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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
TESIS DOCTORAL
Coaliciones promotoras y transparencia en México: el caso de las políticas de derecho de acceso a la información en la administración
pública federal 2002-2014
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR
PRESENTADA POR
Alejandro Landero Gutiérrez
Director
Manuel Villoria Mendieta
Madrid, 2016
© Alejandro Landero Gutiérrez, 2016
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN
JOSÉ ORTEGA Y GASSET
Programa de Doctorado
DOCTORADO EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Título de la Tesis Doctoral
Coaliciones promotoras y transparencia en México. El caso de las políticas de derecho
de acceso a la información en la Administración Pública Federal 2002 – 2014.
Doctorando
ALEJANDRO LANDERO GUTIÉRREZ
Director de la Tesis
DR. MANUEL VILLORIA MENDIETA
UNIVERSIDAD REY JUAN CARLOS
Madrid, 2015.
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Dedicatoria
A Dios por haberme dado la vida y ofrecerme una existencia llena de valores e ideales.
A mi querida esposa, Adriana, por acompañarme en la aventura más importante de la vida y por todos los grandes momentos que hemos vivido juntos en la experiencia del amor familiar.
A mis hijos Juan Pablo, Luis Fernando, Ana Teresa y María José, motivo de alegría y esperanza, a quienes deseo darles un hogar donde aprendan el significado del amor y un mundo donde la vida, la solidaridad y la justicia sean la regla de convivencia y no la excepción.
A mis padres, a mi hermano José, a mi tío Paco y a mis familiares más cercanos de quienes he aprendido lo que significa la cultura del esfuerzo, el valor de la honestidad y la lógica del don.
A mis amigos y maestros con los que juntos he compartido la convicción de los valores del humanismo cristiano.
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Agradecimientos
Un profundo agradecimiento a mis maestros que acompañaron con generosidad y paciencia el desarrollo de esta investigación, especialmente a mi director de tesis doctor Manuel Villoria, al doctor Luis Felipe Llanos y a la maestra Yoani Rodríguez.
A la senadora Laura Rojas y a Gustavo Parra por su apoyo y gestión para la realización de diversas entrevistas. Gratitud especial a cada uno de los entrevistados que dieron su tiempo y compartieron su experiencia en este trabajo.
A mis jefes y amigos: P. Gaspar Guevara, Eduardo Sánchez Mejorada y Carlos Lepe por brindarme todas las facilidades para el desarrollo de este estudio. Gracias por su confianza.
A Luis Dueñas por todo el trabajo académico de sugerencias, revisión y corrección.
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ÍNDICE GENERAL
ÍNDICE DE TABLAS ...................................................................................................................................... 9
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES ..................................................................................................................... 9
ABSTRACT .................................................................................................................................................... 11
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 17
CAPÍTULO 1. Marco teórico y metodología de análisis ............................................................................. 23
1.1 Objeto de estudio y metodología ............................................................................................................. 23
1.1.1 Pregunta de investigación e hipótesis ...................................................................................................... 23
1.1.2 Bases metodológicas ............................................................................................................................... 30
1.2 Marco teórico general: las políticas públicas en el marco institucional .............................................. 36
1.2.1 La importancia de las instituciones en el desarrollo ................................................................................ 36
1.2.2 Neoinstitucionalismo normativo e histórico ............................................................................................ 42
1.2.3 Las instituciones generadoras de cambio ................................................................................................ 52
1.3 El marco teórico de las coaliciones Promotoras ..................................................................................... 66
1.3.1 Definición ................................................................................................................................................ 66
1.3.2 La crítica a la heurística de las etapas ...................................................................................................... 72
1.3.3 El límite de la elección racional .............................................................................................................. 74
1.3.4 Las políticas públicas como sistema de creencias ................................................................................... 77
1.3.5 Los factores generadores de cambio ........................................................................................................ 79
1.3.6 El subsistema de políticas como unidad de análisis................................................................................. 82
1.3.7 Ajustes al marco conceptual de las coaliciones promotoras .................................................................... 87
CAPÍTULO 2. La importancia de la transparencia en las políticas públicas ........................................... 91
2.1 Buen gobierno y transparencia ............................................................................................................... 91
2.1.1 El significado del buen gobierno ............................................................................................................. 91
2.1.2 La democracia, el Estado de Derecho y la ética pública .......................................................................... 96
2.1.3 La nueva gobernanza democrática ........................................................................................................ 102
2.1.4 La transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas ................................................. 109
2.2 La necesidad de la transparencia en el contexto histórico de México ................................................ 120
2.2.1 El régimen autoritario mexicano ........................................................................................................... 120
2.2.2 El presidencialismo “metaconstitucional” ............................................................................................. 124
2.2.3 Sistema electoral sin autonomía ............................................................................................................ 131
2.2.4 Partido hegemónico ............................................................................................................................... 136
2.2.5 Centralismo del poder y los recursos ..................................................................................................... 138
2.2.6 Control amplio de libertades y represión ............................................................................................... 139
2.2.7 Corporativismo y cultura clientelar ....................................................................................................... 142
2.2.8 Consecuencias del sistema autoritario mexicano ................................................................................... 144
2.2.8.1 Nacionalismo y antireformismo ......................................................................................................... 145
2.2.8.2 La corrupción enquistada.................................................................................................................... 147
2.2.8.3 Débil crecimiento económico y subdesarrollo .................................................................................... 150
CAPÍTULO 3. Análisis del sistema y del subsistema de las políticas de derecho de acceso a la información pública ................................................................................................................................. 157
3.1 Elementos estables del sistema en las políticas de derecho de acceso a la información pública ...... 157
3.1.1 Atributos básicos del objeto de la política y área del problema............................................................. 157
3.1.2 Estructura social y valores socioculturales dominantes ......................................................................... 160
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3.1.3 Aspecto geopolítico e influencia internacional ...................................................................................... 164
3.1.4 Marco legal básico ................................................................................................................................. 175
3.1.4.1 Derechos y garantías individuales ...................................................................................................... 175
3.1.4.2 República representativa, democrática y federal ................................................................................ 178
3.1.4.3 División de poderes ............................................................................................................................ 180
3.1.4.4 Sistema Presidencial. .......................................................................................................................... 181
3.2 Elementos dinámicos externos al subsistema ....................................................................................... 184
3.2.1 Transición y cambio en la coalición gobernante ................................................................................... 184
3.2.2 Impactos y decisiones de las políticas de otros subsistemas .................................................................. 190
3.2.3 Otros cambios sociales y económicos ................................................................................................... 199
CAPÍTULO 4. La política de derecho de acceso a la información y su subsistema................................ 205
4.1 Antecedentes y primeras acciones de gobierno .................................................................................... 205
4.1.1 La reforma de 1977 y otros avances ...................................................................................................... 205
4.1.2 El gobierno de la transición democrática y sus primeras decisiones .................................................... 208
4.2 La creación de la Ley de transparencia y acceso a la información pública 2002 .............................. 214
4.2.1 Los actores estratégicos y coaliciones ................................................................................................... 214
4.2.1.1 El Presidente de la República y su equipo .......................................................................................... 214
4.2.1.2 La sociedad civil y el grupo Oaxaca ................................................................................................... 222
4.2.1.3 El papel de los medios de comunicación ............................................................................................ 234
4.2.1.4 Los partidos políticos en el Congreso federal y las legislaturas locales ............................................ 236
4.2.2 Proceso de negociación de coaliciones: diferencias y confluencia de posiciones ................................. 245
4.2.3 Logros de las coaliciones ....................................................................................................................... 257
4.2.3.1 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública ..................................................... 257
4.2.3.2 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) ............................................................ 263
4.3 Implementación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental ........................................................................................................................................ 265
4.3.1 Avances y éxitos en la implementación ................................................................................................. 265
4.3.2 Problemas en la implementación ........................................................................................................... 274
4.3.3 Las leyes locales y la resistencia a la transparencia ............................................................................... 280
4.4 Las reformas constitucionales de 2007 y 2014...................................................................................... 284
4.4.1 La “iniciativa Chihuahua”: actores y coaliciones que se conformaron.................................................. 284
4.4.2 Reforma constitucional de 2007: alcances y límites .............................................................................. 291
4.4.3 La “Red de Rendición de cuentas”: actores y coaliciones que se conformaron .................................... 296
4.4.4 Reforma constitucional de 2014: alcances y desafíos............................................................................ 304
4.5 Alcances generales de la política de derecho de acceso a la información pública ............................. 311
4.5.1. Análisis de diversos indicadores de transparencia ................................................................................ 311
4.5.2 Análisis desde el marco teórico general: las políticas públicas en el marco institucional .................... 322
4.5.3 Análisis desde el marco teórico específico: el Marco de Coaliciones Promotoras ................................ 325
4.5.4 Interpretación de entrevistas a actores relevantes y análisis de discurso político ................................. 332
CONCLUSIONES ........................................................................................................................................ 349
Bibliografía ................................................................................................................................................... 357
ANEXOS ....................................................................................................................................................... 371
ANEXO 1. Cuestionario Semiestructurado de Entrevista para Actores Relevantes ............................. 373
ANEXO 2. Datos biográficos de actores relevantes ................................................................................... 375
ANEXO 3. Entrevistas de Actores Relevantes Categorizadas .................................................................. 387
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ÍNDICE DE TABLAS
4.1 Coalición de la sociedad civil y partidos de oposición.................................................................... 252
4.2 Coalición funcionarios públicos y partido en el gobierno................................................................ 253
4.3 Número de recursos resueltos por el IFAI por tipo de resolución………………………………… 271
4.4 Las 20 dependencias y entidades con mayor número de solicitudes de información……………… 313
4.5 Número de solicitudes por año según la edad reportada del solicitante………………….................. 315
4.6 Inexistencias de información……………………………………………………………………................. 316
4.7 Las 20 dependencias y entidades con mayor número de consultas en el POT……………………….. 318
4.8 Frecuencia y ponderación de categorías………………………………………………………………….. 335
4.9 Categorías problema……………………………………………………..………………………………….. 342
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
GRÁFICAS
2.1 Años de duración en el puesto de Ministro………………………………………………………… 127
2.2 Resultados oficiales de las elecciones presidenciales (1934-2000)……………………………….. 137
3.1 Prioridades de los Mexicanos……………………………………………………………………… 200
3.2 Individuo y familia…………………………………………………………………………………. 200
4.1 Número acumulado de solicitudes de información………………………………………………… 267
4.2 Número acumulado de recursos interpuestos ante el IFAI………………………………………… 270
4.3 Número de solicitudes de información……………………………………………………………... 311
4.4 Temática de las solicitudes de información 2013………………………………………………….. 314
4.5 Subíndices Métrica de la Transparencia 2014…………………………………………………….. 320
4.6 Transición y régimen democrático. Frecuencia de las categorías………………………………… 338
4.7 Coaliciones. Frecuencia de las categorías………………………………………………………… 339
4.8 Desarrollo institucional. Frecuencia de las categorías……………………………………………. 341
4.9 Frecuencia de las categorías-problema……………………………………………………………. 343
DIAGRAMAS
1.1 Diagrama del MCD………………………………………………………………………………… 71
4.1 Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental……………………………………………….. 212
4.2 Diagrama sagital ex/ante…………………………………………………………………………... 333
4.3 Diagrama sagital ex/post…………………………………………………………………………... 334
4.4 Intervenciones de diputados en tribuna dictamen 2002…………………………………………… 345
4.5 Intervenciones de senadores en tribuna dictamen 2002…………………………………………… 346
4.6 Intervenciones de diputados en tribuna dictamen 2007…………………………………………… 346
4.7 Intervenciones senadores en tribuna dictamen 2007………………………………………………. 347
4.8 Intervenciones de diputados en tribuna dictamen 2013 (promulgada 2014)……………………… 347
4.9 Intervenciones Senadores en tribuna dictamen 2013 (promulgada en 2014)……………………... 348
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11
ABSTRACT
Mexico is now one of the countries with better policies on transparency and access to
public information, according to various indicators and academics. Just fifteen years ago,
Mexico was a country that lacked legal instruments thereon, whereby the institutions were
deeply opaque and citizens could not exercise this right of access to public information.
The development of the right of access to public information, in both law and public
policy, a milestone in the history of Mexico. It has been, therefore gestation, as its
formulation and implementation. In Mexico there have existed diverse social movements that
have promoted democratization and the defense of human rights. In the framework of these
movements the fight registers for the right of access to the public information that one
presents as a successful model of civic action and government intervention, without for it,
not to know the challenges that his deepening has still and take root both in the company and
in the political class in general.
How was it achieved to construct a new institutional of transparency that was
functional? How was it possible that the above mentioned change was achieved? These are
questions that interests formulated to the political science and to the public administration
for the analysis of the change and improvement of institutions.
The study of the political change is relevant since the public policies precisely try to
solve a problem, to transform a reality but not always the change is achieved, is not even
realized of successful form. In a nascent democratic regime, it turns out important to know
what factors can collaborate in the conformation of a public successful sustainable politics in
the time. Even more, on having treated itself about a substantive politics that it gives content
and viability itself to the democracy in a marked country historically and culturally for the
opaqueness and the corruption.
The majority of the studies on transparency in Mexico have centered on three areas
principally: in the theoretical conceptualization of the topic, in a valuable summary of
historical events and in a series of indicators of advance. For it, it seems to be necessary to
do investigation centered on the variables that made possible that the politics was successful.
The investigation that here one presents centers on the policies of transparency and
of access to the public information of the public federal administration of Mexico, which
12
understands the totality of the state organisms that exercise the Executive Power.
Nevertheless also it considers the complications of the implementation of the politics to local
level, which took that was re-formulating the national politics.
The three most important moments in the development of the policies of transparency
in Mexico were: the approval of the Federal Law of Transparency and Access to the Public
Governmental Information of 2002, the constitutional reform of 2007 and the second
constitutional reform of 2014. This analysis that it understands twelve years, besides the
phase of precedents, facilitates a holistic valuation of this public politics and allows to do a
study weighted by the line of the time that it includes. During these twelve years there was
discussed the institutional design that should be adopted, law of transparency was
promulgated firstly, specialized agencies were created, the politics was implemented in all
the entities of the public federal administration and found some legal emptinesses that there
were not allowing to advance more in the development of the national transparency, for what
it was necessary to re-formulate part of the politics. All this process is checked in the present
investigation. Though, it is necessary to indicate, a special approach was done in the first
stage, since there is assumed that on this stage depended mostly the success of the policies
and its later strengthening.
The hypothesis that appears is the following one: The policies of transparency and
access to the information of the public federal administration in Mexico in the period 2002-
2014 developed successfully. To seek to support it three independent variables are used:
Variable 1, the process of democratic transition that lived through the country, with the
alternation in the power and his institutional consolidation. Variable 2, the conformation of
Advocacy Coalition Framework who positioned the topic in the public agenda and took part
in the production, follow-up and reformulation of the policies of transparency. Variable 3,
the creation of an institutional suitable framework shaped by laws, organs, regulations and
processes that helped to consolidate the access to the public information.
The investigation is divided into four chapters. The first one of them approaches both
the theoretical general frame and the specific frame, as well as methodological aspects of the
investigation. In the theoretical general frame it is considered to be the importance of the
institutions for the development under the approach of the neoinstitutionalism, its aptitude to
13
generate the change, as well as the way of being projected and to make concrete in public
efficient and sustainable policies in the time.
The analysis centered on the design of the institutional framework is not sufficient to
understand the deep dimension of the change, is needed to consider the actors who not only
are mobilized of individual form, but across coalitions. For it, also in this section and in the
rest of the investigation of the Advocacy Coalition Framework is incorporated.
In this investigation one seeks to show how the institutional change is given, partly
for the interests and the political and economic calculations, but also for the conviction in
certain values of the actors, for the social demands of specific groups and for the pressures
of the international community. That is to say, there is no an alone reason that explains the
complexity of the change. In this sense, we can affirm that the Advocacy Coalition
Framework assumes of more integral form this varied perspective of analysis and for it turns
out to be opportune to base on it for the present investigation.
In the second chapter, the importance of the transparency is specified in the public
policies. For it, it was necessary to define a series of specific concepts of the investigation
since they are: the transparency, the access to the information and the account surrender.
Concepts that, in addition link themselves with the meaning of "good government" and
"democratic governance" and that today have taken relevancy in view of the "ethical claim"
that exists on behalf of the citizens and the weakening of the democratic impulse that is
observed in the majority of the societies. The transparency is assumed in this investigation
as a fundamental human right and also a necessary condition to improve the action of the
government.
Likewise, in the second section of this chapter the importance of the transparency is
understood, in view of the historical context of Mexico. For the frame of the historical
neoinstitutionalism, is fundamental this consideration, besides which also, it explains why
the need of a legal studding so complex that should offset historical and cultural weight so
determining.
The third chapter us enters to the methodology that the Advocacy Coalition
Framework generating an analysis of the system and of the subsystem of the policies of right
of access to the public information, in which there are approached both stable elements of
the system and external elements to the subsystem. This analysis understands, from the
14
specific definition of public politics of transparency and access to the public information up
to aspects of the social, economic, political and international context in which the politics is
unrolled. This analysis allows us to think if there are external factors that influence or not in
the success of the politics since it can be the international influence, the increasing weight of
the mass media or the development of the technologies of the information.
Finally, the fourth chapter, the major one in extension, interprets and understands the
politics of right of access to the information and his subsystem. It begins this paragraph
clarifying the precedents of the politics and understanding three moments of legal change
more important that they met the first Federal Law of Transparency and Access to the Public
Governmental Information in 2002 (LFTAIPG), as well as the constitutionalization of the
right of access to the information in 2007 and one new constitutional reform of 2014. In each
of these stages there are specified the relevant actors, the conformation of coalitions, as well
as the scopes and limits of the reached reforms. Nevertheless, it is necessary to underline that
the analysis focuses especially on the emergence of the public politics of transparency, which
happens in 2002.
One concludes the chapter four studying the scopes of the politics of right of access
to the public information across four complementary argumentations. On the one hand, using
the diverse quantitative indicators that evaluate the politics and that have been developed by
institutions as the Federal Institute of Access to the Public Information (IFAI) and the Center
of Investigation and Economic Teaching (CIDE). Also there is done an analysis of the
landing and concretion, both of the general framework and of the specific. It presents a
quantitative and qualitative interpretation of the interviews that were done to the relevant
actors for this investigation. These interviews are classified under units of link and categories
of analyses that support the variables of the hypothesis that seeks to be demonstrated. It
concludes with a brief analysis of the speeches issued by the deputies and senators in the
plenary session, during each of the discussions of the reforms.
In the conclusions it is studied if the hypothesis was verified and across what variables
it is sustained. In the conclusion there are made also opened some topics that it is possible to
deepen or that are considered to be future lines of investigation.
With this investigation, it is tried to contribute to a better production and
implementation of the policies of access to the public information analyzing the degree of
15
importance that can have the conformation of Advocacy Coalition Framework for a better
institutional design inside a certain context. Likewise, they can derive from the study some
parameters to explain what variables can be favorable in order that other public policies reach
a favorable impact.
16
17
INTRODUCCIÓN
México es hoy uno de los países con mejores políticas de transparencia y acceso a la
información pública, de acuerdo a diversos indicadores y estudios académicos. Hace tan solo
tres lustros, México era un país que carecía de instrumentos legales al respecto, por lo cual
las instituciones eran profundamente opacas y los ciudadanos no podían ejercer este derecho
de acceso a la información pública.
El desarrollo del derecho de acceso a la información pública, en tanto derecho y
política pública, ha marcado un hito en la historia de México. Lo ha sido, tanto por su
gestación, como por su formulación e implementación. En México han existido diversos
movimientos sociales que han impulsado la democratización y la defensa de los derechos
humanos. En el marco de estos movimientos se inscribe la lucha por el derecho de acceso a
la información pública que se presenta como un modelo exitoso de acción cívica y de
intervención gubernamental, sin por ello, desconocer los desafíos que tiene aún su
profundización y arraigo tanto en la sociedad como en la clase política en general.
¿Cómo se logró construir una nueva institucionalidad de transparencia que fuera
funcional? ¿Cómo fue posible que se lograra dicho cambio? Estas son preguntas que le
interesa formularse a la ciencia política y a la administración pública para el análisis y
perfeccionamiento de las instituciones.
El estudio de las instituciones resulta importante, ya que en el análisis actual de los
factores que conducen al desarrollo cobra cada vez más importancia la salud que guardan las
instituciones en un determinado país. Queda claro que para alcanzar el pleno desarrollo no
bastan las reformas económicas, sino que se requiere fortalecer las capacidades
institucionales.
Como sostiene Heclo: “Las instituciones representan herencias de un fin o un
propósito valorado, con sus correspondientes reglas y obligaciones morales. Constituyen una
base socialmente ordenada para la vida humana […] Vivir en una cultura que da la espalda a
las instituciones equivale a intentar vivir en un cuerpo físico sin esqueleto o a tener la
esperanza de poder usar un idioma, pero no su gramática […]”1
1 Heclo, H. (2010): Pensar institucionalmente, Ed. Paidós, Madrid, p. 70.
18
En México hay pocos estudios que analicen el desenvolvimiento de las instituciones
y de las políticas públicas. El gobierno gasta cuantiosos recursos cuyos impactos muchas
veces se desconocen o conociendo los efectos, se sabe que los objetivos que se plantearon no
se lograron cumplir. En ese sentido, es importante generar una cultura de investigación que
permita analizar a profundidad los factores que contribuyen al éxito o al fracaso de una
determinada política pública, más aún, en el contexto democrático que vive el país.
El estudio que aquí se presenta se centra en las políticas de transparencia y de acceso
a la información pública de la administración pública federal de México, la cual comprende
la totalidad de los organismos estatales que ejercen el Poder Ejecutivo (tanto a los organismos
centralizados como los paraestatales). Sin embargo también considera las complicaciones
de la implementación de la política a nivel local, las cuales llevaron a que se reformulara la
política nacional.
Para Alonso y Garcimartín, un estudio de las instituciones que contemple una
metodología integradora debe comprender diversos componentes: el análisis histórico, el
análisis contextual o contingente, la modelización de la conducta y el estudio de los aspectos
motivacionales que guían la conducta de los agentes. La combinación de estos componentes
es lo que posibilita un método de estudio de las instituciones sensible al contexto específico
pero analíticamente fundamentado.2 Todos estos elementos fueron contemplados en la
presente investigación, de una u otra manera.
La investigación se divide en cuatro capítulos. El primero de ellos aborda tanto el
marco teórico general como el marco específico, así como aspectos metodológicos de la
investigación. En el marco teórico general se considera la importancia de las instituciones
para el desarrollo bajo el enfoque del neoinstitucionalismo, su capacidad para generar el
cambio, así como la forma de proyectarse y concretarse en políticas públicas eficientes y
sostenibles en el tiempo.
El neoinstitucionalismo, nos permite, como sostiene Subirats, elaborar un análisis no
sólo desde las reglas institucionales entendidas como estructuras y reglas formales explícitas,
sino también considerar las normas informales implícitas, pero compartidas por una
comunidad. El neoinstitucionalismo, sobre todo el de corte histórico, nos permite captar
2 Cfr. AA.VV.: Acción colectiva y Desarrollo. El papel de las instituciones, Alonso, J., Garcimartín, C., Ed. Complutense, España, 2008, pp. 24, 25.
19
secuencias y rastrear procesos de desarrollo incremental, contemplando siempre el contexto
en sus distintos niveles. Todo ello, nos facilita tener una aproximación más integral de la
configuración de las instituciones.
El neoinstitucionalismo también nos permite salir de un determinismo de corte
institucional que poco tiene que ver con la realidad latinoamericana, ya que le da más peso a
la mutua interacción entre instituciones e individuos. Las instituciones influyen en el
comportamiento individual generando una nueva cultura en la relación entre ciudadanos y
gobierno, pero también son los individuos, tanto dentro del gobierno como fuera de él, los
que logran impulsar o detener las transformaciones, más allá del marco legal vigente. La
realidad institucional es mucho más dinámica que lo que a veces algunos autores han
representado en el papel. Por ejemplo, los mismos funcionarios públicos juegan un papel
decisivo en la implementación de las políticas, no son simples ejecutores mecánicos de las
decisiones legales.
El análisis centrado en el diseño del marco institucional no es suficiente para
comprender la profundidad del cambio, se requiere considerar a los actores quienes no sólo
se movilizan de forma individual, sino a través de coaliciones. Por ello, también en este
apartado y en el resto del estudio se incorpora el Marco de las Coaliciones Promotoras.
En esta investigación se busca mostrar cómo el cambio institucional se da, en parte
por los intereses y los cálculos políticos y económicos, pero también por la convicción en
determinados valores de los actores, por las demandas sociales de grupos específicos y por
las presiones de la comunidad internacional. Es decir, no hay una sola causa que explique la
complejidad del cambio. En ese sentido, podemos afirmar que el Marco de coaliciones
promotoras asume de forma más integral esta variada perspectiva de análisis y por ello resulta
oportuno basarse en él para la presente investigación.
También en el primer capítulo se explica el objeto de la investigación, la hipótesis
que se busca comprobar, las variables, así como el método y la técnica que se emplearon. La
hipótesis que se plantea es la siguiente: Las políticas de transparencia y acceso a la
información de la administración pública federal en México en el periodo 2002-2014 se
implementaron exitosamente porque se insertaron en el proceso democratizador de forma
coherente, fueron apoyadas y sostenidas por una coalición promotora suficientemente fuerte
y tuvieron el diseño institucional adecuado, especialmente por su capacidad de aprendizaje.
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Para buscar sostenerla se emplean tres variables independientes: variable 1, el proceso de
transición democrática que vivió el país, con la alternancia en el poder y su consolidación
institucional. Variable 2, la conformación de coaliciones promotoras que posicionaron el
tema en la agenda pública y participaron en la elaboración, seguimiento y reformulación de
las políticas de transparencia. Variable 3, la creación de un marco institucional adecuado
conformado por leyes, órganos, reglamentos y procesos que contribuyeron a consolidar el
derecho de acceso a la información pública y a establecer un sistema de aprendizaje
adecuado.3
En el segundo capítulo, se especifica la importancia de la transparencia en las políticas
públicas. Para ello fue necesario definir una serie de conceptos específicos de la investigación
como son: la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. Conceptos
que, además se vinculan con el significado de «buen gobierno» y «gobernanza democrática»
y que hoy han tomado relevancia dado el “reclamo ético” que hay de parte de los ciudadanos
y el debilitamiento del impulso democrático que se observa en la mayoría de las sociedades.
La transparencia se asume en esta investigación como un derecho humano fundamental y
también una condición necesaria para mejorar la acción del gobierno.
Así mismo, en el segundo apartado de este capítulo se comprende la importancia de
la transparencia, dado el contexto histórico de México. Para el marco del
neoinstitucionalismo histórico resulta fundamental esta consideración, además de que,
también, explica el por qué la necesidad de un entramado legal tan complejo que
contrarrestara un peso histórico y cultural tan condicionante.
El tercer capítulo nos adentra a la metodología que propone el marco de coaliciones
promotoras generando un análisis del sistema y del subsistema de las políticas de derecho de
acceso a la información pública, en el cual se abordan tanto elementos estables del sistema
como elementos externos al subsistema. Este análisis comprende, desde la definición
específica de política pública de transparencia y acceso a la información pública hasta
aspectos del contexto social, económico, político e internacional en el que se desenvuelve la
política. Este análisis nos permite reflexionar si hay factores externos que influyen o no en el
3 Esta dinámica de aprendizaje permite abrirse a captar las mejores prácticas y propuestas, tanto a nivel nacional como internacional, lo que disminuye el riesgo de fracaso institucional y el aumento de costes por el ensayo y error.
21
éxito de la política como pueden ser: la influencia internacional, el creciente peso de los
medios de comunicación o el desarrollo de las tecnologías de la información.
Por último, el cuarto capítulo, el mayor en extensión, interpreta y comprende la
política de derecho de acceso a la información y su subsistema. Comienza este apartado
aclarando los antecedentes de la política y comprendiendo los tres momentos de cambio legal
más importantes que se dieron con la primera Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental en 2002 (LFTAIPG), así como la constitucionalización
del derecho de acceso a la información en 2007 y una nueva reforma constitucional del 2014.
En cada una de estas etapas se especifican los actores relevantes, la conformación de
coaliciones, así como los alcances y límites de las reformas alcanzadas. Sin embargo, cabe
subrayar que el análisis se centra sobre todo en el surgimiento de la política pública de
transparencia, lo cual acontece en 2002.
Se concluye el capítulo cuatro estudiando los alcances de la política de derecho de
acceso a la información pública a través de cuatro argumentaciones complementarias. Por un
lado, empleando los diversos indicadores cuantitativos que evalúan la política y que han sido
desarrollados por instituciones como el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
(IFAI) y el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). También se hace un
análisis del aterrizaje y concreción, tanto del marco general como del específico. Se presenta,
una interpretación cuantitativa y cualitativa de las entrevistas que se hicieron a los actores
relevantes para esta investigación. Estas entrevistas son clasificadas en unidades y categorías
de análisis que soportan las variables de la hipótesis que se busca demostrar. Se concluye con
un breve análisis de los discursos emitidos por los diputados y senadores en el pleno, durante
cada una de las discusiones de las reformas.
La utilización del método de entrevistas, de los discursos y de los documentos
analizados obedece a un enfoque cognitivo que tiene la presente investigación respecto de
las políticas públicas, como señala Subirats:
“Este enfoque subraya el papel de las ideas y de las representaciones (o
frames) en la formación (y sobre todo en la definición) de los problemas que
acaban siendo objeto de la acción pública y que explican el cambio en las
políticas públicas. El rasgo distintivo de esta corriente de pensamiento es que
pone el acento en los principios generales, la argumentación y los valores que
22
definen «una visión del mundo» que acaba reflejándose y/o produciendo la
política pública…”4
En las conclusiones se estudia si la hipótesis fue comprobada y a través de qué variables se
sustenta. En la conclusión se dejan también abiertos algunos temas que se puede ahondar o
que se consideran futuras líneas de investigación.
Es necesario agradecer a los diversos actores que accedieron a ser entrevistados para
este estudio. Su experiencia y reflexiones fueron sumamente significativas.
Esta investigación no hubiera sido posible sin la tutoría del doctor Manuel Villoria,
la cual resultó fundamental, no sólo porque es un profundo conocedor de la temática
estudiada lo cual lo ha llevado a realizar valiosas publicaciones al respecto, sino también
porque es un intelectual comprometido en la transformación de la administración pública.
Como sostiene Villoria: “frente a la corrupción política no se puede pedir menos política,
sino política de mayor calidad… El hecho de que la política democrática no funcione bien en
la práctica no implica que no sea necesaria y que sus fundamentos no sean nobles”.5
Esta es precisamente la motivación última de la investigación: aportar al análisis de
las políticas de transparencia y acceso a la información pública para garantizar de mejor
manera los derechos fundamentales de la persona, mejorar la calidad de la gestión pública y
fortalecer el régimen democrático y el espacio público de convivencia cívica.
4 AA. VV.: Análisis y gestión de políticas públicas, Subirat, J., Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F., Ed. Ariel, Barcelona. 2012, p.24. 5 Villoria, M. (2006): La corrupción política, Ed. Síntesis, Madrid, p.146.
23
CAPÍTULO 1. Marco teórico y metodología de análisis
1.1 Objeto de estudio y metodología
1.1.1 Pregunta de investigación e hipótesis
La presente investigación social tiene por objetivo interpretar y comprender las variables que
propiciaron el desarrollo exitoso de las políticas de transparencia y acceso a la información
pública en México.
La pregunta que se plantea en esta investigación es la siguiente: ¿Por qué alcanza
niveles de implementación suficientemente exitosos la política de transparencia y acceso a la
información pública en la administración pública federal de México, en el periodo 2002 a
2014?
La pregunta tiene una gran pertinencia porque permite adentrarse en la comprensión
de los procesos de cambio que se gestan dentro de la administración pública y cómo estos
procesos pueden cumplir sus objetivos en el tiempo, considerando su desarrollo incremental.
El estudio del cambio político es relevante ya que las políticas públicas precisamente
pretenden resolver un problema, transformar una realidad pero no siempre el cambio se logra,
ni se realiza de forma exitosa. En un naciente régimen democrático, resulta importante
conocer qué factores pueden colaborar en la conformación de una política pública exitosa
sostenible en el tiempo. Más aún, al tratarse de una política sustantiva que da contenido y
viabilidad misma a la democracia en un país marcado histórica y culturalmente por la
opacidad y la corrupción.
La mayoría de los estudios sobre transparencia en México se han centrado en tres
ámbitos principalmente: la conceptualización teórica del tema, en una valiosa recopilación
de los sucesos históricos y en una serie de indicadores de avance. Por ello, parece necesaria
una investigación centrada en las variables que hicieron posible que la política fuera
implementada exitosamente.
Con esta investigación, se pretende contribuir a una mejor elaboración e
implementación de las políticas de acceso a la información pública analizando el grado de
importancia que puede tener la conformación de coaliciones promotoras para un mejor diseño
institucional. Así mismo, se pueden derivar del estudio algunos parámetros para dilucidar
24
qué variables pueden ser favorables para que otras políticas públicas alcancen un impacto
favorable.
Al plantearse esta pregunta se busca investigar las variables independientes que nos
permitan dilucidar por qué surgió esta política en la agenda pública y cómo es que se logró
configurar una nueva institucionalidad en la materia. Así mismo nos preguntamos por el
grado de funcionalidad de dichas instituciones y si han cumplido el objetivo de garantizar el
derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública.
La investigación se circunscribe a las políticas de transparencia y de acceso a la
información pública de la administración pública federal de México en el periodo 2002 a
2014. Sin embargo, se recogen algunos casos de disfunciones en las políticas locales, para
comprender por qué fue importante reformular, en dos ocasiones, la política nacional.
Al recoger la perspectiva del neoinstitucionalismo histórico se lleva a cabo un análisis
de la historia entendida como proceso, como película, más que como fotografía.6 Este
proceso tiene disrupciones, inercias y también retroalimentaciones. Por ello la investigación
se centra en el estudio del surgimiento de la política y su implementación considerando tres
momentos que son parte de un mismo continuo. Primero, un proceso de transición a la
democracia, con toda la relevancia que implica ello después de padecer un régimen
autoritario que permaneció en el poder durante varias décadas. Segundo, el inicio de un nuevo
periodo democrático con las oportunidades que ello implica, pero también con el desencanto
que conlleva las dificultades de hacer real el cambio prometido. Tercero, la segunda
alternancia en donde el partido del antiguo régimen recupera el poder, por lo que se presentan
riesgos de retroceso en el campo de las libertades pero también una posibilidad de
consolidación democrática. En ese sentido, la investigación elabora un estudio contextual, un
análisis del proceso a través del tiempo que permite comprender el porqué de un determinado
diseño institucional. Este marco contextual explica de mejor manera la relación causal entre
las variables. Así mismo, permite entender con mayor profundidad las interacciones entre los
distintos actores, así como su gradualidad.
Los tres momentos más importantes en el desarrollo de las políticas de transparencia
en México fueron: la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
6 Cfr. Pierson, P., Skocpol, T.: "El institucionalismo histórico en la ciencia política contemporánea" en Revista Uruguaya de Ciencia Política, vol. 17, No. 1, 2008, pp. 7-18.
25
Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) de 2002, la reforma constitucional de 2007
y la segunda reforma constitucional de 2014. Este análisis que comprende doce años, además
de la fase de antecedentes, facilita una valoración holística de esta política pública y permite
hacer un estudio ponderado por la línea de tiempo que abarca. Durante estos doce años se
discutió el diseño institucional que habría de adoptarse, se promulgó la primer ley de
transparencia, se crearon organismos especializados, se implementó la política en todas las
entidades de la administración pública federal y se encontraron algunos vacíos legales que
no permitían avanzar más en el desarrollo de la transparencia a nivel nacional, por lo que fue
necesario reformular parte de la política. Todo este proceso es revisado en la presente
investigación. Aunque, cabe señalar, se hace un especial enfoque en la primera etapa, ya que
se asume que de esta etapa dependió, en buena medida, el éxito de las políticas y su posterior
fortalecimiento.
Como marco teórico general, la investigación también se apoya en el
neoinstitucionalismo normativo que resalta la importancia de las normas y las instituciones
para la vida de las personas y para el desarrollo de un país. La convivencia social no es posible
desde el desorden o la anarquía; el progreso económico y social sólo puede permanecer a lo
largo del tiempo si hay instituciones fuertes que lo sustenten.
A su vez, el neoinstitucionalismo nos ayuda a tener un enfoque más integral, ya que
el análisis centrado en el marco legal y en el diseño de las políticas públicas para evaluar las
capacidades del Estado no es suficiente, se requieren incorporar elementos como: el contexto
histórico, las coaliciones que posicionan los temas en la agenda y ayudan a la interacción de
las políticas y a los actores que las implementan.
En esta investigación se aborda cómo se ha dado esta mutua relación entre
instituciones e individuos; las instituciones han influido en el comportamiento individual
generando una nueva cultura en la relación entre ciudadanos y gobierno, pero también son
los individuos, tanto dentro del gobierno como fuera de él, los que logran impulsar o detener
las transformaciones más allá del marco legal propuesto.
Para este análisis se valora, de forma especial, las corrientes del institucionalismo
normativo y el institucionalismo de tipo histórico con autores como March y Olsen y
Sckocpol y Thelen.
26
Como teoría sustantiva, la investigación acude al marco conceptual denominado
Coaliciones Promotoras. Este marco fue creado por Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-
Smith, quienes a lo largo de los años han logrado aplicarlo a diversos estudios de políticas
públicas. El marco de las coaliciones es útil porque permite hacer un análisis ordenado de los
factores que producen el cambio en las políticas, tanto propios del subsistema, como
endógenos. El marco permite entender de mejor forma la complejidad del proceso de las
políticas y complementa la visión que puede propiciar el análisis de la heurística de fases.
El Marco de Coaliciones Promotoras nos remite también a la importancia que tienen
las ideas para generar cambios institucionales. Los actores tienen ideas y éstas pesan en la
formulación de las políticas; el motor de la vida pública no son sólo los intereses egoístas
como llegó a pensar la elección racional pura. En este sentido es oportuno el pensamiento de
Douglas North quien afirma:
“Existe una íntima relación entre los sistemas de creencias y el marco
institucional. Los sistemas de creencias le dan cuerpo a la representación
interna del paisaje humano. Las instituciones son la estructura que los
humanos imponen al paisaje en pos de producir el resultado deseado. Los
sistemas de creencias por lo tanto son la representación interna y las
instituciones la manifestación externa de esa representación...” 7
Así mismo, el marco de coaliciones nos permite entender la nueva relación entre el Estado y
la sociedad. Donde ya no son sólo los pactos políticos entre partidos, legisladores y gobierno
los que definen el cambio, sino que ahora hay una variedad de actores más amplia. Hay
nuevos protagonistas que tienen la capacidad de organizarse y formar coaliciones para
participar e influir en la agenda pública y en la elaboración de las políticas.
Las coaliciones promotoras nos permiten entender el nuevo marco de gobernanza
democrática en el que deben nacer, implementarse, evaluar y reformular las políticas
públicas. Un buen gobierno es aquél que, a través de la gobernanza, logra la participación
ciudadana con mecanismos que permiten el ejercicio efectivo de la democracia, mucho más
allá de la simple cita electoral. Parece que buena parte del éxito de las políticas públicas
7 North, D.: “Los andamios que el ser humano erige” en Organización e instituciones, Vergara, R. (comp.), Siglo XXI editores, 2010, México DF, p. 143, 144
27
dependen de las coaliciones que les dan vida y sostenibilidad en el tiempo. Por ello, la
importancia de utilizar este marco conceptual.
Para la presente investigación, el desarrollo de políticas exitosas se considera la
variable dependiente. Por ello, es necesario primero conceptualizar qué se considera «éxito»
en una política pública; de esta manera el término se puede operacionalizar.
Para abordar este tema, resulta válido recoger varios de los parámetros que Eduardo
Guerrero considera para valorar como exitosa la implementación de una política de acceso a
la información. Entre estos indicadores destacan: 1) Existencia de una gran cantidad de
solicitudes. 2) Actuación imparcial, profesional y expedita del órgano revisor. 3) Capacidad
para aprovechar solicitudes de relevancia pública para desencadenar procesos que propicien
la apertura de información en otros casos de visibilidad públicas. 4) Capacidad del solicitante
para requerir con precisión la información que desea. 5) Capacidad del solicitante para
interponer un recurso de revisión y no adoptar una actitud pasiva ante una negativa de
información. 6) Capacidad de las autoridades para ofrecer datos relevantes, oportunos y
accesibles. 7) La política es sustentable, es decir, cuenta a lo largo del tiempo con un mayor
número de partidarios y mejora en términos de precisión y alcance. 8) La política ofrece la
oportunidad de utilizar las decisiones de individuos y organizaciones privadas para lograr
propósitos públicos. 9) Los ciudadanos se convierten en generadores de información valiosa.
10) Los gobiernos se vuelven facilitadores más que en controladores de este tipo de sistemas
de generación e intercambio de información. 8
Asumiendo varios de estos parámetros, por éxito en la implementación de las políticas
de transparencia en esta investigación se entiende:
1. Se cumplen, en buena medida, los objetivos que se plantearon en el momento de
formular la política.
2. A los ciudadanos se les reconoce el derecho de acceso a la información como un
derecho constitucional y pueden ejercerlo en todo el territorio nacional, en todos los niveles
de gobierno, con especial eficacia en el ámbito de la administración pública federal.
3. Se presentan un número amplio de solicitudes de acceso a la información pública y
esta cifra aumenta de forma sostenida en el tiempo.
8 Cfr. Guerrero, E. (2008): Para entender la transparencia, Nostra Ediciones, México DF, pp. 39-40.
28
4. El gobierno presenta información sustantiva y de forma clara que permite conocer sus
objetivos e indicadores, su estructura, cómo se ejerce el gasto público, y los procesos de la
administración pública y otra información sustantiva.
5. Es posible una intensa participación de la sociedad civil, la academia y los medios de
comunicación en diferentes etapas de las políticas, desde el planteamiento del problema
público hasta la evaluación y reformulación de las mismas. Todo ello propicia una amplia
legitimidad democrática a esta política.
6. La transparencia y el acceso a la información pública logra permanecer como un tema
importante en la agenda pública nacional manteniendo el compromiso de los principales
actores involucrados, así como la participación de los ciudadanos.
7. Se logra fortalecer la autonomía del órgano garante que cumple su razón de existir y
resuelve los recursos de revisión apegados a su propósito fundacional de máxima publicidad.
Ello da confianza y predictibilidad a la principal institución promotora de la transparencia en
el país.
8. Hay un proceso de maduración, reformulación y avance de las políticas públicas de
las políticas de acceso a la información hacia otros poderes y órganos del estado, hacia el
ámbito local y otros nuevos sujetos obligados.
Por lo tanto, en esta investigación, lo que se considera como éxito esencialmente, es
que los objetivos que se definieron para la implementación de la política se cumplan. No se
mide el éxito en cuanto a sus outcomes o impactos sobre la economía y la lucha contra la
corrupción, lo cual es más complejo por la multicausalidad de esos impactos, además de que
se requeriría un periodo de estudio más amplio.
En sentido contrario, pudiéramos decir que una política de transparencia no exitosa
(en el sentido y con las limitaciones antes señaladas) sería aquella que no cumpliera el
propósito de la ley que inspiró al legislador y que se alejara de los objetivos que se plantearon
al momento de formular dicha política. También una política carente de éxito sería aquella
que no abonara al ejercicio pleno de los derechos fundamentales de las personas, que no
facilitara la participación de los ciudadanos en las distintas etapas de las políticas. Así mismo,
sería aquella que con el tiempo se debilitara, que no garantizara la autonomía del órgano
garante, que no tuviera posibilidad de reformularse y fuera perdiendo influencia social.
29
Para poder responder la pregunta de investigación, la investigación formula una
hipótesis que se expresa de la siguiente manera:
“Las políticas de transparencia y acceso a la información de la administración pública
federal en México en el periodo 2002-2014 se implementaron exitosamente porque se
insertaron el proceso democratizador de forma coherente, fueron apoyadas y sostenidas por
una coalición promotora suficientemente fuerte y tuvieron el diseño institucional adecuado,
especialmente por su capacidad de aprendizaje”.
Para corroborar la hipótesis se emplean las siguientes tres variables independientes:
Variable 1. El proceso de transición democrática que vivió el país, con la alternancia
en el poder y su consolidación institucional.
Parece que el régimen democrático fue un factor decisivo para que se dieran las
condiciones de un desarrollo exitoso de la política. En el régimen anterior no fue posible
impulsar estas políticas, sus gobiernos eran profundamente opacos, y aunque hubo una
apertura gradual, sólo se implementaron algunas acciones muy limitadas que no generaron
una política de transparencia ni una tendencia en ese sentido. Todo indica que la transparencia
logró posicionarse, tanto en la transición como en las alternancias, como un elemento
intrínseco del ejercicio democrático reconociendo un problema que hay que atender y que se
manifiesta en la opacidad, en la corrupción y en la ineficiencia. Por lo tanto, los políticos que
quisieran asumirse y mostrarse como demócratas debían considerar la transparencia como
una parte fundamental de su agenda de gobierno.
Variable 2: La conformación de coaliciones promotoras que posicionaron el tema en
la agenda pública y participaron en la elaboración, seguimiento y reformulación de las
políticas de transparencia.
Se intuye que la conformación de una coalición promotora pro transparencia sólida,
integrada por actores importantes de la sociedad civil, la academia y el mundo periodístico,
fue un elemento fundamental para que esta política se posicionara en la agenda pública. Más
aún se percibe como un elemento clave el hecho de que una coalición con esta composición
participara a lo largo de los distintos procesos de formulación y reformulación de la política.
Variable 3: La creación de un marco institucional adecuado conformado por leyes,
órganos, reglamentos y procesos que contribuyeron a consolidar el acceso a la información
pública.
30
Al parecer, fue posible la aprobación de un marco legal adecuado y la construcción
de una infraestructura institucional eficiente que dio nacimiento a distintas entidades como:
las unidades de enlace, los comités de información y el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública, con la suficiente capacidad para garantizar la transparencia. Para ello,
parece que fue necesario un proceso de aprendizaje importante.
Cabe señalar que la relación de las variables más que ser de tipo simétrico o recíproco,
es de índole asimétrico, por la influencia y complementariedad que se dan entre ellas.
La hipótesis alternativa se podría definir así: “Las políticas de transparencia y acceso
a la información de la administración pública federal en el período 2002-2014 no se
implementaron exitosamente debido a factores como la falta de inserción coherente en el
proceso democratizador, carencia de una coalición fuerte que las apoyara y sostuviera en el
tiempo, así como un diseño institucional inadecuado que no detonó dinámicas de
aprendizaje”.
En cuanto al proceso que busca analizar la investigación, podemos afirmar que abarca
tanto el proceso macro como el micro; mientras que en el proceso macro se analiza el
contexto sociohistórico, en el proceso micro se recogen valores, motivaciones, creencias y
horizontes cognitivos.9
Se afirma que abarca el proceso macro, porque aborda un estudio institucional-
estructural, pero también llega al análisis micro al estudiar experiencias individuales,
interacciones sociales, creación de significado y reconstrucción ideológica. Para el estudio
del proceso macro se sigue un esquema narrativo-histórico basado en diversas fuentes
documentales y para el proceso micro se recogen e interpretan experiencias y declaraciones
de actores y de grupos concretos.
1.1.2 Bases metodológicas
Respecto a la metodología de la investigación, es claramente de tipo cualitativo.
Como señala Ruth Sautu, “[la metodología está] conformada por procedimientos o métodos
9 Cfr. AA. VV. Sautu, R., Boniolo, O., Dalle, P., Elbert, R., (2005): La construcción del marco teórico en la investigación social: Manual de metodología. Construcción del marco teórico, formulación de objetivos y elección de la metodología. CLACSO, Recuperado en http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/campus/metodo/RSCapitulo1.pdf. pp. 52-59.
31
para la construcción de la evidencia empírica”.10 Y se basa en la reflexión sobre el papel de
los valores, la idea de causalidad y la verificación y falsación, buscando encontrar las
regularidades que se sostienen a lo largo de la investigación.
Como metodología cualitativa se utilizará la recolección de datos para descubrir o
afinar preguntas de investigación en el proceso de interpretación.11 En la investigación se
busca recoger hechos, analizarlos e interpretarlos con el afán de demostrar la hipótesis
planteada u optar por la hipótesis alternativa. Como señala Hernández, en el enfoque
cualitativo hay una realidad que descubrir, construir e interpretar, a través de las percepciones
y significados producidos por las experiencias de los participantes.12
La investigación empleará varias técnicas de investigación combinadas con el fin de
obtener la información y los datos precisos para la misma. Por ello, se divide en tres etapas.
Etapa 1. Revisión de bibliografía especializada, entre lo cual destaca: lectura de teóricos de
la materia, lectura sobre metodología, análisis de iniciativas de ley, ubicación de
protagonistas. Como productos de esta etapa se busca tener un documento que describa el
objeto de estudio y la metodología, así como un primer borrador de guía de entrevista
semiestructurada. Etapa 2. Trabajo de campo, teniendo especial importancia: el establecer
contacto con los protagonistas seleccionados, poner a prueba la guía de entrevista y hacer los
ajustes necesarios, realizar las entrevistas y complementar la información con bibliografía ya
publicada sobre la visión y experiencia de estos actores, así como recolectar datos sobre el
grado de avance en la implementación de la política. Como producto de esta etapa se pretende
tener las suficientes entrevistas que nos permitan recoger información sustantiva sobre el
estudio de caso a analizar, así como datos que nos permitan evaluar el grado de éxito en la
implementación de la política de acceso a la información pública. Etapa 3. Análisis y
Conclusiones. En esta etapa se ordena la bibliografía, se clasifican las entrevistas a través de
unidades de análisis y se mide su frecuencia. Así mismo se analiza la hipótesis a comprobar,
la validez de las variables propuestas y, en su caso, se rechaza la hipótesis alternativa.
El Método principal de la investigación es el estudio de caso de una política pública
en específico. Los estudios de caso presentan ventajas pero también algunas desventajas. En
10 Ibidem, p. 37. 11 Hernández, R., Fernández, C., Baptista, P. (2010): Metodología de la investigación, Ed. McGraw-Hill, México DF. P. 7. 12 Ibidem. p. 11.
32
cuanto a las ventajas se puede señalar la posibilidad de profundizar en un hecho político
concreto especificando su desarrollo, los actores protagonistas, algunas decisiones claves y
sus efectos, así como el proceso de aprendizaje y el juego político. Como desventajas está el
hecho de que los estudios de caso no pueden establecer amplias regularidades y tienen un
potencial teórico limitado por darse en un contexto de análisis muy delimitado y específico.
Aun así, poseen capacidad de rastrear y conocer la realidad suficiente como para permitir un
conocimiento sustantivo del hecho político y extraer algunas enseñanzas que pueden
establecer algún grado de aprendizaje respecto a otros procesos.
La técnica de producción de datos se basa en entrevistas, análisis de discursos y
declaraciones, estudio de iniciativas de ley, artículos periodísticos, estudio de bibliografía
especializada, síntesis de indicadores y observación directa del investigador.
Yves Meny y Jean-Claude Thoening señalan que, para el estudio de las políticas
públicas, es necesario recoger una variedad de fuentes para allegarse de información, entre
ellas, señalan:
“Discusiones no estructuradas con los actores o los observadores
privilegiados; entrevistas estructuradas, principalmente para completar las
observaciones realizadas por otros; vaciado de documentos administrativos y
de la prensa, como medio de localizar los hechos y los datos, y a condición
de que toda información sea constatada con una fuente independiente para ser
válida; observación participante, es decir, la participación del encuestador
como actor en el proceso; observación distante, es decir, el seguimiento de la
acción diaria, limitándose el encuestador a un estricto papel de observador
neutro; uso de notas tomadas por los mismos actores…” 13
La investigación aquí desarrollada utilizará las formas aquí sugeridas para reunir información
sustantiva acerca de la política pública, resaltando de manera especial la entrevista
semiestructurada. La entrevista permite conocer la perspectiva de los actores sociales y, entre
sus principales beneficios como técnica de recolección de datos, se encuentra que es un
instrumento estructurado, que busca recuperar y registrar las experiencias de vida guardadas
13 AA. VV.: Las políticas públicas, 1ª ed., Meny, Y., Thoenig, J. (1992):, Ed. Ariel, Barcelona, pp. 180-181.
33
en la memoria de las personas accediendo a información sustantiva que de otra forma sería
difícil de recabar y cuya información se puede ordenar y clasificar.14
Para la recopilación de información se seguirá la sugerencia del propio Sabatier quien
afirma: “Methods for investigating the content of belief systems include elite surveys, panel
of knowledgeable observers [ …], and content analysis of relevant documents […]”.15
Por ello, en esta investigación tiene una destacada importancia conocer la opinión de
actores protagonistas de cada una de las etapas de la elaboración de las políticas públicas para
tener una comprensión holística, es decir, desde su diseño, hasta la evaluación y
reformulación. En este sentido se busca cumplir a cabalidad una de las condiciones para el
marco de las coaliciones promotoras: hacer un análisis de las políticas que abarque, cuando
menos una década de estudio.
Los actores entrevistados garantizan una pluralidad de enfoques en cuatro sentidos.
Por un lado, como se señaló, por el papel que desempeñaron en las diversas etapas de las
política de transparencia, pero también se buscó la pluralidad por el nivel de decisión que
tuvieron. En algunos casos se trataron de legisladores en primera línea que negociaron y
votaron las leyes, pero también servidores públicos que les tocó implementar las leyes y que
conocieron, de primera mano, la complicación de esa tarea. La pluralidad también se dio en
sentido ideológico ya que se contemplaron actores pertenecientes a los principales partidos
políticos involucrados en las negociaciones y en el ejercicio de gobierno: PRI, PAN y PRD.
Hubo un cuarto enfoque de pluralidad que se fue encontrando en el camino de la
investigación; actores que consideran que hay un desarrollo adecuado y un avance en la
implementación de las políticas, y también algunos, aunque son minoría, que afirman que el
tema se ha estancado o en parte desvirtuado. Todo ello da un universo de perspectivas lo
suficientemente amplio.
Los actores responderán una entrevista de diecisiete preguntas principales, con
algunas preguntas secundarias, con el fin de recoger información valiosa de sus experiencias
y perspectivas. Por ello, se preguntará aspectos sobre: cómo surgió el problema en la agenda
pública; cómo fue que los actores reconocieron el problema como un problema público que
era necesario atender; cómo se fueron construyendo y diseñando las alternativas de
14 op. cit. Sautu et. al, p. 48. 15 Sabatier, P., Jenkins-Smith, H., (1993): Policy chance and learning. An Advocacy coalition approach, Westview Press, Washington D.C., p. 33.
34
intervención pública; qué elementos facilitaron e impidieron la implementación. Cabe aclarar
que es posible que no todos los actores contesten de forma sistemática cada pregunta, sin
embargo se considera válida la entrevista en la medida que el entrevistado aborda cuando
menos tres de los cuatro bloques en los que se encuentran agrupadas las entrevistas:
surgimiento del problema, reconocimiento del problema, construcción de alternativas e
implementación (este último apartado es indispensable para considerar válida la entrevista
ya que corresponde al núcleo de la hipótesis planteada).16
El análisis cualitativo de las entrevistas se realizará a través de una metodología por
categorías17 que permite desagregar dichas entrevistas en unidades de análisis que se
categorizan y agrupan en torno a las variables independientes de la hipótesis de la
investigación.18 Las entrevistas pueden generar nuevas variables o nuevas categorías que
expliquen de mejor manera la causalidad a comprobar. Las categorías serán cuantificadas por
su densidad para medir el valor de las mismas dentro de las opiniones de los actores
protagonistas. Así mismo, las unidades de análisis que no aporten al objeto de la
investigación y versen sobre otras temáticas serán desechadas, aquellas que sí versen sobre
el estudio pero que se planteen más bien como impedimentos o distorsiones de la política,
serán agrupadas y medidas como “categorías problema”.
El proceso de trabajo de campo se tendrá por finalizado en la medida en que el
investigador considera que las distintas perspectivas sobre el problema están recogidas; es
decir, que nuevas entrevistas con nuevos informadores no aportan elementos suficientes para
desechar la hipótesis planteada.
Aunado a las entrevistas con actores relevantes, será necesaria una amplia
investigación bibliográfica que incluye: programas de gobiernos, lectura de iniciativas
legislativas, estudio del diario de los debates del Congreso, libros y artículos especializados
que recogen los sucesos que dieron origen a las reformas de ley, noticias periodísticas, así
como estudios cuantitativos que analicen el avance de la transparencia en la administración
pública federal.
16 El cuestionario de entrevista semiestructurada se encuentra en los anexos de esta investigación. 17 Para el uso de esta metodología se recibió la asesoría del doctor Luis Felipe Miguel Llanos Reynoso, profesor de tiempo completo de la Universidad Anáhuac. 18 Las unidades de análisis, así como las categorías problema se encuentran en el anexo de la investigación.
35
También es necesario señalar que en la investigación se aportará una visión personal
no sólo meramente académica, sino que, debido a la participación del autor como constructor
y asesor de iniciativas y discursos de transparencia en el ámbito local y federal, hay una
experiencia en el campo de la aplicación que también puede añadir valor a la investigación.
En el ámbito local, el autor participó como presidente de la Comisión Edilicia de
Transparencia y Función Pública en el municipio de Tlalnepantla, comisión que no existía
anteriormente. En esta tarea impulsó la creación del Reglamento de Transparencia y Acceso
a la Información de Tlalnepantla de Baz en el año 2004, siendo uno de los primeros
municipios del Estado de México en aprobarlo. Así mismo, como legislador local tuvo la
oportunidad de comprender las complicaciones en el desarrollo de la cultura de transparencia
frente a un gobierno que controlaba a la prensa, a los distintos poderes del estado y a diversos
organismos que debieran ser autónomos. En el ámbito federal, tanto como legislador federal
y actualmente como asesor parlamentario conoció y participó de distintas formas en la
promoción de la transparencia y el combate a la corrupción, percibiendo la necesidad de
contar, ante todo, con un sistema integral de rendición de cuentas fundamentado en la
transparencia y en controles anticorrupción. El conocer el contexto social y político de
manera profunda y haber vivido los acontecimientos que detonaron estas políticas permite
poseer un contexto que ayuda a una mejor aproximación a nuestro objeto de estudio. Aunado
a ello, el autor aportará sus propios paradigmas epistemológicos y axiológicos como actor
involucrado, lo cual enriquece el estudio.
Por todo lo anterior, esta es una investigación que busca aportar a los estudiosos de
la transparencia, logrando presentar nueva información, así como conceptualizaciones
valiosas que permiten una profundización en la materia.
Por último, cabe señalar que la investigación tiene viabilidad porque existen fuentes
documentales que nos permiten conocer los hechos que hicieron posible la articulación de
las políticas de transparencia. Algunos de estos estudios fueron elaborados por personas que
participaron de primera mano en el proceso.
36
1.2 Marco teórico general: las políticas públicas en el marco institucional
1.2.1 La importancia de las instituciones en el desarrollo
Para llevar a cabo el análisis de una política pública se requiere comprender el marco en el
que se circunscribe, no como una acción aislada, sino como parte de un diseño institucional
de mayor calado. Preguntarse por la teoría del diseño institucional es preguntarse por la vida
en sociedad. Esta teoría, como afirma Pettit está dirigida a “todos aquellos que tienen un
interés en la manera en la que está organizada la vida social (como debería tenerlo todo
ciudadano democrático) y se encuentran en posición de proponer cambios diseñados para
lograr una reforma…”.19
La vida del ser humano y el avance de la civilización no se pueden entender sin
considerar a las instituciones, las cuáles no sólo sirven para regular la existencia humana,
sino para comprender el progreso del hombre a través de la historia, así como las
oportunidades de realización de una comunidad determinada. Douglas North señala cómo a
través del tiempo el ser humano construye los andamios necesarios para su desarrollo a través
de la conformación de capital material y de capital humano:
“…el capital material son todos los artefactos materiales que los humanos han
acumulado, en particular las herramientas, técnicas e instrumentos que poseen
para controlar su entorno; el capital humano es el conjunto de conocimientos
que los humanos poseen, que toma forma en las creencias que sostienen y las
instituciones que establecen para representar esas creencias”.20
Estos andamios no sólo se construyen con riqueza económica o con poder político, sino que
también con aspectos culturales como las normas informales, los códigos de conducta, los
convencionalismos. En el mismo sentido, como se analizará más adelante, académicos como
Putnam hablan de la importancia de otros “capitales”, como el “capital social” para
comprender el desarrollo de un país. Ello quiere decir que las teorías económicas que sólo
consideran que el progreso económico depende sólo de la dotación de recursos y de factores
productivos, tienen una limitante en la comprensión del desarrollo cuyas variables son menos
simplistas.
19 Goodin, R. (comp.) (2003): Teoría del diseño institucional, Ed. Gedisa, Barcelona, pp. 76-77. 20North, D.: “Los andamios que el ser humano erige” en Organización e instituciones, Vergara, R. (comp.), Siglo XXI editores, 2010, México DF. p.145.
37
Como señalan Alonso y Garcimartín: “Tras la fiebre doctrinaria que alentó el
Consenso de Washington, estos organismos multilaterales volvieron su mirada hacia el
marco institucional, identificándolo como el estabón perdido de su terapia reformadora”.21
Reformas necesarias como la apertura económica no tienen posibilidad de éxito si no van
acompañadas por un marco institucional que realmente genere una competencia equilibrada
y que permita que procesos tan complejos como las privatizaciones o las concesiones se
realicen en un ámbito que promueva la seguridad, la equidad y la transparencia.
Incluso, como se verá más adelante, organismos que promueven la cooperación
internacional, como el Banco Mundial, constataron que de poco sirve enviar ayuda, si los
países receptores no tienen los mecanismos institucionales suficientes para aprovechar dichos
recursos. Por ello fue tomando fuerza la idea de que: “«los países pobres están retrasados no
tanto por la existencia de una brecha financiera (financial gap) (falta de capital), cuanto por
la presencia de una brecha institucional (institucional gap) » y de una brecha de políticas
(policy gap) »” 22
Al respecto, Barquero describe cómo se ha llevado a cabo esta evolución del
pensamiento económico y la importancia que han tomado las instituciones ya que sin ellas
sería muy difícil tomar decisiones económicas y los actores carecerían de un ambiente que
facilitara la inversión:
“…puede decirse que hoy en día existe un reconocimiento generalizado de
que las instituciones condicionan los procesos de crecimiento económico. La
teoría del desarrollo siempre ha defendido esta tesis, pero el pensamiento
económico no la ha hecho suya hasta que la nueva economía institucional
reconoció que las instituciones son un factor crítico en los procesos de
crecimiento y cambio estructural”.23
Para comprender qué son las instituciones, se recurre en esta investigación a diversas
definiciones. La primera de ellas de Jorge Chávez apunta a comprender que las instituciones
no sólo se circunscriben a un marco legal y a una etapa de fundación, sino que se despliegan
21 AA. VV.: Acción colectiva y Desarrollo. El papel de las instituciones, Alonso, J., Garcimartín, C., Ed. Complutense, España, 2008, p. 12. 22 Ibidem, p. 11. 23 Vázquez, A. (2005): Las nuevas fuerzas del desarrollo, Ed. Antonio Bosch, Barcelona, p. 117.
38
a través de normas secundarias, procesos, objetivos y de valores asumidos como hábitos
organizacionales:
“Las instituciones no son sólo reglas; las constituyen además las
organizaciones y los procesos internos encargados de hacer que las reglas
sean observadas. Esto abarca al personal que labora en tales organizaciones y
al marco de ideas, actitudes y valores o cultura con los que este personal se
ha formado y que emplea para interpretar el sentido de las reglas con base en
la misión, la visión y los objetivos enunciados cuando se instituyeron”24.
En el mismo sentido se pronuncia Barquero destacando el papel de las normas informales,
de la cultura:
“Las instituciones están formadas por el conjunto de normas y acuerdos que
se dan los actores, las organizaciones y los pueblos para regulas sus relaciones
económicas, sociales y políticas. Se trata no sólo de las reglas formales, como
las constituciones y las leyes, y los instrumentos para aplicarlas, sino también
de todas aquellas normas informales como las pautas de conducta, los códigos
o las convenciones, y de aquellas otras formales como los contratos, que
condicionan el comportamiento de las empresas y de la población de un
territorio”.25
El Informe sobre Desarrollo Mundial 2003 elaborado por el Banco Mundial por su parte
define:
“Las instituciones son las reglas y las organizaciones, incluidas normas
informales, que coordinan la conducta humana. Son esenciales para el
desarrollo sostenible y equitativo. Cuando funcionan bien, habilitan a las
personas para trabajar entre ellas con miras a planear un futuro para sí
mismas, sus familias y sus comunidades en general. Pero cuando son débiles
e injustas el resultados es la desconfianza y la incertidumbre […]”26
24 Chávez, J. (2004): Para recobrar la confianza en el gobierno., Fondo de Cultura Económica, México DF. pp. 60-61. 25 op. cit. Vázquez, A., p. 119. 26 Banco Mundial. (2003): Informe sobre Desarrollo Mundial 2003. Desarrollo sostenible en un mundo dinámico, Banco Mundial, Mundi-Prensa, Alfaomega, Colombia, p. 37.
39
En el Informe se considera que el papel de las instituciones se puede resumir a tres grandes
acciones: captar señales sobre necesidades urgentes y problemas reales, equilibrar intereses
y generar compromisos entre las partes implicadas y ejecutar de forma eficiente y confiable
las políticas.
Heclo destaca en la definición que aporta, la forma en cómo las instituciones se van
conformando, a través del tejido de interacciones ordenadas y cómo logran establecer
mecanismos de coordinación:
“Las instituciones son un conjunto de reglas […] que surge de las
interacciones humanas y, posteriormente, las estructura. Las instituciones son
unos medios persistentes de coordinación de las interacciones sociales,
económicas y políticas, por lo que representan equilibrios dentro de unos
juegos de coordinación a gran escala”.27
Por su parte Alonso y Garcimartín señalan: “[…] entendemos por instituciones el marco de
reglas, normas, valores y organizaciones que motivan un comportamiento regular y
predecible de los actores sociales, en virtud de las restricciones (incentivos y penalizaciones)
que imponen a su conducta”.28 Por lo tanto, sin instituciones, el comportamiento humano en
sociedad estaría fuera de cauce y sería impredecible aumentando los costos de las
transacciones y dificultando la convivencia.
En el mismo sentido Subirats habla de que las instituciones ayudan a la
«estabilización de expectativas» y, por lo tanto, a la reducción de incertidumbre:
“…las reglas institucionales influyen en las estrategias de los actores dado
que delimitan y canalizan las posibilidades de acción de estos. Y, al mismo
tiempo, se estabilizan sus expectativas respecto a las decisiones y acciones de
los otros actores de la política pública. En ese sentido, las reglas
institucionales son factores que permiten una mayor estabilidad de las
conductas individuales, de las interacciones entre los acotes y los resultados
sustantivos de tales interacciones se derivan”.29
27 Heclo, H. (2010): Pensar institucionalmente, Ed. Paidós, Madrid, p. 84. 28 op. cit. Alonso, Garcimartín, p. 17. 29 Análisis y gestión de políticas públicas, Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F., Ed. Ariel, Barcelona, 2012, p.123.
40
Si bien hay una nueva tendencia que valora las instituciones y su papel en el desarrollo,
también es cierto que el aprecio hacia las instituciones está decayendo como muestran
diversos indicadores en el mundo. No sólo hay una crisis de confianza hacia las instituciones
políticas, sino también hacia los organismos internacionales, los ejércitos, las iglesias, la
familia, etcétera.
Heclo señala al respecto: “Tenemos predisposición a desconfiar de las instituciones.
Ésa es la realidad básica de la vida que compartimos en nuestra calidad de personas modernas
[…]”. 30 Y más adelante afirma: “Vivimos en una época en la que pensar en clave institucional
se ha convertido en un acto contracultural”.31 Efectivamente, en nuestra sociedad, en aras de
la autonomía individual se ha generado un discurso desde algunas propuestas de
pensamiento, donde el ser humano debe emanciparse de todo principio, norma o autoridad
que ordene su libertad. Esta «emancipación desvinculatoria» dificulta el aprecio por las
instituciones.
Esta forma de pensamiento tiene su razón dado los excesos que el hombre sufrió en
la modernidad, donde las ideologías y algunas instituciones impusieron sus normas y
anularon la libertad del ser humano y de pueblos enteros. Sin embargo, pareciera que ahora
nos encontramos en el otro extremo, donde la libertad se reduce a un impulso, a una acción
dominada por la «inmediatez» y lo efímero. Al perder los referentes que van más allá del
«yo», entonces el ser humano termina ensimismado y su vida aparece desgobernada por un
conjunto de caprichos, por un horizonte meramente «autorreferencial». Hugh Heclo afirma
que: “[…] una vida sin vínculos institucionales acaba por convertirse en un infierno absoluto
de excesos autodestructivos”.32 Y expresa:
“Si lo más importante es que lleve mi vida como yo decida llevarla, cualquier
otro sentido más general para lo que estoy haciendo se diluye en un mar de
voluntad deliberada. Todo lo demás que puede tener una significación en mi
vida se disuelve en el proceso mismo de elegir. Y cuando haya realizado mi
elección final […] tampoco habrá ningún otro aspecto de mí mismo que
importe”.33
30 op. cit, Heclo, p. 27. 31 Ibidem, p. 260. 32 Ibidem, p. 303. 33 Ibidem, p. 72.
41
Además de que los valores del individualismo posmoderno dificultan el aprecio de las
instituciones, también es necesario considerar que abona a esta desconfianza, el cúmulo de
experiencias negativas que la sociedad observa sobre el comportamiento de las personas que
conforman las instituciones. En una sociedad hiperinformada, cada día a través de los medios
de comunicación y del debate político, son conocidos abusos institucionales por todo el orbe;
nadie parece salir bien librado, lo cual genera una ola de descontento creciente.
Heclo ve en esa insatisfacción un cierto aspecto positivo: “Aunque no parezca
evidente, nuestra capacidad para sentirnos traicionados testimonia la presencia de una
confianza residual en los valores institucionales.”34 En ese sentido, el institucionalismo no es
ingenuo, sino que, partiendo del reconocimiento de la debilidad de la naturaleza humana,
considera que las instituciones son una herramienta, un medio para lograr que las personas
se comporten de mejor forma y las comunidades se estructuren bajo objetivos que remiten a
un sentido más pleno. De otra forma, sin instituciones la sociedad se ve seriamente
amenazada. Así lo expresa Heclo:
“Vivir en una cultura que da la espalda a las instituciones equivale a intentar
vivir en un cuerpo físico sin esqueleto o a tener la esperanza de poder usar un
idioma, pero no su gramática. Una cultura íntegramente dedicada a desconfiar
de sus instituciones es un contrasentido”.35
La posibilidad de que el ser humano actúe mirando más allá de sus propios intereses no es
una quimera, sino una realidad que configura día a día el quehacer social, donde se aspira no
sólo a la satisfacción de los cálculos personales, sino también a construir un sentido de
comunidad.
Ello no quiere decir que se asuma una posición ingenua sobre las instituciones. Si las
entidades públicas no tienen contrapesos y un sistema que permita sanearlas de forma
permanente, es altamente probable que excedan sus límites y lleguen a constreñir la libertad
de las personas y el desarrollo de un país. Muchas instituciones terminan por burocratizarse
y perder su sentido de eficacia o también, por desviarse de sus fines y traicionar el sentido de
su misión. Son atrofias que carcomen su identidad y propósito. Entonces es cuando se
requiere apostar por el cambio institucional. Al respecto señala Barquero:
34 Ibidem, p. 61. 35 Ibidem, p. 70.
42
“Cuando las instituciones existentes suponen una restricción al buen
funcionamiento de las actividades productivas y comerciales y, por lo tanto,
a los procesos de crecimiento y cambio estructural, los actores y las
organizaciones que lideran los procesos de acumulación se ven obligados a
introducir los cambios institucionales que faciliten el proceso de acumulación
de capital y conocimiento”.36
Por ello, estudiar el cambio institucional es una forma de estudiar la evolución de las
sociedades sus avances y retrocesos. Pero al estudiar las transformaciones, no sólo debemos
quedarnos en un análisis de los cambios legales. Con acierto lo expresan Alonso y
Garcimartín:
“[…] en ocasiones, lo más relevante del cambio institucional no es la
aprobación de una nueva ley o la creación de una nueva organización (la parte
más visible del proceso), sino la progresiva modificación de las personas y
juicios creencias y valores, en suma de los actores sociales”.37
Esta aseveración es fundamental para comprender el aporte que hace el marco de coaliciones
promotoras que, como se verá más adelante, justo trata de comprender el cambio institucional
por el aprendizaje de creencias.
1.2.2 Neoinstitucionalismo normativo e histórico
El neoinstitucionalismo ha irrumpido con fuerza nuevamente en la historia, en diversas
oleadas que han logrado ir posicionando nuevamente el papel del gobierno en la vida pública.
Si bien, a la par ha habido también corrientes que cuestionan la presencia de las instituciones
y abogan por un retraimiento del Estado, ha quedado claro el papel institucional que debe
tener el gobierno como configurador de instituciones que resguardan bienes públicos. El
pensamiento institucional se entiende como recepción de una tradición, de un esfuerzo
colectivo que no puede despreciarse sin más. Esta perspectiva puede resumirse así:
“Los institucionalistas se ven a sí mismos como deudores de algo, no como
acreedores a quienes se les debe algo. Y en esa calidad de deudores, entienden
36 op. cit. Vázquez, p. 120. 37 op. cit, Alonso, Garcimartín, p. 21.
43
que lo que se les ha entregado gratuitamente es un mundo cargado de
significado y de llamamientos al compromiso. Lo que se les ofrece es una
invitación al compromiso que va mucho más allá del compromiso como uno
mismo”.38
Por ello, no basta con considerar al desarrollo meramente como un conjunto de cifras y
mecanismos o a la democracia sólo como una cuestión de intereses y procedimientos.
Desarrollar, democratizar, institucionalizar implica promover valores y realizar cambios
culturales. Heclo lo señala así: “Hay quien ha señalado en una famosa expresión que
institucionalizar es «infundir un valor que trasciende los requisitos técnicos de la tarea en
cuestión»”.39
Las instituciones tienen razón de ser en tanto que sirven a las personas. Las
instituciones no valen por sí mismas, sino que tienen que estar basadas en la centralidad de
la persona y considerar su éxito en la medida en que son promotoras de los derechos de las
personas y son benéficas para su bienestar. Bajo esta concepción, el institucionalismo escapa
tanto de una visión «individualista» como «colectivista».
Por todo ello, la presente investigación se enmarca en la teoría institucional de la
ciencia política. Las instituciones, tanto formales como informales, han vuelto a cobrar
importancia en los marcos de análisis; cada vez hay mayor consenso de que una concepción
meramente individualista resulta insuficiente para explicar los hechos políticos. Después de
que el conductismo y la elección racional se presentaran como teorías dominantes hoy se han
encontrado muchos límites en ellas; lo cual no quiere decir que se deban proponer teorías
excluyentes, necesariamente contrapuestas, sino que se debe lograr una complementariedad
coherente de sus postulados en la medida de lo posible.
El nuevo institucionalismo puede generar ese marco conceptual en donde se valora el
comportamiento individual, pero también las restricciones que producen las instituciones. La
posibilidad de una mejor síntesis se encuentra en la capacidad de elegir los postulados más
adecuados de cada una de las distintas vertientes de este nuevo institucionalismo, tomando
como base alguna de estas corrientes y enriqueciéndola con enfoques valiosos de los demás.
38 op cit, Heclo p. 161. 39 Ibidem, pp. 166-167.
44
Como apunta Guy Peters, uno de los elementos de la teoría institucional es el análisis
de la ley. La legislación juega un papel fundamental en la actividad gubernamental:
“La ley constituye tanto la estructura del sector público mismo como un
herramienta fundamental del gobierno para influir sobre el comportamiento
de los ciudadanos. Por lo tanto, ocuparse de las instituciones políticas era (y
sigue siendo) igual a ocuparse de la legislación”.40
La ley, como explica Peters es una institución y tiene cierta capacidad para difundir una
lógica de lo adecuado. Por ello, en esta investigación, se considera fundamental, aunque de
forma única, el análisis de los cambios legislativos que se llevaron a cabo en México para
dar nacimiento a las nuevas políticas de transparencia y acceso a la información pública.
Por otra parte, también el estructuralismo aporta en el análisis en tanto que las
características de los sistemas políticos arrojan efectos diferentes, sobre todo si consideramos
los distintos contextos en los que se desenvuelven dichos sistemas políticos. Si bien a veces
se ha caído en un exceso de formalismo y se han querido extraer más conclusiones de las que
el diseño de un sistema político nos puede proveer, también es cierto que desdeñar este
estudio puede traer consigo un serio defecto en los análisis del comportamiento político. En
el caso de la investigación que nos ocupa, resulta fundamental tratar de comprender el
comportamiento tan sui generis del sistema político mexicano. El marco teórico específico
de las coaliciones promotoras permite ahondar en este punto.
El holismo que consideraba el viejo institucionalismo puede ayudar, no tanto en la
comprensión unívoca del sistema al que se intentaba llegar, pero sí en tanto la conexión que
tiene el sistema político con los valores culturales, sociales, económicos en los que se
desenvuelve. Obviar esta perspectiva puede llevar a hacer abstracciones del sistema político
que lo desvinculen de la realidad en la que discurre dichos sistema. Guy Peters lo explica con
precisión:
“Una de las argumentaciones del nuevo institucionalismo es que la mayor
parte del análisis político informado por los supuestos del conductismo o la
elección racional tiende a separar la vida política de sus raíces culturales y
socioeconómicas. La vida política se convierte entonces en una mera
40 Guy, B. (2003): El nuevo institucionalismo. Teoría institucional en ciencia política, Ed. Gedisa, Barcelona, pp. 20-21.
45
compilación de elecciones autónomas tomadas por los actores políticos
relevantes.41
En esta investigación se considera que los elementos culturales y socioeconómicos también
fueron un factor determinante para detonar y sostener en el tiempo los procesos de cambio.
Otro punto fundamental en el análisis del institucionalismo es el carácter historicista
de sus análisis. Si bien, es importante no asumir un enfoque determinista de la historia, resulta
indispensable considerar cómo el desenvolvimiento de los acontecimientos impacta en las
instituciones y en la elaboración de las políticas públicas. La comprensión histórica permite
entender por qué muchas decisiones se basan en experiencias positivas pasadas o en temores
que a veces tienen un fundamento racional o más bien son infundados fruto de una
desconfianza construida en el tiempo. En el estudio de las políticas de transparencia y acceso
a la información pública de México, resultará necesario determinar qué factor jugó la historia
política del país en la configuración de las nuevas instituciones.
Por último, también el institucionalismo hace un aporte vital en tanto un análisis
normativo. Hay una concepción de «buen gobierno» que subyace detrás del marco
institucional y en el esfuerzo de desarrollar políticas que obedezcan a este ideal. Si bien es
cierto que es difícil una claridad y consenso total respecto al significado de «buen gobierno»,
ello no impide considerar que puede existir una noción valorativa que influye en las
decisiones. Un análisis meramente positivista o individualista resulta insuficiente para
explicar por qué las personas son capaces de decidirse y movilizarse con base en ideas y
convicciones y no sólo teniendo como referente el cálculo racional.
Uno de los puntos que criticaron tanto el conductismo como la elección racional del
institucionalismo clásico fue su débil metodología y sus posturas normativas. En parte, la
crítica era razonable en tanto que a veces era necesaria una mejor sistematización de la
evidencia empírica. Sin embargo, también es cierto que tanto el conductismo como la
elección racional, llegan a reducir el carácter científico sólo a una vertiente positivista, por
lo cual, todo elemento valórico, no matematizable, queda descartado para ser considerado
ciencia, aunque tuviese una lógica argumentativa causal bien estructurada. Así mismo, su
individualismo metodológico, la consideración del hombre como un ser meramente
41 Ibidem, p. 24.
46
individual, resulta un tanto ficción al no comprender el carácter de los vínculos humanos y
su importancia para la persona en la toma de decisiones.
Por último, en cuanto al enfoque sistémico, era claro que el conductismo y la elección
racional se centraron más en una relación causal de influencia del individuo hacia las
instituciones y no tanto de las instituciones hacia los individuos. Las instituciones son vistas
como meros medios para sumar las preferencias de los individuos, mientras que no se
consideran los efectos de las instituciones en los cambios de ideas, valores y preferencias de
los individuos. Es decir, el análisis debiera ir en un doble sentido de influencia y no sólo en
una dirección causal.
Como explica Peters, los nuevos institucionalistas, encabezados por James March y
Johan Olsen criticaron los enfoques conductista y de elección racional porque “…se
caracterizaban por su contextualismo, reduccionismo, utilitarismo, funcionalismo e
instrumentalismo”. Esta crítica se debía, sobre todo, por el hecho de que estos enfoques no
comprendían de manera más integral el comportamiento individual desconociendo, en buena
medida, la influencia de las normas y los valores de las instituciones en las personas.42
Sin embargo, vale la pena decir, que si bien los valores del institucionalismo clásico
siguen teniendo un grado de validez, también deben incorporar algunos puntos válidos del
conductismo y la elección racional, que permitan elaborar una teoría que considere el valor
de individuo y ayude a superar un institucionalismo de tipo determinista que no reconozca la
libertad de las personas y su papel en la configuración histórica. Este esfuerzo de síntesis
nos permite un mejor balance de perspectivas, mucho más cercanas a lo que sucede en la
realidad y más alejadas de un enfoque reduccionista, que puede terminar pareciendo, más
que teoría, una ideología.
Sin lugar a dudas, el nuevo institucionalismo, corrige diversos elementos del viejo
institucionalismo y también supera el enfoque conductista y de elección racional. Por ello,
en esta investigación se considera el marco adecuado para comprender las políticas públicas
en las que se gesta la transparencia y el acceso a la información pública.
Dentro de las distintas vertientes del institucionalismo en este trabajo se recupera, de
manera específica los enfoques del institucionalismo normativo y del institucionalismo
histórico, sin dejar de recoger algunos rasgos de otras ramas del institucionalismo y de la
42 Cfr. Ibidem, pp. 33-35.
47
propia elección racional en su vertiente más institucional. A continuación se explican estos
enfoques de manera más específica.
El institucionalismo normativo pone especial atención en las normas y los valores de
las organizaciones para explicar la conducta de los individuos. Como explica Peters:
“En el institucionalismo normativo se sostiene que los actores políticos no
son individuos fragmentados que reflejan su socialización y su constitución
psicológica, y actúan para maximizar el beneficio personal, sino individuos
que reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las que están
vinculados”.43
Por ello, el institucionalismo normativo rescata, con mucho mayor acierto, la complejidad de
la naturaleza humana y de las relaciones sociales, evitando su simplificación. El
institucionalismo normativo se salva del individualismo de la elección racional, lo cual
posibilita la comunicación y el aprendizaje; así mismo no cae en el conductismo que
desconoce la dimensión autónoma de las persona. De esta forma, las personas influyen en las
instituciones, pero también las instituciones lo hacen en las personas creando marcos
normativos, aportando significado a la vida y generando compromisos concretos de
actuación. Por ello es importante analizar las categorías de aprendizaje y cultura.
Como explica Peters: “El rasgo más importante de la conceptualización de March y
Olsen es que las instituciones tienen una «lógica de lo adecuado» que influye sobre el
comportamiento, y no una «lógica del consecuencialismo»”.44 Como ejemplos están el
soldado y el bombero, dispuestos a arriesgar su vida no sólo por un sueldo, sino por un deber
institucional. También podríamos ubicar al funcionario que está dispuesto a denunciar la
corrupción interna sabiendo que su puesto está en peligro, pero lo hace porque sabe que ello
es acorde con el bien de la organización a la que pertenece y es coherente con su conciencia
ética. La lógica de lo adecuado se considera una versión de la teoría del rol, por el cual, se
vincula el comportamiento individual con el ideal institucional. Esta lógica de lo adecuado
se formaliza a través de las normas que se convierten en elementos fundantes, en medios para
estructurar el comportamiento macro de los sistemas políticos, que, a su vez, se convierten
en claves para la socialización de determinados valores.
43 Ibidem, p. 46. 44 Ibidem, p. 51.
48
En países de poca cultura institucional, como lo son la mayoría de los países
latinoamericanos, incluido México, las instituciones tienen un papel limitado en la
“inculturación” de comportamientos ya que el sentido de la legalidad y de ética pública es
reducido. Por ello, la ruta que se va marcando en el diseño institucional no resulta perfecta y
es necesario reformular o ajustar en el camino las políticas públicas para ir aumentando el
impacto inicial que se propuso.
El institucionalismo normativo reconoce también la importancia del liderazgo en el
cambio institucional. Ello efectivamente es importante ya que los liderazgos pueden inclinar
una organización hacia una determinada visión y dirección; si bien es cierto que es difícil que
muevan a toda la institución hacia el propósito que han marcado, si pueden lograr girar el
timón hacia un nuevo rumbo aunque este cambio sea más gradual y lento de lo que a primera
vista pudiera suceder.
Para el institucionalismo normativo, es muy importante considerar cómo se pueden ir
generando interacciones positivas y acuerdos en una sociedad democrática. No bastan los
procesos de negociación basados en la lucha por hacer prevalecer el propio interés. Es
necesaria también la capacidad de integrar distintas posturas para generar una lógica de
inclusión, de unidad y confianza. Vergara lo explica así:
“Para March y Olsen, todo sistema político se fundamenta en dos procesos
diferentes: agregativos e integrativos. Un proceso agregativo consiste en una
negociación o regateo en el cual los grupos o individuos involucrados aceptan
sacrificar algunos de sus preferencias a cambio de satisfacer otras. Un proceso
integrativo es aquel en que los ciudadanos participan en una dinámica de
creación de preferencias compartidas por otros…”.45
El institucionalismo normativo reconoce que el cambio no se da de forma tan planificada
como pareciera que se puede llevar a cabo sino que obedece, más bien, a una ventana de
oportunidad que se da por determinados acontecimientos y la confluencia de actores
específicos con una alta capacidad para leer las tendencias y el entorno. Así lo explica Peters:
“La bibliografía sobre institucionalismo normativo apunta a la existencia de
varios estímulos para el cambio, pero se concentra sobre los procesos de
45 Vergara, R.:” Redescubrimiento de las instituciones (Nuevo institucionalismo)”, en Organización e instituciones, Vergara, R. (comp.), Siglo XXI editores, 2010, México DF, p. 107.
49
aprendizaje como medio principal para la adaptación […]. El argumento
básico es que, a través de un proceso de aprendizaje, las instituciones
identifican las circunstancias cambiantes de su entorno y luego se adaptan a
ellas...”.46
En el caso de las políticas de transparencia que se estudia, se tratará de precisar qué elementos
ayudaron al cambio y si el aprendizaje, como explica el institucionalismo normativo, fue un
factor determinante.
Por todo lo anterior se puede afirmar que, desde el institucionalismo normativo, el
éxito de una institución se medirá por la capacidad de crear marcos normativos cuyos valores
centrales son compartidos por los miembros de la organización, lo que facilita responder a la
misión por la que se creó esa institución y el impacto social al que está llamado a cumplir.
Junto al enfoque de institucionalismo normativo, para esta investigación, tiene
también una especial importancia el llamado institucionalismo histórico basado en el
pensamiento de autores como Skocpol, Steinmo, Thelen y Longstreth. Ambos
institucionalismos tienen puentes que los conectan y por ello, se acogen en esta
investigación.47 Como sostiene Peters:
“La idea básica –y aparentemente simple– es que las decisiones políticas que
se tomen al formar una institución o al iniciar la actividad tendrán una
influencia prolongada y definida sobre la política dominante […]. Una buena
manera de describir esta argumentación es denominarla «dependencia del
rumbo» […]; cuando, dentro del ámbito gubernamental un programa o una
organización toma determinado rumbo, hay una suerte de inercia que hace
que las decisiones políticas iniciales persistan. Ese rumbo puede ser alterado,
pero se requiere una buena dosis de presión política para producir el
cambio”.48
Estas decisiones iniciales están marcadas por un conjunto de ideas que son determinantes
para la formulación de las políticas; por ello para este institucionalismo el papel de las ideas
en el análisis de las políticas es determinante. Si las ideas no se transmiten, si no se pueden
46 op. cit. Guy, p. 57. 47 Incluso algunos teóricos consideran que el institucionalismo histórico forma parte del normativo. 48 op. cit. Guy, p. 99
50
comunicar con la suficiente claridad y convicción, entonces la posibilidad de que las
estructuras y los actores formen una estrecha sinergia se debilitará, haciendo que las
instituciones no evolucionen y pierdan vigencia.
Pierson y Skocpol apuntan varios rasgos característicos del neoinstitucionalismo
histórico:
“Los institucionalistas históricos analizan las configuraciones
organizacionales, mientras otros observan escenarios particulares aislados;
ponen atención en coyunturas críticas y procesos de largo plazo, mientras
que otros solamente consideran porciones de tiempo o maniobras de corto
plazo… los institucionalistas históricos hacen visibles y comprensibles
contextos más amplios y procesos que interactúan, dan forma y reforman
los estados, la política y el diseño de la política pública”.49
La perspectiva del institucionalismo histórico es útil en dos sentidos. Por un lado,
permite dar un peso al proceso histórico y a fenómenos como una transición a la
democracia. Y, por otro, ayuda a explicar cómo la etapa fundante de determinados
cambios institucionales genera una tendencia que marca el desarrollo posterior. En
el caso de las políticas de transparencia en México, se pretenderá analizar si el peso
histórico determinó el nacimiento de estas políticas, y qué tanto las ideas iniciales
han permanecido en el tiempo.
Como se apuntó anteriormente, para el institucionalismo histórico las ideas son
determinantes en la formación de una institución. En este punto hay una conexión muy clara
con el institucionalismo normativo:
“En cierta medida, el énfasis sobre la práctica de encarnar ideas en las
estructuras que sustentan a las instituciones puede ser tomado como una
definición de la formación de las instituciones. Es posible argumentar que
cuando una idea llega a ser aceptada y se encarna en una forma estructural, se
puede decir que la institución ha sido creada”.50
49Ibidem, Pierson, P., Skocpol, T. (2008), p. 7. 50 op. cit. Guy, p. 105.
51
Uno de los puntos clave de esta investigación, será constar si las ideas de «buen gobierno» y
de «derechos humanos» que tuvieron los impulsores de las políticas se lograron concretar en
normas y en resultados específicos para el cumplimiento del objetivo de las políticas.
Para el institucionalismo histórico, el diseño institucional más que ser originado por
un plan racional previamente establecido, obedece a una confluencia de fuerzas que detonan
la política. El diseño racional se dará más bien una vez que la política es implementada y que
requiera una reformulación. Esta corriente neoinstitucional, por tanto, permite generar una
perspectiva de la política pública en el tiempo que nos lleva a comprender por qué se dio un
desarrollo así. Se posibilita también un análisis que permite evidenciar la construcción
colectiva en el tiempo.
También es necesario visualizar algunos aportes del institucionalismo sociológico en
tanto que las instituciones recogen valores que dan significado a la vida en sociedad. Las
instituciones son consideradas como estructuras cognitivas reguladoras que brindan
estabilidad y significado al comportamiento social. En la corriente sociológica parte del éxito
institucional se mide por la capacidad de responder a los cambios y desafíos que se van
presentando en el entorno.
Ahora, aunque el neoinstitucionalismo se presenta muchas veces como una corriente
opuesta a la teoría de la elección racional, y en ello consiste su novedad frente a una cultura
dominante que había impuesto esta teoría en la ciencia política, ello no quiere decir que se
deban desechar del todo los supuestos de la elección racional. Tampoco quiere decir que esta
teoría desconozca el valor de las instituciones, por ello incluso se puede hablar de un
“institucionalismo de elección racional”.
El individualismo de la elección racional acepta la constricción de las instituciones
hacia el individuo porque asume que también sus competidores están sometidos a estos
marcos jurídicos que prescriben, proscriben y permiten determinadas conductas. Todo ello
con la finalidad de construir una “racionalidad colectiva” que minimice las disfunciones y
reduzca las posibilidades de la anarquía y el caos social. La eficacia de las instituciones
resulta fundamental para lograr su sostenibilidad en el tiempo y colaborar con marcos
normativos superiores como la democracia. En este sentido, se puede afirmar que uno de los
elementos más importantes para definir a la «buena institución» es su capacidad de ser
52
eficiente, lo cual dota al sistema político de una mayor legitimidad por su capacidad de
respuesta.
Sin embargo, como hemos señalado anteriormente, el institucionalismo racional tiene
diversos límites de análisis porque no alcanza a explicar a fondo el por qué surgen las
instituciones, cómo es posible el cambio y desconoce otras motivaciones de los individuos
más allá de su interés instrumental y la maximización del beneficio personal. En lo que sí
coinciden las distintas escuelas que se analizaron es que las instituciones son fundamentales
para la vida pública y que constituyen un elemento decisivo en la vida de las personas y en
el desarrollo de los países.
1.2.3 Las instituciones generadoras de cambio
Las instituciones son organizaciones complejas que se encuentran en un entorno muy
dinámico amenazadas por distintos fenómenos. Uno de los principales desafíos que tienen
las instituciones es tener la capacidad de dar respuesta para responder a ese entorno a pesar
de las restricciones con las que se enfrentan. La sociedad reclama hoy de las instituciones no
sólo legitimidad de origen, sino también legitimidad de ejercicio. Importa su sustento
democrático, pero sobre todo su impacto social.
Paradójicamente, junto a esta exigencia, los gobiernos se encuentran rebasados y
desadaptados frente a una serie de cambios socioeconómicos y culturales que se están
presentando en la era de la globalización. Antes, trabajar en el gobierno, era sinónimo de
prestigio, de orden, de disciplina, especialmente cuando en varios países la estructura
burocrática fue implantada con éxito. Hoy, pocos países tienen una burocracia prestigiada.
Más bien el gobierno es sinónimo de ineficacia, lentitud y corrupción. Así lo describen
Osborne y Gaebler:
“El tipo de gobierno que se desarrolló durante la era industrial, con sus
burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las
regulaciones, ya no funciona muy bien… (Los gobiernos) se volvieron
53
excesivamente abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo
comenzó a cambiar, no cambiaron con él”.51
Si bien es cierto, que el crecimiento poblacional, la complejidad multicultural de la sociedad,
la escasez de recursos, entre otras muchas causas, ha hecho compleja la gestión pública,
también hay que sumar la presencia del neoliberalismo radical, que en los años ochenta y
noventa, despojó al gobierno de algunas tareas que efectivamente no eran necesarias, pero,
en algunos casos, dicha disminución de tareas, no fue acompañada de un fortalecimiento
institucional. Así lo expresa Fukuyama:
“El problema fue que, durante el proceso de reducción del alcance estatal,
muchos países disminuyeron la fuerza del Estado o generaron una demanda
de nuevos tipos de capacidades estatales que eran débiles o incluso
inexistentes. La austeridad que exigían las políticas de estabilización y
adaptación estructural se convirtió, en determinados países, en un pretexto
para recortar la capacidad del Estado”.52
Hubo, por lo tanto, una confusión, entre reducir el tamaño excesivo del gobierno y constreñir
sus capacidades. Ello provocó que en algunos países, sobretodo en América Latina, la ola
privatizadora no tuviera un marco jurídico adecuado o un Estado lo suficientemente fuerte
para evitar abusos o intentos monopolizadores por parte del sector privado.
En el mismo sentido, señala Rothstein:
“Development scholars in political science and economics have also
contributed significantly to the institutional revolution. The idea that efficient
markets can be created only by deregulation or privatization has not fared
well. Shock therapy capitalism has, to put in mildly, run into a number of
problems because its proponent did not pay adequate attention to the need for
institutions to hinder fraudulent, anticompetitive, and similar types of
behavior”.53
51 AA. VV.: La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público, Osborne, D., Gaebler, T., Ed. Paidos, Buenos Aires, 1997, p. 39. 52 Fukuyama, F. (2004): La construcción del Estado: Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, Ediciones B, Argentina, pp. 33, 34. 53 Rothstein, B. (2011): The quality of goverment. Corruption, social trust and inequality in international perspective, The University of Chicago Press, Chicago, p. 36.
54
Por ello, resulta necesario fortalecer la capacidad institucional del Estado, sin ella, las buenas
intenciones y los programas de gobierno terminan agotándose en el tiempo, sin lograr una
verdadera transformación de largo alcance. En el informe del Banco Interamericano de
Desarrollo titulado La política importa se afirma:
“…existe un reconocimiento cada vez mayor de que la modernización del
Estado y la consolidación del marco institucional más amplio en que se
fundamenta la economía de mercado son esenciales para acelerar el ritmo de
progreso social y económico. Sin embargo, en el análisis y el trabajo sobre la
temática del desarrollo, con frecuencia se deja de lado el carácter central de
los factores políticos y, más específicamente, de la calidad de la política
democrática”.54
En el mismo sentido, el Informe sobre Desarrollo Humano 2002 del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo enfatiza:
“En todo el mundo, un número mayor de personas reconocen que la gestión
pública es importante para el desarrollo –que las instituciones, las normas y
los procesos políticos desempeñan un importante papel para que las
economías crezcan, los niños asistan a la escuela y el desarrollo humano
progrese o sufra una regresión. Por consiguiente, el fenómeno del desarrollo
humano no es simplemente un problema social, económico y tecnológico: es
también un problema institucional y político”.55
Los sucesos que hemos presenciado después del amplio desarrollo democrático del mundo a
finales del siglo pasado, han demostrado que es un error no considerar los factores políticos
e institucionales en el marco del desarrollo.
La capacidad institucional de un Estado propicia el desarrollo de los bienes privados
(en tanto que establecen las condiciones para que éstos se generen), como también ayuda de
manera definitiva a preservar los denominados bienes públicos. El desarrollo de esta
capacidad no se genera por decreto, implica un programa de trabajo ordenado y consistente
54 AA. VV.: La política importa, democracia y desarrollo en América Latina, Payne, J., Zovatto, D., Carrillo, F., Allamand, A., Banco Interamericano de Desarrollo-Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Washington D.C., 2003, p. 1. 55 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2002): Informe sobre desarrollo humano 2002, Ed. Mundi-Prensa, España, p. 51.
55
para que pueda tener un alcance amplio. Sumado a ello, estas capacidades deben permear
todos los niveles y poderes de la administración pública. De poco serviría, por ejemplo, tener
un ámbito federal o nacional fuerte y un ámbito local débil. O contar con un poder ejecutivo
fuerte, pero un legislativo sin conocimientos y habilidades para legislar adecuadamente o
para hacer tareas de control efectivo.
Para lograr las transformaciones sociales necesarias no basta con hacer cambios
legales aislados ni tampoco sólo arreglos de orden administrativo; se requiere que estén
anclados a factores institucionales más amplios. Por ello, es importante acompañar todo
esfuerzo de implantación de una nueva gestión pública, de una revisión de espacios de
procesos o áreas, que pueden quedar aislados del intento transformador. Algunos temas
generales importantes son: el verdadero equilibrio de poderes, un adecuado desarrollo del
federalismo, un sistema de rendición de cuentas y un nivel efectivo de impartición de justicia.
Sumado a ello, también resulta indispensable mantener una base de legitimación,
sustentada no sólo en la adecuación normativa, sino en nuevos canales de participación y en
la renovación de la confianza por parte de los ciudadanos. La legalidad sin un marco de
justicia termina por perder consistencia y alcance. Pero también es necesario atender el factor
cultural que abarca, en primer lugar a los propios líderes políticos que conducen el cambio,
los opositores y los funcionarios públicos. Ellos tienen el deber de dar señales y avances
modernizadores en la forma de realizar política. Junto a ello, los ciudadanos no juegan un
papel de simples espectadores, de “convidados de piedra”, sino que deben ejercer un papel
protagónico de corresponsabilidad.
Para lograr el cambio institucional, se decía anteriormente, no basta una
programación racional delimitada, también se requiere aprovechar oportunidades específicas
que son poco previsibles. Así lo expresan Alonso y Garcimartín:
“… en la promoción del cambio institucional se combinan factores de
oportunidad, a veces difíciles de prever, con secuencias graduales de larga
traza temporal; y razones ancladas en la geometría de intereses de los actores
implicados con valores y motivaciones más difíciles de racionalizar”.56
En estos casos en los que es necesario saber “leer” los acontecimientos y anticiparse a las
coyunturas de oportunidad, se requiere con mayor razón, que la entidad promotora del
56 op. cit. Alonso, Garcimartín, p. 220.
56
cambio tenga la suficiente credibilidad para posicionar una temática, así como una
flexibilidad organizativa que le posibilite adaptarse a las circunstancias.
Para Alonso y Garcimartín es claro que el cambio institucional es complejo y no sólo
se da por un proceso de evolución autoselectiva; tampoco responde exclusivamente a la lucha
de intereses o a la búsqueda de rentas de los agentes, individuales o colectivos, sino que
intervienen «factores culturales altamente específicos a la realidad social de cada caso». Por
ejemplo hay instituciones informales que pueden convertirse en un cerco de todo intento
reformista. Por ello, aunque muchas veces se intentan traslapar instituciones que tiene éxito
en un determinado país o contexto, su éxito es muy limitado debido a factores culturales o
tradiciones que impiden su adecuado desarrollo.57
Entonces, es válida la pregunta que plantea Rothstein:
“Why do some countries have less human capital, physical capital, and
technology and make worse use of their factors and opportunities? Their
answer is institutions –that is, the quality of government […]. This central
place for institutions and «good governance» is also different from the earlier
focus on deregulation, privatization, and liberalization know as «the
Washington Consensus» which dominate much of the discussion about
policies for developing and former communist countries during the 1990s”.58
Es decir, importa un andamiaje institucional, como se ha señalado anteriormente, pero
además, este andamiaje debe funcionar, debe tener una capacidad de respuesta, una eficiencia
terminal. No basta la democracia electoral, se requieren gobiernos de calidad. Rothstein
ejemplifica con el caso de Irak, donde se pensó erróneamente que llevar la democracia a
aquella región implicaba simplemente llevar a cabo elecciones:
“The Bush administration was hardly alone in thinking that democratic
elections resulting in majority rule would create political legitimacy… The
view that democratic elections are an effective way creating political
legitimacy not only has been criticized in the aftermarth of the Irak war, it has
also been questioned in other conflict-ridden areas such as the Balkans”.59
57 Cfr. Ibidem, pp. 69, 70 y 88. 58 op. cit., Rothstein, p. 5. 59 Ibidem, p. 78.
57
Por lo tanto, la legitimidad democrática, que tiene su base en la igualdad, debe ser
acompañada de una dedicada construcción institucional que tiene como fin la justicia, basada
en los principios de equidad e imparcialidad.
Rothstein afirma que hay diversas formas de lograr legitimidad política, desde la
tradición hasta el carisma del líder, sin embargo, una de las formas más importantes y más
recurridas en democracia es aquella derivada de la producción de bienes y servicios del
gobierno: “[The] government can achieve political legitimacy because it serves some notion
of the common interest in coordinating citizens”.60
Y resume así su tesis:
“My central argument is simple: electoral democracy is overrated when it
comes to creating political legitimacy. Instead, political legitimacy is created,
maintained, and destroyed not so much by the input side of the political
system as by the output side. In brief, political legitimacy depends more on
the quality of government and less on the quality of elections or political
representation. Formulated another way, if yoy have QoG, you will get
political legitimacy”.61
Para Alonso y Garcimartín la calidad institucional tiene cuatro dimensiones. La eficiencia:
medida por la capacidad de la institución para ser incentivo-compatible. La credibilidad (o
legitimidad): medida por la capacidad de la institución para trazar contratos intertemporales
creíbles. La seguridad (o predictibilidad): una institución cumple su función si reduce los
niveles de incertidumbre que aparecen asociados a la interacción humana. Y, por último, la
adaptabilidad (eficiencia dinámica): es decir, la capacidad de las instituciones para
anticiparse a los cambios de la realidad social.62 Cuando estos componentes no están
presentes de manera robusta en las instituciones, entonces un país o regiones como
Latinoamérica y África no acaban por encontrar la ruta hacia el desarrollo, aunque dispongan
de los recursos para hacerlo.63
60 Ibidem, p. 79. 61 Ibidem, p. 80. 62 Cfr. op. cit. Alonso, Garcimartín, pp. 115, 116. 63 Como apuntan Alonso y Garcimartín, existen diversos indicadores de calidad institucional que han propuesto asociaciones y organismos internacionales. Ninguno de ellos es perfecto, pero contribuyen a medir diversos aspectos de las instituciones. Todos ellos, de forma directa o indirecta, apuntan a la importancia de tener un gobierno transparente, que haga un ejercicio permanente de rendición de cuentas, instituciones que
58
Por ello, Rothstein lanza una pregunta fundamental para cualquier diseñador de
políticas públicas:
“Simply put, if y o want to improve population health (measured as infant
mortality and expected life time at birth), what Works? More precisely, is it
better to simply increase spending on health care (and if so, should be public
or private money?), or is it better to improve the overall quality of the
countries government institutions?”64
Este es una cuestionamiento clave, que muchos gobiernos no se hacen, porque es difícil
detenerse a elaborar un programa para mejorar la calidad del gobierno que lo haga más
efectivo. Ante la opinión pública es mucho más propicio decir que se aumentó el presupuesto
en una determinada área lo cual pareciera demostrar una alta preocupación y sensibilidad
sobre el área que se logra dicho aumento. Pero en realidad, el aumentar los presupuestos, no
necesariamente trae consigo un beneficio directo a la población ni un mejoramiento de los
indicadores. Hay otros factores que deben ser considerados en el funcionamiento y en la
calidad de las instituciones como son: la preparación de la burocracia, el seguimiento a la
eficiencia en la implementación o el control de la corrupción. Estas acciones ayudan de
manera directa y de forma sostenible a reducir la pobreza, en cambio las políticas sólo de
mayor gasto, de déficit o de endeudamiento tienen sólo un beneficio inmediato pero no son
sostenibles en el tiempo.
En este sentido, Rothstein recoge el amplio estudio que hacen los académicos
Rajkumar y Swarroop:
“Employing data from ninety-one countries, Rajkumar y Swarroop analyzed
the effect of public health spending on child mortality by modeling the
interaction between public spending and QoG variables such as «quality of
bureaucracy» and «control of corruption.» Controlling for a number of other
variables, such as income inequality and ethnolinguistic division, they
conclude that QoG is central in determining the effectiveness of public
den certidumbre y seguridad. Algunos de estos aportes son: 1) Investment Climate Surveys (World Bank), 2) Doing Business Indicators (World Bank), 3) Objective Governance Indicators (World Bank), 4) Global Competitiveness Index (World Economic Forum), 5) Corruption Perception Index (Transparency International), 6) Index of Economic Freedom (Heritage Foundation), y 7) Country Risk Index (Political Risk Service Group). 64 op. cit., Rothstein, p. 61.
59
spending on health care. The empirical analysis reveals that a one percentage
point increase in public health spending`s share of GDP lowers the child
mortality rate by 0.32 percent in countries with high QoG and buy 0.20
percent in countries with average QoG, but has no effect in countries with low
QoG”.65
Este estudio demuestra, por lo tanto, como la falta de calidad gubernamental conlleva a que
los recursos se pierdan. Por ello, cualquier aumento de impuestos o creación de un nuevo
programa burocrático, debe venir justificado y acompañado por una mejora en la gestión
gubernamental.
Pero el desafío de la legitimidad terminal o de «salida» no sólo es una cuestión de
eficiencia económica, sino también de imparcialidad que permita reducir las desventajas a
las que se enfrentan los individuos. Así lo expresa Rothstein:
“Instead, the main sources of political legitimacy are situated on the output
side of the political system and have to do with the quality of government. It
is the absence of corruption, discrimination, and similar violations of the
principle of impartiality when exercising political power that creates political
legitimacy, The way public administrations are organized is not just a
question of economic rationality and administrative efficiency”.66
El concepto de imparcialidad permite superar el principio de máximo interés personal. En
razón de la justicia, el individuo debe ir tomando conciencia de la importancia de pensar
también en clave social y, por lo tanto, desarrollar la capacidad de construir bienestar común.
En el mismo sentido se pronuncian Acemoglu y Robinson en su libro Por qué
fracasan los países. En donde, precisamente, una de las conclusiones a las que llegan es la
diferencia en configurar instituciones “inclusivas” o “extractivas”. Mientras que las
instituciones económicas inclusivas fomentan la actividad económica, el aumento de la
productividad y la prosperidad económica, las instituciones económicas extractivas son
aquellas que quitan rentas, desincentivan el talento y la innovación y terminan por generar
dependencias y pobreza. De igual forma, hay instituciones políticas inclusivas donde el poder
se reparte de forma ordenada y son pluralistas; en cambio, las instituciones políticas
65 Ibidem, pp. 64, 65. 66 Ibidem, p. 95.
60
extractivas donde el poder queda sólo en manos de unos pocos, centralizando la toma de
decisiones.67
También es oportuno señalar, que así como de la calidad de las instituciones depende
el desarrollo de un país, también el desarrollo del país determina la calidad de las
instituciones. En la medida que hay mayores recursos materiales, más conocimiento
sistematizado o mayor cohesión social, el funcionamiento institucional es más adecuado, sin
lugar a dudas.
En contraposición a la calidad institucional, también se hacen presentes fuerzas que
erosionan al Estado y su capacidad institucional como la carencia de contrapesos
institucionales, la falta de profesionalización, la mala planeación y la corrupción, entre
muchos otros.
En definitiva, si no se atiende de forma integral cada uno de los componentes del
desarrollo, difícilmente otros intentos de transformación permearán y se consolidarán en el
largo plazo. Por ello, nuestro énfasis en el desarrollo de la capacidad institucional del Estado.
1.2.4 Las políticas públicas como expresión de las instituciones
En la presente investigación se elabora un análisis de las políticas públicas de transparencia
y acceso a la información pública; utilizando marcos conceptuales complementarios, se
pretende comprender cómo fue su diseño, estructura, implementación y reformulación. Por
ello, es importante considerar qué es una política pública y sus diversos componentes.
Las políticas públicas es la forma en cómo se despliegan y, a la vez, se consolidan las
instituciones. Por medio de las políticas públicas la autoridad ejerce su acción en la sociedad
y las instituciones proyectan sus objetivos de transformación hacia la sociedad. Lo importante
del poder político no es el poder mismo, sino precisamente su capacidad transformadora que
es posible a través del diseño e implementación de intervenciones adecuadas.
En ese sentido, la política pública implica una teoría del cambio social; se busca
intervenir para lograr un efecto deseado, a través de unos objetivos pensados. Yves Meny y
Jean-Claude Thoening señalan al respecto:
67 Cfr. AA. VV.: Por qué fracasan los países, Acemoglu, D., Robinson, J., Ed. Paidós, México DF, 2013, pp. 95-105.
61
“El decisor gubernamental se comporta como un operador que apuesta que
cuando intervenga, se producirá una consecuencia. Es portador de una
representación de las razones por las cuales se generará dicha consecuencia,
de una legitimidad de su eficacia que es, también, una anticipación del
encadenamiento de acontecimientos entre sus propias realizaciones y los
efectos externos”.68
Es decir, una verdadera política pública no se improvisa, sino que propone una intervención
en razón de nexos causales. Luis F. Aguilar apunta que las características fundamentales de
una política pública son: su orientación hacia objetivos de interés o beneficio públicos; la
participación ciudadana en la definición de los objetivos, instrumentos y acciones de la
política; la adecuada decisión de la política por parte de un gobierno legítimo respetuoso de
la legalidad y la implementación y evaluación de la política por personal de la administración
pública y por actores sociales. Pero lo distintivo de la política pública es el hecho de integrar
un conjunto de acciones estructuradas, estables, sistemáticas, que representan el modo en el
que el gobierno realiza de manera permanente y estable sus funciones públicas.69 Justo la
diferencia entre una mera acción gubernamental y una política pública es esta estructuración
y estabilidad que facilita una visión más sistémica y perdurable en el tiempo.
Desgraciadamente, en las naciones poco desarrolladas o en donde la administración pública
no ha alcanzado ni siquiera los estándares weberianos, reina la improvisación y la dinámica
de ocurrencias en las decisiones públicas que no generan ningún impacto positivo. Por lo
tanto, una de las formas de medir la consolidación de una política pública es su componente
sistémico, es decir, su lugar dentro de un andamiaje más completo.
En este sentido es necesario recuperar la distinción anglosajona entre: policy y
politics. La public policy está enfocada más bien en una acción estratégica que busca incidir
y transformar la realidad, mientras que las politics se refieren a las interacciones y conflictos
entre los actores políticos. Ello no quiere decir que las políticas públicas carezcan de
conflictos y alianzas, también tienen su propia lógica “política”, pero están encaminadas y
conducidas hacia un fin más estratégico que debe superar la visión coyuntural.
68 op. cit., Meny, Y., Thoenig, J., p. 96. 69 Aguilar, L. (comp.) (2010): Política Pública, Siglo Veintiuno Editores, México DF, p. 29.
62
Una política pública nace, en tanto que la sociedad considera que hay un problema a
resolver, una necesidad a atender, por lo cual se justifica la intervención del Estado. En la
medida que hay una situación que se puede calificar como injusta e inequitativa en el debate
público, la sociedad pide una forma de actuación. “En consecuencia, las políticas son
entendidas como solución, respuesta, y han de ser diseñadas de modo que sean acciones
cuyos efectos y resultados cambien la configuración de la situación social llamada
problema”.70 En el mismo sentido se expresan Subirats y otros politólogos: “Toda política
pública apunta a la resolución de un problema político reconocido como tal en la agenda
gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema político-administrativo a una
situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable”.71 Lo que hace
posible que un problema sea reconocido como política pública es una determinada
cosmovisión de valores, una filosofía política que hacen posible distinguir lo que está mal en
una sociedad y, por lo tanto es injustificable su existencia, por ejemplo, la deserción escolar
a temprana edad o la violencia intrafamiliar.72
Ello no quiere decir que toda intervención pública esté justificada o se realice de la
manera más eficiente. Para que realmente las políticas se conviertan en una solución al
problema que se presenta, deben estar diseñadas bajo un análisis causal que realmente
impacte en el núcleo del problema para lograr minimizarlo lo más posible. Y si bien, toda
política pública nace de una cosmovisión valórica y de un marco legal que le da legitimidad
(y por lo tanto no es meramente neutral) es importante evitar su excesiva ideologización que
le haga perder objetividad y sentido de realidad. Así, una política pública debe de encontrar
un justo medio entre la ideologización que dogmatiza y la racionalidad instrumental que no
asume principios normativos y sólo valora criterios económicos o de poder político puro.
Aunado a ello, es importante que una política pública se articule con otras políticas para
lograr una intervención más sistémica.
Subirats y otros autores proponen una definición de política pública de carácter
operacional que parece adecuada:
70 Ibidem, p. 32. 71op. cit., Subirat et. al., p. 35. 72 Como señala Subirats, hay factores que favorecen la interpretación de un problema, como asunto público: algunos son: la intensidad, el perímetro, la novedad y la urgencia del problema. (Cfr. Ibidem, pp. 134-136).
63
“una serie de decisiones o acciones, intencionalmente coherentes, tomadas
por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos recursos, nexos
institucionales e interés varían– a fin de resolver de manera puntual un
problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones
y acciones de lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone,
originaron el problema colectivo a resolver (grupos objetivo), en el interés de
grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión
(beneficiarios finales).73
Asumiendo esta definición, se puede decir que la política pública abarca desde aspectos
legales, normativos hasta actos administrativos y procesos establecidos, conformando una
variedad de mecanismos que dan cumplimiento a los objetivos de cambio institucional.
Es claro que el problema no surge en la agenda pública por mera casualidad, sino que
hay una construcción social del mismo. A veces esta construcción es una representación
bastante fidedigna de la realidad y a veces se aleja de la misma, de acuerdo al rol y a los
intereses de los mediadores:
“Las políticas públicas constituyen una respuesta a un problema público que
refleja un problema social (cambiante) que se ha articulado a través de
mediadores (por ejemplo, medios de comunicación, nuevos movimientos
sociales, partidos políticos y/o grupos de interés) para debatirse
posteriormente en el proceso democrático de toma de decisiones […]. El
problema social es, desde este punto de vista, una construcción social y
política”.74
Esta visión expresada es importante ya que nos permite entender que la política pública
requiere de mediaciones sociales que, a veces realizan adecuadamente su representación,
pero también en otras ocasiones esta intermediación está sesgada por intereses políticos,
económicos o ideológicos. O simplemente la mediación es poco equitativa por la mera
presencia y la ausencia de otros jugadores.
73 Ibidem, p. 38. 74 Ibidem, p. 35.
64
Yves Meny y Jean-Claude Thoening son contundentes al respecto: «Bajo la tapadera
del interés general y del gobierno democrático, hormiguean los intereses sectoriales y los
jugadores utilitaristas”.75 Por ello, incluso, en el acaparamiento de los medios generadores de
opinión pública, se puede gestar una forma de encubrir intereses no precisamente
mayoritarios o no necesarios para la población. Por ello, el estudio realista de las necesidades
públicas se convierte en un componente de justicia y legitimidad democrática.
Sin embargo, el problema de la política pública no sólo es su diseño, sino sobre todo,
su implementación. Muchas veces su conducción es tan compleja que acaba por diluirse su
propósito fundante. Algunas intervenciones son tan defectuosas que ello ha dado razones al
pensamiento neoliberal que busca reducir el aparato gubernamental a su mínima expresión.
Por ello, también la importancia del estudio de los actores, quienes son los que, finalmente,
llevan a su realización la política pública o la desvirtúan. Yves Meny y Jean-Claude Thoening
en este sentido afirman:
«El problema del control de la ejecución ha sido relanzado al comprobarse
que cuanto más multiplican los gobiernos sus intervenciones, menos se
traducen éstas en resultados… El Estado no cesa de legislar, pero en la
práctica no pasa gran cosa, o bien se produce lo contrario de lo esperado”.76
Sumada a la dificultad de la ejecución, la política pública se topa con una realidad compleja
que hay que considerar. Uno de esos elementos es la escasez de recursos frente a la gravedad
o amplitud del problema que se quiere abordar. Por ello mismo, la política no sólo tiene que
ser diseñada partiendo de un diagnóstico objetivo o de un enfoque eficaz de la relación causal,
sino que también debe ser concebida e implementada con transparencia. En ese sentido se
manifiesta Pablo Larrañaga:
“…la formulación de políticas públicas supone tomar decisiones en un
contexto franqueado por la escasez de recursos y por el pluralismo valorativo.
Por ello, cuando ésta se centra en la solución o gestión de problemas, la
transparencia administrativa tiene una función crítica en dos momentos: como
factor en los procesos de especificación de los objetivos y de los programas
75 op. cit., Meny, Thoenig, p. 113. 76 Ibidem, p. 162.
65
concretos para su realización, por un lado, y como condición de la
aceptabilidad de los efectos de programas y medidas específicas, por otro”.77
Por ello, se puede afirmar, como se verá más adelante, que la transparencia es un elemento
sustantivo que constituye el núcleo de toda política pública.
En el análisis de la implementación se puede valorar el verdadero impacto que tuvo
una política, no sólo para hacer una valoración general de su utilidad, sino también para
estudiar aspectos como las estructuras que favorecen la implementación y el aprendizaje de
los actores. En ese sentido, el Marco de Coaliciones Promotoras que se propondrá más
adelante abona logrando uno de los modelos más avanzados de análisis top-down ya que
también recoge elementos bottom-up.
En el aspecto de la evaluación, que será parte del análisis que se hará sobre la política
pública de transparencia y acceso a la información, vale la pena recoger la valiosa distinción
que hace Subirats respecto de los outputs, los impactos y los outcomes:
“Mientras que lo que hemos denominado actos formales de implementación
(«outputs») hacen referencia a los productos finales de los procesos político-
administrativos (es decir los resultados tangibles de la implementación), los
«impactos» y los «outcomes» se refieren a los efectos reales que en el terreno
social produce una política pública…”.78
Esta distinción es clave porque en muchos informes gubernamentales se evalúa el logro de
la política pública, por ejemplo, por la cantidad de insumos invertidos (se compraron cien
patrullas) o por el número de intervenciones (se realizaron visitas médicas a todas las
regiones), sin que ello signifique necesariamente que se ha logrado el efecto trazado.
Comprobar que la intervención pública ha conseguido el cambio deseado no es fácil, ya que
puede haber también otros factores que provocan dicho cambio, corresponde a un análisis
empírico rigoroso demostrar ese análisis causal.
77 Larrañaga, P.:”La política pública del principio de transparencia. Panorama para una agenda pendiente” en El derecho de acceso a la información en la Constitución Mexicana: razones, significados y consecuencias, Salazar, P. (coord.) UNAM-IFAI, México DF, 2008, p. 172. 78op. cit., Subirat et. al., p.212
66
1.3 El marco teórico de las Coaliciones Promotoras
1.3.1 Definición
En la medida que ha ido avanzando el estudio de las políticas públicas el grado de
especialización es cada uno de los procesos ha aumentado, así como también las distintas
teorías y propuestas metodológicas para su entendimiento. El marco de las coaliciones
promotoras se circunscribe en esta nueva gamas de teorías que han logrado aportes
significativos en los últimos años, teniendo como la cabeza de esta corriente a Paul A.
Sabatier, profesor de la Universidad de California del Departamento de Ciencia y Política
Ambiental de la Universidad de California y Hank C. Jenkins-Smith, director asociado del
Centro de Investigación Social Aplicada de la Universidad de Oklahoma.
Antes de entrar al análisis de los principales elementos y aportes del marco de
coaliciones promotoras y de su importancia para la presente investigación, vale la pena
entender la definición que ofrecen dos de sus impulsores.
Paul Sabatier y Chistopher Weible, en el capítulo del libro Theories of the Policy
Process, titulado: “The Advocacy Coalition Framework. Innovations and Clarifications”,
hablan sobre el origen y naturaleza de esta aportación teórica:
“The Advocacy Coalition Framework (AFC) is a framework of the policy
process developed by Sabatier and Jenkins-Smith to deal with «wicked»
problems –those involving substantial goal conflicts, important technical
disputes, and multiple actors from several levels of government […]. It arose
out of Sabatier´s decade-long experience with the implementation literature
and both authors΄ interest in understanding the role that technical information
plays in the policy process”.79
El primer aspecto a resaltar es la complejidad del proceso de elaboración de las políticas
públicas, en el que no sólo importa la decisión política del grupo en el poder, sino que en
regímenes democráticos, cada vez más abiertos al intercambio de información, surgen una
multiplicidad de actores no tradicionales tanto dentro como fuera de la administración que
influyen en las políticas de muy diversas formas. Al abrirse la política a una mayor
participación y deliberación pública es necesario también contar con más argumentos no sólo
79 Sabatier, P. (2007): Theories of the policy process, Westiew Press, Colorado, p. 189.
67
de carácter ideológico, sino sobre todo técnico que de respaldo a cada una de las posturas.
Comprender este cambio es fundamental para tener una aproximación adecuada a las
políticas y poder intervenir de mejor forma la realidad.
Por ello, la importancia de que el marco de coaliciones promotoras asuma como
unidad de análisis lo que llama subsistema de una política pública. De esta forma se estudian
los objetivos, las ideas, los argumentos que dan origen a la política y que son abanderados
por un conjunto de actores que tratan de influir en la agenda de gobierno.
