras, pudiendo auditar el relevamiento y procesamiento

de la información en cualquiera de sus etapas. Estos procedimientos se

complementan con una serie de controles por muestreos realizados por el

propio ENRE, los cuales, según surge de las entrevistas realizadas en el

organismo, "no son del todo intensos". Tampoco se considera convenien­

te organizar un sistema de control que se superponga con el de las em­

presas, porque hasta el momento los resultados son "satisfactorios" y "la

calidad mejoróen relación con los dos años anteriores".

Sin embargo, 'se ponen de manifiesto ciertas reticencias de las

compañías para proveer de información al regulador, lo que afecta de

manera directa la instrumentación de un sistema de control efectivo de la

calidad. Ante una resolución que obliga a las Distribuidoras a llevar un

registro continuo e informatizado68 de las tensiones de salida de todas

las barras y de todas las subestaciones de distribución, para verificar la

calidad del producto, la empresa EDENOR interpuso un recurso judicial

directo. En él se alegaba que el ente regulador obvió el mecanismo de

61 Res. ENRE 14/93, Bases Metodológicas para el Control del Producto Técnico. El registro debecontener como mínimo las lecturas efectuadas, la curva del perfil de tensión, la curva de la cargaregistrada, la cantidad de veces que se registraron valores de tensión fuera de los rangos admitidosagrupados por banda, la energía total suministrada y la energía suministrada en condiciones de malacalidad detensión.

79

consulta establecido en el contrato de concesión, considerando como

"ilegítimamente impuesta" por la reglamentación la exigencia señalada,

en tanto suponía "imponer la adquisición de un nuevo y costoso equi­

pamiento de medición no previsto en el contrato de concesión".

Sustentado en la noción de "titularidad" estatal de los servicios

públicos, el fallo de la Cámara Nacional de Apelaciones en loConten­

cioso Administrativo, de fecha 5-9-95, resolvió desestimar el recurso in­

terpuesto alegando que "la fijación de las reglas del funcionamiento (del

servicio) constituye (...) una prerrogativa exclusiva de la Administra­

ción", y que la Concesionaria se encuentra frente a ésta "en una situación

de especial sujeción en virtud de las potestades que en materia de orga­

nización y funcionamiento del servicio público (le) competen" . Partien­

do de este principio rector, considera también que "es facultad ,del Ente,

a fin de que su función de contralor se cumpla con eficiencia, requerir las

especificaciones técnicas en los equipos que a su entender resulten más

aptos y establecer los mecanismos para el contralor del fiel cumplimiento

de la calidad del servicio".

. El control de ·la Calidad del Servícío Técnico y del Servicio

Comercial 69 también se instrumenta en base a una serie de informes

provistos por las Distribuidoras, cuyos datos básicos se comparan con la

información obtenida por el ENRE en los procedimientos de control y

auditorías realizadas por su propio personal y/o con la participación de

terceros, como la Universidad de Buenos Aires y la Universidad de La

Plata, contratados para controlar las anomalías en trabajos en la vía pú­

blica y en instalaciones de distribución.

69 Res. ENREnro. 25/93.

80

En el primer caso, la información debe organizarse en dos bases

de datos que permitan conocer las contingencias de la red y el esquema

de alimentación de cada usuario. Ambas bases deberán relacionarse con

los archivos de facturación para posibilitar el cálculo de la energía DO

suministrada a cada uno de los usuarios a los fmes de la aplicación de las

penalidades que correspondieren.

A su vez, la normativa plantea sólo con el carácter de

"conveniente" que, de acuerdo a criterios en uso y para facilitar compa­

raciones con otras empresas nacionales o internacionales, las distribuido­

ras prevean en su sistema informático la determinación de índices de

calidad cada 100 km. de red y 100 centros de transformación. 70

Respecto del servicio comercial, para controlar el cumplimiento de

los plazos de las solicitudes de conexión, el total de la facturación esti­

mada y la cantidad de reclamos por errores en la facturación son las dis­

tribuidoras quienes deben remitir, con una periodicidad mensual, un

conjunto de informes detallados por sucursal a partir de los cuales el ente

puede establecer los índices porcentuales de error en cada caso 71 , inclu­

yendo además los datos de los usuarios damnificados por incumplimien­

tos ,y el monto a abonar en concepto de multas.

Durante el relevamiento de información cualitativa realizada en el

ente regulador, se consideró como un "déficit muy importante" la falta

de medición regular de la satisfacción de los usuarios con el servicio,

... 70 toiripl~cit~ los procedimientos: la implementación de un "Libro de Guardia foliado y rubri­cadoen cada 'centro de operación de la red de media tensión, en el que se asentarán todos los even­tos que afecten a dicha red, produciendo interrupciones a los usuarios, y una serie de informes~ó(licos para el ente regulador.

1 Por ejemplo, en el caso de la facturación estimada, las distribuidoras deben remitir en forma men­sual un informe sobre el número de estimaciones realizadas, en relación con el total de facturasemitidas, discriminado por motivo de las estimaciones, por sucursal y por tarifa, indicando en cadacaso el total de facturas emitidas, el total de facturas estimadas, y el porcentaje que éstas represen­tan,

81

pero se advertía que es incongruente .preguntarle a la gente si estaba con­

forme con éste "cuando recibía la factura tarde". Se señaló también que

las pocas encuestas efectuadas "están desactualizadas", aunque los son­

deos realizados por las propias empresas mostraron resultados "muy

positivos".

El esquema descripto, en el que la información básica para el con­

trol surge de los registros de la propia empresa, sin controles sistemáti­

cos por parte del regulador y sin sondeos periódicos de la opinión de los

usuarios, conlleva uno de los riesgos apuntados por los teóricos en ma­

teria de regulación, derivado de la "asimetría informativa" y que, según

surge de nuestro trabajo, parece constituirse en uno de los problemas

centrales para los tres servicios públicos analizados.

Tal cuestión adquiere mayor relevancia porque, para el sector

eléctrico, "la Argentina ha adoptado una modalidad que excluye intro­

ducirse en elgerenciamiento de las empresas, (...) estableciendo una re­

gulación basada en el control de los resultados, en particular, la calidad

de la prestación".72 Sin embargo, es más que significativo el cuadro de

situación planteado en un informe producido por funcionarios del ENRE

en octubre de 1995:

" Apartir de la privatización del mercado eléctrico y del abandono por el

Estado de su rol empresarial, (...) la mayor información sobre lo que

ocurre en el mercado eléctrico en su conjunto, en sus distintos segmen­

tos, y como resultado de la actividad de todos y cada uno de sus actores

reconocidos, es generada por entidades o personas privadas que son

poseedoras de esa información y sólo es conocida por el ENQE de

una manera parcial y fragmentaria." (...) Ahora bien, las empresas, en

72 Informe anual ENRE, 1993-1994.

82

general, son renuentes a proporcionar otra información que la que resulta

de los compromisos- adquiridos a través de las normas regulatorias y esa

información la conceden, casi sin excepciones, cuando se les efectúan

requerimientos concretos y aún, a veces, bajo intimaciones puntuales que

el Area de Control les formula."

5.2. Sancíones y resarcimientos

De acuerdo con el régimen de sanciones vigente para las empresas

prestatarias del servicio de electricidad, las multas aplicadas por in­

cumplimiento de los niveles de calidad exigidos revierten en resarcimien­

tos para los usuarios damnificados. En este servicio se presenta una

diferencia significativa en relación con los otros casos de análisis deriva­

da de la especificación pormenorizada, para cada uno de los indicadores

descriptos, de los montos o cantidad de créditos a percibir por los usua­

rios como resarcimiento en caso de ser afectados.

Respecto de la calidad del producto y del servicio técnico, las dife­

rencias en la metodología de control antes mencionada, hacen que en la

etapa 1, el monto total de la sanción S~ reparta entre el conjunto de los

usuarios con sedeen la zona afectada -hayan o no sufrido el problema -;

recién 'en la etapa 2, se bonificará a cada usuario particularmente perjudi­

cado. Las bonificaciones deberán aplicarse en las facturas inmediatamen­

te posteriores al semestre en que se detectó la anomalía, y se calcularán

con los valores indicados en la tabla de valorización especificada en el

contrato de concesión. Sin embargo, y ante la inmediata puesta en vi­

gencia de esta obligación (10 de septiembre de 1996), las prestadoras del

servicio han manifestado su desacuerdo alegando la imposibilidad de

realizar los controles a nivel de suministro individual por deficiencias de

83

84

!

Al evaluar el sistema de sanciones implementado por el ENRE, un

funcionario del organismo señalaba que este sistema es el mejor indica­

dor de la evolución de la calidad del servicio, porque las multas guardan

relación con las inversiones que las empresas debieran haber hecho y

porque su disminución revela " una sustancial mejora en la calidad del

servicio" .

Según datos provenientes del organismo, hasta el año 1994 las

sanciones más onerosas fueron aplicadas a las empresas Edenor y Ede­

sur, quienes por incumplimiento de las normas de calidad del producto

técnico y del servicio técnico pagaron en conjunto la suma de 8 millones

de pesos. En los considerandos que acompañan estas sanciones se pone

de manifiesto también el incumplimiento de la obligación de la empresa

Edesur, respecto de la presentación de software con información de sus

registros de .mediciones, presentado con posterioridad a lo establecido

reglamentariamente.Los importes abonados por multas disminuyeron

notoriamente durante 1995, donde la formulación de cargos desciende,

para el caso de Edesur, al monto de 780.000 pesos y para la empresa

Edenor a los 3.400.000 pesos. En ambos casos, las sanciones se justifi­

can por el apartamiento de los niveles de calidad del producto técnico y

del servicio técnico.73

5.3. Atención de reclamos de usuarios en el Ente Regulador

Para efectuar reclamos, los usuarios del servicio pueden recurrir

directamente al ENRE sin que sea necesario acudir obligatoriamente en

primera instancia a la empresa. Pese a esto - y según la información rele­

vada -, en la institución se prefiere evitar que el ente se constituya en un

... 73 Informe anual ENRE 1994-1995, Anexo 2.

85

canal de recepción de quejas, porque "existen entidades que legítima­

mente deben ser las receptoras de las insatisfacciones de los usuarios".

De acuerdo con este criterio, se obtienen mejores resultados in­

crementando la cantidad de personal que trabaja controlando los proble­

mas en la red o en el suministro que incorporando más empleados en el

área de atención al usuario. El propósito básico es mejorar la calidad del

servicio y no "solucionar la falta de calidad en el servicio"..

Las empresas deben remitir las quejas al ENRE, acompañándolas

con toda la información correspondiente, dentro de los diez días de pre­

sentadas, salvo en los casos en que fueran motivadas por interrupciones

o anomalías en el suministro de energía eléctrica cuyo envío se exige

dentro de las 24 horas. Cada reclamo que llega al ente genera un expe­

diente y una notificación a la oficina central de la empresa, y se deriva

posteriormente a la oficina comercial correspondiente. El esquema resta

bastante agilidad a la resolución de los problemas - y así lo reconocen

incluso en el organismo regulador - pues, las características del servicio

exigen respuestas inmediatas ante los problemas que se susciten y el

procedimiento seguido resulta " poco operativo". A juicio de la institu­

ción, era más efectivo auditar en las empresas el cumplimiento del tra­

tamiento de los reclamos y su solución a término, como se hacía

inicialmente.

De acuerdo con los datos suministrados por el ENRE, desde mayo

de 1993 hasta fines de 1995, se produjeron en el ente un total aproxima­

do de 40.000 reclamos, a un ritmo promedio de 1100 por mes. Las causa­

les de mayor recurrencia obedecen a las cuestiones de calidad en sus tres

dimensiones: producto, servicio técnico y servicio comercial. Respecto

de este último aspecto, predominan los reclamos por errores de factura-

86

ción, problemas en la recepción de facturas, demoras en el nuevo sumi­

nistro, dificultades para el cambio de titularidad, mal funcionamiento del

medidor y daños causados en artefactos eléctricos por oscilaciones o pi­

cos de tensión.

Reglamentariamente, corresponde aplicar el régimen de Audien­

cias Públicas en todos aquellos casos en que las decisiones del ente

afecten "(el) interés.general, en particular, al tratarse los cuadros tarifa­

rios o cuestiones vinculadas a la calidad del servicio". Pero tal como se

mencionó en el caso del servicio de gas, toda denuncia por abuso tarifa-

. rio debe ser corroborada por el ente, y sólo si considera que es "injusta,

irrazonable, indebidamente discriminatoria o preferencial", se podrá

convocar a la Audiencia.

87

CAPÍTULO 6,

REGULACION y CONTROL DE LA CALIDAD DEL

SERVICIO DE AGUA POTABLE Y

DESAGÜESCLOACALES

La prestación del servicio de agua potable y desagües cloacales, a

cargo del Consorcio Aguas Argentinas S.A, está sujeta a exigencias de

calidad de producto y de servicio comercial cuyo incremento progresivo,

de acuerdo a lo previsto en el Contrato de Concesión, deberá cubrirse

con un nivel tarifario "inclusive menor" al vigente desde el momento de

la transferencia del servicio.

Las normas de calidad para el agua potable incluyen parámetros

fisicos, químicos y bacteriológicos "similares" a los aconsejados por la

Organización Mundial de la Salud." De corroborarse en el producto de­

ficiencias que pudieran ocasionar daños a la salud, el concesionario po­

see la opción de cortar el suministro y proveer suministros alternativos,

desechar el agua contaminada y purgar el sistema de provisión desinfec­

tándolo, o continuar el suministro advirtiendo sobre la necesidad de to­

mar precauciones. Como paso previo a la instrumentación de alguna de

estas alternativas, rige la obligación de informar a los usuarios a través

de los medios masivos de comunicación, dando además intervención "de

inmediato" a las autoridades competentes. 75

También se han determinado niveles mínimos de presión de agua

en todo el sistema de distribución aunque, debido a los déficits de in-

74 Decreto 999/92 - Anexo A, " Normas mínimas de calidad del agua producida y librada al servi­cio".15 Los organismos intervinientes son el ente regulador, el Ministerio de Salud de la Nación y/o de laProvincia de Buenos Aires, la Secretaria respectiva del municipio donde se produce el problema y,si correspondiera, la Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano.

88

fraestructura en las zonas periféricas, se previó un plazo progresivo para

que el Concesionario pueda alcanzar los valores apropiados en todos los

puntos de la red, Conforme a esta situación, recién antes de finalizar el

segundo quinquenio debe darse cumplimiento a la meta de 10 metros de

columna de agua en forma general y continua, aunque los valores meno­

res de presión para zonas específicas deben ser aprobados por el ente

regulador.

Para el tratamiento de los efluentes cloacales que el concesionario

vierta al sistema hídrico se han propuesto metas de nivel primario y se­

cundario cuya cobertura total - hacia el 5° y 15° año de la concesión res­

pectivamente - beneficiará al 100% de la población servida por cloacas.

Asimismo, las normas de calidad impiden al concesionario la recepción

de barros y otros residuos contaminantes en la red troncal de colectores,

y 10 obligan a mantener en condiciones el sistema de desagües, a efectos

de minimizar el riesgo de inundaciones .76

Respecto de los líquidos cloacales e industriales que descarguen

terceros atmosféricos en las instalaciones del concesionario habilitadas

por el ente regulador, las exigencias son de menor alcance: el concesio­

nario "podrá" realizar los análisis que considere convenientes para pre­

servar las condiciones de tales instalaciones.

En cuanto al servicio comercial, los niveles de calidad contemplan

plazos de cumplimiento para la conexión, para la notificación de la sus­

pensión y ·para la reconexión de los servicios, para el pedido de formas

especiales de pago y para efectuar modificaciones en el sistema de factu­

ración. Se incluyen también tiempos máximos de respuesta para la ins-

76 En la ciudad de Buenos Aires, donde existe un único sistema pluviocloacal, es la municipalidadquien posee competencias sobre los desagües pluviales. Pero por Res. 33/93, el ETOSS autorizó lacontratación de Aguas Argentinas por la MCBA para atender la limpieza y mantenimiento de su­mideros, bocas, cámaras de inspección y nexos del radio antiguo de la ciudad.

89

pección por denuncias sobre la calidad del agua y para la atención de

reclamos.