Sabatier proporciona un resumen de la forma en cómo se estructura el Marco de
Coaliciones Promotoras, resaltando que el cambio político tiene factores críticos: el
aprendizaje orientado a la política y los cambios externos al subsistema. Un análisis que no
considere estos elementos es incompleto, lo que puede generar distorsiones en sus
conclusiones.
“The ACF starts with three «foundation stones»: (1) a macro-level
assumption that most policymaking occurs among specialists within a policy
subsystem but that their behavior is affected by factors in the broader political
and socioeconomic system; (2) a micro-level «model of the individual» that
is drawn heavily from social psychology; and (3) a meso-level conviction that
the best way to deal with the multiplicity of actors in a subsystem is to
aggregate them into «advocacy coalitions». These foundations, in turn, affect
our dependent variables, belief and policy change, through two critical paths:
policy-oriented learning and external perturbations”.80
En los tres niveles que destaca Sabatier para comprender el proceso de la política pública,
resalta el hecho de que su propuesta no se centra en las «etapas» del proceso, sino en su
«dinámica», valorando en especial a las personas, sus ideas y sus conocimientos, así como
las interacciones que se dan entre los distintos actores y la forma de agruparse para defender
sus posiciones.
La dinámica del cambio político que trata de estudiar Sabatier no se enfoca, como
otras teorías, en las categorías de «conflicto» o de «interés», sino más bien en el «cambio de
creencias» basadas en el aprendizaje y en las perturbaciones externas:
80 Ibidem, pp., 191, 192.
68
“The 1999 version of the ACF identified two paths for belief and policy
change: policy-oriented learning and external perturbations. Thus, one of the
precursors to policy change is a degree of belief change among some of the
policy participants or a replacement of a dominant coalition by a minority
coalition. Along these lines, Sabatier and Jenkins-Smith (1999) have
distinguished between major policy change (following change in policy core
beliefs) and minor policy change (following changes in secondary beliefs)”81
Este «cambio de creencias» se expresa en distintos niveles. Mientras que es difícil el cambio
en las creencias básicas, es más probable la modificación de las creencias secundarias. El
cambio en las creencias secundarias se explica sobre todo a través del intercambio de ideas,
mientras que la variación en los aspectos nucleares de la política obedece más bien a factores
no cognitivos externos al subsistema como la alternancia de la coalición gobernante o
transformaciones en las condiciones económicas y sociales. Estos dos aspectos del cambio
no están inconexos, sino que los actores pueden aprovechar los cambios como una
oportunidad para impulsar o darle mayor fuerza a su agenda. Por este nivel de análisis es que
el marco de coaliciones es completo y equilibrado y puede acercarnos con mayor objetividad
a los factores que propician el cambio institucional.
Sabatier explica algunas consideraciones fundamentales para trabajar en el Marco de
las Coaliciones Promotoras:
“The advocacy coalition framework (ACF) has at least four basic premises:
1) that understanding the process of policy change and the role of policy-
oriented learning therein requires a time perspective of a decade or more; (2)
that the most useful way to think about policy change over such a time span
is through a focus on «policy subsystems», that is, the interaction of actor
from different institutions who follow and seek to influence governmental
decisions in a policy area; (3) that those subsystems must include an
intergovernmental dimension, that is, they must involve all levels of
government (at least for domestic policy); and, (4) that public policies (or
programs) can be conceptualized in the same manner as belief systems, that
81 Ibidem, p. 198.
69
is, as sets of value priorities and causal assumptions about how to realize
them”82.
Estas cuatro premisas son muy importantes ya que dan el marco sobre el cuál debe guiarse
una investigación basada en esta teoría. Por un lado, el tiempo de cuando menos una década,
para no sólo analizar el diseño de la política, sino también su implementación e incluso
reformulación. Así mismo, se estudia no sólo a una institución gubernamental que promueve
una determinada política, sino a un subsistema en el que intervienen distintos actores más
allá de los legisladores y funcionarios públicos. También se aborda la interacción entre
subsistemas, ya que las políticas no se dan de forma aislada y se analiza la política en distintos
niveles de gobierno, ya que puede ser engañoso creer que una política nacional se aplica de
la misma forma en todo el territorio. Por último, resulta fundamental estudiar las
percepciones, los objetivos, las prioridades y las relaciones causales que marcan los distintos
actores y su influencia en la política.
Para seguir avanzando en el análisis del marco, es necesario estudiar el significado
del concepto «coaliciones promotoras». Al respecto Sabatier y Jenkins-Smith sostienen:
“An advocacy coalition consists of actors from a variety of public and private
institutions at all levels of government who share a set of basic beliefs (policy
goals plus causal and other perceptions) and who seek to manipulate the rules,
budgets, and personnel of governmental institutions in order to achieve these
goals over time”.83
Como se aprecia en la definición, el concepto de coalición es completo, ya que supera la
concepción clásica del «triángulo de hierro» para considerar a otros actores y niveles de
gobierno que son también fundamentales, no sólo en la elaboración de una determinada
política, sino en su implementación y reformulación.
Ruth Martinón hace una valiosa síntesis respecto a la concepción de coalición
promotora de Sabatier:
“Son el conjunto de actores de una amplia variedad de instituciones que
comparten las creencias del núcleo de la política y que coordinan su
comportamiento de diversas maneras… Podríamos decir que las coaliciones
82 AA. VV.: Policy chance and learning. An Advocacy coalition approach, Sabatier, P., Jenkins-Smith, H., Westview Press, Washington D.C., 1993, p. 16. 83 Ibidem, p. 5.
70
promotoras son un actor político colectivo, en la medida en que reunirían las
características de asociación voluntaria, con estabilidad relativa de su
actividad, comunidad de intereses y objetivos, y una línea de acción
coordinada”.84
Las coaliciones tratarán de impactar en las políticas públicas llevando sus ideas a los
programas de gobierno; no se conforman con elaborar críticas, sino que se organizan para
influir en las leyes, las instituciones y las políticas. Ello será posible en la medida en que
tengan recursos técnicos y organizacionales para hacerlo. Pero encontrarán limitaciones y
restricciones y, por ello, requieren para aprovechar toda circunstancia que les hagan avanzar
en su agenda de una forma más rápida y profunda: interpretar muy bien el marco legal en el
que se mueven, los recursos con los que cuentan, las alianzas que pueden establecer, así como
una adecuada lectura de los acontecimientos sociales, económicos y políticos.
Parsons, uno de los principales estudiosos del proceso de las políticas públicas hace
una valiosa síntesis de las tesis claves de la propuesta de Sabatier: 1) La idea de que el proceso
de las políticas públicas, como un todo, puede entenderse dentro del contexto de las «redes»
y «comunidades» de políticas públicas. 2) La idea de que el análisis de las políticas cumple
una función «ilustradora» de largo plazo. El análisis de las políticas modifica gradualmente
los argumentos entorno a los problemas de las políticas públicas. 3) La idea de que las
creencias, los valores y las ideas son importantes y constituyen dimensiones obviadas de la
formulación de políticas. 4) La idea de que los factores socioeconómicos influyen en la
formulación de las políticas y sus impactos. 5) La idea de que los sistemas de creencias de
las élites tienen una «estructura» o jerarquía.85
Entre las ventajas que señalan Sabatier y Jenkins-Smith sobre las coaliciones
promotoras como teoría apuntan las siguientes: 1. Comprender las causas del cambio en la
política a través de los valores de los miembros de la coalición y los grandes cambios
exógenos al subsistema. 2) Es comprobable/falsable y puede adecuarse y revisarse. 3) Puede
producir predicciones interesantes sobre el futuro de la política. 4) Muestra cómo los
individuos con información sólida pueden marcar una diferencia a lo largo del tiempo.86
84 Martinón, R. (2011): El marco de las coaliciones promotoras en el análisis de políticas públicas. El caso de las políticas de drogas en España (1982-1996), Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, pp. 86, 87. 85 op. cit. Parsons, pp. 224, 225. 86 Cfr. op. cit. Sabatier, Jenkins-Smith, p. 231.
71
A continuación, se traduce el esquema que hace Sabatier de los elementos de análisis
que considera el Marco de Coalición Promotora:
Diagrama 1.1
FIGURA 7.1 1998, Diagrama del MCD
SUBSISTEMA POLÍTICO
Decisiones tomadas por las
Autoridades Gubernamentales
PARAMETROS RELATIVAMENTE
ESTABLES
1. Atributos básicos del área
de problema (bueno).
2. Distribución básica de los
recursos naturales.
3. Valores socio-culturales
fundamentales y
estructura social.
4. Estructura constitucional
básica (normas).
Grado de
consenso
necesitado para
un mayor
cambio político.
Límites
y
Recursos
de los
Actores
del Subsistema
EVENTOS EXTERNOS (AL
SISTEMA)
1. Cambios en las
condiciones
socioeconómicas.
2. Cambios en la opinión
pública.
3. Cambios en la coalición
sistémica gobernante.
4. Decisiones políticas e
impactos provenientes de
otros subsistemas.
Coalición A
a. Creencia Políticas.
b. Recursos.
Estrategia A1
Instrumentos de
orientación
Coalición B
a. Creencia Políticas.
b. Recursos.
Estrategia B1
Instrumentos de
orientación
Agentes
políticos
Normas Institucionales, Asignación
de Recursos y Nombramientos
Resultados políticos
Impactos políticos
72
1.3.2 La crítica a la heurística de las etapas
Tanto Parsons87 como Deleon88 señalan que el análisis de las políticas públicas ha estado
dominado por el estudio de las «etapas» que conforman el ciclo de las políticas. Esta forma
de estudiar el cambio no acaba de comprender la complejidad de las transformaciones, ya
que termina desarticulando las etapas entre sí y no hace el análisis adecuado a través del
tiempo, en donde en muchas ocasiones, se adapta o se reformula la política.
En el libro Policy Change and Learning, Paul Sabatier y Jenkins-Smith resumen las
limitaciones del modelo heurístico por etapas:89
1. “First, and most important, the stages model is not really a causal
model at all. It lacks identifiable forces to drive the policy process from on
stage to another and generate activity within any given stage. Although it has
heuristic value in dividing the policy process into manageable units for
analysis, it does not specify the linkages, drives, and influences that form the
essential core of theoretical models…”.
2. “Because it lacks causal mechanisms, the stages model does not
provide a clear basis for empirical hypothesis testing…” .
3. “The stages heuristic suffers from descriptive inaccuracy in its
positing of a sequence of stages starting with agenda setting and passing
through policy formulation, implementation, and evaluation…”.
4. “The stages metaphor suffers from a built-in legalistic, top-down
focus… Such a top-down view results in a tendency to neglect other important
players (e.g., street-level bureaucrats), restricts, the view of «policy» to a
specific piece of legislation, and may be entirely inapplicable when «policy»
stems from a multitude of overlapping directives and actors, none of them
dominant […]”.
87 Cfr. op. cit. Parsons, p. 224. 88 Deleon, P.: “Una revisión del proceso de las políticas públicas: de Lasswell a Sabatier” en Política Pública , Aguilar, L. (comp.), Siglo XXI Editores, México DF, 2010, pp. 64, 65. 89 op. cit. Sabatier, Jenkins-Smith, p. 3.
73
5. “The stages metaphor inappropriately emphasizes the policy cycle
as the temporal unit of analysis. Examination of a range of policy areas
demonstrates that policy evolution often involves multiple cycles […]”.
Sabatier señala diversas críticas, a la heurística por etapas, que ha guiado el análisis de las
políticas públicas, entre estas destacan: 1. No es un modelo causal del todo, ya que no
especifica los enlaces y las influencias de una etapa a la otra. 2. No brinda una estructura
clara para poner a prueba la hipótesis empírica. 3. Padece una imprecisión descriptiva al
postular una secuencia de etapas. 4. Sufre de un enfoque top-down (de arriba hacia abajo)
legalista que pasa por alto otros jugadores importantes. 5. Enfatiza de manera inadecuada el
ciclo de la política como una unidad de análisis temporal, en vez de comprender su evolución
en diversos ciclos y niveles intergubernamentales. 6. No proporciona un buen vehículo para
el aprendizaje orientado a la política a lo largo de todo el proceso de la política pública.90
Otros autores se suman a la crítica de la heurística de etapas señalando, entre otros
elementos, que: se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, inducir
al error dado que el desarrollo cronológico de la política no necesariamente sigue el orden de
las diferentes etapas. Así mismo, tiene como marco una interpretación legalista de la acción
pública (perspectiva top-down) centrada en la acción del Estado y no toma en cuenta la
perspectiva según la cual el punto de partida son los actores sociales y su contexto
(perspectiva bottom-up).91
Como señala Parsons,92 sin lugar a dudas, una de las fortalezas del marco de las
coaliciones promotoras es que considera las distintas etapas de las fases de una forma más
fluida, más interactiva. En esta investigación se asume que la formulación de las políticas,
más que seguir un proceso lineal se puede considerar gráficamente un proceso en forma
espiral en donde el análisis del tiempo y de la pluralidad de actores juega a favor de una mejor
comprensión.
90 Ibidem, pp. 3, 4. 91 op. cit., Subirat et. al., p. 49. 92Cfr. op. cit. Parsons, p. 232.
74
1.3.3 El límite de la elección racional
Sabatier distingue puntualmente algunas de las ventajas del marco de la coalición promotora
frente a los enfoques de elección racional afirmando:
“…most institutional rational choice approaches tell the analyst (1) to focus
on the leaders of a few critical institutions with formal decisionmaking
authority, (2) to assume that these actors are pursuing their material self-
interest (e.g., income, power, security), and (3) to group actors into a few
institutional categories, for example, legislatures, administrative agencies,
and interest groups… In contrast, the advocacy coalition framework tells the
analyst to assume (1) that belief systems are more important than institutional
affiliation, (2) that actors may be pursuing a wide variety of objectives, which
must be measured empirically, and (3) that one must add researchers and
journalists to he set of potentially important policy actors […]”.93
Una de las principales ventajas del Marco de Coaliciones Promotoras frente a la elección
racional es precisamente la visión que guarda del ser humano, como un ser relacional que no
sólo se mueve por intereses de corte económico o de poder. Esta concepción termina por
fortalecer la visión misma de las instituciones que de otra forma terminarían por concebirse
como estructuras y procesos meramente formales. Ello no quiere decir que se asuma una
visión del ser humano idílica poco alejada de la realidad. La acción humana basada en el
interés egoísta está presente en toda la existencia, pero también, la posibilidad de mirar más
allá de sí mismo, de creer en valores y en vínculos por los cuales se está dispuesto a sacrificar
los propios intereses. El problema de la elección racional es que algunas consideraciones que
sirven para explicar el comportamiento del mercado terminan por extrapolarse para tratar de
explicar la totalidad de la acción humana.
Al respecto, Heclo sostiene:
“Cuando alguien se esfuerza por convertirse en la celebridad estrella de su
propia vida, acaba sumido en una lucha que acontece en una especie de salón
de espejos vacíos […] La sabiduría de la experiencia cotidiana nos dice algo
distinto. Las satisfacciones más profundas que anhelamos provienen de unos
93 op. cit. Sabatier, pp. 4, 5.
75
lazos fuertes de compromiso mutuo con otras personas y con causas más
amplias que nos trascienden. Entonces, los espejos se convierten en ventanas
y puertas que se abren a un mundo de lealtades más extenso. En ese mundo,
la sensación de bienestar y felicidad nos encuentra a nosotros, en vez de ser
nosotros quienes la persigamos frenéticamente”.94
A pesar de los importantes aportes que hace la teoría de la elección racional termina por tener
una visión reduccionista del ser humano, que no alcanza a ver con objetividad toda la realidad
humana. Philiph Pettit pregunta:
“¿Cómo puede la teoría de la elección racional, que invoca solamente
consideraciones de interés egoísta, aspirar a explicar aquella conducta que es
administrada y generada […] a la luz, de formas no egocéntricas de reflexión
y justificación. ¿Por qué hay servidores públicos que realizan con máximo
esmero su función más allá de las exigencias legales o directivas? ¿Por qué
hay personas que denuncian la corrupción aunque ello implique afectar o
perder su carrera política? ¿Por qué la gente decide enlistarse en el ejército y
arriesgar su vida por valores como la libertad?” 95
Como explica Martinón, las coaliciones promotoras son conformadas por personas que no
sólo buscan su interés personal y la utilidad que puede obtener de la pertenencia a un grupo:
“Se pone así de manifiesto cómo el motivo de la afiliación de un individuo a
un movimiento no tiene por qué ser la utilidad marginal (ni siquiera cuando
el concepto se amplía hasta más allá de su significado económico), sino que
puede ser la solidaridad del grupo, el compromiso por principios con una
causa o el deseo de formar parte de un colectivo. Es verdad que las coaliciones
promotoras no son movimientos sociales, pero tampoco grupos de presión
[…]”. 96
En las coaliciones promotoras se concibe a los sistemas de creencias precisamente como
prioridades de valor, como vínculos causales y como teorías explícitas para lograr objetivos
de transformación. Por ello, las coaliciones tienen una visión de largo plazo y están unidas
no por la mera conveniencia o cálculo político, sino por deseo de cambio más profundo y por
94 op. cit. Heclo, p. 24. 95 Goodin, R. (comp.) (2003): Teoría del diseño institucional, Ed. Gedisa, Barcelona, p. 90 96 op. cit. Martinón, p. 95.
76
ello incluso pueden aglutinar a personas de distintas tradiciones ideológicas que comparten
algún núcleo valórico por lo cual luchan juntos.
Como afirma David Arellano:
“Los comportamientos son más diversos y contingentes a múltiples variables
y no sólo al interés egoísta de cada actor. Los cálculos de reciprocidad
estratégica, en todo caso, son multicausales, no exclusivamente basados en
un oportunismo rampante. Las organizaciones y sus actores generan valores
heterogéneos, se enfrentan a retos diversos, interactúan con actores diferentes
y negocian con base en valores, principios, normas y expectativas
entrecruzadas”.97
Ello quiere decir, por un lado, que, el análisis de la conducta humana es mucho más complejo
de lo que la elección racional alcanza a sostener. Pero también nos habla de que el ser
humano, al interactuar y al pertenecer a distintas instituciones y tradiciones se mueve en un
complejo sistema de valores, de prioridades, de normas, de hábitos que, ya de suyo, imprimen
concepciones sobre lo correcto y lo incorrecto, lo bueno y lo malo, lo que se debe hacer y lo
que se debe evitar.
Para algunas teorías políticas basadas en la neutralidad valórica y en el individualismo
antropológico resulta complicado afirmar que en la vida pública los valores y las creencias
deban tener un lugar más allá de la vida privada. Sin embargo, cada vez es más claro que una
democracia de corte meramente procedimental no es posible porque, en primer lugar, la
neutralidad en las leyes y en las normas no existe, ya que están cargadas siempre de
concepciones sobre el hombre y la sociedad. Pero tampoco es posible este tipo de democracia
porque sería disfuncional, no tendría capital social, sería muy difícil generar participación
social y sentido cívico en ella.
Las instituciones y las políticas de largo aliento no se pueden construir sólo a través
de una concepción individualista o utilitarista del ser humano. El pensar que el ser humano
sólo se mueve por egoísmo termina por generar una dinámica de incentivos de corte
conductista que resultan complejos de administrar y costosos de implementar.
97 Arellano, D.: “Transparencia y organizaciones gubernamentales” en Más allá del acceso a la información. Transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho, Akerman, J. (coord.), Siglo Veintiuno Editores, México DF, 2008, p. 274.
77
1.3.4 Las políticas públicas como sistema de creencias
Como explica Martinón, “la consideración de las ideas como variable explicativa del cambio
supuso una irrupción en el análisis de políticas públicas”.98 Los límites que plantea la elección
racional llevaron al análisis de las políticas públicas a un nivel tanto más complejo como
profundo y cercano a la realidad.
Como apunta North:
“Las decisiones políticas demandan una comprensión mucho más compleja
debido a la naturaleza de conceptos como la conciencia y la intencionalidad.
La problemática mezcla entre «comportamiento racional de interés personal»
(el cimiento de los modelos económicos) con las creencias ideológicas
propias, que se desarrollan a partir de la autoconciencia humana, enfrenta a
los científicos políticos con un reto de grandes proporciones”.99
El aporte precisamente de Sabatier es, considerar la importancia que tiene el sistema de
creencias como configurador de las políticas públicas. Este sistema de creencias significa que
hay determinadas percepciones del problema, prioridades valiosas, relaciones causales.
Pero aunado a ello, también resulta un avance a la ciencia política que ese sistema de
creencias se pueda esquematizar distinguiendo entre aspectos del corazón normativo y los
secundarios. Mientras que los aspectos centrales son más difíciles de cambiar, los aspectos
secundarios pueden ser sujetos de aprendizaje. Así lo explica el autor:
“The ACF assumes that, with respect to both belief systems and public
policies, one can distinguish «core» from «secondary» elements. Coalitions
are organized around common beliefs in core elements; since these common
beliefs are hypothesized to be relatively stable over periods of a decade or
more, so is coalition composition. Coalitions seek to learn about how the
world operates and the effects of various governmental interventions in order
to realize their goals over time. Because of resistance to changing core beliefs,
however, such «policy-oriented learning» is usually confined to the secondary
aspect of belief systems. Changes in core elements of public policies require
98 op. cit. Martinón, p. 2. 99 op. cit., North, 2010, p. 151.
78
the replacement of one dominant coalition by another, and this transition is
hypothesized to result primarily from changes external to the subsystem”.100
En su obra posterior Sabatier todavía es más preciso y distingue tres niveles de creencias para
la conceptualización de las coaliciones:
“At the broadest lever are Deep core beliefs... Deep core beliefs involve very
general normative and ontological assumptions about human nature, the
relative priority of fundamental values such as liberty and equality, the
relative priority of the welfare of different groups, the proper role of
government vs. markets in general, and about who should participate in
governmental decisionmaking. The traditional left/right scales operate at the
deep core level. Deep core beliefs are largely the product of childhood
socialization and, thus, very difficult to change. At the next level are policy
core beliefs. These are applications of deep core beliefs that span an entire
policy subsystem”101
Sabatier y Weible consideran que es oportuno encontrar, cuando menos, dos o tres creencias
políticas básicas para conceptualizar las coaliciones. Este nivel también es difícil de que
cambie, por ello ayuda para ubicar a los actores en coaliciones.
Por ultimo, hay un tercer nivel de creencias que explica Sabatier: “Secondary beliefs
are relatively narrow in scope […] and address, for example, detailed rules and budgetary
applications within a specific program, the seriousness and causes of problems in a specific
locale, public participation guidelines within a specific statute, etc.”102 Lógicamente este
nivel es mucho más cambiante, el diálogo es más abierto y el aprendizaje más efectivo.
Al concebir el sistema de creencias de esta forma se tiene la ventaja de no caer en una
visión simplista del aprendizaje orientado a las políticas, ya que, por un lado, se parte de la
idea de que los actores guardan objetivos, vínculos causales, prioridades que no se pueden
modificar fácilmente porque se encuentran internalizadas por los sujetos; pero también se
considera que puede haber aprendizaje a través del diálogo, la interacción, el debate y la
experiencia propia de la implementación de las políticas. Aunado a ello, pueden aprovecharse
eventos externos al subsistema que modifiquen algunas de las creencias centrales.
100 op. cit., Sabatier, Jenkins-Smith, pp. 5, 6. 101 op. cit., Sabatier, pp. 194, 195. 102 Ibidem, p. 196.
79
Un tema también fundamental es la importancia que tiene, en el diálogo público,
sostener creencias razonables, bien sustentadas y coherentes. Si ello no lo hace una coalición,
entonces irá perdiendo fuerza en el debate y poco a pocos reducirá su competitividad. De esta
forma lo explica Sabatier comentando a Brewer y de León:
“Insofar as policy discussions among insiders are based on reasoned
argument, actors holding blatantly inconsistent or unsubstantiated positions
will lose credibility. That loss may not be completely debilitating for their
position, but it will force them to expend scarce political resources in its
support and will eventually be to their competitive disadvantage”.103
1.3.5 Los factores generadores de cambio
Al sostener que el cambio en las políticas públicas constituye la variable dependiente del
Marco de las Coaliciones Promotoras, es necesario explicar algunos factores que, desde esta
perspectiva, son detonadores del cambio como son la capacidad de articular consenso o de
generar aprendizaje, además de aprovechar los cambios exógenos al subsistema.
Analizaremos estos elementos.
El marco de las coaliciones promotoras, permite también entender cómo se logran ir
aglutinando bloques de consenso que facilitan el diseño de las políticas públicas. Sin
coaliciones, habría una fragmentación política que provocaría parálisis y una baja cohesión
social.
Si bien es cierto que las coaliciones pueden entenderse como posiciones equidistantes
que generan conflicto, dadas las diferencias ideológicas que las agrupa, también es cierto que
en la medida en que se expresan con mayor claridad las posiciones, se puede ir tejiendo un
diálogo de acercamiento entre posturas. En cambio, cuando la fragmentación es grande y es
imposible identificar grupos amplios de posiciones, todo intento de aprendizaje y
negociación se tornará más complicado.
Como señalan Subirats y otros especialistas:
“El consenso (relativo) entre los actores político-administrativos, los
beneficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de
103 op. cit., Sabatier, Jenkins-Smith, p. 33
80
producción y los contenidos y los resultados del proceso de implementación
(outputs) se ha ido convirtiendo en un recurso primordial para toda política
pública...”104
Cuando no hay consenso y la dialéctica se torna en método permanente de disenso y
confrontación es cada vez más complicado llegar a acuerdos, lo cual produce una parálisis
legislativa e impide una implementación eficiente. En ese sentido, la importancia de concebir
a la política pública como un proceso de aprendizaje.
Sabatier y Jenkins-Smith sostienen: “The ACF defines policy-oriented learning as
«relatively enduring alternations of thought or behavioral intentions that result from
experience and/or new information and that are concerned with the attainment or revision of
policy objectives»”.105
Este aprendizaje se genera por que las coaliciones tienen capacidad de captar nueva
información derivada de la investigación, de un pensamiento sistematizado, del avance
tecnológico, pero también el aprendizaje se forma, sobre todo en la experiencia, en la manera
en cómo se aplica la política y su evaluación. Ello requiere de un seguimiento puntual a lo
largo del tiempo, de indicadores claros y de no perder el objetivo de la política.
Por ello, es válida la afirmación de Martinón, quien sostiene que uno de los aspectos
más importantes de la versión del Marco de Coaliciones Promotoras de finales de los años
ochenta fue su afirmación de que el aprendizaje orientado a las políticas dentro y entre las
coaliciones es un aspecto importante del cambio en las políticas.106
Sabatier afirma que el aprendizaje orientado en políticas: “…is an ongoing process of
search and adaptation motivated by the desire to realize core policy beliefs”.107 En este
proceso, los miembros de una coalición estarán dispuestos a aprender incluso de sus
oponentes y a adaptarse a los factores externos, pero buscarán primordialmente mantener el
corazón de sus creencias para incidir en las políticas.
Sabatier y Jenkins-Smith consideran que hay cuatro grandes principios que regulan
el análisis o información en el aprendizaje de las coaliciones. En primer lugar, el análisis está
motivado porque hay amenazas al núcleo de los valores que defiende la coalición o hay
104 op. cit, Subirat et. al., p. 83. 105 op. cit. Sabatier, Jenkins-Smith, p. 198 106 op. cit., Martinón, p. 108. 107 op. cit,. Sabatier, Jenkins-Smith, p. 44
81
oportunidades para realizar esos valores que se ostentan. En segundo lugar, la coalición debe
alertar a otros actores del sistema respecto a cómo una determinada situación afecta sus
valores y sus intereses. Tercero, la coalición presenta su información de una forma
“promotora”, es decir, para sostener su posición, para crear una narrativa, para influir con
propuestas. Y, por último, los actores logran traducir sus creencias, sus posiciones en
políticas públicas.108
El aprendizaje orientado a la política no sólo busca posicionar sus ideas y
conocimientos hacia otras coaliciones y hacia la opinión pública en general, sino que tiene
como uno de sus objetivos más importantes el aprendizaje interno en la propia coalición. Ello
genera también un crecimiento cualitativo de los propios actores y una mayor capacidad de
respuesta a los cambios del entorno.
Sabatier considera que el aprendizaje puede ayudar a: mejorar la propia comprensión
de los objetivos y de otras variables que se consideran importantes para el sistema de
creencias propio; precisar las relaciones lógicas y causales de los valores que se sostienen, y
comprender de mejor manera el entorno y las ideas de los oponentes.109
La política orientada al aprendizaje tiene el desafío de no caer en una conversación
de sordos entre las distintas coaliciones, sino que se produzca, más bien, un diálogo
enriquecedor: por ello Sabatier y Jenkins-Smith exponen:
“The task, then, is to identify the conditions under which a productive
analytical debate between members of different advocacy coalitions is likely
to occur. The indicator of such a debate is that one or both coalition are led to
alter policy core aspects of their belief system –or at least very important
secondary aspects– as a result of an observed dialogue rather than a change
in external conditions”.110
Es decir, más que entrar en una lógica política de ganador/perdedor, las coaliciones
promotoras, superan la dinámica del permanente conflicto para abrir la posibilidad al diálogo
constructivo, a un debate de altura basado en aspectos técnicos pero también en valores éticos
como la honestidad intelectual. De esta manera se crean espacios de auténtico encuentro
donde realmente se piensa en el bien común y no en el interés de la facción.
108 Cfr.,Ibidem, pp. 45. 109 Cfr. Ibidem, pp. 42, 43. 110 Ibidem, p. 48
82
Como sostiene Parsons: “Sabatier se muestra desdeñoso ante el «poder político
crudo» porque considera que, en el largo plazo, el aprendizaje orientado a las políticas tiene
mayor capacidad de modificar las agendas y las decisiones de gobierno que el propio
ejercicio del poder”.111
Por último, vale la pena considerar como detonador del cambio las perturbaciones
externas que se han mencionado y que se explicita aquí con la definición del propio Sabatier.
“The ACF has also argued that a necessary but not sufficient condition for
major policy change within a subsystem is significant perturbations external
to the policy subsystem. Significant perturbations include changes in
socioeconomic conditions, regime change, outputs from other subsystems or
disaster. These external shocks can shift agendas, focus public attention, and
attract the attention of key decisionmaking sovereigns. The most important
effect of external shock is the redistribution of resources or opening and
closing venues within a policy subsystem, which can lead to the replacement
of the previously dominant coalition by a minority coalition […]. External
shocks might also change components of the policy core beliefs of a dominant
advocacy coalition”.112
Esta afirmación es evidente en el día a día de la política, en el que sucesos como un atentado,
una crisis económica o un triunfo electoral puede generar un vuelco en las percepciones y en
la conformación de las coaliciones que no estaba previsto. Así mismo puede también
modificar algunas de las posturas al interior de las coaliciones.
1.3.6 El subsistema de políticas como unidad de análisis
Como se ha señalado anteriormente, las coaliciones promotoras buscan comprender el
cambio en las políticas públicas explicando los procesos de aprendizaje que se dan en el
subsistema y en los cambios exógenos. Para ello, es fundamental reconocer el papel que
juegan los actores agrupados en el subsistema. El subsistema, que puede tener características
111 op. cit., Parsons, pp. 231, 232. 112 op. cit., Sabatier, p. 199.
83
territoriales o funcionales, reúne a actores que comparten creencias, que poseen un grado de
especialización y que tienen como objetivo incidir en las políticas. Así lo explica Sabatier:
“The ACF assumes that policy making in modern societies is so complex,
both substantively and legally, that participants must specialize if they are to
have any hope of being influential… The set of policy participants includes
not only the traditional «iron triangle» of legislators, agency officials, and
interest group leaders, but also researchers and journalists who specialize in
that policy area […] and judicial officials who regularly intervene in a policy
subsystem”.113
Esta forma de considerar el subsistema de análisis cada vez cobra más importancia en una
sociedad donde la autoridad formal tiene que basar su gobierno también en una justificación
racional y moral de sus actos. Ello es propio de toda democracia, pero la novedad radica en
una sociedad hipercomunicada donde la actuación de los políticos y el debate público están
cada vez más expuesta al escrutinio de los ciudadanos. Sumado a ello, hay otros dos hechos
que reclaman la intervención de actores más técnicos. Por un lado, el fenómeno de
posmodernidad y la desideologización que direcciona el debate público hacia cuestiones más
técnicas relacionadas al bienestar concreto de los individuos y, por otro, el descrédito de la
política que hace necesario que los tomadores de decisiones respalden sus tesis con más un
sustento científico y técnico.
Por ello, Sabatier considera que cada vez tienen más peso otro tipo de actores:
“Because the ACF assumes that scientific and technical information plays an important role
in modifying the beliefs of policy participants, it correspondingly assumes that researchers
(university scientists, policy analysts, consultants, etc.) are among the central players in a
policy process”.114
Por ello cobran más auge los think tanks, los centros de investigación en las
universidades, los grupos de consultoría, el periodismo de investigación y quienes ofrecen
asesorías, propuestas y análisis más especializados.
Ahora bien, Sabatier aclara que este subsistema está conformado por una élite que
cuenta con los recursos necesarios para influir. No es tanto la opinión pública en general la
113 Ibidem, p. 192 114 Ibidem, p.192.
84
que conforma la agenda, sino más bien los actores agrupados en coaliciones, quienes tienen
capacidad de organizarse, de relacionarse y movilizarse. Así lo recoge Parsons: “Sabatier
considera que el proceso de las políticas, en cuanto al establecimiento de la agenda y otras
etapas, está dominado por la opinión de las élites. El impacto de la opinión pública es, en el
mejor de los casos, «modesto»”.115 En las posteriores adecuaciones que se han hecho al
Marco de Coaliciones Promotoras se da mayor consideración a la opinión pública en general
como un factor independiente de peso (que realmente lo es) sin embargo, se mantiene el
centro de análisis en las élites. Cuestión que en esta investigación se considera adecuada.116
Sabatier explica que después de analizar diversas alternativas, decidió denominar
«coalición promotora» a la forma en cómo se agregan los actores. Este término,
indudablemente se trata de un acierto no sólo por la denominación sino por la forma en cómo
este concepto puede hacerse operable.
“After considering several alternatives, I have concluded that the most useful
means of aggregating actors in order to understand policy change over fairly
long periods of time is by «advocacy coalitions». These are people from a
variety of positions (elected and agency officials, interest group leaders,
researchers, etc.) who share a particular belief system that is, a set of basic
values, causal assumptions, and problem perceptions and who show
nontrivial degree of coordinated activity over time”.117
Como sostienen Sabatier y Jenkins-Smith, las coaliciones se agrupan entorno a un conjunto
de creencias normativas y causales. Las distintas coaliciones entran en conflicto en razón de
hacer prevalecer su punto de vista en las políticas. Hay también un tercer grupo que media
entre las colaciones y se les llama “agentes de la política”, los cuáles buscan reducir el
conflicto y llegar a un acuerdo razonable para la construcción de la política.118
Sabatier y Jenkins-Smith desarrollan nueve hipótesis para sustentar su marco. La
primera hipótesis considera: Hypothesis 1: On major controversies within a policy subsystem
115 op. cit., Parsons, p. 227. 116 Cfr., op. cit., Parsons, p.231. 117 op. cit., Sabatier, Jenkins-Smith, p. 25. 118 Cfr. Ibidem, pp. 18, 19.
85
when core beliefs are in dispute, the lineup of allies and opponents tends to be rather stable
over periods of a decade or so.119
Ello quiere decir, como hemos apuntado en párrafos anteriores, que las coaliciones
más que moverse por intereses de corto plazo, están unidas por creencias que permanecen en
el tiempo y que se modifican poco.
Aunque los autores consideran la importancia de las «creencias», en la elaboración
de políticas públicas, ello no quiere decir que desdeñe aspectos tan importantes como son los
recursos con los que cuenta la coalición y hacen factible su propuesta.
“While belief systems will determine the direction in which an advocacy
coalition (or any other political actor) will seek to move governmental
programs, its ability to do so will be critically dependent upon its resources.
These include such things as money, expertise, number of supporters, and
legal authority”.120
Las hipótesis dos y tres hacen referencia a lo que ya hemos explicado en la distinción de los
niveles de creencias que existen en las coaliciones. Lógicamente habrá más consenso dentro
de la coalición en aspectos medulares y menos en secundarios. En un diálogo y en un
aprendizaje se podrá prescindir de algunos aspectos secundarios en razón de salvaguardar el
impulso del meollo de la política.
“Hypothesis 2: Actors within an advocacy coalition will show substantial
consensus on issues pertaining to the policy core, although less so on
secondary aspects”.
“Hypothesis 3: An actor (or coalition) will give up secondary aspects of a
belief system before acknowledging weaknesses in the policy core”.121
Las hipótesis cuatro y cinco hacen referencia a la importancia que tiene para la coalición que
gobierna sostener los atributos básicos;
“Hypothesis 4: The core (basic attributes) of a governmental program is
unlikely to be significantly revised as long as the subsystem advocacy
coalition that instituted the program remains in power”.122
119 Ibidem, p. 27. 120 Ibidem, p. 29. 121 Ibidem, p. 72. 122 Ibidem, p. 34.
86
De acuerdo a esta hipótesis, será improbable que la coalición mayoritaria cambie sus
postulados básicos mientras que permanezca en el poder. Ya que el sentido de estar en el
poder, es precisamente defender un plan de gobierno.
“ Hypothesis 5: The core (basic attributes) of a governmental action program
is unlikely to be changed in the absence of significant perturbations external
to the subsystem, that is, changes in socioeconomic conditions, system-wide
governing coalitions, or policy outputs from other subsystems”.123
En este sentido, una coalición minoritaria dependerá de los eventos externos para poder
aumentar su poder dentro del subsistema. Ello significa que el poder del «aprendizaje» tiene
un límite y que los eventos externos tienen una fuerza de influencia.
Por su parte, las hipótesis 6, 7, 8 y 9, que, a continuación enunciamos se enfocan a
explicar cuáles son las condiciones que facilitan el aprendizaje de las coaliciones y los
sistemas políticos, entre estas se encuentran: que el conflicto entre coaliciones no sea mayor,
sino intermedio; que existan datos cuantitativos aceptados que faciliten el debate; que nos
encontremos en un sistema que vaya más allá del ámbito meramente político, y que exista un
foro con profesionales de prestigio. Así son enunciadas cada una de estas hipótesis:
“Hypothesis 6: Policy-oriented learning across belief systems is most likely
when there is an intermediate level of informed conflict between the
two…”124
“Hypothesis 7: Problems for which accepted quantitative data and theory
exist are more conducive to policy-oriented than those in which data and
theory are generally qualitative, quite subjective, or altogether lacking”.125
“Hypothesis 8: Problems involving natural systems are more conducive to
policy-oriented learning than those involving purely social or political
systems because in the former many of the critical variables are not
themselves active strategists and controlled experimentation is more
feasible”.126
123 Ibidem, p. 34. 124 Ibidem, p. 50. 125 Ibidem, p. 52. 126 Ibidem, p. 52.
87
“Hypothesis 9: Policy-oriented learning across belief systems is most likely
when there exists a forum that is: 1. Prestigious enough to force professionals
from different coalitions to participate, and, 2. Dominate by professional
norms”.127
Para cerrar este apartado es necesario conocer cómo Sabatier explica la forma en que se
pueden mantener coaliciones a lo largo del tiempo:
“First, the transaction costs of participating in a coalition are relative low
compared with other forms of collective behavior because of shared belief
systems, high trust, and willingness to distribute costs fairly. Second, the
perceived benefits of participating in a coalition are exaggerated, especially
when policy participants experience the devil shift in high conflict situations.
When policy participants experience the devil shift, they exaggerate the
power and maliciousness of their political opponents, which amplifies the
severity of losses to a rival coalition and boosts the benefits of coordinating
with coalition allies”.128
Ello quiere decir que no sólo debe haber claridad sobre las consecuencias que conllevaría
deshacer la coalición, sino también favorecer dinámicas de interacción positiva y de alta
confianza entre los miembros de la coalición.
1.3.7 Ajustes al marco conceptual de las coaliciones promotoras
Durante los últimos años se han realizados algunos ajustes al marco de coaliciones. Una de
las críticas que se ha hecho al modelo es que el contexto al que se puede aplicar es restringido,
no para sociedades con regímenes democráticos menos consolidados. En razón de ello,
Sabatier hizo algunos ajustes y propuso agregar una nueva categoría de variables conocida
como “coalition opportunity structures”.
La primera de ellas se refiere al grado de consenso necesario para el cambio político
y la segunda, a la amplitud del sistema político. Respecto al consenso, se establece que entre
más amplio es este, la coalición puede ser más inclusiva. Y en cuanto a la amplitud del
127 Ibidem, p. 54. 128 op. cit. Sabatier, p. 197.
88
sistema político, las coaliciones funcionan mejor en sistemas abiertos donde hay más áreas
de decisiones, así como una pluralidad de actores mayor. Sin embargo puede darse un análisis
en regímenes corporativistas, considerando que habrá menos actores pero también más
cohesión.129
El modelo de coalición promotora también tuvo cambios respecto al impacto de los
shocks. Ahora se le da más peso también a los shocks internos del mismo subsistema y no
sólo a los de carácter externo.130 Es decir, en las coaliciones puede haber disenso y dinámicas
de poder que modifiquen su constitución.
1. “Internal and external shocks redistribute critical political resources.
Both internal and external shocks put the public spotlight on a problem
in a policy subsystem and have the potential to draw in new –or
redistribute– critical resources…
2. Internal shocks confirm policy core beliefs in the minority advocacy
coalition (s) and increase doubt within the dominant coalition. Internal
shocks that indicate monumental failures of the policies and behaviors of
a dominant advocacy coalition also strongly affect the belief systems of
policy participants”.131
Otra de las revisiones importantes que ha llevado a cabo el marco de coaliciones promotoras
es hacer énfasis en la importancia de los acuerdos negociados, como un elemento que
posibilita y da mayor alcance al cambio. Junto con la teoría de las “Alternativas de
Resolución de Disputas” (ARD), el Marco de Coaliciones Promotoras valora elementos muy
importantes para buscar una salida negociada, como son los siguientes:132
1. Incentive to negotiate seriously: a hurting stalemate. The basic
precondition to successful negotiations is a situation in which all parties
to the dispute view a continuation of the status quo as unacceptable.
2. Composition. Both frameworks stress the necessity of including
representatives from all relevant groups of stakeholders, even those
labeled “difficult”.
129 Cfr. op. cit., Sabatier, Jenkins-Smith, p. 200. 130 op. cit., Sabatier, p. 204. 131 Ibidem, pp. 204, 205. 132Cfr., Ibidem, pp. 206, 207.
89
3. Leadership. The literature stresses the importance of neutral and skilled
mediators and of facilitators skilled at running meetings.
4. Consensus decision rule. The basic logic behind consensus is the same
as form inclusion: given the multitude of venues of appeal in most
Western political systems, a dissatisfied party can wreck the
implementation of any agreement.
5. Duration and commitment. Turnover kills trust-building, because
specific trust is a product of personal relationships.
6. The importance of building trust. Both literatures assume that
negotiations begin with massive distrust between opponents. A necessary
condition for reaching an agreement is that participants come to trust
their opponents to listen carefully to their views.
Todos estos elementos pueden variar de acuerdo a cada país y subsistema, sin embargo,
establecen una guía para orientar de mejor forma el estudio de las coaliciones promotoras.
90
91
CAPÍTULO 2. La importancia de la transparencia en las políticas públicas
2.1 Buen gobierno y transparencia
2.1.1 El significado del buen gobierno
Del concepto que tengamos de buen gobierno, dependerá el tipo y el alcance de las políticas
públicas que se diseñen. Por ello, la importancia de adentrarse en esta temática. Durante
siglos se ha debatido qué significa buen gobierno, cuáles son los fines a los que debiera
conducirse la tarea de gobernar. La variedad y complejidad de las respuestas han sido tantas,
que muchos estudiosos de la ciencia política han declinado dar una respuesta cayendo en un
fácil relativismo. Ello ha conducido no sólo a una confusión, sino a la primacía de los medios
sobre los fines y, por lo tanto, a la preponderancia de una democracia procedimental donde
reina la razón instrumental, con los consiguientes riesgos que esto implica.
El debate sobre la definición de los bienes sociales y, por lo tanto, del buen gobierno
debe conducirse, como plantea Habermas, a través de un diálogo respetuoso que permita
expresar de forma razonada las distintas cosmovisiones que subyacen en las diferentes
posturas. La dificultad para lograr consensos y acuerdos no nos debe alejar del propósito de
generar un marco común de entendimiento que es capaz de señalar con claridad lo que no se
quiere como sociedad y, a partir de esta ética de mínimos, aspirar a construir una ética más
amplia que sirva para construir capacidad de acción colectiva, «horizontes de significado»
como plantea Charles Taylor.133
Antes de considerar algunas definiciones del concepto buen gobierno, resulta
oportuno resaltar brevemente la naturaleza y los fines del Estado. El Estado surge como fruto
del carácter social del ser humano cuya existencia no se agota en la individualidad, sino que
está llamado a la vida en comunidad. Esta vida requiere ordenarse para que pueda alcanzar
una convivencia armónica. Sin el Estado, el individuo se encuentra a merced de los intereses
más poderosos y su libertad está permanentemente amenazada; la colectividad también decae
si el individuo no encuentra espacios de interacción positiva y de crecimiento personal. En
133 Taylor, Ch. (1994): La ética de la autenticidad, Ed. Paidos, Barcelona.
92
razón de ello, la persona está dispuesta a ceder parte de su libertad en aras de proteger sus
derechos como individuo.
Los revolucionarios franceses acertaron cuando enmarcaron su lucha en tres
postulados: libertad, igualdad y fraternidad. Estos tres valores son una buena síntesis de los
grandes planteamientos de la filosofía política en cuanto a los fines de todo gobierno. El
Estado debe proteger la libertad de las personas, pero ello sólo es posible a través de una
justicia que considere a la persona bajo igualdad jurídica y establezca los medios necesarios
para que todos tengan las mismas oportunidades de desarrollo. Aunado a la articulación de
la libertad y de la justicia, es indispensable un marco de fraternidad por el cual la sociedad
no gira sólo bajo el eje hobbsiano de evitar que el hombre sea el lobo del hombre, sino bajo
parámetros de solidaridad y de amistad cívica. El problema es que no se ha logrado un
adecuado equilibrio entre estos principios y, en aras de que uno prepondera sobre otro, se han
desatado grandes conflictos; en su justa medida las sociedades prosperan. En este sentido,
Jorge Chavez afirma: “El Estado, como forma de organización del poder, se instituye para
lograr cuatro objetivos sociales fundamentales: orden, justicia, equidad y libertad,
ingredientes indispensables en la conformación de un ambiente propicio para las actividades
individuales y colectivas”.134
Dentro del Estado, siguiendo la distinción clásica de Montesquieu, además del poder
legislativo y judicial, se encuentra el poder ejecutivo, en torno al cual gira el concepto de
buen gobierno. Adentrarse en este concepto, resulta clave para fundamentar por qué se opta
por la transparencia en vez de la opacidad y por qué vicios como la corrupción o el abuso del
poder deben ser acotados lo más posible. Vale la pena comenzar considerando la definición
de Bobbio sobre buen gobierno:
“Uno de los criterios tradicionales y continuamente renovados para distinguir
el buen gobierno del malo es precisamente la valoración del logro o el fracaso
de este fin específico: buen gobierno es el de quien persigue el bien común,
mal gobierno es el de quien pretende el beneficio propio”.135
El bien común está conformado por todas aquellas condiciones que facilitan el desarrollo
integral de la persona, considerando desde aspectos materiales hasta el ejercicio libre de su
134 op. cit., Chávez, p. 41. 135 Bobbio, N.: “Democracia” en El filósofo y la política. Antología, Fernández, J., Norberto Bobbio, Fondo de Cultura Económica, México, 2002., p. 176.
93
espiritualidad. Las acciones que realiza el gobierno deben estar encaminadas a un propósito
muy concreto: el desarrollo de la persona, la defensa de su libertad, de sus derechos y la
posibilidad de su realización. Este enfoque del bien común en la persona no implica un
descuido de la colectividad y del sentido de responsabilidad social que debe tener el individuo
para con los demás. En contraposición, el mal gobierno es aquél que no pretende la búsqueda
del bien de las personas ni el bien colectivo y únicamente trabaja por sus intereses parciales.
Villoria describe algunos elementos fundamentales del buen gobierno:
“El buen gobierno… es aquél que respeta y expande la libertad positiva y la
autonomía del ser humano, pero además, para que ello pueda realizarse,
fomenta la ecología moral, el capital social y la cultura cívica de la
comunidad. El buen gobierno debe tratar de influir en la sociedad para que
ésta tenga las adecuadas preferencias, o como dijo Stuart Mill, virtudes e
inteligencia. También, con su ejemplo de honestidad, debe generar creencias
de que es racional actuar legal y honestamente. Y, finalmente, debe contribuir
decisivamente a construir las instituciones adecuadas; aquellas que fomentan
conductas positivas para la comunidad y desincentivan las conductas
dañinas”.136
Los cuatro pilares: fines legítimos, capacidad institucional, coherencia y participación cívica,
parecen ser elementos constitutivos entorno a los cuales se construye el buen gobierno.
Para comprender el buen gobierno debemos entender no sólo sus fines, sino también
los medios que emplea para alcanzar esos fines. En ese sentido Villoria afirma: “El buen
gobierno debe buscar el bien común de su comunidad y, para ello, debe disponer de poder,
en suma de control y legitimidad. Pero el fin del gobierno no debe ser el poder y los resultados
un mero instrumento para alcanzarlo”.137
El debate sobre los medios y fines no es nuevo, ha acompañado a la reflexión
filosófica de la política desde el debate entre Sócrates y los sofistas. En nuestro tiempo, es
difícil que en una teoría política encontremos fines contrarios a la ética, salvo que se traten
de planteamientos abiertamente contrarios a los derechos de las personas como puede ser el
fascismo o el comunismo. Sin embargo, buena parte de las distorsiones que se dan en la
136 Villoria, M.: “¿Más libertad o más felicidad? El buen gobierno del siglo XXI” en Reforma y Democracia CLAD No. 51., Oct. 2011, Caracas, p. 17. 137 Ibidem, p. 4.
94
democracia y en la puesta en práctica de las filosofías políticas se encuentran en los medios
que se emplean para conseguir los fines.
Al respecto, se han presentado diversas teorías sostenidas por autores de gran calado
como Tomás de Aquino, Nicolás Maquiavelo, Max Weber, entre otros. Cada uno de ellos,
han buscado explicar algunos parámetros para tomar las decisiones públicas. No es el objeto
de este estudio analizar cada una de ellas. Sin embargo, es oportuno advertir los problemas
que trae consigo un pragmatismo político que no preserva una congruencia entre los medios
y los fines que busca. No se trata sólo de casos extremos de autoritarismo, donde en aras de
buscar la supuesta liberación de los seres humanos, se admiten una serie de acciones que
atentan flagrantemente contra la libertad de las personas. Sino también de algunas teorías que
defienden el principio “el fin justifica los medios”.
El mayor peligro se encuentra en el pragmatismo radical, que sin ningún fundamento
teórico busca el poder por el poder mismo. Como apunta Villoria, “…el poder político se
justifica por la necesidad de que alguien se preocupe del interés común, del bienestar
colectivo o de la supervivencia de la comunidad en su conjunto”.138 Si no hay esta
preocupación, es imposible construir sentido de comunidad y aspirar a un progreso
compartido y duradero.
Cuando la política es concebida desde una forma meramente pragmática, aunque
tengamos un marco normativo democrático, habrá distorsiones que en un primer momento
parezcan poco importantes propias de la lucha por el poder, pero más adelante estás irán
minando el propio marco normativo hasta instrumentalizarlo, aprovechándose de él.
Por ello, en el ejercicio del buen gobierno, resulta fundamental que los actores
políticos asuman un compromiso no sólo con los fines que dicen representar, sino que
también es prioritario establecer un marco de juego donde no puede solaparse cualquier
forma de hacer política, so pena de atentar seriamente contra los fines de la convivencia
social. Alejandro Llano afirma que, desde una perspectiva ética, el recto encaminamiento de
la conducta sólo se logra si no se rompe la intrínseca conexión que existe entre medios y
fines, pues la bondad del fin no se transmite automáticamente a los medios. Lo que es en sí
mismo negativo, perjudicial, no se debe realizar nunca.139
138 Villoria, M. (2006): La corrupción política, Ed. Síntesis, Madrid, p. 143. 139 Llano, A. (1999): Humanismo cívico, Ed. Ariel, Barcelona, pp. 45-47.
95
La política es constante ejercicio de toma de decisiones, por ello, es prioritario que
estas decisiones no se basen sólo en intereses privados o caprichos, sino que tengan un fin
ético y medios justos. La capacidad racional del ser humano y su habilidad para hacer
coherente los medios con los fines, posibilita que la tarea política se haga con más eficiencia
y profundidad. Efraín González Luna, filósofo y político argumentaba:
“Hay una mecánica de la opción y una moral de la opción. Mecánicamente,
el hombre opta o decide simplemente dando libertad de movimiento a sus
inclinaciones y […] a sus instintos, a sus pasiones, y hay una moral de la
opción que consiste en escoger el camino obligatorio aun cuando sea cuesta
arriba, aun cuando contradiga las inclinaciones personales […]”140
Como síntesis vale la pena traer a este espacio los elementos que debe tener un “buena
gobernabilidad” a decir del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en su informe
2002. Una «gobernabilidad» desde la perspectiva del desarrollo humano es una
gobernabilidad democrática, que vela por conseguir que: a) Se respeten los derechos
humanos y las libertades fundamentales de las personas, permitiéndoles vivir con dignidad.
b) Las personas participen en la toma de decisiones que afectan en sus vidas. c) Que se pueda
exigir responsabilidad a los encargados de la toma de decisiones. d) Las interacciones
sociales se vean regidas por programas, instituciones y prácticas globales y justas. e) Exista
igualdad entre hombres y mujeres en las esferas privada y pública, y en la toma de decisiones.
f) Que no exista discriminación por motivos de raza, origen étnico, clase, género o cualquier
otro atributo. g) Las necesidades de las generaciones futuras se reflejen en las políticas
actuales. h) Las políticas económicas y sociales respondan a las necesidades y a las
aspiraciones de los pueblos. i) El objetivo de las políticas económicas y sociales sea la
erradicación de la pobreza y la ampliación de las oportunidades que las personas tengan en
sus vidas.141
Por todo ello, el buen gobierno, en sentido estricto, sólo puede darse en el marco de
la sociedad democrática, capaz de respetar derechos humanos, división de poderes y fomentar
la participación ciudadana. De ello, se hablará con mayor amplitud en los siguientes dos
apartados.
140 González, E. (2009): Humanismo Político, Fondo de Cultura Económica, México DF, .p. 76. 141 op. cit, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, p. 51.
96
2.1.2 La democracia, el Estado de Derecho y la ética pública
La democracia es el régimen político que posibilita el bien común dentro de un marco de
respeto a la persona y al Estado de Derecho. En la democracia no es que necesariamente los
gobernantes sean mejores, sino que hay un sistema de contrapesos y límites al poder que
reducen las posibilidades de abuso. Ocampo, afirma: “Existe […] una íntima relación entre
los sistemas políticos y el control de la corrupción. Una regla elemental de la técnica de
control es que quien controla sea independiente de quien es controlado”.142
La democracia tiene un complejo sistema de controles como son: el marco legal de
responsabilidades, el voto de los ciudadanos, la participación de organizaciones de la
sociedad civil, el escrutinio de los medios de comunicación, el contrapeso de otros poderes,
la posibilidad de exigir rendición de cuentas, entre otros. La democracia es el único sistema
político que prevé la independencia de estos controles; en cambio, en los sistemas autoritarios
nada de esto sucede.
La democracia por su naturaleza es defensora de la igualdad, la libertad y la
participación, y por su carácter de representatividad, tiene un sustrato ético fundamental, ya
que reconoce la dignidad de las personas y por lo tanto afirma sus derechos y deberes. En la
democracia, la legitimidad del gobierno se basa en un reconocimiento de poder ascendente
que proviene del pueblo.143 Para Karl Popper, la democracia, más que ser “un gobierno del
pueblo”, es un “tribunal del pueblo”, porque su diseño comprende no tanto la posibilidad
irreal de que el pueblo gobierne directamente, sino que el núcleo democrático implica que el
pueblo pueda constituirse en juez de su gobierno. El principal valor de la democracia para
Popper será la posibilidad de derrocar a los malos gobernantes a través del voto y no de la
violencia. Así lo expresa: “Hablando con propiedad, existen únicamente dos formas de
gobierno: aquellas en las que es posible derrocar al gobierno sin derramamiento de sangre
142 AA. VV.: La hora de la transparencia en América Latina, Lozano, J., Merino, V. (comps.), Ed. Granica, Buenos Aire, 1996, p. 17. 143op. cit, Bobbio (2002), p. 230.
97
por medio de una votación, y aquellas en las que esto es imposible […]”. A la primera, forma
Popper le llamará democracia y, a la segunda dictadura o tiranía.144
Sartori define a la democracia como: “una sociedad libre, no oprimida por una
oligarquía cerrada y restringida, donde los gobernantes «responden» ante los gobernados”145
Es decir hay una soberanía popular, el poder es legítimo porque emana de abajo y obedece a
los intereses de la mayoría.
Por su parte, Bobbio enumera los contenidos mínimos del Estado democrático, entre
ellos podemos encontrar: derechos de libertad, existencia de partidos en competencia,
elecciones periódicas, sufragio colectivo y debate libre de las ideas.146
Los criterios descriptivos de la democracia según apunta Roberth Dahl son los
siguientes: participación efectiva, igualdad del voto, comprensión ilustrada, control de la
agenda e inclusión de los adultos.147 Para Dahl, los beneficios que trae consigo la democracia
son varios: ayuda a evitar el gobierno de autócratas crueles; garantiza a sus ciudadanos una
cantidad de derechos fundamentales que los gobiernos no democráticos no garantizan ni
pueden garantizar; ayuda a las personas a autodeterminarse y proteger sus propios intereses
fundamentales; ejercita la responsabilidad moral y fomenta un grado relativamente algo de
igualdad política, entre otros.148
Para Linz, un régimen democrático debe contemplar las siguientes características: 1.
Un sistema político basado en la libertad legal para formular y proclamar alternativas
políticas en una sociedad. 2. Con libertades de asociación, de expresión y otras básicas de la
persona que hagan posible una competencia libre y no violenta entre líderes. 3. Con
revalidación periódica del derecho para gobernar. 4. Con inclusión de todos los cargos
políticos efectivos en el proceso democrático. 5. Con participación de todos los miembros de
la comunidad política, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas, siempre que se
expresen pacíficamente.149
144 Popper, K. (1995): La responsabilidad de vivir. Escritos sobre política, historia y conocimiento, Ed. Paidos, Barcelona, p. 176. 145 Sartori, G. (2007): ¿Qué es la democracia?, Ed. Taurus, México DF, p. 39. 146 Cfr. Bobbio, N. (2008): El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México DF, pp. 45, 46. 147 Dahl, R. (1999): La Democracia, una guía para los ciudadanos, Ed. Taurus, Madrid, pp. 47, 48. 148 Ibidem, pp. 55-72. 149 op. cit., Villoria (2006), p. 129.
98
Podemos afirmar entonces que la democracia posibilita la libre expresión, el
escrutinio público, el contrapeso de los poderes, la posibilidad de la sanción electoral, todos
ellos elementos que, por un lado, hacen inviable la instalación de un poder absoluto y, por
otro, empoderan a los ciudadanos reconociéndoles derechos de participación, de protesta y
propuesta.
Todos estos elementos se convierten en herramientas indispensables para vigilar a los
poderes públicos. Sin reconocimiento de la igualdad, sin legalidad, sin información abierta,
sin debate plural, ni participación efectiva, (situaciones propias de los regímenes autoritarios
y totalitarios), el combate a la opacidad y a la corrupción resulta prácticamente imposible.
En el Manual de Anticorrupción en la Función Pública. editado por Transparencia
Internacional, se recoge la fórmula de Klitgaard: (Corrrupción = Monopolio +
Discrecionalidad – Transparencia). El sistema político que mejor se adecua a la fórmula es
la democracia:
“En la democracia bien ejercida no hay monopolio de poder, ya que debe
repartirse entre las distintas ramas de gobierno que se controlan unas a otras.
Hay poca discrecionalidad, pues la ley es la que debe regular la conducta de
los funcionarios públicos, y se facilita la transparencia pues se garantizan la
publicidad de los actos de gobierno y la libertad de expresión”.150
Aunado a ello, la democracia también puede favorecer el desarrollo económico ya que genera
certidumbre en las reglas del juego del mercado económico y facilita el Estado de Derecho.
La profundización de la democracia y el fortalecimiento de sus instituciones son un
compromiso que debe asumir todo liderazgo político que quiere contrarrestar la opacidad y
la corrupción. El optar por otro régimen político disminuye seriamente las posibilidades de
fomentar la transparencia y la rendición de cuentas. Aunque ello no quiere decir que con la
democracia, automáticamente se logran estos objetivos. A veces, incluso, puede suceder lo
contrario, las transiciones democráticas pueden abrir espacios de poder, que si no son
llenados con instituciones fuertes, pueden ser cooptados por los intereses meramente
privados y por los agentes corruptos.151
150 Cfr. op. Cit. Lozano, Merino, p. 179. 151 Por ello, se puede hablar de transiciones exitosas como la española, la chilena o la checa y de transiciones fallidas como la rusa o la egipcia.
99
Por lo tanto, la democracia exige el fortalecimiento de un Estado de Derecho que haga
frente a la corrupción y al crimen organizado. De no hacerlo, el sistema democrático podrá
fungir como un mero cascarón sin contenido, que un día se terminará por quebrar, dejando
el poder en las mafias o trayendo consigo la añoranza de regímenes autoritarios que imponían
de forma más efectiva el orden. Esto no es un simple escenario, sino el panorama que están
enfrentando algunas jóvenes democracias latinoamericanas, de Europa del Este y África. Por
ello, incluso hoy hay autores que hablan del Estado Democrático de Derecho, como
elementos inseparables, que se complementan, tanto en su definición como en su aplicación
y ejercicio.152
Fortalecer el Estado de Derecho, significa, siguiendo a Guillermo O´Donell, que
nadie puede ser condenado si no es por aplicación de ley previamente sancionada; que los
jueces deben decidir con criterios de igualdad ante casos semejantes; que existan
posibilidades razonables de defensa legal, y que, la ley sea aplicada por igual, a través de las
instituciones asignadas para ello.153
Así mismo, también vale la pena señalar, la importancia que debe tener un Estado de
Derecho que sea verdaderamente neutral, y que no imponga sus leyes sólo para beneficio de
un sector político, económico o social. Stephen Holmes afirma: “Las leyes que favorecen a
los intereses especiales son la quintaesencia de la corrupción. Cuando los intereses
particulares comienzan a hacerse notar y las pequeñas sociedades (les petites sociétés) a
influir sobre la grande, el interés común se altera”.154 Y continúa páginas más adelante:
“Cuando unos pocos privilegiados –digamos, terratenientes, patrones, productores y
acreedores– controlan, a discreción, los procesos legislativos, y la adjudicación y la
aplicación de la ley, estamos en presencia de un gobierno que se vale de la ley para favorecer
a los poderosos.155
El Estado de Derecho no sólo se conforma con un complejo entramado legal, con la
división de poderes y con el combate a la impunidad (todos ellos elementos de por sí difíciles
152 José Ramón Cossío afirma que estudiando diversas concepciones del Estado de Derecho, se observan diferentes dimensiones o acentos de su definición, ya sea entendido como: imperio de la ley, límite al poder, fortalecimiento institucional o defensa de los derechos individuales. (Cfr., Cossío, J.: “Transparencia y Estado de Derecho” en op. cit. Ackerman (coord.) pp. 101 – 105). 153 Cfr. O’Donnell G.: “Democracia y Estado de Derecho” en op. cit. Ackerman (coord.) p. 93 154 Holmes, S.: “Linajes del Estado de Derecho” en op. cit. Ackerman (coord.) p. 70. 155 Ibidem, pp. 75, 76.
100
de construir y de hacer prevalecer en el tiempo). También se requiere de una ética pública
enraizada en la sociedad.
El ser humano es un ser sociable, que requiere la ética no sólo por un sentido de
sobrevivencia (visión de Hobbes), sino también por un sentido de perfeccionamiento (visión
de Aristóteles). De aquí se deriva que la ética tiene dos dimensiones fundamentales. Por un
lado, se ocupa de evitar que los seres humanos nos dañemos unos a otros, respetando siempre
los derechos de terceros y su autonomía. Pero también, tiene una dimensión de promoción
del bien, impulsando los principios de convivencia humana y solidaridad.
Si bien es cierto que la ética guarda una unidad, es necesario mencionar que se debe
distinguir entre una ética privada y una ética pública. El ser humano se mueve en dos ámbitos
de actuación distintos, el ámbito privado: su conciencia, el mundo de su fe, de sus
convicciones, y el ámbito público, lugar propio de las reglas de convivencia social, de las
leyes y de la actuación profesional.
Una de las razones por las que se consideran inmorales a los regímenes autoritarios,
es precisamente porque confunden estos ámbitos y terminan anulando la vida privada de las
personas, tratando de imponer convicciones y queriendo moldear la conciencia de los
ciudadanos. Sin embargo, cabe señalar que también se incurre en un error cuando se anula
la vinculación que existe entre ambos ámbitos. El ser humano es una unidad antropológica y
psicológica que no puede segmentarse según las operaciones que realiza. La virtud personal
termina por favorecer la vida en comunidad; por ello, la enseñanza de la ética, incluso en el
ámbito personal, tiene relevancia para el ámbito público. Por eso, Victoria Camps afirma:
“La vida en común necesita normas, libremente aceptadas, pero normas válidas para todos.
De ahí que la ética individual y la colectiva necesariamente acaben convergiendo”.156
Para Bertrand Russell, como lo explica en su libro Sociedad humana: ética y política,
la gran tarea en una sociedad implica conciliar los intereses individuales con los colectivos.
“[…] Se puede decir que el objetivo del moralista y del político debería ser
tal que produjese la mayor concordancia posible entre la satisfacción
individual y la general, para que en la medida de lo posible los actos por los
156 Ministerio de la Presidencia (1997): La ética en el servicio público, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, p. 57.
101
que se mueve un hombre para buscar su propia satisfacción sean aquellos que
produzcan satisfacción a los demás”.157
Por su parte, Habermas sostiene:
“El necesario equilibrio entre diversas constelaciones de intereses y
condiciones de vida no puede, en ninguna comunidad política, producirse
solamente a partir del cálculo interesado de las propias ventajas de cada uno
[…] Será necesaria más bien una «conciencia de pertenencia común» que
haga posible que aquellos «asociados y unidos libremente» se identifiquen
como ciudadanos.”158
Podemos sostener que la ética pública sostenida por la virtud de sus ciudadanos es condición
fundamental para que la democracia se consolide.
La ética pública se convierte así tanto en un mecanismo de control para evitar la
arbitrariedad en el uso del poder público, como un conjunto de principios para encausar las
acciones de los funcionarios hacia el servicio y la de los ciudadanos hacia la solidaridad. Por
ello, no es exagerado decir que la ética salvaguarda la democracia, preserva los derechos
humanos fundamentales, favorece el respeto de los principios constitucionales justos y
promueve el ejercicio de buen gobierno.
Por todo ello, el ámbito público requiere hoy, más que nunca, de una capacidad de
reflexión y de prudencia, de virtud y coraje cívico; no basta sólo la técnica y la búsqueda de
la eficacia. La razón técnica tiene que abrirse a la razón ética, porque el ámbito público no
sólo se rige por lógica de medios, sino que necesita el horizonte de los fines. Para el progreso
social no sólo es importante una lógica del cálculo, sino también la visión del deber moral.
Como apunta Rodríguez Arana, en referencia a una «ética de la solidaridad»:
“[…] la Ética aplicada a la función pública tiene su eje central en la idea del
servicio […] Ética, pues, como ciencia de la actuación de los funcionarios
orientados al servicio público, al servicio de los ciudadanos, al compromiso
con el bienestar general de la gente […] a la consecución del bien común”.159
Y en ese mismo sentido se pronuncia Llano haciendo énfasis en el carácter ético de la
libertad, como empeño de construcción de bienes y valores positivos:
157 Russell, B. (2002): Sociedad humana: ética y política, Ed. Cátedra, Madrid, p. 154. 158 Habermas, J. (2000): La constelación posnacional. Ensayos políticos, Paidos, Barcelona, p. 20. 159 Rodríguez-Arana, J. (2001): La dimensión ética, Dykinson, Madrid, p. 13.
102
“En la democracia, como proyecto de convivencia, el poder político es
esencialmente la libertad social entendida como bien común […] El ideal de
la sociedad democrática no es la democracia misma, sino la libertad social
como empeño comprometido en la realización de los valores
comunitarios”.160
Así pues, podemos concluir que sólo un gobierno que actúa con ética hace prevalecer el
Estado de Derecho, sólo un gobierno ético puede sostener un régimen democrático en el largo
plazo y sólo un gobierno ético es un buen gobierno.
2.1.3 La nueva gobernanza democrática
Los logros democráticos alcanzados a finales del siglo XX despertaron un gran optimismo y
confianza en los gobiernos. Se esperaba demasiado de la democracia. Hoy el panorama es
distinto. Hay una decepción generalizada, sobre todo en aquellos países que se han estancado
o no han logrado mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Así lo expresa Francisco
Rubiales quien hace una dura crítica a los gobernantes se han aprovechado de la democracia
para proteger sus intereses personales: “La democracia actual […] es un edificio sin
cimientos, un gigante de barro que, desde sus inicios está siendo modelado por gente que
nunca fue demócrata, ni creyó en sus postulados básicos”.161
Aunado a la falta de compromiso ético, la democracia se percibe como disfuncional.
En el libro La reinvención del gobierno que marcó todo un hito en la década de los noventa
del siglo pasado, David Osborne y Ted Gaebler argumentan:
“El tipo de gobierno que se desarrolló durante la era industrial, con sus
burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las
regulaciones, ya no funciona muy bien… [Los gobiernos] se volvieron
excesivamente abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo
comenzó a cambiar, no cambiaron con él”.162
160 op. cit., Llano, pp. 106, 107. 161 Rubiales F. (2007): Políticos, los nuevos amos. Rebeldía ciudadana frente a la democracia degenerada, Ed. Almuzara, España, p. 272. 162 op. cit., Osborne, Gaebler, p. 39.
103
En un análisis similar sobre la situación de la democracia en México, los analistas Jorge
Castañeda y Aguilar Camín, hacen un diagnóstico certero: “La democracia mexicana se
parece más que nunca al diseño constitucional que la rige, pero es una democracia paralítica.
No produce los bienes que se esperaban de ella. Gobierna pero no transforma al país […]”.163
Las causas de este malestar en la democracia son variadas. Hay algunas que tiene que
ver con condiciones históricas, como conflictos no resueltos, problemas estructurales o
sistemas políticos mal diseñados. Otros por una complejidad mayor en el entorno: incremento
poblacional, atomización social, aumento de disponibilidad de información y escasez de
recursos.
También, en toda esta situación, hay que considerar la presencia del neoliberalismo
radical, que en los años ochenta y noventa, despojó al gobierno de algunas tareas que
efectivamente no eran necesarias, pero, en algunos casos, dicha disminución de tareas, no fue
acompañado de un fortalecimiento institucional. El propio Francis Fukuyama declara:
“El problema fue que, durante el proceso de reducción del alcance estatal,
muchos países disminuyeron la fuerza del Estado o generaron una demanda
de nuevos tipos de capacidades estatales que eran débiles o incluso
inexistentes. La austeridad que exigían las políticas de estabilización y
adaptación estructural se convirtió, en determinados países, en un pretexto
para recortar la capacidad del Estado”.164
Por ello mismo, advierte Fukuyama, es necesario distinguir entre el alcance de los objetivos
y funciones que pueden asumir los Estados y la capacidad para asumir dichas tareas, elaborar
políticas públicas racionales y aplicar la ley con efectividad.165
Sumado a ello, el escaso compromiso de servicio y los grandes espacios de
corrupción, terminan generando un problema de legitimidad y desconfianza muy grave.
El panorama de insatisfacción ciudadana que se vive día a día es muy bien descrito
por Alejandro Nieto:
“[…] el ciudadano padece cada día las molestias y vejaciones de unas oficinas
públicas en la que se forman colas gigantescas ante empleados impuntuales y
arrogantes que atienden o informan según su humor y talante personal, cuyos
163 AA. VV.: Regreso al futuro, Aguilar, H., Castañeda, J., Ed. Punto de lectura, México, 2010, p 83. 164 op. cit., Fukuyama, pp. 33, 34. 165 Cfr., Ibidem, p. 23.
104
jefes son inaccesibles, donde los expedientes se demoran cuando no se
pierden y al final se producen resoluciones escandalosamente desiguales,
influidas con frecuencia por intermediarios nepóticos o venales sin que jamás
valgan de algo las reclamaciones y, lo que es peor, sin que nadie se haga
responsable de nada […]”.166
Algunas de esas causas de ineficiencia son: personal improvisado, con escasa preparación;
funcionarios con poca cultura de compromiso público; una mala planeación que no prioriza
ni selecciona adecuadamente un enfoque; sobrerregulación y tramitología; descoordinación
de áreas y duplicidad de funciones; falta de medición de indicadores de avance e impacto en
la implementación; ausencia de políticas correctivas y sanciones; distanciamiento, y poca
capacidad de sinergia cívica, entre otros actores clave..
Ante ello, se requiere una nueva gobernanza, “[…] la (re) construcción de la
capacidad de gobernar del gobierno y la fundación de los modos apropiados de gobernar en
las condiciones sociales actuales de escasez, adversidad e incertidumbre”.167
Es decir, la complejidad en la que hoy nos encontramos hace que los gobiernos tengan
que responder de una forma muy distinta a como lo venían haciendo. De no ser así, cada vez,
los actores gubernamentales se van a ver más rebasados, con el consecuente aumento de la
insatisfacción en la democracia, del malestar social y de la fortaleza de los movimientos
populistas y autoritarios.
Por ello, uno de los grandes retos del gobierno es mejorar su capacidad para lograr
involucrar y comprometer a los diversos actores del desarrollo público; a esta capacidad se
le denomina gobernanza democrática; un elemento articulador que sirve de “pegamento” de
otras capacidades institucionales.
La participación ciudadana es, muchas veces vista por los políticos como una
dificultad para la consecución de sus fines, sin embargo sólo en una dinámica de
corresponsabilidad del gobierno puede cumplir sus fines y objetivos. Una sociedad
democrática requiere de una ciudadanía activa, de otro modo el sistema no puede funcionar
de forma saludable. Más aún, en temas como el que atañe a esta investigación; la posibilidad
166 Nieto, A. (2008): El desgobierno de lo público, Ed. Ariel, Barcelona, p. 221. 167 Aguilar, L. (2006): Gobernanza y gestión pública, Fondo de Cultura Económica, México DF, pp. 12, 13.
105
de generar una cultura de transparencia y rendición de cuentas sólo es posible con una
decidida participación cívica articulada.
El término gobernanza incluye diversas definiciones y características. Un autor
relevante del tema, es el profesor Guy Peters, quien centra el concepto gobernanza en la
capacidad de “timonear” del gobierno.
Para Peters existen tres elementos sustantivos que nutren el concepto de gobernanza 168 En primer lugar, se sostiene la idea de que el Estado ya no es el actor único en la
elaboración de las políticas públicas. Segundo, la gobernanza se configura como la capacidad
de sumar a más actores en la producción de bienes públicos. Y, en tercer lugar, la gobernanza
no implica un Estado mínimo, donde se deja juego libre a las iniciativas privadas, sino por el
contrario, implica un Estado fuerte y activo, pero siempre subsidiario.
Según Peters, “en términos descriptivos, el giro hacia la gobernanza significa que el
gobierno ha dejado de ser parte de un Estado jerárquico y ordenador, que gobierna mediante
su propia autoridad, para convertirse en un Estado facilitador”.169 En el ensayo Cambios en
la naturaleza de la administración pública: de las preguntas sencillas a las respuestas
difíciles, Peters hace un análisis de las principales variables a considerar en la gobernanza.
Algunas de ellas son:170
• En el modelo de la gobernanza, la administración pública es todo menos autónoma.
En lugar de confiar en la capacidad autónoma del gobierno, la tesis es que los programas
pueden brindarse mejor por medio de los vínculos con el sector privado.
• La forma en que el modelo de gobernanza concibe el sector público ofrece una
visión más positiva y confiable de sus empleados.
• La rendición de cuentas en la gobernanza tiene como núcleo la medición en el
desempeño y en los efectos demostrables. Algo fundamental es que en esta rendición de
cuentas hay también una corresponsabilidad de la sociedad civil, en tanto que haya sido
también colaboradora en la elaboración de la política pública. Ello no quiere decir que se
reste la responsabilidad del gobierno, sino que también otros actores, vigilan, evalúan, pero
también son responsables.
168 Cfr. Guy, B. (2001): La política de la burocracia, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-Fondo de Cultura Económica, México D.F. 169 op. cit., Guy, p. 86 170 Cfr., Ibidem, pp. 85-93
106
• Se elimina la uniformidad en los servicios públicos, en tanto que se segmenta más
la oferta de acuerdo al mercado, en tanto que la gobernanza busca darle una mejor respuesta
a los ciudadanos en una sociedad plural y multicultural.
Otra definición importante del gobernanza es la que aporta Rodolfo Vergara, quien la
describe como un nuevo esquema de negociación y diálogo entre gobierno y sociedad, que
“está transformando el significado de la acción de gobernar, haciéndolo evolucionar hacia
una definición de gobierno como un proceso conjunto entre Estado y sociedad, más que como
la actividad de una estructura administrativa separada de la sociedad”.171 La vieja idea de que
el gobierno es el encargado de resolver los problemas y la sociedad es simple espectadora es
precisamente eso: una vieja idea que ya no tiene sustento ni eficacia para la realidad actual.
Por su parte Luis F. Aguilar define la gobernanza como: “el proceso mediante el cual
los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales y
coyunturales– y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su
capacidad de dirección”.172 Bajo este principio, el gobierno deja de ser el gran conductor de
la sociedad para convertirse, más bien, en un articulador que promueve canales reales de
participación, que favorece nuevos mecanismos de interdependencia, que cede parte de su
poder y de sus recursos para que la sociedad tome cada vez un papel más activo. Por su parte,
también los ciudadanos adquieren una visión distinta de su presencia en la vida pública: ya
no son meros receptores de las políticas, sino que son artífices de ellas y por ello tienen un
deber de participación y coordinación.
La gobernanza desata una dinámica de interacciones positivas entre los diversos
actores que promueven el desarrollo en un país. En ese sentido, el gobierno, más que estar
preocupado por hacer cada vez más tareas y funciones, lo que en realidad debe hacer es
establecer las condiciones institucionales para favorecer sinergias.
Podemos constatar la importancia que tiene este nuevo concepto en la ejecución de
políticas públicas que buscan como perspectiva central el servicio a los ciudadanos. El
gobierno ha dejado de ser el protagonista; su papel sin lugar a dudas es central, pero ya no
debe ser el único productor de bienes y servicios. Por lo tanto, la capacidad de gobernar
171 Vergara, R. (2005): La transparencia como problema, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México DF, p. 38. 172 op. cit., Aguilar (2006), p. 99.
107
consiste en favorecer la interacción con los cuerpos intermedios, las familias, los
empresarios, la sociedad civil organizada. En una sociedad donde las interacciones son
débiles, la capacidad de unir fuerzas, establecer alianzas, compartir recursos y multiplicar
bienes se ve seriamente reducida.
Por ello, realmente una democracia no puede funcionar adecuadamente sin
ciudadanos que acompañen a su gobierno y se relacionen entre ellos. No sólo se trata de
vigilar, sino generar bienes públicos en una dinámica propositiva. La participación ciudadana
rinde beneficios indiscutibles a la gobernabilidad, siempre y cuando realmente sea autónoma
y cooperativa.
Sumado a ello también, vale la pena señalar que, como en todas las políticas públicas,
la participación democrática exige un nivel educativo mínimo que logre canalizar el impulso
cívico en propuestas realmente creativas y renovadoras del espacio público. De otra manera
caeríamos en una ilusión ciudadana poco correspondida con las necesidades reales de
intervención. Así lo considera Aguilar: “Para que la transparencia cumpla su cometido es
necesario no solamente que los ciudadanos puedan observar al gobierno, sino para que
puedan utilizar la información que han obtenido críticamente es necesario que cuente con
«competencia cognoscitiva»”.173 Es decir, en el caso de esta investigación es claro que se
requiere un nivel educativo aceptable para solicitar la información oportunamente y que esa
información recabada sea empleada de la mejor manera y ayude realmente a construir un
mejor espacio público.
La gobernanza está sostenida en lo que cada vez más especialistas y organismos
internacionales conceptualizan como capital social. El potencial de un país ya no se mide
sólo en términos de capital físico, financiero, en infraestructura o en indicadores de salud y
educación, sino también en su capacidad de interactuar, de conformar redes. Barquero lo
explica así:
“No basta, por lo tanto, con disponer de gran cantidad de recursos, como les
ocurre a Argentina y Venezuela, es necesario, además, que la economía tenga
también una capacidad emprendedora y un entorno social e institucional
favorable que los transforme en realidad […]”.174
173 Aguilar, J. (2010): Transparencia y democracia: claves para un concierto, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México DF, p. 28 174 op. cit., Vázquez, p. 143.
108
Es decir, la riqueza de un país también se mide en términos de factores como la confianza, la
participación, la cooperación. Sin estos elementos muchas otras fortalezas de un país se
debilitan y se ven incluso amenazadas.
El capital social, como lo define Lyda Judson Hanifan, “[son] esos elementos
tangibles [que] cuentan sumamente en la vida diaria de las personas, a saber, la buena
voluntad, la camaradería, la comprensión y el trato social entre individuos y familias,
características constitutivas de la unidad social”.175 El capital social está constituido tanto por
relaciones informales como por interacciones sociales más estructuradas e incluso por los
mismos marcos normativos. “Las comunidades con recursos variados de redes sociales y
asociaciones cívicas se encuentran en una posición más sólida para hacer frente a la pobreza
y la vulnerabilidad, resolver disputas y sacar partido a oportunidades nuevas”176
Los elementos que configuran el capital social: valores, normas y asociaciones se
implican mutuamente. Los valores normativos y éticos que son compartidos por los
ciudadanos en la vida diaria repercuten sobre el funcionamiento de la democracia y de sus
estructuras institucionales y también viceversa. Para acrecentar el capital social, la prioridad
más importante debe ser la creación de una ciudadanía activa y participativa. La tarea
comienza por la creación de capital humano a través del sistema educativo y pasa por la
experiencia de participación a través de organizaciones cívicas.
Los efectos positivos del capital social no sólo impactan en términos políticos, sino
también económicos. La voluntad de cooperación típica del capital social, se presenta como
un elemento clave a la hora de las transacciones comerciales, el cumplimiento de contratos,
la garantía del derecho de propiedad, la interacción dentro de las entidades públicas o el
cumplimiento de los deberes ciudadanos como el pago de impuestos.
La transparencia, objeto de la presente investigación, se convierte en un elemento
fundamental para la creación de capital social y, por lo tanto, para la gobernanza democrática.
La opacidad destruye la confianza no sólo hacia las instituciones, sino entre las personas, lo
cual dificulta la capacidad de asociacionismo de una comunidad. De esta manera, poco a
poco, las personas se van replegando en ámbitos cada vez más estrechos, más individuales,
175 Cit. por, Putnam, R. (ed.) (2003): El declive del capital social. Un estudio internacional sobre las sociedades y el sentido comunitario. Galaxia Gutenberg-Círculo de Lectores, Barcelona., p. 10. 176Woolcock M., Narayan, D., “Social capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy”, The World Bank Observer, p. 226, en Putnam, R. (2003), p. 12
109
más privados y menos públicos. La sociedad va perdiendo así la capacidad de relación y de
cooperación, quedando a merced de grupos de intereses que sí tienen la voluntad de
organización.
En sociedades gobernadas por el exclusivo interés particular y la ausencia de
cooperación, se requiere una mayor presencia de la coerción externa y el Estado debe
incrementar su intervención generando una espiral de entropía normativa ineficaz. Por el
contrario, si lo que impera es el sentido de pertenencia y de interconexión entre las
comunidades, los costos de transacción y de cumplimiento de la ley son menores. Por ello la
necesidad de que el Estado cuente con capital social amplio.
Por otro lado, la falta de confianza privará al sistema democrático de información,
transparencia, legitimidad y capacidad para lograr consensos. La efectividad de la acción del
Estado se presenta, entre otras causas, porque los ciudadanos acompañan sus acciones
aportando ideas e información para la adecuada toma de decisiones.
Por todo lo anterior, se puede considerar que un buen gobierno es aquél que promueve
una nueva forma de relación con la ciudadanía, que se vuelve promotor de la gobernanza
democrática en donde la participación ciudadana deja de ser un recurso retórico para
convertirse en una palanca del desarrollo. En el buen gobierno, la legitimidad gubernamental
proviene no sólo de dotar bienes a los ciudadanos, sino de construirlos junto con ellos. Todo
esto sólo es posible a través de políticas de transparencia, de acceso a la información pública,
de rendición de cuentas que hagan accesible la información, que establezcan mecanismos de
control, pero sobre todo que generen una nueva dinámica de relación cooperativa entre todos
los actores sociales.
2.1.4 La transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas
James Madison uno de los padres fundadores de Estados Unidos afirmaba:
“Un gobierno del pueblo sin información para el pueblo, o si éste no posee
los medios para adquirirla, es el Prólogo a una Farsa o una Tragedia o quizá
a las dos. El conocimiento siempre gobernará a la ignorancia y un pueblo que
110
pretende gobernarse a sí mismo debe armarse con el poder que el
conocimiento brinda”.177
Es cierto, la democracia sólo se puede consolidar como régimen político si tiene en la
transparencia uno de sus elementos fundantes. Cuando hay opacidad no sólo la transparencia
pierde, sino la democracia misma acota todas sus posibilidades. En un primer momento,
pareciera que la opacidad da estabilidad a un régimen democrático ya que la falta de acceso
a la información puede protegerlo de los adversarios políticos. Sin embargo, la opacidad se
termina convirtiendo en una especie de termita que poco a poco debilita a las instituciones
favoreciendo la corrupción, la desconfianza y la apatía.
La forma en cómo se fortalecen los regímenes democráticos no es haciéndolos retraer
a la obscuridad, sino que su naturaleza es estar plenamente a los ojos del público. La fortaleza
de la democracia es que cuenta con los ciudadanos, es que puede y debe junto con ellos
fortalecerse y ampliar su capacidad de acción. Como afirma Uvalle: “En la democracia la
relación del Estado con los ciudadanos tiene como ámbito central el espacio público. Este no
es un territorio exclusivo del Estado, sino que también en él se ejercen los derechos los
ciudadanos”.178
La democracia encuentra su legitimidad en tanto que se hace efectivo el principio de
soberanía popular. Esta soberanía es efectiva en la medida en que los ciudadanos pueden,
tienen conocimiento y toman parte de las decisiones públicas. Por ello, Trinidad sostiene:
“Un gobierno opaco deviene en un gobierno ilegítimo […] Hoy, el acceso a la información,
la transparencia y la rendición de cuentas son componentes básicos de cualquier modelo que
se proclame democrático”.179
Se parte del principio de que un buen gobierno, como hemos visto, es aquél que
obedece al bien común. Este bien se va reconociendo y configurando en el espacio público.
Sus ideas, sus decisiones y la evaluación de sus acciones deben estar a la vista de todos, no
sólo para que sean escrutadas, sino para que sean construidas en la deliberación pública. De
esta forma, es mucho más factible (aunque no siempre sea así) que la acción gubernamental
obedezca realmente al desarrollo de las personas y no al interés particular de unos pocos. Por
177 Cit. por Guerrero, E. (2008): Para entender la transparencia, Nostra Ediciones, México DF, p. 49. 178 Uvalle, R.: "Valor de la transparencia en México" en Buen Gobierno núm. 11, 2011, p. 38. 179 Trinidad, A. (2006): La transparencia y el acceso a la información como política pública y su impacto en la sociedad y el gobierno, Ed. Miguel Ángel Porrúa, México DF, p. 141.
111
ello, la transparencia y la rendición de cuentas se convierten en un elemento fundamental de
la democracia. Por eso Ernesto Emmerich afirma: “La transparencia y la rendición de cuentas
dan legitimidad y credibilidad al sistema político democrático, permiten vigilar que éste sirva
al bien común y contribuyen a que gobernantes […] atiendan al interés general antes que sus
intereses particulares”.180
Al generar una mayor observación y participación informada sobre los asuntos
públicos el gobierno no sólo gana legitimidad sino eficacia. Tan importante se ha vuelto la
diada transparencia-acceso a la información para la teoría democrática que diversos
académicos consideran a estos elementos como indicadores de la «calidad democrática».
Para Sosa: “En la medida en que existen medios para conocer los desajustes de la
acción gubernamental, se hace más tangible la idea de un mejor gobierno, de una democracia
más efectiva y de unos derechos individuales más vigentes”.181 En este sentido, la
transparencia robustece la vida pública y fortalece los procesos críticos de la democracia.
El filósofo inglés Jeremy Bentham desarrolló los beneficios del principio de
publicidad para la vida pública en su Essay on Political Tactics, publicado en 1791. Estos
beneficios son: contiene a los funcionarios públicos dentro de su obligación; fortalece la
confianza de la ciudadanía y favorece su consentimiento en las decisiones y acciones del
gobierno; proporciona a los electores la facultad de obrar con conocimiento de causa, y
proporciona al gobierno la facultad de aprovecharse de las luces del público.182
Sin lugar a dudas, la democracia requiere de información oportuna para poder ser
funcional, de otra forma, con una cultura de secrecía y opacidad el sistema se atrofia y sus
procesos se convierten en meras formalidades que no posibilitan el enriquecimiento del
debate público y el perfeccionamiento de la toma de decisiones.
En síntesis, podemos afirmar que la democracia requiere controles para evitar el poder
absoluto. Por un lado, la división de poderes y la alternancia en el poder ayudan a ello, pero
no basta, es necesario que los ciudadanos ejerzan controles a los poderes y partidos. Este
control debe ser ejercido de forma permanente y ello sólo es posible a través del acceso a la
180 Emmerich, G.: ”Transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad gubernamental y participación ciudadana” en Transparencia y rendición de cuentas, Sosa, J. (comp.), Siglo XXI Editores, México DF., 2011, p. 107. 181 Sosa, J.: “Transparencia y rendición de cuentas: un ensayo introductorio” en op. cit., Sosa, p. 18. 182 Cfr. Guerrero, E. (2008): Para entender la transparencia, Nostra Ediciones, México DF, pp. 17, 18.
112
información, para que el juicio ciudadano sea razonable y el seguimiento hacia las
autoridades sea efectivo. 183
Por todo ello, podemos afirmar que la transparencia hace posible una democracia no
meramente formal o procedimental, sino una democracia de auténticos derechos y
contenidos.
Una vez hecha la relación entre la democracia, el buen gobierno y los principios de
transparencia y rendición de cuentas, vale la pena hacer algunas definiciones conceptuales.
Para Luna Pla los conceptos de transparencia, acceso a la información y rendición
cuentas se implican y complementan. Sin embargo, son conceptos distintos.
“[…] la transparencia trata de una obligación del Estado de hacer pública la
información de sus actividades, pero el acceso a la información trata de una
obligación del Estado a entregar la información que se le solicite en tiempo y
forma. Esto hace de la transparencia una obligación, una política, un elemento
de los códigos de ética, y del acceso a la información un derecho fundamental,
reclamable y factible de llevar al alto tribunal si no se cumple”.184
Para Luna Pla, el derecho de acceso a la información es instrumental en tanto que abre la
puerta al conocimiento y exigencia de otros derechos. “El derecho de acceso a la información
tiene una relación cercana con otros derechos humanos y uso práctico para exigirlos y
defenderlos.”185 Por ejemplo, cuando se conocen los recursos invertidos por el gobierno en
infraestructura de vivienda, se abona al derecho humano de una vivienda digna; cuando se
supervisa vía la información el gasto en programas sociales, estaremos atendiendo cuestiones
como el derecho a la alimentación y el derecho a la salud. Sin información, la defensa de los
derechos humanos quedaría reducida a su mínima expresión.
183 Como apunta López Ayllón, citando a Achim Berge: el juicio de los ciudadanos sobre el desempeño de sus gobierno presupone que a) el ciudadano tiene la capacidad de emitir un juicio sobre el gobierno, b) que tiene los elementos para hacer de este juicio un asunto razonado e informado, y c) que esta opinión puede ser divulgada y contrastada con aquélla de otros ciudadanos”. (Cfr. López-Ayllón, S.: La creación de la ley de acceso a la información en México: una perspectiva desde el ejecutivo federal, en Concha et. al, Transparentar al Estado: La Experiencia Mexicana de Acceso a La Información, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2005, p. 5). 184 Luna, I. (2009): Movimiento social del derecho a la información en México, Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, p. 37. 185 Ibidem, p. 35.
113
Eduardo Guerrero propone, en el mismo sentido, una distinción conceptual entre
transparencia y acceso a la información, considerando a la transparencia como un
instrumento de la rendición de cuentas y al derecho de acceso a la información como un
instrumento de la transparencia.186 Ello quiere decir que el concepto de rendición es el más
amplio y la transparencia se incluye en él, aunque con su propia especificidad. De la misma
manera, el derecho de acceso a la información sería parte de la transparencia, pero no tanto
como una política del gobierno, sino como un derecho de los ciudadanos.
Por su parte, Ramírez Sáiz considera que: “Desde el punto de vista jurídico, el derecho
a la información pública gubernamental es el conjunto de normas legales que regulan el
acceso ciudadano a los contenidos informativos de interés público, en particular los que
generan los órganos del estado”.187
Sergio López Ayllón, en tanto, aporta la siguiente definición, resaltando la
importancia de la formación de la opinión del ciudadano para poder ejercer plenamente su
vida democrática:
“El derecho a la información (contenido en la libertad de expresión en sentido
amplio) es la garantía que tienen las personas de conocer de manera activa –
es decir, investigando– o pasiva –recibiendo– las ideas, opiniones, hechos o
datos que se producen en la sociedad y que les permiten formarse su opinión
dentro de la pluralidad, diversidad y tolerancia que supone una sociedad
democrática”.188
Eduardo Guerrero, haciendo síntesis de los estudios de Archon Fung, Mary Graham y David
Weil, menciona los tres modelos complementarios de política de transparencia: transparencia
para saber, para resolver y para resolver en colaboración […]189 De esta forma la
transparencia abarca no sólo la información que debe ser publicada y a la que los ciudadanos
tienen derecho de acceder a ella, sino que también comprende la información que tienen las
entidades privadas y debe ser conocida por el interés público. Así mismo, la transparencia
186 Cfr. op. cit., Guerrero, p. 14. 187 Ramírez, J. (2008): El acceso a la información pública gubernamental. La gestación de una ley desde las organizaciones cívicas, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente-Universidad Iberoamericana, Guadalajara, p. 24 188 López-Ayllón, S (2011): Cuadernos de Transparencia, No.17, El acceso a la información como un derecho fundamental: la reforma al artículo 6o de la Constitución mexicana, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México DF, p. 13 189 Cfr., Guerrero, pp. 28-38
114
abarca las interacciones que se realizan entre los particulares para mejorar determinados
bienes y servicios.
El tercer concepto que redondea, tanto la transparencia como el derecho de acceso a
la información pública, es el de rendición de cuentas.
Además de tener claridad sobre qué acciones llevó a cabo el gobierno y con qué
recursos lo hizo posible, la democracia también reclama un por qué, una razón y justificación
de las medidas emprendidas, así como una valoración global del costo-beneficio y de la
efectividad misma de la acción; a esto es lo que se le denomina rendición de cuentas. Se trata
de analizar si los objetivos previstos eran los prioritarios y si los medios utilizados eran los
más adecuados.
El concepto rendición de cuentas se origina del término inglés accountability. A
veces este concepto se traduce como control, como fiscalización o como responsabilidad, en
tanto que un sujeto o institución puede ser llamado a dar cuentas, a responder. Andreas
Schedler señala:
“[…] la noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas.
Incluye, por un lado, la obligación de los políticos y funcionarios de informar
sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability). Por otro,
incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que
hayan violado sus deberes públicos (enforcement).”190
Si alguna de las dimensiones falla, la rendición de cuentas es incompleta. Si, por ejemplo, no
hay el diálogo público necesario para dar razones de las acciones emprendidas, entonces no
habrá posibilidad de elevar el nivel de razonabilidad de la política pública. O si no existen
sanciones efectivas frente a programas mal manejados que derrochan recursos públicos, los
funcionarios públicos seguirán escudados en el ámbito de la impunidad.
Por su parte, Jerry L. Mashaw considera que la rendición de cuentas tiene seis
componentes:
“En cualquier relación de rendición de cuentas debemos especificar por los
menos seis cuestiones importantes: quién es responsable o debe rendir cuentas
y ante quién; de qué son responsables cuando son llamados a dar cuentas;
190Schedler, A. (2009): Cuadernos de transparencia, No. 3 ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI, México DF, p. 12
115
mediante qué procesos se puede asegurar que rindan cuentas; qué criterios se
utilizan para juzgar el comportamiento putativo; y, cuáles son los efectos
potenciales para saber que esos estándares se han violado”191.
Sumado a ello, para una efectiva rendición de cuentas es necesario que se tenga claro, como
argumenta Jonathan Fox, la diferencia entre insumos (los contratos para construir escuelas),
los resultados (si se construyó la escuela o no) y los impactos (si más niños lograron
aprender).192 Es decir, la rendición de cuentas será más efectiva en la medida no sólo que las
normas sean claras y precisas, sino también que los objetivos y los indicadores de gestión
estén debidamente establecidos para exigir responsabilidad. Los objetivos deben contemplar
aspectos como: enfoque, nivel de concreción y temporalidad. Mientras que los indicadores
pueden ser, siguiendo a Carles Ramió, de diversos tipos: indicadores de economía, de
actuación, de eficacia, de eficiencia, de equidad, de precepción, de entorno.193
Como podemos analizar, la rendición de cuentas va más allá de una mera exigibilidad
en el cumplimiento de la ley y de las normas. Aquí ya no estamos hablando sólo de vigilar el
respeto a la ley, sino también de exigir racionalidad y efectividad en el uso del poder y de los
recursos públicos. La rendición de cuentas abarca, aparte de criterios legales, criterios éticos,
financieros, administrativos y profesionales.194
También vale la pena resaltar que la rendición de cuentas, dentro de la estructura del
gobierno se hace no sólo de forma vertical, donde el servidor público informa a su superior
jerárquico de los logros y alcances obtenidos, sino que también hay una rendición de cuentas
horizontal cuando el titular del Ejecutivo hace lo propio ante el Poder Legislativo.
Por todo lo anterior, podemos afirmar que la transparencia, el acceso a la información
pública y la rendición de cuentas no son sinónimos, pero son principios que se implican y
complementan. Su desarrollo e “inculturación”, es decir, se requiere del “ethos” y del
“nomos”, como planteaba Aristóteles.
191 Cfr. Mashaw, J.: “Rendición de cuentas, diseño institucional y la gramática de la gobernabilidad” en op. cit., Ackerman (coord.), p. 122 192 Fox, J.: “Transparencia y rendición de cuentas” en op. cit., Ackerman (coord.), p. 122 p. 187. 193 Cfr. Ramió C. (2002): Teoría de la Organización y Administración Pública, Ed. Tecnos-Universitat Pompeu Fabra, Madrid, pp. 231 a 234. 194 Cfr. op. cit., Schedler, p. 31 y 32
116
Una vez realizada esta primera aproximación conceptual, que ahondará en el siguiente
capítulo, vale la pena comprender la necesidad de la transparencia y el derecho de acceso a
la información pública.
Para el juego democrático resulta fundamental que el gobierno sea conceptualizado
como una «caja de cristal», donde las actividades que no sean estrictamente confidenciales,
puedan ser observadas por todos los jugadores de la arena pública. De esta manera el
gobierno deja de parecerse a una «caja de cartón» donde la obscuridad, la opacidad, facilita
la corrupción.
Ernesto Villanueva hace una buena síntesis de las razones por las cuales la
transparencia y, en específico el acceso a la información son útiles para la vida democrática,
ya que ayudan a: 1. Fomentar el principio de seguridad jurídica y de legitimidad democrática,
porque todos los ciudadanos saben de antemano cuáles son la reglas del juego, qué es lo que
se encuentra prohibido o permitido para ajustar su conducta a pautas razonables de
previsibilidad. 2. Ejercer un escrutinio activo de los gobernados sobre las actividades de los
servidores públicos y las empresas privadas que operan bajo concesión pública. 3. Promover
que tanto los ciudadanos como los servidores se encuentren en mejores condiciones para la
toma de decisiones de su vida cotidiana, su negocio o mandato público. 4. Reducir el rumor
en la opinión pública y aumentar las noticias confirmadas con información oficial. 5.
Fomentar el acceso equitativo con igualdad de oportunidades para participar en las más
distintas actividades de la vida nacional.195
Becerrra y Lujambio consideran que la democracia, al no poder ser ejercida
directamente, sino a través de los órganos del Estado, se realiza de forma representativa, lo
que puede a veces distanciar al ciudadano del servidor público, sin embargo:
“[…] las leyes de transparencia introducen una modificación a esa
concepción, pues el acceso a la información a partir de solicitudes formuladas
directamente por el ciudadano, sin mediación institucional alguna, configura
una forma de control directo (no mediado) del gobernado sobre el gobernante.
195 Cfr. op. cit., Luna, pp. 83, 84
117
Es por ello que las leyes de transparencia han venido a transformar,
silenciosamente, el modo en que se ejerce democráticamente el poder”.196
La transparencia, de esta forma, mantiene un continuo en la forma en como el gobierno es
vigilado y acompañado por los ciudadanos, lo cual favorece (aunque no garantiza
plenamente) que se actué en razón del interés colectivo.
Becerra y Lujambio lanzan diversas preguntas sobre la cuestión democrática y el
alcance que puede tener la transparencia y el acceso a la información:
“¿Se puede crear un entramado legal e institucional que permita evitar o al
menos reducir la arbitrariedad de las personas a las que elegimos para
representarnos o para gobernar?, ¿es posible reducir la asimetría de
información entre lo que el gobernante sabe y el público puede conocer?, ¿se
pueden establecer puentes que comuniquen sistemáticamente las decisiones
del gobierno al público?”197
Indudablemente, responden Becerra y Lujambio, la transparencia y el acceso a la información
pública no resuelven todo el problema, pero son parte de la solución. En la medida en que
exista transparencia y la información pública sea accesible, las decisiones públicas tenderán
menos a la arbitrariedad, los electores tendrán mayores elementos para elegir de forma
informada, los empresarios podrán tener espacios de competencia más justa, y las
organizaciones se articularán de mejor manera.
La transparencia permite el acceso a información relevante, por la cual un ciudadano
puede conocer la estructura, la composición y los procesos sustantivos de su gobierno. Por
ejemplo, los tabuladores de sueldos de los empleados, los resultados de desempeño
académico de cada escuela, los padrones de beneficiarios de los programas sociales o las
bases de datos de indicadores de gestión. Toda esta información es importante para conocer
la función pública y someter a escrutinio público a las autoridades gubernamentales, lo cual
permite una mejor funcionalidad del sistema y protege distintos bienes de las personas.
Otro importante beneficio de la transparencia y el acceso a la información pública es
la reducción de las asimetrías de la información. Cuando hay grandes asimetrías, la
196 Becerra, R., Lujambio, A.: “¿Por qué constitucionalizar?” en Democracia, Transparencia y Constitución: propuestas para un debate necesario, López-Ayllón, S., Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México DF, 2006, p.174 y 175. 197 Ibidem., p. 176.
118
información termina por convertirse en un recurso escaso del cual sacan ventajas tanto los
funcionarios, como los políticos y también los empresarios, quienes en el transcurso del
tiempo establecen alianzas obscuras que poco tienen que ver con el bien público y mucho
con su interés privado. Al respecto Vergara señala:
“En la medida en que todos los niveles de gobierno hagan disponible al
público la información necesaria para juzgar la calidad de sus políticas, su
nivel de desempeño y los resultados objetivos, se reducirá la asimetría de
información y será posible que la sociedad recupere control sobre sus
gobiernos”.198
Este control del que habla Vergara es fundamental en cuestiones como la claridad en el
sistema de compras de un determinado gobierno; las bases para las licitaciones o
adjudicaciones directas; los requisitos y tiempos de trámites; el derecho a recurrir a alguna
decisión ante los tribunales, entre muchos otros procesos. Las asimetrías de información, por
el contrario, generan desequilibrios y posibilitan la manipulación, aumentando los grados de
incertidumbre.
Desde una perspectiva de la teoría de la elección racional, Arellano afirma que: “Dado
que está en el interés oportunista de los burócratas mantener las asimetrías de información
otorgadas por el diseño institucional tradicional, la transparencia no podrá llegar ni formarse
desde dentro de las propias burocracias pues tal cosa sería irracional […]”.199 Por ello se
requerirá aumentar, para el burócrata, el costo de dicha asimetría.
La transparencia también tiene una ventaja respecto a los mecanismos de control
intragubernamental que hay que establecer. En la medida que hay ciudadanos que pueden
conocer lo que sucede al interior del gobierno, la autoridad no tendrá que abultar los procesos
internos de control y podrá redirigir los recursos materiales y humanos hacia procesos
realmente sustantivos. Vergara afirma: “La asunción de las labores de vigilancia por parte de
la sociedad ayuda a desregular procesos y disminuir los costos de vigilancia de las
organizaciones públicas”.200
198 Vergara, R. (2005): Cuadernos de transparencia, No. 5 La transparencia como problema, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México DF, p. 35. 199 Op. cit. Arellano en Ackerman (coord.), p. 270. 200 op. cit., Vergara (2005), p. 39.
119
En cuanto a las ventajas de índole económico, la transparencia también tiene mucho
que aportar. De hecho, como se verá en el siguiente capítulo, una parte del impulso de la
transparencia se debe a la presión de distintos organismos internacionales que han advertido
sobre la necesidad de reducir los espacios de opacidad en las transacciones comerciales, así
como las asimetrías de la información que no permiten generar una verdadera competitividad.
Por ello, la opacidad no sólo afecta al sistema político, sino al económico al generar
monopolios y bolsas de exclusión. Al respecto, Guerrero sostiene:
“La transparencia es un instrumento que permite robustecer la estabilidad y
desarrollo económicos. Las economías son más eficientes cuando se difunde
amplia y oportunamente información relevante para la toma de decisiones de
los actores económicos. En contraste, la opacidad informativa acarrea grandes
costos: menor producción nacional y competitividad empresarial, inequitativa
distribución de los beneficios y diversos riesgos económicos. Asimismo, los
economistas han señalado que las crisis financieras son menos probables
cuando predomina la transparencia informativa tanto en el ámbito
gubernamental como en el sector privado”.201
Así mismo, la transparencia “[…] es un atributo o cualidad que nos permite tener más
información clara y precisa sobre algo o alguien, lo que aumenta nuestras capacidades de
comprensión, vigilancia y comunicación”.202 Es decir, aumenta, la posibilidad de interacción
y de enriquecimiento mutuo por parte de los actores sociales, económicos y políticos,
favoreciendo, como hemos apuntado anteriormente el capital social y la gobernanza
democrática.
Al argumento de que la transparencia hace vulnerables a los gobiernos, Bentham
responde que ocurre exactamente lo contrario. La transparencia fortalece al gobierno al
permitirle conocer de manera más exacta los deseos de los gobernados. Se trata de un
mecanismo cognoscitivo que opera en dos direcciones simultáneas. “«Cuanto más importa a
los pueblos el conocer la conducta de los que gobiernan, otro más importa a éstos últimos el
conocer los verdaderos deseos de los primeros. No hay cosa más fácil que esto en el reinado
de la publicidad…»” 203
201 op. cit., Guerrero, p. 52. 202 Ibidem, p. 12. 203 op. cit., Aguilar, J., p. 20.
120
Como síntesis de lo hasta ahora enunciado, se puede afirmar que la transparencia y el
acceso a la información pública traen varias ventajas para el fortalecimiento de la
democracia: evaluación de los gobernantes, rendición de cuentas, control del poder público,
fortalecimiento de la autoridad política y detección y corrección de errores.204
Pero cabe resaltar que, para que esto sea posible, se requiere no sólo la posibilidad de
ejercer un derecho, sino el suficiente grado de ciudadanía para que realmente opere este
principio junto con el acceso a la información pública.
2.2 La necesidad de la transparencia en el contexto histórico de México
2.2.1 El régimen autoritario mexicano
Si bien, como se ha apuntado, la transparencia es necesaria en cualquier régimen de gobierno
y responde a uno de los elementos sustantivos de la democracia, en México, la importancia
de esta política era todavía más necesaria en el periodo de transición democrática que vivió
México, dado el largo período de régimen autoritario que vivió el país de forma
ininterrumpida durante 71 años. Carlos Ugalde relata:
“La trascendencia y la urgencia política de aprobar en México una ley sobre
el derecho de acceso a la información pública gubernamental estriban en la
inaceptabilidad de un hecho básico: durante la fase autoritaria del régimen
político (1917-2000) prevalecieron la opacidad y la secrecía. Los gobernantes
no eran transparentes porque los datos que poseían eran restringidos y
prácticamente inaccesibles a los ciudadanos. Además, los funcionarios no
estaban obligados a proporcionarlos… La cultura de la secrecía y las dádivas
informativas caracterizaron durante décadas a los dirigentes del país. La
autoridad operaba bajo la lógica del ocultamiento”.205
El desarrollo histórico del sistema político mexicano fue verdaderamente sui generis, ya que
formalmente el país era una democracia representativa federal, pero la realidad es que se
vivía en régimen autoritario.
204 Cfr. Ibidem, pp. 30-34. 205 op. cit., Ramírez, p. 7.
121
En 1990, el literato Mario Vargas Llosa hizo una aguda crítica al sistema mexicano
cuando afirmó:
“[…] Recuerdo haber pensado muchas veces sobre el caso mexicano con esta
fórmula: México es la dictadura perfecta. La dictadura perfecta no es el
comunismo, no es la Unión Soviética, no es la Cuba de Fidel Castro: es
México porque es una dictadura de tal modo camuflada que llega a parecer
que no lo es, pero que de hecho tiene, sino uno escarbara, todas las
características de una dictadura”.206
Vargas Llosa consideró al régimen mexicano como la «dictadura perfecta» y no le faltaba
razón. En primer lugar, era un régimen autoritario que no perpetuaba a un solo hombre en el
poder (lo cual claramente hubiese sido identificado como una dictadura), sin embargo, no
permitía la alternancia: sólo el partido oficial era el que podía ganar las elecciones. En
segundo lugar, toleraba un cierto grado de crítica, como una válvula de escape de la irritación
social, pero perseguía y censuraba a buena parte de la prensa. En tercer lugar, el régimen era
camaleónico en su identidad ideológica, lo cual le permitía aglutinar desde sectores
conservadores hasta de izquierda, a pesar de la inconsistencia programática que ello pudiera
representar. Por último, era un sistema que, como se verá más adelante, cooptaba a los
disidentes, con lo cual desarticulaba a la oposición.
Con acierto Pablo González Casanova escribiría en 1965 un libro que constituiría el
primer gran estudio jurídico y sociológico del sistema político mexicano. En el expone:
“Los partidos, el sufragio, las elecciones, los «tres poderes», la «soberanía de
los estados federales», y en general todo el aparato de la democracia
tradicional operan en tal forma que las decisiones políticas nada o poco tienen
que ver con los modelos teóricos de «la lucha de partidos que institucionalizan
el cambio del poder», o con el equilibrio y control de unos «poderes» por
otros, o con una «federación de estados libres y soberanos»”.207
El sistema político mexicano en realidad no se adecuaba a un sistema político específico dada
esta combinación de identidades y de la esquizofrenia, entre formalidad y realidad entorno
206 Cit. por Aguayo, S., (2010): La transición en México, una historia documental 1910-2010, El Colegio de México-Fondo de Cultura Económica, México DF, p. 392. 207 González, P.: (1975): La Democracia en México, Ediciones Era, México DF, p. 23.
122
a la cual se configuró el sistema político; un trastorno cultural de simulación e hipocresía que
afectó y sigue afectando la vida institucional del país.
Jorge Carpizo escribió en 1978, el libro “El presidencialismo mexicano” que se
convertiría en un clásico, no sólo por ser el primer ensayo jurídico de gran calado sobre el
régimen, sino por la honestidad del mismo en una época en la que no era fácil elaborar esas
aseveraciones. En él cita a diversos autores como Arturo González Cosío, Daniel Moreno y
Manuel Camacho, quienes tratan de explicar las causas del peculiar del sistema político
mexicano. Al final recoge algunas de estas explicaciones y elabora las propias señalando:
“En mi criterio, las causas del predominio del presidente mexicano son:
a. Es el jefe del partido predominante, partido que está integrado por
las grandes centrales obreras, campesinas y profesionales.
b. El debilitamiento del poder legislativo, ya que la gran mayoría de los
legisladores son miembros del partido predominante y saben que si se
oponen al presidente las posibilidades de éxito que tienen son casi nulas y
que seguramente están así frustrando su carrera política.
c. La integración, en buena parte, de la suprema corte de justicia por
elementos políticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el
presidente está interesado.
d. La marcada influencia en la economía a través de los mecanismos
del banco central, de los organismos descentralizados y de las empresas de
participación estatal, así como las amplias facultades que tiene en materia
económica.
e. La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él.
f. La fuerte influencia en la opinión pública a través de los controles y
facultades que tiene respecto a los medios masivos de comunicación.
g. La concentración de recursos económicos en la federación,
específicamente en el ejecutivo.
h. Las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales
como son la facultad de designar a su sucesor y a los gobernadores de las
entidades federativas.
123
i. La determinación de todos los aspectos internacionales en los cuales
interviene el país, sin que para ello exista ningún freno en el Senado.
j. El gobierno directo de la región más importante, con mucho, del
país, como lo es el Distrito Federal.
k. Un elemento psicológico: que en lo general se acepta el papel
predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.”208
Con estas características expuestas del presidencialismo mexicano queda claro que el sistema
político mexicano tenía las propiedades de los regímenes autoritarios.
Los politólogos María Lorena Cook, Kevin Middlebrook y Juan Molinar Horcasitas
explican las bases del régimen posrevolucionario: “Fueron dos los pilares en los que se basó
el régimen autoritario posrevolucionario que se confirmó en los años veinte y treinta: un
Estado fuerte cada vez más centralizado e intervencionista, y un «partido de la Revolución»
hegemónico y muy relacionado con el aparato de Estado”.209 Es decir, la vida social y política
se articulaba entorno al Estado, que, a su vez, se ordenaba forzadamente a través del partido
hegemónico.
En el ensayo que escribió en 1995 Enrique Krauze y que tituló La presidencia
imperial afirmó: “México no es una monarquía absoluta y hereditaria pero los vaivenes de
su historia política recuerdan a veces las Vidas de los doce Césares de Suetonio”.210 Esta
vida de “césares” que gozaron los altos funcionarios del régimen abarcaba desde el control
de las organizaciones sociales hasta la inmunidad judicial de facto. Pero no sólo ellos eran
los protegidos sino toda “la corte” de familiares y amigos que ellos desearan. Al final del
recuento Krauze señala:
“No está escrita la historia de la democracia en México porque la democracia
en México no existe. Lo que ha existido a través de los siglos es lo contrario
al poder responsable, compartido, acotado, característico de la democracia: el
208 Carpizo, J. (2004): El presidencialismo mexicano, Siglo Veintiuno Editores, México DF, pp. 23-25. 209 Cook, M., Middlebrook, K., Horcasitas, J.: “Las dimensiones políticas del ajuste estructural: actores, tiempos y coaliciones” en Sistema Político Mexicano. Antología de lecturas, González, F. , Reveles, F.,UNAM- Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, México, 2007, p. 43. 210 Krauze, E. (1998): La presidencia imperial. Ascenso y caída del sistema político mexicano (1940-1996), Tusquets Editores, México DF, p. 157.
124
poder irresponsable, exclusivo, ilimitado de los monarcas en turno,
cualesquiera que sean sus denominaciones formales”.211
Esta “monarquía presidencial” se replicaba en diversas estructuras de características
oligárquicas y conservadoras, donde el gobernador o el presidente municipal en turno
trataban de emular al gran monarca federal reproduciendo las formas antidemocráticas de
control.
A continuación se analiza de manera más detallada el presidencialismo mexicano,
esto es fundamental para entender a fondo el sistema político mexicano y comprender por
qué las capacidades institucionales se fueron concentrando y, a la vez, deteriorando.
2.2.2 El presidencialismo “metaconstitucional”
Para Amparo Casar, la excepcionalidad del presidencialismo mexicano está en que el
Ejecutivo ha logrado anular la acción del conjunto de instituciones políticas que la
Constitución concibió y estableció para compartir y contrabalancear el poder. Al hacerlo, se
anuló también la división de poderes, tanto horizontal (Ejecutivo, Legislativo y Judicial)
como la vertical (poder federal/poder local), dando como resultado lo que se denomina un
gobierno indiviso y unitario.212
Para Casar, es claro que el Poder Ejecutivo del México del siglo XX buscó extender
sin límite su margen y ámbito de acción, constituyéndose en el centro de la vida nacional
mediante “la colonización de las instituciones políticas diseñadas para compartir y hacer
contrapeso al poder presidencial”.213 Al no haber contrapesos, este poder fue abusando de
sus facultades.
Aunque la constante en la historia posrevolucionaria es la concentración de poder en
manos del titular del ejecutivo, la historia del presidencialismo mexicano registra cambios
importantes en su base de poder. El presidencialismo no nació tan fuerte como se conoció
décadas más adelante. A pesar de un diseño constitucional que vislumbró un ejecutivo fuerte;
211 Ibidem, p. 191. 212 Cfr., Hurtado, J. (2001): El sistema presidencial mexicano, Universidad de Guadalajara-Fondo de Cultura Económica, México DF, p. 69 213 Casar, A.: “Cien años de política” en México 2010 El juicio del siglo, Casar, A., González, G. (eds.), Ed. Taurus, México DF, 2010, p. 39.
125
en una primera etapa la base del poder se encontraba en el ejército, ya que sin esta institución
era imposible gobernar. Hacia finales de los años treinta y principios de los cuarenta, las
fuerzas armadas dejaron de ser la principal fuerza de apoyo del gobierno y fueron sustituidas
por las organizaciones sociales y por el extenso aparato burocrático que se incorporaron al
partido en el poder.
Plutarco Elías Calles, presidente de la República de 1924 a 1928 y jefe máximo hasta
1935, es acreditado como el artífice del presidencialismo y quien sentó las bases del Estado
interventor en la economía. Lázaro Cárdenas (1934-1940) continuó la labor iniciada por
Calles: la contención de otras fuentes de poder como el ejército y los caciques locales y la
ampliación de las facultades gubernamentales para intervenir en la economía. Pero también
transformó a las fuerzas sociales en organizaciones que tendrían la tarea de agregar, articular
y controlar las demandas de la sociedad al tiempo de prestar apoyo y legitimidad a los
gobiernos de la Revolución.
Desde Cárdenas y hasta finales de los sesenta, la evolución del presidencialismo
puede verse como el proceso por el que sexenio tras sexenio el poder presidencial fue
ampliándose y consolidándose, ya fuera a través de vías legales o del uso de sus facultades
metaconstitucionales. Las amplias bases sociales que se allegó el gobierno mexicano
constituyeron una poderosa fuente de legitimidad y poder para el ejecutivo, a la que vino a
agregarse las altas tasas de crecimiento acompañadas de un gasto social gubernamental
creciente.
Según Jeffey Weldon hay cuatro condiciones necesarias que dan cuenta del
presidencialismo en México:
“1) un sistema presidencialista basado en la Constitución; 2) un gobierno
unificado, en el cual el partido gobernante controla la Presidencia y ambas
Cámaras del Congreso; 3) la disciplina en el interior del partido gobernante;
4) un Presidente que es el líder reconocido del partido gobernante”.214
Weldon considera que estas cuatro características se implican y se complementan
mutuamente. Si alguna de estas cuatro condiciones comienza a perderse, el presidencialismo
se fractura. Y en realidad fue así, el sistema presidencial comenzó a desmoronarse cuando se
debilitaron esas condiciones, en especial, la segunda.
214 Weldon, J.: “Las fuentes políticas del presidencialismo en México” en op. cit., González, Reveles, p. 127.
126
Una de las fortalezas de poder más importantes del Presidente en este régimen fue ser
el jefe absoluto del Partido Revolucionario Institucional. Con lo cual había de facto un control
sobre la designación de legisladores y de otros cargos ejecutivos, además de la posibilidad
de designar a su sucesor y de otorgar espacios de representación a distintos sectores como el
campesino y obrero.
Como explica Sojo, durante muchos años el poder se ejerció mediante la disciplina y
la negociación al interior de un sistema con competencia electoral débil pasando por alto a
las instituciones que dividen el poder. En este sistema político, la concentración del poder
presidencial permitía que los “conflictos inherentes a la pluralidad social quedaran inhibidos
y se gestionaban al margen de los fundamentos de la representación democrática de las
instituciones”. Estaban vigentes mecanismos de poder distintos a los previstos por la
Constitución, y contrarios a los principios de división de los poderes y al apego irrestricto a
la legalidad, pues “la abrumadora mayoría del partido en el Gobierno impedía operar
correctamente el sistema de pesos y contrapesos previstos en la Carta Magna”.215
Una de las formas de someter al poder legislativo fue la ausencia de reelección. Si
bien, la lucha revolucionaria nació bajo el grito de “sufragio efectivo, no reelección”, dicha
consigna se dirigía al titular del Poder Ejecutivo, la no reelección de los legisladores estaban
fuera de la agenda. Sin embargo, en los años treinta del siglo pasado se incluyó la no
reelección de los legisladores como parte de la “agenda revolucionaria”; el resultado fue el
fortalecimiento del poder ejecutivo y el debilitamiento del legislativo. Los diputados y
senadores carecieran de carrera política y de experiencia suficiente para servir de contrapeso
al presidente.
Además, con la eliminación de la reelección, se lograrían dos objetivos políticos más:
uno, la dependencia del actor político a la estructura partidista y al Presidente de la República
(quien serían el único que autorizaría el siguiente escalón de su carrera política);216 dos, el
evitar el arraigo popular de los liderazgos y que estos crecieran más allá de la voluntad
presidencial. Así lo explican Elizondo y Nazif:
215 Cfr., Sojo, E. (2005): De la alternancia al desarrollo, Políticas públicas del Gobierno del Cambio, Fondo de Cultura Económica, México DF, pp. 26, 27. 216 De esta forma, el legislador no se preocuparía por rendir cuentas a la ciudadanía, sino por rendir pleitesía a su jefe político
127
“Para entender el debilitamiento de las fuerzas políticas locales y su final
sometimiento a la organización nacional del partido es necesario ver cómo la
no reelección consecutiva alteró las opciones institucionales de carrera
política y obligó a los políticos a cambiar de estrategias para lograr
promoverse. La rotación sistemática de cargos vino a imposibilitar el
desarrollo de carreras «internas» en la Cámara de Diputados, el Senado, las
legislaturas locales y los gobiernos municipales […]”. 217
El dominio del ejecutivo no solo limitó la participación del poder legislativo, sino también
del judicial. Incluso, hasta antes de las reformas constitucionales de 1995, el poder formal de
la Suprema Corte de Justicia para controlar la constitucionalidad fue muy limitado. Aunque
no formalmente, el presidente podía influir en el nombramiento y la remoción de los
ministros de la Suprema Corte; la movilidad judicial no garantizó la permanencia en el cargo
de ministro. Más de una tercera parte de los ministros que ocuparon la Corte entre 1934 y
1994 duraron en su cargo solo de 1 a 5 años, periodo que coincide con el ciclo presidencial.
Gráfica 2.1
Años de duración en el puesto de Ministro (1934-1994)218
217 Nacif, B.: “La rotación de cargos legislativos y la evolución del sistema de partidos en México” en Lecturas sobre el cambio político en México, Elizondo, C., Nacif, B., (comps.), Centro de Investigación y Docencia Económicas-Fondo de Cultura Económica, México DF, 2002, pp. 87, 88. 218 Magaloni, B.: “El poder judicial en el siglo XX “ en Gran Historia de México Ilustrada. Tomo 9, El siglo XX mexicano I, Loaeza, S. (coord.), Ed. Planeta DeAgostini, México DF, 2002, p. 78.
2% 7%
25%
27%
39%
de 21 a 25 años
de 16 a 20 años
de 11 a 15 años
de 6 a 10 años
de 1 a 5 años
128
Javier Hurtado considera que este presidencialismo generaba algunas ventajas para la
gobernabilidad como la eficacia resolutiva de las decisiones, la certidumbre en la ejecución
y la disciplina partidista que lograba alineamiento institucional. Sin embargo, también
generaba múltiples desventajas como la concentración de decisiones en una sola persona y
el carácter colegiado de las mismas; la falta de reflexión y crítica que propiciaba una certeza
no fundada de que todo lo que se decidía era adecuado; la exclusión de diversos sectores en
la planeación y diseño de su propio futuro, así como una disciplina muchas veces basada en
el reparto de dádivas o en la amenaza permanente a quedar fuera del sistema de privilegios.219
Por ello queda claro que el sistema presidencialista facilitaba las decisiones, eso es innegable,
pero no calidad de las mismas.
El régimen presidencial en México va de la mano también de una cultura
paternalista, donde la dirección del país se entiende de modo prácticamente unipersonal. El
Presidente es el “gran salvador” que alinea no sólo los esfuerzos institucionales, sino también
los de la nación entera.
En este sentido, son interesantes las afirmaciones de dos ex presidentes. José
López Portillo declara:
“En México [al presidente] se le otorgan jurídicamente ciertas funciones que
establece el artículo correspondiente de la Constitución, pero, además, la
sabiduría política del pueblo de México le otorga a ese centro de poder otras
funciones que son extraconstitucionales o metaconstitucionales, entre ellas
dos fundamentales: la de conductor de la lucha de clases: ésa es la función
metaconstitucional más exquisita que se le otorga al presidente de la
República […]”220
El ex presidente Miguel de la Madrid también habla de este factor centralista de poder y
liderazgo:
“Además del ejercicio propio de las facultades de tipo administrativo, el
presidente de la República tiene implícitas las facultades esenciales de
dirección política de su gobierno […] Así, desempeña el liderazgo político
fundamental de la nación, no sólo frente a la administración pública federal
219 Cfr., op. cit., Hurtado, p. 192. 220 Ibidem, p. 188.
129
sino como líder superior del partido en el gobierno, como árbitro de conflictos
sociales entre grupos y organizaciones sociales y, en ocasiones, aun entre
particulares que piden su intermediación y, en general, como líder moral de
la nación”.221
Sin lugar a dudas se trata de una visión no sólo idílica sino peligrosa de la forma en cómo se
concibió al Poder Ejecutivo. Ello, en vez de ser un atributo del sistema, se constituía en un
lastre porque cercenó la capacidad creativa y de participación ciudadana.
Factores como la concentración del liderazgo, partido hegemónico, amplias bases
organizadas corporativamente, objetivos sociales, legitimidad revolucionaria y tradición
autoritaria, contribuyeron a la concentración del poder en la presidencia y a la estabilidad del
sistema. Una estabilidad que sería envidia de los países de América Latina, donde
acontecieron más de treinta golpes de Estado. Incluso, algunos regímenes autoritarios
trataron de estudiar cómo operaba el sistema mexicano para copiar sus atributos.
Un elemento importante y positivo del presidencialismo mexicano fue la
desmilitarización del mismo. Esto fue valioso porque, si bien hubo momentos de dura
represión, el régimen autoritario mexicano fue de los menos sanguinarios de América Latina
y ello se debe, en buena parte, a dicha desmilitarización. El último presidente militar fue
Ávila Camacho que gobernó entre 1940 y 1946. Así explica González Casanova este hecho:
“Que México ha controlado y superado la etapa del militarismo es un hecho
innegable. El militarismo ya no representa en la política mexicana esa
amenaza permanente y organizada que actúa en forma de cuerpo político,
imponiendo sus condiciones con la fuerza y amenazando con romper la paz
si no recibe prestaciones especiales, fueros y privilegios, como grupo
escogido y poderoso dentro de la nación”.222
Los militares supieron encontrar su lugar en el sistema político mexicano. Los grandes
generales fueron tratados con respeto y se les facilitaron importantes privilegios económicos.
221 Ibidem, p. 189. 222 op. cit., González (1975), pp. 51, 52.
130
Ello facilitó que el Ejército fuera madurando y consolidándose como institución hasta ganar
un alto prestigio en la sociedad mexicana.223
Para concluir este apartado, vale la pena señalar que había un límite claramente
establecido en el presidencialismo para evitar la repetida tragedia de la perpetuación en el
poder de una sola persona: este límite es la clara temporalidad del mandato, expresada no
sólo en los seis años de la duración del cargo (que en un principio era de cuatro), sino también
en la imposibilidad de la reelección no sólo consecutiva, sino absoluta. Este límite que genera
la no reelección, hacía que el presidente, aún y cuando tenía todo el poder durante su sexenio,
una vez terminado este, dejaba de participar abiertamente en política y daba paso a su sucesor,
sin la posibilidad y amenaza de querer volver a gobernar.
El presidencialismo tenía como únicos límites otros poderes fácticos como el ejército,
la Iglesia y los empresarios, así como también los otros caudillos locales. Si bien, estos
poderes no estaban por encima de la figura presidencial, tampoco el Presidente podía pasar
por encima de ellos, sin sufrir consecuencias negativas. Por ello, tenía de alguna forma que
darles su espacio y negociar con ellos.
González Casanova hace un excepcional resumen del poder presidencial en México
que bien puede servirnos a manera de conclusión:
“El análisis de todas las instituciones implantadas en México según el modelo
de gobierno de la teoría política euroamericana revela que hay un partido
preponderante, dependiente y auxiliar del propio gobierno, que el movimiento
obrero se encuentra en condiciones semejantes de dependencia, que el
Congreso es controlado por el presidente, que los estados son controlados por
la federación, que los municipios son controlados por los estados y la
federación, y, en resumen, que no se da el modelo de los «tres poderes», o el
sistema de los «contrapesos y balanzas»… sino una concentración del poder:
a) en el gobierno; b) en el gobierno del centro; c) en el ejecutivo, y d) en el
presidente”.224
223 Ello tiene relevancia más aún, siendo parte de Latinoamérica una región donde los militares no sólo excedieron sus facultades, sino que se asumieron como dictadores y como violadores sistemáticos de los derechos humanos; basta con recordar experiencias tan dramáticas como la chilena y la argentina. 224 Ibidem, p. 45.
131
El proyecto presidencialista culminó prácticamente en la era Salinas de Gortari, como se verá
más adelante. Ahí alcanzó su máximo poder y también presenció su caída. Carlos Salinas
llegó al poder a través de un gran fraude electoral. Supo recomponer su liderazgo con
reformas audaces y con un control aún mayoritario de la Cámara de Diputados, pero también
con importantes acuerdos con la oposición. Y aunque controló medios de comunicación,
persiguió a los liderazgos de izquierda y construyó una red de corrupción con la iniciativa
privada nunca antes vista, al final su gobierno se desplomó en 1994 por diversos
acontecimientos antes mencionados: la insurrección zapatista, el asesinato del candidato
presidencial del PRI y la fuerte crisis económica de la cual fue corresponsable. José Luis
Tejeda define así al salinismo:
“El salinismo es una suerte de poder transversal que atraviesa a todos los
ámbitos de la economía, la política, los medios de comunicación, el ámbito
judicial, la cultura y la academia. Es un tipo de poder fáctico y faccioso que
amarra intereses hacia arriba y se convierte en el pivote de la restauración
autoritaria… De hecho el gobierno de Salinas fue la expresión más acabada
del modo de dominación priísta en la última parte del siglo pasado”.225
Y así, como fue su expresión más completa, también ahí es donde implosiona, tanto por
acumulación, como por hartazgo.
2.2.3 Sistema electoral sin autonomía
México ha sido el único sistema presidencial de formalidad democrática que ha combinado
el arreglo constitucional con un sistema de partido casi único. Aunque en las sucesivas
elecciones para el Congreso Federal siempre compitieron más partidos, lo cierto es que lo
hacían con pocas o nulas posibilidades de obtener el triunfo. Esto fue así durante más de
cinco décadas debido al absoluto control que el presidente en turno y el partido en el poder
mantuvieron sobre la arena electoral. Este control se manifestaba en la capacidad de
establecer las reglas electorales, de manipularlas y de anularlas a conveniencia.
225 Aburto, H.: “El sistema político mexicano en movimiento. Situación actual y perspectivas”, op. cit., González, Reveles, p. 416.
132
De hecho, es hasta entrada la década de los noventa del siglo XX que en México
comienzan a llevarse a cabo competencias más justas y equitativas, condición necesaria para
que un régimen pueda denominarse democrático.
Carlos Elizondo y Benito Nacif expresan cómo los procesos electorales estaban
férreamente controlados:
“El organismo encargado de organizar las elecciones surgió en 1946 como
una mera dependencia del ejecutivo. Es decir, fue diseñado para operar como
agente del presidente de la República, quien en la práctica era al mismo
tiempo el líder del PRI. En los años setenta se creó la Comisión Federal
Electoral, cuerpo colegiado presidido por el secretario de Gobernación en el
que estaban representados, además de las dos cámaras del Congreso, los
partidos de oposición. Aún así, dicha composición no evitaba que el jefe del
ejecutivo tuviera el control sobre la toma de decisiones”. 226
Sería hasta mediados de los años noventa cuando el Instituto Federal Electoral gozara de
plena autonomía y los procesos de vigilancia y validación, ya no estarán subordinados al
titular del Poder Ejecutivo.
Remontándonos a la historia, desde la fundación del Partido Nacional Revolucionario
en 1929 (después convertido en PRI), la cultura del fraude electoral fue una parte propia de
ese sistema hegemónico. Hubo durante esos años de todo: las urnas se rellenaban antes de
comenzar las votaciones, los operadores políticos del régimen votaban varias veces, se
desviaban cuantiosos recursos públicos hacia el partido oficial y hasta los “muertos votaban”.
Los partidos opositores tuvieron que luchar durante décadas para lograr un sistema electoral
con árbitro imparcial y donde se pudiera competir en condiciones de equidad.
La primera prueba de fuego, la tuvo el PRI en la elección de 1929, en donde por el
partido oficial compitió Pascual Ortiz Rubio y por la oposición José Vasconcelos, un gran
humanista, ex secretario de Educación. Diversos informes de los cónsules de Estados Unidos
relatan el fraude que se materializó en el triunfo de Ortiz Rubio; así iniciaba el PRI su era de
domino por siete décadas. Este es el oficio del cónsul de Tampico, Robert Harnden, quien
reportó respecto a esta cita electoral:
226 Elizondo, C., Nacif, B.: “La lógica del cambio político en México” en op. cit., Elizondo, Nacif, p. 9.
133
“Las elecciones que se llevaron a cabo el día de ayer para elegir Presidente
de la República fueron una farsa resultando en 1 voto a favor de José
Vasconcelos y 6,000 para Ortiz Rubio. Esto sucedió en Tampico, donde el
resultado se dio a conocer como oficial… No cabe duda de que si las
elecciones en Tampico hubieran sido legales y justas, Vasconcelos hubiera
conseguido alrededor de una estimación conservadora de 10,000 votos,
mientras que los votos de Rubio no hubieran alcanzado los 3,500. Esta no es
sólo la opinión del que escribe sino también de una persona muy bien
informada en Tampico”.227
Así nació el régimen priísta y así actuaría permanentemente. Algunas elecciones las ganaría
sin mayor problema por la falta de libertades y la débil estructura opositora, pero otras se le
dificultarían gravemente, teniendo que acudir a fraudes de grandes proporciones.
En los años posteriores, ante el descrédito paulatino del régimen, las autoridades
tuvieron que extender la mecánica del fraude. Las elecciones locales más controvertidas y
paradigmáticas serían: las de Salvador Nava, en San Luis Potosí en 1961228 y 1991, la de
Yucatán en 1969, y las elecciones de Chihuahua en 1986. Ante esta cerrazón, hubo grupos
sociales que optaron desgraciadamente por la vía violenta, sobre todo en el sur del país.
Cuestión que sigue después de más de siete décadas abierta con la conformación de diversas
guerrillas en algunas entidades del sur del país.
La elección por la gubernatura de Chihuahua de 1986 fue un ícono que demostró lo
que estaba dispuesto a hacer el sistema para impedir los triunfos democráticos de la
oposición. El PRI maquinó un fraude de tales proporciones que logró unir a la oposición,
independientemente de su signo ideológico. El culmen de las propuestas llegó cuando la
Iglesia Católica denunció el fraude en todas las misas del domingo siguiente a la elección y
227 Ibidem, p. 44. 228 En su escrito de protesta ante la Suprema Corte de Justicia, tras el primer fraude electoral que sufrió Nava expuso con claridad la falta de autonomía de los órganos electorales: “Cuando un candidato independiente, como en mi caso, obtiene en una justa electoral el respaldo popular y la mayoría de votos, no se respeta su legítimo triunfo por las autoridades electorales y se atropellan sus derechos políticos. Si pretende defender el voto y protestar contra la persecución y se violan las garantías individuales para reprimir cualquier inconformidad… Todo intento jurídico realizado ante las autoridades electorales, partes integrantes del monopolio político, han sido inútiles, Al atropello del voto han surgido atropellos a los derechos individuales, con la gravísima agravante que tales atropellos se han consumado en gran parte, por el Ejército Nacional y por autoridades judiciales sin que haya habido una sola posibilidad de impedirlo”. (Ibidem, p. 95)
134
anunció la suspensión de cultos, medida que fue cancelada, pero generó un eco nacional
nunca antes visto. La Iglesia era bastante reservada en esta materia por el pasado de
persecución religiosa y el fuerte estado laicista que predominaba en México. Sin embargo
esta fue el duro pronunciamiento oficial que asumió:
“El domingo pasado, seis de julio, hubo alguien que cayó en manos de unos
salteadores; alguien que sufrió toda suerte de vejaciones, maltratos, burlas y
desprecios. Alguien a quien se atacó en lo más delicado de su dignidad, a
quien se amenazó, se mintió, se faltó al respeto en sus derechos humanos. Ese
alguien es el pueblo de Chihuahua… Por eso conforme al Evangelio que
también es denuncia, denunciamos enérgicamente los hechos vergonzosos de
la jornada electoral del domingo 6 de julio. Denunciamos la mentira, el
fraude, el tortuguismo, la prepotencia de la fuerza pública; la suplantación de
personas, el chantaje, las amenazas, y toda suerte de arbitrariedades que se
dieron ese día”.229
Las denuncias por fraude electoral no sólo tuvieron repercusión a nivel nacional, sino
también en el extranjero. En 1985 el periódico Wall Street Journal dedicó una dura editorial
a la situación de nuestro país:
“México es una nación problemática, hecho demostrado en las lecciones del
pasado fin de semana. No fue solamente que el PRI hubiera hecho fraude en
algunas boletas. Como menciona Steve Fraizer (reportero), el
comportamiento del PRI en muchas casillas fue tan descarado que las
elecciones se convirtieron en un evento patético… Deseamos lo mejor de la
suerte a México especialmente al Sr. Miguel De la Madrid Hurtado pero las
pasadas elecciones deben ser tomadas como una victoria del pasado”.230
Los consiguientes “fraudes patrióticos”, como se atrevieron a denominar algunos líderes del
PRI a sus alquimias, generaron pronunciamientos de organismos internacionales como la
Organización de Estados Americanos (OEA), que tras la elección de 1986 llamó al gobierno
mexicano a que se respetara el voto popular.
229 Ibidem, p. 269. 230 Ibidem, p. 310.
135
Pero la elección que haría cimbrar por completo al sistema político mexicano sería la
de 1988. Dos grandes liderazgos de oposición emergerían: Cuauhtémoc Cárdenas del Frente
Democrático Nacional (izquierda) y Manuel Clouthier del Partido Acción Nacional (centro-
derecha). Ambos, en sus estilos y bajo distintas ideologías lograron movilizar a millones de
ciudadanos en medio de un sistema endurecido. Al final, las acciones del régimen priísta
fueron las mismas: amenazas, desvío de recursos públicos, masiva compra de votos y el
fraude electoral más grande de la historia de México. Pero el resultado no fue el mismo, esta
elección habría de convertirse en un punto de quiebre sin retorno. Para muchos, aquella noche
del 6 de julio simbolizó la caída del régimen, no sólo porque se “calló” el sistema informático
que contabilizaba los votos, sino porque el sistema político se “cayó” a pedazos.231
Soledad Loaeza refiere el cambio sustancial que se logró en 1988:
“La sociedad politizada de 1988 desechó una de las reglas de juego más
importantes del autoritarismo mexicano: la no participación, que durante
décadas había sido uno de los pilares de la estabilidad autoritaria, y que se vio
profundamente perturbada por la extensión de la participación
independiente”.232
Efectivamente, la sociedad se movilizó como nunca y, partir de ahí se daría un cambio sin
retorno. Los partidos de oposición se fortalecieron sustancialmente, emergieron muchos
líderes contra el régimen en diversas regiones del país y también se sumaron a este
movimiento más empresarios y periodistas independientes. Así mismo, comenzaron a
profesionalizarse las organizaciones cívicas promotoras y defensoras del voto como Alianza
Cívica.
La falta de democracia electoral no sólo se daba el día de la votación, sino que, el
proceso en su conjunto no se llevaba a cabo condiciones parejas, ya que había situaciones
como la utilización de recursos públicos y el limitado acceso a los medios de
231 La histórica noche de 6 de julio de 1988 los tres principales candidatos de oposición se pronunciaron así: “La jornada electoral que acaba de concluir ha representado un despertar cívico del pueblo de México… Además de las numerosas violaciones a la legalidad constitucional, algunas sumamente graves que se habían venido cometiendo y denunciando a lo largo del proceso electoral, hoy se ha puesto en evidencia la determinación del grupo gobernante de consumar una imposición a despecho de la voluntad popular… muchas irregularidades afectan gravemente a la limpieza de los comicios del día de hoy y podrían determinar su nulidad, en caso de no ser satisfactoriamente reparadas”. (Ibidem, p. 327) 232 Loaeza, S. (2008): Entre lo posible y lo probable. La experiencia de la transición en México, Ed. Planeta, México DF, p. 67.
136
comunicación.233 En 1994, el PRI ganó las elecciones sin necesidad de un fraude en las urnas,
pero con una elección inequitativa de grandes proporciones que afectó al resultado. El propio
ex presidente Ernesto Zedillo aceptó, años más tarde, la inequidad en la elección que lo llevó
al triunfo.
Para cerrar este análisis, vale la pena recuperar esta cita del historiador Enrique
Krauze: “Nuestra desgracia es haber vivido por casi un siglo bajo una democracia formal, es
decir, bajo una máscara de democracia. La mentira ha adquirido entre nosotros carta de
naturalización y parece la normalidad misma”234 Efectivamente, este legado de doble moral
marcó la política y por ello fue tan necesario impulsar una nueva cultura nacional basada en
la verdad, la transparencia, la ética, que todavía encuentra resistencias por este peso histórico
y cultural.
2.2.4 Partido hegemónico
El PRI fue el partido hegemónico más sólido del siglo XX, una vez que fue derrotado el
Partido Comunista de la Unión Soviética en 1991. Frente a esa realidad tenemos que tratar
de entender las dimensiones de poder que llegó a acumular el PRI, la red de relaciones
políticas y los favores sociales que logró establecer en sus 71 años de poder ininterrumpidos.
Las cifras electorales para presidente de la República desde que fue creado el Partido
Nacional Revolucionario (PNR, después PRI) hasta que el sistema político comenzó a
liberalizarse en los años ochenta son reveladoras de esta situación.
233 El gobierno contaba con recursos de programas federal como Pronasol o Procampo que distribuía los apoyos con total discrecionalidad y opacidad, los cuales estaban encaminados, más que a combatir la pobreza, a fortalecer su estructura electoral. 234 op. cit., Krauze, p. 192.
137
Gráfica 2.2
Resultados oficiales de las elecciones presidenciales (1934-2000)235
En las nueve elecciones presidenciales entre 1934 y 1982 los candidatos del PRI obtuvieron
votaciones de 86 por ciento en promedio. Lo mismo sucedía con las elecciones para el
Congreso. Hasta 1988 el PRI mantuvo un monopolio total del Senado y hasta 1997 en la
Cámara de Diputados.
En lo que se refiere a la Cámara de Diputados, el monopolio era casi total, las
mayorías aplastantes dejaban a los pocos diputados de oposición sin ninguna fuerza. De 1934
a 1978, fecha en la que entra en vigor la reforma política que introduce el sistema de
representación proporcional, el PRI obtuvo en promedio más de 85 por ciento de los asientos
de la Cámara de Diputados.236 Aunado a ello, como apunta Schettino: “De 1946 a 1970, en
más de 27 mil elecciones municipales, la oposición obtuvo 40 triunfos”.237
235 Cfr. Casar, A. en op. cit. Loaeza (coord.) 2002 tomo 9, p. 40. 236 Ibidem, p. 37. 237 Schettino, M. (2008): Cien años de confusión. México en el siglo XX, Ed. Taurus, México DF, p. 256.
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La permanencia de los partidos de oposición resultaba entonces heroica. Sin recursos
económicos, con muchos de sus líderes amenazados y perseguidos, con los medios de
comunicación cerrados y con un constante fraude electoral era casi imposible permanecer en
el tiempo. El Partido que más duró en esta travesía fue el Partido Acción Nacional, que en
ese desierto electoral forjó una “mística” democrática que le dio fortaleza y autoridad moral.
2.2.5 Centralismo del poder y los recursos
Como sucede prácticamente en todo régimen autoritario, hay un centralismo de facultades y
del ejercicio de recursos. González Casanova resalta en su libro La democracia en México el
centralismo asfixiante que vivió México durante el régimen priísta:
“La idea de una Federación integrada por estados libres y soberanos, típica
del modelo elaborado por los constituyentes de Filadelfia –y recogida por
todas nuestras constituciones liberales hasta la actual– no corresponde a la
dependencia real que guardan los estados respecto del gobierno federal, y los
gobernadores respecto del presidente”.238
Los controles que ejercía el Presidente de la República eran de muchos tipos, principalmente
políticos y financieros. El presidente podía remover gobernadores a su gusto, nombrar
funcionarios desde su oficina central y distribuir los recursos hacia estados y municipios de
forma discrecional.
La debilidad económica que sufrían los gobiernos locales fue una constante del
régimen. “La mayor parte de los ingresos estatales tienen su origen en los recursos federales.
Aún hoy, 85% de los ingresos de los gobiernos locales tienen un origen federal […], lo que
provoca una dependencia económica difícilmente superable”.239
La dependencia de los estados, se agudiza de manera más dramática en los
municipios, que por sus carencias presupuestales y técnicas terminan por estar bajo un gran
control político. El municipio, base de la estructura política según lo establecido por la
Constitución nunca fue realmente considerado ni fortalecido por el régimen; más bien, hubo
una serie de pactos con los caciques locales. El cacicazgo fue una figura determinante para
238 op. cit., González (1975), p. 37. 239 Casar, A.: “Las bases político-institucionales del poder presidencial en México” en op. cit., Elizondo, Nacif, p. 73.
139
lograr el control político de los espacios más alejados del país. Así lo refiere González
Casanova: “La historia del partido del gobierno es […] una historia de control de los caudillos
y caciques […] puede decirse que todos los procesos de concentración del poder presidencial
tienen en su origen, como una de sus funciones, el control de los caciques […]”.240
De esta forma el ámbito municipal se debilitó, porque se perseguía su control
político pero no su desarrollo. El país se quiso construir entonces de “arriba” hacia “abajo”,
castrando las posibilidades de desarrollo local. Este fenómeno es muy difícil de revertir dada
la histórica debilidad de los estados y municipios, por ello mismo la dificultad de
implementar políticas de profesionalización y transparencia.
2.2.6 Control amplio de libertades y represión
En un artículo titulado Nuestra Glasnot, Enrique Krauze hace un resumen de la falta de
libertades cívicas que sufrió la población mexicana durante los gobiernos del PRI:
“No hace mucho tiempo, buena parte de la prensa practicaba de una u otra
forma la autocensura; la Secretaría de Gobernación limitaba decisivamente la
libertad de expresión en la radio y la televisión […] la mayoría de los
intelectuales vivían de los dineros públicos; el proceso electoral se manejaba
por las secretas reglas de la «alquimia» y en el PRI se hablaba abiertamente
de «fraudes patrióticos»”.241
La libertad de expresión es uno de los derechos fundamentales reconocidos en la declaración
universal de los derechos humanos y en todo régimen que puede llamarse plenamente
democrático. Cuando la información es censurada y no puede llegar a los ciudadanos, cuando
el debate plural es imposible y sólo hay un discurso oficial presente en los medios, cuando
las personas no pueden manifestar libremente sus ideas, cuando no se pueden organizar en
asociaciones independientes entonces hay una violación sistemática de los derechos humanos
fundamentales. La libertad de expresión está integrada por un conjunto de derechos que van
desde el derecho a formarse, sostener las propias creencias y comunicarlas, hasta derechos
de audiencia, investigación y acceso a la información. Todo ello no se permitía en México,
240 op. cit., González (1975), p. 48 241 op. cit., Krauze, p. 166.
140
en distintos niveles y grados, por lo cual no había una libertad auténtica, ni amplia, ni
profunda.
La falta amplia de libertades, se manifestó de muy diversas formas durante el régimen
priísta. La forma más común y recurrente fue la falta de libertad de expresión y la violación
del sufragio efectivo, la forma más dramática fueron la persecución de opositores y los
asesinatos políticos. Estos son algunos testimonios de la llamada “guerra sucia” que se
intensificó durante los gobiernos de Díaz Ordaz y de Echeverría, pero que antes de ellos, ya
se daba en hechos específicos.
Cabe también resaltar que durante estos años hubo movimientos sociales que se
radicalizaron y optaron por la vía violenta, desafiando a las instituciones y a la convivencia.
Sin embargo, la respuesta del gobierno fue desproporcionada en varios casos y sin respeto a
los derechos humanos fundamentales.
Los partidos de izquierda, se pronunciaron de esta forma por la libertad de los presos
políticos en 1962:
“Hace tres años que el Gobierno desató una violenta represión contra el
movimiento obrero y democrático, con motivo de las huelgas ferrocarrileras
de marzo de 1959. Fueron encarcelados miles de trabajadores sin proceso
alguno, muchos de ellos despedidos y procesados por el delito de «disolución
social»…”242
Los partidos de izquierda que más sufrieron esta persecución fueron el Partido Comunista
Mexicano, el Partido Obrero-Campesino Mexicano y el Partido Popular Socialista.
En 1961 fueron asesinados trece opositores en Chilpancingo, Guerrero. Ante este
hecho, el escritor Carlos Fuentes, denunció con entereza la matanza:
“Estos trece mexicanos fueron asesinados porque creyeron en México y
porque no creyeron que México pudiese seguir siendo tierra de escarnio,
bandidaje oficial, ineptitud, cacicazgo, mentira y burla al pueblo… ¿Quiénes
son responsables de estas muertes que coronan el año del Cincuentenario de
la Revolución?... Son responsables Díaz Ordaz, Corona del Rosal y todos los
dirigentes inmediatos de nuestra vida política, estos hombres aferrados a los
vicios de un sistema periclitado, temeroso, de que las demandas populares se
242 Cit. por, op. cit., Aguayo, p. 78.
141
generalicen y destruyan la mentira de la «revolución mexicana permanente»,
de la «unidad nacional» y de las instituciones ineficaces que dan cauce a
semejantes mitos”.243
También en 1962 se perpetuó el asesinato del líder campesino morelense Rubén Jaramillo y
su familia, presuntamente por miembros del ejército.244 Mientras que en 1964 también
sufrieron represión las clases medias, cuando el movimiento de los médicos pidió mejores
condiciones laborales y libertad sindical, una libertad básica de la que tampoco podían gozar
los trabajadores al servicio del Estado.
Los médicos serían reprimidos no sólo difamando al movimiento, sino también
despidiendo a los trabajadores y sufriendo agresiones físicas. Esta fue una lucha
emblemática, porque los médicos intentaron liberarse de los sindicatos oligárquicos que sólo
estaban al servicio de los intereses de la élite gobernante. Ese sindicalismo que se enriquecía
a costa de los trabajadores y que buscaba proteger sus intereses a costa de sus agremiados
fue cuestionado por primera vez en esta huelga de médicos.
Pero nada tuvo comparación, con la represión de 1968. Fue el punto de quiebre,
incluso algunos sitúan ahí el inicio de la transición a la democracia en México. Lo que
comenzó como un pleito entre preparatorias, se convirtió en una intervención desmedida de
la policía, en una violación de la autonomía y en una masacre por parte del Ejército, en la
plaza de Tlatelolco el 2 de octubre. La cifra oficial de muertos (35) nunca estuvo cerca de la
realidad (más de 200), ya que hubo muchos desaparecidos y los cuerpos no se pudieron
recuperar. Los partidos de oposición denunciaron el asesinato masivo y en la comunidad
internacional hubo de todo, intelectuales que protestaron, pero también países que apoyaron,
como Cuba y la Unión Soviética.
Soledad Loaeza resume el significado de la masacre estudiantil de 1968: “Para la
autoridad, la gravedad del reto estudiantil residía en que atender las peticiones del
movimiento hubiera significado que la sociedad podía imponer límites a la autonomía del
243 Ibidem, p. 88. 244 La revista Política relató así este asesinato: “La matanza de Xochicalco, cometida por miembros del ejército y en la que perdieron la vida, vilmente asesinados, Rubén Jaramillo, su esposa encinta y sus tres hijos, además de constituir el regreso a situaciones históricas de barbarie que se consideraban superadas, es síntoma gravísimo de la debilidad creciente del poder público, y augurio y amenaza de una continuidad en la acción directa terrorista desde las esferas gubernamentales…”. (Ibidem, p. 81).
142
Estado […]”245 El sistema, por su carácter cerrado y autoritario, no sabía cómo atender y
canalizar el descontento social. La única vía que encontraron ante esa explosión de
participación fue la violencia.
La presión social se acumuló de tal forma, que el gobierno tuvo que empezar un
proceso de liberalización, con medidas como tolerar un poco la libertad de expresión,
emprender una reforma electoral y promulgar una Ley de Amnistía, acciones emprendidas al
final del gobierno de Díaz Ordaz y al principio del de López Portillo, como se analizará más
adelante.
2.2.7 Corporativismo y cultura clientelar
El corporativismo en el que sentó su fuerza el PRI, es una característica clave para entender
su funcionamiento y su capacidad de “absorber” las demandas sociales.
El padre del corporativismo mexicano fue Lázaro Cárdenas quien logró aglutinar a
las fuerzas sociales entorno a una simbología y a prebendas.
De esta forma, la dupla Calles-Cárdenas, en sus distintos momentos, fueron los
artífices de un sistema hegemónico, por el que se trató de unificar al país, con la oportunidad
de lograr una unidad fundamental para el desarrollo, pero también con la desventaja de
desconocer la pluralidad social. Casar así lo explica:
“Si Calles unificó a todos los partidos nacionales, regionales y locales en uno
solo, Cárdenas unificó a las distintas organizaciones campesinas, obreras y
populares en centrales casi únicas a las cuales se otorgó el monopolio de la
representación, participación e interlocución, el derecho y la obligación de ser
parte del sistema”.246
El corporativismo se estructuró, por un lado, como un sistema que intentó monopolizar la
representación de los ciudadanos y de los llamados “sectores”. Este monopolio era artificial
porque cooptaba las iniciativas, las limitaba y excluía a las que no se subordinaban. Es decir,
unifica en un primer momento, pero después se cierra, aísla y termina anulando la
participación genuina. Por otra parte, el corporativismo se hacía posible a través de una serie
245 op. cit., Loaeza, p. 56 246 Casar, A. en op. cit. Casar, González, p. 43.
143
de regalos discrecionales que se otorgaban a los integrantes de determinados movimientos a
través de una estructura funcional y jerarquizada.
Es de suma importancia el papel que jugaron las corporaciones que brindaban apoyo
al partido en el poder, no se puede entender su permanencia, sin la participación de las
cámaras empresariales, las uniones centrales de campesinos y los sindicatos de trabajadores.
Este sistema corporativista, inmerso en el sistema político mexicano, implicaba el reparto de
privilegios a cambio de la incondicionalidad política.247 Lógicamente este sistema
corporativista derivó en un reparto muy diferenciado del desarrollo, lo que degeneró en una
oligarquía enriquecida frente a una población mayoritariamente pobre. Carlos Elizondo
afirma:
“[…] México es formalmente […] una democracia; sin embargo, el poder se
ha transmitido mediante mecanismos verticales no electorales y se ha
gobernado por medio de estructuras corporativas controladas desde arriba que
han permitido una repartición diferenciada de los beneficios del
crecimiento”.248
Los incentivos económicos fueron el motor y el eje articulador de un corporativismo que
pagaba silencio y sumisión frente a los errores y los excesos del sistema. Los grandes líderes
encargados de repartir los incentivos se enriquecieron de forma ilícita, mientras los
trabajadores se empobrecían y el gobierno festejaba en sus discursos la “paz social” que
lograba el régimen.
Estas relaciones alcanzaron prácticamente todos los ámbitos de la administración
pública desde el acceso rápido a trámites hasta jugosas adquisiciones o contratos, los cuales,
la mayor parte de ellos eran decididos no en base a la calidad ni al precio de los servicios u
obras, sino de quien ofrecía más comisiones y “diezmos” por debajo de la mesa al
responsable de realizar las compras u obras.
La corrupción, la opacidad y el intercambio de favores creó toda una generación de
“vividores del Estado”, constituida por personas que, a través de un puesto público, asesoría,
contrato, compraventa, beca, trabajo, sindicato, universidad, escuela, pensión prematura,
247 Cfr. Pazos, L. (2002): Los vividores del Estado. Herencia del PRI. Reto de Fox, Ed. Diana, México DF, p. 14 248 Elizondo, C.: “El Estado Mexicano después de su reforma” en op. cit., Elizondo, Nacif, p. 153.
144
reciben recursos del Estado sin realizar correctamente la prestación pactada o sin entregar la
mercancía pagada con la calidad y los requerimientos estipulados.249
Estas estructuras clientelares desmeritaban la eficiencia y la eficacia de la función
pública. En numerosas ocasiones se observó la movilidad de funcionarios hacia dependencias
que no correspondían a sus conocimientos, sino a la lealtad o permanencia de determinado
grupo político.
De esta forma, el corporativismo articulaba y subsumía las demandas sociales
haciéndolas suyas de una forma dirigida y manipulada. Mientras que el clientelismo
tergiversaba las relaciones gobernantes-ciudadanos “privatizando” el interés público, a través
del reparto de beneficios personales sin considerar el bien común.
2.2.8 Consecuencias del sistema autoritario mexicano
El régimen siempre adujo como su principal cualidad haber generado paz social y estabilidad
política, sobre todo en medio de un panorama internacional de grandes conflictos armados y
una inestabilidad regional muy profunda.
Contrario a estas posibles “ventajas” del sistema político se manifiesta Javier
Hurtado:
“1. La estabilidad no fue ni ha sido producto de la fortaleza institucional ni
del diseño constitucional del régimen político, sino que ha derivado
esencialmente en la prevalencia de un establishment autoritario o no del todo
democrático; 2. La fortaleza pudo haber sido en cierta época del sistema
político y de la coalición de intereses que en él se contenían y se expresaban,
mas no de un sistema democrático […] 3. Esa fortaleza, con el correr del
tiempo, devino en una evidente debilidad del presidente de la república, que
está afectando la gobernabilidad y estabilidad políticas […]”250
Efectivamente, en el corto plazo, el régimen parecía “eficiente”, sin embargo, con el paso del
tiempo esas aparentes eficiencias mostraron su verdadero rostro y se convirtieron en
249 Cfr., op. cit. Pazos, p. 154. 250 op. cit., Hurtado, pp. 189, 190.
145
disfunciones sistémicas que siguen hoy afectando el desarrollo nacional. Algunas de las
consecuencias de este sistema son las siguientes.
2.2.8.1 Nacionalismo y antireformismo
Como bien señala Macario Schettino, el sistema estuvo sostenido no sólo en el poder
económico y político, sino también en una propuesta ideológica.
“El régimen de la Revolución Mexicana no es un régimen autoritario
cualquiera, sino uno que logra perpetuarse debido a su carácter simbólico. Es
una construcción cultural que mantiene y fortalece las características
premodernas de la sociedad mexicana. Por ello la modernización de México,
en todo sentido, resulta tan difícil.”251
El régimen político se monta en las características premodernas del ejercicio del poder y, en
vez de modernizarlas, las propaga socialmente e incluso las justifica ideológicamente. De
esta forma, el corporativismo articulaba y subsumía las demandas sociales haciéndolas suyas
de una forma dirigida creando una narrativa de tipo histórico.
Para comprender de forma más precisa el nacionalismo revolucionario, son oportunas
las características que le asigna Roger Bartra. 1. Desconfianza hacia una apertura
internacional y discurso antiimperialista y a veces xenófobo. 2. Control del estado sobre la
propiedad de la tierra, los recursos naturales y la concentración de capital. 3. Un amplio
Estado fuerte interventor legitimado por su naturaleza revolucionaria 4. Una supervaloración
de la identidad mexicana.252
Quizá el componente más perjudicial del nacionalismo fue el concebir al gobierno
como un gran ente interventor-benefactor. Interventor porque fue inmiscuyéndose en una
amplia gama de tareas sociales y empresariales, ahogando las libertades y la participación
cívica. Benefactor porque se asumió como el gran distribuidor de bienes y privilegios que lo
convirtieron en un “padre” del que había que esperar todo. El resultado, fue una idiosincrasia
paternalista que prostituyó la relación gobierno-sociedad y socavó la cultura del esfuerzo, de
la productividad, de la innovación y del mérito personal.
251 op. cit., Schettino, p. 252. 252 Cfr., Schettno, p. 293.
146
Si bien, el nacionalismo se presenta como “revolucionario” y “progresista”, en el
mediano plazo quedó convertido en un arquetipo simbólico, que en vez de considerarse un
referente para generar reformas, se convirtió en un dique de ellas, ya que sirvió como una
retórica legitimadora del status quo.
En torno al nacionalismo revolucionario se justificaron todas las bondades de régimen
y también todas sus arbitrariedades. En algunos derechos sociales se escondieron privilegios
y corruptelas escandalosas. Todo reformista que intentó la deconstrucción de esos
privilegios, fue señalado como: “enemigo de la Patria”, “aliado de la reacción”,
“conservador”.
Durante el régimen priísta hubo presidentes que parecían modernizadores, llegaban
con una agenda que parecía dar vuelta a las peores páginas premodernas del sistema. Pero en
realidad, algunos de esos trazos reformistas quedaban ahogados, empantanados en un sistema
de suyo antidemocrático y corrupto. Quizá la mayor contradicción entre modernización y
regresión la podemos constatar en la presidencia de Carlos Salinas de Gortari.253
Esa ha sido la dolorosa realidad de México, una esquizofrenia entre reforma y
regresión, entre modernidad y premodernidad, entre futuro y pasado. Un país anclado por
ideologías polarizantes, clientelismo paternalista, pragmatismo cínico y política corrupta,
elementos que siguen dominando el escenario nacional.
253 En los años 90 del siglo XX, llegó a la Presidencia de la República Carlos Salinas de Gortari. Después de un fraude de grandes proporciones, emprendió una agenda modernizadora, que en un primer momento parecía ser de un gran calado, pero sus ambiciones políticas y económicas, de él y su familia, dieron al traste con una oportunidad de oro para México. Así se expresa un corresponsal de alto nivel estadounidense, Tim Padgett: “…Carlos Salinas de Gortari fue presidente de México de 1988 a 1994 –el hombre que nos convenció de unirnos en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, o TLCAN, porque nos hizo pensar que había modernizado a México… en realidad, Salinas estaba firmemente aliado con la oligarquía mexicana, lo que significaba que no estaba interesado en fortalecer ni la democracia ni a la clase media” (Cit. por, op. cit., Aguayo, p. 437).
147
2.2.8.2 La corrupción enquistada
La vocación de imponer la voluntad más allá de los límites otorgados por la responsabilidad
del cargo estuvo asociada permanentemente a la extorsión, el soborno y al saqueo.
La constante convivencia de la sociedad mexicana con un ejercicio corrupto de la
política ha logrado que se adhiera la corrupción a la vida misma. Durante todas las guerras y
revoluciones en México, el robo y el saqueo estuvieron presentes y, en algunos casos, estas
actitudes fueron solapadas e incluso promovidas. En el ejercicio del poder se hizo inherente
al manejo de la hacienda pública como caja chica personal.
El hecho de que la corrupción fuera un rasgo innato en la actuación de los
políticos y en la vida de las instituciones, tuvo efectos nefastos en la formación de la cultura
ciudadana. La generalización de la deshonestidad y la impunidad fueron el origen no solo de
la aceptación sino incluso de la admiración de quienes se enriquecían ilegalmente a su paso
por la política, por ello se acuñaron frases populares que sintetizan el drama nacional, como:
“el que no transa no avanza”, “político pobre, pobre político”, “es un error vivir fuera del
presupuesto”.
La falta de contrapesos en el poder político, la ausencia de una cultura cívica y el
control de la mayor parte de los medios de comunicación permitió que quedaran impunes
millonarios fraudes, desvíos y robos descarados de líderes políticos y sindicales. Krauze lo
explica así:
“La corrupción moderna en México está cumpliendo en estos días medio
siglo. La crearon los licenciados, universitarios preparados, civiles de traje y
corbata, a quienes el público llamó los tanprontistas porque tan pronto como
se sentaron en sus puestos públicos, comenzaron a servir con diligencia a sus
negocios privados. El catálogo era amplio: un ministro establecía una
compañía ad hoc para surtir a precios inflados los requerimientos de su propia
secretaría; desde el poder se alentaban monopolios de distribución de gasolina
y transportes; se hacían fortunas gigantescas mediante la especulación
monetaria e inmobiliaria. Y la desgracia es que no había límites […]”254
Y añade Krauze al recuento histórico de la corrupción del siglo XX en México:
254 op. cit., Krauze, pp. 175, 176.
148
“Con la expansión del sector público (casi dos millones de plazas, cientos de
organismos, programas, fideicomisos y un presupuesto «apalancado» con
20,000 millones de dólares de deuda externa) la corrupción cambió de escala.
Ahora no sólo los amigos del presidente amasaban fortunas: bastaba un
puesto menor en un nivel estatal para echar mano a la colación de la piñata
pública […]”255
Bajo esta estructura de corrupción, se conformó una oligarquía que se protegía mutuamente
de coexistir en la ilegalidad, donde el “éxito” político se mide en metros cúbicos de casas y
en marcas de automóviles de lujo, como si se viviera en un país rico y no en uno donde los
habitantes son en su mayoría personas que viven en condición de miseria y pobreza.
La corrupción fue escalando también de nivel hasta llegar a situaciones más
comprometedoras como la vinculación con el crimen organizado. En una entrevista de la
periodista Carmen Aristegui el ex presidente Miguel de la Madrid, llegó a hacer esta grave
declaración:256
-Carmen Aristegui (C.A.): Usted creía que Salinas era estudioso,
inteligente, honesto, buen muchacho. Y resultó que cometió errores
muy serios. El peor la corrupción.
-Miguel de la Madrid (M.M.): Sí y sobre todo la corrupción de su
hermano. Conseguía contratos del gobierno, se comunicaba con los
narcotraficantes…
- C.A. ¿Con quienes?
-M.M. No sé exactamente, los que le dieron el dinero para llevárselo
a Suiza.
-C.A. Acuérdese que un grupo de empresarios reconocieron un parte
de ese dinero.
- M.M. Por complicidad.
- C.A. ¿Era dinero del narco?
- M.M. Es posible, si
- C.A. Y ellos pusieron su nombre…?
255 Ibidem, pp. 175, 176. 256 AA. VV.: Transición. Conversaciones y retratos de lo que se hizo y se dejó de hacer por la democracia en México, Aristegui, C., Trabulsi, R., Ed. Grijalbo, México DF, 2009, pp. 103, 104
149
-M.M. Para llevarse una tajada. Son informaciones muy difíciles de
obtener; fue más fácil procesar a Raúl por la muerte de Ruiz Massieu.
-C.A. ¿Es más fácil demostrar un asesinato que la corrupción o los
vínculos con el narco?
- M.M. Sí
- C.A. De haberlo sabido usted a tiempo…
- M.M. Hubiera actuado
-C.A. ¿Desde cuándo tenía Raúl Salinas vínculos con el narcotráfico?
- M.M. A partir del gobierno de su hermano.
- C.A. ¿Cuál fue la última referencia que tuvo sobre esa relación?
- M.M. Desafortunadamente fue cuando yo ya no era presidente.257
Con una corrupción tan enquistada, la impunidad se convierte en una espiral sin fin que
persiste hasta nuestros días, donde no hay castigo en el 98.5% de los casos en donde se
infringe la ley.
Entonces el ciudadano termina cuestionándose: ¿qué sentido tiene cumplir la ley si
otros la evaden sin consecuencias? ¿Por qué pagar impuestos si la autoridad derrocha los
recursos? ¿Por qué estar en el lado del ciudadano cumplido y no del funcionario hábil y
corrupto que le va bien? Ante estas preguntas y dudas muchos ciudadanos sucumben a la
corrupción convirtiéndose en parte del sistema.
Una de las causas de esta corrupción fue precisamente la forma en cómo se ocultó la
información pública. Ayllón hace un análisis puntual de la forma en cómo operó el llamado
«secreto administrativo»:
“La formación y consolidación del aparato estatal en México durante el siglo
XX supuso dos reglas implícitas en materia de información: por un lado, el
manejo discrecional de la información (que en algunos casos implicó que los
funcionarios se apropiaran de los archivos y documentos administrativos
como si fueran parte de su patrimonio), y por otro la práctica del secreto que
257 Dado el impacto que tuvieron estas declaraciones, en donde un ex presidente afirma la corrupción y los vínculos del narcotráfico con la familia Salinas de Gortari, al día siguiente día de la publicación de la nota, el ex presidente Miguel de la Madrid se desdijo aduciendo enfermedad, lo cual es poco creíble dado que su propia oficina había aclarado días antes que se encontraba bien de salud.
150
suponía negar sistemáticamente cualquier solicitud de información por parte
de los gobernados; menos aún dar cuenta de las razones de la acción
gubernamental. Este modelo, que corresponde al denominado «secreto
administrativo», responde a una concepción propia de los Estados
autoritarios, donde la información es un bien de acceso restringido a quienes
detentan el poder”.258
Por todo lo anterior, con acierto Gabriel Zaid afirma: “La corrupción no es una característica
desagradable del sistema político mexicano: es el sistema”.259
2.2.8.3 Débil crecimiento económico y subdesarrollo
La falta de rendición de cuentas, la poca transparencia y carencia de legitimidad en la mayoría
de los procesos electorales causaron en el aparato gubernamental un rezago en la
modernización, en la innovación y en la eficaz aplicación de las finanzas públicas. Todo ello
limitó los recursos disponibles para financiar programas sociales e inversiones productivas
urgentes y generó un ambiente de desconfianza y exclusión social. Todas las previsiones
hechas en la década de los sesenta, cuando se vaticinaba un crecimiento lineal con estabilidad
y seguridad, quedaron muy lejos de la realidad. Nadie se imaginaba la descomposición que
sufriría el país.
El régimen priísta fue camaleónico en cuanto a sus tesis económicas. Fue desde
socialista bajo la idea de un fuerte estado interventor hasta neoliberal privatizador. En
algunos momentos parecía que el modelo cambiante funcionaba, hubo estabilidad y
desarrollo por un tiempo, sin embargo, lo que se ganó terminó por perderse en tres etapas de
crisis económicas que anularon la capacidad adquisitiva de los ciudadanos, disminuyeron la
clase media y empobrecieron a millones de personas.
Hubo un periodo de gran desarrollo económico entre 1949 y 1970 donde el ritmo de
crecimiento que se alcanzó fue de 6% anual. En esta etapa hubo un proceso de
258 López-Ayllón, S.: “La reforma y sus efectos legislativos. ¿Qué contenidos para la nueva generación de leyes de acceso a la información pública, transparencia y datos personales?” en El derecho de acceso a la información en la Constitución mexicana: razones, significados y consecuencias, Salazar, P. (coord.), Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México DF, 2008, pp. 4, 5. 259 op. cit., Krauze, p. 176.
151
industrialización, de ampliación de la clase media y de transformación a una sociedad urbana.
Fue una etapa de creación de instituciones de seguridad social y de educación muy
importantes.260
Pero precisamente, uno de los mayores problemas que tuvo México fue que el
desarrollo económico que se dio durante los años cincuenta y sesenta no fue integral, ni
universal, ni sostenido. No fue integral, porque no se dio en varios sectores de la economía.
Tampoco fue universal porque dejó a mucha gente fuera del desarrollo privilegiando a una
élite y no fue sostenible porque se agotó muy rápidamente; en los años setenta ese modelo
ya no servía y tardaron en hacerse mucho las adecuaciones.
En la época de prosperidad hubo pocas voces que advirtieron de esa falta de desarrollo
equilibrado. Una de ellas fue González Casanova:
“El marginalismo, o la forma de estar al margen del desarrollo del país, el no
participar en el desarrollo económico, social y cultural, el pertenecer al gran
sector de los que no tienen nada es particularmente característico de las
sociedades subdesarrolladas”.261
Macario Schettino resume de forma muy puntual lo ocurrido a inicios de los años 70: “Las
críticas al régimen […] sin duda influyen en la voluntad del nuevo presidente, Luis
Echeverría, decide modificar el esquema del «desarrollo estabilizador» para transformarlo en
un «desarrollo compartido»”.262 Este esquema se entendió como un aumento del gasto
público, pero sin un esfuerzo por reducir disfunciones burocráticas y mejorar las finanzas
estatales. Por ello, el gobierno va aumentando su deuda de manera exponencial; durante la
presidencia de Echeverría la deuda pública se multiplica por siete.
Pero el año paradigmático, que marcó un punto de inflexión sobre la percepción del
sistema, fue la profunda crisis económica que vivió México en 1982, donde se desestabilizó
todo el sistema económico nacional, lo cual trajo consigo, entre otros problemas, una
devaluación del peso nunca antes visto. Así lo explican Cook, Middlebrook y Horcasitas:
“La deuda externa contribuyó a un crecimiento acelerado durante el auge
petrolero de México entre 1978 y 1981[…] las excesivas obligaciones del
260 Cfr., Suárez, F.: “La economía mexicana del siglo XX entre “crisis” y “milagros”” en op. cit., Casar, González, p. 85. 261 op. cit., González (1975), p. 89. 262 op. cit., Schettino, p. 371
152
pago de la deuda, aunadas a la baja de los precios del petróleo, en el periodo
1981-1982, produjeron una creciente inestabilidad económica. Los pagos del
servicio de la deuda cada vez mayores, una fuga de capitales creciente,
enormes devaluaciones, y problemas de balanza de pagaos cada vez peores,
finalmente llevaron a una crisis de liquidez en agosto de 1982, la cual detonó
la crisis de la deuda de América Latina”.263
Resulta difícil de entender que las autoridades mexicanas siguieran contrayendo deuda sin
prever que el precio del petróleo podría reducirse. Lo más paradigmático y terrible de la
situación que vivió México durante esos años, es que la crisis pudo haberse evitado si las
decisiones gubernamentales hubieran sido más técnicas y menos políticas, más visionarias y
no cortoplacistas, más transparentes y menos opacas.
A pesar de este difícil panorama, en el horizonte se abrió una esperanza. El país contó
a finales de los años setenta, con un “milagro”: el descubrimiento de uno de los mantos
petroleros más importantes del mundo. Este era el tamaño de la riqueza encontrada:
“Según las primeras estimaciones, el manto petrolero parecía contener 30 mil
millones de barriles, que a los precios del inicio del sexenio significaban 450
mil millones de dólares, más no menos cinco veces el PIB del país en ese
momento. Dos años después la revolución iraní duplicaba el precio del
petróleo, de manera que México tenía, bajo la plataforma continental de la
península de Yucatán, un tesoro equivalente a diez años de ingresos. Y tenía
una muy alta probabilidad de seguirse multiplicando…”264
La pregunta es obligada: ¿qué se hizo con esta riqueza? Y la respuesta es simple y a la vez
dramática: la riqueza se dilapidó, el gobierno aumentó su déficit, se endeudó y en cinco años
se esfumó el sueño. Para financiar el crecimiento, el gobierno decidió endeudarse y no
contempló que los precios del petróleo se podían desplomar y que el servicio de la deuda
podía crecer a un alto porcentaje. Ambas cosas sucedieron y la riqueza petrolera que debía
de haber servido para convertir a México en un país desarrollado terminó por servir sólo para
pagar los intereses de la deuda. La inflación llegó a tres dígitos, 120 por ciento y la economía
familiar se desplomó.
263 Cook, Middlebrook, Horcasitas, en op. cit., González, Reveles, p. 47. 264 op. cit., Schettino, p. 386.
153
En prácticamente dos décadas, México tiró a la borda su potencial de desarrollo. La
oportunidad que representó el petróleo la convirtió en torpeza y despilfarro. En la década de
los años sesenta, México era visto como un país emergente con enormes posibilidades de
futuro. No fue casualidad el hecho de convertirse en el primer país en organizar los Juegos
Olímpicos (1968) y el Mundial de Futbol (1970) en forma casi paralela. Veinte años después
el país estaba hundido en deuda, más pobreza y graves problemas estructurales que lo
alejaron aún más de los países desarrollados.
El país logró con los presidentes Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari, dos
cuestiones fundamentales para el desarrollo del país: comenzar a sanear las finanzas públicas
e insertar a México en el escenario económico internacional. En lo que respecta al primer
punto, Suárez Dávila explica: “El sector público tenía más de mil 200 empresas en 1982, al
final de la administración de Salinas no quedaban sino alrededor de 200. Parte de los ingresos
se destinaron a cancelar deuda pública”.265 Sin embargo, este proceso que a todas luces era
necesario, en vez de convertirlo en oportunidad terminó siendo en parte un nuevo lastre: la
amplia corrupción que se dio en el proceso privatizador hizo que México no mejorara
sustancialmente en el terreno de la competitividad. Se crearon nuevos monopolios y empresas
sin capacidad de prestar los servicios que posteriormente tuvieron que ser rescatadas por el
erario público como sucedió con el sistema bancario y carretero.
En lo que respecta a la inserción de México en la globalización, un proceso también
indispensable frente a la tesis de aislacionismo que preponderó en las décadas anteriores, se
cometieron también errores no entendibles. Por un lado, el proceso fue demasiado abrupto,
en sólo diez años, de 1984 a 1994 México se abrió al mundo y derribó sus barreras
proteccionistas (en cambio, por ejemplo Chile lo hizo en un proceso de tres décadas,) por
otro, no se adoptaron medidas compensatorias que fortalecieran al sector interno ni se
tomaron acciones para disminuir las asimetrías entre la economía mexicana y la de
Norteamérica. Así lo explica Suárez Dávila:
“[…] El Tratado no fue acompañado en México por medidas
complementarias internas o externas. Internamente, no se establecieron
políticas industriales y regionales de apoyo. Las maquiladoras siguen
265 Suárez, F. en op. cit., Casar, A., González, G., p. 101.
154
importando 90% de lo que producen, no establecieron encadenamientos con
la producción doméstica […]”266
Pero 1994, el año de entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América Norte
(TLCAN) traería varias sorpresas. En primer lugar, el levantamiento armado del denominado
Ejército Zapatista de Liberación Nacional, después el magnicidio del candidato presidencial
del PRI, Luis Donaldo Colosio, posteriormente el asesinato del líder parlamentario del PRI
José Francisco Ruiz Massieu, aunado a ello el secuestro de empresarios y, para finalizar el
año, una terrible crisis económica que aconteció en diciembre, que ahora brevemente se
explica.
En la medida en que fue avanzando aquél emblemático año de 1994, la economía se
fue deteriorando por diversos factores internos como la crisis política, una mala privatización
bancaria, una contención ficticia del peso, etcétera. A pesar de que México estaba gobernado
por una élite de tecnócratas, encabezados por el Presidente Salinas, estos prefirieron cuidar
más los aspectos políticos que los económicos y no tomaron las medidas necesarias en un
año electoral y convulso políticamente. Suárez Dávila sostiene:
“Estaban ya los elementos de una crisis bancaria propiciada por una
liberalización financiera inadecuada y una reprivatización mal ejecutada. Ello
había provocado un crecimiento desorbitado del crédito y estaba aumentando
la cartera vencida. Existía un fuerte endeudamiento de corto plazo, por más
de 30 mil millones de dólares de tesobonos; un tipo de cambio sobrevaluado
e incertidumbres políticas; una política cambiaria inapropiada de desliz
predecible a la baja con “banda”.267
Las consecuencias de las crisis económica de diciembre de 1994 fueron dramáticas:
devaluación de 50% del valor de la moneda, incremento de impuestos, reducción del gasto,
caída del PIB del 6%, más de 60% de la población en pobreza y el necesario rescate financiero
de cerca de 50 mil millones de dólares.
Esta reseña de acontecimientos demuestra la incapacidad y la opacidad para dirigir el
desarrollo económico de una Nación. Si bien no hay un correlato necesario entre democracia
266 Ibidem, p. 118. 267 Ibidem, p. 104, 105.
155
y crecimiento económico, en el caso de México quedó evidenciada una relación de
presidencialismo, decisiones arbitrarias, opacidad, fracaso económico y pobreza.
156
157
CAPÍTULO 3. Análisis del sistema y del subsistema de las políticas de derecho de
acceso a la información pública
3.1 Elementos estables del sistema en las políticas de derecho de acceso a la información
pública
3.1.1 Atributos básicos del objeto de la política y área del problema
En este primer apartado analizaremos los elementos estables del sistema que repercuten en
las políticas de derecho de acceso a la información pública y posteriormente los elementos
dinámicos. Entre los elementos estables se encuentran aspectos como los factores
socioeconómicos, el marco legal y el entorno internacional. Así mismo, delimitaremos el
objeto de la política de transparencia, así como el área del problema con el enfoque del
aprendizaje.
Para iniciar el análisis de los elementos estables del sistema en las políticas de derecho
de acceso a la información pública, la metodología de las coaliciones promotoras exige
ahondar en el objeto de la política. En el capítulo dos se enuncian y analizan diversas
definiciones, ahora en este capítulo les daremos perspectiva de política pública.
Para Issa Luna, es muy importante reconocer que el acceso a la información es, tanto
una política de la administración pública, como un derecho fundamental. Al respecto Luna
Pla argumenta:
“Mientras en la teoría de la administración pública lo que supone el acceso a
la información y su fin último es promover el accountability, para los
derechos humanos el fin último es la realización de las libertades del ser
humano y la mejora de su calidad de vida”.268
Cuando el derecho de acceso a la información se logra constitucionalizar se crea un marco
mucho más formal que un simple programa de acción gubernamental que está sujeto a los
vaivenes y políticos. Un marco jurídico sólido y coherente logra que el derecho se convierta
en una garantía efectiva para las personas que potencia su capacidad de decisión y le permite
enfrentar los abusos del poder del Estado. Cuando se concibe al acceso a la información como
268 op. cit., Luna, p. 41.
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un derecho se entiende que el fin en sí mismo es la persona, más allá de los beneficios que
pueda generarle a un gobierno.
“En la teoría de los derechos humanos, el acceso a la información se enmarca
en los términos de las necesidades de información del individuo, y no en los
términos en los que el Estado (o el sector privado) disemina o clasifica la
información. Si el acceso quedara en términos del Estado, éste publicaría
únicamente lo que le conviene enterar a su público, en contraste, el individuo
tiene el derecho de solicitar lo que a su parecer le interesa saber del Estado
para los fines que él decida”.269
Como derecho fundamental, el acceso a la información se ancla en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, en su artículo 19:
“ Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este
derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.270
Así como en la Convención Americana sobre Derechos Humanos que en su artículo 13,
refiere:
“Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este
derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e
ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de
su elección”. 271
Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva hablan de tres dimensiones del derecho de acceso a la
información: el derecho a atraerse información; el derecho a informar y el derecho a ser
informado. Mientras que el derecho a obtener información incluye las facultades de acceso
a los archivos, registros y documentos públicos, el derecho a informar incluye las libertades
269 Ibidem, p. 41. 270 Organización de Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos, (julio 2014), Recuperado en http://www.un.org/es/documents/udhr/. 271 Organización de Estados Americanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, (mayo 2014), Recuperado en http://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm.
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de expresión y de imprenta, mientras que el derecho a ser informado contempla la posibilidad
de recibir información objetiva y oportuna, sin que esta sea manipulada.272
Para Guerrero, la transparencia como política pública implica: “un conjunto de
decisiones y acciones del gobierno que tienen por objeto dotar a los ciudadanos (y a los
propios funcionarios) de información clara, precisa, accesible y abundante sobre dimensiones
diversas del desempeño gubernamental.”.273
En cuanto política pública, el acceso a la información regula la relación que debe
haber entre los ciudadanos y el Estado. Esta política no debe circunscribirse, a una
transparencia de tipo documental, que en muchas ocasiones resulta muy acotada. Más bien,
se tiene que enmarcar en una estrategia de «gobierno abierto», donde los políticos y
funcionarios públicos asumen una actitud proactiva en el suministro de información; no la
generan a cuenta gotas, sino que detonan dinámicas de apertura que favorecen el surgimiento
de una nueva cultura organizacional que genera una mejor protección de los derechos
individuales y una mejor calidad en los servicios.274
En el mismo sentido, para Merino, la política de transparencia y de acceso a la
información pública no se circunscribe a cumplir una serie de reglas mínimas, “[…] sino que
comprende la forma en que se produce, se distribuye y se utiliza la información dentro de la
propia organización, entendida como un recurso estratégico para el cumplimiento de sus
fines”. Así mismo, no sólo se trata de distribuir datos, sino de aprovechar esa información
para tomar mejores decisiones y agregarle valor a la acción pública.275
Para la organización no gubernamental Artículo 19, el derecho del público a saber
debe expresarse en la legislación a través de los siguientes principios: 1. Máxima divulgación
de la información. 2. Los organismos públicos deben estar legalmente obligados a publicar
información. 3. Promoción de la transparencia en la administración pública. 4. Las
excepciones al derecho a la información deben ser claras, acotadas y sujetas a un estricto
examen de ‘daño’ e ‘interés público’. 5. Procedimiento para facilitar el acceso a la
información. 6. Los individuos no deben ser disuadidos de hacer pedidos de información a
raíz de costos excesivos 7. Las reuniones de los organismos públicos deben ser abiertas al
272 Cfr. op. cit., Luna, p. 28. 273 op. cit., Guerrero, p. 8. 274 Cfr., Larrañaga, en op. cit., Salazar, P. (coord.), p. 151. 275 Merino, M.: “La transparencia como política pública” en op. cit. Ackerman (coord.), p. 242.
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público. 8. Las leyes que entren en conflicto con el principio de máxima divulgación deben
ser reformadas o derogadas. 9. Protección de quienes revelen actuaciones indebidas.276
Las políticas de transparencia tienen un carácter de transversalidad que busca mejorar
la gestión pública en su conjunto, logrando que las demás acciones se rijan bajo este
paradigma. Se busca acotar los ámbitos de opacidad, pero también lograr una mayor
legitimidad como consecuencia de una nueva eficacia gubernamental.
Larrañaga explica esta necesaria legitimidad de ejercicio (no sólo de origen) que debe
procurar todo gobernante:
“El poder público no obtiene su legitimidad exclusivamente de la voluntad
mayoritaria mediante el sufragio (principio de mayoría) ni primordialmente
por el acatamiento formal del proceso administrativo (principio de legalidad),
sino también, y de forma fundamental, a través de acciones públicas que, de
hecho, correspondan de manera eficaz con los intereses de los ciudadanos
(principio de efectividad)”.277
Para alcanzar a tener un nivel alto de efectividad en las políticas de transparencia, estas deben
permear toda la organización logrando cambios al interior que generen una verdadera cultura
de «gobierno abierto».
“Es necesario, además, que las prácticas de transparencia se plasmen tanto en
las rutinas y procedimientos en las organizaciones públicas, como en el
conjunto de valores (cultura organizacional) que influyen cotidianamente en
los comportamientos de los actores organizacionales de todos los niveles”.278
Cuando se logra este cambio organizacional, entonces podemos decir que la política pública
se ha «inculturado» y, por lo tanto, tiene más posibilidades tanto de permanecer en el tiempo,
como de lograr transformaciones más profundas.
3.1.2 Estructura social y valores socioculturales dominantes
México es un país en vías de desarrollo que busca dejar atrás sus históricos rezagos. Sin
embargo, las características de pobreza, marginación y mala calidad educativa dificultan el
276 Cfr. Article 19, (13 de diciembre 2014), Recuperado en: www.article19.org 277 Larrañaga en, op. cit., Salazar, P. (coord.), p. 161. 278 op. cit., Vergara, p. 9.
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éxito de las políticas de transparencia. Junto con esta realidad, también hay centros urbanos
cuya calidad de vida es equiparable a la de los países desarrollados. En estos centros hay
universidades de alto nivel académico, así como potentes núcleos intelectuales y una
sociedad civil informada y bien articulada. A continuación proporcionaremos diversos datos
que retratan el México de inicios del siglo XXI (2000 -2002), así como los últimos datos
censales (2010) donde se percibe un avance del país en diversas materias sociales, pero sin
superar sus problemas estructurales.
México es el 14° país en extensión territorial, lo cual genera dificultades para poder
llevar servicios públicos a todo el territorio. Más aún que su orografía es complicada, con
diversas cadenas montañosas y un sistema volcánico transversal. Así mismo, diversas
regiones se encuentran en zonas proclives a desastres naturales, ya sea por encontrarse sobre
una de las zonas más sísmicas del mundo, así como los amplios litorales donde se forman
recurrentemente huracanes y tormentas tropicales. Muchas de estas zonas, afectadas de
manera permanente, y que no cuentan con la infraestructura necesaria para amortiguar los
desastres, permanecen en una pobreza permanente de la que es muy difícil salir.
En términos poblacionales, en el año 2000 México era el 11° país más poblado del
mundo, con más de 97 millones de personas. Para 2014 la población supera los 119 millones.
El país se encuentra en plena transición demográfica; mientras que en 1962 se alcanzó la
máxima tasa de fecundidad (7 hijos por mujer), para 2014, la tasa es de 2,2, en un acelerado
descenso.
En la región central, conformada por 13 de las 31 entidades, habita casi el 60% de la
población del país. Hay ocho grandes zonas metropolitanas en el país. El Estado de México
y el Distrito Federal son las entidades más pobladas, en conjunto más de 24 millones de
personas. Sin embargo, así, como en el país hay grandes zonas urbanas, también prevalece
una dispersión poblacional muy grande, lo cual dificulta la creación de núcleos de desarrollo
económico y social. De igual forma, en el año 2000 existían 2,433 municipios, de ellos, sólo
167 tenían más de 100 mil habitantes. 279 Esta gran fragmentación poblacional provoca que
la gran mayoría de municipios apenas tengan los recursos para sortear, con muchas
279 Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), (2014). Recuperado en: www.inegi.gob.mx.
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dificultades sus necesidades básicas de gobierno y de prestación de servicios. Las políticas
de transparencia encuentran aquí un ámbito de aplicación complicado.
Culturalmente el país tiene una homogeneidad bastante amplia en términos de
nacionalidad y religión. Los extranjeros en México no superan el 1% de la población,
mientras que en términos religiosos 95% de los habitantes profesan el cristianismo (85%
católicos y 10% protestantes). La cultura se enriquece con las 64 etnias indígenas que hay en
el país y con sus más de 60 lenguas y con la experiencia migratoria que viven millones de
mexicanos que se trasladan a los Estados Unidos en busca de mejores condiciones de vida
(alrededor de 9 millones de mexicanos viven en Estados Unidos).280
En términos educativos México ha avanzado en términos de cobertura básica.
Mientras que en 1970, 25.8% de la población era analfabeta, para el año 2000 era sólo de
9.5% y para 2010, 6.9%. En cuanto a grado de escolaridad, en 1960 la escolaridad era de 2,6
grados, en 2001 era de 7,7 grados y en 2010, de 8,6 grados; un avance significativo, pero
todavía lejos de los estándares de los países desarrollados. En términos de asistencia a la
escuela, la educación básica (6 a 14 años), prácticamente es universal, ya que en 2010, 94 de
cada 100 niños asisten a la escuela. Sin embargo, en la educación media y media superior
(bachillerato, preparatoria o carreras técnicas) hay un grave problema de inasistencia y
deserción, ya que, de acuerdo a datos de 2010, 43% de los jóvenes de 15 a 19 años no asisten
a la escuela. En términos de educación superior, el porcentaje todavía se reduce más: sólo
28% de jóvenes en edad de estudiar están cursando una carrera universitaria. Este promedio
se encuentra incluso por debajo de varios países latinoamericanos.
Sumada a la baja cobertura educativa para jóvenes de 15 años en adelante, la calidad
en casi todo el sistema educativo, es muy baja. En los diversos indicadores nacionales y en
las pruebas internacionales el país se encuentra en números rojos. Sólo algunos datos: somos
el último lugar en matemáticas en la prueba Pisa (2012) y sólo 6% de los alumnos tienen
nivel 4 y más de comprensión lectora; sólo el 0.1% los estudiantes mexicanos tienen nivel de
excelencia en ciencias. Del 98% de alumnos que ingresan a primaria, sólo 13% terminan la
licenciatura.281
280 Cfr. Aguayo, S. (2002): México a la mano. Guía elemental para entender a nuestro país, Ed. Hechos Confiables-Ed. Grijalbo, México DF. 281 Mexicanos Primero, (febrero 2014), Recuperado en: www.mexicanosprimero.org.
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Esta baja calidad educativa impacta de forma directa en la forma en cómo se ejerce
la actividad política y la ciudadanía. Por ejemplo, la poca lectura de libros y periódicos reduce
las fuentes de información del ciudadano para tomar sus decisiones públicas, lo que lo hace
más proclive a no participar o a ser sujeto de manipulación.
La forma en como mayoritariamente el mexicano accede a la información es a través
de la televisión; en 2010, según datos del INEGI, el 94.7 de los hogares tenía televisión. Las
nuevas tecnologías de comunicación están facilitado el acceso a la información pública; en
términos de acceso a internet el país ha avanzado en forma acelerada: en 2002 sólo el 7.5%
de los hogares tenían acceso a internet, para 2010 esa cifra se había triplicado, hasta alcanzar
22,2%. Sin embargo, el país todavía se encuentra muy por debajo del promedio de los países
desarrollados.
El teléfono móvil se ha convertido en la forma más popular por la cual los mexicanos
se mantienen comunicados. Mientras que en el año 2000 sólo 14.1% de los mexicanos tenían
teléfono móvil, para 2010 ya había 85.8 millones de usuarios, es decir, 76,3% de la población.
La pobreza sigue siendo un problema estructural. A pesar de que se han aplicado
importantes políticas sociales desde inicios de la década de los 90 y se han ampliado los
servicios de educación y salud, tanto las crisis de 1994 como de 2009 hicieron perder los
avances alcanzados. Según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL), en el año 2000 la pobreza alcanzó al 45.7% y para el año
2012 el porcentaje prácticamente era el mismo: 45.5%, de los cuales, el 9.8%, es decir, 11.5
millones de mexicanos viven en situación de pobreza extrema.282 En cuanto al Índice de
Desarrollo Humano, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), en el año 2000 México alcanzó un puntaje de 0,699 y en 2014 una puntuación de
0,756, ubicándose en el lugar 71 de 187 países analizados.283
La pérdida de poder adquisitivo también es otra constante. Si bien la inflación se ha
mantenido por umbrales debajo del 5%, el raquítico aumento salarial, ha hecho que las
familias mexicanas hayan perdido en las tres últimas décadas 70% de su poder adquisitivo.
Sólo factores como la incorporación de la mujer al trabajo, más horas laborales y el doble
trabajo posibilitan que las familias adquieran más recursos para cubrir sus necesidades. Sin
282 Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), (enero 2014). Recuperado en: www.coneval.gob.mx. 283 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), (enero 2014).Recuperado en: www.undp.org.
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embargo, estos factores disminuyen la posibilidad de participación en actividades
comunitarias.
Para culminar este apartado, vale la pena señalar los valores de participación política
que tienen los mexicanos. En la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas
Ciudadanas 2001 (primera edición) el 67% de los entrevistados reportó no haber hablado de
política dentro de su ámbito familiar durante los siete días previos a la entrevista. Al
preguntar qué tanto conocen los derechos de los mexicanos establecidos en la Constitución
Política, 60% contestó que poco y 35% dijo que nada. De los entrevistados, 38% respondió
que el trabajo de la Cámara de Diputados era “nada” o “poco” importante y tres de cada 10
opina que la política impide que mejore el nivel de vida de los mexicanos. Cuatro de cada
10 entrevistados considera que “le toca hacer algo” para resolver los problemas que atiende
el gobierno, sin embargo, 54% dijo no interesarse en ayudar a resolver algún problema dentro
de su comunidad y ocho de cada 10 reconoció no haber trabajado nunca con otros para
intentar resolver algún problema comunitario. En la quinta Encuesta realizada, los datos
remarcaron la falta de cultura política y participación: 65% de los ciudadanos declararon
tener poco interés en la política y 19% ningún interés; cuatro de cada diez ciudadanos piensan
que en el futuro tendrán menos posibilidades de influir en las decisiones del gobierno, 54%
considera que es difícil y muy difícil organizarse con otros ciudadanos para trabajar en una
causa común: sólo tres de cada 10 se han organizado con otras personas para resolver un
problema.284 Aunado a este fuerte individualismo, se superpone en una cultura clientelar y
corporativa basada en favores y prebendas que pervierten el sentido de participación política.
3.1.3 Aspecto geopolítico e influencia internacional
Las políticas de transparencia en el ámbito nacional no se encuentran desligadas del contexto
internacional. En este sentido, el Marco de Coaliciones Promotoras plantea la necesidad de
hacer un análisis puntual de los factores internacionales que inciden en las políticas
internacionales. Para ello, se consideraran dos aspectos que convergen, por un lado, la
284 Secretaría de Gobernación, México, (2014), Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas. Recuperado en: www.encup.gob.mx.
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evolución de la política exterior mexicana hacia una apertura al ámbito internacional y, por
otro, las tendencias globales a favor de la transparencia.
México se encuentra en una posición geopolítica privilegiada, en la parte media del
continente americano, siendo enlace entre los países del norte, centro y sur del continente
americano. A su vez tiene línea costera con el Océano Pacífico, el Golfo de México y el Mar
Caribe. Comparte frontera con tres países: Estados Unidos, Guatemala y Belice. La línea
fronteriza con Estados Unidos es de 3,152 km. y constituye la frontera más activa del mundo
en términos de comercio y tránsito de personas.
México es un país que, a lo largo, de todo el siglo XIX estuvo amenazado de forma
permanente por diversas potencias extranjeras que lo invadieron de forma recurrente; en una
de esas invasiones perdió ante Estados Unidos la mitad de su territorio. Esta dolorosa
experiencia alimentó el nacionalismo mexicano que vio con desconfianza toda relación
internacional. Ello aisló a México no sólo en el campo político, sino también en el terreno
económico y cultural. En el siglo XX, hubo nuevas tensiones con diversas potencias
extranjeras, sobre todo, a raíz de la Revolución Mexicana y de la expropiación petrolera.
Sin embargo, hacia 1931, con el ingreso a la Sociedad de Naciones, el país comenzó
a integrarse paulatinamente al mundo. Su colaboración en la redacción de la carta de la ONU
marcó el inicio de una política internacional de carácter multilateral que, como pocos países,
ha abonado siempre a la construcción del derecho internacional.285 Como sostiene Ana
Covarrubias, “Uno de los rasgos distintivos de la política exterior mexicana es su apoyo al
multilateralismo, es decir, a la acción colectiva en la escena internacional. El gobierno
mexicano ha recurrido al multilateralismo como un medio para fortalecer el derecho
internacional […]”.286
La política exterior mexicana está regida por diversos principios que se encuentran
enunciados explícitamente en la Constitución Política, dentro de las facultades y obligaciones
del Presidente de la República descritas en el artículo 89 fracción X. Estos principios son: la
autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias;
la proscripción de la amenaza o uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad
285 Una de las aportaciones importantes que hizo el país al derecho internacional, y por el que fue ampliamente reconocido, fue la promoción del desarme a través del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) y el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares. 286 Covarrubias, A.: “México y el mundo del siglo XX” en, op. cit. Loaeza (2002), p. 216.
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jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo y el respeto, la
protección y promoción de los derechos humanos y la seguridad internacionales.
La participación de México en organismos internacionales como la Organización de
las Naciones, el Banco Mundial y la Organización de los Estados Americano (OEA) fue
creciendo cada vez más al paso del siglo XX. Sin embargo, esta apertura y participación
internacional se vio frenada en dos aspectos; por el lado político, el régimen autoritario
priísta, aduciendo el principio de no intervención, no permitía la observación de las Naciones
Unidas o de algún país determinado en materia de democracia y de derechos humanos. Por
ejemplo, los observadores electorales internacionales fueron admitidos hasta la última década
del siglo XX y fue hasta 1998 cuando el gobierno mexicano aceptó la competencia de la
Corte Interamericana de Justicia. Sumado a ello, la política económica de sustitución de
importaciones aisló a México del mundo; altos aranceles y un régimen proteccionista hizo
que el comercio internacional fuera muy reducido, enfocado sólo a la exportación del
petróleo.
Estas barreras a la apertura y a la plena integración global se iban derribando
paulatinamente. Primero vino una apertura económica que en nueve años transformó las
relaciones de México con el mundo. En 1986 el país entró al Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercios (GATT), en 1993 firmó el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN) y en 1994 logró la admisión a la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE). Posteriormente se dio una apertura política, sobre todo a raíz
de las distintas reformas electorales que se llevaron a cabo en los años noventa del siglo XX
y finalmente tras el primer gobierno democrático, el país adoptó medidas como permitir un
relator permanente de derechos humanos de la ONU en México, así como la participación
más activa en diversos organismos como el Consejo de Seguridad de la ONU.
Todo este proceso de participación internacional y de apertura económica provocó
que el país tuviera que asumir diversos compromisos que fueron favoreciendo la transición
democrática y presionando las medidas de transparencia.
A la par de este breve recorrido por la política exterior mexicana, la transparencia
también tuvo un largo itinerario de gestación desde el ámbito internacional para que pudiese
irrumpir con fuerza como política pública compartida por la mayoría de los países del mundo.
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Si bien, hay un caso concreto de transparencia, con la primera ley en la materia en
Suecia, en 1766, en realidad, pasaron varias décadas hasta que se gestaron nuevas leyes en
países como Finlandia y más tarde Australia y Nueva Zelanda, todos estos casos posteriores
a la Segunda Guerra Mundial.
Por ello, podemos afirmar que el primer componente que sentó las bases del derecho
a la transparencia, fue el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948 el cual sostiene: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de
expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras,
por cualquier medio de expresión”.287
Sin embargo, fue hasta 1976, al entrar en vigor el Pacto de Derechos Civiles y
Políticos, que en su artículo 19 se establece con más claridad este derecho:288
1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.
2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración
de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y
responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que
deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:
a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;
b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
En cuanto al artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos,
conocida como “Pacto de San José” se establece:289
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por
cualquier otro procedimiento de su elección.
287 Op. cit. Organización de las Naciones Unidas (2014) 288 Organización de las Naciones Unidas (febrero 2014), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Recuperado en www.ordenjuridico.gob.mx 289 Op. cit. Organización de Estados Americanos, (2014)
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2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa
censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la
ley y ser necesarias para asegurar:
a. El respeto a los derechos o la reputación de los demás, o
b. La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o moral públicas.
3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales
como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias
radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por
cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas
y opiniones.
Fue hasta diciembre de 1998 que se aprobó en Naciones Unidas en el artículo 6° de
la Declaración sobre el Derecho y Deber de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de
Promover y Proteger los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente
Reconocidos, en donde se estipula:290
a) A conocer, recabar, obtener, recibir y poseer información sobre todos los derechos
humanos y libertades fundamentales, con inclusión del acceso a la información sobre los
medios por los que se da efecto a tales derechos y libertades en los sistemas legislativo,
judicial y administrativo internos.
b) Conforme a lo dispuesto en los instrumentos de derechos humanos y otros
instrumentos internacionales aplicables, a publicar, impedir o difundir libremente a terceros
opiniones, informaciones y conocimientos relativos a todos los derechos humanos y
libertades fundamentales.
c) A estudiar y debatir si esos derechos y libertades fundamentales se observan, tanto
en la ley como en la práctica, y a formarse y mantener una opinión al respecto, así como a
señalar a la atención del público esas cuestiones por conducto de esos medios y de otros
medios adecuados.
Esta Declaración obliga a todos los estados miembros de la ONU.
290 Organización de Estados Americanos, Declaración sobre el Derecho y Deber de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover y Proteger los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente Reconocidos, (junio 2014), Recuperado en https://www.cidh.oas.org/defenders/reso.sp.htm.
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Así mismo, la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción establece
importantes postulados sobre el acceso a la información pública y la participación de la
sociedad. En el artículo 10 se enuncia:291
Habida cuenta de la necesidad de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de
conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas
que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en
lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones, cuando
proceda. Esas medidas podrán incluir, entre otras cosas:
a) La instauración de procedimientos o reglamentaciones que permitan al público en
general obtener, cuando proceda, información sobre la organización, el funcionamiento y los
procesos de adopción de decisiones de su administración pública y, con el debido respeto a
la protección de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos
que incumban al público;
b) La simplificación de los procedimientos administrativos, cuando proceda, a fin de
facilitar el acceso del público a las autoridades encargadas de la adopción de decisiones; y
c) La publicación de información, lo que podrá incluir informes periódicos sobre los
riesgos de corrupción en su administración pública.
En la misma Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, en el artículo 13
relativo a la Participación de la Sociedad se puntualiza:
1. Cada Estado Parte adoptará medidas adecuadas, dentro de los medios de que disponga
y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la
participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la
sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la
comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión
pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la
amenaza que ésta representa.
Esa participación debería reforzarse con medidas como las siguientes:
291 Organización de Naciones Unidas, Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, (febrero 2014), Recuperado en http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf.
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a) Aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los
procesos de adopción de decisiones;
b) Garantizar el acceso eficaz del público a la información;
c) Realizar actividades de información pública para fomentar la intransigencia con la
corrupción, así como programas de educación pública, incluidos programas escolares y
universitarios;
d) Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir
información relativa a la corrupción. Esa libertad podrá estar sujeta a ciertas restricciones,
que deberán estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:
i) Garantizar el respeto de los derechos o la reputación de terceros;
ii) Salvaguardar la seguridad nacional, el orden público, o la salud o la moral públicas.
Indudablemente esta positivización del derecho de acceso a la información es el más
importante hasta ahora suscrito por la Asamblea General de las Naciones Unidas y demuestra
el avance y la profundización que ha habido del mismo. Junto con ello, juega también un
papel importante de avance las diversas resoluciones de las Cortes Internacionales en la
materia.
Para México, esta fundamentación legal es todavía más relevante, a partir de la
Reforma de Derechos Humanos de 2011, donde se establece la preponderancia de los tratados
internacionales en materia de derechos humanos que haya suscrito México, incluso por
encima de la Constitución. Como apunta Ugarte y Vázquez Sánchez:
“En este contexto de construcción institucional internacional se ha venido
afirmando la idea de que el derecho a la información es uno de los derechos
fundamentales que juega un papel relevante para la consolidación de los
regímenes democráticos […] y que contribuye, incluso, al buen
funcionamiento de las relaciones internacionales.”292
Siguiendo a Tanzi, Guerrero considera que luego de la caída del Muro de Berlín “[…] los
gobiernos quedaron en la primera línea de la agenda de instituciones internacionales, sobre
292 Salazar, P., Vásquez, P.: “La reforma al artículo 6° de la Constitución mexicana: contexto normativo y alcance interpretativo” en, op. cit. Salazar, P. (coord.), pp. 37, 38.
171
todo a partir de la primera edición en 1995 del Índice de Percepciones sobre Corrupción, de
Transparencia Internacional (fundada en 1993)”.293
Así mismo, la transparencia y el combate a la corrupción se consideraron objetivos
de los programas de apoyo de algunas fundaciones internacionales como la Agencia
Norteamericana para el Desarrollo Internacional (USAID), el Centro de Recursos
Anticorrupción del Instituto Christian Michelsen en Noruega (TIRI), con sede en Inglaterra.
Además del trabajo de organizaciones de la sociedad civil como Artículo 19, que impulsaron
iniciativas como los “Principios de Johannesburgo sobre Seguridad Nacional, Libertad de
Expresión y Acceso a la Información”.
Todo este andamiaje internacional fue favoreciendo que poco a poco se fuese
contemplando el derecho al acceso a la información pública en las legislaciones locales.
Becerra y Lujambio desarrollaron un análisis al respecto:
“(En 1994), sesenta y nueve naciones cuentan ya con una legislación en la
materia de un total de 193 países. Tan solo de 1990 a 2005, cuarenta y ocho
naciones –incluido México– se han sumado al pelotón, es decir, el 75% de las
leyes de transparencia en el mundo fueron aprobadas de 1990 a la fecha.294
Eduardo Guerrero sintetiza las principales razones que se han dado diversos académicos para
que este hecho inédito fuera posible:
“1. Proliferación de nuevos regímenes democráticos que se
encuentran en un proceso de reivindicación de derechos políticos que fueron
suprimidos durante lapsos prolongados 2. Presión de instituciones financieras
internacionales para que los países promulguen este tipo de leyes en caso de
que deseen ser sujetos de crédito u obtener otro tipo de apoyos financieros. 3.
Robustecimiento de las asociaciones regionales de libre comercio, lo cual
implica no sólo el conocimiento recíproco de reglas entre diversas naciones
sino también la existencia de normas similares entre ellas para suprimir las
desventajas de algunos de los socios […]. 4. Apogeo de tecnologías de la
información que facilitan la generación, intercambio y envío inmediato de
grandes cantidades de datos. 5. Impulso a las agendas anticorrupción que
293 Guerrero, M.: “El IFAI, EL acceso a la información y la transparencia” en Los grandes problemas de México. XIII. Políticas públicas, Méndez J. (coord.), El Colegio de México, México DF, 2010, pp. 267, 268. 294 Becerra, R., Lujambio, A, en op. cit. López-Ayllón, S. (2006), p. 177.
172
buscan elevar la calidad de las administraciones públicas en países que inician
procesos de consolidación democrática. 6. Implementación de estrategias de
legitimación de nuevos gobiernos que desean mejorar al interior del país y
mejorar su posicionamiento internacional”.295
Aunque el avance es evidente, es necesario preguntarse por qué tardó tantos años el derecho
de acceso a la información en posicionarse a escala internacional, ya que anteriormente no
era parte de las recomendaciones de política económica que se ofrecía a los países en
desarrollo. Alonso y Garcimartín consideran que esta falta de atención se puede explicar por
tres tipos de razones:
“i) en primer lugar, porque se entendía que era una materia políticamente
delicada, que afectaba a las condiciones de gobernabilidad y soberanía de los
países […] ii) en segundo lugar, porque se consideraba que podía resultar
rentable, ya que, con frecuencia, en los países en desarrollo la corrupción era
necesaria para «lubricar» la intrincada maquinaria de los negocios y de la
política, y iii) en tercer lugar, porque para muchos países ricos era preferible
tener relación con gobernantes corruptos, pero sumisos, que con gobernantes
acaso más limpios, pero también más independientes”.296
Hay quienes consideran que el impulso más fuerte para que la transparencia se lograra
expandir, no fue tanto el andamiaje político de derechos que se fue configurando sino más
bien, la presión por motivos de naturaleza económica. Así lo afirma José Antonio Aguilar
siguiendo a Merino:
“[…] la exigencia de transparencia es relativamente nueva. Es más, su origen
no es propiamente político. Esta idea, «nació como consecuencia de una
reflexión de talante económico: la piedra de toque que desató ese proceso fue
la globalización de mercados y la necesidad de contar con mayor y mejor
información sobre su verdadero funcionamiento, a partir de las regulaciones
y la probidad de cada país. De ahí que los promotores principales de las
mejores prácticas de transparencia hayan sido, al menos en un principio, los
295 op. cit., Guerrero (2008), p. 24. 296 Cfr., op. cit., Alonso, Garcimartín, p. 245.
173
grandes organismos económicos internacionales, con la OCDE y el Banco
Mundial a la cabeza»”.297
En el mismo sentido afirma Vergara: “En los últimos años nos encontramos con que diversos
organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial han comenzado a presionar
a los gobiernos nacionales por transparentar su información y explicar sus decisiones”.298
Guerrero considera que la llegada de James D. Wolfensohn al Banco Mundial en 1995 fue
crucial para que se incorporaran estos temas como áreas de investigación del organismo,
destacando en 1997 el informe anual del Banco que trató el tema de la corrupción como un
obstáculo para el crecimiento económico y lo definió como uno de los asuntos prioritarios.299
El ingreso de México a la OCDE, la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos y Canadá, así como la presión de organismos como el Banco Mundial y Fondo
Monetario Internacional también fueron hechos que favorecieron el surgimiento de las leyes
de transparencia aunque no fue el más determinante. Varios de los personajes entrevistados
en esta investigación como Francisco Ciscomani, Ángel Trinidad y Luna Pla ratifican este
hecho.300 Al respecto Ramírez Saíz sostiene:
“Fueron varias las recomendaciones y presiones ejercidas sobre México por
las instituciones política y los organismos financieros internacionales, como
la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial o el Fondo
Monetario Internacional (FMI), a fin de que se estableciera una normatividad
sobre el acceso a la información. Estas intervenciones se fundamentaron en
el propósito de que los países beneficiados por estos organismos dispusieran
de una legislación en la materia y sobre transparencia administrativa, con la
finalidad de comprobar que sus recursos, en efecto se utilizaban para lo que
fueron destinados y se combatiera la corrupción de los gobernantes […]”.301
Por su parte Ernesto Villanueva matiza un poco más y dice que esta inclusión de la
transparencia en la agenda política atiende a dos causas: el proceso de democratización y la
297 op. cit., Aguilar, J., p. 12. 298 op. cit., Vergara (2005), p. 28. 299 op. cit. Guerrero (2010), M., en Méndez, J. (coord.), pp. 267, 268. 300 Cfr. Francisco Ciscomani, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 1178, p. 381; Ángel Trinidad, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidades de análisis 846 y 860, p. 377; Luna Pla, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 784, p.376 301 op. cit. Ramírez, pp. 31,32.
174
suscripción del Estado mexicano a diversos tratados internacionales.302 Indudablemente, la
legitimidad internacional que buscó el nuevo gobierno fue un factor, que impulsó, como
hemos dicho todo este tejido normativo.
Sumada a esta influencia internacional también habría que considerar la influencia
del paradigma de la Nueva Gestión Pública. Los postulados más avanzados de esta no sólo
hablan de una economía, eficiencia y eficacia, sino también de una nueva “E”, la de la ética
pública, que sólo es posible con mayor transparencia y rendición de cuentas.
Para concluir este apartado es importante traer aquí el estudio comparativo de Salazar
Ugarte y Vázquez Sánchez en el que analizan el marco que regula el acceso a la información
pública en sesenta y ocho países. Basados en el documento The Public´s Right to Know de la
asociación no gubernamental Artículo 19, llega a tres conclusiones:
1. Se constata un fuerte impulso a la transparencia en el ámbito internacional: “La «ola
de transparencia» que se ha experimentado a nivel global, en especial en los últimos treinta
años, ha alcanzado a los sistemas jurídicos de un gran número de países que han creado
disposiciones en esta materia. De hecho, hasta mediados de 2007 sesenta y ocho países han
promulgado leyes de acceso a la información”.303
2. Existe una variedad de formas en cómo se ha pretendido garantizar el derecho a la
información pública. “De los sesenta y ocho países antes mencionados, cuarenta y cinco de
ellos han constitucionalizado el derecho de acceso a la información. Sin embargo, las
aproximaciones que se le han dado a la regulación del derecho son variadas: algunos países
lo han reconocido como derecho fundamental; otros lo consideran un derecho auxiliar de la
libertad de expresión o de la libertad de prensa por lo que sólo vale para determinados sujetos,
tales como los medios de comunicación. Inclusive, para algunos países, es una garantía de
tipo procesal, o una especie de procedimiento administrativo”.304
3. (Se verá más adelante).
302 Cfr., Villanueva, E., Luna, I. (coords.) (2005): Importancia social del Derecho a Saber. Preguntas y respuestas en los casos relevantes del IFAI, Libertad de Información-México A.C., México DF, p. 28. 303 op. cit., Salazar, Ugarte, en Salazar, P. (coord.), p. 65. 304 Ibidem, p. 66.
175
3.1.4 Marco legal básico
En este subíndice se estudiarán las características formales del sistema político mexicano.
Como se ha mencionado, varias de estas características no se expresaban en la realidad
política de México. Aclarado este punto se puede afirmar que la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos promulgada el 5 de febrero de 1917 es la base con la cual se
configura formalmente el régimen político mexicano del siglo XX. Dicha constitución tiene
como herencia tanto la constitución liberal de 1857 como la revolución social que vivió
México a inicios de siglo, proceso que marcó al país profundamente.
La Constitución de 1917 es articuladora de un proyecto que incorpora tanto valores
liberales como sociales. Por un lado se establecían derechos y garantías individuales, pero
también se ponía límites a la propiedad privada y se daba un rol muy importante al gobierno
en diversas materias como la económica y educativa. Esta síntesis constituía un esfuerzo por
superar diversas tensiones históricas a lo largo de la historia; aunque en realidad esta síntesis
no fue del todo incluyente y hubo amplios grupos que no se sintieron representados.
Entre los principios fundamentales están que: el Estado Mexicano se constituye como
una República Federal, de carácter representativo, basada en la división clásica de poderes
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial), teniendo como base de la división política y
administrativa el Municipio y otorgando garantías individuales y sociales. Era una
Constitución que reconocía varias formas de propiedad agraria y que le declaraba la guerra
la concentración de tierras; era estatista y nacionalista ya que asignaba al Estado funciones
interventoras en materia económica, educativa y religiosa, así mismo era profundamente
nacionalista305
La constitución de 1917 consta de 136 artículos divididos en nueve títulos más 16
artículos transitorios.306 A continuación señalaremos las características que emanan de ella y
definen formalmente al régimen político mexicano.
305 Cfr., Garcíadiego, J.: en Gran Historia de México Ilustrada. Tomo 8, De la reforma la revolución, 1857-1920 II, Loaeza, S. (coord.), Ed. Planeta DeAgostini, México DF, 2002, p. 188. 306 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de febrero de 1857, Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum/CPEUM_orig_05feb1917.pdf , Mayo 2014.
176
3.1.4.1 Derechos y garantías individuales
Siendo herencia de la constitución liberal de 1857, el título primero y capítulo primero de la
Constitución se ocupan de las garantías individuales. En ella aparecen importantes preceptos
que se irán desglosando.
En el artículo segundo se prohíbe con total claridad la esclavitud, no sólo entre
mexicanos, sino también hacia los extranjeros. “Está prohibida la esclavitud en los Estados
Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren en territorio nacional, alcanzarán,
por ese sólo hecho, su libertad y la protección de las leyes”.307
En el artículo tercero se establece la libertad de enseñanza pero con carácter laico,
limitando la participación de las corporaciones religiosas. “La enseñanza es libre; pero será
laica la que se dé en los establecimientos oficiales de educación, lo mismo que la enseñanza
primaria, elemental y superior que se imparta en los establecimientos particulares. Ninguna
corporación religiosa, ni ministro de algún culto podrán establecer o dirigir escuelas de
instrucción primaria […]”.308
En los artículos cuarto y quinto, se afirma la libertad de profesión y derechos laborales
fundamentales: “A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria,
comercio o trabajo que le acomode siendo lícitos”.309
En los artículos sexto y sétimos se asientan la libertad de expresión de ideas tanto de
forma oral como escrita señalando que “ninguna ley ni autoridad pude establecer la previa
censura […]”.310
Por su parte, el artículo octavo se refiere al ejercicio del derecho de petición y el
artículo noveno a la libertad de asociación: “No se podrá coartar el derecho de asociarse o
reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito […]”. 311
En el artículo 11 se ordena la libertad de tránsito: “Todo hombre tiene derecho para
entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin
307 Ibidem, p. 1. 308 Ibidem, p. 1. 309 Ibidem, p. 1. 310 Ibidem, p. 1. 311 Ibidem, p. 1.
177
necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes
[…]”. 312
El artículo 14 funda los principios de impartición de justicia: “[…] Nadie podrá ser
privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante
juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento […]”.313
El artículo 24 dispone la libertad religiosa: “Todo hombre es libre de profesar la
creencia religiosa que más le agrade”,314 aunque la restringe a no expresar dicha fe fuera de
los templos religiosos.
Por su parte, el artículo 27 habla, entre otros temas, del respeto a la propiedad privada
y de que ésta “[…] no podrá ser apropiada por el gobierno sino por causa de la utilidad
pública y mediante indemnización”.315
En el capítulo IV, el artículo 35 establece las prerrogativas del ciudadano mexicano:
I. Votar en las elecciones populares. II. Poder ser votado para todos los cargos de elección
popular, y nombrado para cualquier otro empleo de comisión, teniendo las cualidades que
establezca la ley. III. Asociarse para tratar los asuntos políticos del país. IV. Tomar las armas
del Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en
los términos que prescriben las leyes. V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de
petición. 316
También vale la pena resaltar, el título sexto llamado “Del trabajo y de la previsión
social”, conformado por un solo artículo, el 123, que establece importantes derechos
laborales como son: la jornada máxima de trabajo, el derecho al descanso, el salario mínimo,
el derecho de huelga, entre otros.317
Por todo lo anterior, la Constitución mexicana contempla derechos propios de un
régimen de libertades que respeta derechos fundamentales. Aunque hay que aclarar que
también tiene algunos elementos que no la hacen completamente liberal ya que se restringe
la libertad educativa y la libertad religiosa. Aunado a ello, en el artículo primero habla de que
312 Ibidem, p.1. 313 Ibidem, p. 1. 314 Ibidem, p. 2. 315 Ibidem, p. 2. 316 Ibidem, p. 4. 317 Ibidem, p. 10.
178
la Constitución “otorga” garantías, cuando debería más bien debía de “reconocer” derechos,
porque los derechos del ser humano, son anteriores al propio régimen constitucional.
En la Constitución de 1917, las garantías de igualdad son: 1) Todo individuo goza de
las garantías que otorga la constitución (artículo 1), 2) Prohibición de la esclavitud (artículo
2), 3) Igualdad de derechos sin distinción de razas, sectas, grupos o sexos (artículo 3), 4)
Prohibición de títulos de nobleza, prerrogativas y honores hereditarios (artículo 12), 5)
Prohibición de fueros (artículo 13), 6) Prohibición a procesar por leyes privativas o tribunales
especiales (artículo 13). Las garantías de libertad se dividen en tres grupos: a) Las libertades
de la persona humana, b) Las libertades de la persona cívica, y c) Las libertades de la persona
social. Las libertades de la persona humana se subdividen en libertades físicas y libertades
del espíritu.
Las libertades de la persona humana en el aspecto físico son: 1) Libertad de trabajo
(artículo 4). 2) Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, si no es por resolución
judicial. (artículo 4). 3) Nulidad de los pactos contra la dignidad humana (artículo 5). 4)
Portación de armas para la legítima defensa (artículo 10). 5) Libertad de locomoción interna
y externa del país (artículo 11). 6) Abolición de la pena de muerte salvo en los casos
expresamente consignados en la constitución (artículo 22).
Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son: 1) Libertad de
pensamiento (artículo 6). 2) Libertad de imprenta (artículo 7). 3) Libertad de conciencia
(artículo 24). 4) Libertad de cultos (artículo 24). 5) Libertad de intimidad, que comprende
dos aspectos: inviolabilidad de la correspondencia (artículo 25) e inviolabilidad del domicilio
(artículo 16 y 26).
En este sentido, es claro que la Constitución Mexicana de 1917, es una carta magna
que contempla los derechos fundamentales y, en algunos aspectos fue avanzada para su
época.
3.1.4.2 República representativa, democrática y federal
El título segundo de la Constitución, en su capítulo primero titulado “De la soberanía nacional
y de la forma de gobierno” está compuesto de tres artículos fundamentales que definen el
régimen político.
179
En el artículo 39 se instaura la soberanía popular al afirmar: “La soberanía nacional
reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de éste. El pueblo tienen en todo tiempo el inalienable derecho de
alterar o modificar la forma de su gobierno”.318
El artículo 40 suscribe: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en
todo lo concerniente a su régimen interior; pero unido en una federación establecida según
los principios de esta ley fundamental”.319
Y el artículo 41 decreta la representatividad: “El pueblo ejerce su soberanía por
medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los
Estado; en lo que toca a sus regímenes interiores […]”. 320
En estos artículos queda asentado el carácter del régimen afirmándose nuevamente
como una república, no imperio, ni monarquía, formas de gobierno que México tuvo en el
siglo XIX. También se reafirma el espíritu democrático y federalista de la Constitución de
1857. En este sentido, vale la pena decir que estos tres artículos se conservan idénticos a la
Constitución que le antecede, la cual tienen un fuerte influjo del constituyente de los Estados
Unidos de América, de la Constitución de Cádiz y del pensamiento ilustrado francés.
En cuanto al carácter “federal” de nuestra República vale la pena detenernos porque
ha sido uno de los principios más discutidos. Así lo relata Tena Ramírez:
“Al consumarse la independencia en 1821 no eran varios Estados los que
surgían a la vida independiente, sino un Estado unitario, que correspondía al
antiguo virreinato […] A la caída del Imperio, y reinstalado el Constituyente,
algunas de las provincias exigieron imperiosamente la implantación del
sistema federal amenazando con la segregación”.321
Sin embargo, es hasta el segundo constituyente donde se consagra con claridad y legalidad
el principio federal, aunque en realidad, el debate continuó y no sólo los conservadores
cuestionaron este principio, sino también algunas facciones liberales. Hasta nuestros días,
318 Ibidem, p. 4. 319 Ibidem, p. 4. 320 Ibidem, p. 4. 321 Tena, F. (1978): Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, México DF, pp. 116, 117.
180
podemos afirmar que México no es realmente un país plenamente federal por las restringidas
competencias legales de los estados y sus escasos recursos.
3.1.4.3 División de poderes
Siguiendo la teoría clásica de Locke y Montesquieu, la Federación se divide para su ejercicio
en el poder legislativo, ejecutivo y judicial. El artículo 49 afirma: “No podrán reunirse dos o
más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un
individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión […]” El poder
legislativo se deposita en un Congreso general, dividido en dos cámaras, una de diputados y
otra de senadores, según el artículo 50.
Es evidente que se sigue la teoría del Estado de Locke y Montesquieu sobre la
separación de poderes para evitar el abuso de poder y el conflicto de interés.
Y advierte Tena:
“La limitación del poder público, mediante su división, es en Locke, y sobre
todo en Montesquieu, garantía de la libertad individual. «Cuando se
concentran el poder legislativo y el poder ejecutivo en la misma persona o en
el mismo cuerpo de magistrados […] no hay libertad […], no hay tampoco
libertad si el poder judicial no está separado del poder legislativo y del
ejecutivo […], todo se habrá perdido si el mismo cuerpo de notables, o de
aristócratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes»”.322
El artículo 80 de la Constitución establece que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de
la Unión se deposita en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos”. Mientras que el ejercicio del Poder Judicial de la Federación se deposita,
según el artículo 94, “en una Suprema Corte de Justicia y en Tribunales de Circuito y de
Distrito cuyo número y atribuciones fijará la ley”. Mientras que el Poder Legislativo constará
de dos cámaras, de diputados y senadores, integradas en lo que se denomina el Congreso de
la Unión.
322 Ibidem, pp. 212, 213.
181
3.1.4.4 Sistema Presidencial.
México optó desde la constitución de 1824 por el régimen presidencial, a diferencia de varios
países europeos que lo hicieron por el régimen parlamentario. Carpizo explica las
características formales del sistema presidencial: a) El poder ejecutivo es unitario. Está
depositado en un presidente que es, al mismo tiempo, jefe de estado y jefe de gobierno. b) El
presidente es electo por el pueblo y no por el poder legislativo, lo que le da independencia
frente a éste. c) El presidente nombra y remueve libremente a los secretarios de estado. d) Ni
el presidente ni los secretarios de estado pueden ser miembros del congreso, ni son
políticamente responsables ante el congreso. e) El presidente puede estar afiliado a un partido
político diferente al de la mayoría del congreso. f) El presidente no puede disolver el
congreso, pero el congreso no puede darle un voto de censura.323 Cabe señalar que estas
características no se dan en todos los regímenes parlamentarios o presidenciales de forma
pura, pero si en la mayoría de ellos y sirven como elementos diferenciadores. En el caso
mexicano estamos en presencia de un sistema presidencial puro ya que no tiene
características propias de un régimen parlamentario.
El artículo 89 de la Constitución de 1917 establece las facultades y obligaciones del
Presidente: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo
en la esfera administrativa a su exacta observancia. II. Nombrar y remover libremente a los
secretarios del Despacho, al procurador general de la República, al gobernador del Distrito
Federal y a los gobernadores de los Territorios, al procurador general de justicia del Distrito
Federal y Territorios, remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de
Hacienda y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo
nombramiento o remoción no esté determinada de otro modo en la Constitución o en las
leyes. III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación
del Senado. IV. Nombrar con aprobación del Senado los coroneles y demás oficiales
superiores del Ejército y Armada Nacional y los empleados superiores de Hacienda. V.
Nombrar a los demás oficiales del Ejército y Armada Nacional, con arreglo a las leyes. VI.
Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa
exterior de la Federación. VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en
323 Cfr., op. cit., Carpizo (2004), pp. 13, 14.
182
los términos que previene la fracción IV del artículo 76. VIII. Declarar la guerra en nombre
de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión. IX. Conceder
patentes de corso con sujeción a las bases fijadas por el Congreso. X. Dirigir las
negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometiéndolos
a la ratificación del Congreso Federal. XI. Convocar al Congreso o alguna de las Cámaras a
sesiones extraordinarias cada vez que lo estime conveniente. XII. Facilitar al Poder Judicial
los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones. XIII. Habilitar toda clase
de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación. XIV.
Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia
de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito
Federal y Territorios. XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo
a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la
industria. XVI. Cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, el Presidente de la
República podrá hacer provisionalmente los nombramientos de que hablan las fracciones III
y IV, a reserva de someterlos a la aprobación de dicha Cámara cuando esté reunida. XVII. Y
las demás que le confiera expresamente esta Constitución.
Aunque se le agregaron algunas responsabilidades menores, al Presidente de la
República se le fueron limitando sus facultades con el pasar del tiempo, lo que trajo consigo
un fortalecimiento de los otros poderes, en especial, el Poder Legislativo. Javier Hurtado
relaciona las facultades eliminadas a lo largo del tiempo. En 1923, se elimina la atribución
de convocar al Congreso o a alguna de sus cámaras a sesiones extraordinarias. En 1928,
nombrar a los magistrados y jueces de primera instancia del Distrito Federal, con aprobación
de la Cámara de Diputados. En 1966, conceder patentes de corso. En 1974, nombrar y
remover libremente al titular del Ministerio Público de los territorios. Sin embargo, es hasta
acelerado el proceso de liberalización y competencia política, por el cual se ve cada vez más
presionado el régimen, cuando el titular del Ejecutivo pierde facultades importantes. En 1992,
el Presidente deja de ser suprema autoridad agraria. En 1994, ya no se le permite designar
libremente al Procurador General de la República, sino que será necesaria la aprobación del
Senado. Tampoco, a partir de ese año, podría pedir a la Cámara de Diputados la destitución
por mala conducta de las autoridades judiciales de la Unión. En 1996, es el año que pierde
las facultades más importantes: a) nombrar y remover libremente al jefe de gobierno del
183
Distrito Federal. b) nombrar y remover libremente al titular del Ministerio Público en el
Distrito Federal. c) nombrar a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito
Federal, con aprobación de la Cámara de Diputados. d) organizar junto con el Poder
Legislativo, las elecciones federales; e) designar consejeros y consejeros magistrados del
Instituto Federal Electoral, y f) proponer a la Cámara de Diputados consejeros magistrados
(ciudadanos) del Instituto Federal Electoral y magistrados del Tribunal Federal Electoral.324
Hurtado hace un balance general y sintetiza:
“A partir de 1917, (hasta el año 2000) al presidente de la República se le han
otorgado un total de 62 facultades constitucionales. De ésas el Constituyente
revolucionario le otorgó 35; con el correr del tiempo ha perdido 14; pero, por
otro lado, ha adquirido 18, para tener en la actualidad un total de 49 en vigor
[…] Si bien en términos cuantitativos –en materia de atribuciones– los saldos
favorecen al presidente (inició con 36 y actualmente tiene 49), es de
destacarse que en términos cualitativos perdió cuatro facultades sumamente
importantes; ser suprema autoridad agraria, ser suprema autoridad electoral,
ser suprema autoridad financiera del país y ser suprema autoridad del Distrito
Federal […]”.325
Es preciso señalar, que si bien aquí nos hemos referido a las facultades presidenciales
tomando en cuenta las que le da la Constitución, también hay leyes ordinarias que las
profundizan como su intervención en los organismos descentralizados y en las empresas de
participación estatal.
Como apunta Sojo, cabe señalar que en el análisis puro, “[…] si se revisan las
atribuciones legislativas formales, se puede concluir que el Ejecutivo mexicano no es tan
poderoso como en otros países latinoamericanos”326 Sin embargo, como vimos
anteriormente, en México se constituyó un sistema hiperpresidencialista, no tanto por las
facultades constitucionales sino a la debilidad de otras instituciones y poderes.
Para concluir este apartado, podemos decir que en el desarrollo histórico de México
la figura presidencial se fue formalizando, al superar el simple caudillaje personalista o los
intentos de perpetuación en el poder. Al principio hubo una gran inestabilidad, que provocó
324 Ibidem, pp. 165, 166. 325 Ibidem, p. 166. 326 op. cit., Sojo (2005), p. 28.
184
que en los 137 primeros años de vida como Nación, México tuviera 112 cambios
presidenciales, lo que daría en promedio un año y tres meses promedio de gestión.327 Es, a
partir de la presidencia de Lázaro Cárdenas, que dura seis años; de 1934 a 1940, que todos
los presidentes han gobernado por un sexenio, logrando una importante estabilidad del país,
cuestión que no muchos países han logrado. Este, es quizá el punto más positivo del sistema
presidencial mexicano.
3.2 Elementos dinámicos externos al subsistema
3.2.1 Transición y cambio en la coalición gobernante
El régimen autoritario que se ha descrito en el capítulo anterior, fue cediendo al impulso
democratizador. Sin embargo, este cambio no fue rápido, ni sencillo. Elizondo y Nacif hacen
una pregunta fundamental para tratar de aclarar cuál fue la clave que siguió la transición en
México. ¿Hubo un proceso democratizador por parte del PRI o sólo un proceso liberalizador?
Para contestar esa pregunta, Elizondo y Nacif siguen a O’Donnell y a Schmitter, quienes
aclaran que liberalizar y democratizar son dos cosas distintas, aunque relacionadas:
“La liberalización es una fase temprana en el proceso de transición. Se inicia
cuando un grupo reformista dentro del régimen decide tolerar la organización
autónoma de la sociedad civil y no es otra cosa que una apertura controlada
del espacio político que busca relajar la tensión social y fortalecer la posición
de los reformistas dentro del régimen”.328
En cambio, la democratización se refiere más bien a reconocer y a hacer efectos derechos y
garantías ciudadanas, no como una simple concesión, sino como un deber irrestricto del
Estado. En México, precisamente no hubo una ruptura del régimen, sino un proceso gradual
de liberalización política como solución a la presión social que fue creciendo. Pero la
transición a la democracia en México fue realmente lenta, incluso con regresiones; la
liberalización fue a cuenta gotas, lo que demuestra la resistencia del régimen al cambio y su
falta de auténtica voluntad democratizadora.
327 Cfr., op. cit., Carpizo (2004), pp. 78, 79. 328 Cfr., op. cit, Elizondo, Nacif, en Elizondo, C., Nacif, B. (comps.), p. 11.
185
Ante las prácticas establecidas en el régimen de partido hegemónico, muchos grupos
sociales y de interés se acostumbraron a descartar las instancias institucionales de solución,
y buscaron a través de medios de presión (contactos con altos funcionarios, plantones,
marchas, etc.) la solución de sus demandas.
Ante ello es necesario preguntarse ¿Por qué creció el descontento social? Se puede
afirmar que hubo dos factores fundamentales: el deterioro económico y la violación
sistemática de los derechos humanos y políticos por parte del régimen, lo que generó un
creciente descontento en núcleos específicos de la población. Casar apunta: “En realidad el
deterioro del régimen surgido de la Revolución inicia cuando los dos pilares sobre los que se
sustentó comenzaron a fracturarse: el crecimiento sostenido y el control sobre las vías de
acceso y la distribución del poder.”329
Desde los años setenta, la institución presidencial y el sistema en su conjunto
comenzaron a debilitarse como efecto de las recurrentes crisis económicas y políticas de fin
de sexenio.
En el transcurso de estos años, y de manera muy acusada a partir de los ochenta, el
titular del ejecutivo se convertiría en el blanco de todas las críticas por: el excesivo
crecimiento y endeudamiento del sector público, su falta de responsabilidad y rendición de
cuentas, su opacidad y, desde luego, su disfuncionalidad y corrupción.
Ante las turbulencias políticas que vivió el régimen a finales de la década de los años
sesenta y las guerrillas de los años setenta, José López Portillo comenzó una apertura política,
muy limitada, pero apertura al fin. En 1978, se propuso una mayor inclusión de los partidos
de oposición mediante el ofrecimiento de escaños de representación proporcional que
aumentaron de cien a doscientos espacios; lo cual facilitaba el acceso de la oposición a la
Cámara de Diputados. Con esta acción se reactivó la vida parlamentaria en México y se
rompió con la tradición de no debatir las iniciativas presentadas ante el pleno. Sin embargo,
el PRI no vio amenazada su mayoría, por lo cual las iniciativas de la oposición no surtían
efectos legales.
Después de las elecciones de 1988 donde se demostró que las instituciones electorales
existentes eran insuficientes para garantizar la pluralidad y la participación política, se trabajó
en un Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuya intención era crear
329 op. cit., Casar en Casar, A., González, G., p. 49.
186
mecanismos de control que evitaran el fraude electoral, garantizaran la imparcialidad de las
autoridades electorales e imprimieran legitimidad y credibilidad a los procesos comiciales.
Las reformas de los años noventa apuntaron a estos objetivos.
Las reformas, aunque se enfocaron a la materia electoral, no quedaron circunscritas a
ella, hubo otras reformas que exigió la oposición como la autonomía del Banco de México,
la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el hecho de que el Senado
aprobara el nombramiento del Procurador General de la República y que el Presidente
perdiera la facultad para nombrar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal.330
Sin embargo, como se ha apuntado, el cambio fundamental vino de la adopción de un
sistema electoral cada vez más equitativo y del crecimiento y fortalecimiento del sistema de
partidos. La transformación de estos dos sistemas permitió garantizar el equilibrio de
poderes.
Desde la fecha de creación del Instituto Federal Electoral, la normatividad
constitucional y legal en la materia experimentó tres importantes procesos de reforma: en
1993, 1994 y 1996, que impactaron de manera significativa en la integración y atributos del
organismo depositario de la autoridad electoral. Esta gradualidad, para algunos demasiado
lenta, confrontó a los partidos de “izquierda” y “derecha”. Mientras que la izquierda exigía
reformas totales, la derecha entendió que el régimen sólo se abriría gradualmente, por lo que
decidió pactar las reformas, que eran incompletas, pero que representaban avances.
Para uno de los actores fundamentales de la transición, José Woldenberg, quien fuera
el primer presidente del IFE autónomo, la visión del cambio democrático en México se
encuadra entre 1977 y 1997, 20 años en los que se pusieron en marcha una serie de reformas
electorales.
“Entre 1977 y 1997 México construyó un germinal sistema democrático.
Durante esos años, no sin agudos conflictos, se reformaron las normas
electorales, se construyeron instituciones (destacadamente el Instituto Federal
Electoral, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial), se generó un sistema
competitivo de partidos, se equilibraron las condiciones de la competencia, lo
330 Op. cit. Casar en Loaeza (2002), tomo 9, p. 39
187
que sirvió para que el mundo de la representación dejara de ser prácticamente
monocolor y se convirtiera en plural”.331
De esta forma se fortalecieron los partidos políticos de oposición a los cuales poco a poco se
les tuvo que reconocer sus victorias electorales. Así mismo, fue posible comenzar a vivir un
ambiente de mayores libertades, donde la crítica hacia el sistema autoritario fue ganando
espacios en los medios de comunicación. En los años 90 del siglo XX, se inició un acelerado
ascenso de la oposición, al ganar importantes gubernaturas, conquistar ciudades y lograr
como oposición la mayoría en la Cámara de Diputados en 1997. Finalmente en el año 2000,
triunfa el Partido Acción Nacional en la Presidencia de la República y con ello se rompe el
esquema de partido único en el poder federal que duró 71 años para dar inicio a un proceso
de consolidación democrática con avances y retrocesos, con luces y sombras.
En la Suprema Corte de Justicia también hubo reformas. El último presidente que
pudo nombrar a todos los ministros fue Ernesto Zedillo y a raíz de la reforma de 1995, la
Suprema Corte de Justicia funge como verdadero tribunal constitucional capaz de resolver
controversias que se susciten entre diversos órganos de gobierno.
Ante estos hechos, cabe recoger la tesis de Mauricio Merino, quien escribió el libro:
La transición votada. Crítica a la interpretación del cambio político en México. En él
sostiene la idea de que la transición mexicana no fue fruto de un pacto integral, como otras
transiciones, sino que fue fruto más bien de un proceso liberalizador lento que terminó en
elecciones democráticas y en votaciones que trajeron la alternancia en el gobierno federal.
Así lo explica:
“La mexicana no ha sido una transición pactada entre las élites que han
buscado el poder. Sus acuerdos se han limitado, en el mejor de los casos, a
las reformas electorales, y en la más importante de ellas, la de 1996, ni
siquiera hubo pacto de los cambios legislativos […] No hubo un pacto
fundacional que abriera la puerta a la democratización, ni un conflicto de
origen que obligara a los actores políticos a celebrar acuerdos decisivos. Lo
que hubo fue un proceso gradual de pequeñas negociaciones, paso a paso,
331 Woldenberg, J. (2007): El cambio democrático y la educación cívica en México, Ed. Cal y Arena, México DF, p. 13.
188
limitadas al terreno electoral. De aquí puede concluirse que la mexicana no
fue una transición pactada sino, por así decir, una transición votada […]”332
Esto trajo como ventaja que no hubo una ruptura traumática; sin embargo, tampoco la
posibilidad de un verdadero nuevo comienzo como sucedió en las transiciones de Chile,
España o República Checa, por citar algunas de las más exitosas.
Como apuntan Elizondo y Nacif:
“La transición del autoritarismo a la democracia en la mayoría de los países
de América del Sur y en Europa oriental implicó la «extirpación» del antiguo
régimen autoritario y su remplazo por nuevos dirigentes y por un nuevo orden
democrático. En México, sin embargo, la ruta hacia la democracia ha sido la
de un cambio sin ruptura con el orden constitucional establecido, y hasta
ahora la alternancia que se ha experimentado en las gubernaturas, y muy
recientemente en la presidencia, no ha producido un colapso o la extirpación
del PRI”.333
En realidad, aunque el sistema político sufrió un serio desprestigio a lo largo de las décadas,
también tejió una base corporativista de adeptos y una red de favores políticos y económicos
que consiguieron que su presencia no desapareciera y mantuviera una presencia estable.
Otra peculiaridad de la transición mexicana es que esta no significó un nuevo diseño
institucional fruto de los cambios políticos y sociales, ya fuera en el establecimiento de una
nueva constitución o una serie de reformas profundas. Más bien, se buscó superar la cultura
de simulación institucional que llevó al país a vivir en una esquizofrenia política. Así lo
explica Merino:
“La tercera diferencia con otras transiciones ha consistido en que la de
México no ha supuesto el diseño de una nueva institucionalidad –salvo la
electoral– sino la recuperación de las instituciones que ya existían en la
Constitución, pero que se hallaban claramente subordinadas al aparato del
partido hegemónico. Desde el punto de vista institucional, la transición
mexicana ha recuperado más que transformado”.334
332 Merino, M., (2003): La transición votada, crítica a la interpretación del cambio político en México, Fondo de Cultura Económica, México DF, p. 17. 333 Cfr., op. cit, Elizondo, Nacif, en Elizondo, C., Nacif, B. (comps.), p. 10. 334 op. cit., Merino, p. 18.
189
Ahora es claro que no ha sido suficiente el esfuerzo por recuperar la institucionalidad; la
división de poderes trajo durante la primera década democrática una profunda parálisis
legislativa; el federalismo se convirtió en una especie de muralla para proteger las
arbitrariedades y abusos del ámbito local; la descentralización terminó en despilfarro y
endeudamiento; la libertad de prensa en un nuevo mercantilismo de favores entre autoridades
y dueños de medios de comunicación, por citar sólo algunos ejemplos.
Amparo Casar, retomando el término de Merino, de “transición votada” asegura:
“La transición mexicana se diferenció de los procesos de cambio de otros
países. No hubo una restauración –nunca fuimos democráticos–, tampoco una
rebelión que suprimiera a un régimen autoritario –el pacifismo fue la nota–,
tampoco nos vino del exterior –la hicimos sin intervención extranjera–, ni
siquiera hubo una ruptura tajante con el pasado que arrojara del escenario a
la élite política dominante –el PRI perdió la presidencia mas no el poder–”.335
En este proceso fueron necesarios una serie de acuerdos que abrieron paulatinamente al
régimen. Para ello se requirieron habilidades de negociación y de presión, que combinadas
fueron haciendo posible el cambio. También hubo personajes del régimen más moderados
que comprendieron bien la necesidad de evitar el uso del brazo autoritario, sino más bien
abrir cauces institucionales para desahogar la presión social.