A los efectos de garantizar la atención adecuada, la concesionaria

debe organizar "un soporte administrativo integral" que permita al usua­

rio ingresar su reclamo y/u obtener respuestas en cualquiera de las ofici­

nas habilitadas y sólo "excepcionalmente" debe ser derivado a otra de­

pendencia. En resguardo de la calidad de la atención al público, el

personal interviniente "deberá recibir capacitación" vinculada con los

aspectos operativos y de procedimientos de la empresa, la que además

tendrá que instrumentar una plataforma telefónica para la atención de

reclamos de urgencia las 24 horas del día.

Para que los usuarios reciban información suficiente, se exige al

concesionario hacer públicos los niveles de calidad de servicio, las metas

y los programas tendientes a alcanzarlos, así como los planes de expan­

sión y la información sobre el régimen tarifario vigente. Asimismo, de­

berá poner a disposición del usuario en todas las oficinas comerciales

folletos informativos sobre los temas de su interés.

Sin embargo, en el relevamiento de información realizado entre

funcionarios del ETOSS, se advertía el desconocimiento de los usuarios

respecto de algunas medidas implementadas por la empresa que, como la.

instalación de medidores o el proceso de recatastramiento, poseen inci­

dencia directa sobre los precios del servicio. Se acota, además, que la

"ausencia de una cultura del consumidor" incrementa los problemas de­

rivados de la desinformación.

Cabe destacar que, ante el incumplimiento de los estándares de

calidad fijados, el reglamento del servicio77 incorpora como derechos de

77 El "Reglamento del Usuario" elaborado por la empresa, sobre la base de las pautas establecidasen el marco regulatorio, fue aprobado por el ETOSS en 1994. La discusión y análisis de la propuesta

90

los usuarios (art.41) la posibilidad de formular denuncias y reclamar ante

la empresa y/o el ente regulador, sin hacer mención alguna de la exis­

tencia de resarcimientos o compensaciones específicas por los perjuicios

que ocasionara 1~ situación. En todo caso y, tomando en cuenta que está

contemplada la posibilidad de ejercer las acciones previstas en la ley de

defensa del consumidor, correspondería el pago de indemnizaciones en

caso de sobrefacturación o reclamo indebido de facturas ya abonadas por

el usuario.78

En este sentido, resulta interesante señalar que una de las disposi­

ciones adoptadas por los reguladores británicos obliga a las empresas

prestadoras del servicio.a pagar una suma fija de dinero a los usuarios

ante cualquier falencia en el cumplimiento de los indicadores de calidad

preestablecidos. El esquema de compensaciones debe ser informado a

los clientes una vez por año, y en el caso de incumplimiento de los pla­

zos para la restitución del servicio, instalación de medidores o resolución

de reclamos por facturación, el reintegro es automático.

La modalidad de regulación económica adoptada incluye la fija­

ción de un cuadro tarifario inicial, co~ revisiones periódicas, en base a

los planes de expansión aprobados por el ETOSS. También se prevén

también revisiones de carácter extraordinario cuando, por ejemplo, hu­

biera una variación significativa de los costos del concesionario o exis­

tieran cambios sustanciales e imprevistos en las condiciones de

prestación de los servicios o en la relación entre inversiones en activos y

costos de operación. De esta forma, al asegurarse una recuperación de

de Reglamento presentada por la concesionaria fue una de las primeras actividades para la que re­sultó convocada la Comisión Asesora del Ente. En ese ámbito, ADELCO, además de proponer al­gunos ajustes, cuestionó la falta de cumplimiento de los plazos exigidos a la empresa para la entregadel documento, realizado "a posteriori" del primer año de la concesión. Está prevista su revisión porel concesionario cada tres años o a propuesta del ente regulador.71 Le. Y24.240, art.31.

91

los costosa través de la tarifa, no se incentiva la reducción de los mis­

mos, sobre todo si se tiene en cuenta que, durante los 1Oprimeros años

de la concesión, es potestad de la empresa establecer la estructura e inci­

dencia de los insumos incluidos en los costos (Cincunegui, 1994).

La estructura tarifaria vigente discrimina tres categorías de m­

muebles - residencial, no residencial y baldíos -, e incluye un régimen de

cobro por sistema de cuota fija y otro por consumo medido. El sistema

de cuota fija está formado por una tasa básica bimestral calculada en ba­

se a una fórmula que toma en cuenta la superficie cubierta del inmueble,

su antigüedad, estado, categoría y ubicación. El régimen de consumo

medido combina. un porcentaje de la tasa básica bimestral y una suma

fija por cada metro cúbico que supere el consumo bimestral libre defmi­

do para cada tipo de inmueble. Su aplicación es de carácter obligatorio

para los usuarios no residenciales y para la venta de agua en bloque. En

el caso de los usuarios residenciales, queda a opción de éstos y/o del

concesionario.

La introducción de algunos criterios de regulación social se refleja

en los subsidios tarifarios - a cargo del Tesoro Nacional - previstos para

jubilados y pensionados con ingresos familiares inferiores a dos jubila­

ciones mínimas y una facturación menor a dos veces la mínima de la ca­

tegoría. A su vez, se encuentra en estudio la posibilidad de que el Estado

subsidie a los usuarios que no puedan pagar el cargo cobrado por la em­

presa Aguas Argentinas en concepto de instalación de la red de servicios.

La propuesta constituye una de las alternativas presentadas por el

ente regulador como respuesta' a los múltiples reclamos generados por

los usuarios quienes, se conecten o no al servicio, están obligados a pa­

gar entre 600 y 800 pesos.

92... ··,)i·

• • l,~»Ó,

Respecto de las normas para la protección ambiental, subsisten

algunas imprecisiones vinculadas con la potestad controladora en casos

de anomalías con los efluentes industriales. En estas situaciones, el

ETOSS debe comunicar a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambien­

te Humano los desvíos constatados, dado que este organismo es el res­

ponsable de actuar sobre los contaminadores industriales. El contrato de

concesión y el marco regulatorio reconocen la facultad de esta Secretaría

en lo que concierne al control de todos los vertidos a cursos de agua 79,

pero otorga también competencia al ETOSS respecto del control de la

contaminación hídrica en todo lo referido a la acción del concesionario

como agente contaminante.

Los problemas de competencias entre ambos organismos se pusie­

ron de manifiesto en uno de los principales conflictos legales originado

por un escape de gas cianhídrico proveniente de las cloacas, que provocó

la muerte de 7 personas en el partido de Avellaneda en el año 1993. En

este caso, hacia el mes de septiembre de 1995, todavía no habían sido

determinadas las responsabilidades correspondientes; el perito intervi­

niente manifestó que "en la ley de privatización de Obras Sanitarias no

se .dejó en claro quien tiene el control de los vertidos" .80

6.1. Mecanismos de control de la calidad

Para el control de la calidad del agua potable,el ETOSS exige al

concesionario la toma de muestras regulares en puntos fijos predetermi­

nados de la red y contrasta los resultados con los de sus propios análisis

bacteriológicos y fisico-químicos, realizados en los laboratorios de Obras

79 Según lo informado, ante la falta de infraestructura de la Secretaría, el poder de policía lo ejerceen la práctica Aguas Argentinas a partir de un rastreo sobre 7000 industrias.10 Clarín 27-9-95.

.' f'.

>'!'.~'"93

Sanitarias de la provincia de Buenos Aires. Ambos procedimientos se

complementan con las auditorías que efectúa el ente a través de un con­

venio firmado con la Facultad de Ingeniería de la UBA para fiscalizar la

metodología de extracción de muestras y análisis que lleva a cabo la em­

presa, y con inspecciones a las plantas potabilizadoras.

Para determinar la calidad de los líquidos cloacales en las descar­

gas fmales del sistema colector, el ETOSS evalúa la composición de esos

efluentes en puntos estratégicos de la red de colectoras máximas e ins­

pecciona y audita el control que efectúa la concesionaria de las descargas

de camiones atmosféricos en vaciaderos. Corresponde también al regula­

dor la inspección y evaluación de la evolución de los procesos de depu­

ración llevados a cabo en el establecimiento Sudoeste, y el control de la

disposición de barros cloacales."