Todas estas descripciones nos reflejan lo peculiar que fue la transición democrática
mexicana, también su lentitud y quizá lo más importante, su corto alcance, centrado en el
aspecto electoral. Si bien, fue una transición pacífica, también fue una transición sin mucha
profundidad, en la que no se aprovechó lo suficiente el impulso de cambio para lograr otras
reformas trascendentes que necesitaba el país en aspectos como el desmantelamiento del
corporativismo o la superación del régimen de impunidad. Una agenda que fácilmente
hubiese sido aceptada por la sociedad, que en el fondo reclamaba no solamente imparcialidad
electoral, sino también libertad frente a las estructuras opresoras y corruptas del viejo
régimen.
Sin lugar a dudas, esta transición tan peculiar ha hecho que la democracia en México
no termine de arraigar, que la calidad democrática sea tan baja y que la institucionalidad
naciente no sea lo suficientemente funcional.
335 335 op. cit., Casar en Casar, A., González, G., p. 51.
190
3.2.2 Impactos y decisiones de las políticas de otros subsistemas
Aunado a este proceso de transición y a las políticas de acceso a la información pública que
se analizarán más adelante, el gobierno de la transición fue construyendo un nuevo marco
institucional que favoreciera la transparencia y el combate a la corrupción. Este marco se
puede encuadrar lo que la organización Transparencia Internacional denomina como
Sistema Nacional de Integridad, que se compone de las principales instituciones y actores
que contribuyen a la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas en una sociedad.
Como apunta Transparencia Internacional: “El Sistema Nacional de Integridad (SNI)
son todas aquellas instituciones y prácticas que funcionan de manera interrelacionada para
proteger a la sociedad de la corrupción […] En lugar de analizar instituciones por separado,
estudian las interrelaciones, la interdependencia y la efectividad combinada en un enfoque
integral. Para establecer un SNI sólido se debe hacer hincapié en una "rendición de cuentas
horizontal", donde el poder está distribuido, donde ningún actor en particular detenta un
monopolio y todos comparten responsabilidades”.336 El objetivo que persigue Transparencia
Internacional es tener un enfoque holístico de la lucha contra la corrupción, coincidiendo con
el análisis de lo que se ha dicho a lo largo de esta investigación:
“La corrupción es raramente un fenómeno aislado que sólo se encuentra
dentro de una institución específica del sector, o grupo de actores. Más bien,
es por lo general de carácter sistémico, y por lo tanto, la lucha también
requiere una estrategia integral y sistémica. A su vez, una estrategia exitosa
contra la corrupción se basa en la participación de múltiples partes
interesadas, incluido el gobierno, la sociedad civil y otros actores de la
gobernanza, ya que requiere la presión, la oferta voluntad política, así como
de la demanda ciudadana de mayor transparencia y la rendición de cuentas”337
Justamente, la elaboración de un Sistema Nacional de Integridad, es una herramienta que
combina la promoción basada en pruebas con un enfoque participativo de múltiples partes
interesadas. Las evaluaciones de SNI buscan ofrecer un análisis completo de la integridad
del sistema en un país determinado. El ejercicio de investigación se centra en una evaluación
336 Transparency International, Archive site, (febrero 2015), Recuperado en http://archive.transparency.org/regional_pages/americas/corrupcion_en_america_latina/americas_nis. 337 Cfr. Ibidem.
191
de las principales instituciones públicas y actores no estatales en el sistema de gobierno de
un país. Estas instituciones son: Poder Legislativo, Ejecutivo, Judicial, agencias policiales,
sector público, órganos de gestión electoral, defensoría del pueblo o comisiones de derechos
humanos, instituciones superiores de auditoría, agencias de lucha contra la corrupción,
partidos políticos, medios de comunicación, sociedad civil y empresa privada.338
Para Pope, los pilares institucionales básicos en la lucha contra la corrupción son: a)
una legislatura electa que sea el portaestandarte de la lucha contra la corrupción y exija
responsabilidad al Ejecutivo; b) un Ejecutivo que sea ejemplo viviente de integridad; c) un
Poder Judicial independiente; d) el auditor general, que debe actuar en representación de los
ciudadanos y que no debe ser nombrado por el partido en el gobierno; e) el ombudsman, libre
de interferencias políticas, que reciba e investigue quejas sobre mala administración pública;
f) agencias anticorrupción independientes, especializadas y con recursos y personal
suficientes; g) un servicio público al servicio del público, que sea imparcial, honesto y de
carrera; h) el gobierno local, donde los efectos de la corrupción son más visibles para el
ciudadano común; i) medios de comunicación libres e independientes, ya que la
disponibilidad de información es un requisito para la creación de un público informado y con
el poder tanto de participar significativamente en el debate público como de exigir
responsabilidad y rendición de cuentas a los gobernantes; j) la sociedad civil, entendida como
la suma de organizaciones y redes ubicadas fuera del aparato formal del Estado y que ganan
legitimidad por sus acciones no lucrativas en promoción del interés público, entre las cuales
se encuentra en lugar destacado la lucha contra la corrupción y la vigilancia sobre el sector
público; k) el sector privado corporativo, que tiene un papel especial en el mantenimiento de
la integridad nacional de un país y que debe adoptar códigos de conducta que eviten prácticas
corruptas, tanto en el manejo de sus propias empresas como en las relaciones de éstas con el
sector público; l) actores y mecanismos internacionales que faciliten la cooperación
internacional en el combate y el castigo de la corrupción.339
En realidad, durante el Gobierno del Presidente Fox, hubo avances en cada uno de
estos diferentes subsistemas, en especial, en la plena independencia de otros poderes, en
materia de libertad de los medios de comunicación y en participación de la sociedad civil.
338 Cfr. Ibidem. 339 Cfr., op. cit., Emmerich, G., en Sosa, J. (comp.), p. 122.
192
Sin embargo, quizá el elemento que mostró más debilidad en la lucha contra la corrupción y
la promoción de la transparencia fueron los gobiernos locales; los cuales, en la mayoría de
casos se mostraron resistentes a las políticas de división de poderes, control y rendición de
cuentas.
El objeto de la presente investigación no pretende hacer un análisis exhaustivo de
cada uno de los componentes del Sistema Nacional de Integridad o de los elementos citados
por Pope. Más bien se centrará en los esfuerzos que se hicieron entorno a que se puede
denominar el subsistema de modernización administrativa que apunta a elementos tan
importantes como la implantación de un servicio profesional de carrera, el impulso a la
reforma regulatoria y el desarrollo de un gobierno digital.
Este subsistema se puede encuadrar en lo que la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económica (OCDE) denomina la construcción de una «infraestructura ética»,
Esta infraestructura se articula bajo tres funciones: orientación, gestión y control. Estas
funciones tienen distintos componentes. Dentro de la orientación se ubicaría: compromiso
político, códigos de conducta efectivos y acciones para promover la socialización
profesional. Dentro de la función de gestión, se busca impulsar acciones de apoyo al servicio
público basadas en políticas eficaces de recursos humanos y una coordinación de la
infraestructura y los procesos, ya sea por medio de un departamento central de gestión o
mediante un organismo especial con competencias en materia de ética. Y por último también
se encuentra la función de control, la cual se desarrolla bajo un marco legal eficaz,
mecanismos eficaces de rendición de cuentas y la presencia de una sociedad civil activa
(incluidos medios de comunicación) que desempeñe el papel de vigilante de los actos de los
funcionarios.
A continuación se analiza brevemente cada uno de los aspectos de la «infraestructura
ética», que fueron desarrollados dentro de la estrategia del gobierno federal. Se trata de un
conjunto de esfuerzos que de manera global, por su número e intensidad, constituyen, sin
lugar a dudas el mayor esfuerzo en la historia de México por avanzar en esta materia.
1. Participación y escrutinio públicos. Se destaca en primer lugar, no sólo la
composición plural del Congreso, sino también la sana independencia entre el Poder
Ejecutivo y su propio partido. Ello generó un sano contrapeso al Poder Ejecutivo, aunque,
cabe decirlo, también una parálisis legislativa por la falta de acuerdos, propio de un Congreso
193
que ganó en independencia, pero no supo trabajar en interdependencia con el Ejecutivo.
También resalta, de manera especial, la apertura mediática y la libertad de expresión que
gozaron los medios de comunicación. No sólo se terminó con la política de persecución hacia
los medios libres, sino que también se modificó sustancialmente la relación con los medios,
sobre todo, a partir de una política de compra transparente de los espacios publicitarios, que
dejó atrás la cultura de cooptación editorial que sufrían los medios de comunicación y que,
incluso algunos medios solapaban por los recursos y las prebendas gubernamentales que
obtenían.
Como bien apunta, Luna Pla:
“En los primeros días del gobierno de Vicente Fox en 2000, la Oficina de la
Presidencia de la República presentó su llamada Política de Comunicación,
donde se comprometió a respetar el derecho a la información, incluyendo el
derecho de acceso a la información […] la política de comunicación mandó
un mensaje claro a la sociedad de que el nuevo gobierno se comprometía a la
apertura de la gestión del Ejecutivo, acuñando términos nunca antes utilizados
por la clase política, como el acceso a la información”.340
El Gobierno Foxista quería realmente establecer una nueva forma de conducirse con los
medios de comunicación, estableciendo una relación fluida y transparente, que evitara la
sumisión de los medios frente al poder político. Con el paso del tiempo esta relación se vio
muy afectada dados los episodios de dura sátira y de intervención de algunos medios en la
vida íntima del Presidente que se dieron a lo largo del sexenio.
Pero el Gobierno tenía claro que había un reclamo histórico de respeto a la libertad
de expresión. Por ello argumentaba:
“Los hechos han confirmado –desde el inicio de esta Administración– que al
asegurar el respeto a la libertad de expresión de todos los medios, se busca
dar fortaleza a un modo de interacción entre el Gobierno y la sociedad que
obliga a la responsabilidad... En esta Administración se han dado pasos
importantes que dejan atrás el tiempo en el cual se cultivaba una relación de
340 op. cit., Luna, p. 57.
194
simulación y en ocasiones de abierto control e influencia sobre los medios
informativos”.341
Por último, dentro de este apartado también es necesario resaltar algunos de los instrumentos
que se desarrollaron con el fin de fomentar la participación ciudadana, la cual, ya no fue vista
como una amenaza a la gobernabilidad, sino todo lo contrario, como una palanca para el
desarrollo y la convivencia.
Entre los principales mecanismos destacan: la creación de un marco normativo para
identificar y regular la actividad de las organizaciones civiles; la implementación de un
Registro Nacional de Instituciones y Organizaciones Políticas, Sociales y Civiles; el
desarrollo del Programa Especial para el Fomento de la Cultura Democrática y el Programa
Integral de Formación Cívica y Ética para la Educación Primaria, a cargo de la Secretaría de
Educación Pública.342
Así mismo, se diseñaron mecanismos específicos para lograr que los ciudadanos se
involucraran en el control, la vigilancia y evaluación del ciclo de la política pública. Por ellos
se desarrolló el Sistema Integral de Contraloría Social (SICS) con el objeto de diseñar
modelos de organización ciudadana de control y vigilancia, creación de espacios de
comunicación directa gobierno-ciudadanía, la capacitación de grupos de ciudadanos para la
participación ciudadana y la creación de un sistema de atención telefónica a la ciudadanía.
También se implementaron medidas como: “Cartas Compromiso al Ciudadano”, por medio
de las cuales el gobierno se obligaba a cumplir un determinado servicio bajo ciertas
condiciones de tiempo y calidad; la figura de Testigo Social en algunas licitaciones públicas
con la participación de organizaciones como Transparencia Mexicana, la Fundación Heberto
Castillo y la Academia Mexicana de Ingeniería.
2. Compromiso político. Como se mostrará en el capítulo cuarto de esta investigación,
es claro que hubo un compromiso político sostenido durante el sexenio con el fin de promover
la transparencia y el combate a la corrupción. En primer lugar, cabe destacar que existió una
estrategia general que fue acompañada con los recursos suficientes para impulsar estas
temáticas. La estrategia fue plasmada en documentos como la Agenda de Buen Gobierno, el
Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional para la Transparencia y el Combate a la
341 Secretaría de Gobernación (2005): Los nuevos retos de la Gobernabilidad democrática, Fondo de Cultura Económica, México DF, pp. 54, 55. 342 Cfr., op. cit., Sojo (2005), pp. 124, 125.
195
Corrupción. Así mismo, tanto la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental
como la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas se constituyeron en dos grandes
entidades impulsoras de este compromiso político de innovación y renovación pública.
2. Marco Legal. También la administración foxista facilitó la creación de nuevas leyes
que apuntaron hacia el fortalecimiento de la transparencia, el combate a la corrupción y la
modernización administrativa. Entre las más importantes destacan: A) Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. B) Ley de Servicio
Profesional de Carrera. C) Ley de Fiscalización Superior de la Federación. D) Reformas a
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. E) Reformas a la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos. F) Reformas a la Ley General de Bienes
Nacionales. G) Reformas a las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Públicos y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
3. Responsabilidad y Control. Uno de los instrumentos más importantes que se
publicaron durante la administración federal 2000-2006 para lograr mejores mecanismos de
responsabilidad y control fue la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos. Esta ley tuvo como objeto reglamentar el título cuarto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de: sujetos de responsabilidad
administrativa en el servicio público; obligaciones en el servicio público; responsabilidades
y sanciones administrativas en el servicio público; autoridades competentes y el
procedimiento para aplicar dichas sanciones y el registro patrimonial de los servidores
públicos. También hubo una importante reforma en la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación en 2005 para fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación. La fiscalización
superior que realiza la Auditoría Superior de la Federación tiene carácter externo y por lo
tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control
o fiscalización interna de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales. Sumado
a ello hubieron medidas como la creación del Modelo Integral de Desempeño de los Órganos
de Vigilancia y Control (MIDO) para: monitorear avances en el ejercicio del gasto y detectar
desfases y sobregiros; garantizar el cumplimiento de objetivos y metas institucionales, y dar
seguimiento a los resultados y observaciones de evaluaciones y auditorías.
196
4. Códigos de Conducta. El primer acto de gobierno del Presidente Fox con su
gabinete fue el juramento del Código de Ética de la Administración Pública Federal 2002-
2006, articulado en torno a diez principios:
• Procuración del bien común. El servicio público es patrimonio de todos los
mexicanos, y sólo se justifica y legitima cuando se procura el bien común por encima de los
intereses particulares.
• Integridad de los funcionarios públicos. Las acciones y las palabras deben ser
honestas y dignas de credibilidad, fomentando siempre una cultura de confianza y verdad.
• Honradez. El cargo público no es para obtener ganancias personales; no es ético
aceptar prebendas de personas u organizaciones que impliquen faltar a las responsabilidades
del bien común.
• Imparcialidad. El funcionario no debe privilegiar de manera indebida a personas u
organizaciones.
• Justicia. Todo funcionario debe poner el ejemplo de apego y observancia de la ley.
• Transparencia. La sociedad tiene derecho a conocer información gubernamental sin
más límite que el interés público y los derechos de privacidad de particulares establecidos
por la ley.
• Rendición de cuentas. Participar en la mejora continua de la gestión gubernamental
teniendo como principios fundamentales la optimización de los recursos y la rendición de
cuentas.
• Entorno cultural y ecológico. Poner en práctica una clara voluntad de comprensión,
respeto y defensa del entorno cultural y ecológico del país.
• Generosidad. Actuar siempre con una sensibilidad, compromiso y preocupación
especial por los niños, las personas de la tercera edad, nuestras etnias y en general todas
aquellas personas que menos tienen.
• Liderazgo. Cada funcionario debe promover y apoyar estos compromisos con su
ejemplo personal.”343
El Gobierno Federal dispuso implementar el Código de Ética como parte de una estrategia
integral para promover la transparencia, combatir la corrupción y dar un enfoque de buen
343 Secretaría de Relaciones Exteriores (marzo 2010), Código de Ética de los Servidores de la Administración Pública Federal. Recuperado en www.sre.gob.mx
197
servicio público. El fortalecimiento institucional contemplaba tanto la generación de una
cultura, como el despliegue de una estructura organizacional.
5. Socialización Profesional. También se desarrollaron diversos programas como el
“Programa de Formación de Valores” para servidores públicos, con el objetivo de promover
los principios del Código de Ética en las acciones diarias de los servidores públicos.
6. Organismo Coordinador. Durante la administración del Presidente Fox se rediseñó
la que fue la Secretaría de la Contraloría y Simplificación Administrativa (Secodam)
nombrándola ahora Secretaría de la Función Pública y dotándola de nuevas atribuciones,
entre las que destacan: ayudar a la implementación de la Agenda de Buen Gobierno; impulsar
el Servicio Profesional de Carrera; desarrollar acciones para el aumento de la productividad;
implementar políticas de gobierno electrónico y generar acciones preventivas para disminuir
la corrupción. Así mismo, se crearon otras instancias específicas para garantizar la
transparencia como el Comité Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción (CITCC).
7. Condiciones de Servicio Público. México era el único país de la OCDE que no
contaba con un servicio profesional de carrera dentro de su gobierno nacional. Se logró en el
2003 la aprobación por unanimidad de la Ley de Servicio Profesional de Carrera. La ley
constituyó todo un hito histórico dada la cultura corporativista y clientelar de la política
mexicana. Y fue un esfuerzo inédito en la búsqueda de una mayor profesionalización y
autonomía de los servidores públicos. Anteriormente sólo 18% de las instituciones
gubernamentales hacían públicas sus vacantes344 y sólo unas pocas instituciones como la
Secretaría de Relaciones Exteriores o la Secretaría de Hacienda tenían una estructura de
servicio público. Junto a esta ley se generaron otras acciones desde el ejecutivo federal como
fueron: el registro único de servidores públicos; un portal electrónico para capacitar a los
servidores públicos y la certificación de capacidades gerenciales.
8. Modernización. Otro de los aspectos que fortalecieron una «infraestructura ética»
fue la estrategia de modernización de la Administración Pública Federal. Si bien la OCDE
no incluye este elemento, sin lugar a dudas se trata de un mecanismo que no sólo abona a la
344 Secretaría de la Función Pública, (2005): Transparencia, buen gobierno y combate a la corrupción en la función pública, Fondo de Cultura Económica, México DF, p. 53.
198
productividad y eficiencia del gobierno, sino también a la transparencia y al combate de la
corrupción. Entre los principales programas y acciones que se implementaron destacan:
1) El Modelo de Calidad Intragob para alinear a toda el gobierno bajo una estrategia
de eficacia, eficiencia y servicio al ciudadano.
2) La implantación de ISO 9000 prácticamente en todas las áreas de la Administración
Pública Federal, logrando la certificación en más de 1,500 áreas.
3) La digitalización del gobierno, que constituyó toda una revolución y posicionó a
México entre los uno de los diez países con mayor progreso en la elaboración y aplicación
de estrategias de gobierno electrónico. Entre diversas acciones destacaron la creación de un
portal ciudadano del gobierno mexicano, el rediseño de procesos con tecnologías de la
información, el lanzamiento de variados servicios y trámites electrónicos. Todo ello derivó
que para el año 2006 hubieran dos mil trámites y servicios gubernamentales en línea, mientras
que en 2001 sólo había 170. Así mismo se desarrolló el Sistema Electrónico de
Contrataciones Gubernamentales (Compranet) para evitar la discrecionalidad en los sistemas
de compras y en los procesos de licitaciones públicas
4) Mejora regulatoria. Desde la Secretaría de la Función Pública y la Comisión
Federal de Mejora Regulatoria elaboró un plan junto con el sector empresarial para
simplificar 156 trámites de alto impacto y cuatro programas de beneficio social en 38
instituciones. Al final de la administración hubo mejoras sustantivas en cada uno de ellos.
Consecuencia de estas políticas, el gobierno federal se hizo acreedor a diversos
reconocimientos nacionales e internacionales. Entre ellos destacan: El Premio de las
Naciones Unidas al Servicio Público 2005 en reconocimiento a las contribuciones realizadas
para mejorar la gestión pública en beneficio de los ciudadanos mediante el uso de las
tecnologías de la información y comunicaciones El Portal Ciudadano de Gobierno Federal
fue declarado, en mayo de 2004, ganador en la categoría de e-Gobierno del Premio Reto
Estocolmo, en el cual participaron cerca de 900 proyectos de 107 países.345
345 Cfr., Ibidem, pp. 98, 99
199
3.2.3 Otros cambios sociales y económicos
Durante los doce años que abarca esta investigación, se han dado cambios importantes en la
sociedad mexicana, tanto desde el punto de vista social como económico, además de los
cambios políticos de gran alcance que se han descrito. En este apartado se enuncian aquellos
que consideran más relacionados con la temática de la investigación.
México, como diversos países se encuentra en una doble realidad respecto de la
participación social. Por un lado, hay un crecimiento de una cultura de corte individualista,
donde los grandes relatos, tradiciones e ideales colectivos pierden fuerza para dar lugar a
valores como la autonomía y la autorrealización. En este sentido, el estudio de la revista
Nexos titulado: “El mexicano ahorita: retrato de un liberal salvaje”, publicado en febrero de
2011 revela que nuestro país se encuentra sumido en una atomización individualista que
impacta de distintas formas en la calidad del espacio público. Entre las conclusiones del
estudio se señala:
“Los resultados del estudio arrojan varias sorpresas. La primera es el
profundo individualismo. En proporción abrumadora los mexicanos creen en
sí mismos más que en el país donde viven. Todo o casi todo lo esperan de su
propio esfuerzo, poco o nada de la calidad política, económica o social de la
nación que han construido. A falta de un sueño común o una visión solidaria
que vincule los destinos individuales, los mexicanos tienden a poner sus
sentimientos de pertenencia en la familia. No existe más, si alguna vez existió,
algo parecido a un sueño o una aspiración común, un sueño mayoritario que
comparta siquiera la mitad más uno de los mexicanos. Se diría que la unidad
nacional ha volado en pedazos. La apuesta al propio esfuerzo y el refugio en
la familia como mundo nuclear, dibuja, con fuertes trazos, la imagen de un
ciudadano que desconfía correlativamente de sus elites dirigentes, en
particular del gobierno, y mira hacia el país con un sentido crítico acusado
que incluye el resentimiento de creerlo un país rico y no haber recibido
suficiente de él”.346
346 Nexos, (febrero 2011), “El mexicano ahorita: retrato de un liberal salvaje” recuperado en www.nexos. com.mx
200
En este estudio se relevan datos preocupantes en término de cohesión social y de identidad
colectiva. El 86% de los entrevistados dijo no tener aspiraciones colectivas sino individuales;
63% afirmó que el esfuerzo personal de cada quien es más importante que el esfuerzo de
todos como país, por ello mismo sólo 37% considera que en México se trabaja en equipo.
Así mismo, como muestra la encuesta, 61% de los entrevistados está dispuesto a hacer lo que
le beneficie aunque no se beneficie el país. También, se destaca que una de las dos principales
aspiraciones en la vida del mexicano es tener estabilidad y buen empleo (23%), lo cual habla
de una perspectiva de vida más secularizada y centrada en lo material.
Gráfica 3.1
Prioridades de los Mexicanos
Gráfica 3.2
Individuo y familia
201
Este individualismo se exacerba sobre todo cuando la visión sobre la autoridad y el
cumplimiento de la ley están tan degradados. Según la encuesta del Centro de Investigación
para el Desarrollo (CIDAC) publicada en febrero de 2011, sólo 15% de los encuestados
considera que la autoridad en este país no es arbitraria; 59% considera que actuar mal no
tiene castigo para el culpable en este país y sólo 40% considera estar en desacuerdo ante la
aseveración: “es de tontos cumplir la ley cuando no hay consecuencias de incumplirla”.347
Sin embargo, a pesar de este individualismo predominante, también se observan
valores emergentes de participación y solidaridad. El Índice CIVICUS de la Sociedad Civil
en México, presentado en 2010, hace un retrato del fortalecimiento de la participación cívica
de los mexicanos.
“A la fecha no se cuenta con un número exacto de OSC en nuestro país, pero
ciertas aproximaciones hablan de un estimado de entre 20,000 y 35,000
organizaciones. Si bien se trata de un número reducido en comparación con
el tamaño de la población, su crecimiento sustantivo en las últimas décadas,
así como el reconocimiento que poco a poco han obtenido en la arena pública,
dejan ver que sin duda es un sector que requiere mayor análisis e
investigación”.348
Aunque cabe señalar que la participación por horas/mes es baja en relación a otros países
como Estados Unidos y Canadá. Así mismo se concentra esta participación mayoritariamente
en las 20 ciudades más pobladas del país, en especial el Distrito Federal, donde siendo sólo
10% de la población del país, se encuentra alrededor de una cuarta parte de las organizaciones
sociales de todo México. Lo cual detona la gran tarea que hay que hacer para que los valores
de participación y compromiso social se expandan con más amplitud.
Respecto a las transformaciones de carácter económico que se dieron durante el lapso
del trabajo de investigación, cabe señalar que quizá la más importante es la expansión de la
clase media. Si bien, se trata de una clase media no consolidada, con fragilidad económica,
también es cierto que el país ha mejorado en diversos indicadores. El Centro de Investigación
347 Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (diciembre 2011). Recuperado en www.cidac.org 348 Centro Mexicano para la Filantropía, Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo, Gestión Social y Cooperación. Una fotografía de la Sociedad Civil en México, Informe Analítico del Índice CIVICUS de la Sociedad Civil 2010, (febrero 2015), Recuperado en http://participacionsocial.sre.gob.mx/docs/temas_de_interes/civicus.pdf.
202
para el Desarrollo (CIDAC) publicó un estudio titulado Clasemediero. Pobre no más,
desarrollado aún no, cuyo título da cuenta de la transición económica que está viviendo el
país, pero al igual que la transición política, todavía no acaba por consolidarse del todo, por
lo que puede haber una regresión.
Entre algunos de los principales datos que maneja este estudio podemos citar los
siguientes: En México en las últimas décadas ha aumentado la esperanza de vida, de 57 años
promedio a 75. La mortalidad infantil ha caído de 79.4 muertes por cada 1000 nacimientos
en 1970 a 14.7 en 2009. La escolaridad promedio pasó de 6.46 años en 1990 a 8.6 en 2010.
Los alumnos en educación superior pasaron de 2 millones 147 mil en el ciclo escolar 2001-
2002 a 2 millones 819 mil en el ciclo 2009 a 2010. Las viviendas con energía eléctrica
alcanzan ya más del 97% y las de agua entubada casi 95%.349 Otro dato interesante, es la
evolución del PIB per cápita, que pasó en el año 2000 de ser de 5,050 dólares a 10,710 dólares
en 2014, aunque se duplicó, en realidad avanza a un nivel más lento que otros países de la
región como Chile o Panamá.
Todo ello, habla de un país que se esfuerza por superar la pobreza estructural que ha
sufrido por siglos y su aspiración a integrarse al concierto de las naciones desarrolladas. Ello,
indudablemente abre la posibilidad de contar con una sociedad más educada, más culta y con
posibilidades de intervenir en la vida pública de una forma más libre y comprometida.
Por último, otro cambio importante es el poder que los medios de comunicación, han
configurado no sólo en tanto que “cuarto poder”, sino como “poder transversal”, que ha
aumentado su influencia en cada uno de los tres poderes del Estado y en los distintos niveles
de gobierno. Por ejemplo, las televisoras en el año 2012 colocaron a personal de su empresa
o familiares de directivos como legisladores, tanto en la Cámara de Senadores, como la de
Diputados con el fin de proteger sus intereses. A este fenómeno se le ha denominó
“telebancada”, la cual está integrada por 16 legisladores federales entre los que se encuentran:
Antonio Cuéllar, quien fuera vicepresidente de asuntos jurídicos de Grupo Televisa; Javier
Orozco, abogado general de Televisa, y Ninfa Salinas, hija del principal accionista de TV
Azteca. Sumado a ello, el apoyo abierto a la Campaña Presidencial de Enrique Peña Nieto,
así como a diversos gobernadores muestra una estrategia cada vez más agresiva de los medios
349 Cfr., De la Calle, L., Rubio, L. (2010): Clasemediero. Pobre no más, desarrollado aún no, CIDAC, México DF, pp.36-69.
203
de comunicación por influir desde dentro del poder político, colocando a gobernadores y
presidentes con quienes pactan no sólo negocios sino directrices para generar opinión
pública.
Pero el poder de los medios de comunicación (especialmente las televisoras) no sólo
proviene de esta incidencia político-electoral, sino de los hábitos de consumo mediático de
los mexicanos. En una encuesta realizada en 2010, la Agencia Ibope AGB señala que un
mexicano ve en promedio 4 horas, 45 minutos de televisión al día, 23 minutos más que hace
10 años. Por hogar, la cifra aumenta, llegando a 9 horas y 25 minutos al día, 50 minutos más
que hace 10 años.350 Esto conlleva que la principal fuente de información de los mexicanos
es precisamente la televisión, cuyos contenidos no se caracterizan precisamente por el
fomento de la cultura y de los valores éticos y cívicos, sino más bien son promotores de un
individualismo consumista y hedonista de gran calado.
También, en esta concentración de fuentes de información, destaca el estudio de la
Asociación Mexicana de Internet (AMIPICI) elaborado en 2014, el cual señala el acelerado
crecimiento de usuarios de internet. Mientras que en 2006 había 20.2 millones de usuarios,
para 2013 ya eran 51.2 millones. La mayoría de ellos (63%) en un rango de edad entre los 13
y los 34 años de edad. El promedio de conexión diaria es de 5 horas y 36 minutos. Sin
embargo, la mayoría del tiempo de conexión es para ocio y, por ejemplo, solo 4 de cada 10
usuarios buscan noticias, lo que puede denotar una pérdida de oportunidad frente al potencial
de organización cívica que puede tener internet.
350 Nielsen-IBOPE, (febrero 2015), Recuperado en www.nielsenibope.com.mx
204
205
CAPÍTULO 4. La política de derecho de acceso a la información y su subsistema
4.1 Antecedentes y primeras acciones de gobierno
4.1.1 La reforma de 1977 y otros avances
En la presente investigación se comenzó planteando una pregunta. ¿Cómo fue posible que
México pasara de ser uno de los países con mayor opacidad a ser uno con los mejores
mecanismos de acceso a la información pública? Y añadimos ¿Qué tuvo que pasar para que
en sólo cinco años, además de aprobar la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública se lograra la aprobación de 32 leyes de transparencia en cada estado de
la República? La respuesta a estas preguntas se va a tratar de presentar en este capítulo.
Para ello es necesario comprender los antecedentes históricos que fueron abriendo
paso a la transparencia, desde la reforma política de 1977 hasta los primeros amparos ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, pasando por algunos cambios en la administración
pública federal.
Diversos autores como Ayllón (2004), Guerrero (2008), Luna Pla (2009), coinciden
en que el antecedente remoto a la ley de acceso a la información pública se encuentra en la
reforma constitucional de 1977 promovida por el presidente López Portillo. Esta reforma fue
un paso del partido hegemónico para reconocer la existencia de un México plural ante la
presión de diversas organizaciones que no encontraban un cauce institucional a sus
demandas. Los grupos guerrilleros iban en aumento, así como la inconformidad de una clase
media que comenzaba a sufrir los excesos de la clase política. La reforma política de 1977,
que implicó modificaciones a 17 artículos de la Constitución Política, contempló distintos
aspectos como la cláusula de representación proporcional en la Cámara de Diputados, que
permitió que los partidos de oposición alcanzaran algunos escaños; así como la apertura de
tiempos oficiales en radio y televisión para que los partidos pudieran expresarse con un poco
más de libertad. Dentro de esta reforma se hizo una modificación al artículo 6° constitucional
al que se le agregó al final la siguiente frase: «el derecho a la información será garantizado
por el Estado».
La intención de esta reforma estaba encaminada a que los partidos políticos pudieran
difundir sus ideas con más libertad a través de los medios de comunicación y a que el
206
gobierno permitiera una difusión objetiva del acontecer político tanto en sus medios de
comunicación, como en los de la iniciativa privada, (cuestión que no sucedía y que tampoco
logró la reforma).
Queda claro entonces que no se alcanzó a contemplar todo el alcance y potencial de
la reforma. Más bien, como señala Trejo, fue afianzándose la idea de que la reforma al
artículo 6° constitucional tendría que conducir a una ulterior reforma de la legislación
destinada a los medios de comunicación.351 Cabe decir que esta reforma nunca se concretó
ya que hubo serias discrepancias con los concesionarios de los medios de comunicación.
Algunos de ellos, la interpretaron como una intervención más amplia del Estado en materia
de libertad de expresión, lo que podía afectar sus intereses. Al respecto Luna Pla afirma:
“Este periodo histórico de la discusión pública se caracterizó por la lucha de
la interpretación de un derecho a la información relacionado con la regulación
de los medios de comunicación, carente de significado y eficacia en la
práctica, que se refería a la información como objeto noticioso en sentido
estricto, haciendo a un lado el sentido de información proveniente de las
fuentes originarias”.352
Sin embargo, aunque la intención de esta reforma no era propiamente el reconocimiento de
un derecho humano a la información, sirvió como puerta para que se comenzara a discutir la
materia y se presentaran algunas leyes reglamentarias aunque con un enfoque más hacia la
libertad de prensa. Aunado a ello, también esta modificación constitucional dio paso a
diversos amparos ante la Suprema Corte de Justicia, como veremos más adelante.
Entre los proyectos de leyes reglamentarias que se presentaron a lo largo del tiempo
destaca la iniciativa de Ley Federal de Comunicación Social propuesta en 1997 por los
grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución
Democrática y del Partido de Trabajo que contenía disposiciones importantes como la
clasificación de la información, el procedimiento de acceso y la posibilidad de un recurso
ante controversias.353
351 Cfr., Trejo, R.: “Treinta años de regateos. El derecho a la información desde su discusión inicial” en op. cit. Salazar, P. (coord.), pp. 91, 92. 352 op. cit., Luna, p. 16. 353 Cfr. López-Ayllón, S.: La creación de la ley de acceso a la información en México: una perspectiva desde el ejecutivo federal, en Concha et. al, Transparentar al Estado: La Experiencia Mexicana de Acceso a La Información, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México DF, 2005, p. 4.
207
Hay quienes ubican como un antecedente a las políticas de transparencia, las primeras
acciones de apertura de información que se dieron en el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI) con el objeto de conocer los datos y análisis sobre la
situación financiera y económica del país. “El […] INEGI comenzó a publicar información
relativa a la contabilidad nacional y a realizar encuestas sobre empleo, producción agrícola,
comercio exterior, construcción, servicios, manufactura y minería”.354 Sumado a ello, se
anunció la publicación de información económica como las cifras del Producto Interno Bruto
(PIB) trimestral, las cifras de cada una de las encuestas mensuales y el informe trimestral de
las finanzas públicas de todas las entidades de la administración pública federal. Antes de
estos avances las cifras del gasto público, recaudación y endeudamiento interno y externo se
publicaban de forma anual y hasta con ocho meses de retraso.355 Sin embargo, es claro que
estos eran esfuerzos puntuales y no una política pública de acceso a la información integral.
Así lo confirma López Ayllón:
“Las voces que dentro y fuera de la administración argumentaban por una
mayor atención al acceso a la información eran poco escuchadas, y en general
el ambiente político y administrativo poco propicio para un cambio profundo
en esta materia. Hubo que esperar entonces al cambio de régimen para que
esta idea encontrara un terreno fecundo”.356
En el mismo sentido se pronuncia Luna Pla: “La reforma por el derecho de acceso a la
información en México no podría haberse dado en tiempos del autoritarismo”.357 Ya que en
realidad, el autoritarismo y la transparencia son dos realidades que no pueden coexistir.
El papel del Poder Ejecutivo en la resistencia a la transparencia no fue el único dique.
También hubo otro factor que inhibió el avance del derecho de acceso a la información: el
papel de la Suprema Corte de Justicia, que como los diversos órganos del Estado en el
régimen autoritario, estaba en realidad subordinada al Presidente de la República. Como
explica Luna Pla, La primera vez que la Suprema Corte se pronunció sobre el derecho a la
información fue un amparo promovido en 1983 por el jurista Ignacio Burgoa. En esa ocasión,
“la Corte procedió a negar el amparo solicitado por Burgoa, estableciendo, un sentido
354 op. cit., Guerrero (2008), p. 54. 355 Cfr., Ibidem, p. 54. 356 op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 5. 357 op. cit., Luna, p. 51.
208
restrictivo al derecho de acceso a la información.358 La Suprema Corte llegó a afirmar que en
la reforma de 1977: «no se pretendió establecer una garantía individual consistente que
cualquier gobernado, en el momento que lo estime oportuno, solicite y obtenga de los órganos
del Estado determinada información».
En la medida en que la transición democrática fue avanzando, la Suprema Corte fue
cambiando su opinión y ante la masacre de indígenas en Aguas Blancas hizo en 1995 una
nueva interpretación del artículo 6° constitucional al afirmar que dicho artículo demandaba
que “las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada, incompleta
o falsa so pena de incurrir en violación grave a las garantías individuales”, aunque todavía
no dio el paso para reconocer el acceso a la información como un derecho, tanto en este caso,
como en otros tres amparos que se presentaron posteriormente. Una vez que se dio la
alternancia en el poder, en 2005, el criterio de la Corte fue a favor del derecho a la
información como garantía individual.
4.1.2 El gobierno de la transición democrática y sus primeras decisiones
Cuando el Presidente Vicente Fox logró culminar la transición a la democracia, con la
alternancia en la Presidencia de la República después de 71 años ininterrumpidos de gobierno
priísta, había el enorme desafío de comenzar a desmontar la cultura autoritaria que se había
arraigado en las distintas estructuras gubernamentales.
Por ello, era necesario pensar en una estrategia integral que condujera los diversos
esfuerzos de cambio institucional. El gobierno del Presidente Fox diseñó una estrategia de
control interno que previniera los errores o desvíos de la administración y generara un sistema
integral de evaluación. Esa estrategia fue agrupada y estructurada bajo la denominación de
“Gobierno Corporativo”, siguiendo la tendencia mundial en la materia. Así lo explicó la
Secretaría de la Función Pública:
“Los elementos que constituyen la base de la gobernabilidad se han ido
integrando a través del tiempo y en esta Administración ha sido indispensable
revisarla, evaluarla y potenciarla en un marco moderno, reordenado y
comprensible […] La integración de tales elementos da origen a una
358 Cfr., Ibidem, p. 21.
209
estructura denominada gobierno corporativo en la Administración Pública
Federal, en concordancia con las disposiciones contenidas en el Plan de
Desarrollo 2001-2006…”359
Lo que se pretendió fue pasar, explícitamente, de un modelo de gestión pública a uno de
gerencia pública, donde se pusiera especial énfasis en la calidad, la efectividad de los
resultados y la satisfacción de la ciudadanía360
En el libro Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupción en la Función
Pública, editado por la propia Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal, se
exponen los diez elementos que integraron el modelo de Gobierno Corporativo del Presidente
Fox:361 órganos de gobierno, comités de auditoría, órganos internos de control, códigos de
conducta y de comportamiento institucional, normas generales de control interno, medición
y efectividad del desempeño y rendición responsable de cuentas, administración de riesgos,
programa operativo de transparencia y combate a la corrupción, servicio profesional de
carrera.
Derivado de estos elementos, se diseñó la llamada Agenda de Buen Gobierno con el
propósito de lograr una democracia sustentable a través del fortalecimiento de sus
instituciones y el eficiente desempeño de la acción gubernamental. El Buen Gobierno fue
concebido bajo la administración del Presidente Fox como un gobierno que genera desarrollo
e inclusión, eficiente, productivo, con capacidad de respuesta y capacidad para estimular la
creatividad y respeto a la libertad.362 Aunado a ello, explica Ramón Muñoz, quien fuera en
tiempos del Presidente Fox el Jefe de la Oficina de Presidencia para la Innovación
Gubernamental:
“El Buen Gobierno, además de ser eficaz, eficiente, productivo y
democrático, debe forzosamente ser honesto y transparente, tener una ética
propia incólume, pues debe generar confianza en sus ciudadanos y en quienes
359 Secretaría de la Función Pública, (2005): Transparencia, buen gobierno y combate a la corrupción en la función pública, Fondo de Cultura Económica, México DF, p. 185. 360 Cfr., Ibidem, p. 188. 361 Cfr., Ibidem, pp. 188-194. 362 Cfr., Muñoz, R. (2004): Innovación gubernamental, El paradigma de Buen Gobierno en la administración del Presidente Vicente Fox, Fondo de Cultura Económica, México DF, pp. 34-36.
210
del exterior acuden a él, tanto para inversiones productivas como para la suma
de esfuerzos en políticas internacionales”.363
Esta agenda estuvo influenciada por diversas experiencias internacionales, en especial, por
la corriente de la Reinvención del Gobierno, con autores como David Osborne y Ted Gaebler
y su impulso en países, sobre todo anglosajones, así mismo por documentos e informes de
instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la
OCDE, que visualizaron la importancia de superar las enormes disfunciones burocráticas y
sus costos. Al respecto, la Secretaría de la Función Pública señaló: “Los organismos
internacionales convergen cada vez más en principios básicos de eficiencia y eficacia en el
uso de los recursos públicos, principios que se vuelven demandas para los países cualquiera
que sea su grado de desarrollo”.364
Pero también la influencia en la Agenda vino desde los ciudadanos, quienes cada vez
más informados y comunicados presionaron al gobierno a innovar su estructura
administrativa y a consolidar las formas de gobierno; el mercado no podía avanzar solo en la
senda del desarrollo económico, era necesaria una nueva forma de gobernar en el contexto
de la globalización. De esta forma surgieron dos ejes para consolidar gobiernos de clase
mundial: la innovación, que permite concebir nuevas formas de ofrecer servicios y la calidad
total, que facilita optimizar los recursos generando un valor agregado a la sociedad.
A partir de estos ejes, el gobierno del Presidente Fox propuso “los nuevos
paradigmas” para impulsar la innovación gubernamental. Entre ellos, se encontraba, la
libertad, la pluralidad, la creatividad, la competencia, productividad, pero también, con la
misma importancia aspectos como la información y transparencia, la educación y la ética.
Así se estableció:
“Proporcionar información adecuada y oportuna es un requisito de la
rendición de cuentas del gobierno honesto y responsable. Conocer esa
información es una exigencia de la sociedad, y al propiciarla en los gobiernos
se genera confianza y certidumbre. La información y la transparencia reducen
sustancialmente los márgenes de la corrupción, pero además la hacen más
detectable cuando se presenta […]”365
363 Ibidem, p. 36. 364 op. cit. Secretaría de la Función Pública, p. 39. 365 op. cit. Muñoz, p. 53.
211
Con estos ejes y con estos nuevos paradigmas es que se genera la Agenda de Buen Gobierno.
Eduardo Sojo, en ese entonces Jefe de la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas
explica: “Con el propósito de simplificar la estrategia para el cambio y la transformación de
la Administración Pública y focalizar los resultados en materia de Buen Gobierno se creó la
Agenda Presidencial de Buen Gobierno”.366
La Agenda Presidencial del Buen Gobierno se basaba en las siguientes seis grandes
estrategias:367
1. Gobierno honesto y transparente para recuperar la confianza de la sociedad en su
Gobierno.
2. Gobierno profesional con las mejores mujeres y los mejores hombres en el
servicio público, para garantizar que la Administración Pública transite sexenalmente con el
mínimo trastorno y la máxima eficacia, asegurando que, siendo políticamente neutra, se
convierta en un factor estratégico de la competitividad del país.
3. Gobierno de calidad que satisfaga o incluso supere las expectativas de los
ciudadanos en los servicios que se les brindan.
4. Gobierno digital para posibilitar que, desde la comodidad de su casa u oficina, los
ciudadanos obtengan la información del Gobierno y tengan acceso a los servicios que éste
ofrece.
5. Gobierno con mejora regulatoria para garantizar que la ciudadanía y los servidores
públicos efectúen trámites y procesos con facilidad, seguridad y rapidez y a bajo costo.
6. Gobierno que cueste menos al reducir el gasto que no agrega valor para ofrecer
mayores beneficios a la sociedad.
Con esta Agenda de Buen Gobierno es que se articuló la «infraestructura ética» de la
que se habló anteriormente y que sirvió de apoyo y complemento a las acciones de
transparencia. La visión del Gobierno del Presidente Fox en esta materia se podría sintetizar
en la idea de generar un gobierno de clase mundial, innovador, de calidad, que ponga en el
centro de su acción la satisfacción de las necesidades y expectativas de la sociedad. Y explica
Muñoz:
366 op. cit. Sojo (2005), p. 131. 367 Cfr. Ibidem, p. 131.
212
“Para logarlo, se trabaja en dos vertientes contenidas en el Modelo de
Innovación y Calidad. Por un lado, la innovación que permita concebir nuevas
formas de hacer las cosas y, por otro, la calidad total que permita mejorar y
optimizar lo que se ha estado haciendo bien y ha demostrado que genera valor
agregado a la sociedad”.368
Le correspondió justo a la Oficina para la lnnovación Gubernamental de Presidencia de la
República diseñar el Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental.
El Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental fue aprobado por el Presidente
Fox el 20 de enero de 2001, es decir, a menos de sesenta días de haber comenzado su
mandato. A partir de este modelo se estructuraron una serie de medidas y de procesos a
rediseñar.
Diagrama 4.1
Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental
Sumado a ello, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de
Planeación, mandata al titular del Poder Ejecutivo a elaborar el Plan Nacional de Desarrollo
para su sexenio, que debe construirse de forma participativa y presentarse durante el primer
año de su gestión.
368 op. cit. Muñoz, p. 71.
213
En este Plan, que fue presentado el 30 de mayo de 2001, hay variadas referencias a la
importancia de llevar a cabo políticas públicas para la transparencia y la rendición de cuentas.
En lo que respecta al mandato democrático se expresa:
“La alternancia en el poder debe responder a una realidad social y política
distinta. En el nuevo sistema democrático que estamos construyendo, el
gobierno está obligado a establecer los mecanismos e instrumentos que le
permitan informar y rendir cuentas a los ciudadanos, a los demás poderes y a
cada uno de los órganos de gobierno”369
En el propio Plan se establecen cinco normas básicas de acción gubernamental: apego a la
legalidad, gobernabilidad democrática, federalismo, transparencia y rendición de cuentas. En
cuanto a la norma básica de transparencia se afirma:
“El Ejecutivo Federal actuará con transparencia en el ejercicio de sus
facultades, por lo que los servidores públicos de la Administración Pública
Federal estarán obligados a informar con amplitud y puntualidad sobre los
programas que tienen encomendados, en términos de logros alcanzados y
recursos utilizados […] Esto debe realizarse mediante normas perfectamente
definidas y conocidas tanto por los servidores públicos como por el conjunto
de la ciudadanía, buscando evitar tanto los errores por desconocimiento como
las faltas ocasionadas por la mala fe o la deficiente actitud de quienes prestan
un servicio público a la ciudadanía. Las reglas de acceso a la información
gubernamental tienen que ser las mismas para todos los interesados en la
actividad del gobierno. Informar de manera transparente y oportuna debe ser
una constante en todas las dependencias de la Administración Pública
Federal”.370
Estos enunciados y otras muchas menciones de la política pública de transparencia, hicieron
que este Plan Nacional de Desarrollo, por primera vez en la historia de México, priorizara de
esta claridad y profundidad la agenda de acceso a la información pública.
369 Senado de la República (2010): Enciclopedia Política de México. Tomo 2. Planes Nacionales Siglos XX-XXI, Instituto Belisario Domínguez, México, D.F. p.166 370 Ibidem, p. 179.
214
Junto a este diseño institucional, también cabe apuntar en este apartado las primeras
acciones que tomó el gobierno del Presidente Fox en materia de transparencia, en el orden
de sus facultades ejecutivas. Entre estas destacan:
1. La creación de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción, con el objetivo de coordinar los esfuerzos de diversas secretarías
gubernamentales
2. El Acuerdo Nacional para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, firmado el
26 de febrero de 2001 por 83 instituciones y organizaciones públicas y privadas,
universidades, sindicatos, cámaras empresariales, partidos políticos.
3. La creación de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y Combate a la
Corrupción (CITCC), presidida por el Secretario de la Función Pública e integrada por 29
instituciones: La Comisión Intersecretarial impulsó de manera transversal los Programas
Operativos de Transparencia y Combate a la Corrupción (POTCC) y los acuerdos de
transparencia
4. La apertura de archivos históricos donde se contenían documentos valiosos de
inteligencia nacional sobre los años en los que el gobierno ejerció la guerra sucia contra
movimientos sociales opositores. Si bien, las expectativas sobre una eventual justicia no se
cumplieron, marcó un referente del gobierno por abrir información delicada.
Toda esta visión estratégica, planeación y diseño organizacional dejan en claro que
para el gobierno del Presidente Fox el tema de transparencia y acceso a la información
pública, era un componente fundamental en la noción de buen gobierno y de innovación
gubernamental que debía llevarse a cabo. No se trató, como veremos más adelante, de una
política casual o aislada del programa general de gobierno. Todas estas acciones constituyen
un antecedente claro de las leyes de transparencia que se concretarían hacia finales del primer
año de gobierno.
4.2 La creación de la Ley de transparencia y acceso a la información pública 2002
4.2.1 Los actores estratégicos y coaliciones
4.2.1.1 El Presidente de la República y su equipo
Además de las condiciones que se han descrito en el capítulo tres de esta investigación. Sin
lugar a dudas, el factor determinante de la creación de la Ley Federal de Transparencia y
215
Acceso a la Información Pública son los actores específicos que la impulsaron. Esta Ley se
constituyó en el elemento fundamental de la nueva política de transparencia en México;
constituye un antes y un después. Sin este marco legal sería impensable el surgimiento de
dicha política, ya que, como hemos visto, había un marco constitucional muy general, que
no detonó una política integral de transparencia, sino sólo algunas acciones muy específicas
y sumamente acotadas.
Antes de comenzar con el análisis de estos actores, vale la pena traer como criterio de
análisis la opinión de Luna Pla:
“Quien plantea que la paternidad de una reforma legislativa es atribuible a un
grupo de personas, cae en lo simplista, y más tratándose de cambios de Estado
como lo representó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) en el año 2002. Los autores
del cambio fuimos muchos mexicanos activos, desde la academia, la sociedad
civil y el gobierno, trabajando en redes y no siempre coordinadamente,
aunque habiendo de por medio una intensión social en común”.371
Es decir, no hay un solo actor que pueda decir que esta ley se debe sólo a él. El primero de
los actores claves a considerar es el Presidente Fox, quien por un lado, como se ha visto,
culmina el proceso de transición democrática logrando la alternancia en el poder, después de
71 años ininterrumpidos de poder del PRI. Pero no sólo abre las posibilidades de un régimen
democrático, sino que también se compromete a transformar el gobierno en materia de
transparencia y acceso a la información pública.
El Presidente Fox, sin ser un hombre con preparación académica profunda, tenía
algunos conceptos claros. El primero de ellos, era generar un cambio democrático que
permitiera alejar al país de un pasado autoritario. Así lo expresaba:
“El mandato popular del 2 de julio fue claro: queremos un México diferente.
La sociedad votó por un cambio en las normas, en las instituciones y en los
objetivos. Así la diferencia entre el pasado y el futuro será, justamente, la
vigencia de un Estado de derecho actualizado”.372
En otra declaración afirmaba:
371 op. cit. Luna p. XVII. 372Presidencia de la República (2006): Vicente Fox Quesada. Ideas del cambio democrático en México, Fondo de Cultura Económica, México DF, p.30.
216
“Frente a la corrupción, contraponemos un ejercicio ético de la autoridad.
Frente al hermetismo, impulsamos una acción pública transparente. Frente a
la intransigencia y la imposición hemos antepuesto la tolerancia y el diálogo.
Frente al corporativismo, estamos pasando a la plena autonomía de las
organizaciones”.373
Estas declaraciones denotan que Fox se asumía como un líder transformador que permitiría
a México transitar hacia una sociedad democrática, libre y plural. Y hablaba de la importancia
de la transparencia como un mecanismo fundamental para recuperar la confianza de los
ciudadanos:
“Hoy los ciudadanos demandan –nos exigen– invertir mejor el dinero de sus
impuestos y manejarlo con transparencia; promover con ahínco el desarrollo
y las oportunidades a las que todas y todos los mexicanos tienen derecho.
Tenemos la obligación de seguir recuperando la confianza, la estima y el
reconocimiento de la ciudadanía hacia gobiernos que sean honestos y
transparentes en todos los niveles”.374
Es evidente que uno de sus principales motivadores de Fox era la búsqueda de la legitimidad
a través de un adecuado ejercicio de la autoridad, basado en un concepto de «buen gobierno»:
“Toda administración pública legítima se sustenta en el ejercicio de buen gobierno, en la
transparencia y en la rendición de cuentas”.375
Sin embargo, también estos discursos y sus acciones consecuentes se presentan como
una forma de articular las convicciones personales de Fox, que según explica en entrevista
con el periodista Walter Meade, del diario Novedades de Tabasco, son ideas y creencias que
vivió y aprendió desde el seno familiar y la escuela: 376
“Walter Meade: ¿En dónde aprendió los valores democráticos que lo han
acompañado en su vida?
Vicente Fox: Bueno, yo te diría que el ejercicio de la democracia, en mi vida
personal, los aprendí en mi casa. Este principio en mi familia ha ido de menos
373 Ibidem, p. 44. 374 Ibidem, p. 42. 375 Ibidem, p. 44. 376 Presidencia de la República (2006): Vicente Fox Quezada: Encuentros con los medios, Fondo de Cultura Económica, México D.F. pp. 355, 356.
217
a más. Antes, los sistemas de educación en familia eran bastante autoritarios,
no había más que lo que mandaba el padre o la madre, pero en la familia
fuimos aprendiendo a ejercer la libertad y a actuar más democráticamente
todos: los nueve hermanos y mis papás. Eso nos dio y nos ha dado una gran
unidad. Mi familia es muy unida y buena parte de eso se debe a vivir
democráticamente al interior de la familia y ejercer la libertad. Pero hay otra
faceta en mi vida que va en paralelo con eso de haber aprendido a vivir en
democracia y la cual, al final, me llevó a la política, a ser demócrata, a pensar
y vivir como demócrata, a ser libre y a querer que todo México sea libre. Esa
otra faceta es una educación que compartimos tú y yo. A mí me impresionó
mucho a lo largo de toda mi etapa educativa la filosofía de San Ignacio de
Loyola, el pensamiento de los jesuitas; la idea muy clara y muy sólida de que,
siendo para los demás, se puede alcanzar el verdadero camino a la realización
personal. Eso lo encontré desde chiquillo, lo encontré en mi juventud y lo
encontré en mi vida de trabajo; y lo encontré y lo ejercí en la política. Es la
otra razón poderosa que me trajo a la política. Yo jamás pensé estar metido
en este mundo, pero el deseo de hacer algo por los demás, por los pobres, y
el deseo de hacer algo por mi país, me metieron en este carril de la política;
yo diría que son los dos grandes vectores de mi vida”.
Es muy claro, de acuerdo a estas palabras, como las ideas y las convicciones llevaron a
Vicente Fox a creer y encabezar este cambio democrático que México requería. Es decir,
siguiendo el marco conceptual de las coaliciones promotoras, se constata que las «creencias»
del Presidente Fox fueron un factor importante en el impulso de las políticas públicas de
acceso a la información pública.
Estas «creencias» no sólo eran enunciados generales, sino que, desde un inicio de la
administración, se fueron expresando en propuestas de políticas públicas. En entrevista con
Jorge Fernández Menéndez, Guillermo Ortega y Raúl Peimbert de Multivisión Noticias, el
presidente Fox hablaba ya, desde muy temprana su administración (13 de marzo de 2001),
de algunas acciones que se estaban empezando a llevar a cabo en la lucha contra la
corrupción:
218
“Por otro lado, en materia de corrupción, ya se han lanzado campañas de
fondo por parte de la Contraloría, por parte de Pancho Barrio. Junto con la
sociedad, hemos hecho acuerdos para erradicar este mal de la corrupción,
tanto de la esfera pública como de la esfera privada. Vamos a hacer cambios
sustantivos en todo lo que son licitaciones grandes, que son públicas, pero no
lo suficiente transparentes. Vamos a integrar a la sociedad civil, a las cámaras
patronales y a las asociaciones civiles en todo el proceso de licitación para
que den testimonio”. Y el presidente ejemplifica una de las formas cómo se
estaba concretando esta nueva visión: “En los que son las compras del
gobierno, ya lo anunciaba Santiago Levy –yo no sé si se le puso la suficiente
atención–. El seguro social, para el próximo año, una vez que haga su
presupuesto, va a meter a Internet todas las compras que va a hacer durante
todo el año en cualquier instalación, sean lápices, papel, sábanas, medicinas.
Sea lo que sea va a estar publicado en cantidades y lugares de compra para
que cualquier empresa pueda concurrir a vender. Además, el Seguro Social
va a ir publicando en el mismo Internet lo que compra y el precio al que
compra. Ésta es ya la transparencia total”.377
Para Luna Pla, hubo un hecho que detonó una serie de eventos que terminarán por constituirse
en la semilla de la ley de transparencia:
“Con el anuncio de la nueva Política de Comunicación Social del gobierno
del presidente Fox, y del Plan Nacional de Anticorrupción a los tres meses de
su administración, se habilitó la posibilidad de que tanto medios de
comunicación, sociedad civil y especialistas comenzaran el debate en torno a
la legislación del acceso a la información […]”378
Como explica Issa Luna, la apertura en la política de comunicación social en la que se hablaba
de establecer una nueva relación con los medios de comunicación basada en la transparencia
y no en la cooptación a través del empleo de los recursos públicos, generó un ambiente
propicio para comenzar a concretar la forma en cómo el enunciado del artículo 6°
Constitucional debía proyectarse en la nueva realidad de la alternancia.
377 Ibidem p. 207 378 op. cit. Luna, p. 93.
219
Para marzo de 2001, a poco más de tres meses de haber asumido la Presidencia de la
República, el Presidente Fox instruyó la creación de una comisión intersecretarial,
conformada por las secretarías de Gobernación, de la Contraloría, de Comunicaciones y
Transportes, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal, para realizar estudios comparados y redactar un anteproyecto para una ley
de acceso a la información.379 Dentro del grupo que encabeza este trabajo intersecretarial
destacaban el entonces Secretario de Gobernación Santiago Creel, Francisco Barrio Terrazas,
de la Secretaría de la Función Pública, Carlos Arce y Sergio López Ayllón de la Comisión
de Mejora Regulatoria.
Es muy importante constatar, en propias palabras del Secretario Santiago Creel a
través de la entrevista que se realizó, las convicciones que subyacían detrás de la promoción
de la transparencia:
“En la medida que una democracia produce información veraz sobre la
cuestión pública en esa media el ciudadano conoce con más puntualidad la
cosa pública y tiene mejores medios para poder tomas elecciones […]
entonces es por eso que quien está convencido en el tema democrático es algo
natural de estar convencidos en el tema de la transparencia”.380
Uno de los primeros trabajos de este equipo fue estudiar la experiencia internacional en
materia de transparencia y acceso a la información para articular la propuesta. Había una
intención específica de insertarse plenamente al mundo desarrollado y a las naciones del
concierto democrático. Y dentro de las primeras discusiones fue establecer el alcance que se
quería tener de la nueva política de transparencia. Lujambio y Becerra explican:
“En ese documento preliminar se adoptaron dos gruesos criterios que
definieron el curso de las discusiones ulteriores: –La ley se aplicaría sólo a la
administración pública federal (no a los otros poderes). –Sería de aplicación
«federal», es decir, no tendría validez para estados y municipios”.381
Esta decisión, como se verá más adelante, fue acertada en tanto que se logró enfocar y limitar
la discusión al ámbito de la administración pública federal. Aspirar a un ámbito de aplicación
379 Cfr. op. cit. Becerra, R., Lujambio, A., en López-Ayllón, S. (2006), p. 182. 380 Santiago Creel, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidades de análisis 1588 y 1609, p. 40 381 Cfr. op. cit. Becerra, R., Lujambio, A., en López-Ayllón, S. (2006), p. 182.
220
más amplio hubiera sido complejo e incluso pudiera haber puesto en riesgo la aprobación de
la ley. Sin embargo, precisamente esta fue una limitante con la que nació la transparencia en
México ya que, hasta ese momento no se trató de una política nacional que abarcara de la
misma forma todos los poderes del Estado y todos los niveles del gobierno.
La elaboración de la iniciativa de Ley del Ejecutivo federal implicó varios meses de
trabajo. No había un consenso en todas las áreas de gobierno respecto del alcance que debía
tener la iniciativa; se trataba de una materia nueva a legislar, lo cual implicaba poner de
acuerdo diversas visiones al respecto.
La situación se complicó más, cuando se filtró a los medios de comunicación un
primer borrador elaborado por la entonces llamada Secretaría de la Contraloría (hoy Función
Pública). Ese borrador tenía varias limitaciones. Ello propició duras críticas por parte de
diversos líderes de opinión. El gobierno explicó que se trataba sólo de un borrador; sin
embargo, los medios de comunicación y algunos actores de la sociedad civil asumieron este
documento como una resistencia del gobierno federal al tema.
López Ayllón, uno de los protagonistas en este proceso de elaboración afirma:
“Este documento y otros internos del grupo de trabajo fueron «filtrados» a la
prensa y generaron críticas severas entre algunos columnistas. Consideramos
que éstas fueron injustificadas pues se trataba de un esfuerzo de buena
voluntad de la Secodam por acercarse a los miembros de la sociedad civil para
recibir sus comentarios, y finalmente no se trataba sino de un borrador de
trabajo”.382
A principios de julio de 2001 concluyó la primera fase del proyecto de ley generando un
documento de trabajo. El gobierno del presidente Fox decidió entonces convocar a una
consulta pública para recoger la opinión de otros expertos. Estos foros despertaron también
una dura crítica de parte de la sociedad civil aglutinada en el llamado Grupo Oaxaca.
Consideraban que no era necesario consultar a más personas, ya que en su grupo se
encontraban los principales expertos en la materia. Más bien, percibieron estos foros como
una táctica dilatoria del gobierno.
Finalmente los foros se realizaron con la participación de 204 académicos y líderes
políticos –distintos al Grupo Oaxaca– en cuatro ciudades: Monterrey, Guadalajara, Veracruz
382 Cfr. op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 8.
221
y el Distrito Federal, en conjunto se hicieron cerca de 700 propuestas concretas.383 Este dato
demuestra que la organización de estos foros no fue ociosa.
Finalmente, el 30 de noviembre de 2001, a un día de cumplir un año en la Presidencia,
el titular del Ejecutivo envió a la Cámara de Diputados su propuesta de Ley, la cual se
analizará más adelante.
Para el Presidente Fox, el tema de la transparencia y acceso a la información pública
se convirtió en una de sus principales banderas de su gestión. A la mitad de su sexenio,
concedió esta entrevista al periodista Enrique Aranda, de la agencia Notimex el 30 de
noviembre de 2003:
Enrique Aranda: “Señor, a tres años exactamente, ¿cuáles consideraría usted
que son los cambios políticos de mayor trascendencia conseguidos en ese
tiempo?
Vicente Fox: Bueno, pues hay una buena cantidad. Yo diría que el primero de
ellos es que ahora el equilibrio entre Poderes es real, que hemos pasado de un
sistema presidencialista a un sistema presidencial, donde se ejerce el poder
con moderación y de acuerdo con nuestra Constitución. Hemos dado un
impulso decidido a la construcción de un auténtico federalismo,
integrándonos con los gobiernos estatales y municipales. Los ciudadanos y
los medios de comunicación gozan de respeto absoluto a la libertad de
expresión. Éste es un punto fundamental de este gobierno. Igual la defensa de
los derechos humanos, dentro y fuera del país. Es una prioridad fundamental
para nosotros. El gobierno ahora actúa con pleno respeto a la ley, con
transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía. La lucha contra la
corrupción es a fondo. La modernización de las estructuras del gobierno va,
poco a poco, cambiando su rostro […]”384
Igualmente, hacia el final de su mandato, a unos días de rendir su penúltimo informe de
labores, a bordo del avión presidencial, concedió una entrevista a Roberto Rock, del
periódico El Universal. En esta entrevista se constata la importancia que tuvo el tema de
transparencia en la agenda de gobierno y en la conformación del legado del Presidente Fox:
383 Ibidem, p. 13. 384 op. cit. Presidencia de la República, (2006) pp. 151-152
222
Roberto Rock: “Uno de los soportes de su próximo Informe de Gobierno será
la democracia y la ampliación de libertades en el país. ¿Cómo documentar
esto?
Vicente Fox: La veo en una nueva actitud de parte de la ciudadanía, que es el
actor principal. La ciudadanía fue la que ganó la democracia el 2 de julio del
año 2000. Hoy tenemos una sociedad no sólo gozando y utilizando las
libertades, sino una sociedad mucho más exigente, crítica. Yo diría que es en
el ciudadano, en su actitud crítica, en su actitud participativa, donde se ha
consolidado uno de los pilares de la democracia…
Roberto Rock: ¿Cómo modifica esto el ejercicio propiamente de la
Presidencia?
Vicente Fox: Hoy la presidencia está en una caja de cristal, a la vista de todos,
pero además, de manera obligada, a través de la nueva Ley de Transparencia.
Número dos: es una Presidencia muy acotada; ya no es el presidencialismo
de antaño. Hoy el Poder Legislativo toma posturas claramente diferenciadas
a las del Ejecutivo y del Legislativo. El resultado es una Presidencia
democrática, supeditada al marco constitucional. Una Presidencia obligada al
diálogo, a la capacidad de convencer, a la búsqueda del acuerdo y la suma de
programas con gobiernos estatales, con gobiernos municipales […]”.385
4.2.1.2 La sociedad civil y el grupo Oaxaca
El proceso por el cual se legisla en materia de transparencia no se puede entender sin la
sociedad civil, que jugó un papel determinante no sólo promoviendo a que el candidato Fox
y después Presidente de la República asumiera un compromiso a cabalidad con el acceso a
la información pública, sino que además, supo formular propuestas de un alto nivel técnico.
Una de las principales protagonistas en la materia, Jaqueline Peschard relata así:
“En el marco de la alternancia en el Ejecutivo Federal, fue la sociedad civil y
en particular los integrantes del Grupo Oaxaca quienes promovieron que la
385 Ibidem pp 275, 276
223
contraparte gubernamental se activara para lanzar una iniciativa de regulación
al acceso a la información pública […] la propuesta de iniciativa legal –más
allá del número y la procedencia de las iniciativas legales dictaminadas– fue
producto del intercambio entre los distintos grupos parlamentarios en el
Congreso federal, especialistas con capacidad de presión e interlocución
procedentes sobre todo de la academia, de organizaciones sociales y medios
de comunicación, y por supuesto incluyó también a representantes del
gobierno”.386
Los eventos que detonaron la organización de la sociedad civil fueron dos seminarios
académicos que se organizaron para debatir, como se apuntó anteriormente, la nueva política
de comunicación del Presidente Fox. Así lo relata Luna Pla, protagonista de los mismos:
“En febrero y marzo de 2001 hubo dos seminarios académicos cruciales; en
el primero, en el marco del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional
de la UNAM, se presentaron ponencias que delimitaron el derecho a la
información a una vertiente llamada «derecho de acceso a la información»,
retomando la jurisprudencia de la Corte mexicana. El segundo se denominó
«Seminario Internacional Derecho de Acceso a la Información y
Democracia» en la Universidad Iberoamericana, donde expertos académicos,
servidores públicos y periodistas de Estados Unidos, Europa y México
discutieron el papel del acceso a la información en una sociedad democrática.
Éste fue sin lugar a dudas el primer foro dentro del nuevo gobierno donde
convivieron altos funcionarios públicos mexicanos y académicos, estos
últimos más tarde conformarían el Grupo Oaxaca”.387
De estos dos seminarios, el que tuvo la más profunda repercusión, fue el segundo, el realizado
en la ciudad de Oaxaca organizado el 24 y 25 de mayo de 2001. Ramírez Sáiz puntualiza:
“La convocatoria estuvo encabezada por la Universidad Iberoamericana, las
fundaciones Información y Democracia, y la Konrad Adenauer, el periódico
El Universal, la Asociación de Editores de los Estados, la Fraternidad de
386 Peschard,(2013), p. 18 387 op. cit. Luna, p. 93.
224
Reporteros de México y la Asociación Mexicana de Editores. El título del
congreso fue “Derecho a la información y reforma democrática”.388
En este evento se reunieron académicos, fundaciones nacionales e internacionales y medios
de comunicación. La convocatoria del evento ya tenía una lógica no sólo de querer
reflexionar desde un punto académico sino de tejer una red de colaboración e influencia
política. Durante el evento, afirma Ramírez Sáiz:
“Los participantes reiteraron en sus ponencias y debates la importancia de que
se reglamentara en México el derecho a la información y la necesidad de que
la sociedad civil interviniera en ese ejercicio. Como especialistas del tema se
comprometieron a redactar una iniciativa y, durante el seminario celebrado el
25 de ese mes, se constituyeron como el Grupo Oaxaca. Este nombre se derivó
del lugar donde se celebró la reunión”.389
A continuación se transcribe la llamada “Declaración Oaxaca”, que fue publicada en los tres
principales periódicos del país El Universal, Reforma y La Jornada, además de 74 periódicos
regionales.390
“Reunidos en la ciudad de Oaxaca, el día 24 de mayo del 2001, académicos,
periodistas, activistas de la sociedad nuestro compromiso por una reforma
democrática e incluyente en materia de derecho a la información […] La
primera asignatura de esta agenda es el derecho de acceso a la información
pública. Es necesario concentrar todas las energías en este punto de partida
de la reforma democrática […] Es necesario, por ello, aprovechar esta
oportunidad histórica para construir entre todos un proyecto de Ley de Acceso
a la Información Pública. Hacer realidad esta aspiración que requiere de la
participación de la sociedad. Por tal virtud, una ley de acceso a la información
pública debería contener, por lo menos, los siguientes elementos, a saber:
a) Crear un texto constitucional breve y conciso que consagre el
principio en el que la información es algo que pertenece, en primera instancia,
al ciudadano;
388 op. cit. Ramírez, p. 45. 389 Ibidem, p. 45. 390 Declaración de Oaxaca (24 de mayo de 2001). Asociación Mexicana de Editores de Periódicos A.C. Recuperado en www.amed.com.mx/oaxaca2.html
225
b) Crear el derecho ciudadano para acceder a datos, archivos, registros
y todo tipo de dato informativo en manos de los órganos del Estado (Poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y empresas privadas que reciben recursos
públicos, conforme a los estándares democráticos internacionales en la
materia;
c) Crear la obligación de los órganos del Estado para proporcionar la
información requerida, estableciendo las sanciones adecuadas a los servidores
públicos que incumplan con el deber de informar, sin causa justificada;
d) Identificar las excepciones que como tales serán mínimas para el
acceso a la información pública;
e) Crear la figura de una autoridad independiente, que deberá tener a su
cargo la importantísima tarea de intervenir cuando haya controversias en
casos excepcionales sobre la naturaleza de la información solicitada a los
órganos del Estado; es decir, si se trata de información pública o de
información restringida;
f) La iniciativa tendría que incluir en el apartado de transitorios
reformas al Código Penal, a la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos y todas aquellas leyes y reglamentos que se opongan al
derecho de la sociedad a saber de la actuación de los gobernantes.
Hemos decidido también pasar de los propósitos a los hechos. Integraremos
hoy mismo una comisión de trabajo representativa y plural para la redacción
de un anteproyecto de Ley de Acceso a la Información Pública, pensando en
y para el beneficio del ciudadano: hacemos votos porque los Poderes
Ejecutivo y Legislativo hagan causa común con esta iniciativa compartida en
el ámbito de sus respectivas competencias […]
Lic. Benjamín Fernández Pichardo (Asociación Mexicana de Editores de Periódicos A.C.),
Lic. Carlos Álvarez del Castillo (Asociación de Editores de los Estados), Lic. Juan Francisco
Ealy Ortiz (El Universal), Lic. Alejandro Junco de la Vega (Grupo Reforma), Dr. Ernesto
Villanueva (Coordinador del Programa Iberoamericano de Derecho de la Información
Universidad Iberoamericana), Dr. Jorge Carpizo (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
226
UNAM), Miguel Badillo (Presidente de la Fraternidad de Reporteros de México), Mtro. José
Carreño Carlón (Director del Departamento de Comunicación, Universidad Iberoamericana),
Dr. Francisco Acuña (Coordinador de la Maestría en Derecho, Universidad Anáhuac), Dr.
Juan Francisco Escobedo (Coordinador de la Maestría en Comunicación, Universidad
Iberoamericana), Oscar González, (Presidente de la Academia Mexicana de Derechos
Humanos), Mtra. Rossana Fuentes-Berain (Fundación Información y Democracia, A.C.),
Mtro. Jorge Islas, (Facultad de Derecho de la UNAM), Dr. Octavio Islas (Director del
Proyecto Internet ITESM), Isaa Luna Pla (Coordinadora Académica del Doctorado en
Derecho a la Información, Universidad de Occidente), Omar Raúl Martínez (Presidente de la
Fundación Manuel Buendía), Dr. Salvador Nava (Coordinador del Programa de Derecho
Constitucional y Gobierno, Universidad Anáhuac), Juan Ramón de la Peña (rector de la
Universidad José Vasconcelos Oaxaca), Lic. Mario Antonio Moreno Nishisaki (Director de
la Universidad Mesoamericana, Oaxaca). Y signan el documento 74 periódicos locales, de
diversos estados de la República.
La integración de este grupo vino a generar una coalición promotora que –de manera
perfecta– cumple con la descripción que hace Paul Sabatier de las mismas. Ya no es sólo el
“triángulo de hierro” clásico el que incide en las políticas públicas, sino que emergen nuevos
actores en su formulación, implementación y evaluación. A esta coalición se le denominará
pro transparencia.
En sentido general, se considera que los integrantes del Grupo Oaxaca fueron todos
los firmantes de la Declaración Oaxaca en mayo de 2001. Sin embargo, en sentido estricto,
se reconoce a aquellos que conformaron la Comisión Técnica del Grupo Oaxaca de principio
a fin, como los integrantes del Grupo Oaxaca. Ellos fueron: Juan Francisco Escobedo
(Universidad Iberoamericana); Jorge Islas López (UNAM); Issa Luna Pla (Universidad
Iberoamericana); Salvador Nava Gomar (Universidad Anáhuac del Sur); Roberto Rock
Lechón (periódico El Universal); Luis Ernesto Salomón Delgado (periódico El informador);
Luis Javier Solana Morales (periódico El Universal), Miguel Treviño de Hoyos (periódico
Reforma); Ernesto Villanueva Villanueva (Universidad Iberoamericana) y Jenaro Villamil
(periódico La Jornada).
Juan Francisco Escobedo, integrante del Grupo Oaxaca explica lo determinante que
fue la conformación de este organismo para el nacimiento de la política de transparencia:
227
“El punto de inflexión del largo y discontinuo proceso para abrir urbi et orbi
la información contenida en los documentos públicos gestionados por los
poderes del Estado ocurrió en mayo de 2001. La organización de un seminario
académico para reflexionar acerca de algunos de los principales temas
relacionados con el derecho a la información constituyó el detonante de una
serie de cursos de acción pública que a la vuelta de menos de un año habría
de tener en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental el producto legislativo de mayor calado y consenso
que se hubiese gestado en los años de gobierno de Vicente Fox”.391
Ramírez señala cuáles eran los principios básicos que reunían a los integrantes del Grupo
Oaxaca:
“[…] los argumentos formulados por el conjunto de los actores sociales
analizados se resumen en un asunto básico. La necesidad de transparencia de
las autoridades gubernamentales para combatir la secrecía en el ejercicio de
gobernar y hacer de las instituciones y los organismos públicos sujetos de
rendición de cuentas como lo demanda un régimen realmente democrático y
un estado de derecho efectivo”.392
Dentro de las características propias del movimiento Oaxaca, Luna Pla, integrante del mismo
señala:
“El tipo de sociedad civil del Grupo Oaxaca tuvo un amplio ingrediente
utópico democrático en la realización del derecho de acceso a la información,
sin el cual no hubiera existido el movimiento social. Aunque utópico, no se
trató de un movimiento radicalizado, se auto limitó a sus propios principios,
pero negoció para imprimirlos en la ley por un objetivo supremo […] La
forma de accionar del Grupo Oaxaca inició con un proceso de aprendizaje
que expandió el umbral de la participación abierta de los ciudadanos en una
cultura política con rasgos de madurez, siendo el grupo un «motor de la
creación y expansión de los derechos y la democratización». Es una manera
391 Escobedo, J.: “Obstáculos fundacionales a la información pública estatal” en Democracia, Transparencia y Constitución: propuestas para un debate necesario, López-Ayllón, S. (coord.), Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México DF, p. 63. 392 op. cit. Ramírez p. 95.
228
de legitimar la acción ciudadana y de asegurarse que los políticos
profesionales se mantengan responsivos a la opinión pública. Lo
contemporáneo del actual de Grupo Oaxaca está en que se trata de un acto
político que se justifica por principios morales”.393
Estas declaraciones confirman que hubo ideas y creencias que fundamentaron la acción
política, así mismo, hubo aprendizaje de este actor central que fue el Grupo Oaxaca. Estas
ideas y este aprendizaje fueron capaces de generar transformaciones en la política pública y
abrir la oportunidad de generar un cambio en la cultura política.
La interrelación entre académicos, periodistas, líderes de opinión generó una
poderosa coalición que permitió tener no sólo ideas valiosas, sino canales para comunicarlas.
Algo importante a considerar es que, aunque había diferencias ideológicas de origen entre
los integrantes del grupo así como también algunas opiniones divergentes sobre el alcance
de la ley, el Grupo Oaxaca logró superar cualquier tipo de desencuentro y nadie impuso su
criterio sobre el otro, con lo cual, se garantizó la unidad del grupo.
A la par de esta organización ciudadana, el gobierno federal trabajaba en su propia
iniciativa. Pero, como se ha apuntado, al dilatar la misma y filtrarse un borrador que no
satisfacía su posición, poco a poco se comenzó a tensar la relación entre el Grupo Oaxaca y
el gobierno federal. Juan Francisco Escobedo expone su punto de vista:
“De pronto, por un reportaje de la Revista Proceso, el país se entera que desde
la Secretaría de la Contraloría de la Federación se trabajaba en la formulación
de un proyecto de ley restrictivo en el que no se desarrollaban adecuadamente
los parámetros que en otros países habían servido de referencia para regular
el derecho de acceso a la información. Frente a estos hechos, el Grupo Oaxaca
decide desplegar una estrategia de comunicación para que la opinión pública
se enterara de cuáles eran los parámetros mínimos que debían contener una
ley en la materia, para aceptarla como una ley eficaz al respecto, no obstante
sus contenidos mínimos”.394
Para presionar al gobierno y clarificar los contenidos que debía tener la propuesta del
Ejecutivo Federal, el Grupo Oaxaca dio a conocer el “Decálogo del Derecho a la
393 op. cit. Luna, p. 53. 394 op. cit. Escobedo, J. en López-Ayllón, S. (2006), p. 67.
229
Información”, que contenía los siguientes postulados: 1. El acceso a la información es un
derecho humano fundamental. 2. La información pública le pertenece a las personas y a ellas
corresponde qué información requieren cómo la usarán. 3. Debe existir la máxima apertura,
transparencia y rendición de cuentas por parte de los poderes del estado. 4. Hay obligación
de publicar y entregar la información que posee el estado de forma veraz, oportuna y correcta.
5. Deben establecerse procedimientos ágiles, sencillos y a costos mínimos. La entrega no
deberá exceder diez días hábiles. 6. La ley establecerá las excepciones para tener acceso a la
información. Entre ellas se incluirán los campos de: vida privada, seguridad nacional,
seguridad pública, política exterior y secretos científicos, industriales y bancarios. 7. Debe
haber un organismo autónomo para promover la apertura y resolver las controversias. 8.
Todos los órganos del estado y entidades que ejerzan gasto público estarán obligados a
permitir el acceso a la información relacionada con los fondos administrados por ellos. 9. La
ley debe poseer consistencia jurídica. 10. Significa una promoción del federalismo. Se busca
que la ley de acceso a la información sea punto de partida para fomentar la deliberación y
regulación de la materia en el ámbito de los estados y municipios.395 Como se percibe, el
Grupo Oaxaca logró presentar una propuesta concreta y clara, con un importante contenido
técnico.
Otro motivo de tensión entre el gobierno federal y el Grupo Oaxaca, como se apuntó,
fue la organización de los foros de consulta que decidió realizar el gobierno federal a la
sociedad civil. El Grupo Oaxaca no los consideraba necesarios y cuestionaba que se trataba
de una consulta a modo. Se inscribe a continuación parte importante del desplegado del grupo
periodístico Reforma del 25 de octubre de 2001, que lanza una dura crítica al gobierno federal
y muestra una posición contraria a la realización de la consulta pública.
“El acceso a la información pública es un asunto eminentemente ciudadano
No es un tema de servidores públicos, es de quienes los eligieron […] No toca
a las autoridades decidir cómo rendirán cuentas. Son los ciudadanos –sólo los
ciudadanos– quienes tienen el derecho a establecer las condiciones […] El
conflicto de interés de un Gobierno que se auto receta sus propias formas de
rendir cuentas es evidente. Sin embargo, este conflicto pareciera no ser
suficientemente claro para quienes desde el Poder Ejecutivo organizan
395 Cfr. op. cit. Ramírez, p. 55.
230
presuntos foros de consulta popular para apropiarse de la facultad de redactar
las síntesis, establecer las conclusiones y dictar las prioridades. Si realmente
hay voluntad de conocer la opinión de los ciudadanos interesados en el tema,
¿no sería más fácil recopilar lo que ya se ha dicho a través de cientos de notas
y opiniones publicadas en los diferentes medios del País o en los seminarios
organizados por universidades u organismos públicos? ¿A quién más hace
falta preguntarle? Por estas razones, Grupo Reforma decidió no participar en
la Consulta Nacional sobre Transparencia, que inicia hoy y que es auspiciada
por el Ejecutivo”.396
Como se constata de este desplegado, que por lo menos a una parte de los integrantes del
Grupo Oaxaca no les pareció oportuno la realización de estos foros, lo que generó un clima
de tensión y de descalificación.
Como explica López-Ayllón: “En realidad el Ejecutivo nunca descalificó la iniciativa
del Grupo Oaxaca, simplemente se negó a reconocerlo como el único interlocutor en la
materia y se expresaron algunas críticas públicas a su iniciativa, del mismo modo que ellos
expresaron dudas sobre el trabajo del Ejecutivo”.397
Para Ángel Trinidad, las diversas consultas que hizo el gobierno con la ciudadanía
tuvieron como beneficio que el Ejecutivo incluyera en su propuesta diversas sugerencias. Por
ejemplo:
“[…] ampliar el ámbito de aplicación de la ley a todos los órganos del Estado
y no sólo al gobierno federal, con sus particularidades; establecer un
organismo garante de la aplicación de la ley con la mayor autonomía posible
y con amplias facultades, denominado Instituto Federal de Acceso a la
Información; establecer que no se podrá invocar el carácter de reservado
cuando se trate de violaciones graves de derechos humanos; incluir la
suplencia de la queja, etcétera”.398
A pesar de estas tensiones el Grupo Oaxaca mantuvo su capacidad de interlocución
presentando alternativas y propuestas, porque no estaban constituidos como un grupo de
396 Cfr. Grupo Reforma dice ¡NO!, Desplegado 25 de octubre de 2001, (marzo 2014), Recuperado en www.gruporeforma.com. 397 op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 17. 398 op. cit. Trinidad, p. 47.
231
confrontación o sólo para demostrar su disenso, sino que tenían como objetivo el lograr
legislar en la materia. Así lo refiere Luna Pla:
“En el caso del Grupo Oaxaca, a la crítica de las iniciativas de ley oficiales,
siguió la elaboración de un proyecto de ley ciudadano; a la crítica de que el
Poder Ejecutivo buscaba limitar el derecho de acceso a la información vino
la colaboración entre activistas y funcionarios públicos en el proceso
dictaminador de la ley […] El Grupo Oaxaca demuestra que el objeto de su
alianza y origen no fue en sí mismo la confrontación con el gobierno en el
sentido abstracto de lucha social. En este caso, se trató de una oposición
naturalmente generada por la diferencia de intereses y corrientes ideológicas,
la cual fue capitalizada para el objeto último: legislar el derecho a la
información”.399
Una de las cuestiones claves del Grupo Oaxaca (y que en ello también fue de los precursores
en México), fue establecer una relación con diversas organizaciones no gubernamentales de
otras latitudes del mundo, no sólo para conocer su experiencia sino para recibir una asistencia
técnica permanente en la materia.
“El Grupo Oaxaca consideró las legislaciones existentes en más de 19 países
y, asimismo, los frutos alcanzados por organizaciones gubernamentales,
como la de origen inglés Artículo 19 [la cual] incluso ofreció una opinión
técnica sobre la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo.400 Así mismo
también se retomaron buenas prácticas recogidas por organismos
internacionales y conocimientos de expertos como Toby Mendel, Monroe
Pirce y Kate Dyole.401
Otra de las virtudes del Grupo Oaxaca, fue que logró traducir sus ideas en una narrativa
coherente y bien fundada, con lógica jurídica, concretando los ideales de la teoría
democrática y de transparencia, de los cuáles se hablaba como una novedad en el ejercicio
del gobierno. De esta forma, los líderes y funcionarios no pudieron rechazar sus postulados,
al menos que fueran incongruentes con su propio discurso. Así mismo, la sociedad se sintió
identificada con las ideas que se proponían.
399 op. cit. Luna, p. 89. 400 op. cit. Ramírez, p. 56. 401 Cfr. Ibidem, p. 115.
232
El elemento central discursivo del Grupo Oaxaca fue el principio de máxima
publicidad, partiendo de la idea de que la información pública no es propiedad del Estado,
sino de los ciudadanos.402 Anteriormente, a la ley, el gobierno manejaba con total
discrecionalidad la información. Ahora se proponía el principio de “máxima publicidad” que
reza: “toda la información es pública, salvo la que el Estado clasifique como reservada”.
Así mismo, también fue claro que el Grupo Oaxaca supo traducir su mensaje a los
distintos grupos que quería impactar para ir sumando apoyos. A veces el lenguaje fue más
técnico y, en otros casos más sencillo. Se utilizaron también distintos valores de acuerdo al
público al que se querían enfocar.
“El mensaje se estructuró en los siguientes discursos: administrativo
(transparencia, rendición de cuentas, anticorrupción y accountability);
gobierno democrático (participación ciudadana y procesos de toma de
decisión informados); derechos humanos (derecho constitucional y derecho
fundamental a la información), y beneficios mediáticos (exposición de actos
de corrupción del gobierno en los medios)”.403
El posicionamiento del Grupo no fue un simple monólogo, sino que supo entrar en diálogo
con el gobierno primero, en un nivel de debate mediático crítico, en el que se buscaban
declaraciones de los funcionarios de la coalición gobernante para acercarlos a su posición,
como también un diálogo con capacidad de negociación para sacar adelante el proyecto de
ley.
Issa Luna Pla destaca la forma de organización y operación del Grupo Oaxaca. Habla
de nueve “principios operativos”: A) Independencia y constitución informal. B) Ausencia de
protagonismos. C) Capitalizar la influencia de los periódicos para defender el derecho a la
información. D) Movimiento proactivo y no reactivo. E) Provocar los compromisos públicos
de parte de políticos y autoridades. F) Diversificar el mensaje de acuerdo a los grupos clave
de la campaña. G) No partidizar el movimiento, sus causas y/o integrantes. H) Traducir en
lenguaje sencillo el contenido del derecho. I) Mantener la credibilidad popular en el texto de
la ley.404 En esta forma de operar se refleja el carácter ciudadano que tuvo el Grupo Oaxaca,
402 Cfr. Ibidem, p. 78. 403 op. cit. Luna, p. 90 404 Cfr. Luna, pp. 86-93.
233
que se vio fortalecido por varios elementos como fueron: su pluralidad, su unidad, su
autonomía y la generación de propuestas para el ámbito legislativo.
Juan Francisco Escobedo explica que el grupo Oaxaca dejó a un lado diversos temas
que habían planteado de manera inicial como: la regulación del secreto profesional del
periodista, la creación de una ley de transparencia presupuestaria y la transformación de los
medios gubernamentales en medios públicos. Así mismo excluyeron otros temas que ya
estaban, de alguna manera regulados en otras disposiciones como la Ley de Imprenta, la Ley
Federal de Radio y Televisión y la Ley de Telecomunicaciones. De lo que se trataba no era
de generar una regulación omnicomprensiva que por su tamaño y complejidad fuera
inviable.405
El 11 de octubre, finalmente el Grupo Oaxaca envió su propuesta a la Cámara de
Diputados. Como se verá más adelante, esta iniciativa será retomada por los partidos de
oposición.
En síntesis, se puede afirmar que el Grupo Oaxaca constituyó un ejemplo de
organización de la sociedad civil que supo incidir en la política pública y aprovechar las
circunstancias particulares que abrió la transición democrática. Issa Luna sintetiza así el
aporte:
“La conformación del Grupo Oaxaca en mayo de 2001, a partir de la
Declaración Oaxaca, es un hito que movilizó a la opinión pública para la
adopción de la ley. La sociedad civil mostró, en el contexto político, los bríos
de cambio democrático: generó sus propios espacios de interlocución junto
con la sociedad política, conformada por funcionarios públicos y legisladores
comprometidos que supieron escuchar y proponer constructivamente. El
grupo pasó de un activismo de crítica a uno propositivo, esto también marcó
un hito relevante para la historia de los movimientos sociales al evidenciar la
factible y real interlocución de las sociedades”.406
405 Cfr. op. cit. Escobedo, J. en López-Ayllón, S. (2006), p. 66. 406 op. cit. Luna, p. 65.
234
4.2.1.3 El papel de los medios de comunicación
La fortaleza del Grupo Oaxaca, no se puede comprender sin la participación inédita de los
medios de comunicación –especialmente los medios escritos–, los cuales se comprometieron
como nunca en una política pública lo habían hecho antes en la historia de México.
Hubo tres periódicos nacionales cuya participación fue determinante: Reforma, El
Universal y La Jornada. Se trató de medios de comunicación que gozaban de mayor
credibilidad frente a numerosos periódicos que estuvieron al servicio del régimen autoritario.
De aquellos periódicos, tuvo especial relevancia el papel del Grupo Reforma: que
desde finales del año 2000 puso en marcha dos iniciativas cívicas: la aparición en el periódico
Reforma de la columna semanal Juan Ciudadano y la creación de una página en la Internet
con idéntico nombre (www.juanciudadano.com).407 La intención no sólo era presionar para
concretar el compromiso asumido en campaña del entonces candidato Vicente Fox, sino
también para comenzar a gestar una nueva cultura de transparencia entre la opinión pública.
La columna Juan Ciudadano, se articuló con el Grupo Oaxaca a través de una ruta de
trabajo conjunto y divisiones de roles. Así lo relata Ramírez Sáiz:
“Las principales acciones en las que intervinieron de manera conjunta fueron:
Manifestar públicamente su interés por el derecho de acceso a la información
pública gubernamental y la necesidad de su legislación. Intervenir de forma
activa en la concientización de los ciudadanos sobre este derecho y en la
exigencia de su reconocimiento. Socializar la importancia de contar con una
ley para garantizar el acceso a los documentos del gobierno. Crear un espacio
público durante dos años (2001-2002) sobre el tema del derecho a la
información, y posicionarlo en la agenda pública. Reclamar a los poderes del
estado que legislaran con prontitud y a profundidad el derecho de acceso a la
información pública gubernamental y que eliminaran todas las barreras para
garantizar su ejercicio por parte de los ciudadanos”.408
La participación de los medios impresos fue, y sigue siendo, un elemento clave en el impulso
del acceso a la información en México. Lo cual permitió contar a la sociedad civil y a los
407 Cfr. op. cit. Ramírez, p. 42. 408 Ibidem, p. 126.
235
académicos con una ventana permanente de la difusión de sus ideas y a la vez como un
mecanismo de presión. Este hecho fue configurando una opinión pública por la cual, no se
logró conformar una coalición opositora al tema abiertamente. Si bien, muchos políticos y
funcionarios públicos no estaban convencidos de la transparencia, les resultaba
políticamente inviable pronunciarse en contra de esta nueva política dado que los medios de
comunicación los criticarían y podrían afectar severamente su carrera política.
El tener acceso a los medios de comunicación fue vital para que el Grupo Oaxaca
lograra incidir en la opinión pública. Pero, no sólo importó el medio para comunicar, sino el
mensaje que se quiso comunicar. En este sentido fue muy importante la capacidad de generar
diversas narrativas para los distintos públicos objetivos, como se señaló anteriormente.
La Asociación Mexicana de Editores, también fue aprendiendo a luchar por su
libertad y, a través de diversas declaraciones desde el año 1999 y, con mayor énfasis después
de la transición democrática fueron reclamando todo acto de censura que contravenía la
libertad de expresión, al igual sucedió con la Asociación de Editores de los Estados.409 Había
indudablemente un ambiente y consenso pro libertad, que difícilmente podemos ubicar en
otro espacio histórico anterior o posterior.
En el papel que jugaron los medios de comunicación, se puede entender que había
tanto ideas y creencias a favor de la libertad de expresión, pero también intereses para lograr
un fortalecimiento del gremio. La Ley propiciaría información valiosa para sus tareas
periodísticas y, a la vez, los haría menos dependientes del poder político. Todo ello al final
generaría una nueva relación con el poder político y una mayor legitimidad ante la opinión
pública.
Los medios de comunicación electrónicos, en concreto las dos grandes televisoras del
país, no participaron en este proceso. Una de las razones fue que estos medios siempre
aprovecharon y siguen disfrutando de una relación poco transparente con el poder público
para lograr sus intereses. A estos medios incluso organizaciones de la sociedad civil, han
tenido que aplicarles boicots debido a su franca relación de negocios con el poder político,
en especial con el PRI. Así mismo, estos medios no participaron porque estaban inmersos en
otros debates como la reforma a la Ley de Radio y Televisión y la Ley de
Telecomunicaciones.
409 Cfr. op. cit. Luna, pp. 66-68.
236
4.2.1.4 Los partidos políticos en el Congreso federal y las legislaturas locales
Los partidos políticos representados en el Congreso, quienes finalmente debían de discutir y
aprobar la ley, también fueron actores que facilitaron el proceso de transparencia. Si bien, no
podemos afirmar que los partidos fueron la vanguardia en el tema, sí es necesario reconocer
su apoyo en distintas etapas del proceso de negociación.
En primer lugar, es necesario traer a colación las plataformas de las dos principales
fuerzas políticas que contendieron en el año 2000: el Partido Revolucionario Institucional
(PRI) y el Partido Acción Nacional (PAN), que contendió en alianza con un partido pequeño,
el Partido Verde Ecologista de México (PVEM).
La plataforma política del PRI del año 2000 es un documento amplio de casi 200
páginas. En él, se hacen referencias genéricas al tema de la transparencia. En tres espacios
específicos se alude al tema: al hablar de los valores del PRI, en el apartado de una ética para
las decisiones públicas y en el subtítulo de una cultura democrática.
Se presentan aquí tres extractos de la plataforma priísta. En el primero de ellos, se
afirma que la honestidad es un valor fundamental del PRI y hace referencia a la importancia
de un buen uso de los recursos públicos. Sin embargo, en la última frase habla de evitar una
“honestidad” que derive en parálisis e ineficiencia; esta idea puede generar equívocos en la
interpretación.
“Honestidad […] En la lucha inquebrantable contra la corrupción, el PRI hace
de la honestidad un valor fundamental, pero no desconoce que también deben
perfeccionarse los instrumentos de fiscalización y control de los recursos
públicos. La honestidad es eficiencia y debe conciliar el buen uso de los
recursos públicos con la transparencia en las decisiones y la capacidad de la
iniciativa en el desempeño de los cargos públicos sean políticos o de
gobierno. No queremos una honestidad moralizante y que derive en parálisis
e ineficiencia”.410
En un segundo párrafo se afirma la importancia de la ética para las decisiones públicas que,
deben basarse en la transparencia y en la participación.
410 Partido Revolucionario Institucional, (2000): Plataforma Electoral Federal, 2000-2006. Que el poder sirva a la gente. Fundación Colosio, México D.F. p.13
237
“Una ética para las decisiones públicas. Nuestro proyecto de Nación justa en
el siglo XXI reclama una ética de las decisiones públicas basada en la
transparencia, que, con la participación de los ciudadanos, asegure que todas
ellas promuevan los equilibrios económicos, políticos y sociales”.411
Pero donde se deja entrever una propuesta un poco más específica de políticas de
transparencia es en el aparatado “Cultura democrática y participación ciudadana”, donde se
asume el siguiente compromiso:
“Pugnar porque los ciudadanos cuenten con nuevas formas de participación
y control sobre el ejercicio de las facultades y recursos del Estado,
proponiendo adecuaciones legales para el cumplimiento de la obligación
estatal de informar a la sociedad de sus actos y sus cuentas”.412
El partido político que resultó triunfador de la elección de 2000, fue el Partido Acción
Nacional, un partido de centro-derecha de fuerte raigambre democrático que resistió 61 años
en la oposición. Este partido político, estaba comprometido, por lo tanto con los valores de
empoderamiento ciudadano pues era parte de su reclamo histórico. Por lo tanto, hubo una
confluencia con la postura del Presidente Fox. Ramírez Saíz apunta:
“Desde el punto de vista temporal, existió una proximidad notable entre las
primeras formulaciones del PAN y el gobierno sobre la posible elaboración
de un marco jurídico a propósito del derecho ciudadano de acceso a la
información pública gubernamental […] En la plataforma panista para los
comicios federales de 2000, la propuesta de reglamentar este derecho figuraba
como un compromiso programático. Vicente Fox, durante su campaña como
candidato del PAN a la presidencia de la república, planteó la formulación de
esta iniciativa como uno de los propósitos de su gobierno”.413
Efectivamente, en la plataforma del Partido Acción Nacional se asumen diez compromisos.
El cuarto de ellos se denomina: “Ataque frontal a la corrupción”. En el subíndice ¿Qué vamos
a hacer? se afirma:
“La corrupción ha sido tolerada y fomentada durante muchas décadas y es
una característica permanente del actual sistema político. Además, ha sido el
411 Ibidem, p. 28 412 Ibidem, p. 55 413 op. cit. Ramírez, pp. 41, 42.
238
instrumento predilecto de control del régimen para comprar voluntades,
limitar disidencias y garantizar acuerdos […] Además, debido a que tienen
cosas que ocultar, los gobiernos priístas han sido cerrados y han mantenido
en secreto muchas de sus actividades. En ocasiones, las autoridades no están
dispuestas a proporcionar a la ciudadanía y a sus representantes información
básica sobre la gestión gubernamental […] En este sentido, será un objetivo
primordial de nuestro gobierno dejar a un lado la cultura que ha caracterizado
la forma de actuar de los gobiernos del PRI: la corrupción, el encubrimiento,
la discrecionalidad y la impunidad. Por otro lado, sentaremos las bases
institucionales para lograr una verdadera rendición de cuentas y
fortaleceremos los mecanismos de fiscalización, auditoría y control”.414
Es claro que se quería marcar una clara diferencia con el régimen anterior, tratando de dejar
atrás la cultura de corrupción y secretismo que lo caracterizó y para ello ofrecía una
renovación de la vida pública. Lo más destacado en la Plataforma lo encontramos en el
siguiente subíndice titulado “¿Cómo lo vamos a lograr?”, en donde se comienza a especificar
cómo generar políticas de transparencia:
“Transparentaremos y publicaremos la totalidad de las percepciones de los
funcionarios. Queremos que todos los funcionarios sirvan a la ciudadanía y
no a sí mismos, por tal motivo, en nuestro gobierno, aquellos harán pública
su declaración patrimonial y los salarios que perciben […] Creemos que la
transparencia es un elemento fundamental para contar con un gobierno sano
y obtener la confianza de la ciudadanía”.415
En ese mismo subíndice se habla explícitamente, del Derecho a la información pública:
“Derecho a la información pública. Realizaremos las reformas legales, que
obliguen al Poder Ejecutivo y las dependencias a su cargo a entregar, en forma
expedita, la información que le requiera el Congreso de la Unión. Además,
introduciremos mecanismos para que la sociedad y los grupos civiles
interesados en la gestión pública, puedan conocer y vigilar las acciones de las
414 Fox, V. (2000): Me comprometo contigo. El cambio que a ti te conviene. Compromisos de campaña de la Alianza por el Cambio, Partido Acción Nacional-Partido Verde Ecologista de México, México, pp. 14, 15. 415 Ibidem, p. 15
239
autoridades. Con pleno apego a la división de poderes, fortaleceremos los
sistemas de pesos y contrapesos.”416
En este comparativo, se muestra que la plataforma del Partido Acción Nacional era más
abundante y precisa en cuanto al régimen de transparencia que se quería generar.
Sin embargo, el partido que tomó la delantera en el Congreso fue el Partido de la
Revolución Democrática (PRD), un partido ubicado ideológicamente en la izquierda. El
diputado federal Miguel Barbosa presentó el 11 julio de 2001 la primera iniciativa de ley en
la materia, la cual tituló: “Ley de Acceso a la Información en Relación con los Actos
Administrativos y de Gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión”. En ese momento, el
gobierno trabajaba en su iniciativa y el Grupo Oaxaca tenía dos meses de haberse fundado.
A continuación se retoman algunos párrafos de la exposición de motivos de esta iniciativa:
“En una primera etapa del proceso de democratización del país, la adopción
de una legislación electoral, aceptable posibilitó la alternancia en el poder y
la conformación plural del Congreso; una segunda etapa, de consolidación,
exige de normas eficaces para supervisar y ejercer control de la actividad del
Estado. La democracia no debe verse simplemente como un mecanismo para
elegir a los individuos encargados de realizar las tareas de gobierno; sino más
importante aún, como un sistema de rendición de cuentas, donde el objetivo
inmediato debe orientarse a que la sociedad civil esté también en posibilidad
real de fiscalizar los actos del gobierno, a través del derecho de acceso a la
información. La intrasparencia y oscuridad de los actos públicos han sido los
medios perversos para el florecimiento del abuso del poder, de la violación
brutal de los derechos humanos, de la corrupción y de la ilegalidad impune.
Cuando se han manifestado en su máximo salvajismo, los hechos y actores de
su realización siempre han sido ocultos y encubiertos bajo burdos argumentos
de interés nacional, de información estratégica, de seguridad pública, y de
privacía en materias y asuntos «sensibles» entre comillas aclaro. Abrir la
actividad del Estado para obligar a la entrega oportuna de información útil y
veraz, desde las autoridades a los órganos de control y a los gobernados,
416 Ibidem, p. 15.
240
constituye el antídoto más eficaz contra esos desvíos de poder, al establecer
democráticamente el control ciudadano a la gestión pública”.417
El diputado Barbosa tenía claridad en la necesidad de iniciar una nueva etapa democrática
que, tras la alternancia, tenía que llevarse a cabo bajo un paradigma de rendición de cuentas.
La transparencia ayuda a reducir los abusos de poder y corrupción. En su exposición de
motivos hace una explícita referencia a evitar la brutal violación a los derechos humanos y
la cultura de secrecía por motivos de seguridad nacional. Esta referencia tiene una
vinculación directa por los asesinatos de líderes sociales que sufrió la izquierda a manos del
régimen autoritario. Por lo cual, se constata en el discurso «creencias» específicas de este
actor político que tratan de incidir en la política pública.
En otro apartado de la exposición de motivos, el diputado Barbosa insiste en la
importancia de que la política recobre la confianza de los ciudadanos a través de mecanismos
como el acceso a la información pública y la rendición de cuentas:
“Pero más allá de los argumentos legales y morales que pueden aportarse,
existe una razón política fundamental que justifica una regulación del derecho
al libre acceso a la información pública: la necesidad de alcanzar credibilidad
y confianza en las instituciones del Estado. Frente a la baja credibilidad que
de las instituciones públicas tienen actualmente los ciudadanos, una ley de
acceso a la información constituirá una señal clara de que algo está cambiando
en el ejercicio de gobierno”.418
El diputado Luis Miguel Barbosa, articuló en seis principios su iniciativa: principio de
máxima revelación; principio de obligación de publicación; principio de ámbito limitado de
las excepciones; principio de gratuidad y mínima formalidad; principio de facilidad de
acceso, y principio de procedencia de la revelación de información.
Pero la relevancia de los partidos políticos en el proceso de nacimiento de esta política
no sólo obedece a sus ideas e iniciativas, sino al hecho de que los grupos parlamentarios
representados en el Congreso reconocieron al Grupo Oaxaca como un actor legitimado para
impulsar la agenda de transparencia y participar en el proceso de negociación.
417 Barbosa, L. (15 de mayo 2002), Iniciativa de Ley de Participación de la Sociedad Civil para la Transparencia, Gaceta Parlamentaria año V No. 1002, 17 de mayo de 2002. Recuperado en www.gaceta.diputados.gob.mx 418 Ibidem
241
El Grupo Oaxaca había presentado su propuesta, pero no tenía carácter de dictamen
ya que, entonces en México no existía la figura de «iniciativa ciudadana». Entonces era
necesario encontrar una ruta para que fuera tomada en cuenta. Como relata uno de los
integrantes del Grupo Oaxaca, Juan Francisco Escobedo, se propuso una reunión con el
diputado del PAN, Armando Salinas Torre, presidente de la Comisión de Seguridad Pública,
con el objeto de conversar acerca de los detalles y alcances de la iniciativa presentada. Y esto
fue lo que sucedió:
“En esa ocasión el diputado Salinas Torre ofreció promover una reunión que
se realizaría en la Cámara de Diputados con todos los diputados miembros de
la Comisión que él presidía, para conocer en público la propuesta del Grupo
y recibir a manera informal la iniciativa ciudadana. Bajo este formato se
realizó la reunión. Para sorpresa de los asistentes a la reunión
intempestivamente se incorporaron a ella Beatriz Paredes, entonces
presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, y Felipe
Calderón, coordinador de la Fracción Parlamentaria del PAN. La que parecía
una reunión de menor entidad se convirtió en el detonante del impulso
ciudadano y de opinión pública que promovía el Grupo Oaxaca. Esa reunión
le dio un giro insospechado al debate y a la gestión pública y política que se
realizaba para reglamentar el derecho de acceso a la información. La Cámara
de Diputados, en un gesto del que no se tienen precedentes, abrió sus puertas
para recibir al segmento de la sociedad civil articulado en el Grupo Oaxaca,
y al hacerlo, inauguró un mecanismo de recepción informal, pero pública, de
una iniciativa ciudadana de ley”.419
Lo que siguió a este hecho fue que la Comisión Técnica del Grupo Oaxaca se trasladó a la
Cámara de Diputados para conseguir que su propuesta fuera suscrita por los diversos
coordinadores de los grupos parlamentarios y se convirtiera en un proyecto de ley. Y relata
Escobedo:
“Para nuestra sorpresa, la actitud de los diputados federales ante el trabajo de
cabildeo directo que se realizó fue muy positiva. No hubo mayores
resistencias al tema y la adhesión no se hizo esperar. El entonces diputado
419 op. cit. Escobedo, J. en López-Ayllón, S. (coord.), p. 68.
242
Martí Batres fue el primer diputado y coordinador parlamentario que firmó la
iniciativa. Poco después se sumaron a ella varios diputados del Partido de la
Revolución Democrática, del Partido Revolucionario Institucional, del
Partido Verde Ecologista de México y del Partido Convergencia. El
documento elaborado por el Grupo Oaxaca, sin que sufriese cambio alguno,
fue presentado al Pleno como iniciativa de ley en los términos del artículo 71
constitucional. A partir de entonces, el tema impulsado por el Grupo Oaxaca
se convirtió en un tema central de la agenda parlamentaria”.420
En el mismo sentido de sorpresa ante este hecho inédito se pronuncia Ramírez Sáiz:
“Sin que (estuvieran) legisladas en México a nivel federal las formas de
democracia directa (plebiscito, referendo, iniciativa popular), el Grupo
Oaxaca consiguió que su propuesta de ley, proviniendo de la sociedad civil,
fuera incorporada por los partidos de oposición y operó en los hechos como
una «iniciativa popular». Hasta donde alcanza la información, no existen
antecedentes en el país de experiencias legislativas semejantes”.421
De esta manera se terminaría de conformar una coalición promotora integrada por el Grupo
Oaxaca, los medios de comunicación escrita más importantes y los diputados de oposición.
El Partido Acción Nacional no se sumó a esta iniciativa, ya que respaldaría, como es lógico,
la iniciativa que presentara el Presidente Vicente Fox, conformando de esta manera otra
coalición.
Pocos días después de que el Presidente Fox presentara su iniciativa, el 6 de diciembre
de 2001, diputados de la oposición (PRI, PRD, PT y Convergencia Democrática) presentaron
una iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Información; esta iniciativa era, con ligeras
modificaciones el proyecto elaborado por la Comisión Técnica del Grupo Oaxaca. Esta
versión promovía:
“[…] a) Incorporar a los tres poderes federales y a los organismos
constitucionales autónomos como sujetos obligados. b) Crear un órgano
(llamado Instituto Nacional de Acceso a la Información) con la mayor
420 Ibidem, p. 69. 421 op. cit. Ramírez, p. 88.
243
autonomía respecto al Poder Ejecutivo, que conociera de las controversias en
los tres poderes federales”.422
Por lo tanto, se puede considerar que los partidos políticos, representados en la Cámara de
Diputados, también fueron actores importantes en la conformación de la política de
transparencia. El Partido Acción Nacional, entonces en el gobierno se asumió como un
partido promotor de la transparencia y el acceso a la información pública por las siguientes
tres razones: 1. La plataforma política que encabezó su candidato presidencial era la
plataforma que expresaba con mayor claridad este tema. 2. En la Cámara de Diputados, su
coordinador Felipe Calderón y otros legisladores como Armando Torre se convirtieron en un
canal abierto de comunicación con el Grupo Oaxaca. 3. El PAN apoyó la iniciativa del
Presidente Fox y tuvo una actitud propositiva en las negociaciones para la promulgación de
la ley.
En tanto, los partidos de oposición supieron capitalizar las diferencias que había entre
el Grupo Oaxaca y la iniciativa del Gobierno Federal para asumir una actitud crítica hacia el
Presidente Fox y, a la vez, muy proactiva hacia la transparencia, movidos algunos más por
convicciones con el tema y otros por el interés de visualizar una herramienta para supervisar
y presionar al gobierno. Los partidos en su conjunto, lograron entender el papel de esta
iniciativa en el contexto de la transición democrática, lo incorporaron como una prioridad
en su agenda legislativa y aportaron lenguaje técnico a la discusión que la sociedad civil no
conocía de forma precisa.423
Sin embargo, como se analizará más adelante, los partidos políticos, demostraron no
estar del todo comprometidos con la transparencia, al no someterse en la propia Ley como
sujetos obligados. Este hecho limitó su legado en materia de transparencia; tuvieron que pasar
más de diez años para que se estableciera con toda exactitud y, sin reserva alguna, que eran
plenamente sujetos obligados.
Juan Francisco Escobedo explica que en el artículo 5° de la iniciativa del Grupo
Oaxaca se sostenía que estaban obligados a garantizar el respeto al derecho de acceso a la
información pública los partidos y las organizaciones políticas con registro oficial.424 Sin
422 op. cit. Becerra, R., Lujambio, A., en López-Ayllón, S. (2006), pp. 182, 183. 423 Cfr. op. cit. Luna, p. 84. 424 op. cit. Escobedo, J. en López-Ayllón, S. (2006), p. 76.
244
embargo, la propuesta no prosperó y con el fin de que no se entramparan las negociaciones
el Grupo Oaxaca optó por aceptar esa exclusión.
“La decisión que prevaleció en el Grupo Oaxaca consistió en aceptar la
exclusión temporal de los partidos políticos como sujetos obligados directos
en materia de acceso a la información, con la condición de que se allanara el
camino de la negociación y fuera posible la culminación exitosa del proceso
de negociación”. […] Como puede advertirse ésta es una de las
consecuencias más negativas de la omisión que al respecto tiene la ley federal,
así como de la falta de un adecuado desarrollo en la narrativa constitucional
de derecho de acceso a la información. Además, los partidos políticos y sus
dirigentes, en lo general, mantienen comportamientos oligárquicos y
patrimonialistas sobre el tema”.425
Guerrero, en el mismo sentido apunta:
“El ánimo de vigilancia y mayor supervisión sobre el Ejecutivo federal que
apoyaron los partidos no necesariamente significó un compromiso con la
transparencia y el acceso a la información de su parte, pues basta señalar que
en la aplicación de la LFTAIPG tanto el Congreso como los partidos han sido
los actores más renuentes a comprometerse con acciones de transparencia”.426
Como se señaló anteriormente, a la par de que se negociaba la ley federal de transparencia,
en los estados de la República se comenzó también a legislar en la materia. Algunos
impulsores de estas iniciativas eran diputados del Partido Acción Nacional y otros del Partido
Revolucionario Institucional. Así relata López Ayllón este proceso:
“[…] en algunos estados de la República se presentaron diversas iniciativas
del ley de acceso, adelantándose a los proyectos del Ejecutivo federal.
Aunque la calidad de los proyectos variaba considerablemente, era clara la
intención de algunos legisladores de avanzar en la materia, aunque en otros
casos la intención parecía ser la de aprobar leyes que tendieran una especie
de «red de protección» contra lo que sucedía a nivel federal”.427
425 Ibidem, pp. 76, 77. 426 op. cit. Guerrero (2010), M., en Méndez, J. (coord.), p. 272. 427 op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 12.
245
Las motivaciones por la cuales se presentaron estas leyes pudieron ser muy diversas, una,
como lo señala López Ayllón, era acotar el derecho de acceso a la información pública frente
a la apertura que se estaba logrando a nivel federal; en otros casos obedecía a que los partidos
de oposición en esos estados encontraron en la transparencia un mecanismo para controlar al
partido en el gobierno. En otros estados fue una estrategia de legitimidad pública que
acompañaba la nueva realidad de la transición democrática. Más allá de las diversas razones
que pudieron existir (y que no es parte del análisis de esta investigación), lo importante es
que se comenzó a generar una ruta pro transparencia por donde debían de transitar las
distintas legislaturas. Incluso, más adelante, esto se convertirá en una especie de carrera por
demostrar quién tenía mayor voluntad de legislar en la materia.
4.2.2 Proceso de negociación de coaliciones: diferencias y confluencia de posiciones
Sin lugar a dudas, uno de los componente más relevantes en el nacimiento del acceso a la
información como política pública, fue la forma en cómo negociaron las dos coaliciones que
se conformaron. La confluencia de los diversos actores y su capacidad para realizar una
adecuada interlocución para llegar acuerdos, constituye un elemento de aprendizaje.
Como se ha señalado se conformaron dos coaliciones, que tenían diferencias en la
forma y el alcance de algunos aspectos de transparencia.428 Ramírez Sáiz explica:
“…las dos principales posiciones eran las representadas, de un lado, por el
Grupo Oaxaca, el colectivo Juan Ciudadano y los legisladores de los partidos
de oposición (PRI, PRD, PT, PVEM y Convergencia por la Democracia) y,
del otro lado, las cuatro comisiones de las secretarías del Ejecutivo, así como
los diputados federales y senadores del PAN. Ambos proyectos compartían
el mismo objetivo básico de que los ciudadanos accedieran a la información
en custodia del gobierno, es decir, coincidían en la obligatoriedad de los
poderes de proporcionar datos. Sin embargo, existían varias discrepancias
importantes entre ellos. Para la iniciativa oficial, el interés central era
garantizar la transparencia en el ejercicio gubernamental, mientras que la
428 Cabe aclarar que no eran coaliciones contrapuestas ideológicamente, ni tampoco divergían en aspectos medulares, pero sí tenían diferencias políticas y en aspectos secundarios.
246
agrupación civil enfatizaba el derecho ciudadano a acceder a la información
pública gubernamental.429
En la negociación se decidieron discutir las tres iniciativas presentadas: la del diputado
Miguel Barbosa, la del Presidente Fox y la de los partidos de oposición que abanderaba la
iniciativa del Grupo Oaxaca. Las iniciativas fueron turnadas a la Comisión de Gobernación
y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados, a quien correspondía dictaminarlas. Se
conformó entonces un grupo técnico responsable de analizarlas e integrarlas en una sola
propuesta en el que, además de los legisladores, estuvieron representantes del ejecutivo
Federal y del Grupo Oaxaca.
La iniciativa del Ejecutivo Federal contenía una mejor técnica legislativa, empataba
más con otros ordenamientos federales y presentaba algunos temas como la protección de
datos que no estaban contemplados por la iniciativa del Grupo Oaxaca. Aunado a estas
ventajas, el propio Ejecutivo había ido mejorando su propuesta, tanto por la opinión de las
distintas dependencias del gobierno federal, como de las opiniones que había recabado de
otros expertos de la sociedad civil.
Issa Luna Pla, miembro del Grupo Oaxaca, describe en qué términos fue valorada la
iniciativa del Ejecutivo:
“El proyecto (del Ejecutivo) definitivamente contenía muchos avances en los
términos planteados por el Grupo Oaxaca, evidentemente se trataba de una
mejoría notable bien lograda de parte del equipo de funcionarios públicos
encargados. Aun así, algunos aspectos del proyecto no satisficieron las
expectativas, pues dejaba un amplio margen de discrecionalidad en manos de
las autoridades para clasificar la información y manipular al organismo
supervisor de la garantía constitucional a la información”.430
López Ayllón, uno de los integrantes en la negociación por parte del gobierno explica: “La
negociación se desarrolló en un ambiente cordial y de colaboración. Como era de esperarse,
las tres propuestas coincidían en los principios fundamentales […]”.431 Es decir, no había
diferencias en cuanto al núcleo de la política.
429 op. cit. Ramírez, p. 68. 430 op. cit. Luna, p. 102. 431 op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 19.
247
Issa Luna Pla documentó con precisión las coincidencias y diferencias entre los
proyectos. Las principales coincidencias entre ambas iniciativas eran:
“Establecían el acceso a la información a cualquier persona. Comprendían a
los tres poderes de la Federación y a los organismos constitucionales
autónomos. Establecían excepciones al acceso a la información. La entrega
de la información no podía condicionarse a un uso determinado. La
información mínima que debían difundir de oficio los sujetos obligados.
Procedimiento para el acceso a la información y un recurso administrativo de
revisión para inconformidades del solicitante. Creaban un órgano encargado
para aplicar la ley que rindiera informes ante el Congreso de la Unión”.432
Entre las diferencias se encontraban las siguientes: la naturaleza de la Ley; el alcance de la
misma; la reserva y clasificación de la información; el proceso para el acceso a la información
y el órgano supervisor.
1. Naturaleza de la ley. Se generó una discusión, si la ley debía ser reglamentaria del
artículo 6° constitucional o era más bien un sistema de normas administrativas. Hay una
diferencia importante:
“Lo que significa que una ley sea reglamentaria de una garantía o derecho
fundamental es que la nueva norma desarrolla y hace realmente operable el
derecho para cada persona, sin importar su profesión u ocupación […] En
contraste, si la ley se diseñara para complementar las reglas de operación y
administración del gobierno sobre transparencia, el objeto a legislar no es
precisamente el derecho fundamental a la información, sino una prerrogativa
administrativa del gobierno a dar información a su consideración y
administrar sus archivos, sin garantizar la obligación de responder a las
solicitudes de información de los ciudadanos”. 433
Para los negociadores del Ejecutivo Federal la diferencia no era tal, ya que el carácter
reglamentario de una ley no depende de su disposición expresa en ella, sino que es un atributo
derivado de su contenido. Esto significa que “una ley es reglamentaria de una disposición
constitucional si los tribunales federales consideran que su contenido desarrolla disposiciones
432 op. cit. Luna, p. 120. 433 op. cit. Luna, p. 124.
248
contenidas en la Constitución, independientemente de si una disposición de la propia ley así
lo establece”.434 Al final, no se contempló expresamente que la ley obedecía a una
reglamentación del artículo 6° Constitucional.
2. A lo largo de la conformación de las propuestas, antes incluso de ser presentadas,
se debatía sobre si la Ley debía de tener como sujetos obligados sólo a la administración
pública federal o también a los otros poderes. De esto dependía un diseño institucional
distinto, ya que no podría ser un órgano descentralizado el que mandatara a otros poderes y
a los órganos constitucionales autónomos. El Grupo Oaxaca impulsaba que el alance fuera
lo más amplio posible. Finalmente se decidió, porque la Ley tuviera un marco general para
que los otros poderes y órganos constitucionales se autorregularan. Así mismo hubo debate
sobre la inclusión de los partidos políticos como se señaló anteriormente; sin embargo, los
partidos políticos, velaron por sus intereses y en esa primera ley no aparecieron como sujetos
obligados.435 También, respecto del alcance de la ley, se debatió si debía ser una ley federal
o general. En un principio parecía adecuado hacer una ley general pero en el debate se
consideró que implicaría una reforma constitucional que llevaría varios meses para ser
aprobada por las entidades federativas y que, por su complejidad de aplicación, parecía más
conveniente ir paso a paso.
Respecto a la constitucionalización del derecho, Francisco Escobedo relata que esa
propuesta fue descartada de forma particular por de los diputados del PRI. Así lo explica:
“Especialmente los diputados del Partido Revolucionario Institucional, que
suscribieron personalmente la iniciativa del Grupo Oaxaca, expresaron su
desacuerdo con la pretensión de realizar una reforma constitucional previa.
Las razones fueron atendidas […] Para no entrampar el proceso de
negociación –propuesto por Santiago Creel, entonces secretario de
Gobernación […] se decidió no insistir por el momento en la reforma
constitucional y concentrarse en la creación de una ley reglamentaria del
derecho de acceso a la información pública”.436
434 op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 21. 435 Este punto es muy importante porque demuestra que los legisladores todavía no estaban del todo convencidos de la transparencia en tanto que afectara a sus intereses, aún y cuando al Poder Ejecutivo le exigían total apertura. El argumento de los legisladores era débil, ya que consideraban que los informes que tenían que ser presentados a la autoridad electoral era la forma para dar cumplimiento a la transparencia. 436 op. cit. Escobedo, J. en López-Ayllón, S. (2006), p. 71.
249
Esta decisión fue oportuna en un primer momento, sin embargo, como se verá más adelante,
después fue necesario constitucionalizar ese derecho, ya que la ley federal fue insuficiente.
La posición que adoptaron los diputados del PRI en este punto se puede entender de dos
formas distintas: como un deseo de que los gobiernos de los estados, donde tenían todavía
una amplia mayoría, no fueran sometidos a esta nueva legislación que los obligaría a
transparentar sus recursos y actividades. O también puede comprenderse esta posición como
una defensa del principio de soberanía de las entidades federativas. Al final, como explican
Lujambio y Becerra: “[…] el contorno de la ley de transparencia quedó bien definido: una
norma que debía ser cumplida por todas las instituciones federales y un órgano garante que
poseía jurisdicción «solamente» sobre uno de los poderes de unión: el Ejecutivo Federal437 y
sus 240 entidades”.438
3. En cuanto a la reserva y clasificación de la información, también se discutieron los
alcances y límites que debían de establecerse. Todos reconocían que el derecho al acceso a
la información no es absoluto y que debía garantizarse temas como la privacidad de las
personas, el secreto bancario y la seguridad nacional. Sin embargo, había diferencias respecto
al alcance de la reserva de la información. La forma en cómo clasificar la información era
más sencilla y simplificada en la propuesta del Grupo Oaxaca que impulsaba el principio de
máxima publicidad. Por ejemplo, el gobierno consideraba que debía reservarse la
información que dañase la estabilidad financiera y económica. Si bien, hay argumentos para
defender esta postura, también era cierto que se pudiera generar opacidad en terrenos muy
sensibles. El Grupo Oaxaca logró incorporar que la información no podría reservarse
«cuando se tratara de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o
delitos de lesa humanidad». En cuanto al tiempo de reserva de la información, el Ejecutivo
planteaba veinte años, mientras que el Grupo Oaxaca un lapso de diez años; indudablemente
era más restrictiva la propuesta del Ejecutivo. Hubo otro aspecto muy importante que era el
referido a que el gobierno pudiera declarar la inexistencia de la información. Si bien hay
razones fundadas para advertir de la inexistencia de la información, también es cierto que
437 Aunque cabe aclarar que la ley si mandataba a quince entidades constitucionales autónomas como la Cámara de Senadores, de Diputados, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Banco de México, la Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de Derechos Humanos tengan que emitir su propio reglamento de transparencia. 438 op. cit. Becerra, R., Lujambio, A. en López-Ayllón, S. (2006), pp. 184, 185.