Respecto de la calidad del agua, las autoridades del ETOSS obser-·

van una "mejora sustancial" que también corrobora la empresa prestata­

ria alegando que "en la actualidad, el índice de turbiedad es cinco veces

inferior al de la toma de posesión del servicio". A su vez, el porcentaje

de deficiencias bacteriológicas "se redujo al 8%, mientras que con Obras

Sanitarias era del 30%". 82

Sin embargo, el ente regulador ha verificado problemas de presión

"en algunas zonas de Capital Federal y Gran Buenos Aires", y un retraso

en la rehabilitación de los desagües cloacales. Al respecto, Aguas Ar­

gentinas deslinda responsabilidades cuestionando la falta de entrega en

11 Como mencionáramos anteriormente, en casos de anomalías .vinculadas con los efluentes indus­triales, el ETOSS sólo dispone medidas correctivas respecto de la preservación de las instalaciones,mientras que el control sobre los contaminadores industriales corresponde a la Secretaría de Recur­sosNaturales y Ambiente Humano.12 Información proveniente del diario Clarín del 12-4-95.

término de obras a ejecutar por la ex Obras Sanitarias y la poca confiabi­

lidad de los estudios de base suministrados.

A efectos de supervisar la calidad del servicio comercial, el

ETOSS ha elaborado un conjunto de indicadores, que abarcan .los SI­

guientes aspectos:

En materia de Información En materia de En materia de

Atención al Usuario Condiciones del Lugar

• Cuadro del ETOSS. Atención en Planta Baja- • Nivel de Limpieza General

• Libro de Reclamos del ETOSS. ler.Piso, • Niveles de Iluminación

• Reglamento del Usuario. Atención al Público • Normas sobre Discapacitados

Q Información sobre normas y a) Común-Formal • Normas contra incendio. Salidas.

niveles de Servicio. b) Capacitación del Personal • Hidrantes.

e Información anual al Usuario. e) Nro.de personal para. Matafuegos

Atención al Público • Contestador Telefónico

Atención Telefónica

a) Común Formal

b) Capacitación del Personal

e) Facilidades de Comuni­

cación

d) Nro. del Personal para

Atención Telefónica

,. El monitoreo de estas pautas no es sistemático pues en el ente se

ha considerado que "con una sola evaluación alcanza". Sin embargo, el

abandono del control no parece conveniente porque, según advierten en

el propio organismo regulador, el nivel de atención al público en las em­

presas "es malo", y no se ha priorizado la inversión en capacitación del

personal involucrado.

Por otra parte, la Gerencia de Relaciones Institucionales y Aten­

ción al Usuario del ETOSS efectúa mensualniente un control de recla­

mos en base a los registros disponibles en los distritos donde funcionan

9S

las oficinas técnicas y comerciales de la empresa Aguas Argentinas. Con

el objeto de verificar el cumplimiento de los tiempos de solución, se rea­

liza un chequeo eligiendo al azar un porcentaje de los reclamos ingresa­

dos en los archivos del concesionario para determinar a partir de esa

muestra los coeficientes de respuesta y de ineficiencia discriminados por

zona.

El control de los problemas del servicio de agua y desagüescloa­

cales - por baja presión y taponamiento de cloacas - requiere de una

efectiva, fiscalización de los planes de mejora y expansióncomprometi­

dos por la empresa, monitoreando el cumplimiento de las metas previstas

a través de los auditores del ente 83 • Los procedimientos incluyen la ve­

rificación de los niveles de inversión, población servida, extensión y

rehabilitación de redes, obras varias de mejora de los activos existentes y

obras de ampliación de plantas.

Según un informe publicado por el diario La Nación, el ETOSS

reconoció que "se cumplen las inversiones con ligero atraso, pero todas

las obras están en ejecución" (28-8-94). Sin embargo, en una entrevista

del diario Clarín del 12-4-95, el Director General de Aguas Argentinas

manifiestóque "se están superando las metas fijadas en el contrato de

concesión" pues, al fmalizar el primer quinquenio (1998), ocho partidos

del conurbano tendrán cobertura total de agua potable.

Para el control de la información anual que la empresa provee al

ente, se exige la certificación de auditores técnicos y fmancieros, quienes

deberán acreditar si tal información refleja la gestión del concesionario.

13 El programa de mejoras y expansión compromete una inversión por 3.935 millones de dólares, aejecutaren seis planes quinquenales correlativos, y contempla, como metas principales, la reno­vación y extensión de los sistemas de distribución de agua potable y desagues cloacales , así comola construcción de una nueva estructura de producción y transporte que permita la expansión deambos sistemas.

96

Tornando- en cuenta los problemas derivados de la asimetría de

recursos de información entre regulador y regulado, resulta significativo

que, de acuerdo con lo establecido por el marco regulatorio, la designa­

ción de los auditores sea efectuada por el Concesionario, si bien se re­

quiere la aceptación del ente regulador. Por otra parte, debería defmirse

con mayor precisión la obligación del concesionario para "prestar su co­

laboración a los auditores en toda investigación razonable" tendiente a

verificar la información provista y los métodos utilizados para obtenerla.

Las posibilidades de acceso a la información por parte de los

usuarios también se ven restringidas, debido a que el marco regulatorio

compromete al ente regulador a "mantener rigurosamente la confiden­

cialidad de la información comercial que obtenga del concesionario"

(art.40).

Aguas Argentinas realiza semestralmente encuestas para medir el

nivel de satisfacción de los usuarios con el servicio en general. El ente

regulador, por su parte, no ha realizado todavía mediciones propias. Ha-

o cía fines del año 94, el ETOSS se proponía contratar a una consultora

especializada en marketing para medir el grado de conocimiento y la sa­

tisfacción de los usuarios con la atención en el ente regulador. Por medio

de estos sondeos se pensaba determinar indirectamente la conformidad

de los usuarios con el servicio brindado por la empresa. Pero la iniciativa

fue suspendida a raíz del recorte presupuestario dispuesto en febrero de.-

1995, que afectó el conjunto de la Administración Pública.

De todas formas, los entrevistados no descartan la posibilidad de

implementar este tipo de sondeos, y aunque se plantean reservas respecto

de su utilidad 84 , se considera necesario llevar adelante una estrategia de

u Acerca de la conveniencia o no de que el ETOSS realice encuestas para medir el nivel de satis­facción de los usuarios, se advierten diferencias de opiniones entre los entrevistados. En un caso, se

97

difusión de las tareas de la institución en medios masivos de comunica­

ción: "al usuario le cuesta identificar al ETOSS como organismo del Es­

tado, porque cree que es parte del concesionario".

6.2. Sanciones y resarcimientos

La prestadora del servicio puede ser sancionada con apercibimien­

tos y/o multas - aplicadas por el ente regulador- e incluso con la rescisión

del contrato, correspondiéndole esta última facultad al Poder Ejecutivo

Nacional. El Contrato de Concesión fija multas de entre $ 5.000 Y $

1.000.000 para distintas infracciones, relacionadas con:

• deficiencias en la calidad del agua potable,

• interrupción de los servicios,

• falta de aviso de los cortes dentro de los plazos correspondientes,

• ausencia de servicios de emergencia,

• negligencias en la atención a los usuarios,

• reiteración de errores en la facturación,

• omisiones en los controles de calidad de los productos,

• demoras en la presentación de los informes al ETOSS,

•. falta de información a los usuarios,

• volcamiento de efluentes por debajo de los niveles de calidad exigi­

dos,

• alteraciones tarifarias que excedan lo" previsto en el contrato.

Los importes percibidos por el ETOSS se contabilizan en un Fon­

do Anual de Multas con cargo a los resultados del concesionario, y el

producto de las multas pagadas no pasa a solventar las actividades del"

manifiesta que no es necesario "porque las efectúa la empresa", mientras que otro entrevistadoplantea que el sondeo del concesionario es "demasiado general", ya que no está discriminado pormunicipios.

98

organismo, porque "debe revertirse a los usuarios", incluyéndose en el

plan anual siguiente como inversiones adicionales o rebajas tarifarías. De

acuerdo con la información obtenida en el ente regulador, entre 1993 y

principios de 1996 Aguas Argentinas debió abonar la suma de 12,5 'mi­

llones de pesos en multas, aunque no pudo accederse a su discriminación

y concepto.

La aplicación de sanciones es independiente de la obligación del

concesionario de reintegrar o compensar con intereses las tarifas indebi­

damente percibidas de los usuarios, o de indemnizar los perjuicios oca­

sionados. por la infracción sancionada. Sin embargo, no aparecen

especificadas las sumas que correspondería abonar a los usuarios en con­

cepto de resarcimientos o compensaciones por el incumplimiento de los

niveles de calidad establecidos.

6.3. Atención de reclamos de usuarios en el Ente Regulador

La falta de respuesta a reclamos dentro de los plazos exigidos al

concesionario habilita al usuario a presentarse ante el ETOSS o iniciar

una acción judicial. De los casos analizados, éste es el único que prevé

explícitamente la aplicación del arte 30 de la Ley de defensa del consu­

midor 85 y la posibilidad de recurrir la decisión del ente regulador por

parte de los usuarios, a través de un recurso de alzada ante el Poder Eje­

cutivo Nacional. Por otra parte, no es obligatorio agotar la vía adminis­

trativa para demandar judicialmente al concesionario.

Aquellos problemas no resueltos en el lapso prescripto (30 días)

dan lugar a un tratamiento secundario por parte de Analistas' Responsa­

bles que incluye gestiones personalizadas ante el concesionario y consta-

'5 El artículo 30 de la Ley 24.240 permite al usuario interponer un reclamo "desde la interrupción oalteración del servicio y hasta los IS días posteriores al vencimiento de la factura".

99

taciones "in situ" del reclamo hasta lograr la resolución del mismo.

Cuando la Gerencia de Relaciones Institucionales y Atención al.Usuario

no obtiene resultados satisfactorios, se constituye lo que se denomina

caso, tomando parte en el asunto otras áreas del ETOSS y un miembro

del directorio encargado de monitorear el reclamo hasta su efectiva reso-

l ., 86nCIOO.

Durante el primer año de la concesión se recibieron en el ente

2600 reclamos y en el segundo año, el número. de quejas ascendió a la

. cifra de 6131. El incremento, de acuerdo con la opinión de un funciona­

rio del ETOSS, "no necesariamente se debe a que existen más proble­

mas" sino que, por el contrario, es atribuible al pleno funcionamiento de

la totalidad de los canales de reclamos habilitados en el organismo.

Si se comparan ambos períodos, se observa un aumento conside­

rable en el porcentaje de reclamos relacionados con el servicio comercial

, fundamentalmente por problemas en la facturación y fallas en el fun­

cionamiento de los medidores. Los entrevistados aclaran que los picos de

demanda coinciden con los momentos en que Aguas Argentinas aplica

medidas establecidas por el contrato de concesión, pero que el usuario

desconoce. En este sentido, disposiciones tales como el proceso de reca­

tastramiento (verificación de los cambios en la superficie cubierta), o la

instalación de medidores, con un alto grado de impacto sobre el nivel

tarifario, han originado numerosos reclamos y dieron lugar a "una crítica

global de la concesión del servicio a manos privadas". Asimismo, la im­

plementación por parte de Aguas Argentinas de la facturación global del

componente medido en los edificios de propiedad horizontal, con cargo

al consorcio de copropietarios respectivo, motivó numerosos reclamos y

16 Según el entrevistado, el plazo de resolución se excede fundamentalmente cuando los reclamosson por baja presión de agua, pues el problema se encuadra dentro de los llamados "estructurales".

100

ha dado lugar a una demanda judicial interpuesta por el Defensor del

Pueblo de la Nación.

Por otra parte, si se discriminan los tipos de reclamos por período, p

puede observarse un incremento de reclamos de "agua" durante la época

estival y un incremento de reclamos de "cloaca" durante el período in­

vernal, que obedecen a las características propias de los servicios presta­

dos: mayores consumos de agua y congelamientos de sustancias grasas

en cada uno de estos períodos .

Gráfico~ 1. Tipos de reclamos l° año de la concesión 30/4/93 al 30/4/94

TIPOS DElUDAMOS RlDDIDOS EN EL ErOSS(10 año de la conces i ÓD)

Cloaca55,7%

Agua43,7%

Comercial0,6%

11

Gráfico N° 2•. Tipos de reclamos 2° año de la concesión 30/4/94 al 30/4/95

TIPOS DE RlXLAMOS RIDD'IDOS ~ EL ErOSS(2° año de la concesíée)

Agua53,3%

Cloaca31,0%.

·Fuentes: Memoria y balance ETOSS 1993 e información suministrada por la Gerencia de

Relaciones Institucionales del ETOSS

101. . ~.i./ :.

.;t,{*i:~~x~·~·¡;::_':· ...... _

,CAPITULO 7

CONCLUSIONES

Tras el proceso abierto a partir de la política de privatizaciones de

servicios públicos como la electricidad, el gas o el agua potable, la función

reguladora del Estado adquiere prioridad, en tanto garantía efectiva para la

preservación del interés público frente al nuevo poder empresarial que se

consolida. Sin embargo, y a más de 3 años de concluida la transferencia de

estos servicios a manos privadas, la redefinición formal del aparato estatal

no es suficiente para contrarestaresta verdadera organización de un "Estado

privado" (Oszlak, 1993), con mercados cautivos, ganancias no reguladas y

un mayor dominio de la información. Por contraposición, el Estado emer­

gente aún no logra resolver gran parte de sus debilidades estructurales his­

tóricas (déficit fiscal, deuda externa, etc.) y en las políticas gubernamentales

post-privatización siguen primando los criterios de ajuste y estabilización

por sobre la articulación de un nuevo perfil estatal acorde con las demandas .

de la sociedad.

Juntoa la drásticadisminución de las esferas de competencias estatal, .

la noción misma de servicio público se redefine, en la medida en que los

principios de regularidad, continuidad, generalidad y uniformidad quedan

sujetosa criterios de rentabilidad empresarial. Dicha cuestión, trae aparajeda

diferencias notorias pues, en el caso de los servicios públicos, a la preser­

vación de la rentabilidad capitalista se le debe sumar, indefectiblemente, la

obligación de satisfacer necesidades sociales amplias. En principio, al en­

tronizarseen la mayoría de las normas regulatorias la categoría de "cliente"

o "consumidor" como referente legitimador, queda claro que quien no pue­

de acceder a los bienes básicos privatizados, pierde junto con su condición

102

de consumidor, su carácter mismo de ciudadano. Sumado a esto, si el Esta­

do se desentiende de la finalidad de "proveer y prev/er" las necesidades

públicas, los servicios en estudio adquieren - como lo ha propuesto el Dr.

Mairal - el carácter de "industrias reguladas" por oposición al de servicios

públicos regulados. En la primera opción, la regulación se encara estricta­

mente en función de la alternativa "mercado - no mercado". Desde la otra

perspectiva, son los criterios democráticos y de igualación socialvigentes en

. el paradigmaestatal interventor-benefactor los que priman.

Por tal motivo, la aplicación de normas de regulación no sólo eco­

nómica sino también social, resulta fundamental y expresa una desición de

alcance político-institucional, independiente de la existenciao no de "fallas"

en el mercado. Para el caso argentino, los alcances de la regulación social

resultan, todavía, demasiado débiles si se toma en cuenta que el régimen de

subsidios tarifarios abarcaa un sector minoritario de la población con meno­

res recursos y que el otorgamiento de facilidades de pago para los usuarios

morosos depende de la política comercial de las empresas y no está sujeta a

ninguna normativa regulatoria.A su vez, y en tanto la extensión y amplia­

ción de las redes de servicios se expresan normativamente sólo como posi­

bilidad (en el caso del servicio de electricidad) o sujeta a la condición de

recuperar por mediode las tarifas el monto de las inversiones (en el caso del

servicio de gas natural), es probable que las demandas de \05 sectores más

carenciados continúen postergadas por resultar económicamente ineficien­

tes. En otros términos, la potestad del concesionario Aguas Argentinas para

cortar el servicio por falta de pago, inclusive a las instituciones públicas,

pone de manifiesto los límites impuestos a la concepción "universalista" de

ciertosderechos básicos de ciudadanía.