250
esta definición sirvió para que muchos funcionarios se escudaran en ella y argumentaran
falsamente que no existía información y, por lo tanto, no proporcionaran los documentos que
tenían en su poder.
4. En cuanto a temas de procedimientos, la discusión giró en torno a tres temas. En
primer lugar, el costo de la información. En la visión de Ejecutivo se consideraba necesario
que debía de cobrarse la búsqueda, la entrega y la reproducción de la información. Mientras
que el Grupo Oaxaca, pedía que se cobrara sólo los costos de reproducción si así lo elegía el
ciudadano, postura que logró acordarse en la negociación. Por otra parte, también se
consideró los plazos para la entrega de la información. El Ejecutivo consideró un plazo de
veinte días para notificar la respuesta al solicitante, mientras que el Grupo Oaxaca planteó
diez días. Al final la redacción final se acercó más a del Grupo Oaxaca, quedando en 12 días.
Por último, también se discutió cómo debía de considerarse el silencio administrativo, muy
propio en la cultura gubernamental de México. Luna Pla lo explica así:
“Cuando la autoridad no responde a la solicitud de información el solicitante
queda indefenso esperando. Este tema lo enmarcó el Grupo Oaxaca en el
concepto de la positiva ficta, es decir, cuando haya falta de respuesta de la
autoridad después del plazo establecido por la ley, se considera como un acto
de negligencia y la autoridad quedaría obligada a responder al solicitante
«positivamente» dentro de los siguientes días hábiles. La versión del
Ejecutivo buscaba un recurso de negativa ficta, es decir, ante el silencio de la
autoridad, la solicitud se entendería como una respuesta «negativa» al
solicitante y éste debía interponer un recurso ante el órgano supervisor de la
ley para que aquel resolviera lo conveniente”.439
Resulta claro que bajo ambos procedimientos el ciudadano no queda desprovisto,
sin embargo, la positiva ficta garantiza un procedimiento más expedito para el
ciudadano, quien no tendría que recurrir a una siguiente instancia, lo que
seguramente en muchos casos generaría que el ciudadano se desistiera de su intento.
5. Órgano supervisor. Aunque ambas propuestas consideraban la autonomía del órgano
supervisor sí había diferencias respecto a su facultad de sancionar o no. En cuanto a la
autonomía, al final no se clarificó del todo y fue necesario que el diciembre de 2002, se
439 op. cit. Luna, p. 133.
251
expidiera por parte del Ejecutivo un decreto que definió al IFAI como un “órgano
descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios” y con
autonomía presupuestaria y decisión. Respecto a la capacidad de sanción, el Ejecutivo
consideraba que esas facultades correspondían a otras instancias como la Secretaría de la
Función Pública (este fue un tema que posteriormente se tuvo que revisar). Luna Pla lo
explica así:
“La propuesta del Grupo Oaxaca planteó que el IFAI tuviera la facultad de
ordenar a los sujetos obligados a cumplir con sus resoluciones y a impartir
sanciones a quienes violen los principios de la ley. El matiz del proyecto del
Ejecutivo era de menor rigor en este escenario, el IFAI emitiría
recomendaciones definitivas, pero no vinculatorias, y no tendría facultades
para imponer sanciones directamente a las autoridades, pero sí para notificar
a los órganos de control interno de cada entidad sobre las infracciones a la ley
y su reglamento”.440
De las diferencias encontradas en el debate de la ley de transparencia de 2002, podemos
afirmar que algunas de ellas obedecían a consideraciones y apreciaciones de carácter técnico
que son debatibles y que no representaban una diferencia sustantiva. Otras sí generaban
distintos alcances y era importante el desenlace de que tuvieran. En algunas tenía razón la
propuesta del Ejecutivo, ya que habían elementos jurídicos o de viabilidad política para
sostener su postura; era responsabilidad del gobierno velar por cuestiones tan concretas como
un correcto andamiaje institucional o los costos de la implementación de la ley. Sin embargo,
se puede constatar que la visión del Grupo Oaxaca en algunos aspectos era más amplia y
menos restrictiva que la del Ejecutivo, sobre todo en lo que respecta a la reserva y
clasificación de la información, como a algunos procedimientos que favorecían y daban más
certidumbre al ciudadano. En este sentido fue muy valiosa la participación de la sociedad
civil, empujando más allá de lo que a primera vista hubiera considerado el gobierno. Al final,
el balance que se dio entre máxima apertura propuesta por la sociedad civil y encuadre
normativo responsable por parte del gobierno, permitió generar un diseño institucional
adecuado que realmente fuera aplicable y no quedara en letra muerta.
440 Ibidem, p. 134.
252
Al analizar estas consideraciones, se puede sostener que las diferencias entre las dos
propuestas no eran de carácter ideológico, sino más bien eran divergencias secundarias.441
A continuación se puntualizan las principales diferencias secundarias.
Tabla 4.1 Coalición de la sociedad civil y partidos de oposición
1. El acceso a la información es un derecho fundamental.
2. La transparencia es uno de los mejores mecanismos para reducir la opacidad y combatir la corrupción. 3. La información en posesión del Estado es de carácter público, se debe privilegiar el principio de máxima publicidad y acotar lo más posible las condiciones de reserva de la información.
4. Es necesario generar una reforma constitucional y un entramado legal robusto para garantizar la transparencia y el acceso a la información pública. 5. Hay que lograr las reformas de fondo ante las oportunidades de consolidación democrática que se abren.
6. El ámbito de aplicación debe ser el más amplio posible, que abarque a todos los poderes y niveles de gobierno. 7. Se requiere garantizar de plena autonomía a los órganos encargados de la transparencia para que no estén subordinados a los poderes públicos. 8. Es indispensable ofrecer al ciudadano todos los medios para facilitarle el acceso a la información pública (costos reducidos, plazos cortos, positiva ficta, recurso ante el IFAI, etc.) 9. El IFAI debe tener capacidad de sanción ante el incumplimiento de las resoluciones y de las obligaciones de los sujetos obligados.
441 Cecilia Azuara quien participó en las negociaciones de la Ley afirma que, efectivamente, las diferencias eran de carácter secundario: “Si eran variedades secundarias, estoy convencida de eso, yo creo que era una posición política la que tenía el grupo Oaxaca y lo hizo muy bien… la verdad es que las diferencias no eran de fondo y te digo, puedes comparar los dos proyectos que están publicados”. (Cecilia Azuara, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 737 p. 375). También Ángel Trinidad se pronuncia en este mismo sentido, afirmando que las diferencias eran más bien “cuestiones de matiz y color”. (Cfr. Angel Trinidad Zaldivar, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 888, p. 377)
253
Tabla 4.2 Coalición funcionarios públicos y partido en el gobierno
1. El gobierno está comprometido a generar la transparencia necesaria pero la información a disposición del público no debe comprometer la seguridad y la estabilidad económica.
2. Hay información que, si se publica, pone en riesgo la actividad del gobierno, por ello debe reservarse por un tiempo amplio.
3. Es mejor un proceso gradual para ir preparando a las distintas entidades gubernamentales ante las nuevas exigencias que genera la ley. Una ley demasiado ambiciosa será inaplicable.
4. El ámbito local y otros poderes deben regularse a sí mismos con un marco mínimo general. (esta postura era impulsada y compartida por el PRI)
5. Demasiada autonomía de los órganos garantes genera procesos enredosos, además de disputas entre distintos ordenamientos y entidades de la Administración Pública.
6. Es necesario reconocer la complejidad de la aplicación de la ley por ello es necesario facilitarle al funcionario público el proceso.
7. El IFAI no puede tener capacidad de sanción por que ello trasgrede el andamiaje de responsabilidades y sanciones ya establecidos en otras leyes.
Después de una primera ronda de negociaciones, hubo puntos que permanecieron en
conflicto. Entre los más importantes están: el hecho de que la Cámara de Diputados tuviera
la facultad de ratificar por mayoría simple a los comisionados del Instituto Federal de Acceso
a la Información, cuestión que finalmente quedó estipulado en la facultad del Senado de
objetarlos. También se discutió la facultad del Instituto de hacer recomendaciones a los
demás sujetos obligados, siguiendo paralelamente el esquema de la Comisión Nacional de
Derechos Humanos; sin embargo, el problema radicaba en que, al ser un órgano del Ejecutivo
Federal, no podría hacer recomendaciones a los otros poderes. Por último también había
discrepancias respecto de la derogación de disposiciones jurídicas que contravinieran a la ley
de acceso a la información; esta controversia se solucionó eliminando un artículo transitorio
que dejaba con validez las disposiciones establecidas en otras leyes, las cuales podían ser
contradictorias.
Como explica Luna Pla, al final, las distintas posiciones convergieron. Las
coaliciones vivieron no sólo un proceso de negociación, en donde ambas partes cedieron,
sino de mutua escucha y aprendizaje, con lo cual fue posible lograr un dictamen de máximo
consenso: Así lo relata Luna Pla:
“Después de las jornadas de negociación se lograron acuerdos en un 99% de
los puntos incorporados en cada una de las iniciativas. La participación del
254
grupo de ciudadanos en el proceso de debate y dictaminación de la iniciativa
de ley fue un hecho inédito en la historia legislativa de México. El consenso
en la negociación se vio favorecido, entre otros factores, porque la propuesta
del Grupo Oaxaca estuvo avalada por la opinión pública, pues se publicó y
discutió tanto en los medios como en los grupos parlamentarios”.442
También, coincide en ello López-Ayllón, quien desde la visión del gobierno federal
puntualiza:
“Un análisis comparativo de la iniciativa del Ejecutivo con el texto finalmente
aprobado por el Congreso muestra que se retomó, en su mayor parte el
anteproyecto del presidente Fox, tanto respecto de su estructura como de sus
contenidos normativos. Esto se explica por su mayor calidad técnica y por el
conocimiento más detallado de la operación del gobierno federal (el
anteproyecto había sido previamente consultado con los principales sujetos
obligados). Sin embargo, hubo algunas propuestas del Grupo Oaxaca que
enriquecieron la propuesta”.443
Como describe López-Ayllón, el Grupo Oaxaca aportó valiosas propuestas como: una mejor
definición de seguridad nacional; la obligación del Poder Judicial de hacer públicas las
sentencias que hayan causado estado; establecer que no podría invocarse el carácter de
reservado cuando se trate de investigaciones de violaciones graves de derechos
fundamentales o delitas de lesa humanidad; precisar que la ampliación del plazo de reserva
puede solicitarse sólo de manera excepcional; establecer el contenido de los índices de
información reservada; modificar el número y plazo de los comisionados del Instituto Federal
de Acceso a la Información; ampliar las causales de procedencia de recurso ante el IFAI;
crear el recurso de reconsideración ante el IFAI; añadir algunas causales de responsabilidad
adicionales a las propuestas por el Ejecutivo.444
Sin embargo, Ayllón destaca:
“[…] es razonable que los diferentes actores que intervinieron en su creación
reivindiquen para si el éxito de la iniciativa. En realidad todos contribuyeron
a ello. Sin embargo, y esto no se ha reconocido suficientemente, el proceso
442 op. cit. Luna, p. 119. 443 op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 19. 444 Cfr. Ibidem, pp. 19, 20.
255
no hubiera llegado a buen puerto sin la firme y decidida voluntad política del
presidente Fox de impulsar el proyecto, aun a costa de guardar en ocasiones
un silencio prudente a fin de lograr que se sumaran los intereses de todos”.445
La iniciativa finalmente fue aprobada por unanimidad en el Pleno de la Cámara de Diputados
el 24 de abril de 2002 con 409 votos a favor de todas las fracciones representadas y sin ningún
voto en contra. En el Senado se aprobaría pocos días después, el 30 de abril de 2002, junto
con una ley de Datos Personales presentada por el PRI. “Las relaciones entre los actores
implicados en el debate que surgió a propósito de la iniciativa de ley, así como las
negociaciones acerca de su aprobación, han sido caracterizadas como de corresponsabilidad
y convergencia”446
La ley fue publicada el 11 de junio de 2002, día que es conmemorado año con año, a
través de diversos seminarios y talleres sobre el tema de transparencia.
Para Guerrero, hay variadas razones detrás de la promulgación de las leyes de
transparencia:
“1) Le ofrece a la oposición un instrumento de gran utilidad para ejercer la
crítica de modo más eficaz y contundente, pues le permite contar con
información relevante sobre la calidad de las gestiones de los gobernantes de
los partidos políticos rivales. 2) Le brinda a las autoridades políticas la
oportunidad de fortalecer su imagen ante el electorado como promotoras de
un derecho fundamental. 3) Le permite al Poder Legislativo tener mayor
capacidad para ejercer sus facultades de vigilancia y control frente al Poder
Ejecutivo y la administración pública […] 4) Le permite al titular del
Ejecutivo tener una mejor supervisión y control sobre su propia estructura,
pues sus directivos son proclives a ocultar información para conservar
amplios márgenes de discrecionalidad.”447
Como se aprecia en esta argumentación Guerrero enfatiza tanto los intereses de control
político que tenía la ley, sobre todo de la oposición hacia el gobierno, así como también la
búsqueda de legitimidad de los distintos actores políticos. Ello, además de las ideas y
445 Ibidem, p. 37. 446 op. Cit. Ramírez, p. 68. 447 Cfr., op. Cit. Guerrero (2008), pp. 50, 51.
256
creencias que hubo en la coalición pro transparencia nos da un marco explicativo de los
motivos que propiciaron este cambio tan complejo.
El mismo Guerrero señala cuatro factores fundamentales del éxito de la aprobación
de la LFTAIPG en 2002; sobre ellos se abundará más adelante.
“i) la alternancia que generó un clima de opinión pública favorable como un
aspecto de la democratización; ii) el ambiente internacional adecuado que
introdujo en el debate sobre la democracia y las políticas públicas los temas
de la transparencia y el combate a la corrupción; iii) la acotación del debate
sólo a los aspectos relativo a las obligaciones de las autoridades públicas de
proveer información, y iv) la conveniencia de los partidos políticos, una vez
que la Presidencia no sólo pasó a sus manos, sino que dejó de ser el factor de
equilibrio dominante de la vida política”.448
Para Ayllón, es importante destacar el proceso de convergencias de los distintos actores, lo
que supuso una clara visión de Estado y una firme voluntad política que le otorga una
legitimidad especial a esta ley:
“[…] los diferentes actores e intereses encontraran en la LAI ventajas para
sumar esfuerzos que condujeran a su aprobación por el Congreso. Como
nunca antes, el proceso de creación de la LAI implicó la participación directa
de un gran número de actores de gobierno, los partidos políticos, la academia,
los empresarios y diversas organizaciones de la sociedad civil que
contribuyeron a crear un marco propicio que fue modelando el contorno de la
LAI […] En la construcción de la LAI se alcanzaron a sí los consensos que le
otorgan legitimidad. Más importante, el país obtuvo un instrumento útil para
consolidar su joven democracia que supone una redistribución de poder hacia
los ciudadanos y contribuye a la generación de una cultura de la transparencia,
la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción”.449
Como se analizará más adelante, estos factores sin lugar fueron determinantes, aunque no los
únicos, hay otras variables que es necesario considerar.
448 Cfr. op. cit. Guerrero (2010), M., en Méndez, J. (coord.), p. 267. 449 op. cit. López-Ayllón, en Concha et. al., p. 37.
257
4.2.3 Logros de las coaliciones
4.2.3.1 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
En este apartado se busca dar a conocer el principal producto resultante de la confluencia de
las coaliciones que se ha descrito. Los atributos de esta primera Ley fueron muchos, por lo
que la convirtió en un referente mundial en su momento; más aún que no existía un sólido
marco legal de donde partir. Por lo tanto, se puede afirmar que hubo una creación de la
política de transparencia en México, la cual marca una nueva forma de relación entre
gobierno y ciudadanos, dejando atrás la cultura de opacidad y sigilo para abrir la idea y
práctica de un gobierno abierto.
Para Trinidad Zaldívar, entre las ventajas que tiene la ley de transparencia mexicana
destacan: 1) Su ámbito de aplicación que abarca a los tres poderes de la Unión: Ejecutivo,
Legislativo y Judicial; los órganos constitucionales autónomos y a los tribunales
administrativos. 2) El establecimiento del principio de que toda información gubernamental
es pública (lo cual significa que solamente por excepción algún tipo de información podrá
ser reservada o confidencial). 3) El solicitante de la información puede ser cualquier persona
y no necesita demostrar interés alguno o justificar por qué solicita la información. 4) El
concepto de «seguridad nacional» es acotado. 5) La información clasificada no puede ser
resguarda como tal ad infinitum sino que hay un plazo de 12 años. 6) Hay rubros de
información consideradas de “oficio”, que deben publicar toda dependencia sin necesidad de
petición alguna, como son: los sueldos de sus funcionarios y su presupuesto. 7) Se establece
el principio de “suplencia de la queja”, por el cual el IFAI subsana cualquier error u omisión
de la petición que hace el recurrente.450
Hay por lo tanto, un deber del Estado de hacer pública la información, en tanto que
se considera que la información no es propiedad del Estado, sino que es un bien público. Para
acceder a la información hay dos grandes mecanismos: la información de oficio que tienen
que dar a conocer los distintos órganos del gobierno y la que puede solicitar el ciudadano vía
un procedimiento específico. En el artículo cuarto se establecieron como objetivos de la ley:
I. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información
mediante procedimientos sencillos y expeditos;
450 Cfr. Trinidad, pp. 53-57.
258
II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que tengan
los sujetos obligados;
III. Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos
obligados;
IV. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar
el desempeño de los sujetos obligados;
V. Mejorar la organización, clasificación y manejo de documentos, y
VI. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y a la plena vigencia del
Estado de derecho.
El ámbito de aplicación se diseñó de una forma amplia, aunque a la vez variada. Se
consideran sujetos obligados todos los poderes del Estado, los órganos constitucionales
autónomos, los tribunales administrativos federales y cualquier otro órgano federal. La ley
regula de manera directa a todos los organismos que se encuentran circunscritos al Poder
Ejecutivo Federal y de manera indirecta a los otros poderes y órganos en tanto que ellos
deberán expedir su propia normatividad siguiendo los lineamientos generales establecidos
por la propia Ley.
En la Ley se especifica la información que los sujetos obligados deberán poner a
disposición del público sin que medie petición alguna. Entre ella destaca: el directorio de
servidores públicos; la remuneración mensual por puesto; las metas y objetivos de las
unidades administrativas, así como sus trámites, requisitos, formatos y la información sobre
su presupuesto asignado; los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestas de cada
sujeto obligado; las contrataciones que se hayan celebrado, las obras públicas, bienes
adquiridos, arrendados y servicios contratados; el marco normativo aplicable, así como los
mecanismos de participación ciudadana, entre otra información relevante. Esta información
debe ser presentada de forma clara, oportuna y veraz a los ciudadanos.
En el capítulo tercero de la ley se especifica qué se considera información reservada
y cuál confidencial; ya que no hay claridad y esta redacción queda ambigua entonces habrá
muchos escondites para la información. En la Ley hubo el acierto de acotar estas salvedades
de la información en manos del Estado. En los artículos 13 y 14, hay un catálogo de supuestos
de reserva, en tanto que la información pueda: I. comprometer la seguridad nacional, la
seguridad pública o la defensa nacional. II. Menoscabar la conducción de las negociaciones
259
o bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella información que otros Estados u
organismos internacionales entreguen con carácter de confidencial al Estado Mexicano. III
Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país. IV. Poner en riesgo la vida,
la seguridad o la salud de cualquier persona. V. Causar un serio perjuicio a las actividades de
verificación del cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la
impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control
migratorio, las estrategias en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones
no causen estado. Además de aquella información como las averiguaciones previas, los
expedientes judiciales en tanto no hayan causado estado, los secretos comercial, industrial,
fiscal, bancario, fiduciario, etc.
Cabe señalar que esta clasificación corresponde a los estándares internacionales en la
materia y por ello son similares a las incluidas en la mayor parte de la legislación comparada.
Para que opere la reserva, no basta que la información se refiera a una de las materias
listadas en la Ley, sino que es necesario que exista además un elemento de año actual o
potencial que permita afirmar que su divulgación podría afectar gravemente una de las
funciones del Estado o bien poner en peligro la integridad física de una persona. No se trata
pues de una reserva ilimitada, sino que deberá estar motivada en una razón que será valorada
por las instancias que correspondan.
Por otro lado, la reserva que plantea la Ley no supone un valor absoluto. Por ello se
establece que el período de reserva podrá ser hasta de doce años, pudiendo ampliarse de
manera excepcional previa autorización del Instituto Federal de Acceso a la Información o
bien la instancia que corresponda en los poderes distintos al Ejecutivo federal, siempre y
cuando se justifique que subsisten las causas que dieran origen a su clasificación.
En el mismo artículo 15, la Ley establece que la información podrá ser desclasificada
cuando se extingan las causas que dieron origen a su clasificación, es decir, que las
autoridades responsables de aplicar la Ley podrán reducir los períodos de reserva cuando
subsistan las razones que dieron origen a su clasificación.
Otro tipo de información es la confidencial, ésta se integra, según el artículo 18, por
la información que los particulares entreguen a los sujetos obligados siempre que tengan el
derecho de reservarse dicha información de conformidad con una disposición legal y por los
datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusión. Esta
260
información no tiene un plazo de caducidad, sino que siempre deberá descartarse como
información de dominio público.
El procedimiento de clasificación de la información corresponde en primera instancia
a los titulares de las unidades administrativas que posean la información siguiendo los
criterios que marca la Ley, así como los establecidos por su reglamento y otros lineamientos
del Instituto Federal de Transparencia
En el caso de que se solicite acceso a un documento y éste haya sido clasificado como
reservado, se inicia un procedimiento para que el Comité de Acceso de la dependencia o
entidad juzgue sobre su procedencia. Este órgano colegiado es el responsable de confirmar
la reserva o la modifica, por lo cual niega o revoca la clasificación. La resolución del Comité
será notificada al interesada y, en caso de que el solicitante no esté conforme, podrá
interponer un recurso ante el Instituto.
La Ley contiene un capítulo dedicado a la protección de los datos personales. Este fue
un tema que en la discusión generó diversas alternativas para su estipulación. Hubo algunas
voces que expresaron la necesidad de crear una ley específica para esta materia, otros no lo
vieron necesario. Al final se optó por incluir un capítulo, cuestión que con los años se
determinó como insuficiente y se procedió a crear una ley específica por la complejidad del
tema y dada su importancia que ahora tienen en una sociedad digital donde pueden
presentarse desde abusos comerciales para acrecentar ventas, hasta actos criminales como
robo de identidad. En esta primera Ley se optó por considerar sólo los principios generales,
que eran reconocidos internacionalmente en la materia. Los sujetos obligados, como expresa
el artículo 21 “no podrán difundir, distribuir o comercializar los datos personales contenidos
en los sistemas de información, desarrollados en el ejercicio de sus funciones, salvo que haya
mediado el consentimiento expreso, por escrito o por un medio de autentificación similar, de
los individuos a que hagan referencia a la información”.451
La Ley adopta un enfoque que transfiere la mayor parte de los costos de la difusión
de la información a los distintos órganos del Estado. Lo que sí debe sufragar el solicitante es
451 Como datos personales se considera: la información concerniente a una persona física, identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen étnico o racial, o que esté referida a las características físicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología y opiniones políticas, creencias o convicciones religiosas o filosóficas, los estados de salud físicos o mentales, las preferencias sexuales, u otras análogas que afecten su intimidad.
261
el costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información y el costo del envío.
Y, aunque el artículo 27 estableció con claridad que “los sujetos obligados deberán esforzarse
por reducir los costos de entrega de información”, en algunos estados de la República, como
se verá más adelante, por este medio se trató de dificultar la entrega de la documentación.
La Ley prevé dos instancias en cada una de las dependencias para hacer accesible la
información pública. Estas son las unidades de enlace y los comités de información. Las
Unidades de Enlace son la primera puerta de acceso a la información pública, en tanto que
son las encargadas de recabar y difundir la información de oficio que debe poner a
disposición cada dependencia. Así mismo son las responsables de hacer una clasificación de
la información y de auxiliar a los particulares en la elaboración de solicitudes. Las unidades
son las responsables de recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso y de llevar un registro
de las mismas, sus resultados y costos; es decir, son una especie de gestores de la información
al interior de la dependencia.
Por su parte, los comités de información están integrados por tres personas: un
servidor público designado por el titular de la dependencia, el titular de la Unidad de Enlace
y el titular del órgano interno de control de cada dependencia. Este órgano tiene la
responsabilidad jurídica, entre otras, de coordinar y supervisar las acciones de la dependencia
o entidad tendentes a proporcionar la información prevista en la Ley; confirmar, modificar o
revocar la clasificación de la información hecha por los titulares de las unidades
administrativas de la dependencia; establecer y supervisar la aplicación de los criterios
específicos para la dependencia en materia de clasificación y conservación de los documentos
administrativos, así como realizar las gestiones necesarias para localizar los documentos
administrativos en los que conste la información solicitada. Este diseño organizacional es
interesante porque permite no sólo la complementación de tareas, sino también una mutua
correlación de responsabilidades que facilita la asesoría y vigilancia en caso de duda o de
una intención de obstaculizar la información.
La Ley es su capítulo tercero estableció también un procedimiento de acceso ante la
dependencia o entidad. Este acceso busca ser lo más ágil posible, pero también lo más
específico para no generar confusión y dirigir de la forma más adecuada la solicitud. En el
artículo 40 y subsiguientes de la ley se puntualiza dicho proceso. Al respecto, cabe destacar
algunas cuestiones. En cuanto al nombre del solicitante, no se exige que se identifique
262
plenamente, por lo cual, mientras la solicitud pueda ser notificada no existe la obligatoriedad
de revelar la identidad, ello con el fin de que no exista temor a represalia alguna. Así mismo,
también vale la pena señalar que el concepto de información en el cual está anclada la Ley
no es una información de carácter genérico sino de documento específicos existentes. Por
ello, el solicitante deberá especificar la descripción precisa de los documentos que solicita;
ello protege al solicitante de que la información no se le niegue con facilidad declarando su
inexistencia, pero también ayuda al servidor público a encontrar el documento solicitado o
declarar su inexistencia cuando sea así, ya que las dependencias sólo están obligadas a
entregar documentos que se encuentren en sus archivos. En ningún caso la entrega de la
información estará condicionada a que se justifique la forma en que será utilizada.
La respuesta a la solicitud deberá ser notificada al interesado en el menor tiempo
posible y no podrá ser mayor de veinte días hábiles, existiendo la posibilidad excepcional y
motivada de ampliar este plazo otros veinte días más. La información deberá entregarse
dentro de los siguientes diez días hábiles a la Unidad de Enlace que le haya notificado la
disponibilidad. Algunos críticos se consideraron que estos plazos eran excesivos, sin
embargo, dado que era la primera ocasión en que se iba a implementar este mecanismo,
resultó conveniente dejarlo en estos plazos para garantizar el cumplimiento legal.
Como apunta el artículo 42 de la Ley en referencia: “La obligación de acceso a la
información se dará por cumplida cuando se ponga a disposición del solicitante para consulta
los documentos en el sitio donde se encuentren; o bien, mediante la expedición de copias
simples, certificadas o por cualquier otro medio”.
En el caso de que la unidad administrativa haya clasificado los documentos o no se
encuentren en los archivos, deberá remitir mediante oficio al Comité de Información de la
dependencia las razones por las cuales clasificó la información o expresan que la información
no se encontró. El Comité, como se señaló anteriormente, tendrá las facultades para en su
caso reclasificar la información y también para tomar las medidas necesarias para localizar
los documentos si es que estos existiesen. De lo contrario se le notificará al solicitante la
inexistencia o la reserva y confidencialidad.
Respecto a las sanciones, la Ley establece un catálogo de sanciones para los
servidores públicos, entre las cuales está: usar, sustraer, destruir, ocultar, inutilizar, divulgar
o alterar información que se encuentre bajo su custodia; actuar con negligencia, dolo o mala
263
fe en la sustanciación de las solicitudes; denegar intencionalmente información no clasificada
como reservada o confidencial o no considerarla reservada y confidencial; entregar
intencionalmente de manera incompleta la información, y, como establece la fracción VII del
artículo 63, “No proporcionar información cuya entrega haya sido ordenada por los órganos
a que se refiere la fracción IV anterior o el Poder Judicial de la Federación”. Las sanciones
se aplicarán conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos. Puede haber sanciones de tipo administrativo o penal, según proceda.
La infracción a la fracción VII o la reincidencia en las conductas previstas se considerarán
como graves, lo cual puede implicar la destitución del servidor público o su inhabilitación
por diez o veinte años.
Por todo lo anteriormente descrito, como afirma Ramírez Sáiz:
“Este marco jurídico […] constituye una de las innovaciones normativas más
relevantes acerca de los derechos civiles de los mexicanos y posee un fuerte
potencial trasformativo del tipo de relaciones existentes entre estado y
sociedad. Desde estos aspectos, es una reforma legislativa fundante […], que
ha sido calificada como «la joya de la corona de la alternancia política
mexicana»”.452
A partir de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en el 2002, más de 250 dependencias y entidades del gobierno federal
tuvieron la obligación de atender las solicitudes de información de particulares.
4.2.3.2 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)
En la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se
especifica la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información, que se constituyó en
uno de los puntos neurálgicos de la misma y que fue fortalecido por otros ordenamientos
como el Reglamento de la propia Ley, el decreto de creación del Instituto y por su propio
desempeño. No por ello es menor la declaración de Becerra y Lujambio:
“[…] en el contexto mundial y en el contexto latinoamericano, México
representa todo un caso, porque es de los pocos países en el mundo y el único
452 op. cit. Ramírez, pp. 9, 10.
264
país en la región que ha decidido poner en marcha una institución
especializada, un perro guardián que vigile el derecho de acceso y la
protección de la privacidad”.453
El IFAI se constituyó como un organismo descentralizado, no sectorizado, con personalidad
jurídica y patrimonios propios. Tiene facultades para interpretar en el orden administrativo
la Ley; conocer y resolver los recursos de revisión interpuestos por los solicitantes; establecer
y revisar los criterios de clasificación y custodia de la información reservada y confidencial;
hacer recomendaciones a las dependencias y entidades para la publicación de su información,
así como brindarles asesoría técnica, entre otras. Como se señaló, el Instituto cuenta con la
autonomía y autoridad necesarias para revisar los casos en que las autoridades
administrativas nieguen el acceso a la información y determinar si la información que
solicitan las personas, es pública, reservada o confidencial; es decir, tiene facultades para
dirimir cualquier controversia en materia de información.
Una de las principales fortalezas del Instituto proviene del artículo 59 de la LFTAIPG
que establece: “Las resoluciones del Instituto serán definitivas para las dependencias y
entidades”. Es decir sus resoluciones son inatacables por la autoridad. Los particulares
pueden impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federación. Las resoluciones del Instituto se
deberán llevar a cabo en el Pleno, de manera pública contando con un Comisionado Ponente.
En esta Ley se consideró que el Instituto debía estar integrado por cinco
comisionados, nombrados por el titular del Ejecutivo Federal, pero cuyo nombramiento
podrá ser objetado por la mayoría de la Cámara de Senadores o, si se encuentra en receso,
por la Comisión Permanente. De esta forma, se pretendió dotar de autonomía al Instituto,
respecto de los Poderes de la Unión. Los comisionados sólo podrán ser removidos de sus
funciones cuando trasgredan en forma grave o reiterada las disposiciones contenidas en la
Constitución y en la ley. Durarán en su cargo siete años sin posibilidad de reelección. Sin
embargo, en la primera conformación del IFAI, y con la finalidad de establecer un sistema
de renovación escalonada de los Comisionados, tres de ellos fueron designados por un
período de cuatro años y los otros dos por siete años, de tal manera que en los ciclos de
desempeño y renovación del Pleno del IFAI se conserva la experiencia acumulada de parte
453 op. cit. Becerra, R., Lujambio, A. en López-Ayllón, S. (2006), p. 181.
265
de sus miembros y, a la vez, se asegura la incorporación periódica de nuevos defensores del
derecho de acceso a la información.
El IFAI es presidido por un Comisionado, elegido por sus colegas por un período de
dos años, con posibilidad de una reelección. El Comisionado Presidente, además de sus
funciones propias como miembro del Pleno del Instituto, ejerce la representación legal del
Instituto y constituye el enlace entre el órgano de dirección y la estructura ejecutiva del IFAI,
con el fin de coordinar la ejecución y el desarrollo de las políticas y los programas
institucionales. El Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información, es el órgano
máximo de dirección.
Para tener una adecuada reglamentación de las facultades del IFAI y del
procedimiento de acceso a la información, se publicó el Reglamento de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en el que se establecen las
atribuciones, lineamientos, procedimientos y sistemas necesarios para promover y garantizar
el acceso a la información pública gubernamental. Asimismo, se elaboraron diversos
lineamientos para homologar la forma de archivar y de clasificar la documentación en las
dependencias y entidades de la administración pública federal.
4.3 Implementación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental
4.3.1 Avances y éxitos en la implementación
En la implementación se juega el éxito de toda política pública. Aunque exista un adecuado
marco legal si el diseño institucional y los procesos para llevar a cabo el proyecto no tienen
un grado suficiente de eficacia y eficiencia, entonces la política no cumplirá su objetivo y
perderá vigor en el tiempo. Para Sabatier y Mazmanian: “La implementación es el
cumplimiento de una decisión política básica […] esa decisión identifica el (los) problema(s)
que deben atacarse, estipula el(los) objetivo(s) a lograr y «estructura» el proceso de
implementación de diversas maneras”.454
454 Sabatier, P., Mazmanian, D.: “La implementación de la política pública: un marco de análisis” en La implementación de las políticas, Aguilar, L., Ed. Miguel Ángel Porrúa, México DF, 2007, p. 329.
266
La implementación de la política pública tiene que lograr el cambio deseado, es decir,
disminuir o eliminar el problema público que fue identificado. Para ello, es necesario,
constatar que realmente, debido a la intervención pública fue posible lograr un determinado
nivel de transformación. Esta cuestión no es sencilla, ya que los cambios son multifactoriales
y se hace necesario encontrar el vínculo causal que los produce, además de delimitar el área
de influencia.
Para Sabatier y Mazmanian, una legislación tenderá a ser más exitosa si: 1) Sus
objetivos son precisos y están claramente jerarquizados. 2) Incorpora una teoría casual válida.
3) Ofrece el financiamiento adecuada a las instancias encargadas de la implementación. 4)
Minimiza el número de posibilidades de veto en el proceso de implementación y si estipula
sanciones e incentivos para superar la resistencia. 5) Las reglas de instancia favorecen el
cumplimiento de los objetivos normativos. 6) La implementación se asigna a las agencias
partidarias de los objetivos de la legislación que conceden prioridad al programa, y 7) Las
disposiciones sobre la participación de actores externos favorecen el cumplimiento de los
objetivos mediante reglamentos flexibles y mediante la concentración de la supervisión en
manos de los promotores de la ley.455 Se puede afirmar que la política de transparencia logró
tener la mayor parte de estos elementos, lo cual facilitó sus posibilidades de éxito. El
elemento en donde quizá hubo menos cuidado fue en el punto cuatro, ya que existieron
diversos intentos de veto en la implementación como se verá en el siguiente apartado.
Respecto a la ley de 2002 se pueden considerar cuatro indicadores fundamentales que
muestran el avance y el éxito de la implementación de la Ley. 1) El creciente número de
solicitudes de información que hicieron los ciudadanos. 2) La cantidad de recursos de
revisión ante el IFAI. 3) La respuesta del IFAI a favor del principio de máxima publicidad.
4) La dinámica de búsqueda de legitimación vía la transparencia que denotó la Ley.
El primero de ellos, se refiere a la cantidad de solicitudes hechas por los ciudadanos
en el periodo 2002 a 2006,456 de acuerdo a datos del IFAI, presentados en su cuarto informe
de actividades al H. Congreso de la Unión en 2007.
455 Cfr. Ibidem, pp. 344, 345. 456 Se seleccionó este primer periodo de análisis porque coincide con el final del gobierno del Presidente Fox.
267
Gráfica 4.1
Como se observa en la gráfica es evidente el crecimiento en número de solicitudes año con
año, ello demuestra varias cuestiones. Por un lado, que el diseño institucional fue el adecuado
dado que el procedimiento facilitó las solicitudes de información, por lo cual, una vez que
más ciudadanos se fueron familiarizando con la política realizaron el trámite correspondiente.
Así mismo, una vez que el público en general fue constatando que realmente era posible
acceder a los documentos que solicitaban, se generó una dinámica de confianza en esta nueva
política; de otra forma las solicitudes hubieran aumentado los primeros dos o tres años las
solicitudes y luego hubieran comenzado a decrecer. Como señala el Informe, la
Administración Pública Federal recibió en 2006, un promedio de 5,018 solicitudes al mes,
un número bastante alto en comparación a otras leyes en el ámbito internacional. Por ejemplo,
el Portal de Transparencia del Gobierno de España recibió en su primer semana de
funcionamiento sólo 378 preguntas.457
Esta capacidad de generación y recepción de solicitudes, se debe a un elemento de
carácter técnico que fue fundamental para hacer operable la Ley. Se trató de la creación de
un Sistema de Solicitudes de Información (SISI) impulsado desde la Secretaría de la Función
457 Cfr. Junquera N., Casas, A., (18-dic-2014) “El portal de transparencia recibe menos de 48 preguntas al día”, periódico El País, (23- de marzo de 2015). Recuperado en: http://politica.elpais.com/politica/2014/12/18/actualidad/1418932245_299818.html
268
Pública, creando un portal con alta capacidad tecnológica para este cometido. Así lo explica
Guerrero:
“La facilidad de realizar solicitudes, vía el Sisi [Sistema de Solicitudes de
Información], permitió que durante el primer año y medio de vigencia plena
de la LFT [Ley Federal de Transparencia] se presentaran más de 57,000
solicitudes de información, cuando se esperaban recibir (de acuerdo con la
experiencia internacional) alrededor de 2000 durante el primer año).458
Efectivamente, de acuerdos a datos del 4to. Informe del IFAI, el 96% de las solicitudes
ingresaron por un medio electrónico, es decir más de 57,000 de las 60,000 solicitudes del
año.459 Las demás, se realizaron vía manual como también preveía la Ley.
En cuanto a las dependencias que más solicitudes recibieron se encuentran: el
Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la
Secretaría de Educación Pública. Ello demuestra el interés específico en cuestiones
relacionadas con la protección social, el pago de impuestos y el ámbito educativo, aspectos
que atañen a la vida diaria de los mexicanos. Miguel Treviño, activista social quien publicaba
la columna Juan Ciudadano en el periódico Reforma explicó en la entrevista que se le realizó
ejemplos de cómo la ley llegó a ser muy práctica: “[…] era una cuestión de ciudadanos que
buscaban beneficios muy concretos al solicitar información pública, el empresario pequeño
que quería ver los precios a los que estaba comprando el gobierno, los vecinos que querían
saber de proyectos de desarrollo, los turistas también”.460
Como señala el Informe: “El grupo de edad con mayor número de solicitudes de
acceso a la información se ubica entre los 20 y 24 años de edad, representa el 20.1 por ciento,
seguido por el grupo de 25 a 29 años, que constituye el 19.2 por ciento”.461 Esto es importante
porque significa que la mayoría de los usuarios, 55% tiene un rango menor a los 35 años de
edad, con lo cual, se prevé que las nuevas generaciones entiendan y ejerzan este derecho de
un modo pleno. También el dato sobre el porcentaje de mujeres que solicitan información
458 op. cit. Guerrero (2008), p. 64. 459 María Marván, primera presidenta comisionada del IFAI señaló también la importancia que tuvo el Sisi, el cual se montó sobre la estructura que se había hecho para el sistema Compranet a inicios del sexenio de Fox. (María Marván, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 553, p. 373) 460 Miguel Treviño, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 1663, p. 416 461 Cfr. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, (2007), 4ª Informe al H. Congreso de la Unión, p. 21, 22. Recuperado en http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/Informes-2006.aspx.
269
resulta alentador ya que ha crecido de manera sostenida; mientras en el 2003 sólo 28% de los
usuarios era mujer, para 2006 ya era de 35%.
También en cuanto a los usuarios, es necesario destacar, como apunta Francisco
Ciscomani, el importante uso que le han dado a la información determinadas organizaciones
de la sociedad civil.
“Hay organizaciones de la sociedad civil que son especialistas en
transparencia y hay organizaciones de la sociedad civil que usan la
transparencia como parte de su quehacer diario […] Como México Unido
Contra la Delincuencia o Alto al Secuestro que utilizan la estadística para
decir «estamos subiendo o bajando o reporten, no se han reportado realmente
el número de incidentes delictivos», Mexicanos Primero en el caso de castigo
a resultados educativos […]”.462
El segundo factor que hemos descrito, como característico de éxito, es el número de recursos
de revisión que presentaron los ciudadanos ante el IFAI, en tanto que quedaron inconformes
con la resolución de las dependencias. En un primer sentido pudiera esto ser percibido como
un elemento de debilidad institucional. Pero este hecho demuestra el interés de los
ciudadanos en conseguir la información y también la garantía institucional de una segunda
instancia para dársela. Como señala el cuarto informe del IFAI, en 2006 el Instituto recibió
3,533 recursos de revisión, incluyendo las solicitudes de intervención para verificar la falta
de respuesta por parte de las dependencias o entidades. En números brutos se alcanzó en ese
entonces el máximo de recursos de revisión, lo cual no es tan positivo, sin embargo, hubo
sólo un aumento de 34% de los recursos respecto a 2005; a diferencia del aumento que se dio
de 125% entre 2003 y 2004.
462 Francisco Ciscomani, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidades de análisis 1099, 1100 y 1102, p. 12
270
Gráfica 4.2
El tercer parámetro de éxito consiste en evaluar por un lado, las resoluciones que tomó el
IFAI y por otro el grado de cumplimiento de esas resoluciones por parte de las distintas
dependencias. De agosto de 2003 al cierre de diciembre de 2006 el IFAI resolvió 7,465
recursos de revisión, de los cuales 442 se resolvieron en 2003 (5.9 por ciento), 1,309 en 2004
(17.5 por ciento), 2,325 en 2005 (31.1 por ciento) y 3,389 en 2006 (45.4 por ciento). Estos
recursos se dividen en distintas categorías: recursos de forma, de fondo y verificación por
falta de respuesta. En cuanto a los recursos de fondo, en el acumulado el IFAI, en la mayoría
de casos modificó la resolución (37.1%); en otro tanto revocó (33.1%) y sólo en 29.8% de
los casos confirmó la resolución de los Comités de Información. (4to informe de actividades
IFAI, 2007, págs. 19 y 20). Esto demuestra que el IFAI ha sido una instancia que ha
favorecido el principio máximo de publicidad y ha buscado garantizar el derecho de los
ciudadanos. En cuanto al grado de cumplimiento en las dependencias, en 2006, de 236
dependencias analizadas, 198 cumplieron al 100% las resoluciones del IFAI, 219 cumplieron
entre 80 y 90% las resoluciones, mientras que sólo 7 dependencias cumplieron menos de
60% de la resolución.463
463 Op. cit. IFAI (2007) pp. 35, 36.
271
Tabla 4.3 Número de recursos resueltos por el IFAI por tipo de resolución.
El cuarto parámetro de éxito puede considerarse el efecto que detonó la Ley federal de
transparencia que, aunque no se trató de una ley general que especificara una serie de
obligaciones para las entidades si propició el nacimiento de una nueva cultura de
transparencia.464 De acuerdo a datos de Oscar Guerra de 2002 a 2006 se aprobaron, además
de la ley federal, 31 leyes locales, quedando sólo en espera la del estado de Tabasco que se
aprobó al año siguiente. Ello constituye un hecho inusitado en la historia moderna de México,
donde diversos congresos locales se comprometieron a legislar en esta materia específica
constituyendo un andamiaje institucional nuevo que propiciara el ejercicio del derecho de
acceso a la información pública a nivel nacional.465
464 En la entrevista realizada a Ángel Trinidad Zaldivar rescata una anécdota que muestra cómo el aprendizaje y la cultura de la transparencia fue permeando. “Ha habido gobernadores con los que platicamos y de pronto nos decían, ¡hombre!, para mí ha sido muy útil esto de la transparencia porque si se me acerca alguien a pedirme un contrato pues yo lo que le digo es, si te lo doy, nada más que tienes que estar consiente es que hoy por la ley de transparencia pues el contrato es público”. (Ángel Trinidad Zaldivar, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 970, p. 378) 465 Guerra, O. (2011): Los órganos garantes de transparencia. Integración y características: su funcionamiento como órganos autónomos, Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, p. 4.
272
Para lograr estos resultados de éxito fue necesario que la política pública, en su
implementación, pudiera contar con el apoyo de diversos actores, antes mencionados, que
tuvieron que sortear las primeras dificultades de implementación.
En diciembre de 2002, año en que entró en vigor la ley, se suscitaron diversas
controversias sobre el grado de autonomía del IFAI. En el artículo 33 de la LFTAIPG se
enuncia la autonomía operativa, presupuestaria y de decisión que goza el Instituto. Sin
embargo, fue necesario que el Presidente de la República expidiera un decreto el 24 de
diciembre de 2002, para aclarar el grado de esa autonomía, ya que comenzaron a darse
situaciones de tensión entre las dependencias y el Instituto. En el mismo se afirma:
“Que la propia Ley prevé expresamente que para efectos de sus resoluciones
el Instituto no estará subordinado a autoridad alguna, adoptará sus decisiones
con plena independencia y contará con los recursos humanos y materiales
para el desempeño de sus funciones […].
Que es necesario clarificar que la naturaleza jurídica del órgano es aquella
que le permita ejercer con toda plenitud la autonomía operativa,
presupuestaria y de decisión, indispensables para asegurar su independencia
en relación con otros órganos o dependencias de la propia administración
pública, en particular por las funciones cuasijurisdiccionales que realiza el
Instituto en lo relativo a la resolución de las negativas a las solicitudes de
acceso a la información y de datos personales, así como su facultad de tener
en todo momento acceso a información reservada o confidencial para
determinar su facultad de tener en todo momento acceso a información
reservada o confidencial para determinar su debida clasificación,
desclasificación o la procedencia de otorgar su acceso”. 466
Esta decisión del Presidente, junto con la de su equipo central, con figuras como la Secretario
de la Función Pública, hicieron posible que al entrar las primeras dificultades con
funcionarios públicos, el imperio de la Ley prevaleciera.
María Marván, primera presidente comisionada del IFAI relata esta anécdota:
466 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2006): Transparencia, Acceso a la Información y Datos Personales. Marco normativo, IFAI, México, D.F. pp. 104 y 105
273
“Recuerdo que alguna vez en que el Presidente Fox iba a tener una reunión
de gabinete en donde iba a tener a todos los secretarios […] y nos invitó
al IFAI y delante de los secretarios dijo: «esto para mi es una preocupación»
[…] la verdad es que esos fueron momentos clave en donde el mensaje no
podía ser más claro y eso ayudó muchísimo”.467
Como apunta Sabatier, hay otra variable que afecta directamente al resultado de las políticas
públicas, y tiene que ver ya no sólo con el marco legal o el diseño institucional, sino con los
funcionarios encargados directamente de implementar esa política:
“Finalmente llegamos a la variable que más directamente afecta las decisiones
políticas […] el compromiso que asumen los funcionarios frente a la
realización de los objetivos normativos. Este factor incluye por los menos dos
componentes: el primero es la orientación y la prioridad que tengan tales
objetivos en la escala de preferencias de los funcionarios; el segundo es la
capacidad de los funcionarios para dar cumplimiento a esas preferencias, es
decir, su capacidad para ir más allá de lo que se podría esperar
razonablemente en el uso de los recursos disponibles […]”.468
Y efectivamente, además de la voluntad del Presidente Fox y de su equipo central, la
conformación del IFAI fue determinante. Los primeros cinco comisionados: María Marván
Laborde, (Comisionada Presidenta), Horacio Aguilar Álvarez de Alba, Alonso Gómez
Robledo Verduzco, Juan Pablo Guerrero Amparán y José Octavio López Presa, demostraron
una alta capacidad técnica para ir resolviendo asuntos que eran totalmente novedosos en la
Administración Pública de México y, a la vez guardaron una decisiva autonomía respecto al
gobierno, así como un compromiso permanente con los objetivos del IFAI.
También fue necesaria la intervención de la sociedad civil articulada en
organizaciones como Fundar o en ámbitos académicos como la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM) y el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE)
para seguir presionando y posicionando el tema en la agenda pública. A pesar de que el Grupo
Oaxaca dejó de operar como un grupo organizado, la mayoría de sus integrantes, de forma
individual, siguieron expresando sus puntos de vista y ejerciendo un liderazgo de opinión
467 María Marván, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 585, p. 373 468 op. cit. Sabatier, Mazmanian, en Aguilar, L. (2007), p. 355.
274
pública, complementados por nuevas voces y ámbitos que se fueron paulatinamente sumando
a esta lucha.
Aunque no es el objeto de esta investigación, cabe mencionar que hubo actores locales
que también favorecieron que se diera una oleada favorable a la transparencia ya que, como
se mencionó detonaron una dinámica de aprobación de iniciativas de ley estatales y de
reglamentos municipales que hicieron que el tema permaneciera e incluso aumentara su
presencia en la agenda nacional. Estos actores incluso impulsaron la creación de la
Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP) que agrupa a los
distintos organismos garantes del derecho de acceso a la información en el país. Esta
Conferencia ha tenido un importante papel para impulsar temas como: la homologación de
criterios de acceso a la información, la solicitud de suficiencia presupuestaria, la capacitación
de diversos funcionarios, así como la elaboración de propuestas para mejorar la legislación.
4.3.2 Problemas en la implementación
A pesar de estos notables logros, también en la implementación de la Ley se observaron
diversos problemas y resistencias en la administración pública federal, algunos de carácter
técnico y otros de una voluntad contraria a la transparencia. Así lo expresa Uvalle:
“[…] la transparencia en México se ha convertido de valor relevante en
imperativo de un tipo de acción institucional […] pero existen restricciones
que limitan su eficacia, con lo cual no es factible entenderla al margen de la
correlación de fuerzas que se enlaza con los procesos del necesario cambio
democrático y las reacciones autoritarias que subsisten, moviéndose en
dirección contraria a su plena vigencia”.469
Entre los principales problemas de su implementación podemos considerar los siguientes: 1)
El carácter limitado de los solicitantes. 2) Falta de claridad sobre la autonomía del Instituto.
3) La ausencia de una cultura de archivos que permitiera tener la información de forma
ordenada y que, por lo tanto, favoreció la declaratoria de inexistencia de información. 4) La
baja calidad de información expuesta o entregada a los ciudadanos. 5) Una serie de juicios
de amparo que interpusieron diversas dependencias y entidades y también algunos
469 Uvalle, R.: "Valor de la transparencia en México" en Buen Gobierno núm. 11, 2011, p. 35.
275
particulares. 6) Intento de aprobar algunas reformas legales regresivas, y 7) Falta de
sanciones a servidores que han incumplido. Al respecto Lourdes Morales afirma: “[…] las
contrarreformas, las controversias judiciales, la diversidad en la calidad normativa y la
variedad de interpretaciones surgidas en las entidades de la República, son muestra de la
resistencia e incomprensión que enfrenta el ciudadano cuando busca ejercer este derecho”.470
Respecto al punto uno, el carácter limitado de los solicitantes, la investigación se
refiere a que la mayoría de ellos se encuentran en sólo dos entidades del país: El Distrito
Federal y el Estado de México. De acuerdo a datos del IFAI, del 12 de junio de 2003 al 31
de diciembre del año 2006 se presentaron un total de 172,169 solicitudes de información, de
las cuales el 47% se realizaron en el Distrito Federal; el 12.9% en el Estado de México. Es
decir, prácticamente seis de cada diez solicitudes se concentran en esta región central de
México, que agrupa menos del 20 por ciento de la población. Ello quiere decir que el ejercicio
de acceso a la información pública no se está dando de forma generalizada en el país, sino
que está demasiado concentrado, lo cual plantea un desafío importante. Por otra parte, de
acuerdo a los datos con los que disponía el IFAI al 31 de diciembre de 2006, los solicitantes
de información del ámbito académico fueron los más numerosos, al concentrar el 32.8 por
ciento de las solicitudes realizadas. Le siguen aquellos que no especificaron algún sector en
particular (al contestar “Otros”), quienes realizaron 27.5% de las solicitudes. Asimismo,
aquellos pertenecientes al sector empresarial representaron 18.7%. El cuarto lugar lo ocupan
aquellos que pertenecen al ámbito gubernamental, quienes realizaron 12.0% de las
solicitudes de información y 9.0% a periodistas e investigadores de los medios de
comunicación. Ello demuestra que se encuentra demasiado concentrado el perfil de los
solicitantes, haciendo falta que este derecho lo ejerzan los ciudadanos en general.471
El segundo aspecto de dificultad para la implementación, se dio por problemas en el
diseño legal: desde la confusa autonomía del Instituto hasta el vacío de obligatoriedad de
algunos sujetos obligados como los partidos políticos. Respecto a la autonomía, ya se señaló
el decreto presidencial que tuvo que publicarse en diciembre de 2002 para aclarar el carácter
inatacable de sus decisiones. Respecto a los partidos políticos, como se verá más adelante,
tuvieron que pasar dos reformas constitucionales, la de 2007 y 2014 para que quedara
470 Morales, L. (ed.) (2014): Rendición de cuentas. Una propuesta de normas, instituciones y participación ciudadana, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México DF, p. 6. 471 Cfr. op. cit. IFAI (2007), pp. 15, 16.
276
perfectamente especificadas sus obligaciones de transparencia. También hay que considerar
algunas dificultades muy concretas como la brevedad del plazo para responder la solicitud,
la falta de capital humano, la demora en la notificación del pago del solicitante y el tiempo
que tarda el IFAI mismo para resolver sobre los recursos de revisión.472
En tercer lugar, en cuanto a la forma de archivarse la información se encontró
múltiples problemas en todos los poderes y niveles de gobierno. En la columna periodística
“Juan Ciudadano” del periódico Reforma, la directora de clasificación del IFAI aseveró:
“Entre 1970 y 1994, los presidentes mexicanos (Luis Echeverría, José López
Portillo, Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari) no dejaron
documentos oficiales para el Archivo General de la Nación. Absolutamente
todo fue a dar a la trituradora de papeles. Los documentos que sustentaron las
decisiones de quienes durante cuatro sexenios dirigieron el destino de este
país desaparecieron por completo”.473
Es decir, la opacidad y el desorden del régimen autoritario siguieron teniendo consecuencias
a pesar de una nueva voluntad política de transparencia. Esta incapacidad o falta de voluntad
para resguardar la información provocó que en la administración pública no quedaran
registradas muchas de las decisiones que se tomaron en aquellos tiempos, haciendo imposible
su búsqueda y localización. Como afirma Trinidad: “De nada sirve tener la llave de acceso
[…] si el archivero que se abre con esa llave está vacío o es tal su desorden que es imposible
saber dónde está la información que necesitamos. Esto nos hace pensar que requerimos crear
una nueva cultura archivística”.474 Ana Cristina Ruelas considera que “los archivos son la
prueba primaria de la información”.475
En el mismo sentido se pronuncia Guerrero quien afirma: “La falta de una legislación
adecuada sobre el manejo de la información y los archivos ha resultado un pretexto adecuado
para no cumplir a cabalidad con las disposiciones de transparencia”.476 Por lo cual, no se
documenta ni se archiva de forma adecuada el accionar del gobierno, incluso en pleno siglo
XXI.
472 Cfr. op. cit. Guerrero (2010), M., en Méndez, J. (coord.), p. 276. 473 op. cit. Ramírez, p. 110. 474 op. cit. Trinidad, p. 129. 475 Cfr. Ana Cristina Ruelas, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 150, p. 391. 476 op. cit. Guerrero (2010), M., en Méndez, J. (coord.), p. 275.
277
Aunque en la Ley federal de 2002 sí se previó un apartado respecto al archivo de
información y después se generaron algunos lineamientos, fue hasta el 23 de enero de 2012
que el Presidente Felipe Calderón publicó la Ley Federal de Archivos en el que se contemplan
aspectos más específicos como la organización y administración de archivos en las distintas
dependencias, los sujetos obligados y la creación del sistema nacional de archivos.
En cuanto al cuarto impedimento para una adecuada implementación, es necesario
señalar la baja calidad de información expuesta o entregada a los ciudadanos. Algunas
dependencias no respondían o declaraban inexistente la información, otras entregaban
información incompleta o desordenada, que puede considerarse de “baja calidad”. En el libro
El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad, la
asociación civil Fundar, publicó un estudio titulado: “A prueba los sujetos obligados por la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a un año
de su funcionamiento”. En este estudio se evaluaron aspectos como la calidad de la
información otorgada por los sujetos obligados, es decir si la información fue completa y
entregada según los requerimientos estipulados; la calidad de los mecanismos de acceso a la
información en el proceso de solicitud; la diferencia de calidad forma y contenido de la
entrega de información entre las dependencias bajo la jurisdicción del IFAI y las que no lo
están. Para ello, se realizaron 78 solicitudes de información simultáneamente a 26
instituciones de los tres poderes de la Unión; la información solicitada fue de carácter
presupuestal. El resultado fue que sólo siete dependencias de las 26, entregaron la
información tal y cual como fue solicitada, ello significa sólo 27% de los sujetos
seleccionados. Respecto a los sujetos observados por el IFAI, la Policía Federal Preventiva,
la Secretaría de Seguridad Pública y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social fueron las
que más baja calificación obtuvieron. Respecto a los sujetos no observados por el IFAI, hubo
una diferencia muy contrastante en el Instituto Federal Electoral con 9/10 de calificación y
la Cámara de Diputados con 3/10 o la Suprema Corte de Justicia con 0/10.477
Ramírez Sáiz sintetiza estas barreras que han interpuesto algunos sujetos obligados:
“[…] entre los funcionarios responsables de responder a las demandas
ciudadanas se han registrado varias tendencias: inercia de las prácticas precias
477 Cfr. Cepeda, J., Noriega, G.:”A prueba los sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a un año de su funcionamiento” en El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad, IFAI, México DF, 2004, pp. 67-88.
278
de resistencia a entregar la información. Entrega incompleta y retrasada.
Rechazo explícito a entregar la información, que se traduce en solicitudes sin
atender. Declaraciones de inexistencia de la información solicitada. Recursos
interpuestos por los ciudadanos para que la entrega se haga efectiva […]”.478
En 2008, el Centro de Investigaciones y Docencia Económica (CIDE), junto con la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) presentaron por encargo del IFAI el
Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, un análisis sobre el grado
de cumplimiento de las disposiciones de la LFTAIPG, en los sujetos obligados distintos a la
administración pública federal. Para ello se desarrolló el Índice de Implementación de la Ley
de Acceso a la Información (ILAI), el cual califica en niveles alto, medio y bajo la aplicación
de los siguientes indicadores: indicador de páginas de internet, indicador de calidad
normativa, indicador de usuario simulado y el indicador de calidad institucional. Cada uno
de estos indicadores tiene variados subíndices que describen puntualmente los aspectos a
evaluar. De acuerdo con la clasificación del ILAI, la Universidad Autónoma de Chapingo, el
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Superior Agrario, el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y la Cámara de Diputados son las instituciones
que menos cumplen, junto con la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En cambio, las
que más alto índice de cumplimiento presentan son el Instituto Federal Electoral, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, el Infonavit y el Consejo de la Judicatura Federal”.479
Respecto a los distintos amparos que se han presentado, en el 4to. Informe del IFAI
al Congreso de la Unión se señala que, del 12 de junio de 2003 al 31 de diciembre de 2006
se presentaron 149 amparos en contra de resoluciones del Instituto. En el periodo 2005-2006
se interpusieron 47 amparos en contra del IFAI, de los cuales, 42 fueron presentados por
particulares, cuatro fueron promovidos por entidades de la Administración Pública Federal y
uno por el Municipio de Asunción Nochixtlán, Oaxaca, el cual fue desechado por
notoriamente improcedente. El IFAI ganó más del 50 por ciento de estos amparos.480
478 op. cit. Ramírez, p. 97. 479 Cejudo, G., López Ayllón, S., Ríos, A. (2012): La política de transparencia en México. Instituciones, logros y desafíos, Centro de Investigación y Docencia Económicas-Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F. p.79 480 Cfr. op. cit. IFAI (2007)
279
Lujambio y Becerra explican las distintas etapas de amparos que se dieron contra el
IFAI, desde la vía del amparo. La primera etapa se dio en 2003 cuando diversas
dependencias, sin mediación recurrieron a distintos amparos contra el artículo 50 de la
LFTAIPG y el carácter definitivo de las decisiones del IFAI. Todos estos recursos fueron
desechados. La segunda etapa sobrevino cuando once funcionarios interpusieron el amparo
de forma personal; el IFAI ganó todos los casos. Por último se utilizó a diversos particulares
que, como tercer interesado, quienes pusieron recursos legales en contra del IFAI. La gran
mayoría de estos casos los ganó el IFAI.481
Pero la mayor amenaza se dio cuando algunos legisladores intentaron limitar el
alcance del IFAI. Así lo explica Luna Pla:
“En 2003 se revelaron ante los medios de comunicación algunos proyectos de
iniciativas de reforma a la LFTAIPG para permitir que las resoluciones del
IFAI fueran impugnables por las dependencias y entidades del Ejecutivo ante
el Poder Judicial. Esto daría una protección a las autoridades y funcionarios
públicos frente al propio IFAI. Otra reforma propuso supeditar el pleno del
IFAI al Ejecutivo, aumentando tres comisionados más al número original del
pleno, y que además los nuevos comisionados no tuvieran que pasar por la
objeción del Senado. Esta iniciativa también proponía que las resoluciones
del IFAI no fueran vinculantes sino recomendatorias, es decir, que no tuvieran
la fuerza definitoria que la ley originalmente les concedió.”482
Aziz Nassif y Alonso Sánchez, recogen el hecho de que un par de senadores del PAN y uno
del PRI intentaron impulsar una reforma legislativa que permitía que el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa estuviera facultado para revisar y frenar los dictámenes del
IFAI, con lo cual quedaría sin efectos el artículo 59 de la Ley Federal de Transparencia que
señala que las resoluciones del IFAI son definitivas. Los diputados panistas Jorge Zermeño
y Fauzi Hamdan, principales impulsores de la iniciativa tuvieron que echar marcha atrás ante
la presión social.483
481 Cfr. op. cit. Becerra, R., Lujambio, A. en López-Ayllón, S. (2006), pp. 194, 195. 482 op. cit. Luna, p. 148. 483 Bizberg, I., Meyer, L. (coords.) (2009): Una historia contemporánea de México. Tomo 3 Las instituciones, Ed. Océano-El Colegio de México, México DF, p. 282, 283.
280
Por último, otro elemento que ha impidió un mayor éxito en la implementación del
acceso a la información pública es la falta de rendición de cuentas y de sanciones a los
funcionarios que incumplen con la ley. Desde la entrada en vigor de la LFTAIPG en junio de
2003 y hasta junio de 2007 sólo se sancionaron a 14 funcionarios de mandos medios bajos,
a pesar de que el número de quejas era muy superior.
Para algunos académicos, “[…] dejar la capacidad sancionadora en la Secretaría de
la Función Pública no favorece la transparencia, pues no sólo la dependencia es juez y parte,
sino que, por ejemplo, durante el año 2006 fue la que tuvo más quejas por incumplimiento
de las resoluciones del propio IFAI […]484 Por ello, parecería necesario robustecer las
facultades de sanciones administrativas por parte del IFAI.
4.3.3 Las leyes locales y la resistencia a la transparencia
Como se ha señalado, la presente investigación busca analizar los factores que facilitaron el
éxito de las políticas federales en la administración pública federal en el período 2002-2014.
Sin embargo, es necesario abordar en este apartado un análisis general de las distintas leyes
locales para comprender por qué fueron necesarias dos reformas constitucionales en el
ámbito federal.
En las discusiones de la construcción de la LFTAIPG se abordó el tema de si era más
benéfico optar por una ley general que regulara a las distintas entidades. Sin embargo, se
prefirió incentivar, en razón de un principio federalista, que cada entidad regulara el derecho
a la información pública. Al paso del tiempo se constató que esto fue un error y que hubiese
sido más benéfico un ordenamiento de tipo general. Más aún cuando al darse la transición,
mucho gobernadores se convirtieron en una especie de virreyes que, gozaron de un titular del
Poder Ejecutivo Federal que les dio una mayor autonomía y de mayores recursos
provenientes de nuevas políticas federales y de excedentes petroleros. Sin embargo, las
nuevas facultades y los mayores recursos de los que gozaron no derivaron en una mayor
cultura de rendición de cuentas ni tampoco en un notorio desarrollo local. Por ello, se llegó
a hablar de una balcanización política en México; que derivó en situaciones como cuantiosos
484 op. cit. Guerrero (2010), M., en Méndez, J. (coord.), pp. 283, 284.
281
desvíos de recursos públicos a campañas políticas o endeudamientos sin ningún control. Al
respecto la senadora Rojas sostiene:
“En diversos estados del país se vive una crisis de opacidad y corrupción. Casos como
la deuda de Coahuila, que con una adecuada regulación de transparencia se pudo evitar,
obligaron a pensar en reglas uniformes en la materia para toda la República”.485
El aparente interés de algunos gobiernos locales por regular la transparencia palideció
con la forma en cómo se concretó la legislación, los plazos para su puesta en marcha, la
autonomía del órgano garante y su presupuesto asignado, entre otros elementos
cuestionables. Al respecto señala Juan Francisco Escobedo:
“El desarrollo institucional y legal relacionado con la tutela del derecho de
acceso a la información en las entidades federativas ha ocurrido de manera
desigual, en varias direcciones y velocidades. Cada legislatura ha interpretado
la doctrina y la legislación vigente en la materia de manera muy diversa. El
respeto a la soberanía estatal, en algunos casos, ha sido una coartada para
producir leyes e instituciones locales ineficaces”.486
La falta de transparencia en diversos ordenamientos estatales provocó amparos contra las
leyes locales. Peschard describe la situación y cita algunos casos particulares que muestran
cómo se trató de ocultar la información pública:
“Solo por citar algunos ejemplos: hay resoluciones que consideran que los
gastos en comunicación social de un gobierno estatal son información
reservada; hay estados en los que –alegando razones de seguridad– se reserva
la información de sueldos a servidores públicos; hay universidades públicas
que consideran necesario determinar la honorabilidad de una solicitud de
acceso a la información antes de proporcionar la información requerida”.487
Se llevaron a cabo también distintas estrategias para debilitar el derecho de acceso a la
información pública. Desde casos burdos como el de Veracruz que eliminó el carácter
definitivo de las resoluciones del IFAI y el Estado de México donde se cooptó a la mayoría
485 Laura Rojas, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 82, p. 365. 486 op. cit. Escobedo, J. en López-Ayllón, S. (2006), p. 65. 487 Peschard, J. (2013): La Ley General de Acceso a la Información Pública: una visión de Estado, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México DF, p. 14.
282
de los integrantes del órgano garante o casos más sutiles como Puebla donde se llegó a cobrar
80 pesos la copia fotostática de la información que daban las dependencias.
Eduardo Guerrero y Leticia Ramírez generaron el Índice de Evaluación de Leyes
Estatales (IELE), el cual se basa en cuatro indicadores: cobertura respecto a sujetos
obligados; cobertura respecto a rubros de información pública de oficio; facilidad de acceso
a la información, y promoción a la observancia de la ley.488 Estos cuatro rubros tienen
diversos subíndices a los que se les asigna un determinado valor y a través de diversas
fórmulas matemáticas se desprende el índice correspondiente.
Las leyes estatales de transparencia mejor calificadas según el IELE son: Jalisco
(PAN), Querétaro (PAN), Morelos (PAN), Baja California Sur (PRD-PT) y Chihuahua
(PRI). Mientras que las que tienen las calificaciones más bajas son: Nuevo León (PRI), San
Luis Potosí (PRI), Michoacán (PRD), Aguascalientes (PAN) y Durango (PRI).489 Aunque en
cuanto a las leyes mejores calificadas se observa que las tres con mayor calificación se
concretaron en gobiernos del PAN, tampoco se observa una tendencia en esta materia ya que
también aparecen bien posicionados un gobierno del PRD-PT y uno del PRI, así como una
representación de todos los partidos en las peores evaluadas.490
En 2007, el Centro de Investigación y Docencia Económica, presentó otro indicador
de gran alcance denominado “Métrica de Transparencia en México: diagnóstico del estado
del acceso a la información pública”, coordinado por el doctor Diego Ernesto Díaz Iturbide.
Se trató del estudio más completo hasta ese momento publicado. En él se miden a los tres
poderes y a los tres niveles de gobierno. En el primer apartado de la Métrica se señala:
“La experiencia ha demostrado que no basta con una buena legislación para
hacer efectivo el ejercicio cotidiano de este derecho, ya que se necesitan
mecanismos institucionales y administrativos que garanticen el cumplimiento
488 Cfr. Guerrero, E., Ramírez de Alba, L.: “La transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada de las leyes estatales” en op.cit. López-Ayllón (coord.) pp. 87 y 88 489 Ibidem, pp. 116, 117. 490 Guerrero y Ramírez afirman que en el IELE también fue evaluada la Ley federal de transparencia, la cual: “…en lo que
se refiere a los dos indicadores de cobertura (sujetos obligados y obligaciones de transparencia), la Ley Federal aparece
por debajo del promedio; en tanto que por lo que toca a los dos indicadores restantes (facilidad de acceso y promoción a
la observancia de la ley), aparece por arriba del promedio. De aquí que, aunque la ley federal termina por obtener una
calificación por arriba del promedio en el Índice de Evaluación de las Leyes Estatales, las calificaciones que reciben en los
dos indicadores de cobertura sugieren que la ley federal podría perfeccionarse con algunas reformas en estas dos
vertientes”. (Ibidem p.87)
283
de la norma. No obstante que las instituciones de la Federación no son ajenas
a la existencia de brechas entre su marco normativo y su estructura
administrativa, es importante señalar que esta situación se hace más evidente
en el análisis de algunas entidades federativas y más aún en los
municipios”.491
El análisis de la Métrica de Transparencia se basa en tres grandes indicadores: claridad,
calidad y usabilidad de información publicada electrónicamente; calidad del servicio,
instalaciones y orientación al usuario, y eficacia, cumplimiento satisfactorio y completitud
en respuesta a solicitudes. Dado que el objetivo de la investigación era conocer el grado de
apertura hacia la transparencia se eligieron tres parámetros para ser evaluados: 1) portales
electrónicos de transparencia; 2) calidad de la atención al solicitante; y 3) calidad en la
respuesta al solicitante. La muestra abarcó 264 portales en los tres distintos niveles de
gobierno, la visita a 185 dependencias, la realización de 466 solicitudes de información y la
revisión de 326 respuestas. 492 En el estudio se señala:
“Los resultados del estudio permiten afirmar que, no obstante la reforma
constitucional que eleva al mayor rango el derecho de los ciudadanos a
acceder a la información, vivimos en un país donde este derecho se ejerce de
manera desigual. Una amplia varianza se registra no solamente al comparar
un estado con otro, sino, incluso, al interior de una misma entidad existen
grupos de instituciones con posturas diversas ante el tema de la transparencia.
México aún se encuentra a la mitad del camino […]”.493
Los resultados de la investigación desprenden los siguientes datos:
La evaluación de los portales electrónicos de transparencia indica que los promedios
obtenidos por las instituciones se encuentran por debajo de un nivel mínimo aprobatorio de
60%. En materia de atención al usuario, el promedio es satisfactorio, más de un 70%. Sin
embargo, en el parámetro de calidad de respuestas, es importante señalar que únicamente los
491 Centro de Investigación y Docencia Económicas (2007): Métrica de la Transparencia 2007, Recuperado en: http://metricadetransparencia2010.cide.edu/MetricaTransp2007.pdf, p. 8. 492 Ibidem, p. 18. 493 Ibidem, p.34.
284
Ejecutivos cumplen con el mínimo satisfactorio, mientras que los Legislativos y los
municipios se encuentran por debajo del 60%.494
A parte de la atomización y de las distintas variedades en profundización y garantía
del derecho a la información, las entidades federativas presentaron el problema de una
reiterada pretensión reformista que, en algunas ocasiones, más que perfeccionar la norma,
creo confusión y poca certeza jurídica. Así lo describe Peschard:
“Desde su creación […] las leyes de acceso a la información ha tenido al
menos 108 reformas: 11 en el Distrito Federal, 10 en Nuevo León, 6 en
Morelos y el Estado de México, 5 en la Federación y cada uno de los estados
de Chiapas, Jalisco y Tlaxcala, 4 en Aguascalientes, Nayarit y San Luis
Potosí, y de ahí en número decreciente”.495
Esta insistencia reformista no necesariamente acarreó mejores legislaciones. Tampoco es que
las leyes más tardías fueran más completas. Según el estudio realizado por Guerrero y
Ramírez se señala que incluso hubo una acción de retardar la aprobación, la publicación y la
implementación de algunas leyes:
“[…] los Congresos estatales no sólo tienden a aprobar las leyes de
transparencia hacia el final de sus periodos, sino que también toman
provisiones en sus artículos transitorios para que éstas entren en vigor hacia
el final del periodo del gobernador en turno o, incluso, hasta el inicio del
siguiente gobierno”.496
De esta forma, al gobernador en turno no le impacta la aprobación de las leyes de
transparencia, manteniendo así la opacidad durante su gobierno.
4.4 Las reformas constitucionales de 2007 y 2014
4.4.1 La “iniciativa Chihuahua”: actores y coaliciones que se conformaron
La constitucionalización del derecho de acceso a la información tuvo un proceso de gestación
digno de análisis. Los problemas de implementación que tuvo la Ley de 2002 y, sobre todo,
494 Cfr. Ibidem, pp. 34, 35. 495 op. cit. Peschard (2013), p. 11. 496 Cfr. op. cit. Guerrero, E., Ramírez, L.,en López Ayllón (coord.) p.85.
285
su limitado alcance fueron generando una insatisfacción respecto al marco legal vigente. Así
mismo, la experiencia de esos primeros años y el grado de especialización que se fue
alcanzando en la materia, hicieron necesario una reforma de mayor calado.
A continuación, se analizará las diversas causas y factores que concurrieron para esta
transformación legal. De forma preliminar se puede afirmar que, en el ámbito federal que
regulaba la Ley se percibía necesario constitucionalizar el derecho de acceso a la información
para darle un rango jurídico mayor. Así mismo, era necesario fortalecer algunas facultades
del IFAI y precisar los deberes de los sujetos obligados. Pero, sobre todo, como se analizará,
la reforma tenía como objetivo garantizar el ejercicio homogéneo del derecho de acceso a la
información en todo el territorio nacional.
Una de las necesidades fundamentales para una nueva reforma era establecer una base
compartida por los diversos ordenamientos. Pero sobre todo, era avanzar en una especie de
“inculturación” del derecho que todavía no acababa de arraigar en la administración pública.
Jaqueline Peschard relata cómo surgieron diversos llamados de atención sobre la
necesidad de lograr una reforma constitucional que a la vez propiciara una Ley General de
Acceso a la Información Pública para evitar una Torre de Babel en la materia. Algunos de
estos llamados fueron la necesidad de contar con sistemas electrónicos para recibir
solicitudes de información o interponer recursos de revisión. Ello derivó en discusiones que
se dieron no sólo en el ámbito académico sino en reuniones como la Conferencia Nacional
de Gobernadores (CONAGO).497
Si no se asumía una reforma constitucional que sirviera de paraguas para todas las
entidades de la federación, entonces los mexicanos estarían condenados a no poder garantizar
el derecho de acceso a la información de forma igualitaria. Lujambio y Becerra afirmaron:
“[…] toda esta heterogeneidad está militando en contra del sujeto principal
de las leyes de acceso: el ciudadano, la persona que exige la información […]
El sencillo derecho de pedir información a los gobiernos de México está
adquiriendo las más variadas tonalidades, pues los procedimientos y los
arreglos institucionales, las taxativas, los límites, la apertura, la tecnología
497 Cfr. op. cit. Peschard (2013), p. 9.
286
disponible y los documentos accesibles son harto distintos. La pregunta es
inevitable: ¿conviene este tipo de heterogeneidad? […]”. 498
La pregunta tiene sentido, sobre todo viniendo de quien entonces fungía como Presidente
Comisionado del Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
Alonso Lujambio.499 Su papel como presidente comisionado del IFAI fue determinante en
esta etapa del derecho de acceso a la información pública. En sus propias palabras afirmaba:
“[…] conviene intentar un «segundo impulso»: consolidar lo avanzado, al mismo tiempo que
se elevan las condiciones y las exigencias mínimas que deben ser cumplidas por todas las
legislaciones del país y por la práctica de todos los niveles de gobierno […]”.500
Para Lujambio era necesario generar este «segundo impulso» desde el ámbito local
donde se encontraban las principales resistencias para la consolidación del derecho de acceso
a la información pública. Imponer una reforma constitucional desde el ámbito federal no
tendría el alcance esperado, por ello era necesario impulsar una estrategia para poner de
acuerdo a gobernadores de diversos partidos sobre la necesidad de este nuevo impulso. Hubo
gobernadores que realmente se convirtieron en los promotores de la reforma constitucional.
Dos de ellos claves fueron: Amalia García, quien se entrevistó para esta investigación y
Alejandro Encinas, ambos del Partido de la Revolución Democrática.501
Los gobernadores, primeramente en Guadalajara, durante el Primer Foro Nacional de
Transparencia Local, firmaron el 25 de noviembre de 2005 la llamada “Declaración de
Guadalajara”, bajo la siguiente agenda: 1. Sujetar las leyes a los principios de máxima
publicidad y gratuidad. 2. Facilitar al máximo la solicitud de información sin condicionantes
artificiales, como la exigencia de demostrar personalidad, firma, identificación o interés
jurídico. 3. Poner a disposición del público todas las modalidades para tramitar solicitudes
498 op. cit. Becerra, R., Lujambio, A. en López-Ayllón, S. (2006), p. 191. 499 Lujambio fue un destacado politólogo mexicano que incursionó al ámbito público en 1996 como consejero general del Instituto Federal Electoral, cargo que ocupó hasta el 2003. Su experiencia en material electoral lo llevó a ser asesor de la Organización de las Naciones Unidas en Irak. De julio de 2006 a noviembre de 2009 se desempeñó como Comisionado Presidente del IFAI y fue considerado como una de las piezas claves en la construcción institucional de la democracia mexicana, tanto en su etapa de transición como de consolidación en la que se encuentra. 500 op. cit. Becerra, R., Lujambio, A. en López-Ayllón, S. (2006), p, 191. 501 En la entrevista que se le realizó a la ex gobernadora Amalia García afirma: “…me parece que fueron una buena cantidad de gobiernos estatales con los que entro en contacto Alonso Lujambio que estaba en un enorme impulso desde el IFAI para que los estados se comprometieran también a cambiar sus leyes…” (Amalia García, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 1201, p. 381)
287
de información, incluyendo las herramientas electrónicas. 4. Crear instancias profesionales,
autónomas e imparciales para generar una cultura de transparencia y garantizar el acceso a la
información en caso de controversia. 5. Establecer sanciones para los funcionarios que
nieguen dolosamente la información. 6. La obligación de todos los órganos públicos de
transparentar los principales indicadores de gestión. 7. Asegurar la protección de los datos
personales.502
El propio Lujambio relata el hecho así:
“[…] tres gobernadores de tres estados y de tres partidos distintos (Amalia
García de Zacatecas, Armando Reynoso de Aguascalientes y José Reyes
Baeza de Chihuahua) firmaron en noviembre un documento en esa dirección:
la «Declaración de Guadalajara», en la que proponen una reforma
constitucional que incorpore al texto fundamental el derecho de acceso a la
información pública y los requisitos mínimos a cumplir en y por toda la
República”.503
Posteriormente, como describe el Decreto de la propia Reforma Constitucional: con el
impulso de la “Declaración de Guadalajara” el tema llegó a la XXVII Reunión Ordinaria de
la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), celebrada en Guanajuato en marzo
de 2006. Tanto los 26 mandatarios presentes como seis representantes de gobiernos estatales
decidieron dar continuidad a la propuesta de reforma constitucional e inscribirla a la agenda
de trabajo de 2006 de la CONAGO.504
Meses después, en el marco del Segundo Congreso de Transparencia Local, los
Gobernadores de Aguascalientes, Armando Reynoso (PAN), Chihuahua, José Reyes Baeza
(PRI) y Zacatecas, Amalia García (PRD), hicieron pública el 10 de noviembre de 2006 su
propuesta de reforma constitucional que fue denominada “Iniciativa Chihuahua”. A este
documento se sumaron el Gobernador del Estado de Veracruz, Fidel Herrera, y el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, Alejandro Encinas. En la propuesta, los cinco mandatarios
afirmaron:
502 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, (junio 2007), “Reforma al artículo 6° Constitucional que establece el acceso a la información pública como un derecho fundamental”, p. 13, Recuperado en http://inicio.ifai.org.mx/Publicaciones/ModificacionArt6.pdf. 503 op. cit. Becerra, R., Lujambio, A. en López-Ayllón, S. (2006), p. 191. 504 Cfr., op. cit., IFAI (2007), p. 14.
288
“La transparencia y el acceso a la información constituyen la conquista más
importante de la sociedad y la política mexicanas en los últimos años. Son un
gran avance en la calidad democrática del estado y un salto en las relaciones
entre la sociedad civil y los gobiernos. Juntos materializan un derecho
moderno, que forma parte de la nueva cultura política y cívica de los
mexicanos.
Como se sabe, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental fue aprobada por unanimidad en el Congreso de la
Unión y han sido aprobadas 28 leyes estatales a lo largo y ancho del país, con
mayorías diversas pertenecientes a todas las fuerzas políticas de México.
Estos hechos demuestran que la transparencia no se trata de una bandera
partidista, sino de un auténtico acuerdo nacional para transformar y
democratizar al estado en todos sus niveles, gobierne quien gobierne y para
el largo plazo.
Los Gobernadores que suscribimos esta iniciativa de cambio constitucional
estamos convencidos que este tema no sólo es crucial para la calidad de la
democracia mexicana sino que constituye una de las oportunidades más
importantes, que puede ayudar a recomponer las relaciones políticas de
nuestro país, mostrando la viabilidad de los acuerdos fundadores de nuestro
futuro democrático”.505
Aunque los gobernadores de Aguascalientes y de Veracruz posteriormente se vieron
implicados en presuntos casos de corrupción, sin lugar a dudas, fue un acto importante el
hecho de que se desde el ámbito local se haya impulsado esta iniciativa.
Posteriormente, vino la presentación de la propuesta a la Cámara de Diputados. Como
describe el propio dictamen de la ley:
“En un evento que contó con la participación de diversos sectores en la
Cámara de Diputados el 13 de diciembre de 2006, el Gobernador
Constitucional del Estado de Chihuahua, José Reyes Baeza Terrazas, en
nombre de sus homólogos firmantes, presentó la Iniciativa de Chihuahua a
los integrantes de la Junta de Coordinación Política. En la reunión estuvieron
505 Ibidem, p. 13.
289
presentes integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y
legisladores de siete fracciones parlamentarias. También asistieron al evento
Comisionados y funcionarios de diez órganos de transparencia y acceso a la
información pública en los Estados, representantes de organizaciones de la
sociedad civil y funcionarios del IFAI”.506
El acuerdo conducente fue que los ocho grupos parlamentarios firmarían la Iniciativa
Chihuahua como propia, con lo cual, de ser una propuesta de cinco gobernadores pasó a ser
una propuesta legislativa respaldada por todas las fuerzas políticas.
Una vez presentada en el pleno se realizó una reunión conjunta entre las comisiones
de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados y de Función Pública con la Comisión
de Puntos Constitucionales del Senado, celebrada el 7 de febrero de 2007, en el cual se acordó
integrar una comisión para la redacción de la iniciativa, que incorporara el propósito de la
Iniciativa Chihuahua, así como las observaciones de diputados y especialistas en la materia.
La comisión redactora quedó integrada, entre otros, por los diputados Gustavo Parra Noriega
(PAN), Víctor Montalvo Rojas (PRD) y César Camacho Quiroz (PRI).
La iniciativa fue finalmente aprobada en 2007 y remitida al Senado de la República
para posteriormente ser aprobada por los congresos locales en tanto que se trató de una
reforma Constitucional. De esta manera, a partir de la Iniciativa Chihuahua, quedarían
asentados en la Constitución dos principios fundamentales de la trasparencia: el de publicidad
de la información y el de máxima publicidad.
Recordemos, como contexto de esta aprobación, que había asumido la Presidencia de
la República Felipe Calderón el 1° de diciembre de 2006, en un contexto de profunda
ingobernabilidad dado el mínimo margen de ventaja de 0.56% sobre su principal oponente,
Andrés Manuel López Obrador, quien denunció un fraude electoral. Además de este contexto
político, también se dio un escenario de fuerte confrontación entre las fuerzas de seguridad
pública y el Ejército con los grupos de narcotráfico que dominaban ya diversas regiones del
país.
506 Ibidem, pp. 20, 21.
290
Esta crisis de seguridad y de inestabilidad política propició que diversos actores del
gobierno federal, incluyendo al propio Presidente de la República, vieran en la transparencia
un mecanismo que les restaba margen de maniobra.507
Tanto en los informes gubernamentales, como en el discurso político e incluso en las
memorias del Presidente Calderón, es evidente que el tema de la transparencia dejó de tener
la relevancia que se mostró en el sexenio del Presidente Vicente Fox.
Aunado a ello para diversos activistas quedó evidenciado el intento del Presidente
Calderón por influir en el IFAI a través del nombramiento de la comisionada Sigrid Arzt
Colunga, quien incluso fue investigada por incurrir en un supuesto conflicto de intereses al
participar en las votaciones de catorce recursos de revisión que ella misma habría interpuesto
para vigilar a sus propios colegas comisionados en aspectos como gastos de representación
y productividad.
Sin embargo, durante la primera mitad del sexenio, la amistad y gran respeto que el
Presidente Calderón tenía hacia Alonso Lujambio hizo que el Presidente Comisionado,
pudiera impulsar desde el IFAI a esta reforma constitucional sin impedimento alguno.
Con esta exposición de hechos queda claro que nuevamente hubo la convergencia de
actores de distintas posiciones para conformar una nueva coalición promotora a favor de la
transparencia en donde, por un lado, se puede ubicar al IFAI que seguía demostrando su
autonomía y su voluntad por consolidar el derecho de acceso a la información, con su
comisionado Presidente Alonso Lujambio y los demás comisionados: Alonso Gómez
Robledo, Juan Pablo Guerrero, María Marván y Jaqueline Peschard. Junto a este grupo
destacan también los académicos de la Universidad Nacional Autónoma de México y del
Centro de Investigación y Docencia Económica. En este ámbito encontramos a personas que
habían participado en la creación de la ley de 2002 y seguían activos como Issa Luna Pla,
Juan Francisco Escobedo y Sergio López Ayllón, así como Manuel Merino. También a esta
coalición ahora se sumaban los gobernadores que impulsaron la “Iniciativa Chihuahua”,
Armando Reynoso, José Reyes Baeza, Amalia García, así como los legisladores, Gustavo
507 En un encuentro privado que el autor de esta tesis siendo diputado federal tuvo con el Presidente de la República en 2007 y el Grupo Parlamentario del PAN, escuchó de viva voz del mandatario su malestar frente al deber que le había impuesto el IFAI de transparentar los correos oficiales de su secretario particular, mientras que los gobernadores de los estados con diversos mecanismos alteraban la información pública, la negaban o la presentaban de forma muy parcial. Este doble rasero era visto como una seria desventaja política
291
Parra, César Camacho Quiroz y Víctor Montalvo. Aunado a ello, medios de comunicación
como el periódico Reforma, El Universal y La Jornada, continuaron dando impulsando como
línea editorial toda esta temática.
Si bien, no integrada como una coalición opuesta, pero sí obstaculizando el derecho
de acceso a la información pública se ubican varios gobernadores, legisladores locales,
alcaldes y funcionarios del ámbito federal quienes a través de generación de marcos
normativos restrictivos, amparos y cooptación de los órganos garantes, buscaron frenar desde
las sombras el acceso a la información pública. Por ello, podemos hablar de un “discurso
oculto”, en el que se consideraba que: demasiada transparencia genera ingobernabilidad o
que la transparencia es un mecanismo sólo para que la prensa esté generando notas
sensacionales.
4.4.2 Reforma constitucional de 2007: alcances y límites
La Constitución es el ordenamiento superior que ordena la convivencia. De ahí emanan las
distintas leyes que articulan el orden jurídico del país. Aunque fue promulgada en 1917 y ha
sufrido diversas modificaciones, sigue siendo un referente histórico y normativo.
El hecho de que el acceso a la información se consagrara en la constitución no era un
mero formalismo, sino el anclaje legal que se requería para que se constituyera en una política
de Estado de la que ningún poder ni entidad de la administración pública se abstrajera. Así
lo explica Ayllón:
“La intención del Constituyente Permanente fue clara: asegurar que todos los
órganos del Estado mexicano […] estuvieran incluidos, sin importar el origen
de sus recursos y con independencia de la denominación o la naturaleza
jurídica que tengan. Nadie, ninguna autoridad ni órgano del Estado pueden
alegar que se encuentran excluidos del ámbito de cobertura de derecho de
acceso a la información”.508
A raíz de esta constitucionalización del derecho a la información, se expresa con claridad el
“principio de máxima publicidad”, tanto como criterio de apertura de la información, como
también de interpretación jurídica. Por eso, algunos autores la denominaron como una
508 op. cit, López-Ayllón (2011), p. 22.
292
reforma de «segunda generación» con avances tangibles y beneficios concretos para los
ciudadanos.
Como bien señala Trinidad, desde aquella primera reforma de 1977 donde se enunció
el derecho a la información, tuvo que pasar un cuarto de siglo para que ese derecho se
comprendiera de forma cabal y se garantizara la los ciudadanos de forma efectiva:
“Veinticinco años estuvo «dormida», como un organismo en estado latente
pero inactivo, la reforma constitucional al artículo sexto. Con ello se
demuestra que las leyes, como producto humano, sólo adquieren vida con el
impulso de los hombres […] La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental […] nació tarde pero en buenas
condiciones, con suficiente peso. Nació madura, regordeta y chapeadona,
tanto que la paternidad, a diferencia de lo que siempre sucede en que todos le
rehúyen, en este caso todos se la arrogan como suya […]”. 509
El decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 2007 de la
reforma al artículo 6° constitucional, expresa:
“Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los
Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias,
se regirán por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad,
entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es
pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones
de interés público en los términos que fijen las leyes. En la
interpretación de este derecho deberán prevalecer el principio
de máxima publicidad.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos
personales será protegida en los términos y con las excepciones
que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o
justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información
pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.
509 op. cit. Trinidad, p. 142.
293
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y
procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se
sustanciarán ante órganos u organismos especializados e
imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de
decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en
archivos administrativos actualizados y publicarán a través de
los medios electrónicos disponibles, la información completa y
actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los
recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados
deberán hacer pública la información relativa a los recursos
públicos que entreguen a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la
información pública será sancionada en los términos que
dispongan las leyes.
Cada uno de los incisos que comprende la reforma buscaba, por un lado consolidar
el acceso a la información como un derecho que abarcara a todos los órganos del
Estado, bajo el principio de “máxima publicidad” y, por otro, resolver las
disparidades que existían entre las leyes estatales.
Pero también la reforma quiso asegurar mecanismos muy concretos sin los
cuales el acceso a la información pública se hace imposible o queda francamente
diluido como es el hecho de contar con archivos adecuados que resguardan la
historia de los actos gubernamentales, por los cuales se puede llamar a rendir
cuentas a un servidor público, emprender un camino de mejora en la acción
gubernamental.
Una vez después de aprobada esta reforma constitucional era necesario
recorrer una ruta con diversos desafíos muy puntuales que Guerrero especifica: 1.
La aprobación de un nueva LFTAIPG congruente con el espíritu del 6°
constitucional. 2. La aprobación de una Ley General de Datos Personales que dé
certeza sobre el manejo de información. 3. La consolidación de la plataforma
294
tecnológica en todos los órdenes de gobierno. 4. La profesionalización de los
institutos de transparencia que supervisarían a los poderes ejecutivos. 5. La
protección a quienes presenten denuncias internas en las dependencias. 6. La
transparencia de sindicatos. 7. La transparencia de los partidos políticos.510
Sin embargo, con el paso de los años se descubrieron nuevas dificultades. Quedaron
todavía vacíos importantes que sólo podían cubrirse a través de una ley general de
transparencia.
Para Jaqueline Peschard las coordenadas para la discusión de una ley general debían
estar basadas en los siguientes objetivos:
1. Garantizar de la manera más efectiva el derecho de las personas a obtener
información pública gubernamental.
2. Garantizar el funcionamiento de los mínimos en todos los órdenes de
gobierno.
3. Elevar dichos mínimos en aspectos específicos, como criterios de resolución,
clasificación de información, indicadores de gestión, normas archivísticas, medidas de
apremio y sanciones, etc.
4. Garantizar que la diversidad se convierta en innovación y competencia por
alcanzar los máximos.511
Uno de los principales retos para Peschard, es reducir al máximo la secrecía en los temas que
más han demostrado resistencia de publicidad: seguridad nacional, seguridad pública,
secretos fiscal o bancario, averiguaciones previas concluidas, estabilidad financiera, control
migratorio. Así mismo, se presenta como necesario incorporar figuras comunes para todos
los órganos garantes, como el principio de máxima publicidad, la prueba de daño y la prueba
de interés público e, incluso, costos máximos para una copia simple.512
Peschard pone ejemplos muy concretos de por qué se requiere este nivel de detalle:
“[…] hay resoluciones de organismos estatales en que los gastos en
comunicación social son considerados información reservada; los que hay en
los que la copia del título profesional del titular de la Procuraduría de Justicia
del Estado es información confidencial; los hay también en que el monto del
510 Cfr. op. cit. Guerrero (2010), M., en Méndez, J. (coord.), pp. 292-295. 511 op. cit. Peschard (2013), p. 10. 512 Cfr. Ibidem, p. 23.
295
presupuesto que fue utilizado para el pago de viáticos, o de servicios médicos
a 40 diputados locales, en 2009 se consideró información reservada; otros
más en los que la copia de todos y cada uno de los documentos enviados a
ciertas farmacias, asociados con el retiro de medicamentos se considera
información reservada […]”513
Para Ayllón hay tres problemas que no quedaron resueltos en la reforma de 2007: 1) la
transparencia de los partidos políticos; 2) la transparencia de las organizaciones o personas
privadas con funciones públicas (por ejemplo, concesionarios o notarios), y 3) la
transparencia de las personas físicas o morales receptoras o que ejerce recursos públicos,
como los sindicatos.514
Por su parte Guerrero especifica aún más y plantea en 2012 los principales vacíos de
la reforma y los desafíos de la política de transparencia: 1) El alcance de la ley era limitado,
ya que no obligaba a los partidos políticos, ni a los sindicatos de organismos públicos, ni a
toda la gama de organizaciones no gubernamentales y prestadores de servicios públicos que
desarrollan tareas públicas. 2) No había un órgano garante independiente para el Congreso
de la Unión, el Poder Judicial, los órganos constitucionales autónomos y las universidades
públicas. 3) El acceso a la transparencia es desigual en estados y municipios, por ello, era
necesario crear un Sistema Nacional de Transparencia y Acceso a la Información
Gubernamental. 4) Las sanciones ante incumplimiento de la Ley de Transparencia son poco
efectivas, ya que los órganos internos de control son juez y parte y, en diversos casos solapan
la opacidad. 5) Hay un tratamiento diferenciado respecto de los beneficiarios de los recursos
públicos; mientras que hay algunos en condiciones de pobreza a los que se les obliga a
identificarse estrictamente, mientras que otros que reciben exenciones y tratamientos fiscales
especiales se amparan en el secreto fiscal para no sujetarse al régimen de trasparencia.515
Como se constata, en el avance de la política pública se ha ido logrando un grado de
especialización mayor fruto de las experiencia, lo que derivaba en una insatisfacción mayor
respecto el marco legal vigente.
513 Ibidem, p. 23. 514 Cfr. op cit, López-Ayllón (2011), p. 24. 515 Cfr. Guerrero, J.: “Diez años de la Ley Federal de Transparencia: balance y discusión sobre reformas” en Derecho a la información. La visión de los usuarios, Lachenal, C., Ruiz, A. (coords.), Ed. Gedisa, Barcelona, 2013, p.476 a 482.
296
Esta reflexión llevó a que la coalición pro transparencia impulsara un nuevo debate
público sobre la necesidad ya no sólo de una ley general, sino de una nueva reforma
constitucional.
4.4.3 La “Red de Rendición de cuentas”: actores y coaliciones que se conformaron
Durante los primeros lustros del siglo XXI surgieron en México organizaciones de la
sociedad civil altamente especializadas que se unieron a otros colectivos que venían
trabajando por la transparencia como Article 19, Ciudadanos por Municipios Transparentes
(CIMTRA) y Fundar, Centro de Análisis e Investigación. Entre estas organizaciones
emergentes se encuentran el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), que es un
centro de investigación aplicada basada en evidencia. El IMCO se fundó en 2004 y desde
entonces su trabajo se ha enfocado en generar análisis y propuestas de política pública con el
fin de promover un debate informado en torno al desarrollo del país.516 Su director es Juan
Pardinas.517
Otra importante organización es México Evalúa, un centro de pensamiento y análisis
que se enfoca en la evaluación y el monitoreo de la operación gubernamental para elevar la
calidad de sus resultados, a través de apoyar procesos de mejora de las políticas públicas a
nivel federal, estatal y local.518 Su directora es Edna Jaime.519
Estas organizaciones se fueron aglutinando entorno de una red con el objetivo de
generar todo un sistema de rendición de cuentas, impulsando temas como la transparencia,
el combate a la corrupción y la reforma del poder judicial.
Es así como se logra articular la Red de Rendición de Cuentas, un colectivo que
agrupa a más de 70 organizaciones. La Red por la Rendición de Cuentas nace, como se
516 El IMCO Se define como una institución independiente, apartidista y sin fines de lucro, dedicada a elaborar propuestas viables para mejorar la capacidad de México para atraer y retener talento e inversiones. Recibe financiamiento de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), Banco Interamericano para el Desarrollo, de la International Community Foundation y de la Embajada Británica en México 517 Instituto Mexicano para la Competitividad, (21 de marzo de 2015), Recuperado en www.imco.org.mx 518 Esta organización de acuerdo, a datos de su página de internet de la Willian and Flora Hewlett Foundation, de la Atlas Foundation, del Banco Interamericano de Desarrollo, así como fondos de la iniciativa privada. 519 Centro de Análisis de Políticas Públicas México Evalúa, (21 de marzo de 2015), Recuperado en www.mexicoevalua.org.
297
explica en su página de internet, de la confluencia entre la investigación académica, el
periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la responsabilidad institucional. Quiere
ser una red incluyente y dinámica, capaz de sumar y coordinar las acciones del mayor número
posible de organizaciones académicas y sociales, de instituciones públicas y de medios de
difusión, comprometidos con el diseño, la puesta en marcha y el seguimiento de una
verdadera política de rendición de cuentas en México.520 La coordinación de la Red está a
cargo de Mauricio Merino Huerta y Lourdes Morales Canales, dos prestigiados académicos
del CIDE.521 Esta Red por la Rendición de Cuentas ha sido decisiva para la estructuración de
la nueva propuesta de reforma constitucional y las leyes secundarias que se trabajan en la
materia. Su conformación muestra un alto grado de especialización de la sociedad civil que
ha ido evolucionando desde la emergencia del Grupo Oaxaca.
Junto a esta convergencia de organizaciones de la sociedad civil, hubo otro hecho que
empoderó a la nueva coalición pro transparencia. El regreso del PRI al gobierno federal
desató una serie de temores en una parte importante de la sociedad debido a su pasado
autoritario, mostrado no sólo a lo largo de los 71 años que gobernó el ejecutivo federal de
forma ininterrumpida, sino también en la forma en cómo se desempeñaron los gobiernos
locales más recientes, desdeñando en muchas ocasiones el Estado de Derecho y las prácticas
democráticas más básicas.
La propia campaña electoral del Presidente Peña se constituyó en un cúmulo de
irregularidades, algunas reconocidas y otras solapadas por la autoridad electoral. El
movimiento juvenil #yosoy132 demostró cómo el PRI estaba dispuesto a revivir prácticas de
censura y manipulación en los medios de comunicación. Ello incentivó el discurso de la
oposición y de la sociedad civil organizada, sobre un retorno al viejo régimen.
Una vez que fue ratificado legalmente el triunfo del PRI, el ahora presidente electo
requería legitimarse desmintiendo a sus adversarios sobre el riesgo del retorno del
autoritarismo a través de compromisos para fortalecer el régimen democrático. Para
demostrar que ello iba más allá de las palabras, el presidente electo Peña Nieto anunció el 10
520 La Red está auspiciada por el Proyecto CIDE-Rendición de Cuentas, un donativo de la Fundación Hewlett y con las aportaciones voluntarias de sus miembros. 521 Red por la Rendición de Cuentas, (21 de marzo de 2015), Recuperado en www.redderendicióndecuentas.org.
298
de septiembre de 2012 que, a través de su partido y aliados propondría una iniciativa para
dotar de autonomía plena al IFAI, crearía una Comisión Nacional Anticorrupción integrada
por ciudadanos, así como una instancia que supervisaría la contratación de publicidad de los
poderes públicos en los medios de comunicación. La noticia, indudablemente sorprendió de
forma muy grata ya que parecía que había una voluntad real en la materia.
El 13 de septiembre de 2012 la senadora Arely Gómez, en representación del Partido
Revolucionario Institucional (PRI) y del Partido Verde Ecologista de México (PVEM),
presentó la iniciativa que había anunciado el presidente electo con el fin de profundizar el
acceso a la información pública. Días antes, el 6 de septiembre, el senador Alejandro Encinas,
del Partido de la Revolución Democrática también presentaba una propuesta similar y casi
un mes después, la senadora Laura Rojas Hernández del Partido Acción Nacional hacía lo
propio, recogiendo las principales inquietudes de la sociedad civil en su propuesta.
Para algunos de estos senadores, como constata en las entrevistas realizadas, en esta
reforma influyó la tendencia internacional de Open Goverment Partnership impulsada por el
Presidente Obama y a la que México se unió en septiembre de 2011.522
En esta reforma el Senado fue clave para el impulso de la nueva reforma
constitucional, ahora denominada de «tercera generación». Los senadores habían
conformado una nueva coalición pro transparencia, junto con la Red de Rendición de Cuentas
y el ámbito periodístico.523 Pocas semanas después, el 19 de diciembre, la iniciativa se estaba
aprobando en comisiones unidas de Puntos Constitucionales, Anticorrupción, Participación
Ciudadana, Gobernación y Estudios Legislativos. Un día después se presentó en el pleno y
también fue aprobada y enviada a la Cámara de Diputados para sus efectos
constitucionales.524
522 Cfr. Laura Rojas, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 82, p. 365. 523 En la entrevista realizada a Mauricio Merino comenta como trabajó la coalición: “Esto fue muy interesante porque este advocacy group trabajó muy intensamente yo creo que respetuosamente articulamos muy bien, peleamos bien e hicimos todo lo que había que hacer, hablar con los diputados ir con los medios, lanzar cartas públicas, todo lo que estuvo en nuestras manos para construir un entorno de exigencia para que la reforma pasara”. (Mauricio Merino, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas unidad de análisis 1515, p.385) 524 Aunado a ello el “Pacto por México”, una agenda ambiciosa de reformas promovida por el Presidente Peña y avalada por los principales partidos, también contenía la voluntad política de impulsar la transparencia. En ese sentido se pronuncia la senadora Arely Gómez quien afirmó: “Definitivamente el Pacto por México fue una excelente plataforma en la que se establecieron entre otros muchos los temas de la agenda de apertura gubernamental y transparencia”. (Arely Gómez, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 24, p.365)
299
Jaqueline Peschard consideraba este hecho así:
“Así como la alternancia en el año 2000 se tradujo en el nacimiento del
derecho de acceso a la información a través de la promulgación de leyes en
la materia a lo largo y ancho de todo el país, hoy, una nueva alternancia
política ha hecho posible que las distintas fuerzas políticas coincidan en la
necesidad de un cambio de velocidad en el desarrollo y la expansión de este
derecho”.525
Sin embargo, pasaron varias semanas sin que hubiera claridad sobre lo que sucedía en la
Cámara de Diputados. Los meses fueron transcurriendo y comenzó a ser evidente que para
los diputados la reforma no tenía el mismo sentido de urgencia que en el Senado de la
República, ni que se contaban con el mismo grado de especialización que en la Cámara Alta.
Terminó el primer periodo ordinario y siguió sin haber ley; por diversos testimonios era claro
que la mayoría de la Cámara integrada por el PRI y PVEM quería postergar el debate.
En un periodo extraordinario, en agosto de 2013, las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, Transparencia y Anticorrupción y Régimen Reglamento y Prácticas
Parlamentarias de la Cámara de Diputados emitieron un dictamen en donde echaban para
atrás los avances logrados en el Senado.
Las organizaciones México Infórmate y el Colectivo por la Transparencia
denunciaron en un desplegado el martes 20 de agosto de 2013: “Grave retroceso en materia
de transparencia y rendición de cuentas. PRI y PVEM niegan la posibilidad de fortalecer una
pieza clave del sistema democrático de nuestro país; ambigüedad del PRD lo hace
posible”.526
En el desplegado denunciaba:
“Después de un proceso legislativo poco claro, cerrado, sin información
disponible oportunamente y sin consultas públicas y abiertas, coordinado por
la Comisión de Puntos Constitucionales, y en contraste diametral con el que
tuvo lugar en el Senado de la República, el resultado de la discusión, hasta el
525 op. cit. Peschard (2013), p. 19. 526 Colectivo por la Transparencia, (20 de agosto de 2013), “Grave retroceso en materia de transparencia y rendición de cuentas. PRI y PVEM niegan posibilidad de fortalecer el sistema democrático; ambigüedad del PRD lo hace posible.” Recuperado en http://www.libertad-expresion.org.mx/noticias/grave-retroceso-en-materia-de-transparencia-y-rendicion-de-cuentas-pri-y-pvem-niegan-posibilidad-de-fortalecer-el-sistema-democratico-ambiguedad-del-prd-lo-hace-posible/
300
momento, es un dictamen que limita el derecho de acceso a la información
(DAI) y es regresivo respecto de la minuta aprobada por el Senado, en donde
el proceso también estuvo a cargo de la Comisión de Puntos
Constitucionales”.527
En el desplegado se afirma que la postura ambigua del Grupo Parlamentario del Partido de
la Revolución Democrática (GPPRD) permitió que el dictamen fuera aprobado en los
términos presentados por el GPPRI y el GPPVEM. Y señala que si el PRD se hubiera aliado
con el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (GPPAN) para votar el dictamen en
lo general en contra, hubiera existido la posibilidad de frenar este grave retroceso.
Este cambio de la postura del PRI y del PVEM respecto a su posición en el Senado,
siendo partidos caracterizados por una fuerte disciplina, pone en duda que el Presidente Peña
estuviera realmente comprometido con la materia y demuestra como los partidos han ido
cambiando su postura de acuerdo a si son gobierno o si son oposición. Siendo gobierno son
más restrictivos con el tema de transparencia y siendo oposición se hacen más proclives a la
materia y se integran a la coalición pro transparencia.
La sociedad civil denunció que el dictamen proponía:
“[…] que algunos titulares de entidades públicas — el Consejero Jurídico,
el Procurador General de la República, el Presidente de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos y el Presidente del Banco de México –, puedan
impugnar las resoluciones del órgano garante del derecho de acceso a la
información, bajo supuestos que consideramos demasiado amplios y
generales: literalmente, “la seguridad, la estabilidad económica y la
protección de derechos humanos”. Esto significa que, en la práctica, el acceso
a la información para el ciudadano perderá su calidad de expedito, además de
que se judicializa un derecho humano y se contradice el reconocimiento
expreso de la especialización y autonomía del órgano garante para dirimir
las controversias que se susciten en esta materia.
El dictamen plantea que los partidos políticos serán sujetos
obligados directos pero bajo la supervisión del Instituto Federal Electoral
(IFE), lo que implica mantenerlos en un régimen de excepción para el
527 Ibidem
301
escrutinio eficaz del ciudadano, conservando la relación asimétrica entre
éste y los institutos políticos […]
De igual forma se excluyó la facultad del órgano garante para
interponer acciones de inconstitucionalidad, con lo que se evita la protección,
de manera amplia y preventiva, del derecho de acceso a la información
ante la posibilidad de proponer normas que puedan limitar su alcance –
intencionalmente o no”.528
Como se observa, las resistencias hacia el fortalecimiento de la trasparencia y el acceso a la
información eran evidentes.529 Las discusiones giraban en torno a los mismos temas que
habían desatado tensiones desde la aplicación de la Ley de 2002: la autonomía del órgano
garante, la clasificación de la información como reservada; el no querer someter a los partidos
políticos a un régimen total de transparencia y quizá ahora como novedad el tópico de no
poder recurrir al IFAI ante una inadecuada resolución de los órganos garantes estatales.
El diario español El País, recogió este debate, y en un artículo titulado “El PRI
aprueba un retroceso en la ley de transparencia en México” publicado el 21 de agosto de 2013
y firmado por Verónica Calderón se explica:
“La ley de transparencia de México, una de las más avanzadas del mundo,
sufriría un serio golpe de aprobarse las modificaciones propuestas por los
diputados del oficialista Partido Revolucionario Institucional (PRI),
aprobadas la noche del lunes en la Cámara de diputados mexicana […] La
propuesta votada por los diputados ha sorprendido a propios y extraños. El
Presidente había enviado un borrador que buscaba una mayor apertura de
información y una propuesta acorde había sido redactada en el Senado para
enviarse a la comisión de la Cámara baja para su aprobación […] Los
cambios a la ley de transparencia restarían autonomía al Instituto Federal
de Acceso a la Información (IFAI) en «seguridad, estabilidad económica y
derechos humanos», lo que en la práctica, significa que cualquier petición de
528 Ibidem 529 Las resistencias no sólo se daban en el campo legislativo, sino que también se notó que en la administración del Presidente Peña comenzó a presentarse una mayor tendencia a la declaración de inexistencia de la información. (Cfr. Ana Cristina Ruelas, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 220, p. 393)
302
información se ajuste a alguno de estos temas puede ser llevada por la
dependencia gubernamental a la Corte Suprema mexicana […]”.530
Por su parte, González Cancino menciona cómo la posición que primeramente asumió el
presidente electo Peña Nieto a favor de reformas de transparencia de gran calado se vio
opacada por la posición de su grupo parlamentario en la Cámara de Diputados. Así lo explica:
“En el año 2012, el Senado de la República aprobó una nueva reforma a la
Constitución, sin embargo, en la Cámara de Diputados se cuestiona la minuta
aprobada por unanimidad en el Senado, con la presentación de 29 reservas
por parte de legisladores del PRI, en su mayor parte no avalando las
modificaciones que el Senado consideró estructurales y estratégicas”.531
La fuerte presión que ejercieron las organizaciones de la sociedad civil, a través de las redes
sociales, entrevistas y desplegados pusieron contra la pared a los diputados del PRI y PVEM.
Sumado a ello, la postura del Partido Acción Nacional en la Cámara de Diputados, a favor
de la reforma en los términos que fue aprobada en el Senado de la República, hacía que este
Partido se terminara llevando todo el crédito de la reforma. Por ello, los legisladores del
Presidente Peña tuvieron que echar marcha atrás a este dictamen y aprobaron la reforma en
los términos generales que lo hizo el Senado. Los cambios se discutieron nuevamente en el
Senado, quien a su vez realizó modificaciones particulares y finalmente el 20 de noviembre
fue aprobada la nueva reforma constitucional con 83 votos a favor y 6 en contra.
En un comunicado del 21 de noviembre de 2013, que la organización Article 19 tituló:
“Celebramos la aprobación de la reforma Constitucional en materia de Transparencia en el
Senado” se afirmaba: “La aprobación de la reforma Constitucional por el Senado de la
República representa un paso que apunta en la dirección correcta, pero aún faltan etapas
importantes para llegar con éxito al final del proceso”.532 En estas etapas estaría contemplada
la discusión de las leyes secundarias derivadas de la reforma constitucional, así como su
adecuada implementación.
530 Calderón, V., (21 de agosto, 2013), “El PRI aprueba un retroceso en la ley de transparencia en México “, El País. Recuperado en http://internacional.elpais.com/internacional/2013/08/21/actualidad/1377092226_786732.html 531 op. cit. González, en Bien Común, p. 43. 532 Article 19, Comunicado 21 de noviembre 2013, (febrero 2014), Recuperado en www.article19.org.
303
Por su parte, el Colectivo por la Transparencia y México Infórmate celebraron
también la aprobación de la reforma Constitucional en materia de Transparencia: “Con esta
decisión, las y los Senadores que integran la LXII Legislatura ratifican su compromiso con
la transparencia y la rendición de cuentas, así como con una reforma que coloque nuevamente
a México como un referente internacional en la materia”. En el comunicado se agradece de
forma especial a los senadores Arely Gómez, Laura Rojas, Javier Corral, Alejandro Encinas
y Raúl Cervantes.533 Y en él se explican las principales ventajas de la reforma. 1. Se dota de
autonomía constitucional al IFAI y a los órganos garantes locales. 2. Se reconoce el carácter
definitivo e inatacable de las resoluciones del IFAI. 3.Se amplía el catálogo de sujetos
obligados directos: ahora los partidos políticos, sindicatos, fondos y fideicomisos públicos,
así como cualquier persona física o moral que reciba y/o ejerza recursos públicos o realice
actos de autoridad tendrá la obligación de hacer pública su información. 4. El IFAI podrá
atraer casos de los órganos garantes locales, para dar la máxima garantía al derecho de acceso
a la información de la ciudadanía. 5. Se reconoce la facultad del IFAI y de los órganos
garantes locales de interponer acciones de inconstitucionalidad ante disposiciones
normativas que afecten la garantía y protección del derecho de acceso a la información. 6. Se
dota al IFAI, en tanto organismo constitucional autónomo, de la posibilidad de interponer
controversias constitucionales. 7. Los sujetos obligados tendrán la obligación de documentar
todo acto que derive del ejercicio de sus funciones.
La reforma fue finalmente promulgada por el Presidente Peña el 7 de febrero de 2014.
En el evento de promulgación, el Presidente de Transparencia Mexicana Jesús Reyes Heroles
señaló:
“[…] hoy, es un día muy importante para México. La Reforma Constitucional
que hoy se promulga es un gran avance. El proceso fue complicado, como en
todo cambio de fondo, hubo resistencias. Pero hay que decirlo: en el ir y venir
de la iniciativa, los legisladores evitaron caer en las desviaciones, hicieron
muchas consultas, la sociedad civil fue escuchada, y organismos como el
Colectivo por la Transparencia y la Red para la Rendición de Cuentas
participaron y tuvieron un papel relevante. El resultado es muy bueno. Se
rompen mitos y tabúes. El órgano garante obtiene autonomía constitucional y
533 Ibidem.
304
sus resoluciones son inatacables. Los sujetos obligados abarcan todos los
ámbitos: fideicomisos, sindicatos, gobiernos estatales, municipales, los
legislativos locales y el Federal, universidades y el Poder Judicial, entre otros.
Por fin, la rendición de cuentas y la transparencia abrazan a toda la República.
Hemos aprendido las lecciones.”.534
Como se puede apreciar fruto de este análisis, es claro que la conformación de una nueva
coalición pro transparencia fue determinante. En ella confluyeron nuevamente
organizaciones de la sociedad civil, periodistas, legisladores, académicos. Sin embargo, a
diferencia de la ley de 2002, en este caso el gobierno federal no asumió una postura coherente
en todo el proceso del dictamen: a veces fue un aliado, pero a veces vía sus legisladores
bloqueo la iniciativa e incluso propuso una regresión respecto al dictamen del Senado; al
final, por la presión tuvo que sumarse a la iniciativa. También hubo una variación respecto a
la reforma de 2007; en esta ocasión el IFAI no tuvo un papel tan determinante ya que en ese
momento se encontraba sin el impulso de un Presidente comisionado como María Marván o
Alonso Lujambio, más bien estaba confrontado internamente a través de diversas pugnas que
se hicieron públicas.
Sin embargo, lo que sí subyace es que la estructura de la coalición pro transparencia,
su núcleo básico de ideas y creencias, así como su alta capacidad técnica y su habilidad
negociadora estuvieron nuevamente presentes, como en la de la ley de 2002 y la reforma de
2007, lo cual constituye en elementos determinantes para que la política de transparencia no
sólo haya permanecido en el tiempo, sino que se haya profundizado.
4.4.4 Reforma constitucional de 2014: alcances y desafíos.
En el dictamen de la iniciativa aprobado, así es cómo quedó la nueva redacción del artículo
6° constitucional. Se trata de una redacción que especifica puntualmente algunas cuestiones
que quizá debieran estar en una ley secundaria, pero de esta forma se quiso garantizar que
quedaran aseguradas las políticas:
534 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, Comunicado IFAI 7 de febrero de 2014, IFAI/008/14 (febrero 2014), Recuperado en http://inicio.ifai.org.mx/Comunicados/Comunicado%20IFAI-08-14.pdf.
305
A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la
Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus
respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad,
órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos
autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como
de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos
públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y
municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por
razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que
fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el
principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar
todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o
funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales
procederá la declaración de inexistencia de la información.
II. y III. ...
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y
procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos
autónomos especializados e imparciales que establece esta Constitución.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en
archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios
electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre el
ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta
del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos.
VI. y VII. ...
VIII. La Federación contará con un organismo autónomo,
especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir
sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna,
responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la
306
información pública y a la protección de datos personales en posesión de los
sujetos obligados en los términos que establezca la ley.
El organismo autónomo previsto en esta fracción, se regirá por la ley
en materia de transparencia y acceso a la información pública y protección de
datos personales en posesión de sujetos obligados, en los términos que
establezca la ley general que emita el Congreso de la Unión para establecer
las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho.
En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza,
legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad,
profesionalismo, transparencia y máxima publicidad.
El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos
relacionados con el acceso a la información pública y la protección de
datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que
forme parte de alguno de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así
como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza
recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con
excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité
integrado por tres ministros. También conocerá de los recursos que
interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos
autónomos especializados de los estados y el Distrito Federal que determinen
establezca la ley.
El organismo garante federal de oficio o a petición fundada del
organismo garante equivalente del estado o del Distrito Federal, podrá
conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo
ameriten.
La ley establecerá aquella información que se considere reservada o
confidencial.
Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas
e inatacables para los sujetos obligados. El Consejero Jurídico del Gobierno
307
podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que
dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme
a la ley de la materia.
El organismo garante se integra por siete comisionados. Para su
nombramiento, la Cámara de Senadores, previa realización de una amplia
consulta a la sociedad, a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto
de las dos terceras partes de los miembros presentes, nombrará al
comisionado que deba cubrir la vacante, siguiendo el proceso establecido en
la ley. El nombramiento podrá ser objetado por el Presidente de la República
en un plazo de diez días hábiles. Si el Presidente de la República no objetara
el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de comisionado la
persona nombrada por el Senado de la República.
En caso de que el Presidente de la República objetara el
nombramiento, la Cámara de Senadores nombrará una nueva propuesta, en
los términos del párrafo anterior, pero con una votación de las tres quintas
partes de los miembros presentes. Si este segundo nombramiento fuera
objetado, la Cámara de Senadores, en los términos del párrafo anterior, con
la votación de las tres quintas partes de los miembros presentes, designará al
comisionado que ocupará la vacante.
Los comisionados durarán en su encargo siete años y deberán
cumplir con los requisitos previstos en las fracciones I, II, IV, V y VI del
artículo 95 de esta Constitución, no podrán tener otro empleo, cargo o
comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes,
científicas o de beneficencia, sólo podrán ser removidos de su cargo en los
términos del Título Cuarto de esta Constitución y serán sujetos de juicio
político.
En la conformación del organismo garante se procurará la equidad
de género.
El comisionado presidente será designado por los propios
comisionados, mediante voto secreto, por un periodo de tres años, con
308
posibilidad de ser reelecto por un periodo igual; estará obligado a rendir un
informe anual ante el Senado, en la fechay en los términos que disponga la
ley.
El organismo garante tendrá un Consejo Consultivo, integrado por
diez consejeros, que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de
los miembros presentes de la Cámara de Senadores. La ley determinará los
procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia
Cámara. Anualmente serán sustituidos los dos consejeros de mayor
antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un
segundo periodo.
La ley establecerá las medidas de apremio que podrá imponer el
organismo garante para asegurar el cumplimiento de sus decisiones.
Toda autoridad y servidor público estará obligado a coadyuvar con
el organismo garante y sus integrantes para el buen desempeño de sus
funciones.
El organismo garante coordinará sus acciones con la entidad de
fiscalización superior de la Federación, con la entidad especializada en
materia de archivos y con el organismo encargado de regular la captación,
procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, así
como con los organismos garantes de los estados y el Distrito Federal, con el
objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano.535
Así mismo, se reformaron otras disposiciones constitucionales para dar coherencia a esta
reforma. Esos cambios fueron los siguientes: al artículo 73; se adiciona una fracción XII al
artículo 76 y se recorre la subsecuente; se reforma la fracción XIX del artículo 89; se reforma
el inciso l) de la fracción I y se adiciona el inciso h) a la fracción II del artículo 105; se
reforma el párrafo tercero del artículo 108; se reforman los párrafos primero y segundo del
artículo 110; se reforman los párrafos primero y quinto del artículo 111; se adiciona una
535 Sesión ordinaria de la H. Cámara de Senadores, celebrada el martes 24 de abril de 2007, (enero 2014), Recuperado en http://www.senado.gob.mx/?ver=sp&mn=4&sm=1&id=655.
309
fracción VIII al artículo 116; se adiciona un inciso ñ), recorriéndose los actuales incisos en
su orden, a la fracción V, de la Base Primera del Apartado C del artículo122.
La reforma de transparencia se puede sintetizar en los siguientes puntos:
1. Otorga autonomía constitucional a todos los órganos garantes de la transparencia,
tanto al IFAI como a los órganos de las entidades federativas.
2. El IFAI, como organismo garante constitucional autónomo, será responsable de la
protección del derecho de acceso a la información pública y de la protección de datos
personales en posesión de entes públicos.
3. En la integración del IFAI se logra conformar un órgano superior de decisión
colegiado, integrado por siete comisionados, cuyo nombramiento recae en la Cámara de
Senadores o la Comisión Permanente del Congreso de la unión a propuesta de los Grupos
Parlamentarios, previa consulta a la sociedad civil, con el voto de las dos terceras partes de
los miembros presentes, con la posibilidad de que el Presidente de la República objete dicho
nombramiento en un par de ocasiones.
4. Se homologa el diseño de los órganos constitucionales autónomos de las entidades
federativas, como también sus características fundamentales.
5. Se incluye el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones de los
órganos garantes para los sujetos obligados.
6. Se dota de legitimidad al IFAI y a los órganos garantes locales para interponer
acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales para que tengan medios de
control constitucional que permitan definir cualquier duda sobre su competencia ante otras
instancias públicas.
7. Se prevé un mecanismo de revisión de resoluciones de los organismos de acceso a
la información estatales en favor de los particulares, así como la facultad de atracción al IFAI
respecto de resoluciones de los organismos garantes locales que lo ameriten por su
trascendencia.
8. Se establecen las bases y principios en materia de archivos, a fin de lograr
armonización en la materia en todo el País y garantizar que la información exista para estar
disponible.
9. Se incorpora un consejo consultivo ciudadano que acompañe a IFAI en sus tareas.
310
10. Se establecen como sujetos obligados directos a partidos políticos y sindicatos,
entre otros, de manera explícita.
Posterior a esta reforma aún quedan temas pendientes: el más urgente es la expedición
de la ley general de transparencia y de nuevas leyes federales de transparencia y archivos,
pero ahora el mayor desafío es cultural. Aunque México alcanzó una madurez considerable
en la normatividad, al final depende de las personas su adecuada aplicación.
En el artículo titulado “Transparencia: la batalla cultural perdida” y publicado en el
periódico Excelsior, el 1 de junio de 2014, la senadora Laura Rojas reconoció:
“[…] hay funcionarios públicos de las Unidades de Enlace en las
dependencias que declaran la inexistencia de la información y no turnan el
expediente al Comité de Información, que es la entidad a la que le
corresponde hacer esta declaratoria. Muchas veces los archivos existen
pero no quieren ser entregados.
Otra de las formas cómo se obstaculiza la transparencia, es clasificar
cierta información como reservada alegando causales que no corresponden.
Por ejemplo, se niega información por razones de seguridad de Estado,
cuando en realidad no aplica esa causal. También se reserva la información
argumentando que se trata de datos personales cuando en realidad estamos en
presencia de datos de interés público.
Estos mecanismos pudieran sortearse si los órganos de transparencia
locales llevaran sus tareas a cabalidad, sin embargo, la mayoría de ellos no
están cumpliendo bien sus funciones; algunos por falta de recursos, otros
porque están cooptados por el gobernador en turno. De acuerdo al Índice
Nacional de los Órganos Garantes, 81% de los órganos estatales de
transparencia obtuvieron una nota reprobatoria; sólo cinco aprobaron con más
de seis de calificación”.536
Por ello, en las leyes secundarias se deberán abordar temas como una mejor formación de
servidores públicos, una mejor supervisión de las unidades de enlace, una definición más
clara de la forma en cómo se debe clasificar la información; un catálogo puntual de
536 Rojas, L. (1-jun-2014) “Transparencia: la batalla cultural pendiente”, periódico Excelsior, (21 de marzo de 2015). Recuperado en http://www.excelsior.com.mx/opinion/laura-rojas/2014/06/01/962612.
311
información proactiva que deben proveer las entidades de la administración pública; un
mecanismo ágil para recurrir las decisiones de los órganos garantes, y también un régimen
de sanciones expedito y autónomo, todo ello articulado bajo un Sistema Nacional de
Transparencia.
4.5 Alcances generales de la política de derecho de acceso a la información pública
4.5.1. Análisis de diversos indicadores de transparencia
Para poder analizar el éxito en la implantación de las de las políticas de acceso a la
información pública se realizarán diversos acercamientos. Uno de ellos es conocer los
indicadores más relevantes para evaluar el avance así como también los desafíos de la política
de transparencia.
En primer término vale la pena considerar los datos del 11° informe de labores del
IFAI, de 2014, el último presentado al H. Congreso de la Unión. En él se menciona que,
desde la entrada en vigor de la LFTAIPG, en junio de 2002 al 31 de diciembre de 2013, el
Poder Ejecutivo Federal ha recibido un total de 1,013,472 solicitudes de información. Tan
solo en 2013, se recibieron 147,148, cifra que representa un incremento de 12.2 por ciento
respecto a 2012.537
Gráfica 4.3
537 Cfr. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), 11° informe de labores al H. Congreso de la Unión, 2013, (febrero 2014), p.21. Recuperado en http://inicio.ifai.org.mx/nuevo/11o_informe.pdf.
312
El 96.88 de las solicitudes de información en 2013 se dieron por vía electrónica, lo que
demuestra el poder que ha tenido esa herramienta, aunque también apunta a reconocer que el
perfil socioeconómico de las personas que realizan las solicitudes son aquellas que tienen
capacidades para utilizar estos medios electrónicos, considerando que en México sólo una
tercera parte de los hogares tienen acceso a internet.
Las tres instituciones que tuvieron un mayor número de solicitudes fueron el Instituto
Mexicano del Seguro Social, la Secretaría de Educación Pública y el Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, instituciones que a lo largo de trece años
de análisis son de las que más han recibido solicitudes.538
538 Cfr. Ibidem, p. 23.
313
Tabla 4.4 Las 20 dependencias y entidades con mayor número de solicitudes de
información
La principal temática de las solicitudes se refiere a información generada por las
dependencias como son los trámites, estadísticas y concesiones, así como actividades de la
institución: programas de trabajo, resultados de actividades sustantivas y agendas de los
314
servidores públicos.539 Hay también otros rubros como corrección de datos personales,
información sobre contratos, estructura orgánica, programas de subsidio, gastos y
auditorías.540
Gráfica 4.4
En cuanto a la ubicación geográfica de los solicitantes de información no ha habido un avance
respecto a un mayor alcance sino que, incluso, ha aumentado la concentración, sobre todo en
dos entidades: el Distrito Federal (48.1 por ciento) y el Estado de México (15.8 por ciento),
en conjunto representan más del 60% de solicitantes.
Respecto a las características del solicitante se mantiene, en lo general, el perfil de
edad, siendo importante destacar que el mayor porcentaje de usuario se da en el rango de 20
a 39 años, constituyendo el 52.5% de los usuarios. Ello es muy positivo porque habla de un
sector poblacional que ha aprendido a ejercer este derecho a temprana edad. Así mismo, se
da un avance considerable en materia de género. Mientras que en 2003 sólo 28% de las
539 Francisco Ciscomani explica en la entrevista que se le realizó cómo el acceso a la información derivó en beneficios concretos para la población: “Entonces, antes si un empresario quería poner una gasolinera en la salida de Pachuca o un taller de tractocamiones pues no sabía si realmente iba a ser negocio o no, hoy puede acceder a la estadística del flujo vehicular que pasa por la caseta federal, y además puede acceder libremente al flujo de tractocamiones que ahí pasan y en función de eso puede decidir si pone una gasolinera de gran tamaño que compita con taller y lavado y puede poner un negocio y puede tomar decisiones”. (Francisco Ciscomani, Anexo 3: entrevistas de actores relevantes categorizadas, unidad de análisis 1024, p. 405) 540Cfr. op. cit, IFAI (2013), p. 24.
315
solicitudes las hicieron mujeres, diez años después la participación femenina había crecido
hasta alcanzar 44.9% de las solicitudes. En cuanto a la ocupación del solicitante se mantiene
muy parecida al perfil de inicio de la política, destacando el ámbito académico como origen
de una de cada tres solicitudes, seguido del ámbito empresarial y el ámbito gubernamental.
El nivel educativo reportado por los solicitantes en su mayoría es de licenciatura (56.4%) y
posgrado (19.5%).541
Tabla 4.5 Número de solicitudes por año según la edad reportada del solicitante
En cuanto a la calidad de respuesta al usuario se puede destacar que el porcentaje de recursos
interpuestos por cada 100 solicitudes ingresadas se ha mantenido constante, en alrededor de
5%. Donde se ha mostrado un avance importante es en la disminución de respuestas de
inexistencia de la información solicitadas. Por ejemplo, en 2008 se ingresaron 105,250
solicitudes y se dieron 8,208 respuestas de inexistencia de información. En tanto, en 2013
se ingresaron 147,148 solicitudes, casi un 50% más, mientras que las respuestas de
inexistencia de información bajaron a 6,277, casi una disminución de 25% en relación a 2008.
541 Cfr. Ibidem, p. 26.
316
Ello quiere decir que la información se está archivando de mejor forma, que hay más
capacidad técnica de respuesta, así como también una mayor cultura de transparencia en el
servidor público, todo ello se muestra de avance en la política de transparencia.542
Tabla 4.6 Inexistencias de información
En cuanto al número de recursos interpuestos ante el IFAI, hubo un aumento porcentual
importante respecto a 2011 y 2012, aunque se mantiene en una proporción de crecimiento
histórica estable, que corresponde a su vez con el incremento en el número de solicitudes.
Este aumento en el número de recursos interpuestos puede tener dos lecturas, una positiva,
en donde se constata que el ciudadano apela al órgano garante en defensa de su derecho, peo
también una negativa, en tanto que el hecho de seguir teniendo un importante número de
recursos ante el IFAI significa que las entidades administrativas, así como las unidades de
enlace y los comités de información no están respondiendo adecuadamente sobre todo
cuando, por parte del IFAI se mandatan casi tres mil modificaciones, revocaciones y
procedimientos de verificación de falta de respuesta de las entidades.
542 Cfr. Ibidem, p. 54.
317
Otro indicador importante que demuestra la consolidación del IFAI, es que del
número total de resoluciones con instrucción en 2013 (es decir, aquellas que implican un
mandato de cumplimiento por parte de los sujetos obligados), que fueron 2,498, el 99.3% de
esas resoluciones han sido cumplidas por los sujetos obligados, habiendo una reducción
notoria en el número de amparos, sólo seis, cuando en 2011 se alcanzaron diecinueve.
También otro dato que muestra el avance del derecho de acceso a la información, son
las páginas de Internet de cada una de las entidades del gobierno federal que se sujetan a la
autoridad del IFAI. Estas páginas son evaluadas semestralmente a fin de verificar que
cumplan su obligación (información de oficio). Al respecto Trinidad afirma:
“El resultado ha sido alentador. En la primera evaluación, el promedio de
cumplimiento de la Administración Pública Federal (APF) fue de 62.8 por
ciento y sólo dos obtuvieron una calificación de 100 por ciento... la segunda
evaluación cambió sustancialmente ya que el porcentaje de cumplimiento
aumentó a 90.8 por ciento y de dos dependencias que habían sacado 100 por
ciento pasamos a 133 con cumplimiento de 100 por ciento […]”.543
En cuanto al Portal de Obligaciones de Transparencia de la Administración Pública Federal
se muestra un avance exponencial. Tan sólo en 2013 se realizaron más de 33 millones de
consultas, teniendo por tercer año consecutivo tasas de crecimiento de consultas anuales
superiores al 40%.544
543 Cfr.op. cit. Trinidad, pp. 55, 56. 544 Cfr. op. cit. IFAI (2011), p. 30.
318
Tabla 4.7 Las 20 dependencias y entidades con mayor número de consultas en el Portal de
Obligaciones de Transparencia.
Salazar Ugarte y Vázquez Sánchez elaboraron un estudio comparativo internacional, en el
que analizan el marco que regula el acceso a la información pública en sesenta y ocho países.
Basados en el documento The Public´s Right to Know de la asociación no gubernamental
Artículo 19, llega a las siguientes varias conclusiones; la tercera conclusión es muy
importante para este estudio, en donde los autores afirman:
“México es el país que tiene la disposición constitucional más completa, ya
que su artículo 6° expresa casi en su totalidad los principios establecidos por
el derecho internacional como presupuestos básicos del derecho de acceso a
la información. Esta disposición, además, gracias a los principios de
supremacía y rigidez constitucionales vigentes en México, otorga al derecho
319
de acceso a la información una mayor protección tanto en el ámbito federal
como en el estatal”.545
Esta afirmación, incluso se dio antes de la última reforma constitucional que fortaleció más
el marco normativo; lo cual realmente coloca a México como el país con el mejor marco
normativo a nivel mundial.
Otro indicador que muestra, tanto los avances como los desafíos de la política de
transparencia, es la denominada Métrica de Transparencia elaborada por el Centro de
Investigación y Docencia Económica. Este índice ha tenido tres ediciones: 2007, 2010 y
2014. De la primera Métrica ya se habló en el capítulo anterior. Respecto a la Métrica 2010,
cabe recoger esta síntesis que hace Ayllón:
“Los hallazgos generales del estudio muestran un avance importante en la
calidad de la legislación y la existencia de capacidades institucionales en
prácticamente todo el país. Los datos permiten afirmar que existen portales,
que dan respuesta a las solicitudes y existen órganos garantes con grados
razonables de autonomía. Pese a estos avances, otro hallazgo relevante son
las asimetrías de la información que se identificaron tanto en la calidad de los
portales, los procedimientos de acceso y las capacidades institucionales a lo
largo del país […] El estudio encontró que el problema más serio se encuentra
en la calidad y exactitud de la información. Los usuarios carecen de
mecanismos para verificarla y no existe ninguna consecuencia efectiva por la
mala calidad de la información proporcionada”.546
Esta aseveración es importante porque destaca el avance que se ha dado en las políticas de
transparencia tanto en las distintas entidades de la República como en el propio ámbito
federal, sin soslayar importantes áreas de oportunidad y algunas resistencias en los estados
de la República.
Respecto a la Métrica de Transparencia 2014, recientemente presentada se puede
especificar lo siguiente: el estudio destaca cinco dimensiones. La dimensión normatividad
examina la calidad del diseño legislativo en materia de derecho de acceso a la información
545 op. cit., Salazar, Ugarte, en Salazar, P. (coord.), p. 67. 546 Centro de Investigación y Docencia Económicas, Métrica de la Transparencia 2010, p. 44. Recuperado en http://metricadetransparencia2010.cide.edu/.
320
pública en México, para ese fin se revisaron los ordenamientos de carácter federal y local,
con base en los estándares nacionales e internacionales para una legislación de calidad en la
materia. La dimensión de la información púbica de oficio (portales) evalúa el grado de
cumplimiento de los sujetos obligados en lo concerniente a la difusión de la información
pública de oficio y la calidad de la misma en los portales de internet. La dimensión usuario
simulado, examina la calidad de los procesos de atención y las respuestas a las solicitudes
ciudadanas de información pública realizadas a los sujetos obligados. Por su parte, la
dimensión de las capacidades institucionales de los órganos garantes estudia las capacidades
institucionales de los organismos garantes; esta dimensión examina las capacidades
directivas, organizacionales y operativas, así como las acciones y el poder de incidencia de
cada órgano garante. Por último, en cuanto a la dimensión sujeto obligado, se examinan el
conjunto de procesos, de rutinas y de características del personal de las estructuras
administrativas al interior de los sujetos obligados.547
Estas dimensiones dieron cinco subíndices: Subíndice de Normatividad. Subíndice de
Portales. Subíndice Sujeto Obligado. Subíndice Usuario y Subíndice Órgano Garante.548.
Gráfica 4.5
547 Centro de Investigación y Docencia Económicas, Métrica de la Transparencia 2014, (2014), p.9. Recuperado en http://www.metricadetransparencia.cide.edu/. 548 Cfr. Ibidem, p.15
321
Como se observa, los dos mejores subíndices evaluados son el de Portales (0.845) y el de
Normatividad (0.800). Los índices con menor calificación son el Subíndice Órgano Garante
(0.652) y el Subíndice Usuario (0.602).
Aunque se muestran algunos avances respecto a la Métrica anterior, también persisten
desafíos importantes, por ello la necesidad de adecuar el marco normativo para mejorar cada
uno de los índices aquí descritos.
Existe otro indicador que es el Índice del Derecho de Acceso a la Información en
México (IDAIM), elaborado por las organizaciones Article 19 y Fundar Centro de Análisis
e Investigación el cual evalúa la calidad de las leyes de transparencia y la efectividad del
derecho de acceso a información de nuestro país, tanto en el ámbito federal como local.
Según el IDAIM 2010, los principales obstáculos para la realización del derecho de
acceso a la información en nuestro país son los siguientes: 1) Falta de mecanismos de
designación que permitan garantizar la independencia de las y los comisionados o consejeros.
2) Ausencia de una definición clara de sanciones para los funcionarios que no cumplan con
las obligaciones de transparencia. 3) Complejidad de los requisitos para solicitar información
y el elevado costo del acceso a la misma. 4) Multiplicación de las restricciones al acceso y la
falta de reglas para la difusión proactiva de la información pública, veraz y oportuna. 5)
Exclusión de algunas organizaciones que reciben financiamiento público, como partidos
políticos y sindicatos.549 Entre las cualidades de la ley de transparencia mexicana están: el
principio de máxima publicidad, la protección de privacidad, el derecho de toda persona a
solicitar información sin necesidad de identificarse y los mecanismos y las instituciones de
revisión y protección del acceso a la información.
Otro elemento que ayuda a comprender el avance en la materia, así como sus desafíos
es una encuesta de reciente elaboración, presentada por el propio IFAI y que se elaboró en
colaboración con el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), la
cual mide aspectos de percepción entre la ciudadanía sobre el derecho de acceso a la
información pública. En el comunicado que emitió el Instituto el pasado 20 de marzo de 2014
presenta los resultados más destacados de dicha encuesta:
549 Cfr. FUNDAR, Índice de Derecho al Acceso a la Información en México (diciembre 2014), pp. 44, 45. Recuperado en http://idaim.org.mx/.
322
“Sobre las prácticas en el acceso a la información y quienes han presentado
una solicitud de información, 68.4% respondió que sí le entregaron la
información que solicitó; 60.6%, que los plazos que marca la ley para atender
una solicitud son adecuados; 60%, que el trámite fue sencillo, y 95.8%, que
la información recibida fue de utilidad. Resulta interesante destacar que
80.7% de la población muestra interés por recibir capacitación para ejercer su
derecho a la información”.550
Así mismo, en la encuesta también se preguntó sobre la información que más le interesaría
conocer al ciudadano. Al respecto los datos son los siguientes:
“86.2% respondió tener interés en conocer más sobre los servicios de escuelas
y hospitales de su comunidad. Del total, 85.8% indicó tener interés sobre los
apoyos que existen en caso de ser víctima de la delincuencia; 78.2% manifestó
que desea conocer más sobre medio ambiente y recursos naturales, y 75%
señaló su interés por conocer el gasto de recursos públicos”.
Como se aprecia con todos estos datos, es evidente que hay un avance en la implementación
del derecho de acceso a la información pública, pero también aún hay algunos aspectos que
lo limitan como la necesidad de fortalecer los órganos garantes.
4.5.2 Análisis desde el marco teórico general: las políticas públicas en el marco
institucional.
En el caso que estudia es claro que se fortalecieron las capacidades institucionales del Estado
mexicano. Ha habido no sólo un cambio, sino que se ha sentado un paradigma en la forma
en cómo se gestó dicha transformación. Las reformas a la transparencia y el derecho de
acceso a la información pública han funcionado como un sistema de contrapesos al poder y
como un canal de participación en muchos sentidos ejemplar. Sin embargo, es claro que esta
política debe acompañarse por un Sistema Nacional Anticorrupción y de rendición de
cuentas, así como por una renovación ética de la cultura política.
550 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México, Comunicado IFAI-OA/015/14, 20 de marzo de 2014 (marzo 2014), Recuperado en http://inicio.ifai.org.mx/Comunicados/Comunicado%20IFAI-015-14.pdf .
323
El marco del institucionalismo histórico ayuda a comprender el peso que ha tenido la
historia en el desarrollo de las políticas públicas de transparencia. La manera en cómo se
construyó el sistema político mexicano, bajo una serie de prácticas paralelas al mandato
constitucional, configuraron un régimen autoritario y opaco que persiste de muchas formas
como un obstáculo a la transparencia y al derecho de acceso a la información pública.
Así mismo, la historia también tiene un peso como elemento dinámico del subsistema
y de la causalidad. Una parte importante de los entrevistados y de la biografía consultada
coincide en el desarrollo democrático como un factor detonador de estas políticas. Este
desarrollo tiene diversas etapas y procesos incrementales, desde la transición que se gesta a
lo largo de dos décadas, la primera alternancia que se da en el año 2000 y la consolidación
democrática a lo largo de los primeros lustros del siglo XXI. Así mismo, el antecedente de
un régimen autoritario y su reconfiguración en diversos ámbitos y mecanismos han generado
la necesidad de recurrir a un andamiaje sumamente completo y detallado para evitar que se
transgreda el propósito fundamental por el cual se impulsaron estas políticas.
En el caso que se analiza es claro que, como afirma el institucionalismo histórico, los
actores de las políticas saben aprovechar ciertos acontecimientos, no sólo de carácter macro,
como puede ser una transición a la democracia, sino también los acontecimientos micro, es
decir, las coyunturas que van saliendo al paso y se configuran como oportunidades. Un
ejemplo de ello, fue cómo el cuestionamiento de la campaña electoral del Presidente Peña
sirvió como presión para que tuviera que legitimar su proyecto a través de la presentación de
la propuesta de segunda reforma constitucional.
En la política de transparencia es clara la dependencia de rumbo que se gestó desde
el nacimiento de la política. Aunque ha habido variantes respecto a los actores claves de las
coaliciones y ha sido necesario realizar ajustes en las política, es evidente que ha habido un
hilo conductor histórico que ha permanecido a lo largo de más de doce años y que se debe,
en buena parte, a la emergencia ciudadana que ha decidido participar como jugador clave con
ideas y propuestas técnicas que se han profundizado y especializado pero que tienen una
misma raíz en la concepción de gobierno abierto y de derecho de acceso a la información
pública. La forma como esta participación se dio y la manera en cómo se articuló la coalición
ha generado una especie de “metodología de intervención cívica”, que ha perdurado a lo largo
de las siguientes reformas.
324
Una de las maneras en como el institucionalismo histórico mide el éxito es si una
política, al paso del tiempo logra permanecer. En la investigación que se presenta, se ha
demostrado que las políticas de transparencia no sólo han perdurado, sino que también han
evolucionado ampliando su alcance y mejorando su grado de efectividad. Son políticas,
además, que no han perdido su relevancia social, siguen posicionadas en la agenda pública y
continúan ejerciendo influencia cultural.
En varios corrientes neoinstitucionales se aborda la importancia de las ideas como
generadoras del cambio de las políticas. En el caso que analizamos es muy claro cómo los
conceptos de buen gobierno, de democracia funcional, de derecho de acceso a la información
pública y rendición de cuentas son consideradas elementos fundamentales que se convierten
en motores y aglutinantes de la institucionalidad naciente; las ideas se lograron encarnar en
las instituciones.
De manera especial, en el institucionalismo normativo, lo que define a una “buena
institución” es el hecho de crear políticas efectivas que pongan en práctica las ideas que
dieron nacimiento a la institución. En el caso que se estudia hubo una “lógica de lo adecuado”
que impulsó las acciones y el compromiso de diversos liderazgos.
Así mismo en el institucionalismo normativo, como se señaló en el capítulo primero,
el aprendizaje y la creación de marcos normativos son un factor decisivo del cambio. El
aprendizaje en las políticas de transparencia se dio de muchas formas desde el hecho de
entender los tiempos políticos hasta comprender las ideas y los incentivos que pueden hacer
confluir a actores diversos, generando procesos integrativos.
Sabatier y Mazmanian establecen seis condiciones necesarias para la implementación
efectiva de los objetivos legalmente establecidos en una política pública: 1. Objetivos claros
y consistentes, de manera que puedan constituirse como un estándar de referencia y
evaluación legal. 2. Teoría causal adecuada, asegurándose de que las políticas públicas están
respaldadas por una teoría sobre cómo lograr el cambio. 3. Estructuras de implementación
legalmente estructuradas. 4. Implementadores comprometidos y capaces. 5. Apoyo de los
grupos de interés y «soberanos» en el poder legislativo y el ejecutivo. 6. Cambios en las
condiciones socioeconómicas que no menoscaben el apoyo de los grupos y los soberanos ni
subviertan la teoría causa que da soporte a las políticas.551
551 Cfr., op. cit. Parsons, p. 505, 506.
325
Todas estas condiciones se cumplieron en el caso, logrando configurar una nueva
institucionalidad que ha ido arraigando en el sistema político mexicano. Por ejemplo, se
establecieron objetivos concretos como el hecho de tener un marco normativo de acuerdo a
los estándares internacionales más altos. Así mismo, se crearon comparaciones y
metodologías de evaluación que pudieron dar seguimiento al grado de avance de la política.
También se generó una teoría causal sólida donde se establece cómo la transparencia y el
acceso a la información son derechos y herramientas que apuntan contra la concentración de
poder, la opacidad, los abusos de funcionarios públicos y el desorden en la administración;
así mismo favorecen la participación, el interés sobre la cosa pública y una mayor
certidumbre en el actuar gubernamental.
Cabe señalar que hubo también estructuras bien implementadas que fluyeron de una
forma más armónica y natural de lo esperado; hubo calidad institucional: legitimidad,
eficacia, predictibilidad, adaptabilidad. Así mismo también hubo políticos y funcionarios
públicos que se comprometieron a cabalidad con el tema y grupos desde diversas arenas que
apoyaron estas medidas. Además, las condiciones socioeconómicas favorecieron la
implementación en cierto grado, desde la asignación del presupuesto para el IFAI hasta el
fortalecimiento de la clase media.
Como política pública, se atendió el problema que se presentó como inaceptable en
el ámbito público: la opacidad. Este problema se resolvió en gran medida, aunque persisten
algunas resistencias. Los beneficiarios finales, los ciudadanos, han podido acceder a
poderosos mecanismos de transparencia, con los que antes no contaban, sin soslayar que
todavía hay un desafío de inculturación de este derecho en los grupos objetivo, los servidores
públicos, sobre todo de primer nivel.
4.5.3 Análisis desde el marco teórico específico: el Marco de Coaliciones Promotoras.
El marco de coaliciones promotoras fue muy útil para la presente investigación ya que
permitió tener categorías para estudiar el cambio de la política en transparencia. Como señala
el Marco de Coaliciones Promotoras, el cambio de la política tiene dos factores
fundamentales: el aprendizaje orientado a la política y los cambios externos al subsistema.
En el caso analizado, por los testimonios que se recoge, es claro que las ideas, el diálogo y la
326
construcción compartida de alternativas muestran un alto grado de aprendizaje. Así mismo,
también queda evidenciado el papel que tuvo la transición democrática, la doble alternancia
en el poder, la búsqueda de legitimidad democrática de los diversos actores y factores como
la disponibilidad tecnológica de internet; es decir, los cambios externos al subsistema
impactaron directamente en la posibilidad de cambio y en la asimetría de poder.
El marco de coaliciones también permitió centrar el análisis del cambio en los actores
relevantes como subsistema, más allá del tradicional esquema del «triángulo de hierro». En
el caso que se estudia, los actores y su capacidad de confluencia en coalición fueron una
variable determinante en el éxito de la implementación de la política de transparencia y
acceso a la información pública. Los actores ayudaron a impulsar y conducir el cambio
institucional en sus distintas etapas, logrando que la política no decayera, sino, por el
contrario, se perfeccionara al paso de los años.
Otro factor relevante del marco de coaliciones fue la condición de elaborar un análisis
del proceso de la política pública que abarcara cuando menos diez años. Este periodo de
tiempo que exige la metodología fue fundamental para poder comprender la evolución de la
política de transparencia y poder vislumbrar con mayor claridad los aspectos positivos de la
primera ley, así como sus limitaciones que no fueron comprendidos en un inicio. Así mismo,
el marco de coaliciones reclamó un análisis no sólo de la política en el ámbito federal. Y si
bien, la investigación se centró en este ámbito, también recogió aspectos de su
implementación en el ámbito local, con lo cual se explica la necesidad de las reformulaciones
de la política nacional como sucedió en el caso que analizamos.
En cuanto al aprendizaje y uso de la información en coaliciones es claro que la
coalición pro transparencia siguió un proceso de aprendizaje en donde se cumplen los puntos
que considera Sabatier en su marco. 1) Visualizó un riesgo en tanto que, desde su punto de
vista, en el Gobierno Federal había actores gubernamentales que estaban frenando la
transparencia y, por ello, era estaba necesario presionar para que se lograra un alcance mayor
en cada una de las negociaciones. Así mismo consideró una oportunidad que no podía dejar
dada la transición y consolidación democrática que estaba viviendo México. 2) La coalición
promotora logró desarrollar propuestas técnicas de buen nivel y una narrativa pública donde
advertía a las personas de los riesgos de la opacidad y las consecuencias de la corrupción. 3)
La sociedad civil logró no sólo expresar ideas claras sino articularse políticamente atrayendo
327
a líderes de opinión, dueños de medios de comunicación, legisladores, líderes políticos y
académicos. 4) La coalición pro transparencia logró traducir sus grandes postulados en
iniciativas legislativas y en reformas puntuales a determinados artículos debido, en buena
medida, a que establecieron una agenda de comunicación muy bien vertebrada donde, por
diversos medios, –ruedas de prensa, cabildeo, redes sociales, etc.– buscaron convencer a la
opinión pública en general, y a otros actos específicos clave.
El Marco de Coaliciones Promotoras, aunque centra su análisis en los actores, sus
ideas y creencias, no desdeña de ninguna forma el aspecto de los recursos. Si bien los distintos
actores y grupos de poder que agrupamos bajo el nombre coalición pro gobernabilidad
contaron con importantes recursos gubernamentales, como asesores parlamentarios,
abogados especialistas, e incluso recursos extra legales como el control de la prensa o la
cooptación de comisionados en los órganos garantes, la coalición pro transparencia supo
aprovechar muy bien sus tres recursos fundamentales: capital intelectual, autoridad moral y
el poder de los medios de comunicación a través de los cuales posicionaron su mensaje.
A pesar de todas las ventajas que se ha enunciado que tiene el marco de coaliciones
para la presente investigación, también es necesario señalar que tiene un límite en el estudio
que nos ocupa. En este caso, es complicado ubicar coaliciones antagónicas por razones
ideológicas. Por un lado existió una coalición pro transparencia que tiene alta capacidad
agregativa y un corazón normativo basado en principios como: la separación de poderes y el
sistema de contrapesos al poder; la defensa del derecho de acceso a la información; el carácter
público de la información en manos del Estado; el principio de máxima publicidad; la defensa
de la autonomía de los órganos garantes, etc.
Por otro, lado hubieron actores en lo particular o determinadas entidades que
ofrecieron resistencia a la transparencia por razones de pragmatismo político, abuso de
autoridad o encubrimiento de corrupción. Por ello, sólo análogamente, podemos considerar
a estos actores y grupos resistentes de la transparencia como coalición, ya que no se
presentaron como tal, ni abanderaron esa causa explícitamente ya que ello les restaría
legitimidad política. En todo caso, manifestaron su posición generalmente de forma discreta
retrasando la aprobación de una iniciativa de ley o reforma, dotando de pocos recursos al
órgano garante, respondiendo al solicitante que la información es inexistente o en caso más
graves con la cooptación de los integrantes del órgano garante que debieran actuar con
328
absoluta independencia. En razón de ello resulta difícil explicar los niveles de creencias,
sobre todo, en su núcleo. Lo que sí es posible es ubicar son diferencias secundarias que se
explicitaron en debates concretos. Las principales diferencias detectadas serían: la posible
invasión de facultades entre el órgano garante y otros poderes; la aparente anulación del
principio federalista por el recurso de atracción del IFAI, y el riesgo a la seguridad nacional
y la estabilidad económica que puede representar la entrega de algún tipo de información que
se considera sensible. A todas estas posiciones las agrupamos en el concepto «pro
gobernabilidad», ya que el valor aglutinante explícito sería la búsqueda de estabilidad y orden
institucional.
Debido a la claridad de propuesta de la coalición pro transparencia su posición fue
ganando cada vez más espacio en el debate público. Y dado que la coalición pro
gobernabilidad no logró articular un discurso lo suficientemente consistente ni su ala más
adversa a la transparencia pudo ofrecer argumentos razonables, fue perdiendo incidencia en
la elaboración de la política y sólo se limitó a presentar resistencias. Ello en tanto que una
propuesta contraria a la agenda pro transparencia es muy difícil de sostener públicamente,
debido a que no se pueden defender la opacidad pública como un valor positivo, ni se puede
objetar fácilmente los nexos causales entre la transparencia, la calidad en el gobierno y el
desarrollo. Donde sí era factible movilizar a los detractores era en los aspectos secundarios
que se señalaron.
Ahora, respecto a las distintas hipótesis que plantea Sabatier y Jenkins-Smith desde
el Marco de Coaliciones Promotoras apuntamos lo siguiente:
Hipótesis 1: En las controversias importantes dentro de un subsistema de política
cuando las creencias centrales entran en disputa, la alineación de los aliados y los oponentes
tiende a ser bastante estable durante periodos de una década o más.
En el caso que se estudió se confirma la hipótesis de Sabatier, en tanto que las
creencias centrales conformaron un alineamiento entre aliados y oponentes de las políticas.
Las creencias básicas, sobre todo en la coalición pro transparencia han sido un pegamento
fundamental. Esta disputa ha permanecido en el tiempo aunque con un aprendizaje que ha
ido haciendo más comprensivo los diferentes puntos de vista. La coalición pro transparencia
329
ha sido el eje a través del cual se ha gestado la transformación de las políticas públicas de
transparencia, Esta coalición, aunque ha variado en integrantes, ha permanecido en el tiempo
con su misma estructura: sociedad civil, académicos, periodistas y ha tenido la capacidad de
agregar a legisladores comprometidos con la materia. Cabe señalar, sin embargo, que algunos
de los actores políticos, como legisladores y servidores públicos, que en algún momento se
sumaron con decisión a la coalición pro transparencia dejaron de impulsar la materia o
incluso se volvieron obstaculizadores de la misma de acuerdo al papel que les tocó jugar. Si
eran oposición, fueron más proclives a la transparencia y si eran gobierno lo eran menos; es
decir hubo algunos actores que se movieron más por intereses que por creencias, variable que
el propio Sabatier considera en su marco. Sin embargo, cabe decir que en la coalición pro
transparencia, en la triada sociedad civil, academia y periodistas, las ideas y convicciones
fueron los elementos determinantes.
Las hipótesis 2 y 3 de las coaliciones señalan:
Hipótesis 2: Los actores dentro de una coalición promotora mostrarán un consenso
sustancial con respecto a los temas que pertenecen al meollo de la política, aunque menor
en cuanto a los aspectos secundarios.
Hipótesis 3: Un actor (o una coalición) abandonará los aspectos secundarios de un
sistema de creencias antes de reconocer que hay debilidad en el meollo de la política.
Efectivamente, la coalición promotora supo aglutinar actos de diversas ideologías,
orígenes y ámbitos logrando cohesionarlos en aspectos medulares como la importancia del
derecho de acceso a la información para la consolidación del régimen democrático; aunque
efectivamente hubo diferencias secundarias en aspectos sobre todo de diseño organizacional.
Sin embargo, en el momento de las negociaciones se sacrificaron aspectos como un mayor
grado de autonomía del instituto o la incorporación de los partidos políticos como sujetos
obligados directos por el IFAI, con el fin de mantener cohesionada a la coalición.
Por su parte las hipótesis cuatro y cinco sostienen:
330
Hipótesis 4. Es improbable que el meollo (atributos básicos) de un programa
gubernamental se revise de manera significativa en tanto la coalición promotora del
subsistema que instituyó el programa permanezca en el poder.
Hipótesis 5: Es improbable que el meollo (atributos básicos) de un programa de
acción gubernamental cambie ante la ausencia de perturbaciones significativas externas al
subsistema, es decir, cambios en las condiciones socioeconómicas, coaliciones que regulan
todo el gobierno, o políticas emanadas de otros subsistemas.
Las hipótesis cuatro y cinco son muy lógicas y también aplican para la investigación.
Cuando el gobierno del Presidente Fox consensó la ley de transparencia y su equipo central
demostró ser parte de la coalición pro transparencia fue evidente que no dejó de querer
abanderar el tema de la transparencia como propio a lo largo de su gobierno. Como se ha
señalado en la investigación, en el discurso y en los hechos siempre el tema apareció como
de los más relevantes en su administración. Por ello, la política no sufrió un cambio sustancial
durante su administración.
Analizando estas hipótesis desde el punto de vista de la coalición pro transparencia
que ha perdurado en el tiempo más allá de la administración del Presidente Fox, es evidente
que siendo la coalición más poderosa no ha cedido en sus postulados, sino todo lo contrario,
ha avanzado y ahondado en ellos, logrando importantes victorias.
Respecto a la hipótesis seis, Sabatier la enuncia así:
Hipótesis 6: Es más probable que se dé el aprendizaje orientado a la política a través
de sistemas de creencias cuando hay un nivel intermedio de conflicto informado entre las
dos.
En el caso de México, el conflicto entre las coaliciones no era muy alto. En primer
lugar, porque más que haber diferencias ideológicas, lo que había era intereses que defender.
Por ejemplo, en la primera ley, cuando se creó una tensión fuerte entre los actores, en
realidad, más que diferencias de fondo, lo que había era una lucha por quién lograba llevarse
más crédito acerca de la propuesta. Las tensiones que se dieron en el ámbito local o con
331
algunas entidades públicas, más bien se debieron a que percibían a la transparencia como una
amenaza que evidenciaría los abusos o fallas en la forma en cómo gastaban el dinero público.
Es decir, guardaban una diferencia más bien de carácter pragmático.
Podemos afirmar que durante los doce años de análisis ha habido un diálogo fructífero
y por lo tanto un aprendizaje. Por ejemplo, la coalición pro gobernabilidad fue incorporando
las demandas de los ciudadanos entendiendo que la transparencia no desestabilizaba a los
gobiernos ni generaba una entropía normativa. Por su parte la coalición pro transparencia fue
entendiendo la necesidad de la gradualidad de los procesos políticos y la importancia del
reconocimiento a los políticos que han colaborado en su agenda. También es cierto que
cuando ha habido intentos de regresión, la coalición pro transparencia ha sido sumamente
enérgica y ha empleado todos los canales de comunicación para denunciar a los actores que
frenan la transparencia.
El aprendizaje deberá continuar y los actores necesitaran actualizar sus postulados,
evaluar sus propuestas una vez que son puestas en la práctica, agregar a otros actores a su
iniciativa, continuar comunicando mensajes claros a la opinión pública y mantener su
capacidad de recursos económicos, intelectuales y, sobre todo, de autoridad moral.
Las hipótesis siete y ocho sostienen:
Hipótesis 7: Los problemas para los que se cuenta con datos cuantitativos aceptados
y teoría conducen más al aprendizaje orientado a la política que aquellos en los que los
datos y la teoría son generalmente cualitativos, bastante subjetivos, o no existentes.
Hipótesis 8: Los problemas que incluyen sistemas naturales conducen más al
aprendizaje orientado a la política que aquellos que únicamente incluyen sistemas políticos
ya que en los primeros muchas de las variables críticas no son en sí estrategas activos y la
experimentación controlada es más factible.
En las políticas de transparencia efectivamente, algo que lograron los miembros de la
coalición pro transparencia fue demostrar teóricamente una fuerte teoría causal, aprovechar
diversos estudios internacionales y generar indicadores como la Métrica de Transparencia o
el Índice del Derecho de Acceso a la Información Pública que aportaron datos para un debate
332
con mayor objetividad y especialización. Si bien la temática de transparencia no corresponde
a un sistema natural, sin embargo sí existió la posibilidad de cuantificar y hacer verificables
los postulados.
Por último, la hipótesis nueve:
Hipótesis 9: El aprendizaje orientado a la política a través de sistemas de creencias
es más probable cuando haya un foro que:
1. Cuente con el suficiente prestigio como para forzar a los profesionales de distintas
coaliciones a que participen; y
2. Esté dominado por normas profesionales.
En el caso que se revisa este fue uno de los aspectos decisivos, con el nacimiento del
Grupo Oaxaca y, posteriormente con los diversos colectivos como la Red de Rendición de
Cuentas que estaban integrados por académicos y periodistas de gran prestigio intelectual y
moral. Ello demuestra que la política no sólo es la lucha cruda por el poder, sino que es
posible, con la fuerza cívica y el compromiso de los líderes transformar realidades
aparentemente inamovibles.
4.5.4 Interpretación de entrevistas a actores relevantes y análisis de discurso político
Para fines de esta investigación, como se señaló en el capítulo primero se utilizó una
metodología que permite desagregar las entrevistas realizadas en unidades de análisis que
facilitan su ponderación cuantitativa dentro de cada una de las variables propuestas. Las
unidades de análisis se agruparon en categorías temáticas.
De acuerdo a esta metodología las entrevistas se sometieron a una exploración bajo
el enfoque cualitativo análisis-síntesis que permite dividirlas en unidades de análisis y a su
vez son ubicadas en categorías.
Algunas de estas categorías son establecidas de manera inicial y otras aparecen como
consecuencia de la densidad en la exploración.
De las 17 entrevistas realizadas se clasificaron 1,028 unidades de análisis
categorizadas y 548 que s se puede identificar como categorías-problema.
333
Las categorías son compartimentos conceptuales que definen los elementos
sustantivos de cada variable independiente. Las categorías-problema son aquellas que
explican las barreras que dificultan el desarrollo normal de las categorías para el caso
concreto.
En el diagrama sagital ex/ante que se elaboró como primer propuesta de
comprobación de hipótesis, aparecían, como se muestra en el diagrama (4.2) las tres variables
independientes: «Transición y Consolidación Democrática», «Coaliciones» y «Desarrollo
Institucional». En la variable «Transición y Consolidación Democrática» se tenían
originalmente tres categorías: legitimidad, exigencia social y alternancia del poder. Y, al
finalizar la investigación se identificaron cuatro categorías más, a saber: participación
ciudadana, reconocimiento del derecho humano, apertura y desarrollo económico y cambio
social. Respecto a la variable «Coaliciones» inicialmente se señalaron tres categorías: ideas
y aportes técnicos, aprendizaje y convergencia de coaliciones. Posteriormente, se
identificaron las categorías: voluntad de acuerdo, influencia en la agenda pública e influencia
internacional. Por último, en cuanto a la variable «Desarrollo Institucional» se presentaron
dos categorías inicialmente: marco jurídico y diseño organizacional. Al finalizar la
exploración de las unidades de análisis se descubren las categorías de: acceso efectivo al
derecho, cultura de la transparencia, transversalidad de la política pública y modernización
de la Administración Pública. (Ver diagrama 4.2).
Diagrama 4.2 Diagrama sagital ex/ante
334
Diagrama 4.3 Diagrama sagital ex-post
Cada una de las categorías fue definida con objeto de verificar si las unidades corresponden
a dicha categoría. Aquellas unidades de análisis que no tienen una representación
significativa dada su baja densidad se agruparon en la categoría “otras”.
Una vez categorizadas cada una de las unidades de análisis se procedió a determinar
su frecuencia y su ponderación tanto respecto a la variable como del total de unidades. La
ponderación respecto a la variable es un aporte de esta investigación a la metodología ya que
permite visualizar de forma más precisa su peso efectivo.
335
Tabla 4.8. Frecuencia y ponderación de categorías
Variable Categorías Frecuencia % sobre la
Variable
% sobre el
Total Significado
TRANSICIÓN Y
RÉGIMEN
DEMOCRÁTICO
Legitimidad 71 27,10 6,91 Elemento mediante el cual el gobierno busca posicionar su
compromiso democrático ante los gobernados.
Exigencia social 41 15,65 3,99 Demanda de atención desde la sociedad civil y la población en
general.
Participación
ciudadana 45 17,18 4,38
Acceso de la población en general, organizada o no, a la toma de
decisiones públicas, que en mayor o menor medida influye en los
procesos públicos y las acciones del poder público.
Reconocimiento
del derecho
humano
37 14,12 3,60
Proceso por el cual gradualmente los actores políticos, económicos y
sociales incrementan su conciencia de la existencia del derecho al
acceso a la información
Alternancia del
poder 32 12,21 3,11
Cambio de partido en el poder federal de PRI a PAN en el año 2000
y segunda alternancia del año 2012.
Apertura y
desarrollo
económico
23 8,78 2,24
Proceso mediante el cual se traslada de una economía centralizada
y controlada por el Estado Mexicano a un modelo mixto con mayor
participación de la iniciativa privada, tratados y acuerdos
internacionales comerciales.
Cambio social 6 2,29 0,58 Factores socioeconómicos de cambio en la sociedad.
Otros 7 2,67 0,68
COALICIONES
Ideas y aporte
técnico 84 22,95 8,17
Núcleo sólido de creencias y capacidad técnica de elaborar
propuestas, dar seguimiento y evaluación de políticas
Influencia en la
agenda pública 76 20,77 7,39
Capacidad de comunicar la problemática y el nexo causal con la
propuesta, aprovechando las circunstancias, logrando la inserción y
permanencia del tema en la prioridad de decisiones públicas, dado
que los diversos actores consideran importante y relevante la
temática.
Voluntad de
acuerdo 65 17,76 6,32
Acciones decisivas de actores políticos y tomadores de decisiones
que soportan la creación e implementación de la política de
transparencia y acceso a la información pública, así como la mejora
continua de sus normas jurídicas
Influencia
internacional 49 13,39 4,77
Acciones coordinadas de organismos internacionales, otras naciones
o del propio México, para persuadir a los países para implementar
políticas de transparencia y acceso a la información
Aprendizaje 48 13,11 4,67 Desarrollo de capacidades técnicas y conocimientos a través del
diálogo y la experiencia
336
Convergencia de
coaliciones 41 11,20 3,99
Capacidad de superar diferencias secundarias, tanto al interior de la
coalición como al exterior de ella.
Otros 3 0,82 0,29
DESARROLLO
INSTITUCIONAL
Marco Jurídico 110 27,5 10,70 Bases constitucionales, leyes federales y locales que cimentan la
política de transparencia y acceso a la información pública
Diseño
organizacional 86 21,5 8,37
Decisiones y acciones tomadas en la edificación institucional de la
política de transparencia y acceso a la información, tales como
departamentalización, tramos de control, manuales, políticas
internas, organigramas, funciones y jerarquías.
Acceso efectivo al
derecho 78 19,5 7,59 Medidas y mecanismos que faciliten el goce y ejercicio del derecho
Cultura de la
transparencia 66 16,5 6,42
Conciencia de la necesidad de transparencia e internalización de sus
valores, reflejados en hábitos y acciones
Transversalidad de
la Política Pública 35 8,75 3,40
Implementar la transparencia y el acceso a la información pública en
todas las entidades del gobierno, sujetos obligados, poderes y
niveles.
Modernización de
la Administración
Pública
23 5,75 2,24 Desarrollo y aplicación de tecnologías y procesos derivados de la
transparencia que eficientan el ejercicio del servicio público
Otros 2 0,5 0,19
Como se muestra en la tabla 4.8 respecto a la variable «Transición y Régimen Democrático»,
es importante señalar lo siguiente. La categoría “cambio social”, aunque tiene una baja
frecuencia, aporta elementos a considerar como el crecimiento de la clase media y de una
sociedad más informada que se presentan como condiciones que facilitan que la transparencia
y el acceso a la información pública adquieran relevancia y sean acogidos.
Respecto a la “apertura y desarrollo económico” destaca el hecho de que México
accedería a los mercados internacionales y, por lo tanto, se convirtió en requisito
indispensable de los tratados y convenios derribar los segmentos de opacidad y fortalecer la
transparencia. Para cualquier tomador de decisiones económicas era necesario disminuir las
asimetrías de información y fortalecer la confianza en el mercado nacional.
La categoría “alternancia del poder”, aunque no tuvo la frecuencia esperada, es
también señalada por diversos entrevistados quienes valoran la importancia de este nuevo
contexto de competencia electoral, destacando que hay dos alternancias en el poder; cuando
337
gana la presidencia Vicente Fox en el año 2000 y cuando, doce años después, regresa el PRI
a la Presidencia de la República con Enrique Peña Nieto.
La categoría “Reconocimiento como derecho humano” forma parte del enfoque del
acceso a la información que impulsaron las organizaciones de la sociedad civil, quienes
señalan que la transparencia no sólo es un instrumento de mejora económica o de reforma de
la administración pública sino, ante todo, un derecho humano que debe ser garantizado por
el Estado mexicano.
Las categorías con mayor frecuencia son las siguientes. Por un lado, la “participación
ciudadana” tiene una especial relevancia, ya que se percibe que los ciudadanos van
asumiendo cada vez más su papel como agentes de propuesta y cambio que buscan incidir
directamente en las decisiones del gobierno.
La transparencia es también fruto de una clara “exigencia social”, ya que décadas de
gobiernos opacos generaron un reclamo tanto organizado, como de individuos particulares,
para que la administración pública se abriera a los ojos y a las necesidades de los ciudadanos.
La categoría “legitimidad”, la más mencionada en esta variable (27%), aparece como
detonadora de la transparencia, ya que en el nuevo contexto de pluralidad, es necesario que
los gobernantes muestren sus cartas credenciales democráticas. Esta búsqueda de legitimidad
en algunos actores puede ser identificada como un simple intercambio de apoyos, pero
también en otros puede ser entendida como un compromiso en ideas y valores que ponen en
el centro al ciudadano.
338
Gráfica 4.6
FUENTE: Elaboración propia
La variable «coaliciones» tiene un peso mayor respecto a la variable «transición y régimen
democrático». Así mismo, sus categorías se encuentran más equilibradas entre sí. La
categoría “convergencia de coalición”, aunque aparece como la menos mencionada (41) tiene
relevancia en tanto que demuestra la habilidad de los actores por superar diferencias y, a la
vez, también constata que, dado que había una disputa ideológica de por medio, las
posibilidades de confluencia son más elevadas, tal como señala Sabatier.
El “Aprendizaje”, demuestra que los diferentes actores tuvieron apertura para atraer
nueva información e incorporarla en sus propias tesis; también confirma la comprensión que
tuvieron los actores de los procesos políticos en los que se desenvolvieron, así como el hecho
de que la experiencia en la implementación enriqueció la visión de las partes.
La “Influencia internacional”, también muestra una nueva realidad global donde
diversos actores internacionales influyen: desde agencias internacionales que hacen
recomendaciones de transparencia, hasta organizaciones civiles globales que prestan
asistencia técnica para el desarrollo de los marcos normativos. Pero la influencia
internacional no sólo es en una dirección, también implica que los actores nacionales llevan
sus avances y modelos a otros países.
71
45
41
37
32
23
6 7
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICOFrecuencia de las categorías
Legitimidad
ParticipaciónciudadanaExigencia social
Reconocimiento delderecho humanoAlternancia delpoderApertura y desarrolloeconómicoCambio social
Otras
339
La “Influencia en la agenda pública” constata que la coalición pro transparencia
desarrolló una serie de capacidades, desde una acertada comunicación hasta una eficaz
negociación política, que le permitió tener visibilidad política e incidir en la propuesta de
política pública.
Las “Ideas y aportes técnicos” es una característica sustantiva de las coaliciones,
especialmente de la coalición pro transparencia que logró posicionar la temática a través de
un alto nivel técnico de propuesta y de un fundamento conceptual de ideas y creencias. Este
no fue un hecho aislado, sino permanente, que fue generando un grado alto de especialización
que permitió aportar en los distintos procesos y fases de las políticas. No es casualidad que
estas dos categorías, “Influencia en la agenda pública” e “Ideas y aportes técnicos” hayan
sido las de mayor frecuencia con 76 y 84 menciones respectivamente. Esto demuestra, como
apunta Sabatier, el valor decisivo que tienen las ideas y las creencias para la incidencia en la
formulación de las políticas públicas.
Gráfica 4.7
FUENTE: Elaboración propia
Respecto a la variable «Desarrollo institucional», el elemento menos mencionado es
“Modernización de la administración pública”, sin embargo, aporta un hecho interesante ya
que en distintas menciones se considera que la transparencia tuvo impactos indirectos
84
76
65
49
48
41
3COALICIONES
Frecuencia de las categorías
Ideas y aportetécnico
Influencia en laagenda pública
Voluntad deacuerdo
Influenciainternacional
Aprendizaje
Convergencia decoaliciones
340
positivos en la modernización de la administración al incentivar un mayor orden en
funciones, en archivos, uso de tecnologías, etcétera.
Otro categoría a destacar es la “Transversalidad de la política”, la cual es considerada
como un avance de la implementación de la política de transparencia, ya que poco a poco se
va ampliando la perspectiva de transparencia aumentando los deberes de los sujetos
obligados, las responsabilidades de los servidores públicos, los niveles de gobierno
involucrados, constituyéndose así cada vez más como una política de Estado.
La “Cultura de transparencia” aunque sigue siendo un desafío, sin embargo manifiesta
que cada vez más actores políticos y funcionarios públicos asumen el discurso de
transparencia, entienden sus mecanismos, comprenden sus ventajas, así como también los
riesgos de no apegarse al marco legal.
Respecto al “Acceso efectivo al derecho”, se encontraron varias menciones que hacen
referencia a procesos y herramientas tecnológicas que fueron fundamentales para que los
ciudadanos realmente pudieran ejercer su derecho. En estos mecanismos se determinó, en
buena medida, el éxito de la política y la confianza que logró detonar en el público en general.
El acceso efectivo al derecho se deriva de una adecuado “Diseño organizacional”, que
si bien se fue robusteciendo, desde un inicio contó con entidades como las unidades de enlace,
los comités de información y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública que
funcionaron, por un lado, como ventanas de información complementaria, pero también
como un sistema de contrapesos, buscando defender el principio de máxima publicidad en
favor del ciudadano.
Por último, sin lugar a dudas, la categoría con más frecuencias de esta variable e
incluso del conjunto del análisis exploratorio es la denominada: “Marco jurídico”, que
alcanza 110 unidades de análisis. El Marco jurídico es la concreción del diálogo, la
negociación y el aprendizaje entre los distintos actores; es la forma en cómo se expresó el
compromiso formal del Estado por garantizar el derecho de acceso a la información y, a partir
de ahí, se derivaron las instituciones, los procesos y mecanismos antes mencionados. El
Marco jurídico se fue robusteciendo reforma a reforma al aprovechar los conocimientos y la
experiencia de los actores, lo que derivó en la consolidación de la política y en su
inculturación gradual.
341
Gráfica 4.8
FUENTE: Elaboración propia
A lo largo del análisis exploratorio se detectaron, 551 unidades de análisis que describen
problemas a lo largo de todo el proceso, desde el diseño hasta la evaluación de la política.
Estas unidades de análisis se agruparon en 17 categorías-problema. Estas se muestran en la
siguiente tabla con su respectiva frecuencia:
110
8678
66
35
23
2DESARROLLO INSTITUCIONALFrecuencia de las categorías
Marco Jurídico
Diseño organizacional
Acceso efectivo alderechoCultura de latransparenciaTransversalidad de laPolítica PúblicaModernización de laAdministración PúblicaOtros
342
Tabla 4.9
CATEGORÍAS PROBLEMA
PROBLEMA Frecuencia
Evasión de la transparencia 99
Resistencia cultural 85
Interpretación sesgada del derecho 77
Marco legal heterogéneo 42
Autonomía limitada del órgano garante 36
Corrupción 31
Marco legal insuficiente 28
Parcialidad de órganos locales 26
Manejo deficiente de archivos 23
Escasa difusión 21
Asignación muy limitada de recursos 17
Falta de transversalidad de la política pública 16
Incipiente desarrollo de la sociedad civil 9
Falta de confianza en el gobierno 9
Impacto de la opacidad 9
Agenda ciudadana ignorada 7
Otros 16
551
343
Gráfica 4.9
Del análisis derivado de la densidad de las categorías-problema podemos llegar a las
siguientes conclusiones:
El mayor problema al que se enfrenta la política de transparencia se manifiesta en el
intento de evadir el marco normativo de transparencia. Diversos actores han tratado de
encontrar la forma en cómo no cumplir con los mandatos establecidos, por ejemplo,
emitiendo declaraciones de inexistencia o aletargando la respuesta de las solicitudes.
Esta evasión también tiene relación con el componente de resistencia cultural, ya que
prevalece un “patrimonialismo de la información” y un “sentimiento de poder” que lleva a
que el funcionario público no termine de asumir plenamente la cultura de la transparencia.
También, fruto de la cultura política particular y del extendido fenómeno de impunidad, sigue
habiendo simulación y doble discurso, que dificulta un mayor avance en la materia.
La “interpretación sesgada del derecho” también ha generado algunas disfunciones,
desde reservas de la información hasta amparos contra el IFAI, así como algunos intentos de
0
20
40
60
80
100
120
Frecuencia de las categorías-problema
344
modificar la ley para hacer una reforma regresiva. Por ello, se ha tenido que ir precisando el
marco jurídico para evitar interpretaciones que acoten el ejercicio del derecho.
El “marco legal heterogéneo” en el ámbito local, obedeció a que la primera ley no fue
de carácter general, sino sólo federal, con lo cual dejó al libre arbitrio de las legislaturas
locales la forma en cómo garantizar este derecho. Si bien hubo algunos estados que legislaron
adecuadamente e incluso hicieron aportes significativos, en la mayoría de los estados
prevaleció una heterogeneidad que perjudicó al ciudadano.
La “limitada autonomía del órgano garante” se vio amenazada por algunos
funcionarios que no quisieron acatar las resoluciones, por entidades que interpusieron
amparos o por otros sujetos obligados, que no estaban directamente bajo el ámbito de
competencia del IFAI y que quisieron, bajo esa razón, desligarse de sus obligaciones de
transparencia o buscaron encontrar alguna forma para recurrir las decisiones del IFAI ante
otros tribunales. La limitada autonomía también se refiere a la forma en como han sido
cooptados algunos órganos garantes por los gobernadores en turno.
La “corrupción” es también un hecho que ha afectado, ya que su permanencia
estructural parece cuestionar la eficacia de las políticas de transparencia, lo que genera
desaliento, como se muestra en el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por
Transparencia Internacional, donde se muestra un nulo avance en tres lustros en cuanto a la
percepción de corrupción (año 2000, índice de 3.3, año 2014, índice de 3.5).
En cuanto al discurso político, se analizaron las intervenciones de los legisladores de
todos los partidos en el debate de los dictámenes en el pleno de cada una de las reformas
legales, 2002, 2007 y 2014. Mediante el programa “Tagxedo”, se estudiaron las
intervenciones, tanto de la Cámara de Diputados como de la de Senadores, haciendo un
análisis por densidad de las cien palabras más relevantes. Las diferencias en el discurso no
son notorias, salvo algunos pequeños cambios. Sobre todo, los discursos de 2002 y 2007 son
sumamente similares, aunque hay unos pequeños cambios; por ejemplo, en 2007 aparece la
palabra “Estado” que hace referencia a la participación de los gobernadores en la consecución
de esta reforma. Así mismo, en 2007, en la Cámara de Senadores toma importancia el
discurso de una reforma que beneficia y empodera a los ciudadanos. En las intervenciones
de 2014, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores hay más variantes, por
ejemplo, toma peso la palabra “constitucional”, ya que esta reforma avanza sustancialmente
345
en la materia al puntualizarse en este ordenamiento una serie de disposiciones. Así mismo,
adquiere más relevancia la palabra “transparencia”, debido a que se enmarca de una manera
más amplia el derecho de acceso a la información pública. El peso que también adquieren las
palabras “organismo” y “órgano” hacen referencia a las nuevas facultades del IFAI y de los
órganos garantes.
La similitud del discurso, salvo las variantes de las que hemos hablado, constata el
lenguaje común que han ido asumiendo los legisladores y demuestra el aprendizaje que ha
habido en la materia. Estos términos eran desconocidos hace tres lustros por los legisladores,
pero ahora forman parte de una política de carácter transversal que impacta también en otras
políticas públicas.
Las variantes menores se entienden en razón de la especialización que ha ido habiendo
en la materia, convirtiéndola en una política de Estado con “anclaje” constitucional que, a su
vez, requiere de un andamiaje más complejo para lograr tener la efectividad que desea.
A continuación se reproducen los resultados por densidad de cada uno de los debates
realizados, tanto en el momento de la aprobación de la Ley de 2002 y de las subsecuentes
reformas constitucionales.
Diagrama 4.4
Intervenciones de diputados en tribuna dictamen 2002
346
Diagrama 4.5
Intervenciones de senadores en tribuna dictamen 2002
Diagrama 4.6
Intervenciones de diputados en tribuna dictamen 2007
347
Diagrama 4.7
Intervenciones senadores en tribuna dictamen 2007
Diagrama 4.8
Intervenciones de diputados en tribuna dictamen 2013 (promulgada 2014)
348
Diagrama 4.9
Intervenciones Senadores en tribuna dictamen 2013 (promulgada en 2014)
349
CONCLUSIONES
En este apartado de resumiremos las principales conclusiones fruto del análisis de la
bibliografía estudiada y del trabajo de campo que se realizó. Las conclusiones expresadas de
una forma más puntual y extensa aparecen a lo largo de todo el capítulo cuatro, en especial,
en el subíndice denominado “4.5 Alcances generales de la política de derecho de acceso a la
información pública”.
En la presente investigación se buscó comprobar la hipótesis de que las políticas de
transparencia y acceso a la información de la administración pública federal en México en el
periodo 2002-2014 se implementaron exitosamente porque se insertaron en el proceso
democratizador de forma coherente, fueron apoyadas y sostenidas por una coalición
promotora suficientemente fuerte y tuvieron el diseño institucional adecuado, especialmente
por su capacidad de aprendizaje. Para explicar el fenómeno y falsarlo, recurrimos a tres
variables independientes. La variable uno, hace referencia al papel que tuvo el proceso de
transición democrática que vivió el país, con la alternancia en el poder y su consolidación
institucional.
La transición democrática que vivió México, y en específico la alternancia en el poder
en el año 2000, fue un proceso clave sin el cual las políticas de transparencia y acceso a la
información pública se hubieran dado de forma muy acotada y demasiado lenta. El arribo del
Presidente Fox marcó una ventana de oportunidad (policy window) para reconfigurar la
relación entre el gobierno y los ciudadanos, generando no sólo la posibilidad de vivir una
nueva pluralidad democrática, sino de fortalecer los mecanismos de transparencia y control
sobre el poder público.
La democracia trajo consigo debates importantes en torno a temas como la defensa
de los derechos humanos, los contrapesos al poder político, así como un nuevo discurso ético
y de participación ciudadana. Todo ello, favoreció a la transparencia y generó una nueva
sociedad mucho más consciente de sus derechos y de la posibilidad de poner límites a los
abusos y a la corrupción de los gobernantes. Con la libertad de expresión y las nuevas
políticas de transparencia se abrió la oportunidad de que cada ciudadano se convirtiera en
un vigilante del gobierno, empoderándolo como nunca antes en la historia de México. Por lo
350
tanto hay un cambio institucional que rompe con las tendencias arraigadas y se sostiene en
el tiempo.
La competencia electoral que posibilitó la transición, condujo a la búsqueda de una
legitimidad democrática por parte de los actores políticos ante las nuevas exigencias de un
electorado más libre, más participativo y más informado. En el nuevo contexto de
competencia democrática resultaba importante mostrar las cartas credenciales democráticas
a través de banderas políticas legitimadoras; en esta carrera nadie quiso quedarse atrás y, por
ello, los diversos actores políticos se fueron sumando a la iniciativa de mayor transparencia
pública. En el marco de esta competencia, los gobernantes tuvieron que escuchar las
exigencias sociales, aprender del acceso a la información pública y sustentar con hechos su
compromiso.
Cuando hubo momentos que parecía detenerse el avance de la política de
transparencia, tanto en las negociaciones de la ley como en su implementación, fue decisiva
la participación de actores sociales y políticos que empujaron de muy diversas formas para
que no hubiera un punto de quiebre regresivo.
A lo largo del periodo analizado, hubo también momentos claves que supo aprovechar
la coalición promotora de la transparencia. Por ejemplo, la necesidad del Presidente Calderón
de no abrir un frente más de confrontación con el IFAI en medio de la inestabilidad que vivió
el país por la lucha contra el crimen organizado. O la urgente legitimidad democrática que
tenía que demostrar el Presidente Peña dado el pasado autoritario del PRI y su cuestionable
campaña electoral. La coalición pro transparencia, en cada uno de estos momentos no sólo
evitó un retroceso, sino que cada riesgo lo convirtió en una oportunidad y mantuvo el tema
como una prioridad de la agenda para seguir avanzando en sus objetivos. Así mismo, supo
aprovechar el contexto de apertura económica, en el que diversos organismos internacionales
impulsaron una agenda de desarrollo económico basada en la buena salud de las instituciones.
A ello se suman también factores considerados en la terminología de Sabatier como
elementos dinámicos externos al subsistema que influyeron en este cambio institucional
como fue el hecho del ascenso de una clase media cada vez más educada y el uso exponencial
de las tecnologías que facilitó un flujo de comunicación mucho mayor entre gobernantes y
ciudadanos.
351
La variable dos, la conformación de coaliciones promotoras que posicionaron el tema
en la agenda pública y participaron en la elaboración, seguimiento y reformulación de las
políticas de transparencia, se constituyó en un elemento determinante. En los tres momentos
importantes de los cambios legales: 2002, 2007 y 2014, fue posible configurar una poderosa
coalición pro transparencia que cubre con las características que describe Sabatier en su
marco. Esta coalición tuvo capacidad de incidir en la agenda pública debido a su cohesión,
sus conocimientos y aprendizaje, sus argumentos y narrativa, así como también por su
capacidad de nuclear recursos para fortalecerse. El hecho de que una coalición así impulse
procesos de cambio demuestra el peso que en democracia tienen las élites, en este caso de
expertos, para lograr cambios políticos importantes. Ello es positivo en tanto que es posible
que grupos organizados puedan introducir temas en la agenda pública, pero también abre
cuestionamientos sobre la protección del bien común y la importancia de contrapesos para
que nadie monopolice y secuestre por su capacidad de recursos el acceso a la agenda pública.
El elemento principal de cohesión de la coalición pro transparencia fueron las ideas y
creencias básicas, por ejemplo, la consideración del acceso a la información pública como
un derecho humano bajo el principio de máxima publicidad. Este núcleo básico de creencias
no se modificó a lo largo de los años que abarca esta investigación a pesar de que confluyeron
actores de distintas ideologías (liberales, socialistas, demócrata cristianos). En cuanto a los
grupos y actores que fueron agrupados en este estudio, sólo bajo una analogía con el término
coalición pro gobernabilidad, es evidente que se les dificultó mucho sus creencias en la arena
pública ya que, incluso algunas de sus posiciones, contradecían los principios democráticos
y de Estado de Derecho. Sin embargo, hubo realmente un aprendizaje entre las coaliciones
en los aspectos secundarios de creencias de los que habla Sabatier e incluso en algunos
actores de la coalición pro gobernabilidad, también en aspectos más nucleares.
La coalición pro transparencia generó no sólo una voz crítica, sino que aportó variadas
propuestas de política pública con un alto nivel técnico. Incluso, fue capaz de generar
dinámicas de aprendizaje, por ejemplo, construyendo indicadores para dar seguimiento a los
alcances y límites de la política, con lo cual tuvo nuevas propuestas y argumentos para
plantear la reformulación de las normas y procesos. Ello constituye un ejemplo de cómo la
participación ciudadana puede adquirir un grado alto de especialización, y la importancia de
352
instituciones como las universidades y fundaciones que respaldan con recursos las iniciativas
cívicas.
Esta capacidad técnica de la coalición pro transparencia también se acompañó de una
narrativa discursiva que pudo atender a los variados grupos objetivo para ir ganando adeptos
en la opinión pública. La estrecha alianza con los medios de comunicación, sobre todo
impresos en un primer momento, le dio un gran poder a la coalición para posicionar sus
mensajes y movilizar cada vez más a los ciudadanos. En la última reforma, la coalición,
además, supo a través de las redes sociales viralizar sus reclamos. Esta capacidad de
comunicación logró atraer la atención de los líderes y de la opinión pública en general.
Hubo algunas variantes en la conformación de las coaliciones y en su posición. En la
primera ley de transparencia en 2002, la distancia entre aspectos nucleares y secundarios
fueron realmente menores, por ello, la confluencia de posiciones entre coaliciones y los
primeros pasos de la implementación fluyeron sin mayor contratiempo, sobre todo por el
abierto compromiso del Presidente Fox y su núcleo cercano de colaboradores con la
transparencia.
El contexto de la reforma de 2007, fue diferente, ya que se habían presentado varias
resistencias de funcionarios y algunos intentos abiertos de regresión; sin embargo, el mayor
problema se dio en la simulación respecto al cumplimiento de la ley. Aunque se avanzaba
en el discurso y en la aprobación de normas, en el terreno se presentaron muchas prácticas
para darle la vuelta a la legalidad, sobre todo en el ámbito local. Aunado a ello, para el titular
del Ejecutivo en este tiempo, el presidente Felipe Calderón, la transparencia no fue una
prioridad en su agenda ni deseó darle mayor fuerza como política. Sin embargo, el papel de
un Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental consolidado con
figuras como Alonso Lujambio y Jaqueline Peschard se convirtió en un factor determinante
para continuar con el impulso de las reformas. La sociedad civil ya no estuvo reunida en
torno al grupo Oaxaca, que dejó de existir, pero diversos académicos y organizaciones
continuaron posicionando el tema en la agenda pública. Así mismo, existieron, para la
reforma de 2007, algunos diputados y gobernadores comprometidos con la materia que se
convirtieron también en elementos claves de la aprobación.
En el tercer momento, la reforma de 2014, la sociedad civil había adquirido más
experiencia y se había profesionalizado de forma exponencial gracias a un mayor aprendizaje
353
y recursos; ahora contaba con más de cien especialistas en la materia, con lo cual sus
posibilidades de incidir en la agenda pública también aumentaron. En esta ocasión, jugaron
un papel muy importante diversos senadores, quienes acogieron las nuevas propuestas de la
sociedad civil. En el gobierno federal, con el regreso del PRI, hubo una doble actuación: por
un lado se presentó una reforma de gran calado, pero por otra se obstaculizó. Aunque al final
la coalición pro gobernabilidad lidereada por el Presidente Peña decidió apoyar la reforma,
intentó debilitarla sustancialmente por su paso en la Cámara de Diputados donde su partido
el PRI en alianza con el PVEM tenía mayoría.
Es de subrayar, que a pesar de las diferencias entre la coalición pro transparencia y
los grupos y actores que se oponían al acceso a la información pública, al final, en las
votaciones de los diferentes dictámenes se logró un amplísimo consenso (casi por
unanimidad) y una confluencia en el discurso político. Todos los grupos parlamentarios,
salvo algunos legisladores en particular, se sumaron a estas reformas, lo cual, las dota de una
legitimidad especial y demuestra la capacidad de atracción de la coalición pro transparencia,
así como la voluntad política de los distintos actores.
En síntesis, podemos afirmar que la coalición pro transparencia mantuvo siempre su
núcleo valórico y su estructura conformada por sociedad civil, académicos, periodistas,
legisladores comprometidos y algunos servidores públicos (policy network). También hay
una constante en su capacidad de mantenerse en el primer orden de la agenda pública. En la
coalición pro transparencia fueron determinantes las ideas y creencias, sus propuestas con
elevado nivel técnico, pero sobre todo también los personajes “campeones de la
transparencia”, que se comprometieron con esos principios y valores.
La llamada coalición pro gobernabilidad varió de acuerdo al partido político que
estaba en el gobierno. Por ejemplo, el PRI fue más proclive a la transparencia mientras fue
oposición, cuando fue gobierno estatal o retornó al gobierno federal mostró resistencia, salvo
excepciones puntuales de gobernadores, alcaldes y legisladores.
En cuanto a la variable tres, es contundente que la creación de un marco institucional
adecuado conformado por leyes, órganos, reglamentos y procesos contribuyó a consolidar el
acceso a la información pública. De poco hubieran servido el aprovechar la transición
democrática y el conformar una fuerte coalición pro transparencia si las políticas públicas
354
diseñadas no hubieran sido las adecuadas y no se hubiera garantizado el acceso efectivo al
derecho a la información pública.
Se puede afirmar que muy pocas políticas en México han logrado un marco jurídico
tan bien estructurado que, con el tiempo, además se ha logrado reformular y perfeccionar
gracias a la dinámica de aprendizaje que se detonó. Los cambios han guardado coherencia y
realmente ha tenido un sentido incremental positivo fortaleciendo las capacidades
institucionales del Estado Mexicano. La política ha ido avanzando en tres sentidos. Por un
lado, en cuanto a la forma de garantizarla al constitucionalizar el derecho de acceso a la
información, al precisar en cada reforma el marco jurídico y al robustecer la autonomía y los
recursos de los órganos garantes, lo cual ha ampliado su ámbito de influencia hacia otros
poderes y niveles de gobierno. También ha avanzado en cuanto al ejercicio de ese derecho
por parte de los ciudadanos, cuestión que se constata de diversas formas como el número
crecientes de visitas al portal de transparencia, un mayor ejercicio del derecho por parte de
las mujeres, el aumento de solicitudes de información y el interés por interponer recursos de
revisión ante el IFAI; lo que quiere decir que el ciudadano muestra interés y percibe un
beneficio concreto para su vida. Por último, también la política ha avanzado en la
inculturación de la transparencia en el desempeño de los servidores públicos, así como en un
impacto en aspectos específicos, por ejemplo, una mejor calidad en la información disponible
en los portales de internet, menos respuestas de inexistencia de información por parte de las
dependencias, menor número de amparos contra el IFAI por parte de las dependencias o
mayor orden de los archivos gubernamentales.
Es cierto que también a lo largo de la investigación se encontraron factores que
cuestionan de alguna forma la hipótesis propuesta. Por ejemplo, el hecho de que el número
de solicitantes sea pequeño en relación al tamaño de la población y se encuentren la mayoría
de los usuarios ubicados en dos entidades del país. O también la necesidad de introducir
nuevas reformas donde se debió especificar de forma muy detallada la información que los
gobiernos debían proporcionar ante su falta de proactividad e iniciativa para hacerlo. Ello
nos habla de que todavía es necesario consolidar la nueva institucionalidad que aún se
encuentra limitada por elementos estructurales y también acotada por la voluntad de
determinados liderazgos, sobre todo en el ámbito local.
355
Así mismo, desde el punto de vista del impacto, el éxito es relativo, sobre todo en
cuanto a la expectativa que se generó de la transparencia como mecanismo para el control de
la corrupción. Es claro que los factores para disminuir la corrupción son mucho más
complejos que el sólo hecho de dar a conocer la información pública. Se habló poco, en el
inicio de la política de la importancia de un sistema nacional anticorrupción y de una cultura
de rendición de cuentas que acompañara a la transparencia. Hoy queda claro que la
transparencia no es suficiente para combatir la corrupción; es un elemento clave pero requiere
de muchos otros componentes, por ejemplo reducir la impunidad, ya que la transparencia
puede mostrar, pero no enjuicia, ni corrige, ni resarce. Por ello, la percepción de la corrupción
en México sigue prácticamente igual, a pesar del avance sustantivo en el acceso a la
información pública.552
También, es notorio que el derecho de acceso a la información no ha generado en
diversos actores políticos una auténtica cultura de transparencia, por ello mismo han sido
necesarias dos reformas constitucionales y nuevas leyes generales para ir reduciendo el
margen de discrecionalidad y el bloqueo que han llevado a cabo, de manera discreta, pero
efectiva, diversas autoridades en todos los niveles de gobierno, especialmente en el ámbito
local. Esto puede explicar que en el caso de México se ha logrado un marco institucional
muy complejo por defecto. Es decir, el marco institucional tan abigarrado es fruto de la
desconfianza que hay en México respecto al cumplimiento de la norma. Sucede algo
semejante en materia electoral, donde se han llevado a cabo diversas reformas electorales,
una tras otra, buscando mejorar el marco institucional, no tanto porque sea inoperante, sino
porque muchos actores se las han ingeniado para burlar la ley. Ante ello, la «solución» ha
sido generar nuevas normas, cada vez más complejas. Pero se puede contra argumentar
diciendo que, como se ha demostrado a lo largo del tiempo, el marco legal en realidad se ha
fortalecido y ha ido acotando los márgenes de discrecionalidad.
Sopesando todo lo anteriormente expuesto, se puede afirmar que se encontró sólida
evidencia para afirmar que la política de transparencia y acceso a la información pública se
552 También vale la pena señalar que el ejercicio de la transparencia guarda una paradoja. En el corto plazo no necesariamente aumenta la confianza del ciudadano hacia las instituciones del Estado, porque a raíz de la transparencia se expone mucha información sobre los excesos de los funcionarios, sobre las malas decisiones tomadas en la administración pública y sobre los gastos innecesarios y superfluos. Pero, sin lugar a duda, es previsible que en largo plazo, la transparencia vaya acotando los excesos de los políticos y disminuyendo sus abusos, elementos indispensables para aumentar la confianza hacia las instituciones.
356
trata de una política exitosa en su implementación, mientras que no se encontraron suficientes
elementos para sostener la hipótesis alternativa. No es ocioso reiterar que la política muestra
variados avances en su definición, en las facultades y capacidades institucionales, en los
procesos de implantación, en su evaluación y reformulación, así como en los canales de la
participación ciudadana e, incluso, en su inculturación política. Hoy México, en este aspecto
ha dado muestra al mundo del poder transformador del cambio democrático, de coaliciones
con actores comprometidos y de instituciones adecuadamente diseñadas.
Como apunta Bertrand Russell:
“Nuestra época es sombría, pero quizá los mismos temores que inspira pueden
llegar a ser fuente de la sabiduría. Si queremos que esto ocurra, la humanidad
debe, a lo largo de los peligrosos años que nos esperan, evitar rendirse a la
desesperación y mantener viva la esperanza de un futuro mucho mejor que
cualquiera de los del pasado. Esto no es imposible. Se puede hacer si los
hombres deciden hacerlo”.553
La política de transparencia y acceso a la información pública demuestra como el peso de la
historia no es determinante para abrir paso a un futuro más esperanzador.
553 op. cit. Russell, p. 164.
357
Bibliografía
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370
371
ANEXOS
372
373
ANEXO 1. Cuestionario Semiestructurado de Entrevista para Actores
Relevantes
Surgimiento del problema
1. ¿Por qué surge el tema de transparencia en la agenda pública, de dónde surge como
problema a atender?
2. ¿Qué factores políticos se conjugaron para que surgiera la ley de transparencia de
2002? ¿Qué factores habían impedido que se presentara?
3. ¿En qué contexto político y social se detona?
4. ¿Hubo variables internacionales que alentaran el surgimiento de las políticas de
transparencia?
Reconocimiento del problema
5. ¿Cómo es que el tema de la transparencia y acceso a la información pública se logró
ubicar como uno de los más importantes en el periodo de la transición democrática?
6. ¿Quiénes fueron los actores precursores del tema que le dieron visibilidad política?
7. ¿Cómo se enlazaron esos distintos actores?
8. ¿Por qué se interesó usted en este tema?, ¿Cuáles fueron sus motivos y valores que le
hicieron incursionar en el tema?
Construcción de alternativas
9. ¿Cuáles fueron las principales diferencias de posiciones en torno a la construcción de
la Ley de transparencia de 2002 y quiénes representaban esas diferencias?
10. ¿Había diferencias ideológicas en el tema o solo eran variedades secundarias de
diseño institucional?
11. ¿Cuáles considera que eran los principales temores o reservas de los distintos actores
sobre las iniciativas que se discutían?
12. ¿Cómo se llegó finalmente a la propuesta de consenso de la ley de Transparencia?
¿Cumplió el objetivo que se trazaron los distintos actores?
374
Implementación
13. ¿Qué factores facilitaron la implementación de la ley de transparencia y acceso a la
información? ¿Surgió una nueva institucionalidad entorno al tema?
14. ¿Cuáles han sido los factores que han obstaculizado su implementación a nivel federal
y local?
15. ¿A través de qué acciones y de qué reformas se ha buscado sortear las dificultades
para implementar y reforzar la política de transparencia y acceso a la información?
16. ¿Han existido diferentes énfasis en el tema de transparencia en los gobiernos de los
presidentes Vicente Fox, Felipe Calderón y ahora Enrique Peña?
17. ¿Las posiciones de los partidos políticos y de la sociedad civil han variado respecto
del tema? Ha habido algún aprendizaje entre los actores?
375
ANEXO 2. Datos biográficos de actores relevantes
LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ FUENTE: http://www.pan.senado.gob.mx/senadores/integrantes/laurarojashernandez/
Síntesis curricular
Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Escuela Nacional de
Estudios Profesionales (ENEP) Acatlán, UNAM y cuenta con Maestría en Gobierno y
Asuntos Públicos también por la UNAM.
Actualmente es Senadora de la República por el Estado de México, integrante de la
Comisión Anticorrupción y Participación Ciudadana y Presidente de la Comisión de
Relaciones Exteriores Organismos Internacionales. Se ha destacado por impulsar la Reforma
Constitucional en materia de Transparencia del año 2013 y las leyes generales y federales
derivadas de ésta.
Es miembro del Partido Acción Nacional (PAN).
En el ámbito público se ha desempeñado como Regidora del municipio de
Tlalnepantla de Baz, Estado de México (2003-2006), Diputada Federal plurinominal en la
LX Legislatura (2006-2009) y Coordinadora nacional de diputados locales del Comité
Ejecutivo Nacional del PAN (2009-2012).
Colabora como articulista en el periódico Excelsior.
LUIS GUSTAVO PARRA NORIEGA FUENTE: http://eventos.ifai.org.mx/XIIEncuentroIberoamericanoPDP/index.php/ponentes/10-ponentes/140-luis-gustavo-parra-noriega
Síntesis curricular
Abogado por la Escuela Libre de Derecho; Maestro en Administración y Gerencia Pública
por el Instituto Nacional de Administración Pública y la Universidad de Alcalá de Henares,
España; y candidato a Doctor en Ciencia Política y Administración, en la Universidad
Autónoma de Madrid.
Diputado en la LX Legislatura del Congreso de la Unión y diputado local en las
Legislaturas LV y LVII del Estado de México. Siendo legislador participó activamente en la
Reforma Constitucional de 2007 en materia de transparencia, la Ley Federal de Protección
de Datos Personales en Posesión de los Particulares, la primera Ley de Transparencia y
376
Acceso a la Información Pública y la de Protección de Datos Personales en el Estado de
México.
En el ámbito académico, ha sido Profesor adjunto en la Universidad Iberoamericana,
expositor del Diplomado Transparencia, Acceso a la Información, Protección de Datos
Personales y Archivología, organizado por la Facultad de Derecho de la UNAM y el IFAI; y
ha participado como sinodal de exámenes en la Escuela Libre de Derecho.
Ha participado como conferenciante y expositor en materia de protección de datos
personales en diversos eventos, organizados por la FES–Acatlán, la Universidad Autónoma
del Estado de México, la Universidad Anáhuac, la International Chamber of Commerce
México, la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), así
como por los Órganos Garantes locales de transparencia y protección de datos personales,
del Distrito Federal, Estado de México, Guerrero, Yucatán, Coahuila, Morelos y Oaxaca.
Colaboró en el libro “Retos de la Protección de Datos Personales en el Sector
Público”, publicado por el InfoDF; así como también en la Obra Jurídica Enciclopédica de
la Escuela Libre de Derecho con motivo de su Centenario, con la publicación titulada “La
Protección de Datos Personales en México: Avances y Retos.”
ANA CRISTINA RUELAS SERNA FUENTE: http://www.itei.org.mx/v3/micrositios/congresotrans2012/bios/ana_cristina_ruelas.pdf
Síntesis curricular
Licenciada en Derecho y Maestra en Administración Pública y Política Pública por el
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM).
Actualmente es Oficial del Programa de acceso a la información “Artículo 19” en
México y colabora en el Colectivo por la Transparencia que agrupa a 11 asociaciones civiles
interesadas en la transparencia. Fue representante del Colectivo en las mesas de trabajo para
la redacción de las leyes secundarias en materia de transparencia.
Anteriormente colaboró en la oficina de acceso a la información de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos.
ARELY GÓMEZ GONZÁLEZ FUENTE: http://sil.gobernacion.gob.mx/Librerias/pp_PerfilLegislador.php?Referencia=9217904
377
Síntesis curricular
Maestra en Políticas Comparadas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), Licenciada en Derecho por la Universidad Anáhuac. Cuenta además con la
Especialidad en Derecho Fiscal por la Universidad Panamericana.
Desde febrero de 2015 es Procuradora General de la República. En 2012 fue electa
Senadora de la República por la Coalición del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y
el Partido Verde Ecologista de México (PVEM). En el Senado fue Secretaria de la Comisión
Anticorrupción y Participación Ciudadana.
Anteriormente colaboró como Secretaria particular adscrita a la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Secretaria general de la Presidencia y Oficial
Mayor en la SCJN; en el periodo 2007-2010 fue Titular de la Fiscalía Especial para la
Atención de Delitos Electorales (FEPADE) y Jefa de unidad de Asuntos Nacionales del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
En el campo académico es Docente de Derecho Penal Electoral en la UNAM y es
autora del libro “El Régimen Laboral de los Trabajadores Bancarios.”
JACQUELINE PESCHARD MARISCAL FUENTE: http://inicio.ifai.org.mx/PdfAudio/CV_Jacqueline_Peschard_Mariscal.pdf (ví: 12-mar-2015)
Síntesis curricular
Licenciada en Sociología y Maestra en Ciencia Política por la UNAM, además, Doctora en
Ciencias Sociales por el Colegio de Michoacán.
Actualmente es Comisionada el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
y Protección de Datos Personales y Profesora de Carrera de la Facultad de Ciencias Políticas
y Sociales en la UNAM.
Se ha desempeñado como Consejera Electoral en el Instituto Federal Electoral de
1996 a 2003, Miembro del Alto Consejo para la Transparencia de los Programas Sociales del
PNUD, Investigadora visitante del Centro Woodrow Wilson de Washington DC, Asesora de
la División de Asistencia Electoral de la ONU para Irak y para Líbano.
En el ámbito académico ha sido Profesora en el Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) y en el Colegio de México. Es miembro del Sistema Nacional de
Investigadores (Nivel 2) y miembro de la Academia Mexicana de Ciencias.
Es autora de diversos libros entre los que destacan:
378
-La cultura democrática, Cuadernos de Divulgación Democrática, Méx., IFE, 1994.
-Transparencia y partidos políticos, Cuadernos de Transparencia, Méx., IFAI, 2005.
-La cultura política (coord.), Colegio de Ciencia Política y Administración Pública,
Méx., 1996.
-Hacia la Sociología, en coautoría con Cristina Puga y Teresa Castro, Méx., Ed.
Pearson, 1991, 1993, 1999, 2007 (4 ediciones).
MARÍA MARVÁN LABORDE FUENTE:http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/interiores/Perfil_Consejero_Electoral-id-
a9003c3238996310VgnVCM1000000c68000aRCRD/ (ví: 12-mar-2015)
Síntesis curricular
María Marván es maestra y doctora en Sociología por la New School for Social Research de
Nueva York y licenciada en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México.
Actualmente es Consejera Electoral del Consejo General del IFE desde el 15 de
diciembre de 2011. Su encargo terminará el 30 de octubre de 2019. Forma parte del comité
promotor del "Open Government Partnership" y de 2002 a 2011 se desempeñó como
Comisionada del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Fue Comisionada
Presidenta de este Instituto de diciembre de 2002 a junio de 2006. También se ha
desempeñado como Consejera del Instituto Federal Electoral en el Estado de Jalisco.
En el campo académico fue Profesora Investigadora Titular "A" adscrita al Centro
Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara y ha
sido Profesora en la UNAM, el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y el
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO). Además, es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores.
Es co-autora de varios libros, destacando:
-“Reflexiones a dos años de vigencia del derecho de acceso a la información pública
en México”. En Derecho de la información: culturas y sistemas políticos comparados,
coordinado por Ernesto Villanueva, 63-86. México: IIJ-UNAM, 2007.
“El acceso a la información: algunos problemas prácticos”. En Transparencia: libros,
autores e ideas, editado por Mauricio Merino, 21-26. México: IFAI/CIDE, 2005.
379
CECILIA AZUARA ARAI FUENTE: http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/Perfil_Bibliografico_titular_USID/ (ví: 12-mar-2015)
Síntesis curricular
Es Licenciada en Derecho y Especialista en Derecho Constitucional, egresada de la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Actualmente, es Directora de la Unidad Técnica de Servicios de la Información y
Documentación en el Instituto Nacional Electoral; profesora de carrera de medio tiempo con
licencia sin goce de sueldo y Consejera Técnica en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autónoma de México, en la cual ha impartido las materias de Procesos y
Procedimientos Fiscales, Derecho Administrativo, así como Derecho a la Información.
Ha trabajado por más de 15 años en el sector público, particularmente en la Secretaría
de la Función Pública y en el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de
Datos.
En la Secretaría de la Función Pública fue Directora de Estudios Normativos en la
Unidad de Asuntos Jurídicos. Participó en el grupo de trabajo que elaboró la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
En el IFAI se desempeñó como Directora de Clasificación y Datos Personales,
Directora General de Asuntos Jurídicos y Secretaria de Acceso a la Información, teniendo
entre sus responsabilidades la de proponer una política de transparencia; impulsar
mecanismos que promuevan estándares más altos que los previstos en la Ley; coordinar y
supervisar la elaboración de estudios y opiniones en materia de acceso a la información,
proponer la política de transparencia para la Administración Pública Federal, entre otros.
Es autora de diversas publicaciones en materia de transparencia, acceso a la
información y protección de datos personales. Ha brindado apoyo técnico para la elaboración
e implementación de leyes en materia de acceso a la información a diversos países de
Latinoamérica.
ISSA LUNA PLA FUENTE: http://www.juridicas.unam.mx/invest/directorio/investigador.htm?p=issalp (ví: 12-mar-2015)
380
Síntesis curricular
Doctora en Derecho de la Información en la Universidad de Occidente, Sinaloa y Maestra en
Derechos Humanos por la Universidad London School of Economics and Political Sciences,
Reino Unido. Se ha especializado en temas de medios de comunicación y democracia,
libertad de expresión y libertad de información.
Actualmente es investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y es miembro del Sistema Nacional
de Investigadores Nivel I. Se ha desempeñado como investigadora en el Programe of
Comparative Media Law and Policy (PCLMP), Universidad de Oxford, Reino Unido.
Ha participado en organizaciones de la sociedad civil en la promoción del derecho de
acceso a la información y ha escrito numerosos artículos en revistas especializadas y
periódicos prestigiados. Durante el 2010 participó dentro del grupo de expertos seleccionados
por la Secretaría Jurídica de la Organización de Estados Americanos para redactar la Ley
Modelo de Acceso a la Información y Guía de Implementación.
En coordinación con Eduardo Bertoni y Ernesto Villanueva, es directora de la revista
Derecho Comparado de la Información, que edita el Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, la Fundación Konrad Adenauer y el CELE en la Universidad de Palermo, Argentina.
Sus libros más recientes son:
-Movimiento social del derecho de acceso a la información en México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, 2009; y Transparencia, acceso a la información tributaria
y el secreto fiscal.
-Desafíos en México, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Datos
Personales – UNAM, 2010, este último en coautoría con la Dra. Gabriela Ríos Granados.
ÁNGEL JOSÉ TRINIDAD ZALDÍVAR FUENTES: http://www2.scjn.gob.mx/red/SIAIPDPRC/SC/SintesisCurricular_Comisionado_Zaldivar.pdf (ví: 12-mar-2015)
http://inicio.ifai.org.mx/Comunicados/ComunicadoIFAI018678.pdf (ví: 12-mar-2015)
http://www.senado.gob.mx/comisiones/anticorrupcion/docs/ifai/AJTZ.pdf (ví: 12-mar-2015)
Síntesis curricular
Maestro en Administración y Gobierno con Mención Honorífica por la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla, Licenciado en Derecho por la UNAM. Cuenta con una
Especialidad en Finanzas Públicas también por la UNAM.
381
Actualmente es Comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Información y
Protección de Datos, en la misma Institución se desempeñó como Secretario Ejecutivo por 5
años , a su vez fue Secretario Técnico de la COMAIP (Conferencia Mexicana de Acceso a la
Información); Anteriormente se desempeñó como Coordinador de Enlace Interinstitucional
de la Presidencia de la República; Delegado de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes en los Estados de Puebla y Morelos; Director de Administración de LICONSA.
En el ámbito académico fue profesor de Teoría General del Estado y ha sido
conferencista y ponente en diversos foros nacionales e internacionales de diversas
organizaciones como la OEA, Transparencia Internacional, CLAD, entre otros.
Ha publicado: “Descentralización, una Asignatura Pendiente”; “Breviario para la
Reflexión” y “La Transparencia y el acceso a la información como política pública y su
impacto en la sociedad y el gobierno”. Durante 5 años fue articulista del Periódico Milenio-
Puebla.
FRANCISCO CISCOMANI FREANER FUENTE: http://www.senado.gob.mx/comisiones/anticorrupcion/docs/ifai/cvp/5.pdf (ví: 12-mar-2015)
Síntesis curricular
Es Licenciado en Derecho por la Facultad Libre de Derecho de Monterrey, cuenta con una
Maestría en Derecho Europeo por la Université de Paris II, Pantheon-Sorbonne y de Derecho
Económico Internacional por la Universidad George Washington. También cuenta con
estudios de Doctorado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México.
Actualmente es Presidente de la Comisión de Estrategia Pública de la COPARMEX
(Confederación Patronal de la República Méxicana) y Socio del Despacho CFA Abogados y
Contadores. Anteriormente se desempeñó como Subsecretario de Educación Básica y de
Planeación y Evaluación de Políticas Educativas en la Secretaría de Educación Pública
federal; Secretario de Acuerdos y Abogado General del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI) y Coordinador General de la Comisión Federal de Mejora
Regulatoria (COFEMER).
También ha colaborado como asesor en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
en la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) y como consultor externo de
diversas instituciones públicas y privadas.
382
Ha sido autor de diversas publicaciones en materia de transparencia y acceso a la
información tales cómo “El Derecho de Acceso a la Información” publicado por la Editorial
Cersa, Madrid; y ha participado en Foros y Congresos de los cuales hay memoria escrita en
publicaciones como “Generación de Información en el Sistema Educativo Nacional”
realizado en 2012 y “El derecho a la información y las instituciones de seguridad” realizado
en 2008.
AMALIA GARCÍA MEDINA FUENTE: http://sil.gobernacion.gob.mx/Librerias/pp_PerfilLegislador.php?Referencia=9216886
Síntesis curricular
Licenciada en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México y Licenciada en
Historia por la Universidad Autónoma de Puebla.
Actualmente es diputada federal plurinominal por el Distrito Federal. Es miembro
fundador del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y fundadora e integrante de
diversos partidos de izquierda en México.
Se ha desempeñado como Diputada Federal en otras dos ocasiones: 1988-1991 y
2003-2004, Asambleísta del Distrito Federal de 1991 a 1994, Senadora de la República de
1997 al 2000 y Gobernadora del Estado de Zacatecas en el periodo 2004 a 2010, desde donde
impulsó la implementación de la Ley estatal de Transparencia.
De 1999 al 2002 fue Presidenta Nacional del PRD y ha ejercido diversos encargos en
la Internacional Socialista y la Organización Juventud Comunista.
En el ámbito social ha participado en diversos grupos ciudadanos entre ellos:
Acuerdos por la Democracia, 20 Compromisos por la Democracia, Grupo San Ángel, Grupo
de los 9, Grupo de la A a la Z.
Ha sido colaboradora en columnas del periódico El Universal
EDGARDO MARTÍNEZ ROJAS FUENTE: http://www.convecob.com/2013/cv/edgardo_martinez_rojas.pdf (ví: 22-marzo-2015)
http://www.hcg.udg.mx/ciam/programa_f_transparencia.php (ví: 22-marzo-2015)
Síntesis curricular
Abogado, egresado de la Escuela Libre de Derecho.
383
Actualmente se desempeña como Director General de Normatividad, Consulta y
Atención Regional del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos,
Instituto en el que colabora desde el año 2003.
Participó en los trabajos de elaboración de los anteproyectos de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y su Reglamento, así como
en los trabajos desarrollados en torno a la iniciativa de la Ley Federal de Protección de Datos
Personales en Posesión de los Particulares.
Intervino en los trabajos para la emisión de diversos instrumentos jurídicos en el
ámbito administrativo, entre los que destacan, los Lineamientos Generales para la
clasificación y desclasificación de información, los Lineamientos en materia de secreto
bancario, fiduciario y fiscal y los Lineamientos de Protección de Datos Personales. En los
años 2006 y 2007 colaboró en proyectos de investigación con la Agencia Española de
Protección de Datos Personales.
MAURICIO MERINO HUERTA FUENTE: http://www.cide.edu.mx/investigador/documentos/mauricio.merino/CV_esp_MauricioMerinoHuerta.pdf
Síntesis curricular
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública. Universidad Nacional Autónoma
de México, ENEP-ACATLÁN, cuenta además con una Especialidad en Derecho
Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Constitucionales de España y es
Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid,
España.
Actualmente es profesor Investigador en el Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), Profesor-Investigador del Centro de Estudios Internacionales de El
Colegio de México, Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública, A.C. y miembro regular de la Academia Mexicana de Ciencias.
Anteriormente se desempeñó como Consejero Electoral del Instituto Federal
Electoral y Presidente del Comité de Transparencia del mismo. En el ámbito público ha sido
asesor del Instituto Federal de Acceso a la Información, Banco Nacional de Obras y Servicios
(BANOBRAS), Petróleos Mexicanos (PEMEX) y de la Auditoría Superior de la Federación
(ASF).
384
En el ámbito social es Coordinador de la Red por la Rendición de Cuentas que agrupa
a diferentes asociaciones civiles interesadas en la transparencia, el acceso a la información y
la rendición de cuentas.
Es autor de numerosos libros, colecciones y coordinador de 26 publicaciones
académicas en materia de Ciencia Política, Administración Pública, destacando: “Políticas
Públicas. Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos”
editado por el CIDE, “La Rendición de Cuentas en México. Perspectivas y Retos” en co-
autoría con Sergio López Ayllón y “La democracia pendiente (y otros ensayos)” editado por
el Fondo de Cultura Económica; además ha colaborado con capítulos de 50 libros.
También colabora como articulista en el periódico El Universal y otros periódicos.
SANTIAGO CREEL MIRANDA FUENTE: http://www.redpolitica.mx/yopolitico/perfil/santiago/creel-miranda
http://sil.gobernacion.gob.mx/Librerias/pp_PerfilLegislador.php?SID=&Referencia=2303265
Síntesis curricular
Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, cuenta con una
especialidad en Derecho Norteamericano por la Universidad de Georgetown y una Maestría
en Derecho por la Universidad de Michigan, Estados Unidos.
Se ha desempeñado como Consejero Electoral del Instituto Federal Electoral de 1994
a 1996 y posteriormente fue Diputado Federal de 1997 al 2000.
En el año 2000 fue designado como Secretario de Gobernación. En 2006 fue electo
Senador de la República donde presidió la Mesa Directiva y coordinó al Grupo Parlamentario
del Partido Acción Nacional.
En el ámbito social participó en el Grupo San Ángel formado en 1994. Participó en
1991 en la fundación de la revista “Este País”, y fue secretario de la Revista Vuelta. En 1993
fue Coordinador de la Comisión de Asuntos Legales del Consejo Ciudadano de Observación
del Plebiscito en el DF y en 1996 fue Organizador del Seminario del Castillo de Chapultepec
que derivó en una reforma electoral ese mismo año. Es miembro de Lawyers Committee for
Human Rights y de la Academia Mexicana de Derechos Humanos.
385
En el campo académico fue Profesor de Teoría del Derecho, Reforma Política,
Transición a la Democracia y Derecho Electoral en el Instituto Tecnológico Autónomo de
México (ITAM) y Director del departamento de Derecho en el mismo instituto.
MIGUEL TREVIÑO DE HOYOS FUENTE: http://sitios.ruv.itesm.mx/portales/eyc/congreso/cv.htm
Síntesis curricular
Maestro en Desarrollo Económico por la London School of Economics, Maestro en Ciencia
Política por la Universidad de Columbia en Nueva York y Licenciado en Economía del
Tecnológico de Monterrey.
Ha sido editorialista del Grupo Reforma y profesor de la Escuela de Graduados en
Administración Pública (EGAP) del Tecnológico de Monterrey.
Es reconocido como uno de los principales promotores de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y de la reforma constitucional de 2008 de
nuestro sistema de justicia penal hacia la oralidad.
Ha trabajado en el Gobierno Federal en el área de negociaciones comerciales
internacionales de la entonces Secretaría de Comercio, y en el Gobierno del Estado de Nuevo
León como Director de planeación.
Fue Director del Consejo Ciudadano de las Instituciones de Nuevo León (CCINLAC).
386
387
ANEXO 3. Entrevistas de Actores Relevantes Categorizadas
Persona Unidad
de análisis
Texto VARIABLE Categoría de
análisis Problema
Arely Gómez 3
Por eso debe permanecer en la agenda pública, como un cambio de paradigma no sólo como un derecho que puede ejercer el ciudadano sino como un deber de la autoridad.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Arely Gómez 16
El derecho de acceso a la información como pilar de una sociedad democrática es sin duda uno de los temas de la agenda internacional.
COALICIONES Influencia Internacional
Arely Gómez 17
existen actualmente novedosas iniciativas que buscan influir de mejor manera y de manera más amplia en esta agenda, una de ellas es la Alianza por el Gobierno Abierto, de la que actualmente México asumió la presidencia y por lo tanto el liderazgo en esta plataforma a nivel mundial.
COALICIONES Influencia Internacional
Arely Gómez 21
Más allá de hablar de actores en específico me parece que es un común denominador en las agendas de los partidos con mayor representatividad a nivel nacional, atendiendo a exigencias ciudadanas de más y mayor transparencia y combate a la corrupción.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Arely Gómez 23
Sin lugar a dudas una agenda que compromete a toda la clase política, más allá de partidos políticos e ideologías.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Arely Gómez 24
Definitivamente el Pacto por México fue una excelente plataforma en la que se establecieron entre otros muchos los temas de la agenda de apertura gubernamental y transparencia.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Arely Gómez 25
Adicionalmente existió desde el inicio de la discusión de estos temas un acuerdo implícito entre los grupos parlamentarios de trabajar estas iniciativas despolitizando las posturas y buscando ante todo el consenso en el texto aprobado y en colaboración directa con la sociedad civil. El resultado es muestra del trabajo y el espíritu reformista que todos los actores le imprimieron a esta agenda.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Arely Gómez 27
el acuerdo de contar con la opinión y seguimiento puntual de especialistas, académicos y representantes de la sociedad civil en los trabajos de dictaminación.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Arely Gómez 40
Fue un acuerdo implícito despolitizar la dictaminación de estas iniciativas en la medida en que formaba parte de la agenda de los tres partidos con mayor representación
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Arely Gómez 41
y que se trata de un tema que por sus antecedentes y resultados no daba lugar a interpretaciones o disyuntivas de carácter político o ideológico.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Arely Gómez 61
Sí, en la medida en que paralelamente ha habido una evolución a nivel interno y externo del entendimiento de la agenda de apertura gubernamental.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Arely Gómez 63
Completamente, me parece que el mayor aprendizaje que nos deja esta reforma es el trabajo colaborativo,
COALICIONES Aprendizaje
Arely Gómez 64
la participación de la sociedad civil, COALICIONES Aprendizaje
Arely Gómez 65
el entendernos como representantes del interés general COALICIONES Aprendizaje
Arely Gómez 66
y contar con plataformas innovadoras de co-creación de las normas. COALICIONES Aprendizaje
Laura Rojas 77
Durante la última década ha existido un avance crucial en la materia, se han creado instituciones sólidas y ha existido voluntad política, que no óbice de ello, debe seguir evolucionando y perfeccionándose.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Laura Rojas 79
Sin embargo la oposición, con mucha responsabilidad, mejoró y aprobó su propuesta, estableciendo bases sólidas en la Constitución y que actualmente nos encontramos trabajando para concretarlas en la legislación secundaria.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Laura Rojas 80
No directamente, México se ha convertido en un país de vanguardia en materia de transparencia, el IFAI es un organismo modelo a seguir a nivel mundial que como ya he dicho ha marcado tendencias y mantenido una evolución propia.
COALICIONES Influencia Internacional
Laura Rojas 81
Existen movimientos internacionales de un mundo globalizado que influyen en todos los ámbitos de la vida de los países. En el particular, una iniciativa que ha tomado relevancia a nivel mundial es el debate sobre el concepto de "Gobierno Abierto".
COALICIONES Influencia Internacional
Laura Rojas 82
Existen antecedentes en México, por ejemplo, la iniciativa de Alianza para el Gobierno Abierto (AGA o en inglés Open Government Partnership - OGP) a la cual México se unió el 20 de septiembre de 2011.
COALICIONES Influencia Internacional
Laura Rojas 83
El concepto de Gobierno Abierto fue un referente importante durante la discusión de las reformas en materia de transparencia y seguirá siéndolo durante la confección de las leyes secundarias.
COALICIONES Aprendizaje
388
Laura Rojas 90
Durante la discusión en el Senado de la República, los senadores Raúl Cervantes y Arely Gómez (PRI), Alejandro Encinas y Armando Ríos Piter (PRD) y yo por parte del PAN, fuimos los principales impulsores y negociadores del tema. También debemos destacar a los senadores presidentes de las comisiones dictaminadoras y a los coordinadores de los Grupos Parlamentarios.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Laura Rojas 91
La sociedad civil también tuvo un papel fundamental en el proceso de dictaminación, se les escuchó y sobre todo se les atendió en sus diferentes propuestas, a veces contradictorias entre sí.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 92
Organizaciones de alta valía como la Red por la Transparencia, Fundar, México Evalúa, Transparencia Mexicana, entre otras, aportaron y participaron muy activamente en la construcción y aprobación de la reforma constitucional.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 93
Las propuestas legislativas de base de los Grupos Parlamentarios del PAN y el PRD tuvieron muchas coincidencias, tanto en las deficiencias de la propuesta del grupo gobernante, como en los complementos que se plantearon. También de forma natural el gobierno federal trabajó de la mano con el Grupo Parlamentario del PRI.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Laura Rojas 94
La sociedad civil por su parte, si bien no coincidían en todas sus ideas, conformó una alianza para exigir elementos básicos en la construcción del dictamen y frecuentemente constituyeron un respaldo para los legisladores que buscábamos una reforma de fondo y ambiciosa.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Laura Rojas 101
La RED por la Rendición de Cuentas, se comprometió con el diseño, la puesta en marcha y el seguimiento de una verdadera política completa, articulada y coherente de rendición de cuentas en México,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 102
en su documento denominado “Red por la Rendición de Cuentas. Hacia una política de rendición de cuentas. Marzo del 2012”, plantea entre otros aspectos el de “Fortalecer a los órganos garantes de transparencia –el IFAI y los órganos garantes de los estados. Mediante la autonomía constitucional.”. Asimismo propone “El mejoramiento de sus capacidades institucionales y las salvaguardas indispensables para evitar la captura política de sus integrantes o la asfixia de sus recursos”.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 103
La Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), cuya instancia de cooperación, colaboración, promoción y difusión, integrado por el IFAI y los órganos u organismos de acceso a la información pública de las entidades federativas del país y del Distrito Federal, señaló en un comunicado denominado “Consensos para la Transparencia en México”, la necesidad de “dotar a los órganos garantes de autonomía constitucional, tanto al Órgano federal como a los de todas las entidades federativas”.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 104
MÉXICO EVALÚA. A favor de la inclusión de sujetos obligados de forma expresa (Sindicatos, universidades, partidos políticos)
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 105
ARTÍCULO 19. No apoyan facultar al IFAI para ser segunda instancia o atracción con órganos garantes locales
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 106
MÉXICO INFÓRMATE. Propone no exceptuar a la SCJN como sujeto obligado ante el IFAI . Rechazo al recursos extraordinario propuesto por el PRI, pues sugieren buscará “aburrir al ciudadano” ante más instancias .
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Evasión de la transparencia
Laura Rojas 107
COMAIP. Evitar antinomias sobre información reservada en legislaciones locales. A favor de las 3 leyes generales. Sugieren participen Ejecutivo y Legislativo en la designación de los comisionados. Incluir de forma expresa a Sindicatos, universidades, partidos político, etc. Planteó que al elección del presidente no tiene consenso, sobre i debe ser entre los mismos comisionados o por Poder Legislativo. No generar relativismo en las resoluciones. Estipular claramente las reglas para la facultad de atracción
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 108
INFODF. A favor de las 3 leyes generales. La reforma no implica una sobrecarga de trabajo para el IFAI. DE ninguna manera aceptar que la seguridad nacional o estabilidad económica sean excepciones, en todo caso darles el trato correspondiente en las causales para reservar información. A favor de APORTA. Generar diferentes instituciones para el acceso a la información y para la protección de datos. Que en la constitución se de una definición general de sujetos obligados, pero que no deje lugar a dudas para especificarlos en ley.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Evasión de la transparencia
Laura Rojas 114
Finalmente en el Senado de la República se logró un alto consenso entre todas las fuerzas políticas.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Laura Rojas 115
No considero haya existido diferencias ideológicas, se trató del afán por hacer un instituto fuerte y efectivo para garantizar a los mexicanos el ejercicio de sus derechos a la transparencia y la rendición de cuentas.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
389
Laura Rojas 123
No es un triunfo o un asunto acabado, pues de la forma en que construyamos la legislación secundaria dependerá que los principios establecidos en la Carta Magna sean exigibles y ejercibles.
COALICIONES Aprendizaje
Laura Rojas 126
El segundo factor facilitador es la voluntad política. Se trata de un elemento de la cultura de la legalidad, sin embargo más allá de la ley, requerimos una plena disposición de los servidores públicos a transparentar su quehacer y rendir cuentas de sus actos. Es una tendencia mundial a la que se ha denominado Parlamento Abierto.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Laura Rojas 134
si bien la propuesta del PAN preponderó por encima de las otras propuestas en el dictamen, ello fue gracias a la valiosa cooperación de académicos y ciudadanos en general que con su sapiencia, experiencia y voluntad ayudaron a construir una buena propuesta.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Laura Rojas 135
Por su parte los senadores del PRI y PRD estuvieron en la altura de miras y aportaron ideas y voluntad política para avanzar en discusiones técnicas y sin perder jamás de vista que se trata de un derecho de los mexicanos y un abono a la democracia de nuestro país.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Ana Cristina Ruelas 142
En el mundo había nuevas tendencias para impulsar el desarrollo que incluían iniciativas globales de gobernanza, gobierno abierto y transparencia (particularmente Obama impulsó una Alianza Mundial llamada Open Govenment Partnership).
COALICIONES Influencia Internacional
Ana Cristina Ruelas 157
Es importante destacar que desde el 2007 la sociedad civil y la academia había luchado constantemente por la aprobación de una ley general y por mejorar el marco regulatorio estatal.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 158
Sin embargo, tras la elección de Enrique Peña Nieto como Presidente, este propuso 3 reformas prioritarias en las que se encontraba la de transparencia y acceso a la información. Esta coyuntura política permitió que actores interesados en el tema reactivaran la exigencia para generar una reforma que subsanara aquella del 2007.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Ana Cristina Ruelas 159
De esta manera, la sociedad civil organizada (el Colectivo por la Transparencia, México Infórmate, la Red por la Rendición de Cuentas, etc.-), en conjunto con un algunos Senadores comprometidos con el tema (principalmente Javier Corral, Laura Rojas, Alejandro Encinas y Arely Gómez) y académicos interesados en la materia empezamos a luchar
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Ana Cristina Ruelas 160
por un proceso legislativo transparente e incluyente que diera como resultado una reforma de vanguardia que maximizara la protección del derecho humano a la información.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 161
Las organizaciones de la sociedad civil enfocadas en temas de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas se unieron (los diversos colectivos como el CT, MI y la RRC),
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Ana Cristina Ruelas 162
hubo una articulación interesante que permitía tener una discurso uniforme y contundente frente a los tomadores de decisiones.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Ana Cristina Ruelas 163
También creo que es importante tomar en cuenta la apertura del Senado, estaban tan orgullosos con la iniciativa turnada a Diputados –que había incluido la visión ciudadana-, que los intentos de regresión por parte del PRI en la cámara baja fueron suficientes para que se dieran una serie de pronunciamientos que concordaban con aquellos de la sociedad.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Resistencia cultural
Ana Cristina Ruelas 164
Además, los órganos garantes, a través de la COMAIP, también hicieron un trabajo importante para abrir el debate en lo local sobre las necesidades que tendría que cubrir la reforma.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 165
En un inicio se presentaron tres propuestas por cada uno de los grupos parlamentarios. Cada una de estas propuestas tenía cosas positivas y cosas negativas.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 166
En lo particular el Colectivo por la Transparencia y México Infórmate presentamos un documento técnico sobre las consideraciones y carencias de las propuestas.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 167
Este proceso legislativo en especial se destacó por la apertura a la participación de la sociedad civil en la construcción de la iniciativa, a través de las mesas de trabajo y de los distintos foros, así como la verdadera inclusión de nuestras preocupaciones (en muchas ocasiones se abre a la consulta y al debate pero los legisladores no instrumentan las preocupaciones de la sociedad).
COALICIONES Aprendizaje
Ana Cristina Ruelas 168 Colectivo por la Transparencia y México Infórmate: La obligación de generar información
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 169
Colectivo por la Transparencia y México Infórmate: La ampliación de los sujetos obligados directos a partidos políticos, sindicatos públicos y fondos y fideicomisos públicos.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
390
Ana Cristina Ruelas 170
Colectivo por la Transparencia y México Infórmate: La definitividad de las resoluciones del IFAI (esta finalmente no la logramos como en la propuesta inicial del Senado ya que perdimos la batalla contra la posibilidad de revisión de la Consejería Jurídica).
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 171
Colectivo por la Transparencia y México Infórmate: La facultad del IFAI de iniciar acciones de inconstitucionalidad
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 172
Colectivo por la Transparencia y México Infórmate: Un proceso de designación con una participación activa del poder legislativo
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ana Cristina Ruelas 182
Durante la discusión en comisiones unidas en la Cámara de Senadores las fuerzas políticas lograron ponerse de acuerdo y coordinar esfuerzos.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Ana Cristina Ruelas 203
Por ejemplo, ARTICLE 19 está por presentar un observatorio de la calidad de las resoluciones de los órganos garantes y uno de los grandes hallazgos es que los órganos se ciñen a su ley, no atienden los principios constitucionales ni los principios internacionales de derechos humanos al momento de resolver una controversia relacionada con el acceso a la información.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Otros. No se usa el marco jurídico
Ana Cristina Ruelas 214
Sin embargo, es importante destacar que ante la última reforma y, como ya lo mencioné, el discurso de los que están por la protección del derecho se unificó.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Ana Cristina Ruelas 222
Creo que vale la pena destacar el trabajo de la COMAIP por reunir a diferentes actores locales y federales (con posiciones plurales) para debatir la implementación de las reformas.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 227
Asimismo, el contexto internacional era muy favorable para la transparencia, propiciado por el BM, el FMI y la OCDE, como una medida para combatir la corrupción en los países que obtienen financiamientos otorgados por estos organismos. Este factor fue también muy importante para generar los consensos necesarios, de modo que el tema pudiera posicionarse en la agenda nacional.
COALICIONES Influencia Internacional
Corrupción
Oscar Guerra 228
En mayo de 2001 se realizó el seminario Derecho a la información y reforma democrática en la ciudad de Oaxaca. En este seminario coincidieron intelectuales, periodistas y miembros de la sociedad civil organizada, que proclamaron la llamada Declaración de Oaxaca, documento reconocido y replicado en más de 70 diarios de la nación, entre ellos los dos periódicos más representativos de nuestro país;
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 229
el contenido de dicho documento fue un decálogo del derecho de acceso a la información. COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 230
Posteriormente, a este conjunto de personas que suscribieron la citada Declaración se le denominó el “Grupo Oaxaca”, cuya labor fue determinante para la expedición de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2002.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 231
La acción de ese grupo puede calificarse como trascendental para el impulso de la transparencia como un factor que permite acceder a una democracia con mayor calidad para este país.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Oscar Guerra 239
la tendencia en el mundo es hacia la apertura global, por lo tanto, quien no se apegue a esta corriente puede ser rebasado. Es así que se promovió la reforma constitucional de 2007, con el objetivo de establecer un piso mínimo para garantizar el DAI en todo el territorio nacional. De esta forma, al menos en el papel, se estaba dando un paso importante para impulsar estos temas a nivel nacional.
COALICIONES Influencia Internacional
Oscar Guerra 243
En el contexto anterior, el papel de la sociedad organizada ha sido trascendente para lograr una mayor apertura de los gobiernos, ya sea exigiendo directamente la transparencia o reprobando la actuación de sus autoridades en todas las mediciones que se realizan, internas o externas;
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Oscar Guerra 244
por lo tanto, los gobernantes no han tenido más opción que adoptar la “moda” de la transparencia a efectos de estar en consonancia con la comunidad internacional,
COALICIONES Influencia Internacional
Oscar Guerra 249
y sobre todo, como ya se mencionó, con el impulso de los actores sociales, conformados por organizaciones de la sociedad civil, académicos, periodistas y medios de comunicación, que ven la oportunidad de transitar hacia una democracia de mayor calidad con la apertura de los gobiernos y un mayor flujo de información pública hacia la sociedad.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Oscar Guerra 251
el contexto internacional que experimentó un gran impulso de la transparencia en la década de los 90;
COALICIONES Influencia Internacional
Oscar Guerra 256
Como ya se explicaba, desde la década de los 90 el contexto internacional tendía a la apertura de la información en posesión de los gobiernos. COALICIONES
Influencia Internacional
391
Oscar Guerra 257
El tema de buen gobierno, que entró con gran fuerza en la administración del presidente Vicente Fox, fue empujado por organismos de financiamiento internacionales, como se mencionó al principio. Estos organismos exigían la transparencia del gasto público como un medio para combatir la corrupción y para conocer en qué se invertían los recursos que ellos otorgaban.
COALICIONES Influencia Internacional
Corrupción
Oscar Guerra 269
El denominado Grupo Oaxaca (nombrado así por una periodista norteamericana) integra a intelectuales, académicos y periodistas. No se trata de una coalición ni de una forma institucionalizada de organizarse, tampoco es una asociación civil; simplemente fue un grupo de personas que coincidió en el seminario “Derecho a la información y reforma democrática”, y que decidieron integrar una propuesta de Ley, que en su momento fue presentada a legisladores y al Ejecutivo Federal.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Oscar Guerra 270
Por otro lado, varias organizaciones de la sociedad civil, algunas instituciones académicas, medios de comunicación y órganos garantes de la transparencia integran la Red por la Rendición de Cuentas (RRC). Desde esta agrupación se han impulsado propuestas para los contenidos de las reformas constitucionales en materia de transparencia y de combate a la corrupción, así como para los textos de las leyes reglamentarias.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 271
Otras organizaciones sociales que han tenido un protagonismo destacado en todo el contexto de transparencia y acceso a la información están agrupadas en el Colectivo por la Transparencia.
COALICIONES Otras
Oscar Guerra 272
Todos estos grupos han tenido acercamiento con los legisladores, especialmente con el Senado de la República.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Oscar Guerra 273
Los aportes son grandes, por ejemplo: la elaboración de una propuesta de iniciativa de ley en materia de transparencia y acceso a información, que posteriormente se convirtió en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en 2002;
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 274
la asesoría directa para la conformación de otras leyes locales en la materia; propuestas de contenidos para la reforma constitucional de 2007 y de 2014;
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 275
ponencias, discursos y presentaciones sobre temas de transparencia y acceso a la información en una infinidad de foros y congresos, con lo cual se ha difundido de manera importante esta materia;
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Oscar Guerra 276
además de que han servido como consultores de medios de comunicación, instituciones educativas e instituciones de gobierno en lo referente a este tema.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Oscar Guerra 299
En general sí, cumplió con los objetivos trazados. Creo que esta reforma ha dejado satisfechos a todos los que participamos en el proceso de conformación de su contenido.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Oscar Guerra 304
El posicionamiento del tema en la agenda nacional ha captado el interés de los gobernantes en todo el país; es decir, ya se encuentra entre los asuntos a atender y ha formado parte de sus discursos y campañas políticas;
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Oscar Guerra 306
La entidad en donde se ha desarrollado en mayor medida la práctica de este derecho es en el Distrito Federal, y mucho ha dependido de que las autoridades han adoptado el compromiso de impulsar el cumplimiento de este derecho,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Oscar Guerra 310
Por ahora hay buena disposición de las fuerzas políticas en el Senado y en la Cámara de Diputados para dar cabida a las propuesta de los órganos garantes de transparencia y de la sociedad civil organizada.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Oscar Guerra 324
Definitivamente. A medida que ha avanzado el tema a nivel nacional, los legisladores, partidos políticos y funcionarios públicos han cambiado sus posturas sobre la transparencia y el acceso a la información, aunque de manera paulatina.
COALICIONES Aprendizaje
Oscar Guerra 325
Un indicativo de esto son las leyes del país en la materia, que han mejorado sus contenidos, unas más que otras, a lo largo de todos estos años. Esto deja entrever que las fuerzas políticas a nivel federal y local han ido aceptando el tema y permitiendo sus avances.
COALICIONES Aprendizaje
Oscar Guerra 326
Por ejemplo, en el proceso de la reciente reforma constitucional se logró convencer a dichas fuerzas políticas de que aceptaran diversas disposiciones que en un principio habían desestimado, como el hecho de que los partidos políticos se convirtieran en sujetos obligados directos, de mencionar expresamente a los sindicatos como sujetos obligados de transparencia, de permitir que las resoluciones de los órganos garantes fueran vinculatorias, definitivas e inatacables, entre otras cosas más.
COALICIONES Aprendizaje
Oscar Guerra 327
Sí. En el transcurso de los años el tema de la transparencia y el acceso a la información ha crecido en importancia a nivel nacional e internacional.
COALICIONES Influencia Internacional
392
Oscar Guerra 339
En todo el proceso de la reforma constitucional se dio una retroalimentación entre los actores que participaron en su conformación y, en consecuencia, hubo un aprendizaje en todas direcciones.
COALICIONES Aprendizaje
Oscar Guerra 340
El resultado obtenido fue una reforma constitucional de grandes implicaciones que permite observar, en un sentido general, el entendimiento y la colaboración entre las principales fuerzas políticas en el Legislativo.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Oscar Guerra 341
Desde el inicio hubo consensos y coincidencias, por ejemplo, en la autonomía del órgano garante federal y de los órganos garantes de las entidades federativas.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Oscar Guerra 342
Esto posibilitó la integración de un documento en el Senado, que después se remitió a la Cámara de Diputados para su deliberación. Los cambios, a fin de cuentas, no diezmaron la calidad de la reforma y esto demostró la capacidad de los legisladores para alcanzar acuerdos cuando existe la voluntad política.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Gustavo Parra 346
Coordinadores parlamentarios presentan iniciativa. COALICIONES Voluntad de acuerdo
Gustavo Parra 349
Varios gobernadores de distintos partidos desde lo local. COALICIONES Voluntad de acuerdo
Gustavo Parra 351
“Grupo Chihuahua”. Ver la métrica de esos estados. COALICIONES Voluntad de acuerdo
Gustavo Parra 352
Se lanza como propuesta que retoman los coordinadores de 8 partidos. 18 de diciembre de 2006 fue un catalizador de transparencia. El gobierno alentó el tema
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Gustavo Parra 353
Un grupo plural de redacción. Se acompañó por López Ayllón y Mauricio Merino. Y en algo Ernesto Villanueva. Juan Francisco Escobedo (parte editorial de Universal). Jorge Islas. Miguel Bernardo Treviño (Juan Ciudadano, hijo de Humberto Treviño Landois). Cesar Camacho, Victorio Montalvo (dip. Venustiano Carranza) y Gustavo Parra.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Gustavo Parra 370
Sí ha habido una dinámica de aprendizaje. La conferencia mexicana de Acceso a la Información, integrada por los presidentes de los organismos locales y el IFAI.