103

,

Respecto de la configuración del sistema regulatorio, el análisis de la

bibliografía consultada permite inferir la existenciade importantes puntos de

consenso en tomo a los requisitos apropiados para que el Estado pueda lle­

var a cabo una regulación eficaz de los servicios públicos privatizados. Co­

mo destacáramos anteriormente, los principios básicos atraviesan las

siguientes cuestiones:

• Definición de las normativas y organismos con anterioridad al inicio de la

privatización de empresas de servicios públicos;

• Existencia·de normas impersonales y directas, claramente definidas y

técnicamente coherentes con la capacidad administrativa de los futuros

reguladores;

e Autonomíade los organismos reguladores respecto del poderpolítico;

e Existencia de un régimen de sanciones claras,prácticas y de severidad

creciente en casode incumplimiento empresario.

e Interacción efectiva entre los organismos reguladores y los ciudadanos

para asegurar la legitimidad de la regulación.

Para el caso de los servicios públicos estudiados, el incumplimiento

de estos criterios se observa, en primer término, en la situación de desajuste

preliminar existente entre el traspaso de los servicios públicos a manos pri­

vadas, la creación de los marcos regulatorios y la puesta en funcionamiento

de los entes reguladores respectivos. La ausencia de autoridad regulatoria

durante el proceso mismo de transferencia de estos servicios se convierte en

uno de los condicionantes centrales para el ejercicio de la potestadcontrola­

dora estatal y deviene en la consecuente carencia de legitimación inicial de

los organismos de regulación.

Por otra parte, la amplia discrecionalidad .atribuida al Ejecutivo para

el nombramiento de los cuerpos directivos de los entes permite hablar, más

104

que de autonomía, de una independencia formal de estos organismos, deri­

vada fundamentalmente de la mera descentralización autárquica. Aún así, la

injerencia del Ministerio de Economía sobre los recursos presupuestarios de

estas entidades, relativiza también la autarquía conferidapor la normativa.

Cabe destacarademás que, la ausencia de prohibición para las autori­

dades de los entes de trabajaren las empresas reguladas una vez terminados

sus mandatos, sumada al hecho de que las fuentes principales de financia­

miento de estos organismos provienen de los ingresos obtenidos por los

operadores de los servicios, podría dar lugar a situaciones de "captura" del

reguladorpor el regulado.

El riesgo de "captura" se profundiza si, en vistas de la notoria desi­

gualdad de recursos de poder presentes entre el sector empresarial y los

usuarios, no se garantiza la participación institucionalizada de las asociacio­

nesrepresentativas de estos últimos en los entes reguladores, con el objeto

de contrapesar la mayor frecuencia en el contacto entre regulador y regula­

do. De los tres casos analizados, sólo el ETOSS posee un ámbito que inclu­

ye la participación de una de las organizaciones de usuarios y consumidores

más importantes del país (ADELCO). En el ENRE y el ENARGAS, aunque

sus leyes de creación ·no contemplan la instauración de canales formalizados.

para estos fines, los nuevos derechos de los usuarios y consumidores, con­

sagrados a partir de la reforma constitucional, .establecen la posibilidad

efectiva de su instrumentación. Sin embargo, el funcionario entrevistado en

el ENARGAS manifiestó cierta renuencia a ~a integración. de las asociacio­

nes de usuarios en, el organismo y, en todos los casos, existe una mayor

proclividad a mantener contactos puntuales, fundamentalmente a través de

las Audiencias Públicas.

lOS

En cuanto al tema central de este trabajo - la regulación y el control

de la calidad de los servicios públicos privatizados -, la ausencia de criterios

normativos comunes para el tratamiento de cuestiones de similar alcance

(interrupción, corte del servicio, procedimientos de reclamos, envío de la

facturación, provisión de información al usuario, facturación estimada, etc.)

conforma uno de los problemas centrales que requeriría una revisión por

parte de las autoridades reguladoras. En este sentido, cabe destacar también

la superioridad del recargo sobre las facturas impagas cobrado por las em­

presas de distribución de electricidad, en relación con los intereses por mora

vigentespara los otrosdos servicios. Hasta el momento, las empresas se han

negado a aceptar los topes impuestos por la ley de Defensa del Consumidor

y no se advierte intención de modificación alguna por parte del ente regula­

dor. Esta situación en particular resulta un ejemplo concreto del dilema

principal a resolverpor la autoridadestatal: o revierte ciertas reglas de juego

iniciales, aún cuando supongan un costo adicional para los operadores pri­

vados, o continúa preservando el poder de mercado de las empresas en

desmedrode los intereses de los usuarios.

Principalmente, en el caso del servicio de gas natural se advierte una

mayor especificaciónen la definición de los indicadores de calidad del pro­

ducto que en los' indicadores de calidad del servicio comercial. Imprecisio­

nes tales como "proporcionar el mayor aviso posible" en caso de necesidad

de restringir el servicio, "atender prontamente" las denuncias de escapes de

gas, o la falta de diferenciación entre el aviso de corte y el aviso de deuda,

son sólo algunas de las cuestiones que podrían dar lugar a situaciones con­

cretas de desprotección de los usuarios. Por otra parte, la falta de determi­

nación de los derechos de los usuarios en el Reglamento del Servicio, a

106

diferencia de los Reglamentos del Servicio de electricidad y agua potable,

expresa partede los vacíos sustantivos presentes en la normativa,

Para el control de la calidad de los servicios, la información básica

utilizada por los entes reguladores proviene de las propias empresas presta­

tarias, y se complementa con auditorías e inspecciones realizadas por los

organismos. Tomando en cuenta que hasta el momento no se han realizado

encuestas periódicas para medir el grado de satisfacción de los usuarios con

la calidaddel servicio, el esquema descripto se desarrolla en un virtual con­

texto de "asimetría informativa" entre regulador y regulado. El problema se

acentúa al observarse ciertas cuestiones particulares para cada ente regula­

dor. En el ENARGAS, al momento de este trabajo, todavía no se habían

sistematizado los procedimientos para la verificación del cumplimiento de

los niveles de servicio. En el caso del ENRE, si bien en algunos casos se

manifestaron reticencias de los operadores del servicio para acceder a los

requerimientos informativos del ente, institucionalmente se ha considerado

"no conveniente" la organización de un sistema de control que se

"superponga' con el de las empresas. En cuanto al ETOSS, resulta signifi­

cativo que la designación de los auditores encargados de certificar la infor­

macíón anual provista por la empresa al ente constituya una facultad del

concesionario, aunque se requiera la aceptación del ente regulador.

En principio, la mayorcantidad de sanciones aplicadas a las empresas

están vinculadas -directa o indirectamente- con los déficits en la calidad:

errores cometidos en la facturación (por incorrecta aplicación de la tarifa),

incumplimientos de las inversiones, de las normas de seguridad, de calidad

del producto técnico y. del servicio técnico. Probablemente, de intensificarse

los procedimientos de control y concretarse una evaluación regular del de-

107

sempeño empresarial, el número de sanciones originado por irregularidades

en la calidadde los servicios aumentaría.

La ausencia de homogeneidad se advierte también en la determina­

ción de los resarcimientos o compensaciones para los usuarios afectados por

deficiencias en los niveles de servicio. Sólo para la provisión del servicio de

electricidad·se encuentra una especificación pormenorizada de los resarci­

mientos monetarios a percibir por los usuarios, ante el incumplimiento de

cada uno de los indicadores de calidad preestablecidos. Sin embargo, las

imposibilidades alegadas por las empresas prestatarias para cumplimentar

los procedimientos de verificación necesarios en las instalaciones domici­

liarias, impedirían concretar efectivamente la aplicación de bonificaciones a

cada usuarioparticularmente perjudicado por fallas en la calidad del produc­

to y/o del servicio técnico.

Por último, tampoco es uniforme el procedimiento a seguir por los

usuarios para efectuaralgún tipo de reclamo. Sólo en el caso del servicio de

electricidades factible recurrir en primera instancia al ENRE , aunque tanto

en este organismo como en el ENARGAS y en el ETOSS, existen resisten­

cias a aparecer identificados por los usuarios como canales receptores de

reclamos y quejas. Posiblemente, esta decisión explique el bajo perfil de los

entes reguladores en los" medios de comunicación, el importante grado de

desconocimiento por parte de los ciudadanos y su.tendencia a confundirlos

con las empresasprestatarias del servicio.

De todas formas.: el caudal de reclamos recibidos por los entesau­

mentó considerablemente en los últimos años y, en todos los casos, el pro­

blema primordial deriva de lo errores en la facutracióri. En este sentido,

resulta significativo que dos de las causales más recurrentes de reclamos de

.los usuarios - el envío de facturas fuera de término y la solicitud" de cobrode

I~

108

~~=~

~------------------- _-~

facturas ya abonadas- no haya originado la instrumentación de multas para

las empresas de servicios.

En principio, el establecimiento de un Reglamento único de sevicios

públicos" que discrimine los requerimientos específicos para cada servicio,

pero que homologue las exigencias de calidad, compatibilizando también

los regímenes de sanciones y de resarcimientos, permitiría saldar la dispari­

dad de criterios subyacentes en las distintas normativas. Pero esta alternati­

va, aislada de la ejecución de controles institucionales más exhaustivos y

sistemáticos sobre los operadores privados, acabaría por reproducir una de

las falencias históricas del Estadoen Argentina: abundancia de normas, pero

incapacidad para imponer su aplicación. El desafio, en términos de legiti­

mación del nuevo rol regulador estatal, es clave pues como sostienen Ha­

ywood y Rodirgues (1994), "ninguna reformapuede tener éxito a no ser que'

ella apele a -o bien cree- una nueva coalición de beneficiarios". Hasta el

momento, resultabastante dificil incluir a los usuarios de servicios públicos

en esta categoría.

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109<

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ANEXO

CUADRO 1. PRIVATIZACIÓN DE GAS DEL ESTADO

SECTORlEMPRESA TIPO DE

TRANSFERENCIA

FECHA ADJUDICATARIOS

• Transportadora de Gas Venta del 70%

del Sur. S.A. Venta del 27%

Dic. 1992

May.1994

Enron Pipeline Company­

Argentina S.A., Cía. Naviera

Pérez Companc S.A., Citicorp

Equity Investment S.A., Ar­

gentina Private Investment

Trust COI

• Transportadora de Gas Venta del 70%.

del Norte S.A. Venta del 25%.

• Distribuidora de Gas Venta del 70%

Pampeana S.A.

• Distribuidora de Gas Venta del 90%

del Litoral S.A.

Dic. 1992 Novacorp Intemational S.A.,

Mayo 1995 Transcogas Inversora S.A.,

Wartins S.A.

Dic. 1992 Camuzzi Gazometri SpA

(Grupo CG Argentino S.A.)

Dic. 1992 Tractabel S.A., Iberdrola S.A.,

Garovaglio y Zorraquín S.A.,

Diecisiete de Abril S.A.

• Distribuidora de Gas Venta del 90%

del Centro

• Distribuidora de Gas Venta del 60%

Cuyana S.A.

• Distribuidora de Gas Venta del 90%

Noroeste S.A.

• Distribuidora de Gas Venta del 90%

del Sur S.A.

• Distribuidora de Gas Venta del 70%

Metropolitana S.A. .-,"

• Distribuidora de Gas ...Venta del 70%

Buenos Aires Norte . "

S.A.

h;...

Dic. 1992

Dic. 1992

Dic. 1992

Dic. 1992 .

Dic. 1992

Dic. 1992

Sideco Americana S.A., Socie­

tá Italiana per il Gas Spa.

Sideco Americana S.A., Socie­

tá Italiana per il Gas Spa.

J. Cartellone Construcciones

Civiles S.A., Banco Francés

del Río de la Plata S.A., Com­

pañía de Consumidores de Gas

de Santiago.

Camuzzi Gazometri SpA

(Grupo CG Argentino S.A.)

British Gas; Cía, Naviera Pé­

rez Comparte; Astra; Invertrad.

Gas Natural; Discogas y Man-

rae

Fuente: Informes sobre privatizaciones al 30 de jamo de 1994. Ministerio de Economía y O.S.

púbUcos. Secretaria de Comercio e Iaversíeaes, Informe ENARGAS 1995.

110

CUADRO 2. PRIVATIZACIÓN DE SEGBA

EMPRESAS DE TIPO DE FECHA ADJUDICATARIOS

PRODUCCIÓN TRANSFERENCIA

Central' Puerto S.A. Venta del 6()oJó Abril 92 Consorcio formado por:

Venta del 30% Nov. 93 • Chilgener S.A.

• Compañía Chilena de Dis-

tribución Eléctrica Quinta

Región y Chilectra Quinta

Región.

Central Costanera S.A. Venta del 60% Mayo 92 Consorcio formado por:

Venta del 30% Dic. 93 • Endesa

• Enersis

• Distribuidora Chilectra

Metropolitana S.A.

• Inversora Patagónica

• lriter Río Holding Esta-

bishment

• Costanera Power Corp.

Centra Pedro de Men- Venta del 90% Oct. 92 • Acindar S.A.

daza S~A. • Massuh S.A.

Central Dock Sud S.A. Venta del 90% Oct. 92 • Polledo S.A.

• Química Estrella

111

EMPRESAS DE

DISTRIBUCIÓN

Edenor S.A.

TIPO DE

TRANSFERENCIA

Venta del 51%.

Venta del 19,5%.

FECHA

Agosto 92

Mayo 96

ADJUDICATARIOS

ELECTRICIDAD ARGENTI­

NA S.A., integrado por :

• Astra CAPSA

• Electricité de France

• Endesa de España

• Hid.roeléctrica Ribagorzana

S.A.

• Societé d # Amenagement

Urbainet Rural

• Morgan

S.A., integrado por:

• Compañía Naviera Pérez

Companc S.A.

• Grupo PSI Energy Inc,

• Distribuidora Chilectra

Metropolitana

• Enersis S.A.

• Endesa de Chile

• Argentine Prívate D.T.

Edesur S.A .. Venta del 51%.

Venta del 39%.

Agosto 92

Abril 95

DISTRILEC INVERSORA

Edelap S.A. Venta del ~1%.

Venta del 3901Ó.

Nov. 92

Mayo 96

COMPANIA DE INVERSIO­

NES EN ELECTRICIDAD

S.A., integrado por:

• Houston Arg. S.A. Houston

Lighting and Power Ca. y

Houston Ind.Inc. e Inverso­

ra Catalinas S.A.

• Techint S.A.

Fuente: Informes sobre privatizaciones al 30 de junio de 1994. Ministerio de Economía y O.S.

Públicos. Secretarlade Comercio e Inversiones. Informe ENRE 1996.

112

CUADRO 3. CONCESIÓN DE OBRAS SANITARIAS DE LA NACIÓN

Integración del Consorcio Participación Accionarla Nacionalidad

AGUAS ARGENTINAS

Lyonnaisedes Eaux-Dwnez 28,23% Francia

Soc.Com.del Plata 23,OOO/Ó Argentina

Aguas deBarcelona 14,OOOIÓ España

MellerS.A. 12,OOOIÓ Argentina

Bancode Galiciay Bs.As. 9,OOOIÓ Argentina

Comp.Gral.des Eaux 8,77% Francia

Anglian WaterPIe. 5,OOOIÓ ReinoUnido

Fuente: Informe ETOSS 1993.

113

ESTRUCTURA ORGANICA DEL ENARGAS

o _ .0 _._1 _... _. __

GERENClADEASUNTOSLEGALES

- .l...GERENCIA DETRANSMISION

IGERENCIA DE

ADMINISTRACIONy SISTEMAS

_.1

GERENCIA DEREGIONES

ESTRUCTURA ORGANICA DELENRE

slDUaARtA

ConllatDI*

Co~e.lón

L;; j

Geft~.. *At...Juri dkos

f : :

Gerem:. de AdIIIWIhdóa i ¡ Ceftnd•• Relacmllln i ¡y Sil.... ¡ ! ..1MutIo..tt. : I

: ! ¡1¡""..,.. ----i:¡.... ...J ......:i ......

ESTRUCTURA ORGANICA DEL ETOSS

DIRECTORIOGabinete

Comisión Asesoro

..1PRESIDENTE i• I

Vicepr(5ldente t. i

¡o' .

¡.,....----~ ¡otros Directores :

¡

:,-:==========-JL

Auditoria Interna

Secretaria [jeCUtiva~ .