COALICIONES Aprendizaje
Gustavo Parra 374
Fuentes de aprendizaje: intercambio en simposios, seminarios, diplomados, congresos. Leer las resoluciones del IFAI.
COALICIONES Aprendizaje
Jaqueline Peschard 380
y Sobretodo A partir de Actores políticos Fuera de marco Gubernamental, sobretodo periodistas académicos y de Otras Organizaciones Sociales que retomaron el tema de la Transparencia ya en contexto la alternancia en el Gobierno,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Jaqueline Peschard 383
¿qué factores se conjugaron? Por un lado este acompañamiento de las organizaciones de la sociedad civil, que conformo el grupo Oaxaca y creo que medios de comunicación
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Jaqueline Peschard 388
De hecho ya para el año 94 ya aparecía en la agenda de organizaciones sociales ya muy claro el tema,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Jaqueline Peschard 389
Fue una cosa que se llamó "20 compromisos por la democracia" que fue en el contexto de los levantamiento de los zapatistas de toda la crisis del 94, un grupo de académicos lanzaron estos 20 compromisos, (inaudible)
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Jaqueline Peschard 403
Desde luego que hubo variables internacionales COALICIONES Influencia Internacional
Jaqueline Peschard 404
El tema de transparencia en el ámbito internacional fue ganando terreno y yo creo que en el ámbito regional de las Américas porque creo que la comisión interamericana de derechos humanos jugó un papel muy importante , más que el tratado de libre comercio, lo que buscaba era otro tipo de garantía el NAFTA-TLC para este acuerdo entre los tres países,
COALICIONES Influencia Internacional
Jaqueline Peschard 405
en cambio específicamente el tema del derecho de la información en la transparencia si tuvo que ver con demandas que llegaron a la corte interamericana y tanto la corte como la comisión jugaron un papel muy importante,
COALICIONES Influencia Internacional
Jaqueline Peschard 406
estableciendo demandas a los países que habían firmado pues la Convención Americana de Derechos Humanos aquella que ya había definido que la libertad de expresión no era solamente la libertad para emitir opiniones sino la libertad para informarse.
COALICIONES Influencia Internacional
Jaqueline Peschard 407
Entonces la libertad de expresión en la comisión interamericana ya toma y está establecido en el ámbito internacional pero que después ya a partir de ciertas sentencias de la corte interamericana en materia de acceso a la información empiezan a ser una mayor exigencia para el tema
COALICIONES Influencia Internacional
Jaqueline Peschard 415
y va generando también una mayor visibilidad sobre los temas de transparencia y de falta de transparencia, entonces esto es lo que va haciendo que se haga un tema central en la agenda pública,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
393
Jaqueline Peschard 416
Y de ahí van surgiendo... se refuerza el tema de transparencia con el tema de la rendición de cuentas que era otro tema pero que estaba por ahí muy de acompañamiento pero no claramente en el centro de la agenda pública que hoy si ya está.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Jaqueline Peschard 432
actores muy importantes y yo creo que son las organizaciones de la sociedad civil que empiezan a aprovechar el tema de la transparencia para sus propios temas: Articulo 19, FUNDAR y los que van surgiendo después y toman el tema de la transparencia como un tema suyo, de trabajo, de análisis, y no solamente son activistas que reclaman transparencia, sino que trabajan para ver cuáles son las zonas donde es deficiente o en donde puede haber una proyección mayor ,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Jaqueline Peschard 434
yo creo que la reforma de 2007 es una reforma muy promovida por el IFAI claramente quien hace toda la estrategia de buscar y que se juntaran gobernadores vía el IFAI.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Jaqueline Peschard 437
Yo empecé a incursionar en el tema cuando en el 2005, antes yo estaba en el IFE desde 2003, regresé a la academia y estando en la academia me pidieron que hiciera un cuaderno, hay unos cuadernos de cultura de la transparencia, que se hicieron imagen y semejanza de los que tenía el IFE en los "Cuadernos para la democracia" (inaudible) entonces me pidieron que hiciera unos sobre Partidos y transparencia,
COALICIONES Aprendizaje
Jaqueline Peschard 448
fue una bonita operación política la de la reforma de 2007 porque surgió desde los estados... Chihuahua, Aguascalientes, Zacatecas (inaudible) pero bueno fue en ese momento y que era uno del PAN, uno del PRI y uno del PRD, entonces la verdad es que fue muy (inaudible).
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Jaqueline Peschard 449
Básicamente no había diferencias ideológicas, eran básicamente de la naturaleza del IFAI. COALICIONES Convergencia de coaliciones
Jaqueline Peschard 461
Si hubo un acompañamiento de las organizaciones de la sociedad civil, diciendo... (inaudible)
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Jaqueline Peschard 477
Yo creo que una cosa que ayudo fue que en 2010 Obama llega con ideas de Gobierno Abierto, entonces lanza una convocatoria de una alianza multilateral de muchos países alrededor de la idea de Gobierno Abierto y que es transparentar pero también transparentar las leyes hacerlas accesibles utilizando todos los mecanismos de la comunicación.
COALICIONES Influencia Internacional
Jaqueline Peschard 480
entonces esto también es un elemento... entonces por ejemplo la India era un promotor originario y después dijo "no yo no quiero nada que ver con transparencia interna, no queremos eso" (inaudible) aunque era un compromiso voluntario, era una alianza voluntaria (inaudible) una vez que Calderón firmo y ya se amolaron, (inaudible)
COALICIONES Influencia Internacional
Jaqueline Peschard 489
Para la reforma de 2014 la verdad es que el IFAI estuvo trabajando en conjunto con académicos y organizaciones sociales para la reforma, para darle autonomía,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Jaqueline Peschard 494
valía la pena que el Senado presentara la iniciativa... por eso no se hace con el gobierno pero ya estaba en la agenda, entonces llega Peña Nieto y una de sus propuestas con la anticorrupción y la transparencia y bueno la anticorrupción ahorita está detenida (inaudible).
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Jaqueline Peschard 510
Si se ha aprendido, tan aprendido que hay una masa crítica muy fuerte en la sociedad civil. (inaudible)
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Jaqueline Peschard 511
En la reforma de 2014 el proceso paso del Senado casi de manera ejemplar, el proceso que está registrado fue muy transparente muy pacífica y participativa, la Comisión que encabezaba Raúl Cervantes (inaudible) y un dictamen muy favorable a ojos de los institutos de transparencia, de la sociedad civil, de los académicos y todos.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Jaqueline Peschard 515
Y fue la sociedad civil organizada compacta en el tema de transparencia, la Red por la Rendición de Cuentas la más importante, pero también "México infórmate", el "Colectivo por la transparencia",
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Jaqueline Peschard 516
Así como en el Senado hay campeones por la transparencia, Laura por ejemplo, Corral, son actores muy fuertes y bueno medio se suman algunos del PRI, del PRD Encinas, Rios Piter, o sea porque es conveniente pero en la Cámara de Diputados (inaudible) no no no.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Jaqueline Peschard 517
Fue la sociedad civil organizada... (inaudible) COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 523
Esta masa crítica la que después ya no participa directamente Sergio Aguayo, pero se venía conformando que es básicamente el núcleo de lo lo que sería después el grupo "Oaxaca" , hasta donde entiendo, visita a todos los candidatos a la presidencia, Labastida, Fox, Cuahutemoc Cárdenas , a proponerles que de llegar al poder hagan una ley de transparencia y acceso a la información documental.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
394
María Marván 524
No después ya no aparece Sergio Aguayo, no sé porque el primero presenta el amparo y ya después ya no decide formar parte de lo que nació como grupo Oaxaca, que entra directamente a la discusión de los borradores de la ley, hay un elemento que es importante,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
María Marván 526
Y Cuando digo Partidos no me refiero al PRI, me refiero al PAN y al PSUM, cuando gana Fox , toma en serio el tema de agenda, entre otras cosas porque Sergio López Ayllón entra a trabajar a la comisión federal de mejora regulatoria y desde ahí no sé si por órdenes de presidencia, no lo sé, o iniciativa propia o por órdenes de Carlos Arce que era su jefe o directamente de presidencia Ramón Muñoz ,Comienzan A Trabajar el borrador de la ley a fin de poderlo presentar
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 529
de Hecho el primer diseño legal los incluye pero no los incluye es decir de 63 artículos, 58 y no estoy segura pero la gran mayoría son para admiración publica federal, toda la lógica lleva la administración pública federal, al mero final por presión del grupo "OAXACA" se decide meter a todos los demás,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Interpretación del derecho
María Marván 532
Y que fue impulsado por el grupo Oaxaca. Del grupo Oaxaca yo creo que vale la pena señalar algunos intelectuales que importan entre ellos Issa Luna, entre ellos Jorge Islas, Escobedo ,Juan algo Escobedo, Ernesto Villanueva,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 533
y fundamentalmente como grandes promotores como son el periódico Universal y el Grupo Reforma de hecho son los periódicos que tiene hasta la fecha los mejores reporteros entrenados en este tema,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 535
En el caso del universal que era más una puesta de error que propiamente de Ealy Ortiz pero son impresiones tampoco lo podría yo firmar lo que es cierto es que son los únicos dos periódicos que sistemáticamente le han dado seguimiento al tema, y que sistemáticamente han tenido reporteros entrenados para hacer solicitudes y que les premian los reportajes , no sé si se los premian con dinero pero se los premian publicándolas las notas dándoles 8 columnas reportajes que hacen a partir de solicitud fundamental son los dos ,
COALICIONES Aprendizaje
María Marván 543
ya con los primeros comisionados nombrados y yo llegue tarde a esa discusión porque yo fui la última comisionada que nombraron dijeron, la verdad si no tenemos claridad sobre la autonomía y la fuerza que va a tener la institución que pasa desde la cuestión jurídica que se aclaró en el decreto, hasta el nivel de salario que iban a tener los comisionados la verdad es que esto no va a funcionar entonces ahí había mucha presión a lo cual se sumó también el grupo OAXACA.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Autonomía del órgano garante
María Marván 545
Yo aquí más bien se lo plantearía al revés hubo la intención clara y expresa de los primeros cinco comisionados de buscar el apoyo internacional a fin de que el tema se volviera relevante
COALICIONES Influencia Internacional
María Marván 546
Muy a principios 2003, no le voy a poder precisar la fecha,pero en los primeros meses de 2003, vamos a ponerle primer semestre, esto hasta lo puede encontrar en internet, hubo una reunión internacional de "Comisionados de acceso de información" en Sudáfrica, a esa reunión fue el comisionado José Octavio López Presa con la idea de que México tiene "mail", ya tiene institución dedicada y le interesa tener un papel en esto
COALICIONES Influencia Internacional
María Marván 547
para suerte de México quien iba a hacer el encuentro a finales del 2004 principios del 2005 no recuerdo que país era, anuncio en Sudáfrica que no iba a poder hacerlo, y José Octavio López Presa con consentimiento de todos los comisionados propuso a México y fue aceptada el que México fuera anfitrión y se hiciera el tema y se llevara a cabo la "Info Cancún" principios de febrero en 2005
COALICIONES Influencia Internacional
María Marván 548
ahí una de las principales preocupaciones que teníamos los comisionados era la de darle relevancia internacional para que se conociera en todo el mundo que México estaba haciendo esto, en ese sentido fue una buena puesta,
COALICIONES Influencia Internacional
María Marván 549
inclusive estuvimos en el año de preparación en contacto muy cercano yo como comisionada presidenta con Ramón Muñoz y convencimos al presidente de que fuera a Cancún, lo cual le dio mayor relevancia, y es un poco extraño porque finalmente una política de transparencia y acceso a la información dicho con todas sus letras es política de contra-poder, el hecho que fuera el presidente a inaugurar a decir mi gabinete está comprometido con esto y yo les voy a dar la orden de que si hagan caso, fue muy importante.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 552
Al principio estuvo hospedado el sistema creo que así se llama en los "Servidores de función pública", porque empezamos a desarrollar el sistema sin presupuesto, con todo el apoyo de Función Pública y eso es importante decirlo,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
395
María Marván 553
le toco un tiempo muy corto a Barrios, Pancho Barrios y luego entro Eduardo Romero Ramos cuando le planteamos que queríamos hacer el sistema, José Octavio López Presa había sido subsecretario de SECODAM cuando se creó el sistema de COMPRANET y sabía mucho de informática, es de formación Actuario y dijo "sobre esa plataforma podemos montar un sistema que sirva para gestionar todas las solicitudes", entonces la apuesta de Función Pública fue a que si funcionara, se acababa ya de convertir en SFP y nos prestó recursos humanos y materiales para desarrollar el sistema y además hospedó el sistema casi hasta el final del sexenio ,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 559
la verdad nuestra preocupación se vio liberada el primer mes, recuerdo las cifras de los primeros días, los primero 7 días recibimos más de 1000 solicitudes cada día que no se esperaba en absoluto pero que había todo un grupo Oaxaca afuera diciendo ya tenemos las ley ahora vamos a utilizarla.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 560
entre el grupo Oaxaca que ayuda a impulsar toda la lógica de la ley y que le da seguimiento al instituto de manera permanente hoy el grupo Oaxaca ya no existe pero instituciones como si "FUNDAR", en fin, varias ONG, todas las que estuvieron trabajando ahora con el senado le han dado seguimiento puntual y tienen un colectivo en el cual apoyan pero exigen, siempre han apoyado pero siempre han exigido
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 561
parte de esos primeros solicitantes ahí estaban porque estaban ansiando el tener la posibilidad de hacerlo, ¿qué es lo siguiente que le da fuerza al instituto? con toda honestidad, la respuesta que empezaron a recibir de los comisionados
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 566
Primero a todo lo que era cumplir con las obligaciones de transparencia. Todo el primer año nos dedicamos a dar conferencias, inclusive desde que empezamos a funcionar y antes de que se pudiera hacer la primera solicitud que ahí tuvimos como 6 meses, a dar conferencias en donde invitábamos a la gente a preguntar , ya tiene usted la unidad de enlace a presionar para que realmente vieran que esto iba enserio
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 584
sería muy injusto decir que todos tenían resistencia pero tampoco podemos decir que todos eran aliados, y el hecho de que de presidencia estuvieron recibiendo constantemente el mensaje "al presidente Fox esto le interesa y esto va en serio", la verdad es que era una gran ayuda.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 585
recuerdo que alguna vez en que el presidente Fox iba a tener una reunión de gabinete en donde iba a tener a todos los secretarios ,la primera fue de gabinete y la segunda de empleados... y nos invitó al IFAI y delante de los secretarios dijo esto para mi es una preocupación, fuimos a Los Pinos, evidentemente no estuvimos en toda la reunión del gabinete, me acuerdo que estuvimos al principio, después nos despidieron, la verdad es que esos fueron momentos clave en donde el mensaje no podía ser más claro y eso ayudo muchísimo,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 591
Es que se realizaron junto con el CIDE. Yo creo que los tres primeros se hicieron con el CIDE.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
María Marván 593
En una idea genial de uno de los directores del ifai avalada por todos los consejeros impulsada por todos los consejeros y trabajada con nuestra presencia en los diferentes estados, se invitó a Amalia García Gobernadora de Zacatecas ,Reynoso Femat gobernador de Aguascalientes y a Baeza de Chihuahua a que ellos tres fueran los champions de la iniciativa y la compraron, le diría yo con más astucia política Baeza y Amalia que el propio Reynoso, Reynoso abandono la iniciativa muy rápido pero finalmente dio su firma,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 595
Es una estrategia que nace del IFAI, que compran los gobernadores y le dan toda la fuerza COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 596
Y es hasta dónde se la primera y única iniciativa constitucional en la que se presentan 3 gobernadores a la instancia correspondiente del congreso porque no recuerdo si fue a la comisión o si fue a la junta de coordinación política a decirle traemos esta iniciativa quien la hace suya, evidentemente nadie iba a decir que no porque además nos hicimos acompañar d los medios de comunicación ,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
María Marván 597
Fueron los 3 gobernadores, estaba el IFAI presente y al día siguiente los medios de comunicación decían vinieron estos 3 gobernadores a presentar esta iniciativa ,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 616
Desde mi perspectiva uno de los actores a los que nadie le da reconocimiento que fue fundamental para que esto funcionara fue Eduardo Romero Ramos, ya decía yo del apoyo que tuvo el IFAI del famoso SISI que después se llamo Infomex y que antes de que el saliera de secretario le dio el programa completo al IFAI, inclusive hicimos una ceremonia el programa se había quedado hospedado en Función Pública y antes de que terminara Fox el sexenio le entrego al IFAI a que asumiera la responsabilidad total del programa completo y desde entonces ya está en el IFAI.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
396
María Marván 622
Se fue formando una masa crítica que se convirtió en muy exigente y eso fue muy interesante y allí el acompañamiento de organizaciones como "Fundar" "el colectivo por la transparencia" ha sido fundamental
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
María Marván 629
Para bien y para mal. Ha habido un aprendizaje, tenemos elementos muy exigentes tenemos , hemos aprendido a hacer versiones públicas en este país no existían,
COALICIONES Aprendizaje
María Marván 641
un papel muy importante fue el acompañamiento de los periódicos fue positiva, las televisoras nunca se metieron mucho en el tema, no le voy a decir que nunca pero rarísima vez llegamos a la televisión no le voy a decir que nunca pero rarísima.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Cecilia Azuara 651
Esto es ya como una culminación de otras interpretaciones que ya se venían dando en la academia porque nosotros teníamos por ejemplo, reconocíamos la validez de la Convención americana de Derechos Humanos en donde claramente se interpreta el derecho a la información bajo dos vertientes: la libertad de expresrate y de obtener de solicitar, pedir y difundir información.
COALICIONES Influencia Internacional
Interpretación del derecho
Cecilia Azuara 655
estaba la cuestión del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que también estamos adheridos a él y que también estaba especificado como en la Convención Americana de DH el derecho o la libertad de pedir difundr y solicitar información.
COALICIONES Influencia Internacional
Cecilia Azuara 667
Si hubo yo creo muchas variables internacionales, me voy a la siguiente pregunta: En la OEA, en la Convención Americana de DH en ese marco se formo un mecanismo anticorrupción en el que participarban todos los países que suscriben la convención, el mecanismo fue muy interesante yo creo que subsiste, la verdad es que yo estaba muy metida en eso en aquel entonces, yo estaba en Función Pública, y ahí se llevaba el tema.
COALICIONES Influencia Internacional
Corrupción
Cecilia Azuara 668
Fue un Mecanismo de Seguimiento Interamericano Contra la Corrupción una cosa asi pero si lo buscas en internet es algo así como MESICIC este mecanismo que era al amparo de la Convención Americana de Derechos Humanos tenía que ver con cómo puedo hacer que se garantice la lucha contra la corrupción en los países americanos,
COALICIONES Influencia Internacional
Corrupción
Cecilia Azuara 669
entonces consistía en que todos los países se evaluaban unos a otros bajo un cuestionario que se elaboró por todos los países que conformaban el mecanismo y entones era una forma muy objetiva de evaluarte porque tu le decías que leyes tenía y una serie de preguntas que llevaba a tener un estado general de las cosas al final y a partir de ahí emitías recomendaciones.
COALICIONES Influencia Internacional
Cecilia Azuara 671
Si bien otras cosas teníamos muy avanzadas, y ahí íbamos en el rumbo correcto, en el tema de transparencia era nulo, yo creo que uno de los detonantes también es que figuras internacionales de este tipo ya dejaban en clara desventaja a México respecto de otros países porque no teníamos un marco jurídico que propiciara la transparencia,
COALICIONES Influencia Internacional
Marco legal insuficiente
Cecilia Azuara 673
yo creo que puedes encontrar el reporte incluye el cuestionario en la página de la OEA, creo que el mecanismo sigue vigente, estoy muy desconectada del tema, si no está vigente debe estar como histórico porque fue un periodo de evaluación de todos los países adheridos a la Convención y que acordaron de mutuo acuerdo generar este mecanismo para evaluarse.
COALICIONES Influencia Internacional
Cecilia Azuara 676
Los actores precursores del tema que le dieron visibilidad política. Es este además un tema interesante en el aspecto de la participación de la sociedad civil porque un grupo, supongo que lo has oído, el Grupo Oaxaca, que fue un impulsor importante y le dio mucha visibilidad al tema
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Cecilia Azuara 677
y que además logró que los legisladores hicieran suyo un proyecto que habían trabajado como muy inédito, a lo mejor el Congreso tenía pláticas con Orgs de la sociedad civil pero así que les entregaran un proyecto y que lo hicieran tal cual suyo pues era como muy novedoso entonces por supuesto de parte de la sociedad civil le dieron mucha visibilidad política ese grupo Oaxaca.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Cecilia Azuara 678
Como era un tema de campaña de Fox, fue un tema que no abandonó, la realidad es que estuvo trabajando desde sus primeros días de gobierno mediante instrucción a tres secretarías fue para fundamentalmente trabajar en un proyecto de ley y fue a Gobernación, COFEMER y a la Función Pública.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Cecilia Azuara 682
De ese grupo salió un proyecto de ley que se presentó pues un par de días después que la del Grupo Oaxaca y la otra que se presentó fue la que elaboró Barbosa Huerta que hoy es el Pdte del Senado que esa si te puedo decir que era muy básica, pero bueno era un esfuerzo finalmente dentro del Congreso. A partir de esas tres sale la que ya se conoce como Ley Federal de Acceso a la Información.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
397
Cecilia Azuara 683
Esos foros... nosotros hicimos uno en Monterrey, Gobernación hizo uno el de Guadalajara, COFEMER el de México y el DF y hubo otro. La intención era, o sea, se presentó un proyecto, se mandó a actores clave y se organizaron estos foros de consulta para recibir opiniones sobre los aspectos más relevantes. Más que un proyecto... o sea... órgano garante, naturaleza jurídica ¿debe ser autónomo constitucional o no? y entonces recibían comentarios de eso.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Cecilia Azuara 686
la verdad es que nunca fue así y tan no fue así que tu puedes comprar el proyecto de presentó el ejecutivo y el del grupo Oaxaca y las diferencias de fondo son mínimas, había una gran intención, seria, porque el proyecto fuera novedoso.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Cecilia Azuara 687
Y mucho de lo que quedó al final en la Ley fue del proyecto del ejecutivo y no con eso quiero descalificar al Grupo Oaxaca, sino que te estoy diciendo que trabajamos con una estructura distinta, con jurídicos, viendo los pros y los contras, viendo como podía...
COALICIONES Otras
Cecilia Azuara 688
A lo mejor el grupo Oaxaca decía que "esto no sea impugnable" no pues si no es impugnable corres este riesgo y te la declara inconstitucional... La verdad es que son proyectos que yo creo que al final del día los ve uno a lo largo del tiempo y son proyectos que persiguen lo mismo con cosas buenas y malas en la misma medida no te puedo decir que el del ejecutivo era una farsa porque no lo fue nunca y yo creo que se complementaron bien al final pues de ahí surge la Ley.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Cecilia Azuara 690
por eso yo sería incapaz de descalificar al grupo Oaxaca porque me parece que es innedito que un grupo d la sociedad civil se haya organizado para hacer una ley y que esa ley fuera adoptada tal cual por el legislativo para impulsarla.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Cecilia Azuara 692
entonces la presión del grupo Oaxaca hizo que el Congreso trabajara y votaran practicamente por unanimidad el proyecto (si si) con algunas abstenciones, pero ningún voto en contra,
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Cecilia Azuara 695
Al final incluso tuvimos mesas de trabajo conjuntas o sea, cuando se presentan los dos proyectos, había una relación con muchas diferencias, muy ríspida porque el grupo Oaxaca le pegaba al ejecutivo, el ejecutivo defendía su proyecto. Los legisladores casi casi dijeron, sentémonos juntos y vamos a ver cuáles son las grandes diferencias y uno de los negociadores más importantes fue Javier Laine, Consejero Jurídico adjunto que tenía muy claro el proyecto y tenía muy clara la encomienda directa del Presidente.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Cecilia Azuara 696
La verdad es que las diferencias eran mínimas, yo la verdad que recuerde y lo recordará mejor en su artículo Sergio, pero era la naturaleza del órgano garante, la afirmativa ficta en caso de silencio de la autoridad que ahorita te explico en qué versaba esa diferencia porque es muy técnica y la tercera era...quizas esas dos
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Cecilia Azuara 699
y en segundo lugar también estos mismos actores que habían presionado por tener una ley, como organismos internacionales,
COALICIONES Influencia Internacional
Cecilia Azuara 713
La inatacabilidad puede ser que fuera muy discutida, al final se quedó como inatacable, pero creo que las dos diferencias eran esas dos y tienen una explicación: se quedó como que no tenía autonomía constitucional y al final se quedó la positiva y fue una especie de negociación.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Cecilia Azuara 737
Si eran variedades secundarias, estoy convencida de eso, lo que yo creo es que era una posición política la que tenía el grupo Oaxaca y lo hizo muy bien, hizo mucho ruido y presión pero poco, la verdad es que las diferencias no eran de fondo y te digo, puedes comparar los dos proyectos que están publicados, debes encontrarlos en la página del Congreso, en la de Diputados que fue la de origen, y verás que son proyectos muy similares de fondo.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Cecilia Azuara 738
Y sin embargo, al menos dentro del grupo de trabajo del ejecutivo no había simulación, o sea, la instrucción era, haz una ley que esté a la vanguardia en el Mundo, que te puedo decir, está posicionada internacionalmente como una buena ley esa fue la instrucción de Presidencia.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Cecilia Azuara 739
A la propuesta que consenso se llegó al finalmente a partir de los tres proyectos, el del grupo Oaxaca, el del ejecutivo y el que presentó Miguel Barbosa siento un poco para no hacerle desaíre porque era una ley muy básica
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Cecilia Azuara 740
pero al final del día se dieron un par de reuniones entre ejecutivo, grupo Oaxaca y los legisladores de la comisión que estaba el que es ahora Senador... Javier Corral, estaba super metido, estaba Armando Salinas, entre ellos organizaron unas mesas de trabajo se discutieron los temas más álgidos
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Cecilia Azuara 741
y pues si bien no te puedo decir que se tomaron acuerdos porque es facultad del legislativo tomar una decisión al final y oyendo las posiciones al final le dio la afirmativa ficta al Grupo Oaxaca y la naturaleza jurídica al gobierno.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Cecilia Azuara 760
Eso por una parte, por otra, es distinto el haber sido impulsor de una ley como lo fue Vicente Fox en donde la instrucción era "cúmplase"
COALICIONES Voluntad de acuerdo
398
Issa Luna Pla 784
Entonces la política de la agenda de transparencia surge a partir de una exigencia económica y comercial en la que en México tendría que estar para acceder a ese tipo de grupos y mercados en la OCDE por ejemplo y el FMI y el BM. Surge como un tema de agenda de gobierno moderna.
COALICIONES Influencia Internacional
Issa Luna Pla 790
la manera de frasearlo tuvo que ver con la intervención de los actores desde luego entonces los actores que intervinieron en esta fase del proceso fueron principalmente los medios de comunicación impresos;
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Issa Luna Pla 793
los periódicos principales que intervinieron como actores en este proceso en el año 2001 fueron REFORMA, EL UNIVERSAL y LA JORNADA que son los tres periódicos de mayor circulación y diferentes ideologías y contrastantes ideologías que no se habían juntado nunca para una acción de esta naturaleza sino solo se juntaron en esta porque encontraron que valdría la pena pues regular el mercado de las fuentes de información gubernamental y tener todos el mismo acceso a esa misma información.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Issa Luna Pla 795
En ese momento entran también actores como los académicos o los expertos a aportar estudios de derecho comparado sobre cómo se estaba regulando el acceso a la información en otros países y que es lo que se había hecho en México como interpretación al artículo 6to constitucional hasta ese momento
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Issa Luna Pla 796
y lo que esos actores aportaron en ese debate fue darle contenido a la estrategia para la legislación y decir qué es lo que se va a legislar, como se va a legislar, y de qué manera se puede proteger en un ámbito constitucional que brinde mucha mayor seguridad jurídica, por lo cual se entendió que desd ese punto de vista esta tema se tenia que promover como un derecho fundamental y no como una política gubernamental,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Issa Luna Pla 798
La coalición que se formó entre estos actores que fueron los expertos y los medios de comunicación de la prensa, fue una coalición que se denominó grupo Oaxaca y que yo describo todo su funcionamiento y (inaudible) el movimiento de derecho al acceso a la información.
COALICIONES Otras
Issa Luna Pla 803
Otro de los actores que intervinieron dentro de este momento fueron las ONG internacionales o fundaciones, que estaban pues digamos alineadas a los intereses del Banco Mundial y el FMI pero también alineadas con los intereses de las Orgs de defensa de derechos humanos y esas organizaciones internacionales tuvieron mucha influencia al poner estándares de cómo se debería legislar en México a partir de la forma en la que se legislaba en otros países. Fundaciones como H... Foundation, Open Society Institute, National Endorsment for Democracy de EUA.
COALICIONES Influencia Internacional
Issa Luna Pla 804
Y finalmente en la coalición del grupo Oaxaca también se dieron involucrados diversos legisladores que fue muy interesante porque en el momento en el que se discutió la legislación, los legisladores jugaron un papel muy importante de apoyar esta iniciativa que provenía de la ciudadanía.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Issa Luna Pla 809
y por lo tanto pues era una diferencia que se tenía que conciliar en el texto de la ley estableciendo tanto un proceso administrativo como también un proceso de defensoría de derecho humano en el cual tendría que existir un órgano garante y la ley refleja esas dos posturas ideológicas.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Issa Luna Pla 815
sin embargo en esto tuvieron mucho efecto o mucha influencia los legisladores en el sentido de darle beneficio a la iniciativa del grupo Oaxaca por encima de la iniciativa del ejecutivo federal y eso tenía que ver con un congreso dividido que no era del mismo partido que el partido en el poder.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Issa Luna Pla 824
Los factores que facilitaron todo esto pues fue también que el ejecutivo a través de una voluntad política del Presidente y de una orden de implementar esta norma lo antes posible, pes adecuar sus estructuras y sus ordenamientos para poder incluir esta política.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Issa Luna Pla 825
Facilitó también la implementación de la norma que en aquel momento empezaron a ser muy fuertes las ONG que promovían este derecho y ayudaron a capacitar a funcionarios públicos que ya habían sido nombrados como unidades de enlace y ayudaron a que ellos mismos se organizaran e intercambiaran experiencias para poder instalar sus propias oficinas de información.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Issa Luna Pla 826
Ayudó y facilitó la implementación de esa ley... decíamos que en ese entonces en 2003, traía un marcaje personal porque además de que se creó un órgano garante de esta materia en el ejecutivo que fue el IFAI, las ONG no dejaron de monitorear este tema y cada vez construyeron, imitando lo que se estaba haciendo en otros países, instrumentos de observación y monitoreo cada vez más complejos para analizar la implementación,
COALICIONES Aprendizaje
399
Issa Luna Pla 827
esto no sucede en cualquier política, de ahí que coincido en que es sui generis porque ya existía esta sociedad civil organizada que estaba viajando para conocer las experiencias internacionales, intercambiando y construyendo mecanismos de evaluación y monitoreo mucho más complejos que otras ONG en otro caso.
COALICIONES Aprendizaje
Issa Luna Pla 834
En resumen el aprendizaje, si te refieres a los actores relevantes a los servidores públicos y cómo cambió la cultura política esta implementación, lo que puedo decir es que se dieron cuenta de que es un tema costoso, de que hay una sobrevaloración de los resultados que se pueden obtener a través de esta ley de transparencia en realidad,
COALICIONES Aprendizaje
Issa Luna Pla 837
porque la información que se requiere abrir implica otra reforma que son más complejas de lo que ellos se imaginaron por ejemplo, hacer reformas fiscales, hacer reformas institucionales, hacer más eficientes sus auditorías y sus contralorías,
COALICIONES Aprendizaje
Ángel Trinidad Zaldívar 846
hay algo que no se dice mucho pero que es muy importante y es que si hubo digamos que señalamientos o ciertas presiones pero si señalamientos por parte de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional o el BID, en el sentido de que querían que México fuera mucho más abierto, más transparente porque esto iba a generar digamos mayores posibilidades de competencia en términos económicos,
COALICIONES Influencia Internacional
Ángel Trinidad Zaldívar 860
Si yo te diría en la parte económica pero no solo eso, en realidad ya había, algo que me llama mucho la atención ya había muchos compromisos que había adoptado México y que había firmado México en los pactos internacionales parte de los Derechos Civiles, Derechos políticos Civiles de 1966 si no mal recuerdo,
COALICIONES Influencia Internacional
Ángel Trinidad Zaldívar 862
aquí lo interesante de eso y que de alguna manera se toca también en este texto es él porque nos tardamos tanto, entonces si era un mecanismo de Impulso Democrático; que muchos organismos internacionales que están vigilantes digamos del sistema democrático en México existiera esta apertura.
COALICIONES Influencia Internacional
Ángel Trinidad Zaldívar 863
Yo creo que había muchas voces por parte de académicos, COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Ángel Trinidad Zaldívar 864
y voces internacionales COALICIONES Influencia Internacional
Ángel Trinidad Zaldívar 865
de pronto se conformó este famosísimo grupo OAXACA, que no era más que la convergencia de múltiples voluntades en un mismo sentido,
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Ángel Trinidad Zaldívar 866
en este grupo Oaxaca estaban académicos, intelectuales, medios de comunicación COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Ángel Trinidad Zaldívar 867
a eso se sumó el gobierno entrante hay que decirlo así que tuvo la visión no sólo de tener el tema e incluso empujarlo,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Ángel Trinidad Zaldívar 868
que esto ayudo mucho porque pudo haber varias iniciativas pero si el gobierno no las hubiera impulsado, ahí hubiéramos quedado.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Ángel Trinidad Zaldívar 869
En mucho hay que agradecerle al grupo Oaxaca pero esto yo diría que hay alguien que merece un reconocimiento especial y que es el Doctor López Ayllón porque él desde 1982 si no me equivoco en un texto que le publicó Miguel Ángel Porrúa yo me acuerdo que en esa época yo lo leí en el 88 u 84, él hablaba de la transparencia gubernamental, del acceso a la información, de la libertad , no solo como libertad no solo de prensa y expresión sino iba más allá.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 870
entonces, él es por supuesto uno de los que empujaron la pluma por parte del gobierno y por otro lado digamos por el grupo Oaxaca quienes llevaron la pluma fueron Juan Francisco Escobedo y el abogado , el que después fue abogado general de la UNAM Jorge Islas,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ángel Trinidad Zaldívar 871
hay un texto que vale la pena que yo te recomiendo que es de Escobedo apenas lo publicó apenas hace un par de años de editorial Miguel Ángel Porrúa que se llama "La invención de la transparencia”, publicado por Porrúa en 2011-2012. Igual él da digamos una visión desde su mirilla de cómo fue que se construyó esta política.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Ángel Trinidad Zaldívar 888
de pronto fue ganar-ganar ahí yo diría que se convirtieron en cuestiones de matiz y color unos querían que fuera un órgano digamos dependiente del poder ejecutivo, en algunos casos se quería que fuera unipersonal que fuera tres o cinco consejeros, en fin ahí había estos puntos de matiz yo creo que al final del día pues la verdad es que aprobaron la primer ley de transparencia que es una de las mejores leyes incluso hoy, las mejores leyes a nivel internacional y eso hay que agradecérselo a todos los actores ahí si yo no le regatearía a nadie.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
400
Ángel Trinidad Zaldívar 889
Y si las había, diferencias ideológicas de fondo, pues no las expresaban en público no ya que era políticamente incorrecto que alguien se opusiera a que se abriera el gobierno, seguramente las tenían y tenían sus recelos respecto de la materia pero pues se vería muy complicado que alguien se atreviera a salir y decir "Queremos seguir con la opacidad" no
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Ángel Trinidad Zaldívar 907
así que digamos a partir de ahí, y luego yo estuve muy atento a ver qué sucedía con el tema y de pronto pues me veo con que aprueban la ley y pues en cuanto aprueban la ley yo era en ese momento Secretario Particular de la Secretaria de Turismo y lo que le pedí a la Secretaria de Turismo fue que le dije, oye además de ser secretario particular yo quiero ser el titular de la unidad de enlace para el tema de la transparencia ,
COALICIONES Aprendizaje
Ángel Trinidad Zaldívar 909
a partir de ahí generamos una red en vez de mi oficina, generamos una red de titulares de unidades de enlace, esto te lo comento más allá de la anécdota personal y el gusto personal, te lo comento porque esto te lo podría corroborar María Marván, porque yo todo esto lo hice antes de que existiera el IFAI formalmente, ya existía la ley pero todavía no había ifai pero ya había unidades de enlace
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ángel Trinidad Zaldívar 919
Yo creo que se dieron muchas batallas, yo pensaría que el ifai logro una batalla importante porque posicionaron el tema en la agenda publica
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Ángel Trinidad Zaldívar 938
y hoy hay voces todos los días para no dejar morir el tema, académicos, investigadores, articulistas, en las universidades creo que es un tema que no lo han dejado morir
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Ángel Trinidad Zaldívar 950
hubo muchas reuniones en el senado de la republica previas a esta aprobación de la ley yo te diría incluso un año antes de la aprobación de la ley hubo varios foros en los cuales a mí me tocó participar yo era representante del ifai digamos en esos foros
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Ángel Trinidad Zaldívar 967
Yo creo que si ha habido aprendizaje por eso mismo es por lo que hace un rato te decía que si hay actores políticos convencidos del tema algunos se van convenciendo sobre la marcha
COALICIONES Aprendizaje
Ángel Trinidad Zaldívar 969
entonces eso dicho por un altísimo funcionario quiere decir que en el momento en que se dan cuenta que tiene virtudes, que tiene ventajas de pronto les resulta útil,
COALICIONES Aprendizaje
Ángel Trinidad Zaldívar 970
ha habido gobernadores con los que platicamos y de pronto nos decían "hombre! para mí ha sido muy útil esto de la transparencia porque si se me acerca alguien a pedirme un contrato pues yo lo que le digo es, si te lo doy nada mas que tienes que estar consiente es que hoy por la ley de transparencia pues el contrato es público"
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 994
Quienes estuvimos en este ejercicio del 96 al año 2000 nos dimos cuenta del gran poder que tenía la transparencia regulatoria y peleamos que este ejercicio podía ser trasladado a un esquema de acceso a la información en dos vertientes: la vertiente se solicitar y acceder a información que es la vertiente tradicional es el típico "freedom of information act" en EUA y la parte de transparencia, digamos, obligaciones de transparencia que per se tienen que estar disponibles para el público y en línea.
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 997
Sergio López Ayllón y un grupo eso me incluye a mí, trabajamos en una ley de transparencia que creaba una Comisión de Garantías donde estos notables son o eran como los comisionados y cuando lanzamos la iniciativa probablemente nos adelantamos a las intenciones del grupo Oaxaca.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Francisco Ciscomani 999
Ese grupo fue la voz de la sociedad civil que contribuyó en gran medida a hacer la presión correspondiente en el Congreso particularmente en la Cámara de Diputados, para que pudiéramos tener una pieza de legislación moderna, que tuviera básicamente todos los aspectos que requería una ley de transparencia,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1000
de ahí se transformó la Comisión de Garantías en un órgano colegiado que iba a ser el pleno del órgano garante que en ese momento no sabíamos cómo se iba a llamar, si te fijas la Ley de Transparencia refiere a un órgano pero no dice que naturaleza tiene.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Francisco Ciscomani 1011
no podemos ahorita tomar la decisión de ir hacia una reforma constitucional que le de autonomía constitucional al instituto, tenemos que ser adultos y haber operado al menos 10 años para que un instituto como ese tenga la autonomía constitucional que ustedes ofrecen.
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1013
Es más importante, decía yo, temperar disciplinas a nivel constitucional de transparencia y acceso a la información pública, es decir, fijar un piso, una base, de cuáles son los mínimos indispensables que deben cumplir las autoridades ante el ciudadano en esta materia, que darle autonomía al instituto, sobretodo en un régimen federalista.
COALICIONES Aprendizaje
401
Francisco Ciscomani 1020
Lo demás me parecía mi aspiración burocrática. Tu y yo conocemos muchos funcionarios que lo que quieren es autonomía, pero la autonomía ¿para qué? si no tienes herramientas para ejercer tu autonomía, no tienes dinero por ejemplo, no tienes las atribuciones correspondientes... serás mu autónomo pero sin margen de acción. Por eso la evolución fue así: piso firme para todos y luego autonomía en 2013-2014.
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1030
realmente lo que ha tenido es decir, oye, ¿cómo puede ser posible que Oaxaca no tenga o falten maestros y tengan uno cada 80 alumnos cuando tienen un millón 200 mil alumnos? Pues debe haber 13 alumnos por maestro, ¿conde están los otros? Entonces ellos empiezan a detectar que aquí puede haber muchos aviadores o gente dedicada a otras actividades o están comisionados y la transparencia evoluciona,
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1043
Yo creo que el tema en la agenda publica, si se atendió un problema más que nada de rendición de cuentas pero la transparencia tuvo efectos inusitados, económicos, políticos, sociales, en el uso y ejercicio del derecho,
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1066
esa información tiene su impacto entre los actores, es un contexto de competencia económica , de competencia política también porque es un contexto liberal donde las fuerzas están sueltas,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1071
La relevancia se la dan los medios de comunicación, son los que venden los hallazgos de la transparencia. A veces, debo confesarte, lo hacen sacando únicamente los puntos negativos de la transparencia.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1078
entonces yo creo que la relevancia la dan los medios de comunicación porque publican , impactan a la sociedad y la sociedad quiere verla,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1079
y son un agente de cambio que me parece que en el medio político, económico, y social que debe permanecer ahí y por mas malas interpretaciones que haga de la información y por mas que se quejen los funcionarios o las grandes empresas por que les pueden sacar de ahí a través de ahí incumplimientos de contratos o de la regulación en materia de medio ambiente, de mujeres de los que tú quieras, son aspectos donde ese mal menor es mejor que no tener nada ,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1080
me parece que la relevancia si se da en los medios de comunicación y cuando procesan la información, porque la información no sirve de nada si no es procesada, si no la procesas y dices hace dos años había tantos maestros así ahora tantos maestros así o sube el numero de maestros que ingresaron al sistema o concurso .que eso algún día se va a revelar, tienen más obras o tienen nueva doble plaza que aun con la reforma constitucional ingresaron al sistema por la vía de no concurso, y algún día se va hacer público eso,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1081
entonces a mi me parece que las variables internacionales que influyen son finalmente todas estas encuestas de percepción que sacan transparencia Mexicana, transparencia Internacional la OCDE, que saca la ONU,
COALICIONES Influencia Internacional
Francisco Ciscomani 1082
pero particularmente hay mecanismos alternos por ejemplo el "Doing Bussiness in Mexico" u otros esquemas donde se habla de transparencia regulatoria si el particular conoce o no sus derechos para poder establecer y operar una empresa o una actividad económica ,
COALICIONES Influencia Internacional
Francisco Ciscomani 1083
si hay variables internacionales y las que hoy comandan la transparencia ya no son cuestiones de perfección, ya no son cuestiones de número de solicitudes, de numero de respuestas, y numero de recursos de revisión en el IFAI o en tribunales que resuelven controversias, ahora es transparencia proactiva, datos abiertos al público,
COALICIONES Influencia Internacional
Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1095
La visibilidad política del tema, me parece que el repetir todo el tiempo en sus discursos los gobernantes, los administradores públicos, los candidatos a los distintos puestos a elección popular, la palabra "Transparencia" le da una visibilidad pública al esquema
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1096
y lo otro es que hay un sin número de problemas que nuestros gobernantes pretenden resolver con transparencia, te dicen que con transparencia eso se va a resolver, y aunque no se resuelva a 100% la visibilidad política del tema la hacen también los propios gobernantes porque se comprometen con el principio de transparencia y te dicen en un año voy a tener un registro de maestros, en dos años voy a tener contabilidad gubernamental y todos acorde y viva ser transparente lo voy a publicar, lo que suena equis catalogo de municipios lo vas a poder ver en una página de internet en el manejo de la finanzas digamos a nivel local.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1097
Me parece que la visibilidad se la siguen dando los gobernantes y a su vez se la dan los medios de comunicación, como ya comentamos,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1098
la otra parte es que entre los actores sigue habiendo "Organizaciones de la Sociedad Civil" que se dedican a temas de transparencia y aquí quiero dividirlas en dos:
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1099
hay organizaciones de la Sociedad Civil que son especialistas en transparencia COALICIONES Ideas y aporte técnico
402
Francisco Ciscomani 1100
y hay organizaciones de la sociedad civil que usan la transparencia como parte de su quehacer diario,
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1101
y que el típico ejemplo es las Organizaciones de donde viene Issa Luna por ejemplo son organizaciones que se dedican a estudiar temas presupuestarios, temas de relevancia de ejercicio de derechos , temas de derechos humanos por ejemplo, y utilizan la transparencia como su mecanismo principal
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1102
pero también hay otras como México unido Contra la delincuencia o el secuestro que utilizan la estadística, para decir "estamos subiendo o bajando o reporten , no se han reportado realmente el número de incidentes delictivos", Mexicanos primero en el caso de castigo a resultados educativos, por eso estaban tan enojados cuando desaparece ENLACE (inaudible) rendición de cuentas
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1106
y estos actores tienden a disminuir su papel en la medida de que va avanzando esta administración , me parece que la sociedad civil ha sido echa de lado y que estos factores están más perdidos, que antes que bajo el régimen, unos 12 años del Partido Acción Nacional, donde tenían una interacción directa con servidores públicos, con el Gobierno y accedían y presentaban información todo el tiempo para lograr los impactos que ellos querían para lograr cambios, para lograr que se cambiara la política o que se mejorara .
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1108
Yo creo que básicamente todos los actores tenían la misma base y estaban de acuerdo, COALICIONES Convergencia de coaliciones
Francisco Ciscomani 1139
mientras que hay actores , que fueron promotores de la transparencia , ejemplo los de función pública porque les parece que esta es una herramienta indispensable para poder ejercer mejor su función de control.
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1141
y luego me parece que hubo autores relevantes que por provenir de órganos autónomos y haber pasado por ahí fueron grandes promotores una de ellos es Alonso Lujambio , que a su paso en el IFE y luego en el IFAI y luego en Educación, teniendo una área como yo que va planchando y pegando sacando cosas... la diferencia es que no éramos transparentes porque era una especie de vocación o religión sabíamos que la única manera -y eso se lo puedes preguntar a tu hermano- es diciendo qué está mal y qué está bien y a veces tenía un costo político enorme,
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Francisco Ciscomani 1145
la transparencia te sirve para promover el cambio y ponerlo dentro del (inaudible) y sumas actores en pro de eso,
COALICIONES Aprendizaje
Francisco Ciscomani 1154
El tema de transparencia para Fox era parte de una agenda ciudadana y el apretó, era un presidente que provenía de los ciudadanos los ciudadanos votaron por el, panistas y no panistas , muchísimos no panistas,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1160
también nuestro documento de los máximos era el que habíamos entregado a la cámara de diputados y habíamos socializado con los principales actores políticos y de administración pública de la época,, las secretarias de ese momento , gobernación ,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1162
si al irnos a educación lo único que si anduve promoviendo era que la reforma en materia de datos personales y que era una realidad, y que era una ley nacional de protección de datos en posesión particulares , eso si nos hacía falta, depende de los actores, la sociedad civil también empezó a hacer uso de la transparencia , y dejo de lado más la parte de solicitudes y como sabes es ya prácticamente ya de otra época y nos fuimos más sobre datos abiertos al público buenas prácticas y cuestiones de esas
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Francisco Ciscomani 1172
yo creo que eso ya forma parte de la agenda de todos, COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Francisco Ciscomani 1175
me parece que hay un gran aprendizaje principalmente en la función pública federal y en este tipo de servidores públicos de nivel medio hacia abajo ,
COALICIONES Aprendizaje Resistencia cultural
Francisco Ciscomani 1176
garantizar que eso va a continuar me parece que ya está en todas partes, siempre va a haber algo que se haga transparente de un lado y del otro , si mañana la Auditoria Superior de la Federación como es el caso que hay ahora dice que los estados han malversado fondos y etc vendrán los especialistas y los periodistas a pedir información sobre ese Estado y preguntaran que paso , si hicieron las autoridades si denunciaron o no este hecho , se empieza a hacer también un acicate con respecto al incumplimiento también en una relación federación-entidad federativa.
COALICIONES Aprendizaje
403
Francisco Ciscomani 1178
a finales de los años 90´s y una vez que accedimos a la OCDE todos los estudios que había sobre los reguladores y las regulación de industrias complejas como telecomunicaciones competencia, energía venia con el punto de que se requería darle mayor transparencia a los mercados y a las decisiones de los gobernadores y a las compras gubernamentales etc, y eso daba como consecuencia que se generara una corriente al interior de la administración ,
COALICIONES Influencia Internacional
Francisco Ciscomani 1181
me parece que eso México está llamado a ser el líder por lo menos de América Latina, y por lo menos de América latina y de lo que llamamos Iberoamérica entre España y Portugal no tiene nada que hacer España...
COALICIONES Influencia Internacional
Amalia García 1193
Y en los años 90`s yo participe con varias de estas organizaciones, una por ejemplo, que puso en el centro la importancia de la rendición de cuentas, accuntability que era 20 Compromisos por la Democracia, el grupo 20 Compromisos por la Democracia estaba conformado por personas de diversas preferencias políticas pero lo que lo cohesionaba era su coincidencia en torno a la necesidad de que México se democratizara y también de que se crearan instituciones que obligaran a la rendición de cuentas.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Amalia García 1194
Me parece importante subrayarlo porque el antecedente fue muy relevante, también es pertinente señalar que diversos actores académicos y luego incluso de los propios medios de comunicación, algunos comunicadores también hicieron suya la necesidad de construir un estado de derecho que obligara a la rendición de cuentas
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Marco legal insuficiente
Amalia García 1195
y ya para el año 2000 no recuerdo la fecha exacta en este momento pero un grupo de periodistas en Oaxaca toma la determinación de hacer una especie de carta compromiso y la dirigen a los partidos políticos y yo en ese momento era presidenta nacional del PRD y me entreviste con ellos y les hice el compromiso de que nosotros nos involucraríamos absolutamente en la determinación de la defensa y la obligación de la rendición de cuentas,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Amalia García 1201
pero el caso al que usted hace referencia en 2007, siendo yo gobernadora del estado de Zacatecas, y además me parece que fueron una buena cantidad de gobiernos estatales con los que entro en contacto Alonso Lujambio, que estaba en un enorme impulso desde el IFAI para que los estados se comprometieran también a cambiar sus leyes, a garantizar el acceso a la información, es que decidimos impulsar también un nuevo cambio al art. 6 de la constitución,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Amalia García 1210
Fue muy afortunado que en la Cámara de Diputados a donde venimos a cabildear que se hiciera esta reforma hubo una gran disposición y se logro hacer.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Amalia García 1211
Yo menciono, no como gobernador a Alonso Lujambio, desde el Instituto, en un dialogo, cabildeo en un impulso muy intenso,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Amalia García 1212
también personas desde la sociedad civil COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Amalia García 1213
y luego como gobernadores quienes nos suscribimos fuimos el gobernador de Aguascalientes, el gobernador de Chihuahua y yo misma.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Amalia García 1214
Lo que hicimos fue llevar este mismo tema a la CONAGO, de tal manera que el cabildeo fue en la Cámara de Diputados y también simultáneamente en la CONAGO para sensibilizar y para que puesto que se trataba de una reforma constitucional a la hora en la que llegara a las entidades federativas no hubiera oposición de los gobernadores.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Amalia García 1218
No yo creo que, la vigilancia y la observación de la sociedad civil juega un papel fundamental. Es políticamente correcto porque esta la sociedad civil atenta, si no tuviéramos una sociedad civil atenta, crítica observando no existiría tal vez para algunos el compromiso
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Amalia García 1223
Nos pusimos de acuerdo en que habría que desplegar un enorme cabildeo y que había que venir al congreso, que había que ir a foros, que había que participar en conferencias, que había que estar en CONAGO, tuvimos un gran acuerdo que había que hacer una actividad muy intensa, alguna pública y otra no pública sino directa insistiendo en que era indispensable.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Amalia García 1228
Bueno yo soy una persona en mi vida pública que estando en la izquierda y muy comprometida con cambios de fondo al mismo tiempo en mi participación particular personal yo he tomado la decisión de hacer un esfuerzo por contribuir sabiendo que hay ocasiones en las que vamos a avanzar un pasito y entonces me parece que cada paso que uno va dando asi no sea todo lo que se proponía un colectivo o lo requería la sociedad,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
404
Amalia García 1249
En el caso del presidente Fox había un gran compromiso con la sociedad civil porque el había formado parte de algunos grupos del grupo San Ángel, y también en el grupo San Ángel ese era un gran tema y el tenía relación personal aunque no participó con quienes formamos parte también 20 compromisos por la democracia, con José Agustín Ortíz Pinqueti con Demetrio Sodi con Ricardo (apellido inaudible) en fin con quienes participamos ahí
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Amalia García 1251
... No no se opuso y con el actual gobierno el asunto es que hay compromiso de avanzar en la creación de institutos y reformas legales para enfrentar la corrupción pero yo creo que hay un rezago, muy grande porque la Secretaría de la Función Pública de pronto desapareció pero no ha sido sustituida por acciones relevantes que pongan en el centro ir mas allá en asuntos que además fueron parte de un compromiso público de los tres partidos políticos junto con el presidente en el pacto por México y hay un rezago.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Amalia García 1254
pero al mismo tiempo yo creo resistencias habrá, sigue habiendo y por eso es tan importante es que las leyes, las instituciones y la sociedad civil sigan presentes ejerciendo una presión .
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Amalia García 1256
como usted mismo decía, quienes estamos en la oposición hemos tenido quizá un mayor compromiso un mayor impulso en relación con esto.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Amalia García 1257
en el caso del PRD, yo le podría decir a quienes han estado con esta bandera activamente Alejandro Encinas, por ejemplo y en el caso de la última reforma de la que se hizo,
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Amalia García 1259
Pues se crearon muchas que siguen existiendo ahora, hay una como se llama Artìculo 19, verdad es fundar pero yo no recuerdo si ya estaban activas aunque los actores es decir las personas que estaban presentes ellos tienen mucho tiempo participando,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Amalia García 1265
Siendo una gente que siempre ha militado políticamente en un partido o en partidos como han ido cambiando en la izquierda, pero también toda mi vida he participado con organismos de la sociedad civil, entonces tal vez por eso hay esta ruta...
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Edgar Martínez 1283
para el caso de México son dos factores altamente relevantes en referencia internacional y en este espacio que también México buscaba en esta cuestión de pertenencia y de integración cada vez mayor en una comunidad internacional una comunidad internacional como de corte de los esquemas occidentales, de cartas de derechos humanos, instrumentos de derechos humanos
COALICIONES Influencia Internacional
Edgar Martínez 1319
Ves ahí como se construye y van girando los ejes, pero insisto ni siquiera lo atribuyo a un actor político en particular me parece que la propia sociedad es un factor protagónico en donde particularmente la sociedad bien organizada y la academia suman para que esto vaya evolucionando,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Edgar Martínez 1333
Entonces creo ahí si hay que hacer un paréntesis importante y amplio respecto al papel jugado por la autoridad garante federal y las estatales, para llegar al punto que llegamos en esta reforma, para entender la evolución del derecho al acceso a la información en México.
COALICIONES Aprendizaje
Edgar Martínez 1364
Te contestaría en relación a la disertación que acabas de hacer, creo que si ha habido aprendizaje del lado de la sociedad civil organizada, tan es así que ahorita estamos organizaciones activas, altamente activas en el tema, ahí tienes algunas no me limitaré sólo citaré algunas FUNDAR, Artículo 19, México Informa, propiamente el Colectivo por la Transparencia, que creo que ha tenido un rol fundamental, creo que es necesario que exista, creo que es necesario que siga creciendo y que sigan impulsando el tema desde su trinchera.
COALICIONES Aprendizaje
Edgar Martínez 1367
Y en el tema de los actores políticos me parece que creo que han entendido lo esencial del tema, creo que muchos de ellos se han convencido que debe ser parte de la agenda del Estado Mexicano permanentemente e ineludiblemente y también en el caso de aquellos que no se han convencido, se han dado cuenta de que es inevitable convivir con este tema, porque sería tanto como rechazar uno de los valores fundamentales de la democracia,
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Edgar Martínez 1370
entonces, visto en esta formula como de irreductibles, me parece que este de cualquier modo, ¿cómo llegamos a la conclusión? hay diferentes fórmulas pero si me parece que hoy ya los políticos del Estado Mexicano está claro que no puedes salir sin tener en tu agenda, una agenda clara de transparencia y acceso a la información.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Edgar Martínez 1371
Yo creo que si hay tanto a nivel de institutos políticos y partidos y propiamente personas de esos grupos, legisladores o políticos que hoy no están en activo que si ven este tema como un tema que debe ser parte de la vida del Estado Mexicano pero creo que eso si ha sido producto de estos trabajos
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
405
Edgar Martínez 1372
y la primera oleada de eso que tu dices y yo me referiría que la tienes en aquellos legisladores que trabajaron en la reforma del artículo 6to en 2007, yo creo que ahí encuentras esta primera oleada que uno de los líderes de aquella época es el hoy Presidente Nacional del PRI César Camacho Quiroz, fue quien en la Cámara de Diputados ayudó al impulso del tema para que haya reforma constitucional y que bueno es uno de los actores políticos relevantes.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Edgar Martínez 1373
en su momento también el propio Gustavo Parra también me parece... porque me tocó trabajar con él en varios municipios en el Estado de México con algunas pláticas de conciencia creo que también es de esos actores que son o de los que ya están convencidos
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Edgar Martínez 1374
por ahí hay gente del Partido de la Revolución Democrática que ahora no recuerdo su nombre pero había dos o tres diputados muy convencidos, el propio gente que presidía la Comisión de Puntos Constitucionales que si no me equivoco era un diputado del PRD también con buena actitud y disposición al tema.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Edgar Martínez 1375
Entonces creo que en los tres partidos grandes o los tres que tienen mayor representación hoy en el Congreso Federal encontramos, digamos, tienen un punto de encuentro en este punto, no quiero decir necesariamente que todo el partido y todos sus integrantes estén convencidos pero si te quiero decir que hay corrientes dentro de esos grupos que han apoyado y han impulsado y eso me parece es muy relevante para que hayamos llegado al punto al que llegamos porque pues sin uno de esos, tal vez sin uno de esos dos o tres partidos no hubiéramos llegado lejos, entonces y supongo que también de los partidos que tienen menos representación por ahí habrá alguien, no los quiero excluir, pero recordando claramente los procesos... estos tres partidos políticos han sido actores en ese punto y han sido protagonistas.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Edgar Martínez 1376
Esta este grupo Oaxaca donde no ahondare mas creo ahí hay bastante desarrollo y quiénes son esos actores integrantes de diversos sectores o segmentos de la sociedad civil que se suma a este viento democrático que soplaba en México en aquella época tras la transición del cambio del poder
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Edgar Martínez 1379
pero particularmente ya cuando la ley nace y hablando de implementación, el mundo del periodismo se vuelve una pieza clave en este proceso
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Edgar Martínez 1380
a mi me parece que los académicos se constituyen en un factor relevante como dos grandes usuarios de la ley naciente de transparencia y en este tema de periodismo y académicos una mezcla de ambos muchos líderes de opinión que se tiene y que a partir de la posibilidad de la puerta que te abre la ley de transparencia ellos van haciendo que la brecha cada vez se haga más amplia ,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Edgar Martínez 1381
el eco que tienen su voz, en periódicos en programas de radio, televisivos o publicaciones de otra naturaleza, le da un juego importante a la lay de transparencia y hasta una publicidad para decir: "Señores hay este instrumento utilicémonos hagamos un buen uso de él en términos de explotación,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Edgar Martínez 1383
luego la generación d en proyecto legislativo que nos lleva a 2002, COALICIONES Voluntad de acuerdo
Edgar Martínez 1385
estos grupos en particular hayan hecho uso de la ley y en esa medida le hayan dado la dimensión que cobra después de 10 años de aplicación , el hecho de que los académicos, si los líderes de opinión , si el periodismo ,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Edgar Martínez 1395
Yo me vinculo y me intereso por el tema justo a partir de tener la fortuna de participar con mi grupo técnico que estaba del lado de la Secretaria de Gobernación me toca revisar algunas propuestas que se tenía , un proyecto del ejecutivo , luego la fusión con la del grupo Oaxaca , ahí empieza mi andar en este tema,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Edgar Martínez 1396
mi conocimiento ahí mi interés, específicamente en lo que tu preguntas hoy a la ley de transparencia vigente fue una suma de los proyectos que elaboraron en ese entonces el ejecutivo, el grupo Oaxaca, como en toda negociación hubo una fusión se trato de hacer el proyecto lo mas inclusivo posible entre las propuestas que había ,
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Edgar Martínez 1397
además fue un impacto no solo jurídico sino mediático el tema de la positiva ficta es un tema que traía el grupo Oaxaca , y hay un gran aporte porque tú sabes que normalmente en la materia administrativa se dice que cuando tu le pides algo a la autoridad y estamos hablando en este genérico por el derecho de petición la autoridad está obligada a contestarte, en cualquier sentido pero darte una respuesta y para darle un efecto al silencio porque sino generarías una incertidumbre muy grande se dice que ante una falta de respuesta se tendrá como negado una petición o acto, y a partir de eso se desencadena una serie de posibilidades ,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
406
Edgar Martínez 1399
si me parece que esta ley de transparencia es una suma al menos medianamente equilibrada de las dos propuestas entre ejecutivo y grupo Oaxaca eso en cuanto a digamos el tema de aportaciones que sin duda ahí nace bien en el sentido de hacer ya una propuesta ciudadana y no nada más una propuesta gubernamental , ahí nos traen elementos de la ley desde su propio origen;
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Edgar Martínez 1401
mientras que del lado ciudadano había también la misma idea de apertura pero no necesariamente bajo los esquemas estrictos y tradicionales jurídicos para la construcción de normas
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Edgar Martínez 1406
mientras que desde la ciudadanía hay un mayor grado de libertad en ese sentido, es como yo te podría describir cuando me tocaban las propuestas que circulaban de uno y otro lado, en este ejercicio de ponderación que nos toco hacer;
COALICIONES Aprendizaje
Edgar Martínez 1428
Yo ingrese aquí en 2003 tuve un periodo de pausa de un año y fuera de esa pausa de 2003 a la fecha y parte de las razones por las que he permanecido aquí es porque ha sido un lugar que desde el gobierno se ha permitido trabajar con un total independencia con un espacio de trabajo altamente respetuoso un espacio de también donde se ha buscado generar especialistas donde se ha existido un gran servicio profesional en la medida de aquella institución descentralizado y donde creo que se ha formado un buen equipo de trabajo y
COALICIONES Aprendizaje
Edgar Martínez 1435
entonces fíjate, esperarías una reacción directamente proporcional si la anterior ocasión con un auto convencional competimos al nivel de máxima categoría , hoy que se tiene un auto de fórmula uno la expectativa es por lo menos de eso podría ser mas si analizamos la historia del ifai,
COALICIONES Aprendizaje
Edgar Martínez 1440
pero además como sucede en la economía con aspectos macro económicos que al final van a impactar en una cosa democracia , tu imagínate si México se volviera referente en temas de privacidad y acceso a la información lo que eso significaría para los procesos democráticos , son dos de los pilares fundamentales de la democracia moderna
COALICIONES Aprendizaje
Edgar Martínez 1448
me parece muy relevante esta tarea el reto y te lo dimensiono es enorme porque fíjate es nacional el tema pero es internacional, ambos impactan internacionalmente, hasta donde nos lleve dependerá de quienes estén a cargo de este instituto, hasta donde potenciar este instituto y sus leyes y hasta donde también lo permitan los poderes al rededor de y me refiero a los poderes constituidos y a los poderes facticos,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Edgar Martínez 1451
imagínate una empresa de telefonía vs a un ciudadano que es su cliente donde el ifai es el árbitro , y donde ahí ya entramos en otros terrenos jurídicos de impugnación que nos abre un frente que no conocíamos ,
COALICIONES Aprendizaje
Edgar Martínez 1454
luego vendrá la suma de leyes , voluntades e incluso circunstancias para que esto pueda probablemente caminar en la ruta exitosa que camino el extinto organismo descentralizado que para mí fue sumamente positiva y que me parece que hay que reconocer y aplaudir la labor de aquel instituto a lo largo de más de 10 años , con todos sus integrantes y que fueron buenos nombramientos , los que se vinieron dando, ahí están los principales, y los obstáculos se irán viendo,
COALICIONES Aprendizaje
Mauricio Merino 1475
Entonces aqui si, hubo, yo diría, dos grupos que se encontraron, no uno sino dos, un grupo de juristas, de la sociedad civil, de la academia y u grupo de la prensa, una vez más de El Universal fue un actor clave, en esta batalla.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Mauricio Merino 1477
Entonces, este grupo de personas, presionó para reinterpretar el artículo 6to constitucional. Se le conoció como el Grupo Oaxaca y … está muy documentado.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Mauricio Merino 1483
entonces nombraron a López Ayllón como redactor de la reforma y Sergio fue el articulador con el Grupo Oaxaca, con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM que también jugó un papel muy relevante en aquellos años y con la COFEMER y con Los Pinos de tal manera como sabes salió una versión pública y muy rápidamente salió la reforma, fue de las primeras reformas en 2002,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1487
Fox lo tiene muy claro, lo respalda el Presidente, no hay ninguna duda de esta alianza entonces entre Los Pinos y un grupo destacado de periodistas y académicos, prospera en la primera designación de los comisionados del IFAI.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1490
fui Presidente de la Comisión de Transparencia del IFE, que si no lo digo lo reviento pero la verdad es que el IFE estuvo muy atrás. La idea de la transparencia como acceso pleno a la información era una de las credenciales del IFE de antes, mucho antes de que hubiera ley de transparencia.
COALICIONES Aprendizaje
Mauricio Merino 1493
Entonces, los comisionados del nuevo IFAI, cuando llegan, en esos años, son gente con sentido democrático, con inteligencia, y entonces muy rápidamente se vinculan con otros académicos, otras personas que ya veníamos trabajando la misma ruta.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
407
Mauricio Merino 1495
y esto habla de un grupo que no era exactamente el Grupo Oaxaca, aunque también había personas del Grupo Oaxaca pero ya como tal se había disuelto pero se mantienen y se ensancha por así decir a otras personas interesadas en el tema.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Mauricio Merino 1500
Para entonces ya estaba presidiendo el IFAI Alonso Lujambio. Después del 2006, conseguimos la alternancia de Calderón. La sucesión de Calderón para ser precisos, y Alonso fue muy sensible de este problema, entonces desde el IFAI y desde la academia se conformó una advocacy group para seguir con su terminología distinto del que estaba en el año 2002,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1501
era otro grupo, y este otro grupo pugnó porque hubiera la reforma constitucional y fijara los mínimos para estandarizar hasta donde fuera posible el acceso a la información en el gobierno estatal o municipal en todo el país, es así como se pronuncia la reforma del 2007, podemos platicar todo esos detalles todo lo que quieras...
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Marco legal heterogéneo
Mauricio Merino 1502
Además no (inaudible) ideal porque Alonso pues venía de ese IFE y Alonso fue también parte de la Comisión de Transparencia también, del IFE, y lo tenía muy claro, la vinculación entre transparencia y d... Alonso lo tenía clarísimo y nunca titubeo siendo como era, muy cercano a Calderón y jugó un papel que en su momento jugó Carlos Arce con Fox, facilitando, abriendo, creando el calce para que los entonces de este nuevo advocacy group, pudiéramos empujar todo lo que pudimos en la reforma del 6to constitucional.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1507
y entonces empezamos a estudiar la rendición de cuentas, decidimos cambiar el concepto a propósito de ideas fuerza, decidimos tomar la idea de la rendición de cuentas como un argumento mucho más fuerte para hacer entender a los tomadores de decisiones que la transparencia era una condición necesaria pero no suficiente para consolidar ese proceso democrático de la autoridad.
COALICIONES Aprendizaje
Mauricio Merino 1508
En aquellos años, después de la reforma de 2007, formamos un grupo de investigadores de la academia y de organizaciones sociales que empezamos a discutir la estructura de la rendición de cuentas en México y ya no me acuerdo la verdad pero debió ser por el 2009 si la memoria no me traiciona, que publicamos un libro, el CIDE y el Instituto de Investigaciones Jurídicas, un estudio muy completo, sobre la estructura de la rendición de cuentas en México, con estos autores que eran al mismo tiempo los miembros del grupo que había pugnado por la reforma constitucional.
COALICIONES Aprendizaje
Mauricio Merino 1509
Tomamos la decisión de formar una red, de la rendición de cuentas, esta empezó de hecho en el año 2009, pero se formalizó hasta mayo de 2011 ya jurídicamente.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Mauricio Merino 1510
Fue muy interesante porque a partir de ese momento logramos construir un argumento compartido, central, común, que incluía no sólo a estas instancias académicas, sino también a organizaciones de la sociedad civil que venían trabajando de mucho tiempo atrás, cerca o en el tema,
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Mauricio Merino 1511
y además incorporamos a las nuevas instituciones públicas que estaban comprometidas con el asunto obviamente al IFAI, a la Auditoría Superior de la Federación, a Archivo General de la Nación en principio, más tarde pues estaba también el IFE, entonces construimos una red que era inédita en México que tiene instituciones públicas, instituciones académicas y OSC's en torno de un solo tema que era la exigencia de que la rendición de cuentas se planteara como tema central para el ejercicio de la autoridad pública en México. Eso también está muy documentado, a partir de ahí está muy documentado, todo eso que sucedió está documentado, es explorable, pero igual puedo aclararte lo que gustes.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Mauricio Merino 1512
Y llegamos al 2014, donde a partir de todo este impulso a favor de la rendición de cuentas conseguimos una nueva reforma constitucional, que a su vez era una revisión, y corrección de la de 2007, aquí el grupo es el mismo de 2007, se mantiene más o menos intacto, ha crecido digamos pero es más o menos el mismo grupo.
COALICIONES Aprendizaje
Mauricio Merino 1515
Esto fue muy interesante porque este advocacy group trabajó muy intensamente yo creo que respetuosamente articulamos muy bien, peleamos bien e hicimos todo lo que había que hacer, hablar con los diputados, ir a los medios, lanzar cartas públicas, todo lo que estuvo en nuestras manos para construir un entorno de exigencia para que la reforma pasara.
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Mauricio Merino 1516
Así que pues sucedió. En esta línea, creo que una muy buena noticia es que en el Senado de la República, no en la Cámara de Diputados, pero en el Senado sucedió que un grupo de senadores de los tres principales partidos entendieron muy bien la importancia del tema y decidieron voluntaria y personalmente adscribirse como defensores del tema,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1517
este es el caso de Areli Gómez del PRI, que ha jugado un papel realmente relevante en el Senado en estos temas, muy importante papel, siendo como es además representante de la mayoría a secas del PRI,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
408
Mauricio Merino 1518
ha jugado también Enrique Burgos como acompañando del PRI, en ese entonces Raúl Cervantes que el sería Presidente del Senado y un muy buen abogado, también entendió el tema y decidió sumarse voluntariamente a su respaldo.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1519
Por el PRD Alejandro Encinas ha sido absolutamente clave, clave clave, ha sido como líder, cabeza, guía de sus colegas, en el tema le tienen mucho respeto sus colegas del Senado así que Alejandro ha sido muy importante en esta batalla, pero también estaba acompañado de Armando Ríos Piter y de Mario Delgado en distintos tramos del recorrido pero Alejandro ha estado a la cabeza.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1520
Del lado del PAN la que nunca se movió del tema y sigue ahí es Laura Rojas una joven senadora panista, muy joven
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1521
Laura Rojas ha sido absolutamente clave en el asunto y con acercamientos, distanciamientos de Javier Corral, que va y viene. No nos queda claro el papel de Javier pero sabemos que está del lado correcto, siempre apoya cuando es necesario apoya.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1523
Los que acabo de mencionar particularmente Areli Gómez, insisto subrayando su nombre por su importancia estratégica; si el PRI se hubiera retirado no se qué había pasado y Areli los mantuvo a bordo, Alejandro y Laura. Ellos son los tres grandes sin duda a la cabeza del Senado.
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1524
Pero nunca tuvimos lo mismo en la Cámara de Diputados, nunca, hasta el día de hoy yo no puedo mencionar nadie, eventualmente a Elizabeth Yañez, que también ha colaborado últimamente en la rendición de cuentas pero ahhh, quizás a Fernando Belaunzarán del PRD, a veces se acerca Areli Madrid del PRI,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1525
pero créame que no es lo mismo, los senadores han sido claves en toda esta historia de la reforma del 2014, ellos fueron quienes la sacaron, abrieron el foro, hicieron que el advocacy group se metiera a eso foros, lo discutieron abiertamente, fue francamente un ejercicio, es otra vez chistoso sin duda, en el sentido de deliberar, abrir, ventilar... fue un muy buen ejercicio, la verdad, alguien tendrá que escribir eso, eso en particular.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1526
Ese momentito en el que un grupo de senadores deciden montarse en el tema a una red dentro de sus propia enemistad con Los Pinos, esto no sucede todos los días. Ahí se abrió una ventana de oportunidad, el advocacy group trabajó divinamente con los senadores y aun cuando los diputados lo quisieron echar abajo, me consta porque yo estaba ahí viéndolo, vi cómo los senadores que encabezaban esta batalla hicieron realmente todo lo posible que hacer para que salieran sus dirigentes y sus líderes y modificaran el punto de vista de los diputados. Y se logró. En febrero de 2014 fue un muy buen momento en esta victoria que ya la estoy haciendo muy larga.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1527
Hasta ahí vamos. Ahora otra vez, con ese mismo grupo de senadores ahora mismo, cuando digo ahora me refiero que en este momento, hay una mesa en el Senado con los mismos campeones del tema en el Senado y están sentados México Infórmate, el Colectivo por la Transparencia y la Red por la Rendición de Cuentas como paraguas del asunto, discutiendo los pormenores de la Ley General de Transparencia que debe promulgarse tras la reforma de febrero de 2014.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1528
En febrero de 2015 a más tardar debe haber una nueva Ley General de Transparencia y todo parece indicar que como vamos hay consensos muy importantes en los contenidos principales de la Ley General, hay cosas que nos inquietan pero en general el paquete legislativo que va a presentar el Senado con los campeones que acabo de mencionar, la verdad es que va muy bien.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Mauricio Merino 1531
Si obviamente el tema de transparencia se convirtió en un tema internacional precisamente en estos años, hacía tres lustros. Justamente uno ve las gráficas de las legislaciones y se ve como se disparan justamente en estos años; si si hay una presión internacional sin duda, sobre todo los organismos internacionales tradicionales que es el Banco Mundial, que tiene un papel importante, muy importante en este tema, hay un papel del BID que no puede ser omitido, para América Latina y para México en particular, hay una presión de la OCDE que pugna para el... y obviamente Transparencia Internacional y los organismos tradicionales de los ahorro (sic) Open Goverment... Open Budget Partnership,
COALICIONES Influencia Internacional
Mauricio Merino 1536
hay distintos intereses, quiero decir, hay más individualismo metodológico, Weberiano, hay más creo que implica que lo de Sabatier, lo digo con todo respeto claro, pero me cuesta mucho trabajo suponer que Laura Rojas por ejemplo, tenga exactamente los mismos intereses que Pablo Guerrero del IFAI, o que los míos.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
409
Mauricio Merino 1537
Respondemos a criterios y adjetivos distintos, pero lo que hace interesante el punto como dice Weber y el individualismo metodológico, independientemente de los intereses (inaudible)... lo que se de repente sucede es que nos asociamos, y compartimos la causa y somos eficaces, ese es el tema, no es un sólo advocacy group ni podrías decir que Encinas y Areli Gómez son lo mismo, claro que no, son claramente agua y aceite, pero en este tema van juntos y lo han hecho muy bien. Y claramente se han obtenido resultados
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Mauricio Merino 1539
Otra es que muy rápido, muy evidente que la prensa en ese sentido, El Universal, otro actor clave, pues descubre muy rápido la meta, tener acceso a la información es tener un buen periodismo de investigación y es tener posibilidad de hacer presión, reportajes, que de otra manera no se podían conseguir por favores, filtraciones, por influencia política, y claro la transparencia y abre la página casi pr (inaudible),
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Mauricio Merino 1554
Todo el asunto de las cancelaciones de créditos fiscales ha sido una larga batalla, una batalla además medio absurda porque se ganó en la Corte FUNDAR... una de las organizaciones claves en toda esta historia, FUNDAR sin duda, Transparencia Mexicana sin duda, México Evalúa sin duda, Instituto Mexicano de Competitividad IMCO y GESOC, estas son como nuestras campeonas en mi opinión.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1561
Por eso sacamos la Métrica, por eso promovimos COMAIP, en su momento, tuve el privilegio de firmar como testigo de honor de la, en la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública, pues si todo lo que se puede hacer.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1568
Insisto, entiendo que estés basando tu reseña por no encontrar la evidencia pero tengo que decirte con honestidad académica, que no es una coalición exacta insisto la evidencia empírica nos dice que si bien el grupo Oaxaca jugó un papel clave en realidad de donde salió la iniciativa fue de Los Pinos fue Carlos Arce y Sergio López Ayllón no estaba el grupo Oaxaca, cuidado con estos matices;
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Mauricio Merino 1570
Red por la Rendición de Cuentas, si tiene nombre COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1571
Oaxaca , IFAI, si me obligas a ponerles nombre a las coaliciones yo diría hay cuatro, pero la cuarta es medio rara, pero es grupo Oaxaca una , IFAI otra , el IFAI es una institución pero es real... Lujambio, Ricardo Becerra, Juan Pablo Guerrero,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Mauricio Merino 1573
FUNDAR podría... la transparencia pero eso del 2007 fue más institucional con grado académico, por decirlo así, luego entra la Red para la siguiente, la siguiente ruta es como la red, la ruta era Red a partir del 2012 y los campeones estos que ya mencionamos;
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Santiago Creel Miranda 1584
en donde se llevo a cabo un dialogo público, desde el gobierno con el congreso y con distintos grupos sociales que tenían como agenda primordial la agenda de transparencia y se arribo a un primer documento que del cual surge la iniciativa que finalmente el Presidente Fox presenta al congreso que se conjunta con otras iniciativas que ya habían estado planteadas, inclusive iniciativas Panistas de otras legislaturas,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Santiago Creel Miranda 1585
el dialogo se intensifica en el congreso pero también afuera del congreso con diversos grupos encabezados algunos de ellos por medios de comunicación en otros organizaciones no gubernamentales, otros por activistas,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Santiago Creel Miranda 1591
lo que era importante no era tanto la presión sino poder compartir la experiencia de ciertos países en sus procesos de transición como habían manejado los asuntos de transparencia
COALICIONES Influencia Internacional
Santiago Creel Miranda 1592
y naturalmente los referentes más cercados desde el punto de vista cultural en el caso de la transición Mexicana eran Chile en el cono sur y España en Europa,
COALICIONES Influencia Internacional
Santiago Creel Miranda 1593
pero también se tomaron en cuenta las instituciones y la ley de transparencia de Estados Unidos y de Países Europeos, fundamentalmente en la discusión el caso Chileno y el caso Español fueron casos de enorme importancia más bien como una discusión teórica y de debate, no como una fuente de presión.
COALICIONES Influencia Internacional
Santiago Creel Miranda 1595
pero también grupos muy importantes en todo esto como grupos que se originaron del CIDE, del Grupo Reforma, del grupo Oaxaca donde participaban los personajes que hoy en día son los expertos nacionales en materia de transparencia, rendición de cuentas, instituciones democráticas, todo eso fue conjuntando una densidad de decisión, formación y de presión para decidir correctamente fue la que finalmente fue la ley y el IFAI,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Santiago Creel Miranda 1596
no sin dejar de mencionar todos los procesos de coaliciones que se fueron formando a lo largo de toda este tiempo , que se concretan en el grupo San Ángel, en los 20 compromisos para la democracia en los 10 puntos básicos mínimos para el proceso democrático, en el seminario en el Castillo de Chapultepec
COALICIONES Ideas y aporte técnico
410
Santiago Creel Miranda 1597
y en otros ejercicios que fueron redundantes en el tema de transparencia no solamente, el tema de transparencia pero si lo abordaron y que se iba fincando de esa manera más clara la necesidad de pasar de un sistema de oscuridad a un sistema de transparencia, cosas para poder combatir el mal endémico de la corrupción.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Santiago Creel Miranda 1599
la idea original quizás muy primitiva, muy rudimentaria en su concepción que poco a poco a la luz digamos de la discusión de las aportaciones de los distintos grupos de actores políticos y sociales participantes y por experiencia de otros países se fue puliendo
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Miguel Treviño 1637
y así empezaron una serie de acciones que en marzo o abril del 2001 fueron parte de la temática de un congreso en Oaxaca en donde se trató el tema y en donde diferentes actores ya traían de tiempo atrás el tema de la información
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Miguel Treviño 1642
la otra circunstancia que probablemente fue menos planeada pero que así se dio es que originalmente en esa reunión pues se hizo un grupo grande de gente que participaría en el tema de empujar la causa y ahí había muchos dueños de periódicos de diferentes partes del país, gente de medios y periodistas
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Miguel Treviño 1643
y... como una cuestión de importancia menor se formó una pequeña comisión que era la que iba a arrastrar el lápiz. Con el paso de las semanas y los meses y los años, ese grupo que fue adquiriendo su propia dinámica y se fue ampliando y reduciendo por su dinámica propia, fue quien en realidad empujó la causa,
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Miguel Treviño 1645
entonces era un ejército muy pequeño con mucha capacidad de reacción con mucha agilidad que pudimos realmente poner en jaque a otros actores en el tema y que además mantuvimos la iniciativa en todo el tiempo.
COALICIONES Convergencia de coaliciones
Miguel Treviño 1650
y después con la presión que empieza a meterse en el tema, el asunto afortunadamente lo toma gente con más conocimiento del tema, más seria como Sergio López Ayllón, que en ese entonces trabajaba en Mejora Regulatoria, que venía de la Secretaría de Economía,
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Miguel Treviño 1651
y empiezan a hacer una cosa muy seria, si bien protegiendo ciertos cotos y con una posición que para algunos podía resultar un tanto conservadora, vamos a decir, era un esfuerzo serio,
COALICIONES Voluntad de acuerdo
Miguel Treviño 1652
entonces eso ya permite sentarte con el congreso, que en realidad el Congreso pues primero recibió primero lo que presentó el gobierno y a partir de eso se empezó a discutir, bueno primero presentamos nosotros la iniciativa como Grupo Oaxaca
COALICIONES Influencia en la Agenda pública
Miguel Treviño 1653
y el hecho de que se hiciera un trabajo serio nos permitió a nosotros decir "Vamos a centrarnos en estos temas que son los clave", la afirmativa ficta, el nombramiento de comisionados, y todos esos temas que en ese momento consideramos clave, el hecho de que... el principio de máxima publicidad, en fin.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Miguel Treviño 1656
Mira, y lo digo con toda honestidad, es un tema de convicción COALICIONES Ideas y aporte técnico
Miguel Treviño 1658
es más ya visto hacia el interior del medio y con el liderazgo que tiene el Grupo Reforma y tenía en ese momento también, es decir, esto en algún sentido es un... puede ser un tiro en el pie, porque a nosotros la información nos llega por filtración, es decir cuando la gente filtra información pues buscas en el medio que va a tener más impacto y estábamos en esa posición, esto más bien nivela la cancha y desde el punto de vista periodístico, el mérito se mueve de conseguir la información que pierde importancia aunque la sigue teniendo, al ser capaces de entender la información y presentarla con claridad, entonces vamos a decir es un escalón arriba en los términos de la competencia,
COALICIONES Aprendizaje
Miguel Treviño 1662
Si te decía invitamos a esta persona (inaudible), encargada de Open Records y lo interesante de la reunión es que deliberadamente invitamos a una funcionaria vamos a decir, de segundo nivel, no era... por alguna razón esa oficina dependía de la Procuraduría allá, pero se trataba de explicar la práctica del ejercicio de este derecho, y ver pues que era un asunto de todos los días,
COALICIONES Influencia Internacional
Miguel Treviño 1664
pero el darle ese sentido de que es un derecho en el que tenemos que crear cultura en la población de que es un bien público bien concreto, entonces creo que esa también fue una aportación importante.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
Resistencia cultural
Miguel Treviño 1671
estaba por otro lado, entonces ese si ha sido un aprendizaje muy negativo en donde los promotores del tema pues tienes que estar empujando la causa y combatiendo la opacidad en el terreno de lo práctico, no es un terreno legislativo.
COALICIONES Ideas y aporte técnico
411
Arely Gómez 1
Para comenzar a responder esta pregunta, primero debo aclarar que la transparencia no es un problema, ha pasado de convertirse en un adjetivo de los actos de gobierno a una política pública.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Arely Gómez 2
Esto implica que al ser una política pública tiende a aplicarse de manera transversal y antes de que se realicen los actos de gobierno. Es decir, no habrá sólo que transparentar los actos de gobierno que se realicen sino que antes de ejecutarlos, se tendrá que diseñar una política de transparencia para ello, lo cual incluye la rendición de cuentas.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Arely Gómez 12
Después la accesibilidad con la que se cuenta para ingresar al derecho de acceso a la información para el poder ejecutivo y próximamente para el resto de los poderes de la unión.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Arely Gómez 14
Y sin lugar a dudas, la labor del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de datos desde el momento en el que entró en funciones, hasta la ampliación de sus facultades para tutelar tanto el derecho de acceso a la información como el de protección de datos .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 18
el Presidente Enrique Peña Nieto lo contempló como eje transversal del conjunto de las reformas estructurales; puesto que para que éstas puedan desarrollarse plenamente, era más que necesario crear un ambiente legal propicio para que fuese la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas los principios sobre los cuales se plasmaran los resultados de las reformas
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 19
era necesario dotar al Instituto garante del derecho de acceso a la información de autonomía a efecto de que sus resoluciones fueran definitivas y obligatorias para la autoridad
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Evasión de la transparencia
Arely Gómez 20
era necesario hacer vinculantes directos a los otros dos poderes de la unión, y abriendo ese apartado, se necesitaba abrir a los sujetos obligados
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Evasión de la transparencia
Arely Gómez 29
Soy abogada y por mi experiencia profesional tengo más que claro la importancia de contar con leyes adecuadas, que funcionen y sirvan tanto a la autoridad para hacer bien su trabajo, como a los ciudadanos que exigen instituciones que les sirvan.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 35
Divergencia: El listado de sujetos obligados . DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Evasión de la transparencia
Arely Gómez 36
Divergencia: Las excepciones necesarias para garantizar el equilibrio de poderes. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 37
Divergencia: La conformación y atribuciones del organismo garante. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 39
y en qué medida se establecían las nuevas atribuciones del organismo garante. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 42
Básicamente se centraron en hacer evidente modelos institucionales comparados que podrían considerarse más o menos exitosos,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Arely Gómez 44
así como respetar el pacto federal. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 47
y las atribuciones de los organismos garantes . DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Arely Gómez 48
Definitivamente la reforma implica una revolución de la gestión gubernamental y en esa medida la necesidad de transformar dinámicas que a lo largo del tiempo se han ido convirtiendo en modelos de gestión obsoletos que deben ser modificados
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Otros
Arely Gómez 52
la disposición de los servidores públicos a transparentar su actuación, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Arely Gómez 53
las resoluciones del IFAI siempre con tendencias aperturistas DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Arely Gómez 54
y la estrategia digital. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Arely Gómez 55
Seguimos luchando contra el cambio de paradigma que implica la cultura de la transparencia , lo cual en cada momento se gana una batalla importante.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Arely Gómez 56
Lo importante es no bajar la guardia e insistir en que se amplíen los ámbitos en los que la dinámica de transparencia se convierta en una cultura de la gestión pública y no en la excepción .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Arely Gómez 57
Siempre bajo la perspectiva de que es más sencillo archivar bien, documentar bien y entregar la información que exista,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Arely Gómez 59
Con ello se logra que los funcionarios públicos dejen de lado el sentimiento patrimonial que tienen sobre la información .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
412
Laura Rojas 74
Por tanto es fundamental cuidar que los recursos públicos sean correctamente destinados . La vía preventiva idónea es la transparencia y la rendición de cuentas, así como los mecanismos legales para que cualquier ciudadano pueda hacer valer sus derechos en la materia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Corrupción
Laura Rojas 84
La idea del Gobierno Abierto se basa en el principio de máxima publicidad y parte de un adecuado marco legal, pero su objetivo es llegar un cambio cultural, donde la honestidad, la rendición de cuentas, la transparencia sean parte inmanente de los ciudadanos y gobernantes. Se trata de tener una cultura de la legalidad, de la honestidad como premisa y la corrupción como excepción inaceptable
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Laura Rojas 85
México sufre de una falta de cultura de la legalidad, la corrupción suele ser aceptada y goza de altos niveles de impunidad. Se trata de un problema permanente, que debe ser atacado por diferentes vías y que en los últimos sexenios se abordó con la creación de instituciones como el IFAI, la SFP, etc .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Laura Rojas 86
La transparencia y la rendición de cuentas son instrumentos que por su propia naturaleza previenen actos de corrupción y facilitan el castigo ante su probable comisión.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Corrupción
Laura Rojas 89
en diversos estados del país, se vive una crisis de opacidad y corrupción. Casos como la deuda de Coahuila, que con una adecuada regulación de transparencia se pudo evitar, obligaron a pensar en reglas uniformes en la materia para toda la República
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Laura Rojas 96
la integración del IFAI en un órgano superior de decisión colegiado, integrado por siete comisionados, cuyo nombramiento recae en la Cámara de Senadores previa consulta a la sociedad civil, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Laura Rojas 97
incluir el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones de los órganos garantes para los sujetos obligados;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Laura Rojas 98
se previó un mecanismo de revisión de resoluciones de los organismos de acceso a la información estatales en favor de los particulares, así como la facultad de atracción al IFAI respecto de resoluciones de los organismos garantes locales que lo ameriten por su trascendencia ;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Parcialidad de órganos locales
Laura Rojas 99
se incorporó un consejo consultivo auténticamente ciudadano que acompañe a IFAI en sus tareas,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Laura Rojas 100
y se establecieron como sujetos obligados directos a partidos políticos y sindicatos, entre otros, de manera explícita.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Laura Rojas 109
La propuesta del PRI, era incompleta, y si bien propuso dar autonomía al IFAI, en la forma de elegir a los comisionados permitía una sujeción indebida con el Ejecutivo Federal .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Autonomía del órgano garante
Laura Rojas 110
El PAN y el PRD impulsaron una auténtica autonomía del Instituto, diseñando un mecanismo novedoso de elección de los comisionados, donde se invierte el tradicional juego entre Poderes, haciendo que el Senado proponga los candidatos y el presidente de la República tenga la opción de objetarlos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Laura Rojas 111
Por otro lado, la propuesta del PRI dejaba la ley en un plano federal y al IFAI sin facultades en lo local.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Laura Rojas 112
Ante la problemática de institutos dependientes del gobernador en turno y a la heterogeneidad del ejercicio de este derecho en el país , se enunciaron principios que se apliquen a todos los mexicanos, independientemente del estado o municipio donde vivan.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Parcialidad de órganos locales
Laura Rojas 113
Por ello se dispuso expedir leyes generales y se facultó al IFAI para atraer o resolver casos relevantes locales.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Laura Rojas 116
El principal debate con el PRI fue en torno a la autonomía real del Instituto , pues muchas de sus disposiciones dejaban limitantes para esta, en tanto que la oposición buscó una autonomía real.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Autonomía del órgano garante
Laura Rojas 117
un debate que se generó, y que ha resultado ser transversal en distintas materias, es sobre el federalismo. Ante las deficiencias en la materia que existe en los estados, se discutió si el IFAI debía tener competencia nacional o debía buscarse el fortalecimiento de los institutos locales.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Parcialidad de órganos locales
Laura Rojas 118
La negociación convergió en una propuesta mixta, donde sin duda se busca mediante la autonomía y la legislación general, fortalecer a los institutos locales y, por otro lado, garantizar el óptimo funcionamiento de dichos institutos, mediante controles nacionales, como son la facultad de revisión y atracción por parte del IFAI .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Parcialidad de órganos locales
Laura Rojas 119
Los temas por los cuales se justificaba la negativa de información. El PRI en la Cámara de Diputados pretendía eliminar la inatacabilidad de las resoluciones del IFAI, esto en perjuicio del principio de máxima publicidad.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
413
Laura Rojas 120
[El PRI] Proponían causales de excepción a la inatacabilidad, cuando se tratara de seguridad (en sentido amplio), estabilidad económica y derechos humanos, donde además se legitimaba a interponer un recurso de revisión a la PGR, Consejería Jurídica, Gobernador del Banco de México y a la CNDH.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Laura Rojas 121
Afortunadamente esto se logró acotar y solo se consideró oportuno que sea por razones de seguridad nacional, y el actor legitimado para impugnar será el Consejero Jurídico de Presidencia
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Laura Rojas 122
se trata de una buena reforma, que tendrá un impacto positivo en México, al avanzar en el derecho a la transparencia y la rendición de cuentas, la protección de datos personales y la creación y conservación de archivos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Laura Rojas 124
Hay dos factores esenciales que facilitan la transparencia: El primer factor es una adecuada legislación
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Laura Rojas 125
Derivado de la reforma constitucional de 2013, nos encontramos actualmente trabajando en la legislación secundaria, que versa en materia de transparencia, rendición de cuentas, protección de datos personales y archivos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Laura Rojas 128
A nivel federal el IFAI ha sido una institución fuerte, que permitió un avance sustancial en la materia, sin embargo a nivel local existen graves deficiencias, empezando por la heterogeneidad que existe en las entidades federativas .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Laura Rojas 131
El 12 de junio de 2003 entró en vigor la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, creándose el IFAI y sujetando a más de 240 dependencias y entidades del gobierno federal a cumplir con las normas en materia de transparencia, y ello es uno de los grandes logros del sexenio del Presidente Fox.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Laura Rojas 133
En este sentido las reformas propuestas por el Presidente Peña fueron una evolución lógica del Instituto. Sin embargo ante una reforma constitucional de tal envergadura, es indispensable desarrollar sus principios a nivel legal para garantizar su eficiencia y eficacia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Ana Cristina Ruelas 139
Los funcionarios públicos volvieron al patrimonialismo de la información DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Ana Cristina Ruelas 147
La reforma de 2007, si bien establecía las bases y principios para la interpretación del derecho de acceso a la información, la falta de una ley general que fungiera como un piso mínimo para las legislaciones estatales generó grandes asimetrías en la garantía de este derecho.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Ana Cristina Ruelas 148
Además, el proceso de acceso a la información en cada entidad es distinto y esto limita la posibilidad de que cada vez más ciudadanos ejerzan el derecho más allá de las fronteras locales.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Marco legal heterogéneo
Ana Cristina Ruelas 149
La declaración de inexistencia de la información era una práctica común y cada vez más frecuente entre los sujetos obligados (principalmente en períodos de transición), situación por la cual la obligación de generar información que ahora dispone la Constitución, limita esta mala práctica y les obliga a contar con mecanismos de documentación y archivos más efectivos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Evasión de la transparencia
Ana Cristina Ruelas 150
En el mismo sentido, la obligación del legislativo de generar una Ley General de Archivos abre la puerta a una regulación sumamente necesaria ya que hasta el momento son pocos los sujetos obligados que cuentan con un sistema de archivos y protocolos de documentación (no hay que olvidar que los archivos son la prueba primaria de la información ).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Manejo deficiente de archivos
Ana Cristina Ruelas 151
En cuanto a los órganos garantes, hasta antes de la reforma, todavía eran pocos los que contaban con autonomía constitucional lo que significaba una dependencia directa al Poder Ejecutivo
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Parcialidad de órganos locales
Ana Cristina Ruelas 155
El proceso de designación de los comisionados del órgano garante federal tampoco garantizaba la especialidad e independencia –a sabiendas de que no existe una fórmula perfecta de designación- ya que éstos eran nombrados por el Ejecutivo y el Senado únicamente tenía la capacidad de objetar dicho nombramiento.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Autonomía del órgano garante
Ana Cristina Ruelas 156
Por último, aun cuando la SCJN ya había declarado la definitividad de las resoluciones de los OGDAI para los sujetos obligados, existían casos en la que estos impugnaban sus decisiones ante tribunales administrativos .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Evasión de la transparencia
Ana Cristina Ruelas 173
La falta de información de parte del gobierno para las comunidades, principalmente en temas relacionados con programas sociales, de salud y justicia, era motivo de muchos conflictos
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Ana Cristina Ruelas 174
Las personas querían saber, preguntaban y eran intimidadas, perseguidas o discriminadas. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Otros
414
Ana Cristina Ruelas 175
Después, entré a la CNDH como subdirectora de la unidad de enlace de transparencia y acceso a la información y me di cuenta de las carencias, el miedo de los funcionarios públicos a que las personas se informen (aun cuando hagan bien las cosas )
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Ana Cristina Ruelas 176
y de la gran necesidad de los quejosos por contar con algún documento que avalara su situación para recurrir al poder judicial.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Ana Cristina Ruelas 177
Vi la necesidad de mecanismos inclusivos de acceso a la información para poblaciones en situación de vulnerabilidad ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Ana Cristina Ruelas 178
reconocí el poder de la información para exigir derechos, promover desarrollo y mejorar la calidad de vida de las personas.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Ana Cristina Ruelas 179
Aprendí sobre el sistema de acceso a la información, a buscar información en diversas fuentes y a reconocer las inconsistencias entre datos ;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Manejo deficiente de archivos
Ana Cristina Ruelas 180
y conocí las prácticas para dilatar el acceso a la información y aquellas para darle vuelta a ley sin cometer una falta (esta última parte no fue una buena experiencia, la decepción ante el idealismo de trabajar por los derechos humanos).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Evasión de la transparencia
Ana Cristina Ruelas 192
Desde ARTICLE 19, creemos que si bien existe información de seguridad nacional que debiera resguardarse, este paraguas ha fungido como la regla para reservar información relacionada . Situación que impide reconocer las tasas tan altas de impunidad y la falta de eficacia en el trabajo de los ministerios públicos así como la pertinencia de los protocolos de actuación de la policía federal.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Transversalidad de la política pública
Ana Cristina Ruelas 193
Otro punto que no logró penetrar y que para ARTICLE 19 era importante –no tanto para las demás organizaciones de la sociedad civil- es que la Constitución facultara al IFAI y a los órganos garantes a sancionar directamente y no a través de los órganos internos de control. Sin embargo existía una posición encontrada con los miembros de órganos garantes locales que piensan que el sistema indirecto de sanciones es ideal para los órganos garantes (DF vs Jalisco).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Ana Cristina Ruelas 194
Principales temores y resistencias: a) La definitividad de las resoluciones; la facultad de revisión para los tres poderes y otros sujetos obligados; y las facultades de interponer acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales blindaban al IFAI y lo convertían en un órgano político de gran poder y sin contrapesos .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Ana Cristina Ruelas 196
Principales temores y resistencias: c) Había una gran resistencia por parte de los partidos políticos y sindicatos públicos sobre su estatus de sujetos obligados directos e incluso hubo ciertos intentos de regresión del texto original sobre la posibilidad de que permanecieran como sujetos obligados indirectos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Resistencia cultural
Ana Cristina Ruelas 199
Además, esta reforma no será suficiente sin la Ley General. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Ana Cristina Ruelas 200
La reforma de 2007 también fue un logro en su tiempo, sin embargo, nunca se tradujo en una Ley General o por lo menos en una reforma a la Ley Federal .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal insuficiente
Ana Cristina Ruelas 201
Por último considero que existen grandes deficiencias en la implementación del sistema de transparencia y acceso a la información que impiden que este derecho humano sea ejercido de manera universal . Hacen falta mecanismos de promoción efectivos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Ana Cristina Ruelas 202
Considero que la existencia de órganos garantes del derecho de acceso a la información si bien es un acierto porque permiten vigilar el cumplimiento de la ley por parte de los sujetos obligados y facilitan la expedites en el proceso de acceso, aún existen órganos cuyos representantes no se reconocen como garantes y protectores de un derecho humano sino como cualquier otra entidad gubernamental y mantienen cierta parcialidad hacia el poder ejecutivo .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Parcialidad de órganos locales
Ana Cristina Ruelas 204
Por otro lado, los sujetos obligados lejos publican proactivamente la información mínima indispensable y en los formatos menos legibles la información a la que legalmente están obligados .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Manejo deficiente de archivos
Ana Cristina Ruelas 205
Además, existe una alarmante falta de mecanismos de promoción que permitan a las poblaciones vulnerables ejercer este derecho o buscar información en los portales de transparencia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Ana Cristina Ruelas 206
Por último los funcionarios públicos encontraron la manera de sortear la ley y limitar el acceso a la información (reservas y declaratorias de inexistencia ).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Evasión de la transparencia
415
Ana Cristina Ruelas 207
Dotar a los órganos de autonomía constitucional y buscar a través de las legislaciones que los representantes cuenten con especialidad suficiente para cumplir el mandato es una medida importante para sortear las dificultades.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Ana Cristina Ruelas 208
Asimismo, no dejar en manos del ejecutivo un proceso de designación tan importante . DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Autonomía del órgano garante
Ana Cristina Ruelas 209
En cuanto a la promoción, el IFAI había lanzado en su momento un proyecto para acercar información a las comunidades vulnerables llamado “IFAI comunidades” sin embargo, a pesar de que el mismo estaba dando buenos resultados desapareció.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Ana Cristina Ruelas 210
Por su parte, la mayoría de los órganos garantes locales aún no cuentan con mecanismos de promoción suficientes que den lugar el ejercicio universal del derecho .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Ana Cristina Ruelas 220
Creo que la gran diferencia no está en el discurso si no en el acceso a la información. Creo que ahora es más difícil combatir respuestas insatisfactorias, creo que desde el nuevo gobierno existe una mayor tendencia a la declaración de inexistencia
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Evasión de la transparencia
Ana Cristina Ruelas 221
mientras que el gobierno anterior tendía a la clasificación de información (esto no quiere decir que el gobierno anterior sea mejor que éste en estos términos).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Evasión de la transparencia
Oscar Guerra 224
Si se refiere a que los servidores públicos la percibieron como un problema, le contesto que, en efecto, hubo oposición para transparentar la gestión gubernamental (y todavía la hay), pero se ha avanzado mucho en estos años para eliminar esa postura de los gobernantes.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Oscar Guerra 248
En ese mismo contexto social y económico, se detona con el establecimiento de un marco normativo federal y local, con la creación de órganos garantes de transparencia,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 254
Además, el uso del derecho de acceso a la información por parte de los periodistas fue muy importante para sacar a la luz algunos asuntos que se convirtieron en escándalos mediáticos, como la controvertida compra de toallas en la residencia oficial de Los Pinos (2001) o, posteriormente, la construcción de segundos pisos del periférico de la ciudad de México. Estos casos también abonaron al ejercicio del derecho de acceso a la información pública por parte de la sociedad.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Oscar Guerra 259
En ese contexto, el derecho de acceso a la información y la transparencia son objetivos de última generación para las naciones que buscan ser consideradas como democráticas ante una realidad que nos muestra un mundo globalizado y con un alto desarrollo en materia tecnológica. Por tanto, dichas naciones democráticas, necesariamente, deben incluir en su diseño institucional la transparencia y el derecho de acceso a la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 263
En el mismo sentido, era necesario fortalecer las competencias y facultades de estos órganos de transparencia, especialmente las del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), que hasta antes de la reforma era un organismo descentralizado del Ejecutivo Federal.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Marco legal insuficiente
Oscar Guerra 264
a) autonomía constitucional, para darles independencia real en su operación y generar mayor confianza entre la población con la posibilidad de una actuación imparcial en la toma de decisiones;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Oscar Guerra 265
b) marco normativo homogéneo para todo el país, esto con la expedición de una ley general de transparencia que materialice los alcances de la reforma constitucional;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Oscar Guerra 266
c) facultad para resolver las inconformidades en contra de las respuestas de los sujetos obligados de los tres niveles de gobierno, así como de los órganos autónomos en su respectivos ámbitos de competencia;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Oscar Guerra 267
d) ampliar el número de sujetos obligados a las leyes de transparencia y acceso a la información, para contemplar a sindicatos, partidos políticos y fideicomisos y fondos públicos;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Oscar Guerra 268
e) establecer el procedimiento para seleccionar a los integrantes del Pleno, tanto del órgano federal como de los órganos locales, para que sea el Legislativo el que los designe en un proceso donde intervenga la sociedad organizada, las instituciones educativas y los expertos en el tema;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 282
entre las instituciones de gobierno y la sociedad del Distrito Federal, generando mecanismos y herramientas innovadoras para posibilitar el ejercicio de estos derechos a la población y facilitar el cumplimiento de la normatividad a los sujetos obligados.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Oscar Guerra 284
· Las iniciativas de los tres partidos coincidían en que las resoluciones de todos los órganos garantes fueran vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. Sin embargo,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
416
Oscar Guerra 286
Finalmente, en la reforma constitucional definitiva quedó asentada la posibilidad de que el consejero jurídico del Ejecutivo tenga la facultad de interponer dicho recurso, siempre que se trate de un asunto que ponga en peligro la seguridad nacional.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 287
· Las iniciativas de los Partidos de la Revolución Democrática (PRD) y del Partido Acción Nacional (PAN) proponían, además de la Ley General de transparencia, la expedición de una Ley General en materia de datos personales en posesión de las entidades públicas; la del PAN, incluso, hacía referencia a una Ley General en materia de archivos; el PRI solo se refería a una sola Ley General.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Oscar Guerra 288
· Las posiciones del PRD y PAN estaban por incluir a los partidos políticos como sujetos obligados directos de la ley, mientras que la iniciativa del PRI no lo señalaba.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Transversalidad de la política pública
Oscar Guerra 289
· El PAN insistió para que los sindicatos se incluyeran como sujetos obligados, lo que fue apoyado por el PRD.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 290
· Por otra parte, las tres iniciativas instituían al órgano garante federal como una segunda instancia para revisar las resoluciones de los órganos garantes de las entidades federativas. No obstante, el PRD y el PAN proponían que esto ocurriera solo a petición de los particulares; en cambio, el PRI pretendía que, además, el órgano federal pudiera hacerlo de oficio.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Oscar Guerra 291
· El PAN propuso facultar al órgano federal para atraer, ya sea de oficio o a petición de los órganos de las entidades federativas, recursos de revisión que por su interés y trascendencia lo ameriten. Ni el PRI ni el PRD lo plantearon.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 292
· El método para la designación de los comisionados tuvo grandes diferencias. El PRD se pronunciaba por una designación a cargo de los senadores. El PAN también proponía lo mismo, pero con la diferencia de que los candidatos fueran sugeridos por los grupos parlamentarios de la Cámara de Senadores, previa consulta ciudadana; en su caso, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión podría hacerse cargo de la selección de los nuevos comisionados en los recesos del Senado. Por su parte, el PRI propuso que fuera el Ejecutivo el que los designara y el Senado o la Comisión Permanente, en su caso, solamente podrían objetar los nombramientos hasta en dos ocasiones; en la tercera, el Presidente podría nombrarlos directamente.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 293
· Otra diferencia estaba en el periodo de duración del cargo de comisionado: el PRI y el PRD señalaban un lapso de siete años y el PAN de nueve.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 300
Creo que el resultado final de la reforma es un paso importante para que los derechos de acceso a la información y de protección de datos personales tengan una mayor garantía para ser respetados en todo el país.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Oscar Guerra 308
Esperamos que con la normatividad homogénea, todos los actores políticos del país asuman sus responsabilidades y adopten la disposición de cumplir con las leyes generales y locales en la materia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 315
Todo el contenido de esta reforma está orientado a subsanar las dificultades que se han presentado para la garantía del derecho de acceso a la información en el territorio nacional.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Oscar Guerra 316
Por ejemplo, se insistió en la autonomía constitucional de los órganos garantes para darles condiciones de independencia en la toma de decisiones; de esta manera, estos organismos tienen la posibilidad de defender el derecho de la población y no los intereses de quienes nombraron a los comisionados o consejeros.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Parcialidad de órganos locales
Oscar Guerra 317
Asimismo, se ha procurado la expedición de leyes generales de aplicación nacional para conformar una normatividad homogénea en todo el país, lo cual hará que todos los mexicanos tengan la oportunidad de ejercer su derecho en igualdad de condiciones.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 318
Por otro lado, ahora todos los organismos públicos son sujetos obligados de las leyes generales,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Oscar Guerra 319
y los órganos garantes, en su respectivo ámbito de competencia, pueden conocer y resolver las inconformidades de los particulares que se presenten en contra de las respuestas generadas por los sujetos obligados (con excepción de la SCJN).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 320
También está la posibilidad de que quienes no estén conformes con las resoluciones del órgano garante local, puedan acudir al órgano garante federal para presentar su inconformidad y tener una segunda opinión al respecto.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 321
Además, ahora las resoluciones de todos los órganos garantes son vinculatorias, definitivas e inatacables para todos los sujetos obligados.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Oscar Guerra 322
Cabe aclarar que los particulares sí pueden presentar un amparo contra tales resoluciones ante los tribunales competentes.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
417
Oscar Guerra 323
Entre otras, estas medidas que se incluyeron en la reforma constitucional son indispensables para que la transparencia y el acceso a la información sean una realidad entre todos los mexicanos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Oscar Guerra 329
Así, en el sexenio del presidente Fox se expidió la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), aunque el impacto de estas acciones se vino a reflejar mucho después, dadas las condiciones que imperaban en el país en ese tiempo.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Otras
Oscar Guerra 331
Concretamente, se instituyó que toda la información en posesión de los organismos de los tres órdenes y niveles de gobierno es pública, salvo las excepciones señaladas en la ley. Con ello se pretendía la homologación de la normatividad en todo el país, y la garantía de los derechos referidos, lo que no ocurrió con la efectividad deseada.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 333
Amplía, por ejemplo, el catálogo de sujetos obligados al considerar a partidos políticos, sindicatos, fondos y fideicomisos públicos, así como cualquier persona física o moral que reciba y ejerza recursos públicos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Evasión de la transparencia
Oscar Guerra 334
Como ya señalamos, se puntualiza que las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Oscar Guerra 335
Genera medidas para homologar el ejercicio del derecho de acceso a la información en todo el país, a través de la promulgación de una ley general en materia de transparencia y acceso a la información y de leyes locales basadas en ésta.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 336
Establece la necesidad de la existencia de una ley general de archivos DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Manejo deficiente de archivos
Oscar Guerra 337
y determina que haya una instancia especializada que se ocupe de los temas en materia de protección de datos personales en posesión de particulares (en lo que se crea dicha instancia, las funciones seguirán a cargo del IFAI).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Oscar Guerra 338
Ordena la coordinación de las acciones del órgano garante federal de acceso a la información y protección de datos con la Auditoría Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), así como con los órganos garantes de transparencia de los estados y el DF, para fortalecer la rendición de cuentas.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Gustavo Parra 343
Transparencia de partidos políticos y transparencia de sindicatos. Siendo personas morales. Cuando se dio la reforma laboral. Primera propuesta de reforma 2008-2009.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Gustavo Parra 344
Sujetos obligados a sindicatos. Partidos quedaron como sujetos obligados indirectos. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Gustavo Parra 347
Lujambio crea desde el IFAI Guía de buenas prácticas. Que elaboró gobierno. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Gustavo Parra 348
Se logra que los distintos poderes queden regulados. Estados y municipios opacos. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Gustavo Parra 350
Piso mínimo para todos los órganos de gobierno. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Gustavo Parra 361
La forma de elegir quería que el Ejecutivo designara y el senado ratificara. La del PAN fue al revés.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Gustavo Parra 369
Otro desafío es el tema tecnológico; por ejemplo mecanismos de solicitud electrónica. 60% Estado de México.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Gustavo Parra 371
Se creará el Sistema Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Gustavo Parra 372
Habrá coordinación con Archivo General de la Nación, con la Auditoría Superior de la Federación.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Gustavo Parra 373
Homologación de criterios por recursos de controversias. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Jaqueline Peschard 408
No antes de la ley de transparencia, si hubo después con todo el asunto de Rosendo Padilla... no sé si lo de Aguas Blancas, eso fue en el 97 eso tuvo que ver con una sentencia de la corte y ahí si se dijo: Se tiene que dar información veraz, oportuna, etc. Pero no estoy segura si eso pasó porque la Corte respondió bien, la Corte Mexicana, no sé si hubo después algo que llegó de la Corte Interamericana.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Jaqueline Peschard 413
En el siglo XXI y el 2000 la transparencia deviene muy importante y creo que en buena medida tiene que ver con el modelo de la legislación que se aprobó en México, al modelo diferente al que tienen en otros países,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
418
Jaqueline Peschard 414
y este es un modelo que hace que las resoluciones del IFAI sean definitivas para los entes obligados y entes públicos, y eso lo que hace es que va generando el contexto de vigencia
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Jaqueline Peschard 417
Uno ve, cualquier tipo de política pública, cualquier tipo de reforma constitucional del tema que quieras la propia reforma político-electoral traen la transparencia como tema central ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Jaqueline Peschard 418
ya una de las características fundamentales de las elecciones es la transparencia cosa que antes no se daba, antes eran la certeza imparcialidad que eran los principios de un proceso electoral eran certeza, legalidad, imparcialidad, y ahora se incorpora transparencia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Jaqueline Peschard 419
Pero si uno ve la [reforma] de energía ahí verá que la transparencia está pues con una parte claramente incorporada ya pues a la definición de políticas públicas y de (inaudible).