Administración de ­·Activos

Economía delSector

. Asuntos legole~ RelacionesInstit ucionales

_. Mministr~I&I-y

Siáemas

--_._---- ~-----

114

;1._ .....ORKAS MtNIMAS DI:: CALIDAD DE ACUA PRODUCIDA y LIBRADA AL SERVICl(

e'~'--.-¿-.--_.-:---.._-------~--

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+<1en-Ie. ·

SERVICIO COMERCIAL:

~LAZOS,RECARGOS y PROCEDIMIEN,fOS

SERVICIO

ELECfRlCIDAD

GAS

PLAZOS DE ENVIO Y

RECEPCION DE

FACTURAS

Art.2 inc.b.: UDe no recibir (la factura)

con una anticipación de S (cinco) dias

previos a su vencimiento, el usuario

deberá solicitar un duplicado en locales

de la Distribuidora"

Sin tipiftcación en el Reglamento de

Servicio.

"Las empresas deben entregar al usua­

rio residencial la factura con un mlnimo

de 1O (diez) días antes de la fecha de

vencimiento. () )

RECARGOS POR PAGO

FUERA DE TERMINO

Art.S inc.b.: "De no abonarse la factura

a la fecha de su vencimiento, se aplicará

automáticamente una penalidad del

10% del monto de la deuda". Se podrá

aplicar el interés previsto en el Art.9.

Art.9: Se aplican intereses a partir del

dfa 31 de la mora a los Titulares bajo la

Tarifa 1 (pequeñas demandas, uso

residencial)" Tasa del Banco Nación

para descuentos de Documentos.

Art.S.g.: "Se aplica un interés cuya tasa

es igual al 1500/0 de la tasa de interés

para los depósitos en moneda nacional a

30 días, cobrada por el Banco Nación a

partir de la fecha de vencimiento y hasta

la fecha de pago".

INTERRUPCION DEL

SERVICIO POR

FALTA DE PAGO

Art.S inc.b.: Transcurridos S

(cinco) días de mora, previa

comunicación con no menos de

24 horas de anticipación.

Sin dpificaci6n en el Reglamen­

to de Servicio.

"Producida la mora, la Distribui-

-dora debe informar al usuario

mediante Aviso de Deuda,

otorgándole un plazo mfnimo de

48 horas". (1)

DESCONEXION DEL

SERVICIO POR

FALTA DE PAGO

Art.7, 11: Cuando el Titular, transcu­

nido 1 (un) mes desde la fecha de

suspensión, no hubiera solicitado la

rehabilitación del servicio.

Sin tipificación en el Reglamento de

Servicio.

RECLAMOS POR ERROR

-EN LA FACTURACION

Sin tipifica~ión en el Reglamento de

Ser:vi~io. ~·EI usuario que se presente

a reclamar deberá tener resuelto su

reclamo en la próxima factura emitida

y el error no deberá repetirse en la

próxima factura. Ante el requerimien­

to del usuario la Distribuidora deberá

estar en condiciones de informarles

dentro de los IS (quince) dfas hábiles

de presentado el reclamo, cual ha sido

la resolución con respecto al mismo.

(2)

Art.1S.a.: El cliente deberá tener

resuelto su reclamo en la primera

factura que se emita luego de transcu­

rridos IS dfas de recibido el reclamo.

Art.IS.b.: Si el cliente 10 solicita, la

Distribuidora deberá estar en condi­

ciones de informar cual ha sido su

decisión, luego de transcurridos 1S

días hábiles de recibido el reclamo.

116

PLAZOS DE ENVIO Y RECARGOS POR PAGO INTERRUPCION DEL DESCONEXION DEL RECLAMOS POR ERROR

SERVICIO RECEPCION DE FUERA DE TERMINO SERVICIO POR SERVICIO POR EN LA FACTURACION

.' FACTURAS FALTA DE PAGO FALTA DE PAGO

Art.73: (Reglamento del Usuario). El: ~rt.74: En ello mes de mora. se aplica Art.75: Corte cuando la mora es Art.32: El Concesionario tiene 48 Art.57: El reclamo de una factura

Concesionariodeberé enviar las factu- un recargo del S% sobre el monto de ·la superior a 3 (tres) periodos horas para desconectar el servicio. suspende la obligación de pago hasta

ras con no menos de 5 (cinco) días factura. Desde ello mes hasta el pago conse-cutivos. su resolución o el usuario puede pagar

antes de la fecha de vencimiento. de la factura. se aplica un recargo Intimación de pago: 2 (dos) un monto igual al de la factura ante-

Art.34.inc.h.: (Marco Regulatorio). "En punitorioy resarcitoriodel 100/0 sobre el veces con intervalode 15 días, rior, a su opción.

caso de no recibirse la factura, subsiste monto original no acumulativo. Desde 7 (siete) días antes del corte: Si el reclamo prospera. debe emitirse

AGUA la obligación de pagarla en la fecha de el 20 mes hasta el cobro. un t 20/0 resarcí- Notificación. nueva factura con nuevo plazo de

y vencimiento. torio acumulativo al anterior. Recargo vencimiento nunca inferior 8 15 dfas

CLOACAS del 1% mensual a partir del lOmes de de resuelto. Si es desechado. debe

mora y hasta el efectivo pago, calculado agregarse al monto original un recar-

sobre el monto original, acumulativo go del 10% por mora. Si se reclama

vencido en concepto de recargo resarcí- por facturas ya abonadas. las diferen-

torio. cias deben acreditarse en la siguiente

factura. Si pasó mas de un periodo. se

incluyen intereses.

(1) e InformeENARGAS afto 1994.

(2) • Nonnas de Calidaddel Servicio.. Subanexo4 del Contratode Concesión;punto 4.3.

'aentes: E"bon~i6npropia en "se a:

• R....e.to de SuminDtro de Enerata Eléctrica para los Servicios prestados por EDENOR S.A.,EDESUR S.A., EDELAP S.A., Res. Nro. 168191 Secretaria de Energla.

• Reala.ento del Senicio B'li~oTeler6Di~o.Decreto 1420192.

• ReKlamentodel Servicio de la. Distribuidoras de Gas. Decreto 2255192.

• Informe ENARGASa80 1994.

• Nor••• de Calidad del Servicio de Enera'a Eléctrica. Subaneso 4 del Contrato de Concesión.

117

Cuestionario efectuado a los entrevistados

l. Control de la calidad de los servicios

• Indicar las metas de calidad de" servicios defmidas en cada caso parti­

cular.

• ¿De que forma se evalúa y/o controla la calidad de los servicios?

• ¿Qué indicadores se utilizan para medir los niveles y tendencias de

calidad de los servicios?

• Indicar la frecuencia y responsable de la evaluación y/o control.

• "¿Cómo se asegura que los resultados de las evaluaciones sean conoci­

dos y difundidos a los grupos interesados?

• ¿Cómo se evalúa la confiabilidad de los procedimientos de control y

cómo se mejora continuamente?

2.- Administración de los reclamos y quejas de los usuarios

- ¿Qué vías de acceso fácil y rápido tienen los usuarios para contactarse

con ,la empresa y/o el ente (llamadas sin cargo, centro de atención de

consultas, servicio de atención, etc)?

-¿Los usuarios conocen las vías de acceso, cómo y con quien comuni­

carse para cada tema?

- -. ¿Existe un proceso formal y práctico para conocer y resolver los re­

clamos de los usuarios?

• ¿Existe un sistema accesible y comprensible para seguir el curso de la

operación?

118

• ¿Qué grado de satisfacción tienen los usuarios acerca de la asistencia,

rapidez y efectividad para resolver sus reclamos y/o consultas?

• ¿Está debidamente entrenado el personal encargado de atender los re­

clamos y los que analizan las causas de los mismos?

3.- Determinación de la satisfacción de los usuarios

• Fuentes de información para recabar información sobre satisfacción de

los usuarios con la calidad del servicio.

• ¿Las encuestas de satisfacción las realiza la empresa, el ente o una

consultora externa independiente?

• ¿Cuál es la frecuencia de realización ?

• ¿Se difunden los resultados de la evaluación?

• ¿Se formulan e implementan planes de acción correctivos para elimi­

nar las insatisfacciones?

• Evidencias de mejoramiento efectuados.

• Tendencias que muestran que los mejoramientos realizados incremen­

taron la satisfacción de los clientes.

119

BIBLIOGRAFÍA

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petencia". Ponencia presentada al Seminario sobre "Regulación de los Servi­

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Buenos Aires, Mimeo.

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the theory of industry structure". Nueva York, Harcourt.

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