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Jaqueline Peschard 421
Si es un resultado de la legislación DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Jaqueline Peschard 422
y del modelo de transparencia, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Jaqueline Peschard 423
Si hubiera sido otro tipo de modelo como lo que existe en Guatemala si hubiésemos tenido solamente el tema de transparencia en manos de la función pública, no hubiera...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Jaqueline Peschard 424
Porque el IFAI tenía la característica de ser de la administración pública federal, un organismo descentralizado, pero la autonomía que logro en la práctica a partir de que no era sectorizado y de que sus resoluciones fueran definitivas tuvo un enorme despunte, más allá de quienes fuimos comisionados o no, el propio modelo fue el que permitió que esto se disparara como un tema de debate.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Jaqueline Peschard 429
Por ejemplo en el IFE cuando se emite la ley de transparencia que obliga a todos aunque el IFAI no fuera competente ante el IFE , El IFE si tuvo que hacer acomodar para atender solicitudes de información, tener una Comisión de Transparencia, etc
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Jaqueline Peschard 430
pero si se hicieron modificaciones a ciertas... por ejemplo la fiscalización de los partidos políticos no se difundían los resultados en cambio una vez que salió la ley de transparencia el propio consejo general del IFE resolvió que todo eso tenía no sólo que llegar a la comisión de fiscalización, sino que también...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Jaqueline Peschard 433
Entonces a mí me parece que el enlace tiene buena parte que ver con la eficiencia del IFAI que se asume como un órgano autónomo aunque no lo fuera, pero como tenía este modelo que lo hacía vigilante y lo hacía la posibilidad de instruirles de manera clara para que entregaran la información,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Jaqueline Peschard 471
En 2007 fue una cosa de cabildeo político y ya para ese entonces ya todos los estados tenían ley, todos, no había nadie que (inaudible)
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Jaqueline Peschard 473
Después de la reforma del 2007 se decía en un transitorio que todos los Estados debían de acomodar sus leyes y constituciones para ponerse en correspondencia, (inaudible)
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Jaqueline Peschard 474
pero en todo caso si mejoró bastante las normas las leyes, entonces el consenso creo que tenía que ver con un tema que ya era de agenda pública para el 2010 y ahora para el 2014.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Jaqueline Peschard 482
y la parte del gobierno de Fox, Fox la hizo suya por eso era muy difícil que él estuviera muy en contra, surgió una nueva institucionalidad pública.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Jaqueline Peschard 496
Fox si tenía un plan más marcados (sic) por esas iniciativas, había ese compromiso con la iniciativa legal ya en la operación ya es otra cosa,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Jaqueline Peschard 504
Si son más pro-transparencia yo creo que ya han asumido que ya les tocó pero realmente a los primeros que se les aplicó la transparencia por la vía de la fiscalización fue a los partidos, sin embargo eran como los más opacos, por eso es importante que ahora son sujetos directos ya ahora no se pueden escudar que es el IFE quien da mal la información, ya son directamente ellos y yo creo que es una gran oportunidad de los partidos para sumar, pues que lo sumen a sus compromisos de trabajo.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Jaqueline Peschard 507
por eso es importante la reforma del 2014 porque si hace que se trabaje hacia un sistema nacional de transparencia y eso hace que se pueda ir homologando con los temas legislativos, los temas regulatorios...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Marco legal heterogéneo
María Marván 528
Toda la lógica de evolución del desarrollo La Ley que sigue vigente hasta ahora, tiene como preocupación como Tema Principal, como sujeto obligado, la administración pública federal, lo cual es lo más común en el Mundo, es una cuestión muy extraña muy muy extraña que en México hayamos incluido a los Organismos Autónomos Constitucionales, al poder legislativo y al poder judicial,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
419
María Marván 531
Hay algunas dignas excepciones muy dignas yo creo que el Instituto Federal Electoral hizo un buen trabajo después hubo una serie de reformas que ayudaron además, pero no alcanzaba el marco jurídico para meter todo lo que quisieron meter al final
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Interpretación del derecho
María Marván 540
Yo creo que una de las cosas importantes fue el tipo de institución que crearon es decir , crearon una institución que no era autónoma constitucionalmente pero que estaba diseñada a ser un organismo fuerte, se plantea desde el nombramiento de los primeros comisionados, sale un sale un decreto de Fox,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
María Marván 550
¿Cuál fue otra cosa que le dio mucha relevancia al acceso de información? Fue la preocupación que tuvimos desde el principio fue hacer un sistema informático el cual recibiera las solicitudes fuera un sistema de recepción de las solicitudes,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
María Marván 551
¿cual fue el secreto de este sistema? que el control fue centralizado, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
María Marván 554
¿porque le doy tanta importancia al sistema?, porque todas las dependencias estuvieron obligadas desde el día uno a registrar sus solicitudes en ese sexenio,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
María Marván 555
los solicitantes no tenían que ir a la dependencia, lo podían hacer por internet, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
María Marván 556
lo veían en tiempo real las dependencias, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
María Marván 557
pero no podían borrar ni una sola coma, quien tuvo desde el principio el control de las preguntas siempre fue el IFAI,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
María Marván 562
recuerdo claramente una solicitud de Raúl Trento un intelectual reconocido por todo el seguimiento que le ha dado a lo largo de 30-40 años a todo lo que tiene que ver con medios de comunicación, una de sus primeras preguntas fue a SCT pidiendo los contratos de concesión, creo que eran de Televisa o radiodifusora o era Telmex, documentos imposibles de conseguir para cualquier mexicano... la primera respuesta inclusive inmediata de SCT es no, no se pueden entregar, él mete un recurso inmediatamente y nosotros empezamos a organizar el recurso y decimos la ley dice claramente que contratos y concesiones son públicos por tanto se tiene que entregar,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Evasión de la transparencia
María Marván 570
De hecho vale la pena decir que con los años nos enteramos que hubo mujeres que recibieron un mejor trato como mujeres divorciadas en pensión alimenticia gracias a que realmente supo cuánto ganaba su marido.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
María Marván 574
el IFAI ha trabajado a lo largo de 12 años, inclusive lo dice hoy la Presidenta Jimena Fuente, en una mejor ley de archivos,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
María Marván 592
Ahora que usted hablaba de encontrar ahí a los estratégicos, llego un momento en el que dijimos lo que tenemos que hacer es promover un cambio constitucional para que el 6 o constitucional establezca unos mínimos y obligue a todas las leyes secundarias a desarrollarse conforme a esos números ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal insuficiente
María Marván 611
La primera ley surge sin reforma constitucional. DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
María Marván 618
Hay por ahí una entrevista que me hicieron en Proceso, en donde me preguntan ¿Usted que sabe de transparencia? y le digo no mucho, este país nadie sabe de transparencia y el que diga que sabe está inventando, porque estamos inventando una materia, bueno y si no funciona y dije "Si no funciona Nos vamos", me gané la portada del Proceso, y lo hubiera yo hecho,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
María Marván 620
y una vez que uno se pone a estudiar y se pone a trabajar, la verdad de que la gran mayoría de los documentos tienen la posibilidad de ser públicos ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
María Marván 628
si yo he sabido desde el principio que esto era lo que se iba a entregar no me voy hasta la SCJN, esto no solo no me perjudica, me beneficia, no me hace ningún daño como empresa privada lo único que evidencia es que SEMARNAT hizo bien su trabajo y yo me lo tome en serio , para mí fue una de las experiencias más bonitas y más satisfactorias, (Es el caso de DuPont, si lo busca en Infomex como el caso de "SEMARNAT VS DUPONT" debe poderlo encontrar)
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
María Marván 632
hay documentos hasta llegar al top secret , normalmente la experiencia que tenemos, Canadá, Estados Unidos, Gran Bretaña , tiene cinco niveles de secretos, me da la impresión que es un estándar internacional. México no los tiene quiere decir que da un poco igual y eso tiene explicaciones muy importantes,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
420
María Marván 633
recuerdo el caso de Mexicana , LyF,C tan pronto se hizo la restitución o no sé que hizo de forma legal lo que se hizo con LyFC por supuesto que todos los trabajadores del sindicato nos llegaron a pedir información ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 652
Ya los académicos ya venían hablando de este tema del pendiente que tenia nuestro marco jurídico para reglamentar en este sentido. Estaba muy limitada nuestra interpretación que se había dado al derecho a la información,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Interpretación del derecho
Cecilia Azuara 653
entonces en el 2000 con la interpretación que hace la Corte pues cierra la pinza para entender que es efectivamente un derecho de los individuos no sólo de los partidos políticos sino de cualquier particular que quisiera obtener información del Estado y el Estado está obligado a darle esa información en principio.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 701
La positiva ficta, hasta el día de hoy sigue imperando la positiva ficta que propuso el grupo Oaxaca, según yo es una cosa errónea, te voy a decir porque: Lo que el grupo Oaxaca decía era que si la autoridad no contesta en el plazo que marca la ley que son 20 días, lo que tiene que interpretarse es que el particular tiene el derecho a tener la información y entonces así se interpreta el silencio de la autoridad.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Cecilia Azuara 709
Cosa distinta, en materia de acceso a la información si tu pides información y no te contesta la autoridad y yo interpreto que en automático te tiene que dar la información, estaríamos pensando que te pueden dar, si tu pides "quiero saber cuándo es el próximo operativo de la secretaría de la defensa Nacional"
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Cecilia Azuara 711
Se tuvo que hacer un mecanismo en donde como eso no puede suceder en la vida real, si a ti no te contesta la autoridad lo que tienes que hacer es irte al IFAI, pedirle que revise eso y si la información no es clasificada que te la entreguen y lo que si es ventaja es que es gratuita, es decir, tu no pagarías ni materiales de reproducción pero lo que quiero decir es que efectivamente tienes que ejercer otra acción, no es que en automático se de eso, porque aplastarías otros intereses y eso jurídicamente no es posible,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Cecilia Azuara 715
Porque la verdad es que, pese a que creo que todavía nos falta mucho porque creo que ahorita sigue siendo un discurso políticamente correcto, y todavía nos falta creernos la transparencia, pero eso si creo que es un tema cultural, que lleva muchisima más tiempo,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Cecilia Azuara 717
Una, te ayuda como institución a organizarte,para tu ser transparente y dar información, tienes que estar en orden, es como una transformación silenciosa en estos 10 años, no se ha hecho una revolución ni mucho menos pero de entrada las instituciones han tenido que poner a los archivos en orden , estar más conscientes de lo que tienes que documentar y estas más consciente de que pueden pedirte información y que hay muchos escándalos que se han generado a partir de pedir información, entonces me parece que te ayuda a ordenarte internamente.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Manejo deficiente de archivos
Cecilia Azuara 722
pero es fundamental que los individuos sepan que pueden pedir información y además con una evolución en el entendimiento de lo que es el derecho a la información porque hace 10 años pensamos ¿cuánta gente puede pedir información? probablemente muy poca y yo creo que sigue siendo muy poca, el número de solicitudes se concentra en muy poca gente. Las solicitudes crecen, los solicitantes no.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Cecilia Azuara 725
Entonces eso te obliga a repensar un poco las cosas, ¿cómo puedo hacer que más se vean beneficiados por el derecho al acceso a la información? Y creo que pensar que puedes extender el número de solicitantes puede ser en un determinante momento muy ficticio, muy falso, porque habrá gente en nuestro país que nunca vaya a presentar una solicitud y que nunca vaya a presentarla yo he llegado a la conclusión que hay tres ejes que deberían inspirar el análisis de cómo incrementar el beneficio del acceso, eso si...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Difusión deficiente
Cecilia Azuara 726
Tres finalidades, fue algo que me animó mucho al principio el tema: que la transparencia y el acceso a la información, su fundamental objetivo era el combate a la corrupción, yo creo que es una herramienta muy importante para eso, no determinante pero si muy importante,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Corrupción
Cecilia Azuara 727
pero además hay que entender que el derecho al acceso a la información sirve para conocer otros derechos, por ejemplo, cómo hacer a ellos, por eso se dice que es un derecho instrumental no necesariamente tiene que tener el fin por si mismo,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 728
pero si la idea es que la sociedad sepa que a través de este derecho puedes saber como tener derecho a la salud o a la educación, cómo efectuar esos derechos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 729
Y el tercero que es algo muy novedoso inclusive e nivel internacional, es que el derecho al acceso a la información le permite a la sociedad reutilizar la información del gobierno en beneficio de la propia sociedad.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
421
Cecilia Azuara 730
Esto quiere decir que el gran poseedor de bases de datos en México es el Estado, pero las usa para fines que le sirven estrictamente al Estado, si esas bases de datos las abre al público, el público puede hacer aplicaciones, es decir lo que se llama reutilizar la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 731
Puede sacar estadísticas para mejorar algo, hay ejemplos varios en el Mundo, por ejemplo ese (sic) hay una aplicación que tiene los registros de los accidentes por minuto en todas las carreteras del país, si tu esa información la pones o la haces disponible, gente de staff, chavitos que le saben a toda a tecnología pueden hacer una aplicación para decirte si tu vas a viajar por carretera a Monterrey, cuál es el tramo y a que hora hay más accidentes en tu trayecto y eso trae una utilidad para ti. Asi hay más beneficios como en materia de salud, en fin.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 733
empiezas, creo yo, o tendría que ser ese el tema, a generar una política pública que dirija tus esfuerzos no sólo a recibir más solicitudes sino a hacer que ese derecho le llegue a más gente y no solo de la forma tradicional, si no a ver... en el pueblito tal de la localidad tal pues a lo mejor quieren saber qué derechos de salud tienen acceso, pues llévales la información, no te van a hacer nunca una solicitud,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Cecilia Azuara 734
pero si el municipio tiene una política de transparencia pues es una política de transparencia proactiva y vas y le das la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Transversalidad de la política pública
Cecilia Azuara 735
Si lo que quieres es la utilización de la información entre grupos de la sociedad civil busca que temas les interesa saber y publica esos datos sin restricciones de uso para que puedan utilizarlas,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 742
¿Qué factores facilitaron la implementación de la ley de transparencia? ¿Surgió una nueva institucionalidad en torno al tema? Yo creo que la implementación de la ley tuvo dos cuestiones que la hicieron muy exitosa, uno el nombramiento de comisionados independientes que me parece fue un factor fundamental para el inicio en nuestro país de este nuevo derecho, pusieron comisionados que con diferencias entre ellos ya que eran muy diferentes, apostaban a lo mismo, eran independientes del gobierno o sea no tenían línea y eso hizo que se consolidara bien el IFAI
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Cecilia Azuara 743
y el segundo factor fue la creación y uso de herramientas informáticas para el ejercicio del derecho, yo creo que esto posicionó muy bien el tema y permitió que realmente se difundiera rápidamente
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Cecilia Azuara 746
pero bueno, creo que fueron esos dos factores la independencia de los comisionados y el uso de herramientas tecnológicas, el crear un sistema específico para presentar solicitudes de acceso a la información desde cualquier punto.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Cecilia Azuara 756
esa garantía está en varios factores, los más importantes pueden ser el marco normativo, la independencia de quienes encabezan el órgano garante y pues a lo mejor ya necesitamos un concurso de esfuerzos para implementar una política nacional en donde la federación no se imponga pero si marque ciertas pautas,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Cecilia Azuara 757
es un poco lo que trae la nueva reforma, y las entidades federativas participen y se allanen casi voluntariamente a esas pautas pero de otra manera veo dificil que se homologuen comisiones, por las características de las entidades.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Parcialidad de órganos locales
Cecilia Azuara 772
y entender que la ley, como la ley de transparencia lo que te establece es un piso mínimo y nada te impide ir más allá, eso es a lo que te obliga, pero tienes que ser mucho más proactivo, tienes que tener inventiva y creatividad para darle a la sociedad mucho más de lo que da. Eso me parece es el pensamiento que aún no tenemos y que todavía la gente piensa que debe cumplir lo mismo.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Resistencia cultural
Cecilia Azuara 777
Entonces estas de acuerdo en que el desarrollo no es que... yo no soy para nada de la idea de que se vuelva un país centralista pero si creo que tenemos que encontrar justos medios en donde a pesar de tener un sistema federalista te permita tener un eje rector desde la federación para poder impulsar como esta independencia de muchas cosas que se requieren en el ámbito local, a esto es a lo que me refiero, creo que las entidades federativas todavía tienen una figura aplastante de los gobernadores.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Otros. Gobernador
Cecilia Azuara 780
(inaudible) en el tema de transparencia... generar un sistema nacional pegándole lo menos al federalismo, y por eso creo que debe de ser el ifai el eje rector pero con la concurrencia necesaria de todos, ahi tienen que...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
422
Issa Luna Pla 788
por ejemplo, una vez que se encontraron la necesidad de establecer esta agenda y se empezaron a circular los borradores de un decreto que se convertiría en la Ley federal de transparencia pero que empezó como una política.de transparencia pero muy limitada en la que no se buscaba, planteando desde el punto de vista del derecho, la información sino específicamente planteado desde el punto de vista de una política gubernamental, administrativa gubernamental como principio de la transparencia y que recuperaba algunos de los elementos fundamentales de lo que tenía que ser transparencia a partir de lo que el FMI y la OCDE decían.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Issa Luna Pla 792
pero así lo encontraron los periódicos que se dieron cuenta de que existía una gran diferencia entre la información a la que podían acceder unos periódicos y otros, todo esto a partir de un mercado de la información pública que existía y que desde luego era más caro en algunos casos,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Issa Luna Pla 821
¿Qué factores facilitaron la implementación de las políticas de transparencia y acceso a la información? Creo que desde el punto de vista de la implementación, cabe decir primero que esta fue una legislación sui generis porque al cabo de 4 años todos los estados de la República y el DF ya tenían una Ley federal (sic) de transparencia y acceso a la información ya contaban con esa ley y la replicaron con una ley estatal,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Issa Luna Pla 828
Por eso decimos que traía un marcaje personal, porque esas ONG estaban ahí. Y después el IFAI replicó algunas de estas metodologías y las mejoró en muchos sentidos y creó una unidad de vigilancia que fue y ha sido la más importante y potente de todas las facultades que tiene el IFAI, incluso hasta la fecha si comparamos lo que hace esa unidad de vigilancia tiene mucho más recursos y personal que cualquier otro órgano garante del Mundo en la materia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Issa Luna Pla 829
Entonces una unidad o jefatura de vigilancia, poderosa y robusta y con instrumentos incluso cuantitativos para evaluar la implementación de la ley, lograron también persuadir que la implementación era importante.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Issa Luna Pla 830
La estrategia del IFAI facilitó también esta implementación porque el IFAI no trataba de evaluar para golpear o criticar si no verificaba y después ofrecía capacitación y ofrecía ayuda para que las instituciones cumplieran a cabalidad la reforma legal,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Issa Luna Pla 831
entre esas estrategias del IFAI estuvo también la creación casi inmediata de un sistema electrónico de solicitudes de información que se denominó SISI que de manera casi inmediata, el día que entró en vigor la norma un mes después de su aprobación,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Issa Luna Pla 832
se podía no solamente facilitar el acceso a la información a los ciudadanos si no que en términos de la implementación se le dio una herramienta tecnológica a los servidores públicos y nuevos funcionarios encargados de esta materia que facilitaba su trabajo para gestionar los procesos de las solicitudes de información pero que a la vez le ofrecía y brindaba al IFAI datos cualitativos y cuantitativos sobre cómo se estaba cumpliendo con la norma.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Issa Luna Pla 833
La otra cara de este instrumento tecnológico era un semáforo de cumplimiento en los plazos y otorgaba datos sobre cómo se estaban haciendo e implementando la norma, lo que hizo que se entregaran estadísticas mensuales incluso semanales al pleno del IFAI para poder evaluar la implementación y esa tecnología facilitó ampliamente la implementación lo cual se imitó y replicó en el resto de los estados para poder facilitar esa implementación.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Issa Luna Pla 835
no cambió las prácticas de corrupción, directamente, no cambió la cultura de los servidores públicos para hacerlos mucho más éticos, por ejemplo, pero si mejoró sus prácticas de archivos públicos. Esa es la mayor ganancia que en ese momento identificaron los servidores públicos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Corrupción
Issa Luna Pla 838
reorganizar las instituciones, por ejemplo un caso muy sonado en ese momento, en el Gobierno de Sinaloa que fue el primer estado que aprobó, después de la ley federal su propia ley estatal, el gobernador decía que se requería primero de limpiar la casa y ese el se refería a que tenía que negociar con sus secretarios de finanzas y con los secretarios encargados de la contraloría y etc, que pulir las plazas y ordenar esa administración porque existían muchos funcionarios públicos que eran aviadores, y esos aviadores cobraban pero no estaban asistiendo y por lo tanto antes de implementar su legislación de transparencia se dieron cuenta de que tenían que limpiar la casa y eso significó y hasta la fecha sigue significando una premisa y un reto importante para los legisladores y determina si la ley funciona o no funciona.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Resistencia cultural
Issa Luna Pla 839
En términos de política pública si, quizás no es como aprendizaje para esa clase política a la que te referías pues es... bastante pesimista la conclusión y los aprendizajes pero desde el punto de vista del derecho al acceso a la información fue esta, esta norma es un éxito rotundo que ha sido utilizada como modelo para legislar en otros países tanto de América Latina como de Europa e impuso un nuevo estándar en su momento,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
423
Issa Luna Pla 840
en su época que la colocó en el primer lugar mundial de las evaluaciones que hacían las organizaciones especializadas y los think tank la colocó en primer lugar mundial en su calidad y en su implementación, una ley que si servía efectivamente
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Issa Luna Pla 841
y que pues ha cambiado paulatinamente la idea y la percepción que se tiene del gobierno sin embargo pues desde luego eso tiene dos lados si mientras más información tienes puedes tener una percepción quizás más desgastada o limitada del gobierno porque sabes qué se está administrando de manera incorrecta pero a la vez es más información la que se puede tener.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 876
¿qué se requería? una reforma constitucional donde se estableciera con absoluta claridad ya sin lugar a dudas que la transparencia era un tema obligatorio a nivel nacional , y que no pudiera sustraerse a esta nueva política los gobiernos de los estados
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Ángel Trinidad Zaldívar 877
Y que pudiera decir que este derecho fundamental este derecho humano que ya estaba en el artículo 6, se tenía que aplicar de igual manera en todo el país .
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 880
Yo creo que fue profundizar en el tema, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Ángel Trinidad Zaldívar 883
¿porque era importante la reforma del 2000 (sic)? la última reforma, pues para aclarar primero este tema de si el ifai era o no un órgano constitucional autónomo por un lado y por otro lado era ya dotar a todos los organismos locales de transparencia de esta autonomía constitucional,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Parcialidad de órganos locales
Ángel Trinidad Zaldívar 885
con esta nueva y última reforma constitucional se logra dotar de autonomía constitucional a todos los órganos de transparencia de todo el país.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Ángel Trinidad Zaldívar 897
si, si nos hemos encontrado en el camino a gente que está convencida de que este es el mejor mecanismo, no sé si el único pero si el mejor mecanismo para que los gobiernos sean mucho más eficientes, para que los gobiernos rindan cuentas,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Ángel Trinidad Zaldívar 912
entonces esto a mí el tema me gustó mucho me llamo mucho la atención tan me gusto que y esto también lo puedes corroborar que estando en la secretaría de turismo generamos un sistema informático que se llamaba bueno se llama "SISITUR" es el antecedente del primer ... yo te diría es el primer antecedente de lo que fue el SISI y que ahora se llama "Infomex",
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Ángel Trinidad Zaldívar 913
pero nosotros en el la Sría de Turismo generamos ese SISITUR, de hecho hay un registro en Derechos de Autor porque nosotros registramos eso y ahí aparece la titular del ramo era Leticia Navarro la Secretaria de Turismo, la pusimos institucionalmente, era ella la jefa, pero registramos nuestro sistema y ese sistema se usó prácticamente tres o cuatro años de hecho varias instituciones lo siguieron usando cinco seis años de hecho varias instituciones la siguen usando entonces,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Ángel Trinidad Zaldívar 917
hay mucha gente que quiere ver la transparencia como solución a la corrupción, no , la transparencia inhibe porque en el momento en que los gobiernos de trabajar con puertas y ventanas de cristal se vuelve mucho más complicado que hagan una irregularidad, la verdad es que esta es una de las razones por las que no les gusta insisto,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 918
escucharas que hay otras razones como estos que dicen que hay mucha gente que hace demasiadas solicitudes de información que se ha llevado esto a un exceso, etc, yo creo que no, si a mí me preguntas que prefieres el exceso de la opacidad entre comillas el exceso de la transparencia, el exceso de solicitudes, este si a lo mejor ahí si estamos en el extremo del péndulo de aceptar algo absolutamente cerrado ahorita la gente, un sector al menos, está ávida de conocer qué hace el gobierno, y si ahorita la gente pregunta muchas cosas, te vale te vale.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 920
de ser o a pesar de ser un organismo descentralizado del ejecutivo federal, es decir en estricto sentido jurídico dependiente del poder ejecutivo, a pesar de eso el ifai llevó al extremo su autonomía, una autonomía que lo logro reconocimientos en su momento,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Ángel Trinidad Zaldívar 921
es más a tal grado que había mucha gente incluso años después, legisladores pensaban que el ifai era un órgano autónomo constitucional y lo pensaban por la manera en que los comisionados se desenvolvieron o ya después nos desenvolvimos creo que esa fue una batalla importante
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Ángel Trinidad Zaldívar 925
en el momento que le quitas una de sus características principales al tema de la transparencia que es la velocidad o celeridad para responder, en ese momento la gente hubiera perdido todo el interés
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 943
es decir la ley decían que las resoluciones del ifai iban a ser definitivas, pero en el IAFI tomábamos eso como resoluciones definitivas y al mismo tiempo inatacables, eso fue una discusión que se tardó prácticamente 12 años para lograr elevar a rango constitucional esa frase: las resoluciones del ifai son definitivas e inatacables.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Autonomía del órgano garante
424
Ángel Trinidad Zaldívar 944
Eso es uno de los logros mayúsculos de esta reforma ¿porque?, pues porque entonces si se acaban las interpretaciones pro-opacidad que lo que quieran era dificultarle al solicitante al ciudadano, el acceso de la información
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 945
si tú las haces definitivas e inatacables para el gobierno, no para los ciudadanos pero si para el gobierno, pues entonces los gobiernos no tienen manera de cómo esconderse digamos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 946
Si sólo eran definitivas y además en la ley, hoy la constitución es la que dice que las resoluciones son definitivas e inatacables. Eso es uno de los logros mayores.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Ángel Trinidad Zaldívar 956
entonces al final del día creo que la salida fue bastante razonable el ifai si se convierte en segunda instancia con ciertas características,
DESARROLLO INSTITUCIONAL Marco jurídico
Ángel Trinidad Zaldívar 957
si hay una excepción digamos para que el gobierno pueda atacar las resoluciones del ifai y eso solo se hace a través de la consejería jurídica del poder ejecutivo, entonces eso acota es decir no cualquiera puede presentar un recurso de inconformidad ante una resolución del ifai
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Ángel Trinidad Zaldívar 958
y lo tercero que se quedo es como te digo la definitividad e inatacabilidad DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Ángel Trinidad Zaldívar 963
¿para qué? yo te diría quizá te lo podría sintetizar de esta manera: el tema de la transparencia tenía o tiene que pasar de ser una política de gobierno a convertirse en una política de Estado
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Transversalidad de la política pública
Ángel Trinidad Zaldívar 965
y de alguna manera esto fue encaminado la reforma constitucional en el entendido de que cuando pones un tema de este tamaño en la constitución la verdad es que se dificulta un poco que haya retrocesos, no quiere decir que no los pueda haber, ojo, porque en este país en el que supuestamente la constitución es rígida que ha tenido muchos controles reformarse la verdad es que la reforman cotidianamente
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Ángel Trinidad Zaldívar 966
sin embargo digamos en términos como de compromiso del Estado pues el compromiso ahí esta deja de ser una política gubernamental y se vuelve una política de Estado se vuelve más difícil dar pasos para atrás.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Ángel Trinidad Zaldívar 968
mira ha habido, lo mejor es un ejemplo concreto: hubo por ahí un solicitante que hizo más de no recuerdo 400 o 500 solicitudes al instituto Mexicano de Seguro Social y en alguna comida que en aquel momento tuvimos con el entonces director del Seguro Social él nos decía y nos lo dijo así abiertamente dijo miren la verdad es que primero fue una enorme molestia que hubiera tantas solicitudes por una sola persona, pero cuando logramos entender lo que quería el solicitante nos abrió los ojos y nos hizo darnos cuenta que estábamos gastando mal, era algo que tenía que ver con un coagulante o anticoagulante algo así por el estilo y lo que el entonces director del imss nos dijo es "hombre! nos pusimos a revisar lo que el solicitante pedía y nos dimos cuenta que las licitaciones las estábamos haciendo mal y que si las hacíamos bien nos podíamos ahorrar $800 mdp"
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 971
y lo que muchos gobernadores nos decían que cuando se lo comentaban a el contratista, el contratista decía "no, no, no, entonces no me quiero meter en eso",
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 973
y de ahí la importancia que para mi tiene que hayamos logrado meter el tema en los libros de texto gratuitos y eso te lo digo sin falsa modestia porque lo puedes comprobar en muchos documentos, muchas reuniones de la COMAIP el que empujo el tema fue tu servidor,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 974
en 2007 no en 2009, 2008-2009 se logra meter el tema a los libros de texto gratuitos esa es una cosa con la que yo empecé cuando era secretario ejecutivo le pedí autorización por supuesto a la presidenta que era comisionada María Marván y le dije "oye yo creo que esto hay que meterlo en los libros de texto gratuitos" ¿por qupe? es algo que le tienes que enseñar a los niños desde chiquitos, a que sepan que tienen "derecho a...",
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 976
entonces yo para ponerlo en términos muy sencillos lo planteaba de esta manera: la mitad de los niños que hoy tengan entre 6, 8, 10 años, la mitad de esos niños cuando entren a trabajar, la mitad va a trabajar en el gobierno y la otra mitad van a trabajar en la iniciativa privada por ponerlo insisto de manera simplista ¿que es lo que va a suceder? que la mitad de los que trabajan en el gobierno va haber aprendido en la escuela que tiene obligación de entregar información y la mitad que trabaja en la iniciativa privada sabrá que tiene el derecho de solicitar la información y que no es una concesión, entonces de ahí mi insistencia
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
425
Ángel Trinidad Zaldívar 977
y pues ahí si tengo que decirte costado varios años porque yo empecé con el tema a partir de ahí del 2004-2005 y no lo pudimos lograr en la administración de presidente Fox, y ya después en la administración del presidente Calderón, tuvimos reuniones, yo tuve reuniones con la titular Vázquez Mota que capto muy bien la idea y me dijo "lo vamos a hacer nada más que nos va a tomar un tiempito" y si por ahí ya del 2009 fue que ya aparece y tu abres hoy un libro de texto gratuito me parece ya a partir de 4° año ya está el tema de transparencia y rendición de cuentas.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 979
mi generación por supuesto mucho mayor que la tuya, pues habar de estos conceptos de transparencia pues no era común. Hoy se empieza a volver más común y yo espero que en una generación más lo tengan metido en el ADN por así decirlo como lo tienen metido en países como Suecia, que tiene una ley de transparencia desde 1766,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 980
si tu ahí vas y pides un documento de hace 200 años y te lo entregan en un par de horas. Aui vas y pides un documento no en todos lados pero en algunas instituciones un documento de hace un par de meses y te lo entregarán en otro par de meses si bien te va.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Manejo deficiente de archivos
Ángel Trinidad Zaldívar 982
Y otra anécdota, muy curiosa es que fíjate, más o menos una tercera parte de las solicitudes de información las hace el propio gobierno, y uno diría ¿cómo que las hace el propio gobierno? Si, si directores generales hacen solicitudes a otros directores generales, subsecretarios a... hubo un subsecretario de hacienda que ahorita se me escapa el nombre igual en una comida con el IFAI platicó una anécdota, decía que estaba muy... recién estrenada la ley y que él le pidió, siendo subsecretario de hacienda y como bien sabes aquí la SHCP es una secretaría muy poderosa y un subsecretario de hacienda es un personaje muy poderoso... pues en 2003 o 2004... le pidió vía oficio un documento a otro subsecretario y que pasaron varios meses y no le contestaba y entonces este subsecretario "hombre! voy a hacer una solicitud de información a ver si esta ley de transparencia funciona para algo" y bueno lo que el platicó enfrente de los entonces comisionados fue que hizo su solicitud y para su sorpresa la respuesta vía transparencia si le llegó, la respuesta oficial que le respondieran el oficio, no le llegó...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 986
y a mitad de los 90 hicimos varias reformas en materia de procedimiento administrativo, de la ley federal de procedimiento administrativo, para obligar a que las dependencias y entidades federales y el propio titular del poder ejecutivo tuviera que pre-publicar cualquier proyecto de regulación que pretendía presentar,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 988
No había una disciplina pues de someter al gobierno a escrutinio público, y la primera fue una reforma de 96 a la ley federal de procedimiento administrativo donde establecimos claramente que el poder ejecutivo estaba obligado a generar una manifestación de impacto regulatorio en cada anteproyecto de ley, reglamento, acuerdo o decreto, norma oficial mexicana, lineamiento, criterio lo que te puedas imaginar y eso detona una participación de los sectores interesados.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 992
Y así hay innumerables ejemplos de mejora regulatoria que se lograron a través de una herramienta que se llamó "Pre-publicación de proyectos regulatorios de la administración pública federal" incluyendo al poder ejecutivo, y un sometimiento digamos durante 30 días a comentarios.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 995
Los del grupo Oaxaca te dirán que ellos son los precursores, pero yo te puedo decir que el grupo técnico de la COFEMER comandados por el Dr. Sergio López Ayllón, que hoy es el director general del CIDE, que creo que es un agente es una persona que tendrías que entrevistar, trabajamos en un proyecto de ley para crear una Comisión de Garantías que no tenía otro objeto que establecer la figura de algunos notables que resolvía sobre la procedencia o no del acceso a la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 996
En este proyecto de ley establecimos obligaciones de transparencia para que estuvieran en tiempo real en línea disponibles al público, la información más importante que en su momento consideramos que tú las conoces son las del artículo ... (ruido de máquinas...) de la ley de transparencia y una serie de derechos para los solicitantes y para quienes quisieran acceder a la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1002
la primera lucha que se da que me toca a mi darla desde la COFEMER primero, escribiendo el reglamento de la ley, cabildeando la ley, etc. mi primer trabajo fue que nosotros pudiéramos hacer en el IFAI un organismo descentralizado no sectorizado, era lo más importante.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Francisco Ciscomani 1003
De esto sale algunos, los no sectorizados por ejemplo son el IMSS, no está sectorizado, el INFONAVIT, que por más un órgano tripartita y no se qué, finalmente es un órgano público descentralizado no sectorizado. Creo que ahí también está el Instituto Nacional de Adultos Mayores INAPAM, está el Consejo CDI de pueblos Indígenas... hay varios pues, INMUJERES y la idea era que no se sometiera a nadie y que no pudieran recortarle en la vía presupuestal las decisiones que iba a comenzar a tomar.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Asignación de recursos
426
Francisco Ciscomani 1004
Lo más importante en esa época es que todo el diseño regulatorio de la ley de transparencia estaba colgado de dos o tres frases que traía el artículo 6to constitucional, donde todo mundo tenía en principio el derecho de acceso a la información,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1015
Teníamos que escoger y es la llegada de Alonso Lujambio al IFAI, en 2005, cuando él ve qué podemos hacer y proviniendo él de un Autónomo Constitucional como era el IFE, tuvimos que escoger y ahí entramos a la reforma de 2007, entre qué es primero, si tener un piso firme de la transparencia y el acceso a la información, con disciplinas claras y derechos de los ciudadanos con obligaciones de las autoridades no importando qué nivel u orden o autonomía tengan, o que el IFAI fuera autónomo,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1017
en 2007 cuando hicimos la reforma que empezamos a trabajar en 2006, ya que Alonso Lujambio había sido presidente del IFAI a mediados de 2006 antes de que entrara el Presidente Calderón decidimos dejar de lado la autonomía y sentar las bases de un piso parejo para... misma disciplina, mismos derechos y mismas obligaciones, sin importar orden de gobierno, no importa tu nivel de autonomía legal o constitucional
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1019
Como puedes ver, venimos de (inaudible) de disciplinas de materias específicas de medidos de los 90, finales de los 90 después, a principios de la década pasada, para pasar al establecimiento de un régimen colgado de pequeñas frases de la Constitución, una ley federal de transparencia, a una reforma constitucional de 2007 que también sellaba bases en la constitución y crea apartados bastante exhaustivos con respecto a qué tenía que cumplir cada cual, cuando podías observar la información y un serie de cosas... para luego, después de haberse desempeñado el IFAI y la propia ley, la administración, digamos de la política de transparencia, para llegar a una autonomía constitucional como la que finalmente tiene el IFAI a partir de 2014.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1023
Pero la transparencia lo que hace es trae al mercado, a la mente de los ciudadanos, de los empresarios, de las organizaciones de la sociedad civil, de la oposición, de todos los actores políticos relevantes y de los que no son tan relevantes pero que pueden serlo porque pueden acceder a una información, trae la posibilidad de acceder a información para la toma de decisiones.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1024
Entonces antes si un empresario quería poner una gasolinera en la salida de Pachuca, o un taller para atender tractocamiones, pues no sabía si realmente iba a ser negocio o no, hoy puede acceder a la estadística del flujo vehicular que pasa por la caseta federal, y además puede acceder libremente al flujo de tractocamiones que ahí pasan, y en función de eso puede decidir si pone una gasolinera de gran tamaño que compita con taller y lavado y puede poner un negocio y puede tomar decisiones.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1027
y una vez puesta la información en el mercado, es algo que podemos compartir todos, y tiene bajo costo acceder a el, no tenemos que mandar a hacer grandes estudios, tenemos que pedirla y tener la paciencia suficiente para acceder a ella y luego procesarla.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1031
la ley de transparencia no dice que tu tengas que transparentar a los comisionados del SNTE, pero las disciplinas que se van imponiendo y quienes trabajamos ahí decidimos que del presupuesto de egresos de la federación, una ley hubiera puesto transparencia en el gasto público y pudiéramos identificar de manera individual a cada trabajador del Estado en materia educativa, cuánto ganaba, cuándo ingreso, si trabajaba, si tenía bonos, si tenía carrera magisterial, si tenía dos plazas, 20 horas o 40, o 10 plazas, e identificarlo con nombre,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1032
de pronto tiene efectos inusitados a través del registro transparente ubicamos a uno de los líderes de los Cabaleros Templarios, "La Tuta" Servando, entonces empieza a ver un movimiento que evoca transparencia en sectores ya específicos
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1033
y se crea un ambiente a partir de 2007, no obstante las nuevas disciplinas, el derecho tenía que ampliarse, y ampliarse hacia la mayor rendición de cuentas por parte del Estado y eso forzó muchas cosas, forzó en su momento que la SHCP publicara sus fideicomisos, cuántos fideicomisos tenía, cómo se llamaban, quien era el fideicomitente, quien el fideicomisario, qué recursos manejaba, quiénes se beneficiaban, quiénes lo administraban, llegamos a planteamientos toda la información sobre subsidios y las personas que los recibían es pública,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1034
es decir, llegamos ya a esquemas de rendición de cuentas y de transparencia que de alguna manera eficientizan el gasto, y se invierten en temas de tecnología para poder controlar toda la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
427
Francisco Ciscomani 1035
Durante estos años, con las altas y bajas del IFAI, fue evolucionando y también las entidades federativas fueron evolucionando hacia un régimen que en ocasiones superaba al federal, te voy a poner un ejemplo: Mientras en Yucatán podían remover aun Presidente municipal por no cumplir una resolución del órgano de transparencia local, el IFAI no lo podía hacer, no podía remover a un secretario de Estado o un subsecretario, lo mandaba a la contraloría y la Contraloría a la Contraloría interna,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1036
entonces si te fijas la transparencia es un proceso evolutivo, hasta que hoy en 2013-2014 ya no es tan importante el esquema de solicitudes de acceso a la información, ya no es lo más importante, ya no es lo que queremos, ahora queremos transparencia proactiva y datos de gobierno abiertos al público, que esos son los grandes registros nacionales, el Censo de maestros, es uno de ellos,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Francisco Ciscomani 1037
estamos diciendo que la transparencia ya no puede esperar el antiguo régimen que es muy sencillo donde tu solicitas y ellos te otorgan acceso, ahora es un régimen la información está publicada en internet, en tiempo real y en línea,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Francisco Ciscomani 1038
y tú puedes detectar cómo se está moviendo una política pública, por eso ahora encuentras en las páginas de internet estos nodos de transparencia proactiva y de datos de gobierno abiertos al público, eso es muy distinto de lo que antes sucedía, realmente estás viendo cómo se están moviendo los datos...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Francisco Ciscomani 1050
tan es así que una de las banderas de Peña Nieto fue reformar el régimen de transparencia y darle autonomía al instituto que fue el siguiente paso, se llego a que esto ya forma parte de nuestra cultura y no hay vuelta atrás ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1051
siempre va haber un régimen de Transparencia que prevalezca en México, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1052
pueden neutralizar los mecanismos para accede a la información, designando comisionados a modo, estableciendo piezas de legislación que en la actuación limiten a los Órganos garantes en materia de transparencia y dándole esto a otras dependencias como son Hacienda, Gobernación, Función Pública, incluso la Fiscalía
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1053
sin embargo la cultura esta, el reclamo por la cultura de transparencia ya forma parte de la cultura de los Mexicanos y me parece que va ir evolucionando en ese sentido, en todos los órganos de gobierno,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1062
por ponerte un ejemplo sino se ejercieron las clausulas penales para sancionar a alguien que incumplió un contrato podrías eventualmente denunciar este hecho y eventualmente cancelen el contrato y te beneficien a ti con una adjudicación en ese sentido,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1063
o puedes reportar incumplimientos sucesivos de alguien que esta concursando en otra parte y pueden influir en los tomadores de decisión de que aunque los incumplimientos persistentes no le asignen el nuevo contrato,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1064
o puedes ver que se concentre el mercado, puedes a través de la pagina del IFAI exportar a Excel todos los contratos de compra de compra de medicamentos y te puedes dar cuenta que hubo una empresa en el sexenio de Fox y los primeros de Calderón que vendía mas de $35 mil millones de pesos en medicamentos,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1065
o puedes acceder al precio del producto tal, medico, medicamento, en el Estado de Sonora que tal vez costo 27% más que lo que costo en Chihuahua o lo que costo en el D.F, a través de una licitación del IMSS
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1084
la tendencia internacional va marcando un cambio y para mí las solicitudes de acceso como te lo dije hace rato ya no son el pan de cada día, en realidad el pan de cada día van a ser esquemas de acceso en tiempo real y en línea ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Francisco Ciscomani 1085
sino tu entrevista a un muchacho de 23 años y te va a decir que no se va a esperar más de 8 segundos para tener la información, si tiene el de velocidad "x" y tiene el acceso, imagínatelo así en una solicitud, las solicitudes para la generación nacida en los 60´s, y todavía en los 70´s ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Francisco Ciscomani 1086
En la parte del reconocimiento de los problemas en las reformas del 2007 y 2014 a mi me parece que en 2007 como te comente hace rato, la base fue establecer un piso común a todos los órdenes de gobierno
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1088
esa asimetría obligo a poner un piso y después a evolucionar , ver ahora como se comportaban los sujetos obligados de todos los órganos de gobierno y de todos los grados de autonomía para llegar ahora a un reforzamiento y una reforma constitucional con una autonomía y una serie de principios más claros todavía plasmados en la constitución
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
428
Francisco Ciscomani 1092
y esto implica que el ifai es la segunda instancia de las entidades federativas y de los órganos autónomos de las entidades federativas,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1109
el problema era si se establecía o no un mecanismo de control para las resoluciones del IFAI cuando estas tomaran el carácter de definitivas e inatacables como hoy por hoy establece la Constitución.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1113
Realmente la diferencia se da básicamente sobre la definitividad y el hecho de que pues las resoluciones fueran inatacables; por eso se tarda tanto y es hasta la reforma de 2013-2014 que se logra consolidar este principio, y que se someten no solamente la Administración Pública Federal si no el IFAI queda como la instancia definitiva e inatacable para los otros sujetos obligados autónomos constitucionales o con cierto grado de autonomía y las entidades federativas. Yo creo que es la diferencia más grande que hay y son las diferencias entre la reforma de 2007 y 2014.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1124
Hay que recordar que en 2007 se escogió entre tener un autónomo constitucional o fijar una base un piso parejo en términos de derechos de los ciudadanos y obligaciones en materia de transparencia y acceso a la información. Se optó por lo segundo, un piso, aplicable a todos los órdenes de gobierno y del Estado no importando su grado de autonomía.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1125
Creo que en ese sentido se establecieron disciplinas ya muy concretas, pero no se llegó a decir que las resoluciones de los órganos garantes de transparencia eran inatacables y definitivas,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1127
Actualmente la Constitución abre la posibilidad de que la ley tenga medidas de apremio directas al bolsillo del servidor público, en otras palabras, que mañana un subsecretario por no cumplir con la resolución se quede sin siete días de salario y una vez que afectas el bolsillo, esa medida de apremio es la más eficaz que hay, porque el servidor público va a decir "oye, me van a dejar sin sueldo" además de seguramente fincarle un responsabilidad administrativa.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1129
Una cultura litigiosa la mexicana y el diseño regulatorio de todas las instancias da para litigar, y muchos actores, la (inaudible) era uno de ellos. Con la reforma de 2014, estas medidas de apremio, esta cuestión de que las resoluciones son inatacables son un principio básico para el cumplimiento de las resoluciones entonces de alguna manera la experiencia 2007-2014 deja como consecuencia disposiciones más fuertes, más claras en ese sentido que todavía tendrán que ver la luz de la legislación secundaria y ten por seguro que van a decir "aquí hay hoyos, aquí no se va a poder ejercer..." (inaudible)
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Francisco Ciscomani 1140
Casos notables, de la transparencia, a mí me parece que la secretaria de la economía siempre ha sido un caso notable, publica todo, publica tramites servicios atención y ha tenido esa cultura en toda las administraciones, priistas y panistas
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1142
cuando tiene un costo político enorme la transparencia provoca el cambio, DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1143
Pemex y la secretaria de energía transparentaron cual era la caída de la los ingresos petroleros de la producción petrolera, la falta de tecnología, y nos lo repitieron hasta el cansancio y combaten toda esta estadística que transparentaron y dijeron requerimos un cambio y promovieron una reforma inteligente,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1144
la misma transparencia que utilizo en telecomunicaciones, la falta de control de las grandes empresas económicas en materia de competencia en materia de los servicios en telecomunicaciones se generó toda esta dinámica donde se denunciaban unos a otros y hacían estudios, recomendaciones de la OCDE y genero un cambio estructural en la regulación desde la constitución ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1149
Es otro aliado para los servidores públicos si tu guardas bien tu expediente integras bien lo guardas sacas una copia y te vas de una función pública el día de mañana que alguien diga que eso no lo dejaste ahí , que eso está mal siempre podrás responder a las utilidades de control diciendo , no aquí está todo, y está en entrega de recepción y todo eso, y la puedes publicar digitalizar y publicar
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1150
El mejor defensor de un ex-servidor público es su expediente DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1163
Y muchas instancias locales se mejoró el régimen porque la mejor practica la tenían la administración pública federal,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
429
Francisco Ciscomani 1164
digamos que si tu observas un documento de los mínimos la federación o el poder ejecutivo federal tenía poco que hacer para poder cumplir, era básicamente llevar a la práctica y a nivel constitucional lo que hacía el poder ejecutivo federal para que los otros sujetos obligados, nacionales, autónomos , y con grados de autonomía, universidades etc., y las entidades federativas y sus órganos a su vez , cumplieran, junto con municipios, la regulación ;
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Transversalidad de la Política Pública
Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1171
Yo creo que hay muchos... la transparencia forman parte de la cultura ya , de los mexicanos, muchos utilizan la palabra "transparencia" y los programas sociales, los programas de subsidio las diferentes acciones gubernamentales, deben estar blindadas por posiciones de transparencia: qué se publica, se da conocer al público, cuáles son sus resultados, como se estructuraron ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Francisco Ciscomani 1173
Ahora, si la transparencia se ha alberga más en los funcionarios que se consideran de carrera del mediano nivel, o sea de tercer nivel hacia abajo, directores generales, directores generales adjuntos, directores de área, más que los que tienen alto nivel: oficiales mayores, jefes de unidad, subsecretarios, porque estos normalmente estos son actores políticos y tardan un buen rato en entender porque hay disciplinas de transparencia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Resistencia cultural
Francisco Ciscomani 1179
La comisión de mejora regulatoria es una de ellas, nació para darle transparencia a los trámites y servicios, generales y empresariales, y ciudadanos y para transparentar la regulación de un proyecto, es decir acuerdo, decreto, reglamento ley, NOM lo que sea ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Francisco Ciscomani 1182
Yo fui a España muchas veces a hablar del tema para defender que los órganos protectores de datos son órganos de transparencia , fue una cuestión de coincidencia de intereses , para que le ifai siguiera siendo el de datos también en México
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Francisco Ciscomani 1186
y en un futuro yo preferiría un régimen más liberal donde tu pudieras utilizar un mecanismo o el otro, es decir mi derecho constitucional dice que yo puedo tener acceso a tal no me interesa solicitar y esperarme 20 días más 20 de infracción mas un recurso de revisión , quiero que me garantizan el derecho de acceso de forma inmediata y me pongan a disposición para poder señalar que información,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1187
me gustaría ver otros mecanismos, que en el fondo esto va a generar que la administración pública , en cualquier orden de gobierno o en cualquier nivel de autonomía publique información de tu interés ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1188
hacia allá vamos hacia bases de datos re-utilizables, datos abiertos al público por parte del gobierno que uno pueda acceder desde cualquier parte del mundo
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Francisco Ciscomani 1189
y se acabaron también todas aquellas cosas que tenías que ser ciudadano, de la hermana república de Michoacán para poder acceder a la información y comprobar que tenías que tener domicilio ahí cosas de esas que en un principio fueron el pan de cada día en el tema de la transparencia, sobre todo a nivel estatal y municipal,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Francisco Ciscomani 1190
yo sí creo que la evolución va en ese sentido creo que las solicitudes de acceso son cosa del pasado, o van a ser cosa del pasado próximamente.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Amalia García 1198
la construcción del Instituto Federal de Acceso a la Información es resultado de este impulso democrático y de la sociedad civil que es parte de ese nuevo México que se crea cuando se dan transformaciones democráticas en el ámbito político
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Amalia García 1200
En la constitución se hace una reforma muy importante al art. 6 , que establece como un derecho de los mexicanos y de las mexicanas el acceso a la información, en nuestra constitución lo que había sido considerado como un derecho principal era la libertad de expresión pero se agrega este nuevo derecho para los ciudadanos y ciudadanas que es el derecho a que se les de información,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Amalia García 1202
previamente cuando yo entre al gobierno de Zacatecas en 2004 entro en vigor por primera vez en la historia de Zacatecas una ley de acceso a la información que no existía que era inexistente, y ahí ya incluimos las obligaciones de sujetos obligados distintos a los que estaban en el ámbito federal incluimos, mas bien nuevos, adicionales, se incluyo a los partidos políticos, se incluyó a las universidades, se incluyo a organismos y personas morales de la sociedad civil, todo aquel que recibiera recurso público tendría la obligación de informar y de rendir cuentas sobre ese recurso público.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Transversalidad de la política pública
430
Amalia García 1205
y otro paso adicional en el que trabajamos en esos momentos fue que quienes pidieran información no se les obligara a decir ni quienes eran, ni de donde eran sino que sin necesidad de dar esa información el estado mexicano y las entidades federativas estuvieran obligados a entregar esa información
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Amalia García 1206
¿Porqué razón? porque en el caso de recursos públicos toda la información debería de ser pública, debería ser accesible, debería tenerse acceso a ella y ademas con IFAI desplegamos una iniciativa para que los estados suscribieran un convenio para que la solicitud de información pudiera ser hecha por cualquier ciudadano del país independientemente de que no fuera originario de la entidad que uno gobernaba y sin la obligación de dar sus datos, es decir que si yo gobernaba Zacatecas un ciudadano de la Cd. de México o de Guanajuato o de Campeche tuviera el derecho a pedir información y el gobierno del estado tuviera la obligación de darles esa información. Este es el marco en el que se da
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Amalia García 1209
entonces esa resistencia se encontraba, y por eso el proceso para que las entidades federativas tuvieran sus propias leyes de acceso a la información y para que rindieran cuentas fue paulatino y muy largo entonces hacer la reforma constitucional agregarle al Art. 6 constitucional a las entidades federativas resultaba muy relevante.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Evasión de la transparencia
Amalia García 1221
claro , hoy tenemos una sociedad civil que se ha transformado por la tecnología, de tal manera que lo que fue un impulso que venia desde la sociedad civil pero que requería para poder señalar algún acto de corrupción, falta de resistencia al acceso a la información y que era en una etapa tan difícil tan complicada hoy con las redes sociales, se ha convertido en una participación ciudadana inmediata y yo creo que eso es muy bueno es muy afortunado.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Amalia García 1222
Puede haber excesos y actos injustos opiniones injustas pero es preferible que haya una opinión injusta a que se perdiera esa participación de la sociedad civil.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Amalia García 1232
entonces obligo también a la modernización de la administración pública y eso requirió un trabajo realmente titánico formidable de todas y todos los servidores públicos que cuando digo todos incluyo a las secretarias, mecanógrafas, a todo mundo porque tuvieron que capacitarse para poder llenar datos para poder tener la información en discos
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Amalia García 1233
y por cierto cuando se empezó a aplicar la ley los primeros meses casi nos colapsamos porque la cantidad de preguntas que nos llegaron fue impresionante a tal grado de que en lugar de estar atendiendo temas que eran también muy importantes había algunas dependencias que estaban casi dedicadas a resolver las preguntas que se estaban haciendo,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Amalia García 1234
también detectamos algo como la ley era nueva, como se acababa de poner en operación encontramos que había algunas personas bien intencionadas maestros que les habían dado la instrucción a sus alumnos de que hicieran preguntas entonces nos llegaron una cantidad de preguntas, y también se dieron casos de aquellos que nos preguntaban para hacer su tesis, prácticamente estaba el gobierno del estado trabajando la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Amalia García 1235
Pero fue un primer momento, después de que ya tuvimos esta transformación de la administración pública de que se modernizo de que tuvimos la información computarizada de que todo estaba en discos fue un respiro porque además incluso para poder actuar con eficacia como gobierno esta nuevo derecho
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Amalia García 1236
y esta ley también permitió que trabajáramos mucho mejor con eficacia con rigurosidad, de manera moderna, y además a mí me permitió como gobernadora algo muy importante que yo pudiera hacer evaluaciones permanentes de manera más eficaz para ver cómo iba cada programa como iba funcionando cada dependencia, entonces la ley nos llevó también a otras acciones que fueron formidables.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Amalia García 1241
los equipos las preparación, la digitalización un costo inicial, ya una vez que se tiene toda la información es para el propio gobierno municipal muy fácil pero el primer impulso tuvimos que tomar la decisión de respaldarlos para que hicieran sus procesos de digitalización para poder tener información que pudieran dar inmediatamente si se les solicitaba y también permitió mejorar su trabajo para la rendición de cuentas y para sus propios elaboración de proyectos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Amalia García 1248
y los recursos al sindicato magisterial, había muchos invitados de piedra en estas discusiones `porque no se trataba de las cuotas sindicales de los que hablamos era de que si recibían recurso público tenían que estar en la ley la obligación de que rindieran cuentas de ese recurso público que recibían y que reciben, lo reciben para mil asuntos para los festejos, para le día de no se cuanto en fin tienen que rendir cuentas de recurso público que reciben y finalmente quedaron ya como sujetos obligados.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Evasión de la transparencia
431
Amalia García 1250
y en los primeros años del gobierno de Vicente Fox hubo una actitud positiva favorable después ya no fue una prioridad hubo muchos otros temas en el caso del periodo del presidente Calderón bueno yo creo la disposición de que se fortaleciera al Instituto ya como institución fue relevante y que se le dieran mas facultades mas condiciones y con el actual gobierno.....
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Amalia García 1253
pero hablando del caso de México se ha avanzado en mayor vigilancia de parte de la sociedad en nuevas instituciones en una nueva normatividad en una obligación mayor para quienes aplican los recursos públicos
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Amalia García 1261
la ley, las instituciones para obligar a la rendición de cuentas, antes seguramente era brutal, pero no se señalaba, fortunas que se crearon ¿verdad? hace años
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Amalia García 1262
Y que el costo político para quien abusa, insisto puede haber algunos casos en los que es injusto el señalamiento, si bueno pero ahí están las instituciones para que investiguen y finalmente si se dice aqui no hubo acto de corrupción pues perfecto,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1266
en el contexto esta la reforma política del Estado mexicano en el año de 1977, que traía diversos efectos uno digamos fundamental en el aspecto político en el que en este momento no entraremos por no ser el tema, pero digamos entre los ingredientes interesantes de aquella reforma de 1977 a nuestra carta magna aparece esta breve pero sustanciosa referencia a que el derecho a la información será garantizado por el estado,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1281
de los instrumentos internacionales de derechos humanos , si de pronto hacemos una revisión de como evoluciona este reconocimiento y no me refiere nada mas al ámbito legislativo sino al ámbito judicial vemos como de pronto esta tesis que si no me equivoco son de inicios de siglo, aquella que dice que los tratados internacionales de derechos humanos si pueden ampliar garantías individuales, derechos fundamentales, etc. y están a un nivel jerárquico de la máxima jerarquía solo por debajo de la Constitución
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1282
creo que esa conciencia que se cobra en todos los niveles también se vuelve un factor relevante para que además de este tránsito democrático que vivíamos por las elecciones después también contribuya a retomar esas referencias que en derecho internacional nos da y de esas referencias internacionales nosotros generar un a ley federal de transparencia pues que diera cuerpo y materia a aquello que los convenios y tratados internacionales firmados por México ya se tenían,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Interpretación del derecho
Edgar Martínez 1289
y que incluso se pronuncia una transferencia por un mandato de el entonces Presidente Fox al Archivo General de la Nación, con un objetivo específico, el Archivo General de la Nación es un archivo histórico, y como tal es un archivo público consultable por cualquiera entonces si me parece que había mensajes muy claros en el inicio en tratar de no cortar con el pasado efectivamente pero si el decir que estos gobiernos que llegaban en democracia también reconstruían dentro de un espacio democrático que ese es justo uno de los elementos de la libertad de expresión, por la ruta de permitirle a la ciudadanía, conocer información en poder o en posesión del estado mexicano.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Edgar Martínez 1298
tu puedes ver como la actual ley, la ley vigente tiene un instituto que extrañamente es instituto pero a su vez tiene comisionados porque en algunas iniciativas se habla de comisión y de pensar en un organismo constitucional autónomo,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1299
ya en 2002 y lo ambicioso de ese proyecto porque abarcaría no solo al ejecutivo federal y teniendo un órgano garante como es el IFAI se decide sacar una ley que obligara a todos los órganos del estado mexicano
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1302
y ahora después mas de 10 años de funcionamiento volver a aquellos origines, para decir: no olvidemos que la nota de independencia del órgano que fiscaliza es fundamental y entonces necesitamos un IFAI que fiscalice los temas de acceso a la información y transparencia para todos los órganos del estado mexicano y mas aun incluso hoy como lo plantea la reforma constitucional tal vez algunos otros órganos que no son necesariamente gubernamentales pero por su relevancia podrían ser también sujetos a este regímen y ya ves como viene la reforma con el tema de partidos políticos y demás sujetos de esta relevancia, entonces creo que por aquí podría de alguna manera orientar y dar algunas notas generales para buscar encontrar alguna respuesta a este primer bloque.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Autonomía del órgano garante
432
Edgar Martínez 1305
pero si del lado técnico creo era una altamente cuestión compleja la que se veía en ese momento en el entendido en el que en no hay en el año 2002, un antecedente de un órgano constitucional autónomo que busque garantizar derecho humanos quizá si la Comisión Nacional pero con resoluciones vinculantes, es decir podríamos decir que en aquel momento si no me falla la memoria hablar de un Banco de México, pero el Banco de México tiene una función económica que no se vincula de manera abierta a garantizar un derecho fundamental, tenemos una CNDH para ese momento, que si efectivamente pretende dar una serie de garantías sobre nuestro listado de derechos fundamentales pero esta cuestión específica no dicta resoluciones vinculantes incluso a la fecha, y si tenemos a por ejemplo a los tribunales por la ruta del amparo haciendo un ejercicio de hacer efectivas garantías pero estamos hablando de un proceso de carácter jurisdiccional.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1306
Pensando en procesos no jurisdiccionales se estaba constituyendo, se pensaba en un organismo como hoy es el IFAI, autónomo y que además tuviera facultades como dicen los abogados: materialmente jurisdiccionales aunque formalmente este órgano no era jurisdiccional, era en esta primera idea una.. se pensaba tal vez en un organismo constitucional autónomo y termino siendo un organismo descentralizado también con peculiaridades porque termino siendo sacándolo de la teoría clásica de la organización administrativa un organismo descentralizado no sectorizado, pues como para darle un mayor grado de autonomía y que no dependiera de uno de los sujetos a los que el iba a revisar, es decir una dependencia.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1307
Y creo que la parte técnica era muy compleja porque imagínate tu el hecho de someter a la autoridad de un organismo autónomo, no le pongamos adjetivo de constitucional o descentralizado, pero de un organismo autónomo, imagínate someter a esa autoridad al ejecutivo federal pero imagínate hacer eso con tribunales administrativos, la parte del poder judicial de la federación, el propio Congreso de la Unión y los constitucionales autónomos que en ese momento existían pues si se parecía que se creaba un órgano parecido a lo que en 1836 existió como el cuarto poder conservador que además de los tres tradicionales generabas un cuarto al mismo nivel de los otros tres originales de la constitución entonces, creo que esa parte técnica, pensando en la construcción jurídica y luego en su implementación si se antojaba ampliamente complicada,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1309
y luego cuando ya vienen los términos de procedimiento y demás que si la unidad de enlace conteo de información, etcétera ya todos estos temas específicos ya dice esto para el ejecutivo federal de manera que le demos su espacio a los propios tribunales, congreso de la unión y demás constitucionales autónomos de construir los procedimientos como para que ellos hagan efectivo el ejercicio y también permitamos que ellos construyan sus propias instituciones garantes y ahí también entran las universidades que tienen su grado de autonomía que es muy importante para construir al interior de cada uno de estos órganos ese "IFAI" pero para cada uno de estos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1310
Entonces fíjate que es en este contexto se tenía a lo mejor ya una visión en la dimensión que hoy conocemos pero había que ir paso por paso, porque hasta ese momento el estado mexicano era ajeno a la aplicación de este tipo de política pública es decir, donde ya el estado, por, déjame decirlo en un esquema de diseño por defecto ya la regla es todo es público, todo se entrega y todo se transparenta y por excepción temporalmente puedo reservar información,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Edgar Martínez 1312
pero fíjate como ahí hay una buena evolución la que ocurre en México, nos damos cuenta de los grandes beneficios de la transparencia sea que incomode o no incomode a determinados actores, y llegando un lugar nos damos cuenta que esto tiene una relevancia de las mayores en términos de los valores que deben sustentar una democracia
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1314
es decir necesitamos darle el mayor grado de autonomía al órgano garante DESARROLLO INSTITUCIONAL Marco jurídico
Edgar Martínez 1315
y necesitamos hacer que esto alcance a todos por igual en el ámbito del derecho público mexicano.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1316
Es ineludible el tema hoy, es decir se ganó un espacio, ese espacio no se puede perder y en esa medida es que creo que este trabajo del IFAI a lo largo de diez años y por supuesto de los organismos garantes de los estados creo que de manera natural y espontánea provocan la reforma del estado en punto específico que hace la administración presente para decir que necesitamos evolucionar y como por ahí se dice pasar a un esquema de transparencia 2.0.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
433
Edgar Martínez 1318
vemos como la apreciación es que esta bien que el ciudadano, quien sea pida información para enterarse de que hacen sus gobiernos, pero entonces ahora la dinámica y la mecánica es nosotros mas allá de lo que ellos pidan generemos información útil, oficiosamente para que ellos conozcan lo que deben conocer de nosotros y tal vez si algo nosotros omitimos o es una cuestión muy concreta y específica que era difícil de calcular esperemos si la petición y esta cuestión reactiva, pues para darle acceso a la información que el ciudadano pide.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1320
si claro con los impulsos internacionales de estos temas de gobierno abierto por su puesto y sin ninguna duda el tema de sociedad e información en el que estamos inmersos en donde el esquema de comunicación que nos permiten las redes sociales también ha abierto una brecha importante, y donde insisto casi me atrevería a afirmar que de manera natural y espontánea llegamos al punto que llegamos,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1321
el cambio de decir que si necesitamos mantenernos en la apertura y la transparencia, pero ahora no en la reactiva, si no en una estrictamente oficiosa, preventiva o como se le quiera llamar
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1322
y por otro lado esta el tema de seguir impulsando el fortalecimiento de las instituciones del propio estado mexicano fuera del los tribunales que le dan garantía, y creo que ahí si juega un papel muy importante el IFAI en los institutos locales, se constituyeron como instancias, tu dirás yo para que quiero otra instancia burocrática si de todas formas los tribunales ya me daban garantía por la ruta del amparo
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1324
pero al mismo factor aquí, creo que también ha sido de avanzada la Ley de Transparencia, trae una serie de principios que ayudan muchísimo, el IFAI nació como una institución que lo que buscaba era que a través de procedimientos sencillos y expeditos garantizar el acceso a la información pública,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1325
en cuanto a diseño los procedimientos venían dados por ley y reglamento en ese sentido si tenía muchas o pocos etapas procesales si eran complejas o simples era ya de ese diseño, pero el IFAI siempre en ese punto se abocó a constituirse en una institución sin perder imparcialidad y objetividad en una institución abocada a apoyar al ciudadano,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1326
la óptica de decir resuelvo en poco tiempo y me constituyo en una autoridad en donde nadie necesita traer abogados o especialistas para poder litigar o hacer efectivos tus derechos entonces, ese procedimiento del IFAI fue altamente exitoso por eso porque ni siquiera tenías que tener un conocimiento básico sobre la ley para que tu ante el IFAI presentaras un recurso de revisión y este se hiciera efectivo, el IFAI interviniera frente a la entidad, abriera un procedimiento, los llamará, se llegara de elementos y eventualmente ordenara la entrega de la información.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1327
Ese fue detonante fue fundamental, de hecho históricamente fue uno de las grandes batallas que el IFAI tuvo en el terreno jurisdiccional para decir: fíjate que el IFAI, porque así además venia en ley el articulo 59 luego viene reforzado por un pronunciamiento de la Suprema Corte y hoy viene a ser confirmado en la reforma constitucional en donde dice que el IFAI es instancia única en materia de resolución para los órganos del estado mexicano, no así para las determinaciones para los particulares,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1328
al particular una vez que el IFAI le resuelve por la ruta del recurso, podía acudir y siempre puede acudir a la ruta del amparo, pero cuando tu le resuelves a una autoridad , esta autoridad no podía impugnar los fallos del IFAI, y eso fue un tema de avanzada en el materia de derechos humanos porque ¿qué razones había?,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1332
Esa parte por lo menos si se hace un recuento en términos de legitimación y posicionamiento del 2002 al 2013 creo que puedes encontrar un espacio bien granado porque tuvo fallos importantes porque fue institución ciudadana porque trabajó para lo que se le constituyó, es decir, una institución del Estado Mexicano pero con un perfil altamente ciudadano en el sentido incluso de los servidores públicos, y tengo una responsabilidad como tal pero ante todo, tengo la obligación de garantizarle a mis particulares, a los usuarios de este derecho, una garantía, generarle un esquema de mayores beneficios a ti, particular y no a la autoridad, en este caso el tener información que...
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1334
Creo que es correcto en términos de que se ganó el espacio, es decir, no fue pensando en lo abstracto y decir, vamos viendo si funciona sino que de la experiencia se demuestra y se genera esta necesidad que después permite que casi de manera natural y espontanea se genere esta propuesta.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
434
Edgar Martínez 1335
Entre los factores que facilitaron la implementación yo si creo que primero el diseño institucional del órgano, me parece que su diseño no obstante no ser constitucional autónomo, si lo ubico en un espacio extraño de autonomía que no se le leía ni se le veía como un órgano descentralizado más de la administración pública y si me parece ahí que contribuyó exactamente la visión del primer grupo de comisionados,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1336
tu recordarás que esta primer integración no estaba compuesta exclusivamente por abogados, creo eso le dio una riqueza fundamental en el sentido de no encasillarse a camisas o esquemas jurídicos que no te permiten demasiada flexibilidad,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1337
entonces la visión de aquello comisionados originales de los primeros 5 creo que fue fundamental para *** ese perfil y decir si bien formalmente somos parte de la APF para efecto del ejercicio de nuestras atribuciones si gozamos de una independencia plena y lo hicieron ver a lo largo de sus resoluciones, es decir, no hubo ni alguna clase de no sé si de sometimiento de algún órgano del ejecutivo federal, se fue resolviendo, es más se buscó dar pasos que legitimaran a aquel pleno original y se resolvió de manera in***, independientemente de quien fuera el órgano del que se actuaba, llámese Presidencia, PGR, Hacienda y así pasamos por todos y cada uno de los órganos.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1338
El segundo tema fue la construcción de los procedimientos, y ahí la ley federal pues si trae una serie de reglas iniciales que creo que traen un buen punto de partida pero sin duda ayuda la participación del IFAI en construcción en aquel momento, el reglamento que publica el ejecutivo federal, porque influyen mucho los pocos integrantes que en aquella época existían en el IFAI para este reglamento y mantenerse siempre en la óptica de facilitación al ciudadano
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1339
y pongo un ejemplo: como secuela al tener un procedimiento jurídico sencillo, se idea en aquellas épocas y si no me falla la memoria, por el comisionado Favio López, la idea de trabajar en una plataforma electrónica, e aquel momento conocido por sus siglas como SISI, Sistema de Solicitudes de Información, que después se muta al actual INFOMEX, y creo que ese es hablando de esquemas no jurídicos, tecnológicos, o jurídico-tecnológico,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Edgar Martínez 1340
el gran factor para decirle a los ciudadanos, tu tienes un derecho y lo acerco lo más que puedo, no quiero decir que con eso hubiera un acercamiento a todos los ciudadanos y poblaciones, ni siquiera hoy 2014 todas las poblaciones del país tienen acceso a los medios, vamos a computadora, pero si es cierto que permitió extender los brazos sobretodo en una idea: El IFAI no tiene delegaciones en las entidades y de alguna manera generar espacios para que la ciudadanía desde cualquier punto de México pueda ejercer su derecho,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1341
esto lo permitió y esto provocó que *** el tema, llegó a haber solicitudes presentadas desde el exterior fuera del territorio nacional e incluso en esos casos se les dió siempre una lectura amplia en decir de cualquier manera es información pública y no importa de quien venga, se tiene atender la solicitud más allá de que probablemente por una cuestión de ámbito espacial de validez yo no esté obligado a contestarle a alguien que me esté preguntando de EUA o Europa o desde cualquier lugar que no sea México, entonces ahí yo te daría otro factor que como se cuela de lo que se estableció en procedimientos y sin duda este tema de que no... después se recoge en la Constitución cuando se da la reforma de 2007 y se reitera en esta reforma el tema,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1342
me parece que otro gran factor es no requerir acreditar ninguna clase de interés jurídico, me parece que este es un tema jurídico fundamental en la práctica, que facilita la implementación de esta ley con todo y que la programación en la mente del servidor público era la apuesta como ya te he manifestado,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1354
Serían tres leyes generales y tres leyes federales pero obviamente con un esquema de comunicación muy interesante, muy armónica hablando el mismo idioma que permita... Todas las leyes lo tendrían que hacer pero estas en particular tienen que guardar una relación íntima entre si pero también tienen que ser independientes porque refieren a derechos diversos con objetivos diversos y eso también va a permitir que hoy México tenga garantizados derechos fundamentales.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1358
con el Presidente Fox no hubo ese problema, o sea, se tenía acceso a la averiguación previa y se hizo lo que siempre debió ocurrir: dar... si lo está pidiendo un tercero, es decir, el que no era una de las partes en ese procedimiento, pues se daba acceso a una versión púbica donde se omitían datos que no debieran aparecer públicamente,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1366
creo que también que ahora del Sistema Nacional de Transparencia y Protección de Datos que trae la reforma constitucional, es una buena oportunidad para gozar de una plataforma jurídica que se arma de muchos componentes*** para justo provocar e impulsar esta ausencia de trabajo frente a la población en terrenos de cultura, de educación, de sociedad, creo que por aquí falta.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
435
Edgar Martínez 1388
creo también que la configuración de los actores que se integran a dirigir un órgano es una composición importante no había únicamente abogados, había otros perfiles profesionales,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1389
pero además de esos perfiles profesionales también la apertura de esas personas para que este ejercicio y este derecho fuera como hoy se dice democrático en el sentido de no limitarlo a aquel que posea un conocimiento , me refiero a un conocimiento jurídico, permitir que a cualquier le pudiera llegar o dentro del tema de explotación de herramienta y tratar de extender los brazos de este derecho incluso mas allá de las fronteras de este país en una idea plena y total de aplicación de este principio lo más favorable al usuario de este derecho;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1390
Si porque de hecho eso seria, lo puedes bien respaldar incluso con datos del ifai que en sus informes año con año te da un perfil del tipo de personas que han estado cercanas al tema, haciendo solicitudes presentando recursos y puedes ver que un grupo significativo son los académicos para diversas razones, investigación, difusión etc.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1412
también creo que ha cambiado la visión de las cosas y hoy hay un convencimiento en varios sectores específicos, particularmente aquellos que han logrado permanecer un tiempo razonable en unidad de enlace , comités de información donde ya ven este tema como una cuestión de cultura con la que se debe vivir como parte del principio de legalidad y máxima publicidad, apertura transparencia etc.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1421
Lo divido entre el ifai organismo descentralizado y el ifai actual constitucional autónomo que me parece que a partir del 7 de febrero se construye otra historia y esa ya se calificara al paso del tiempo, hablando ya de un organismo descentralizado yo creo que se logra suficientemente incluso más los objetivos planteados, el gobierno desde el propio gobierno tuviera un organismo que garantizara y una ley que dotara a los ciudadanos de una herramienta que dotara a los ciudadanos para el acceso a la información , se cumplen los objetivos planteados,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1425
pero en el trabajo como aquel órganos que emitía recursos a resoluciones de una administración difundía y promovía el derecho me parece que siempre se actuó en un grado de autonomía como si se tratase de un constitucional autónomo significativo
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1426
y lo podrás revisar si encuentras documentos al respecto con presidentes de la republica y me refiero a Fox pero particularmente en el caso de Calderón cuando se invitaba al titular de este instituto se le invitaba junto y se le ubicaba con los titulares de organismos constitucionales autónomos, es decir la invitación a informes de gobierno no era junto con los integrantes de la administración pública federal , porque se gana a pulso ese espacio de autonomía,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1427
en la época de organismo centralizado no hubo algún tipo de injerencia del ejecutivo alguna de sus dependencias hacia las resoluciones que emitía este instituto, es mucho lo que se logro con el actuar , con las herramientas que en principio eran limitadas , con la idea de que era vamos trabajando sobre el tema y vamos desarrollándolo , pero no nos desboquemos y de entrada soltemos todo el arsenal que pudiéramos tener creo que con eso se hizo un gran trabajo, este instituto constitucional autónomo se juzgara también al paso de la historia, pero ese descentralizado me parece que el juicio que se tiene del 2002-2012 es altamente positivo el balance que se tiene , mi percepción de la opinión de la sociedad civil sus organizaciones y demás instituciones que eran usuarios de esta institución creo que siempre fue buena la opinión luego esto insisto ya se juzgara al paso del tiempo, y se le tendrá que juzgar en otra dimensión;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1429
particularmente yo sé que hay varias instituciones todas me parece en el Estado Mexicano deberían de ser instituciones diseñadas para el ciudadano pero me parece que dentro de esas hay instituciones ciudadanas y el ifai es una de ellas,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1430
estoy convencido quee l ifai nació para ser uno de los organismos mas ciudadano, si al gobierno pero para el efecto de actuar con responsabilidad en ejercicio presupuestales y demás de índole administrativo ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1431
por otro lado constituirse en el principal garante del ciudadano en el ejercicio de estos dos derechos es una parte que a mí me ha dejado muy satisfecho que se que el trabajo que aquí se desarrolla sirve para algo y además sirve para algo que yo veo materializado todos los días en uno y muchos ciudadanos que vienen a vernos y buscarnos para solicitar el apoyo de parte del instituto,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1432
si creo que el trabajo de este instituto descentralizado se justifico perfectamente es decir aquello que se invirtió en presupuesto es justificado porque se hizo el esfuerzo por salir y entregar a los ciudadanos algo y ese algo lo dicen todas las opiniones que se generaron lo largo de este tiempo creo que se gano una autoridad a lo largo de 10 años,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Otras
436
Edgar Martínez 1433
saber que puedo ayudar a la ciudadanía saber que he estado en una institución desde donde se hacen las cosas correctamente y bien, y donde te respetan a ti y donde respetan a una institución como tal , esos son factores apreciables hoy en día;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
Edgar Martínez 1434
Hoy tenemos un gran desafio,porque hoy estamos dotados de una armadura que no se tenía , hoy tenemos una serie de capacidades y habilitaciones jurídicas al máximo nivel en nuestra constitución
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1436
creo que el reto es enorme y sobre todo si piensas que antes trabajábamos limitados a la administración pública federal hoy damos para todos los órganos con excepción de la SCJN en temas de resolución y da para todos los estados podemos entrar en temas de entidades y municipios ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Edgar Martínez 1437
el reto si tu lo ves visto positivamente suena muy bien porque me puedo constituir en una constitución como ninguna en este planeta porque ninguna tendría las capacidades como las que se han dotado al ifai,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1438
luego si se afronta bien podemos llegar prácticamente a todos los rincones de este país al paso de 10 a 15 años eso implica no solo dotar de herramientas y mecanismos , suficientes sino de voluntad para llegar , ponerte una vara muy alta y luego tratar de cumplirla de 10 por lo menos a 9 ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Edgar Martínez 1439
si tu analizas los proyectos de ley hay esta posibilidad de generar un sistema nacional de protección de datos y transparencia eso ha permitido unificar en los tres niveles de gobierno un esquema de actuación gubernamental , que te genere un programa integrado por una serie de elementos que permita tener una política uniforme con objetivos claros y precisos de política pública al costo de largo y mediano plazo con diversos efectos positivos, todos con los que derivan en lo individual a la ciudadanía
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Edgar Martínez 1447
puedo o no estar de acuerdo se acata y se cumple porque hay un respeto a las instituciones y así es como funciona la democracia,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Edgar Martínez 1452
no es lo mismo trabajar con instituciones gubernamentales en los códigos de las instituciones de gobierno que estar frente a la compatibilidad que representa estar frente a particulares que también se ven afectados, hablo de empresas de industrias de empresas que se tiene con el poder económico y demás cuestiones que hay alrededor puede ser muy complicado el proceso para el ifai y que esa medida también enfrentara varios retos;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Edgar Martínez 1453
Se ha dotado de herramientas suficientes, en principio si, vamos a ver las nuevas leyes que se publican , en cuanto a estructura del órgano ,no podríamos tener otra estamos en el máximo nivel y
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1457
esto es un tema a considerar porque a lo mejor cambia el panorama de tus entrevistas y consideraciones, que hoy prácticamente nadie te podrá opinar y dime entonces el actual ifai , de los pocos temas que el actual ifai se está probando como constitucional autónomo es el ejercicio de acciones de inconstitucional y controversias
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Edgar Martínez 1458
como sabes ya se presento una contra el código nacional de procedemos penales y en el caso de la ley federal de comunicaciones por mayoría simple se decidió no entrar a ese tema, son los novedosos en ese tema y de los pocos que se pueden atender los demás están sujetos a la ley general que se emita, porque ahí se aplica ya directamente la constitución en el caso de las sanciones ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Mauricio Merino 1499
Documentamos eso, investigamos, lo publicamos y eso dio pie por la relación que había con el IFAI, a que se promoviera una reforma al artículo 6to constitucional.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal heterogéneo
Mauricio Merino 1534
Pues porque es evidente, en el momento en que empieza el IFAI este activismo, quiero subrayar que no se puede perder de vista el papel que jugaron los primeros comisionados del IFAI.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Diseño organizacional
Santiago Creel Miranda 1586
en donde se cuenta con experiencia de otros países se hace un trabajo de derecho comparado y poco a poco va a surgiendo el perfil de lo que hoy se conoce como ley de transparencia y el instituto que tiene a su cargo la supervisión de esa ley que es el IFAI en sus distintas modalidades que culminan con la autonomía constitucional que se dio en meses recientes;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Santiago Creel Miranda 1587
Hay que entender el tema de transparencia dentro del proceso democrático no es un tema aislado , ni descontextualizado es un asunto que va digamos en la medida en que el país se va abriendo democráticamente se va construyendo el contexto de exigencia de un lado y de necesidad por el otro y eso adecuando las instituciones a que rindan cuentas y tengas la transparencia que el elector o el ciudadano finalmente debe de conocer para que el proceso democrático cuente con mayor calidad
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
437
Santiago Creel Miranda 1588
en la medida que una democracia produce información veraz sobre la cuestión publica en esa medida el ciudadano conoce con mas puntualidad la cosa pública y tiene mejores medios para poder tomar elecciones , para poder tomar decisiones con mayor objetividad y mayor libertad ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Santiago Creel Miranda 1589
es decir el concepto de una elección libre no será en abstracto será en términos de elegir entre distintas opciones y esas distintas opciones son en el fondo opciones que conllevan a una serie de datos e información que se requieren tener para usar de una manera correcta y objetiva y esa información es producto de instituciones que van generando la información que el ciudadano requiere de la cosa publica;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Santiago Creel Miranda 1609
entonces es por eso que quien esta convencido en el tema democrático es algo natural de estar convencidos en el tema de la transparencia y la rendición de cuentas y de lo que es el término de responsabilidad , que el vocablo anglosajón es muy claro y quizás no suficientemente claro en el vocablo español, accountability es lo que los americanos llaman, que para mí es, ejercer plenamente la rendición de cuentas con responsabilidad.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Santiago Creel Miranda 1611
en consecuencia cuando hablamos de transparencia hablamos de revelar intereses hacerlos transparentes , que el ciudadano pueda justipreciar que es lo que defiende uno que es lo que defiende otro, donde está de por medio interés privado o particular está de por medio un interés público, en todo el sentido de la palabra hasta donde un interés particular puede subordinar a un interés público
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Santiago Creel Miranda 1613
lo mismo por ejemplo en procesos electorales, que en procesos decisorios de administración pública en todo los que es la vida pública si es publica entonces debe de conocerse en su plena dimensión.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Santiago Creel Miranda 1623
Otra vez mi teoría de las aproximaciones sucesivas es lo que rige en todo el proceso democrático y nos dimos cuenta de que era necesario consolidar primero la autonomía institucional que estaba todavía con algunos defectos obvios del primer proceso que se llevó cabo,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico
Santiago Creel Miranda 1624
en segundo lugar nos dimos cuenta de que la propia legislación estaba justas (sic) a la luz de las cuestiones prácticas y se hicieron esos primeros ajustes de esa primera época pero ya vistos a distancia esas decisiones se requiere todavía avanzar mucho mas, de una manera más puntal más acorde con las necesidades que va viviendo el país ;
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Marco legal insuficiente
Santiago Creel Miranda 1625
Por supuesto que hay una nueva cultura de transparencia en el país que ha sido potenciada por una libertad de prensa, una libertad periodística y por los controles de carácter social que cada día utilizan mas esa información que anteriormente estaba oculta o reservada y que hoy es del dominio publico
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Santiago Creel Miranda 1629
Todavía falta, se requiere complementar esto con instrumentos cada vez mas afinados en términos del combate a la corrupción y en términos de derechos humanos , que son dos vectores de fuerza y que van ayudando el proceso de la transparencia que es un derecho humano necesario estar informado , es algo consustancial a un derecho del ciudadano y mas allá de la persona, por una parte ,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Transversalidad de la Política Pública
Santiago Creel Miranda 1631
y ahora se está buscando en esta nueva legislatura, consolidar un sistema nacional anticorrupción o de combate a la corrupción que también va a ayudar porque son fuerzas paralelas en estos procesos no se puede hablar de transparencia solamente sin hablar de derechos humanos y sin hablarse de combate a la corrupción.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Cultura de la transparencia
Corrupción
Miguel Treviño 1660
Y el otro tema y que también es una aportación en la que insistimos mucho y en la que yo en particular insistí, es en el tema de “vamos a centrarnos en el acceso a la información pública”, en eso tratar de darle un enfoque muy práctico.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Miguel Treviño 1663
era una cuestión de ciudadanos que buscaban beneficios muy concretos al solicitar información pública, el empresario pequeño que quería ver los precios a los que estaba comprando el gobierno, los vecinos que querían saber de proyectos de desarrollo, los turistas también,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Miguel Treviño 1669
aquello que tiene que reservado tiene que ser perfectamente tipificado y aún eso que está perfectamente tipificado al momento de rechazarse entonces se tiene que argumentar cuál es el –digamos- peligro, dónde está el peligro a la seguridad nacional o el peligro patrimonial o en fin, entonces esa era la resistencia decir, "si, está bueno pero vamos a distinguir cuáles son los campos en donde sí se puede acceder a la información pública."
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Marco jurídico Resistencia cultural
Miguel Treviño 1677
En cuanto al aprendizaje positivo, yo creo que algo que le ha dado potencia al tema en México, es el tema de la tecnología, es decir, creo que la plataforma que tenemos en México pues es una plataforma buena, razonablemente buena y eso pues vuelve muy económico el conseguir información pública,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Modernización de la Administración Pública
438
Miguel Treviño 1678
aun si la autoridad se resiste pues el dar la batalla puede ser tardado pero no tan costoso, entonces ese ha sido alguno de los aprendizajes,
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Acceso efectivo al derecho
Arely Gómez 4
En esta medida, la transparencia surge como un pilar de la democratización del país y el empoderamiento ciudadano con el objetivo por un lado de legitimar la actuación de la autoridad frente a los gobernados,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Legitimidad
Arely Gómez 5
pero también y quizá más importante como un paliativo a los actos de corrupción que tanto afectan a nuestra sociedad.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Corrupción
Arely Gómez 6
Un principio de un estado democrático es, sin duda, la participación ciudadana y ello se da únicamente a través de una sociedad informada.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Arely Gómez 7
Es por ello que el acceso a la información es considerado derecho fundamental, actualmente elevado a rango constitucional, ya que le permite al ciudadano intervenir razonadamente en cuestiones de decisiones y elecciones de gobierno .
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Arely Gómez 8
Por la parte de la transparencia, es sencillo hacer la ecuación de que mientras los actos de gobierno sean transparentes, la ciudadanía vigilará mejor a los servidores públicos y podrá determinar su desempeño.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Arely Gómez 9
Se detona en un contexto de evolución del sistema político del país en el que el ciudadano se convierte en el centro y razón de ser de la gestión gubernamental.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Arely Gómez 10
El aumento de una clase media mejor informada que busca influir de mayor manera en las decisiones públicas también es parte de las razones por las que se considera el movimiento a favor de la transparencia como una agenda ciudadana promovida desde distintas trincheras, y a la que la clase política no ha podido ser ajena.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Cambio social
Arely Gómez 11
En primer lugar, la creación de un vínculo entre la autoridad y el ciudadano de una forma mucho más directa.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Arely Gómez 13
La crítica abierta de las funciones de aquellos servidores públicos que toman decisiones que impactan directamente en la vida de los ciudadanos a diario .
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Impacto de la opacidad
Arely Gómez 15
la apertura económica del país desde los años noventa que trajeron de la mano la apertura política tuvieron especial impacto en el desarrollo de agendas ciudadanas que previamente habían sido ignoradas
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Agenda ciudadana ignorada
Arely Gómez 26
el principal aporte fue por un lado analizar los textos a la luz de un bien superior que es la defensa y garantía del acceso a la información como un derecho humano
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Arely Gómez 32
No se puede negar que la sociedad requiere cada día más información sobre las decisiones que toman sus representantes y los servidores públicos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Arely Gómez 33
El Senado de la República, en respuesta, ha logrado posicionarse como pionero en el proceso de transición de la transparencia a la apertura gubernamental.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Arely Gómez 43
cuidar los principios de independencia de los poderes de la Unión TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Arely Gómez 45
Al final el resultado fue un consenso en el que, a partir de un punto medio, se garantiza de manera adecuada el derecho humano de acceso a la información.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Arely Gómez 49
Si, la reforma constitucional en materia de transparencia resultó ser un paso rumbo a la evolución del derecho de acceso a la información en México, como referente latinoamericano.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Arely Gómez 50
Cumple las expectativas no sólo de quienes participamos en ésta, sino de la sociedad civil. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
439
Arely Gómez 51
La apertura gubernamental es de los elementos que han facilitado las políticas de transparencia y el acceso a la información,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Legitimidad
Arely Gómez 62
Sin embargo considero que cada uno de los gobierno ha generado mejoras en la materia de acuerdo al contexto interno y las exigencias ciudadanas.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Laura Rojas 67
El Estado constitucional no puede pensarse sin la existencia de las condiciones formales y materiales que hagan efectivo el goce y ejercicio de los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho de acceso a la información pública ,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Marco legal insuficiente
Laura Rojas 68
así como tampoco puede concebirse una sociedad democrática abierta sin la exigencia de la transparencia de los actos públicos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Laura Rojas 69
La transparencia es una exigencia democrática, pues legitima el ejercicio del poder, dando a los mandantes, que son los ciudadanos, mas elementos para que sepan si los mandatarios, es decir los gobernantes, cumplimos bien con nuestras obligaciones, con las funciones que nos han encomendado .
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Legitimidad
Laura Rojas 70
La corrupción es un mal que aqueja a nuestro país desde siempre . En la mayoría de los diagnósticos que tenemos en cualquier rubro, arroja que los resultados deficientes no se dan solo por incompetencia o equivocaciones, sino principalmente se dan por corrupción, por beneficios parciales inadecuados .
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Corrupción
Laura Rojas 71
La transparencia y la rendición de cuentas son probablemente las mejores herramientas preventivas contra la corrupción, pues permiten a la gente saber todo lo que sucede con su dinero, de forma clara y permite calificar el mandato que han dado a los servidores públicos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Laura Rojas 75
la inseguridad se ha agudizado y en varias entidades de la Federación, para muchos analistas, hemos llegados a niveles críticos de presión social. Para revertir esta tendencia, además del buen ejercicio del poder público, es necesario hacerlo de forma transparente, que abone a recuperar la confianza ciudadana , a que por medio de la rendición de cuentas nos hagan saber las políticas, acciones y medidas que se implementan contra la inseguridad, siempre que no ponga en riesgo las estrategias, y también conocer los resultados, cualesquiera que estos sean.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Legitimidad Falta de confianza en el gobierno
Laura Rojas 76
Se trata de una evolución natural y que sigue una inercia evolutiva del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos y de la reforma en materia de derechos humanos que da una profundidad y significado al ejercicio de nuestros derechos, como es la transparencia y el acceso a la información.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Laura Rojas 78
Tenemos que reconocer que la presión ciudadana, particularmente la de la sociedad organizada fue un factor de presión determinante para que el Presidente Peña se comprometiera y presentara por conducto del Grupo Parlamentario de Partido una iniciativa de ley.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Agenda ciudadana ignorada
Laura Rojas 87
Pero también se dieron circunstancias coyunturales, como las reformas estructurales, la presión social ante el regreso del PRI que en sus gobiernos anteriores se caracterizó por la opacidad y la falta de rendición de cuentas
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Agenda ciudadana ignorada
Laura Rojas 130
La sociedad civil ha mantenido y quizá fortalecido sus esfuerzos en el impulso de estos temas y han proyectado esfuerzos académicos, cívicos, sociales y de diversas índoles para avanzar como país.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Ana Cristina Ruelas 137
Los mexicanos -de alguna manera- perdieron la credibilidad en las instituciones derivado del alto nivel de corrupción y hubo un rompimiento importante del tejido social generado de una desconfianza generalizada (más en el norte del país).
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Falta de confianza en el gobierno
Ana Cristina Ruelas 141
Por otro lado, el gobierno panista hizo –para muchos– un buen trabajo en términos de estabilidad económica. Situación que el nuevo PRI tenía que competir.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ana Cristina Ruelas 143
Así, la competencia económica estaba directamente relacionada con el combate a la corrupción y la certeza –a través de procesos transparentes–de los grupos empresariales para invertir en México ante las reformas estructurales venideras.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Impacto de la opacidad
Ana Cristina Ruelas 144
Además, doce años de gobierno panista hicieron que el panorama político cambiara respecto a los 70 años de gobiernos priistas: la sociedad civil es más activa y se encuentra más cohesionada, lo que se traduce en una mayor exigencia y, especialmente en términos de trasparencia, había más información gubernamental que generaba exigencias sociales de rendición de cuentas.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Cambio social
440
Ana Cristina Ruelas 145
Así, durante los debates presidenciales entre los distintos candidatos, uno de los mayores reclamos de los candidatos de oposición a Enrique Peña Nieto fue precisamente la opacidad en el ejercicio del gasto público de su gobierno en el Estado de México; la carente rendición de cuentas y la falta de cumplimiento de los compromisos que promovió durante su campaña.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Ana Cristina Ruelas 146
En este sentido, el afán del nuevo PRI por legitimar su gobierno y diferenciarse de sus antecesores (quienes no tuvieron como característica la transparencia) hizo que él mismo –recién electo– promoviera tres reformas prioritarias (todas aportan de alguna manera a un sistema de rendición de cuentas, al combate a la corrupción y a la pluralidad informativa): una de combate a la corrupción, una de transparencia y una para regular la contratación de medios para publicidad oficial.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad Falta de confianza en el gobierno
Ana Cristina Ruelas 218
Peña Nieto aborda el tema desde una perspectiva económica y de gobierno digital. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Ana Cristina Ruelas 219
Calderón utilizaba el tema desde una perspectiva económica y social. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Oscar Guerra 223
No creo que la transparencia haya surgido como un problema a atender, sino que, en términos generales, se presentó en la agenda pública como una oportunidad de legitimar los gobiernos y sus acciones.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Oscar Guerra 225
La alternancia en la Presidencia de la República del año 2000, con la elección de un candidato opositor al partido hegemónico que gobernó durante 70 años, generó las condiciones para abrir la actuación del gobierno y dar a la ciudadanía instrumentos para acceder a la información pública.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Oscar Guerra 226
En primer lugar, surge como una iniciativa de la sociedad civil mexicana que aprovecha el cambio de partido en la Presidencia para colocar en la agenda pública a la transparencia y el acceso a la información como factores importantes para consolidar la democracia.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Oscar Guerra 237
Fue con el paso de los años en la década pasada que los gobernantes comprendieron que no se puede ser transparente solamente en los discursos, y que la sociedad organizada, los académicos, los medios de comunicación y la propia ciudadanía estaban exigiendo cada vez más la apertura de la información.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Oscar Guerra 238
Asimismo, se dieron cuenta que la transparencia da la oportunidad de legitimar sus acciones y sus gobiernos;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Oscar Guerra 242
La sociedad mexicana aspira a lograr gobiernos honestos, toda vez que se ve a la corrupción como uno de los principales lastres para el desarrollo de la nación, de las personas y de la democracia.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Corrupción
Oscar Guerra 245
responder a la presión social, TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Oscar Guerra 246
y como una medida para aliviar el cáncer de la corrupción. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Corrupción
Oscar Guerra 247
La transparencia aparece en nuestro país en un ámbito de estabilidad económica, además de una inflación, tasas de interés y tipo de cambio controlados; pero con altos niveles de pobreza, debido a la baja generación de empleos y a la falta de un crecimiento adecuado de la economía nacional.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Cambio social
Oscar Guerra 250
Fueron varios factores, como el ya mencionado cambio de partido político en el poder; TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Oscar Guerra 252
el empuje de la sociedad civil organizada; TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Oscar Guerra 253
la oportunidad de legitimar los gobiernos con la apertura de la información; entre otras cosas. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Oscar Guerra 258
En los últimos años se ha generado un reconocimiento creciente en el ámbito internacional en el sentido de que los derechos humanos, la paz y la democracia son componentes esenciales de la modernidad.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
441
Oscar Guerra 280
En los primeros años de este periodo, comprendí la importancia de estos elementos de la rendición de cuentas y del papel que podrían jugar en el proceso democratizador de nuestro país.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Oscar Guerra 281
Así, mis compañeros comisionados y un servidor nos dedicamos a darle un gran empuje a los dos derechos tutelados: el de acceso a la información y el de protección de datos personales,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Oscar Guerra 301
Asimismo, con el proceso de la reforma constitucional y con el texto promulgado, la sociedad mexicana ha ganado grandes espacios en la vida política del país.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Oscar Guerra 311
El propio Ejecutivo ha impulsado el tema abiertamente. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Oscar Guerra 328
Una doctrina que está muy de moda en el mundo es la de Gobierno Abierto, lo que comenzó a partir del año 2010. Por lo tanto, los énfasis que se han dado al tema han respondido a la demanda social y al contexto político nacional e internacional del momento.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Oscar Guerra 330
En el sexenio del presidente Calderón se reformó el artículo 6º de la Constitución mexicana, en el cual se estableció de forma fehaciente el derecho de acceso a la información y los derechos de protección, acceso y rectificación de los datos personales.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Jaqueline Peschard 375
La transparencia surge como una Necesidad para Darle confianza o Credibilidad un digamos a Ciertos Procesos públicos
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Jaqueline Peschard 376
Creo que surge sobretodo en el contexto de la transición a la democracia aunque estos 20 años de La Transición a la Democracia surge el tema de la Transparencia como una exigencia para lograr confianza en Los Procesos Electorales, digamos que era el foco de la transición a la democracia,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Jaqueline Peschard 378
Pero uno lo puede Encontrar un lo largo de las secuencias reformas Electorales Como el tema de transparentar de Hacer visible Todos los Procesos Electorales, Sobretodo de cómo se realizaban Las elecciones Como se realizaba el conteo de votos, el proceso electoral propiamente dicho si Creo Que El telón de fondo era el tema de la Transparencia Aunque No estuviera claramente formulado,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 382
Básicamente que hubiera un gobierno de alternancia, por medio de bono democrático, que llego a este Gobierno parecía que se había logrado la confianza en proceso de conformación del gobierno, el siguiente paso era que el gobierno fuera también confiable en su ejercicio.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Jaqueline Peschard 384
ya para el 2000 está muy claro que hay un nuevo actor, político que es la opinión pública, fuerte consolidada como un actor, fundamental en el escenario publico,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Jaqueline Peschard 385
creo los medios de comunicación ya con la alternancia y la pluralidad, los medios de comunicación se ya no se mostraron claramente asociados corporativamente con el poder... el avance en los medios de comunicación,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Jaqueline Peschard 387
estos son factores políticos junto con esta respuesta favorable con el gobierno de la alternancia.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Jaqueline Peschard 390
por ejemplo lo de transparencia Mexicana, este capítulo de transparencia Internacional es del 99, o en los 90's comenzó a formarse esta idea,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Jaqueline Peschard 391
en el contexto crítico del 94 uno de los 20 compromisos fue este de hacer una ley de “Transparencia" ya pasar de aquello que había quedado en la Constitución que la Corte interpretaba de una manera distinta, ya a una demanda, pero solamente como un listado
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Jaqueline Peschard 392
porque en ese momento lo que decían estos académicos, incluso políticos también de oposición o críticos del PRI decían "La única manera para resolver los problemas de nuestro país es que tengamos una democracia social", es algo que ahora ya está medio perdido, pero todavía en ese momento estaba esta ola que (inaudible) para lograr el cambio democrático, es lo que pudo lograr los cambios en muchos otros ámbitos no sólo en la representación
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
442
Jaqueline Peschard 393
La alternancia que se dio entre el 97 y el 2000, pero que comenzó desde el 94 y 97 cambia mucho, esto lo tiene bien identificado Lujambio en su libro del "Poder compartido" como a pesar de que se habla de alternancia en algunos municipios en ya para el 89 en los Estados, cambia en el 94 y el 2000 ya no es un país de la hegemonía priista , aunque el PRI sigue dominando buena parte de los ámbitos políticos, pero ya no se parece también hegemonía priista.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Jaqueline Peschard 394
Entonces creo que en ese contexto tiene que ver con los cambios económicos y sociales desde los 80 (inaudible) y los sociales desde antes y una sociedad que se hace más urbana con otro tipo de demandas, de carácter de consumo, que las demandas anteriores que estaban claramente agrupados en las corporaciones que formaban parte del PRI,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Cambio social
Jaqueline Peschard 395
entonces creo que ahí hay un contexto social pero eso si es como de un mayor (inaudible) que nosotros podemos encontrar entre el 94 y el 97 se conforma un ambiente político propicio para que ya se detone la elaboración de una ley de transparencia,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Jaqueline Peschard 400
quienes no lo aceptaban eran grupos menores o grupos muy focalizados muy identificados con el proceso del reclamo democrático de principios de los 70
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Jaqueline Peschard 402
Si hubo un control del régimen autoritario que claramente se fue rompiendo. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Jaqueline Peschard 412
¿Cómo logra la transparencia ubicarse en uno de los temas importantes? yo diría que en la post-trancisión.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Jaqueline Peschard 420
Si realmente el tema de la transparencia se ha incorporado como resultado de una exigencia social y una respuesta del Estado mexicano a esa exigencia social de asumirla como un tema de agenda pública en el centro de la agenda pública (inaudible)
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Jaqueline Peschard 475
Yo creo que en la legitimación TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Jaqueline Peschard 476
y una mayor exigencia que viene por ejemplo. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Jaqueline Peschard 491
entonces cambió la cosa a ser una propuesta del Gobierno que llegaba, que la hizo antes de tomar protesta como Presidente y pues ya todos se suman, ya era una exigencia social,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Jaqueline Peschard 492
se suman todos porque políticamente hay que sumarse. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
María Marván 520
originalmente Creo Que Tiene Que Ver Con El tema de Proceso de la transición, hay una pequeña masa crítica de las organizaciones de la sociedad civil que desde finales de los 90's están Luchando porque sé de Apertura a fin de poder conseguir documentos del gobierno no había sido sencillo,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
María Marván 521
recordemos que por ahí desde 97 o 98 pero seguro en el sexenio de Zedillo, Sergio Aguayo de Alianza Cívica solicita a Los Pinos vía un escrito mediante conocer cuál es el salario del presidente, y le contestan que no le van a responder, pero le contestan y él se va a través de amparo,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
María Marván 525
El primer escrito que yo conozco sobre el derecho al acceso a la información pública es de el doctor Sergio López Ayllón, no era doctor cuando lo escribió, si era doctor ya para el 2000, que es su tesis de licenciatura en derecho y ahí habla de la primera reforma constitucional al art.6° de 1977, en donde simplemente se habla del "Derecho a la información" no se define mas y tiene que ver con el proceso de transición a la democracia, o el primer arranque de reformas que van a ser posibles la transición a la democracia y que es en el sentido de que los ciudadanos tiene derecho a diversidad de fuentes y los partidos tienen derecho a acceso a los medios de comunicación.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Interpretación del derecho
María Marván 527
Un poco ya en la lógica de saber que no era el momento de que el presidente presentara iniciativas, ya desde 97 se veía que era más claro conseguir algún champion dentro del congreso, se veían mal las iniciativas que mandaba el Presidente.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
443
María Marván 538
yo creo que fundamentalmente por defecto, es de la pocas cosas que le salen muy bien a Fox, e inmediatamente todo el mundo le empieza a reconocer y eso mismo hace que Fox lo incorpore inmediatamente a su discurso y le de muchísima fuerza. No puedo juzgar en más de la que le hubiera dado al principio o menos pero, lo cierto es que se convierte en tema central de su discurso, porque muy rápido se convierte en algo que todo el mundo le reconoce como un avance ;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
María Marván 563
el hecho de que los cinco primeros comisionados tuviéramos una actitud proactiva y empezáramos a decir "eso si es publico aunque tu digas que no, o aunque tu digas que no SCT o aunque tu digas que no secretaria de gobernación", la verdad ayudo mucho a que se legitimara el instituto;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
María Marván 603
¿porque se da la del 2013? creo que un poco por la misma que tuvo tanto éxito en 2003, la reforma, porque es un tema políticamente correcto, muy vendible de hecho es una de las ofertas de campaña de Peña Nieto cuando el estado de México no se ha distinguido por la transparencia ,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
María Marván 604
la propone la legislatura todavía siendo presidente electo Peña Nieto, TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
María Marván 605
Pero evidentemente nadie quiere la reforma por eso se tarda casi 15 meses en recorrer los 16 estados, se presento, fue políticamente correcta, tuvo gente dentro del senado y dentro de la cámara de diputados que cree en el tema, porque siempre va a encontrar uno aliados en todos los partidos, y siempre se encuentra resistencia en todos los partidos, pero a la hora de empujarla en los Estados se tardó casi 15 meses
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad Otros
María Marván 615
Si sin lugar a dudas y yo creo que el propio Fox acabó convencido del tema, TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
María Marván 619
¿qué fue lo que me hizo adentrarme en el tema de transparencia? , el tema es apasionante y no hay manera de concebir una democracia en la que los ciudadanos no tengan derecho a tener acceso a todos los documentos de un gobierno,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Cecilia Azuara 650
Luego en el año... pasaron como tres tesis de la Corte que reafirmaron este criterio como un criterio para los partidos, y en el año... con el caso Ahuamantla| hay una sentencia que emite la Corte de sentencia sobre ese caso en donde reconoce que es un derecho de los individuos solicitar información, y que al solicitarla tienen el derecho de recibirla.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Cecilia Azuara 654
Yo creo que los factores políticos que... me voy con la 2... se conjugaron para que surgiera la Ley de Transparencia 2002 es justamente ya había una presión por entender que el derecho a la información no estaba reglamentado en México que llevábamos muchos años pues practicamente treinta de contar con la norma constitucional sin ley reglamentaria,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Marco legal insuficiente
Cecilia Azuara 656
Eso hizo que hubiera un factor político que fue el entonces candidato Vicente Fox, dentro de su programa de trabajo como algo novedoso y algo que ya se clamaba por la academia y el ámbito internacional, que se estableciera como un compromiso de su campaña el reconocimiento y regulación del derecho al acceso a la información y esto conlleva necesariamente la transparencia.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 657
Entonces me parece que el factor o factores políticos que se conjugaron pues fueron estos y para él fue un tema que le ayudo a proponer algo novedoso y algo que venía pidiéndose.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Cecilia Azuara 658
Realmente fue el que claramente estableció que iba a haber una ley de acceso a la información.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Cecilia Azuara 659
Eran como muy, ambiguos, de tal forma que podrían safar del compromiso en un momento dado y la verdad si Fox si lo tenia muy claro: una ley de acceso a la información.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Cecilia Azuara 661
Bueno, la pregunta ¿en que contexto económico, social se detona? Yo creo que el contexto habla por si mismo, la transición política, totalmente, se va el PRI del poder después de 70 años, llega un partido con aires renovados y con la esperanza que generaba pues una nueva dinámica de administración pública que se presentara
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
444
Cecilia Azuara 662
que ya a la vuelta del tiempo nos dimos cuenta que tampoco hubo tanto cambio, pero era un contexto muy esperanzador, de muchísima expectativa en cuanto a acabar con muchos vicios y esta ley era una de las promesas que alentaba esas expectativas pues el gobierno se abría hacia la ciudadanía.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 663
El contexto social económico es muy claro es la transición democrática. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Cecilia Azuara 666
Y la mejor impulso o motivación que tenía Fox era que era una propuesta que lo posicionaba de manera distinta al resto de los partidos y que lo que podía ganar a cambio era muy importante: la Presidencia de la República, entonces en el contexto esperanzador en el que el PRI había perdido mucho e fin, pues era como...
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 672
de ahi se derivaban análisis incluso de cómo desalentaba la economía porque un gobierno que no es transparente es más propicio a la corrupción, los países tienen más temor de invertir -es decir las empresas extranjeras- cuyo gobierno no es transparente,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Impacto de la opacidad
Cecilia Azuara 674
El otro pues la OCDE también tenía recomendaciones en materia de transparencia pues justo por el tema económico y la corrupción en los gobiernos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Impacto de la opacidad
Cecilia Azuara 675
Luego en el siguiente bloque, reconocimiento del problema, ¿cómo es que el tema de la transparencia y el acceso a la información se logró ubicar como uno de los más importantes en el periodo de la transición democrática? Yo creo que por eso, es decir, era la oferta de un partido nuevo, o sea, querían distinguirse como por los temas que otro partido no había abordado, hacer suyos cuestiones desatendidas, entonces me parece que se enarbolaban mucho con esos cabos sueltos que había dejado el PRI.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 689
¿Qué aportes hicieron estos actores y cómo fue su estrategia para darle importancia al tema? Pues un poco de lo que ya te había dicho o sea, yo creo que fue fundamental que la sociedad civil participara definitivamente,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Cecilia Azuara 693
pero es decir, si hubo un factor de la sociedad muy importante y me parece que eso siempre hay que resaltarlo porque esa una cosa a la que no estábamos acostumbrados.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Cecilia Azuara 698
por una parte al Pdte le interesaba que la ley estuviera publicada cuanto antes porque era promesa de campaña
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 700
la propia academia pues decían, si no se tiene una ley pronto no se va a tener. Era un poco sacrificar la autonomía constitucional por una mayor rapidez en la publicación.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 718
Eso como un primer gran beneficio de la transparencia y el acceso a la información, otro tema es que yo creo que como servidores públicos nos hace entender, o sea... aunque pareciera que sólo es un derecho de los particulares realmente creo que opera en favor del propio poder público, si yo soy transparente, si tengo esa etiqueta en mi función pública la verdad es que el me protejo soy yo, la gente se da cuenta que trabajo,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 719
estoy hablando de alguien que quiere hacer bien las cosas, por supuesto el que roba no va a ser el que se note, pero si tu eres un servidor público con principios y ciertos valores que quieres tener por algo pues la verdad es que es una investidura, es una protección
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Cecilia Azuara 767
en cambio en la sociedad civil si ha habido una evolución que empezó en los temas de transparencia, entonces hoy tenemos una sociedad mucho más conocedora mucho más involucrada, hablo de la sociedad civil organizada en materia de transparencia, es una sociedad civil mucho más comprometida
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Cecilia Azuara 768
y no es la típica sociedad civil reactiva, peleonera que critica y no propone, esta es una sociedad civil más madura, en estos últimos 10 años han logrado entrar en una fase de muchísima madurez de interacción con el gobierno y de exigencia importante, sin perder de vista que la crítica pura si no sirve de nada, entonces se han vuelto propositivos, interactúan, se sienten en una mesa con los actores y les exigen, pero a partir de propuestas y cuestiones viables.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Cecilia Azuara 770
Por eso creo que la sociedad civil es básica y no hay que bajar la guardia yo si creo en el tema y trato de impulsarlo.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
445
Cecilia Azuara 774
o sea hemos logrado a nivel federal un esquema mucho más de distribución de poderes a partir de la entrada del PAN, y no es que lo hayan hecho mejor, pero esa misma circunstancia de la alternancia ha provocado un contrapeso importante y ha generado en el ámbito federal pues... no tenemos ya un presidencialismo. En muchos sentidos si, se que en muchos sentidos hemos cambiado, pero si ha disminuido la figura del presidente de manera importante, a como era hace 25 años y en muchos gobiernos locales no,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Issa Luna Pla 782
En México surge como agenda pública a partir de un cambio de alternancia política y de cambio de gobierno en el año 2000 en México
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Issa Luna Pla 783
en el que nuevo pdte se ve en la necesidad de instalar políticas más modernas para colocar a México en una mejor posición y rentabilidad internacional para acceder a créditos financieros internacionales y acceder a mercados internacionales, poder elaborar tratados comerciales que favorezcan económicamente al país.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Issa Luna Pla 786
También esta agenda pues como dice la pregunta 5, alteraron el seguimiento de las políticas públicas en un sentido porque les dieron más velocidad, México fue entonces visto como un país en el que se podría hacer negocios y tratados internaciones comerciales y por lo tanto ese fue uno de los requisitos fundamentales que tenía que cubrir el país.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Issa Luna Pla 787
Aunque esa fue una agenda que llevó los plazos y los tiempos e hizo que se tomara como urgente este tema, la agenda también se estableció desde el punto de vista de los derechos sociales a partir de varios actores que confluyeron...
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Issa Luna Pla 789
Pero en si esos actores tomaron esas primeras borradores y lo que hicieron fue pues retomar el tema y convertirlo en un tema de derechos humanos, es decir, re-frasear reestructurar el lenguaje de esta política para hacerlo o convertirlo en una demanda social.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Issa Luna Pla 797
al asumirlo como un derecho fundamental se garantizaba de una manera más amplia, se podían establecer sanciones administrativas y se podía extender el acceso a la información, o desde el punto de vista de los ciudadanos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Issa Luna Pla 801
En aquel momento mis ideas y creencias para incursionar en este tema es que el acceso a la información pública empoderaba a los ciudadanos y que en el marco de una trancisión democrática, lo que había que hacer es trasladar el switch del poder hacia los ciudadanos para poder exigir cuentas y poder conocer las acciones gubernamentales
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Issa Luna Pla 802
en un nuevo contexto político en donde se dio también además de la alternancia pues un gobierno dividido por el congreso.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Issa Luna Pla 805
No solamente esa fue una gran participación, sino que también desde el lado del ejecutivo tenía que mandar también una iniciativa de ley de transparencia, por fortuna se encontraba en ese momento dentro de la Comisión de Mejora Regulatoria el doctor Sergio López Ayllón, que es un experto en la materia de derecho a la información, por lo tanto, fue como un actor clave para poder convencer al ejecutivo de que la legislación en materia de transparencia era viable y rentablemente política y se tenía que impulsar desde el ejecutivo.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Issa Luna Pla 806
Todo esto fue quizás impulsado por la presión que se ejerció desde el grupo Oaxaca en el que se establecieron diversos estándares para poder mejorar la legislación.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Issa Luna Pla 808
Desde el otro punto de vista ideológico estaba este grupo de la sociedad civil organizada en el que el debate no era sobre una política pública si no que constituía una garantía de derecho fundamental o de derechos humanos,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Issa Luna Pla 812
asi por ejemplo en algunos de esos documentos de trabajo de la COFERMER en ese momento sabemos que lo que hizo que el gobierno continuara con el apoyo de esta norma hacia una norma de derechos humanos es que le resultaba de acuerdo a sus documentos, mucho más políticamente rentable, porque podría venderla y y podía sentar preventas (sic) al Presidente como un protector de los derechos humanos y no solamente como un empresario, se estaba generando una política a través de la Contraloría Pública.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Issa Luna Pla 822
de tal manera que fue un tema que podría decirse que se facilitó solo por la rentabilidad política que tenía y que todos los gobernadores estatales vieron una ventana de oportunidad para darse alguna medalla democrática y por lo tanto no hubo uno que se opusiera rotundamente a esta ley sino que todos cumplieron legislando,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
446
Issa Luna Pla 836
El aprendizaje que tuvieron los partidos políticos y quizás también la élite política de gobernadores, es que aunque este tema es popular y los hace muy populares, se necesitan demasiados compromisos políticos para hacerlo y llevarlo a cabo
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 843
Yo diría que hay varias situaciones que dan pie a que el tema de la transparencia, que estuvo dormido por prácticamente 25 años de pronto despertó lo primero es esta situación, La Transición a la democracia,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Ángel Trinidad Zaldívar 844
un cambio de régimen que era una situación "AD HOC" muy particular, muy especial para que con un cambio de régimen que se había caracterizado por la cerrazón del mismo, que ahora se pudiera hablar de un gobierno abierto, valga la expresión digamos al estilo de sociedades abiertas,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Ángel Trinidad Zaldívar 845
Creo además que había circunstancias económicas que daban pie a que hubiera una mayor Transparencia
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Cambio social
Ángel Trinidad Zaldívar 847
porque decían ellos. en el momento en que se eliminan las simetrías de la información pues en ese momento pueden participar muchos más factores económicos y hacer que la economía fluya con mayor rapidez que haya más inversión, que haya más estabilidad económica incluso,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Ángel Trinidad Zaldívar 848
entonces ese es un tema pues importante que se había venido dando empujando por organismos internacionales quizás desde el 94,95,96, hablaban de esta ya de esta necesidad de la apertura en términos económicos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Ángel Trinidad Zaldívar 853
Hay un texto bien interesante que yo te recomendaría mucho que habla... es un texto que contiene varios ensayos, el texto se llama algo así como “LOS DERECHOS HUMANOS EN LA GLOBALIZACION" y ahí hay un ensayo del (Si... inaudible) que fue Premio Nobel de Economía donde habla de la importancia de la Transparencia para la parte económica digamos, para el desarrollo económico
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Ángel Trinidad Zaldívar 855
yo te diría por dos razones una por la parte económica y dos porque si ya se habían logrado digamos establecer y tomar carta de naturalización los esquemas de cómo acceder al poder es decir ya teníamos instituciones ya teníamos un COFIPE un IFE ya teníamos un tribunal electoral, es decir ya teníamos mecanismos de cómo acceder el poder,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Ángel Trinidad Zaldívar 856
ahora lo que había que poner era mecanismos de cómo controlar ese poder porque pues si se garantiza que llegan vía voto los gobernantes pero luego eso no necesariamente garantizaba que los gobiernos fueran abiertos,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 857
yo lo pienso incluso como la importancia esta de la transparencia conformarla como parte de la legitimidad gubernamental mucho más allá del tema del voto
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 858
es decir si antes uno pensaba que el voto era el mejor mecanismo para la legitimidad la verdad es que en un entorno cerrado de opacidad, pues cualquier gobierno se vuelve... va perdiendo legitimidad y yo creo esas eran las dos situaciones desde mi punto de vista la parte de generar o eliminar las simetrías de los sectores económicos y por el otro lado fortalecer la democracia; vía apertura informativa gubernamental .
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 859
Si el cambio de régimen político eso, si no se dan las condiciones la verdad es que de nada hubiera servido tener buenas intenciones, yo creo que, era un punto importante.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 886
Si bueno yo creo que lo que vieron fue una cuestión de oportunidad política, la verdad es que no solo fue el PAN y el PRI sino también el PRD, estuvo inmerso en el tema, de hecho me puedo equivocar, el hoy senador Miguel Barbosa fue uno de los que presentó la primera iniciativa de transparencia por parte de la izquierda
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 887
entonces si uno revisa de pronto ya había 3 o 4 iniciativas ahí presentadas, el PAN por el lado del gobierno, el PRD con Barbosa, el PRI hay una iniciativa que está firmada por 3 o 4 diputados, Beatriz Paredes está también en ese grupo estaba Felipe... (inaudible)
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 899
Mira quizás, no te diría que no lo pusieras pero más por una cuestión familiar personal porque pues mi papa fue un periodista muy crítico del sistema, en una época que no se podía ser crítico del sistema.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
447
Ángel Trinidad Zaldívar 900
esta (inaudible) y pues lo que nosotros oíamos en la casa era la importancia de poder conocer lo que estaba habiendo el gobierno, de que hubiera libertad de prensa o hubiera libertad de expresión y de alguna manera no fraseado de esa manera porque no había la idea de hablar de transparencia y acceso a la información en la forma o en el contexto de cómo lo decimos hoy . Pero lo que si era la importancia de que los gobiernos fueran abiertos, de que aceptaran el ojo externo para después aceptar la crítica y pues eso por supuesto me acerco a ese tema
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Ángel Trinidad Zaldívar 903
entonces digamos porqué me interesé en el tema, pues porque tuve la oportunidad de leer el proyecto de ley de transparencia cuando fue publicado el borrador digámoslo así, entonces cuando yo lo leí , publicado en el Diario Oficial de la Federación, la verdad es que me llamo muchísimo la atención, y dije que el bárbaro es una maravilla, y lo que decía el DOF es que quienes quisieran hacer comentarios particularmente del gobierno,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Ángel Trinidad Zaldívar 914
vaya si me preguntas ¿de dónde te interesó? pues me intereso de ahí mi compromiso esta en hechos concretos, a mi si me gusto el tema si me atrapo creía firmemente es un gran mecanismo de control ciudadano en el poder público.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Ángel Trinidad Zaldívar 937
Bueno yo creo que uno de los hilos conductores se llaman participación social, sociedad civil esto que de pronto lo damos por sentado , pero la verdad es que la sociedad civil si ha despertado mucho desde antes quizá después del 85, y 90 cuando empezaron a organizarse mejor los ciudadanos
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Ángel Trinidad Zaldívar 939
y creo que es políticamente incorrecto que alguien se pronuncie en contra TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 940
entonces porque si sigue vivo pues porque si tú le preguntas a cualquier gobierno de cualquier partido por supuesto que te va a decir arriba la transparencia y que viva etc etc etc. y esas cosas
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 959
Mira yo te diría que cada uno desde su campaña particularmente... no pues incluso también Fox, todos Todos han hablado del tema de la transparencia por lo que te digo es un tema políticamente correcto
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 960
en el caso del hoy Presidente Peña recuerdo y ahí valdría la pena que rescataras creo que el periódico el Universal les publicó a cada uno de los candidatos un artículo en donde hablaban del tema de transparencia,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 961
por ejemplo el hoy presidente Peña pues hablaba de eso un compromiso, con la transparencia fortalecer el ifai,y cada uno de los candidatos pues se comprometían de alguna manera con el tema ,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Ángel Trinidad Zaldívar 975
que no es una graciosa concesión como se decía antes del Rey en este caso del ejecutivo que te den información
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Francisco Ciscomani 985
La gente cree que a transparencia nació en el sexenio de Fox, esto no es enteramente cierto, la transparencia como tal era una preocupación de quienes nos dedicábamos a la parte de regulación económica, en los 90,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 989
Esto lo hacíamos en regulación económica, si mañana ibas a modificar la regulación en materia de concesiones de gasolineras vigentes hasta 1996-97, cuando PEMEX nos sometía el nuevo régimen de concesiones logramos con la opinión pública, es decir con los sectores interesados, a que el régimen cambiara el régimen de concesión a franquicia, y entonces al estar pública la regulación la mejoramos o la desregulamos para que eventualmente estas franquicias fueran fáciles de conseguir y se eliminara la opacidad y la corrupción en la asignación.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 991
Lo mismo pasó en el año 99-2000 con las reformas a la ley del INFONAVIT. Logramos por un lado mediante la opinión pública, presionar a través de los sectores para que el fondo de garantía de la vivienda de los trabajadores pudiera eventualmente ser utilizado como una garantía si tu contratabas un crédito hipotecario con una SOFOL o con un banco, es decir, tu fondo (inaudible) un crédito directo con el INFONAVIT, pero ese crédito, que tenían ellos el dinero depositado, lo podías usar para pagar tu crédito o para afrontar en caso de pérdida de empleo los pagos correspondientes.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Cambio social
Francisco Ciscomani 993
Luego pasamos a una reforma legal en el 99-2000 para crear el Registro Federal de Trámites y Servicios transparentamos por fin los trámites empresariales y ciudadanos, de forma tal que tú sabías con certeza que requisitos y que documentos anexos te podían exigir y cuáles eran los plazos a cumplir. Fueron los primeros ejercicios de transparencia que se hicieron y se hicieron en la Unidad de Regulación Económica que después fue la COFEMER.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
448
Francisco Ciscomani 1016
porque el ofrecimiento siempre había sido que el IFAI sea autónomo pero nunca mejoramos el régimen de derechos y obligaciones y la transparencia y el acceso a la información finalmente es considerado un derecho de tercera generación, es un derecho humano que tenía que ser justiciable, es decir tenía que poder ejercer tu derecho ante una instancia que resolviera controversias.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Francisco Ciscomani 1018
y dejamos la parte de la autonomía constitucional para otro momento, un momento donde estas disciplinas hubieran sido ya implementadas y entonces la sociedad y el IFAI pero la sociedad en su conjunto reclamara esa autonomía.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Francisco Ciscomani 1028
Por otro lado, la transparencia tiene el efecto de crear la demanda para el Estado. TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Francisco Ciscomani 1039
La transparencia tiene un impacto económico TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 1041
Hay un estudio del IFAI que dice que "El impacto de Transparencia en el sector telecomunicación" sentido netamente económico... yo hacía puras cosas con sentido económico, porque la gente piensa que la transparencia es una cuestión de ciudadanos y organizaciones de la Sociedad Civil y organización de cuentas.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 1042
Yo creo que sí pero al final de cuentas si la transparencia no tiene sentido económico, no nos serviría para nada, no hubiera afectado la decisión de cierto empresario que quiere poner una gasolinera o del sector telecomunicaciones o de los fideicomisos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 1044
es la primera vez que una persona se ponía a la par del Estado para arrancarle la información y es un poder a los ciudadanos, igual si tú eras un Ciudadano común y corriente y tenías un litigio contra el Estado, porque el estado no te pago algo o el Estado te corrió de un trabajo, te cancelo un contrato podías acceder a tu información, en la vía de datos personales, para tener acceso , para tener información suficiente y litigar contra el estado y eso también te nivelaba, le quitaba ese poderío al Gobierno como tal.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Francisco Ciscomani 1045
Yo creo que si se atendió en principio una demanda de carácter social de organizaciones de la sociedad civil pero quienes diseñamos el esquema pensábamos en los efectos económicos, políticos y sociales de la transparencia,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1047
en la parte de cómo se ubica...yo creo que el presidente Fox en su momento fue muy oportuno cuando abre las puertas para hacer una pieza, un proyecto legislativo él lo ve como una oportunidad
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Francisco Ciscomani 1048
a Fox se le recuerda mucho por la parte de la transparencia, se le recuerda también por los créditos hipotecarios que explotaron y todo el mundo tuvo vivienda, son dos reformas coyunturales y la cuestión de cadenas productivas de Nacional Financiera,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Francisco Ciscomani 1049
me parece que la coyuntura daba para que alguien aprovechara políticamente la demanda que había tanto de empresarios como de ciudadanos y pudiera implementar esto en una transición Democrática y ya llegara a formar parte de la cultura,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Francisco Ciscomani 1056
Cuando encontramos un índice de desarrollo democrático menor en un Estado será menor la transparencia, cuando encontramos un índice de desarrollo democrático mayor, será mayor la transparencia como sucede en Nuevo León, o la ciudad de México
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Francisco Ciscomani 1059
y eso nos lleva al contexto social y económico , a mi me parece que el contexto social y económico es un contexto de apertura, cuando hay un cambio de Gobierno en la transición hay una apertura en todos los sentidos a nuevas ideas nuevas formas de ejercer el poder de poder discutir los problemas y los retos nacionales y en ese contexto fue más sencillo poder generar una opinión a favor del transparencia
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Francisco Ciscomani 1060
y también económicamente generar información para que toda la gente tuviera la misma información y pudiera emprender, invertir, comercializar, pudiera de alguna manera reclamar un tratamiento similar al que estaban teniendo competidores en el mercado,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 1061
tu sabes que una de las estrategias que puedes utilizar, es: buscas que tratamiento le está dando el regulador a tu competidor y como es publica la información con respecto al cumplimiento de la regulación de un concesionario, permisionario o autorizado para un servicio público, un contrato etc. tu puedes acceder a esa información vía en Gobierno y puedes exigir el mismo trato,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 1067
ese es el contexto social y económico la relevancia de la , sociedad civil, ciudadanos, particularmente en el centro de la republica pues exigiendo,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
449
Francisco Ciscomani 1068
pero también por otro lado los poderes económicos exigiendo que la información pueda conocerse para ver como están los demás y seguir compitiendo en los mercados, que creó esta es una parte importante,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 1070
es una parte digamos donde todos competimos contra todos, y el Estado es el gran detentador de la información, la información tiene un valor en el mercado para todos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Francisco Ciscomani 1165
Yo lo que creo es que el presidente Peña Nieto si vio con gran oportunidad ***, el presidente Peña Nieto es un hombre que por más que digan algo de él creo que tiene la suficiente inteligencia para detectar cuales son los temas que preocupan a la sociedad y promover en ese sentido ,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Francisco Ciscomani 1167
hizo el cálculo político suficiente de que si esa política se le sale de las manos, o se le saliera del prospecto el nombramiento de comisionados o que no se les ayudo, del cauce, el podía eventualmente retrasar lo suficiente, como para tener una elección intermedia y seguir gobernando con una mayoría sino calificada, con una mayoría que le permitiera hacer acuerdos políticos ,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Francisco Ciscomani 1180
y esta misma idea fue permeando cuando desde el punto de vista económico llegamos a la conclusión que a mayor información en los mercados mayor empoderamiento de quienes pueden participar en ellos ,a su vez hay mayor empoderamiento de los ciudadanos.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Apertura y desarrollo económico
Amalia García 1191
Bueno.. antes de 2007 mucho antes de 2007 creo que vale la pena remontarse a los años 90`s del siglo pasado, del siglo XX en el que se crean diversos organismos de la sociedad civil que pusieron en el centro la importancia de que México se transformara democráticamente,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Amalia García 1192
pero estas instancias, estas organizaciones de la propia sociedad civil lo que pusieron en el centro es que había que darle calidad a la democracia y que se trataba no solamente de garantizar en México condiciones para que hubiera respeto a la diversidad política, la pluralidad política, a la competencia, a la inclusión de esa diversidad política, con nuevas reglas electorales, sino también darle calidad a la democracia poniendo en el centro la construcción de una nueva cultura de rendición de cuentas.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Amalia García 1196
fueron a ver a otras fuerzas políticas y lograron generar una opinión pública también muy favorable para que se construyera una obligación legal para la rendición de cuentas. Estos tal vez son los antecedentes, es decir, el impulso vino desde la propia sociedad, de la sociedad civil y de aquella parte de la sociedad civil que estaba muy comprometida con la democracia en nuestro país y junto a eso darle calidad a la democracia con la rendición de cuentas y con la transparencia.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Amalia García 1216
Por que yo había participado muy activamente con personas de la sociedad civil, el impulso que se dio a cambios democráticos en México y este se convirtió en un gran tema
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Amalia García 1217
y la verdad quienes participamos en esa etapa previo a las grandes reformas político-electorales, en el país estábamos absolutamente convencidos de que si no se incluía la transparencia la rendición de cuentas y si no se tomaban medidas para acabar el uso patrimonialista y la corrupción con los recursos públicos el avance democrático sería insuficiente entonces me involucre y me comprometí con esta causa justo antes de estar en un espacio de representación popular o de gobierno habiendo participado con organismos de la sociedad civil.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Corrupción
Amalia García 1237
Y por supuesto que se creó en cada uno de las dependencias y de los grupos capacitados para responder y la instrucción de que tenía que hacerse con un costo muy pequeño para la persona solicitante y además que esto tenía que ser un sello del gobierno que nos distinguiera entonces se convirtió para nosotros, para mi equipo de gobierno en algo que veíamos con mucho orgullo
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Amalia García 1255
En este proceso en los años 90`s participaron activamente gente como Demetrio Sodi o como José Agustín Ortíz Pinqueti en sociedad civil, que yo lo recuerde muy muy claramente en eso y en el ámbito político,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Amalia García 1260
Claro esas resistencias y luego es muy probable que ahora sea muy escandaloso porque salen a la luz casos donde salen actos de corrupción pero yo lo que creo personalmente es que antes era masivo lo que pasa es que no había los instrumentos,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Amalia García 1263
pero por otro lado si ha permitido poner en el centro actos muy claros, y el costo político esta también en el voto que la gente diga aquí se actuó de esta manera y utilizarse el voto además de los instrumentos legales y el estado de derecho para sancionar también para castigar,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Amalia García 1264
que yo creo ese es un asunto que se tienen que reforzar en la sociedad civil en la ciudadanía decir tu voto de verdad es tu instrumento fundamental para que si hay actos indebidos se castigue.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
450
Edgar Martínez 1272
Y digamos a 97 llegamos ahí con el camino trazado por los tribunales de la Suprema Corte, porque ya del 97 al 2002 tenemos, previos trabajos que finalmente una publicación el Diario Oficial de esta Ley y te decía que esto si hay que leerlo mucho, en esta de tránsito democrático, que permiten las elecciones federales del año 2000 y que pues como todos sabemos hicieron un cambio después de décadas en el poder político de este país y que permite llegar a un nuevo actor a la presidencia de la República
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Edgar Martínez 1274
y lo venia en estos nuevos mensajes del gobierno entrante como parte de los elementos que constituían la siguiente democracia además del tema electoral pues sin ninguna duda otro de los pilares de esta democracia tendría que ser el tema del acceso a la información y la transparencia gubernamental
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1275
entonces , en mi consideración es que no es un tema menor, si es un tema que construye democracia porque finalmente es una herramienta que como se ha venido demostrando a lo largo de 10 años viendo todo su potencial el poder al ciudadano y lo empodera para diverso efectos como un beneficio a si mismo o como un instrumento para la obtención de otros serie de elementos o beneficios.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1276
Entonces creo que si viene esto como una señal en ese cambio en esa transición democrática de nuestro país en donde probablemente veníamos de democracias un poco más limitadas democracias un poco mas cerradas de espacios públicos podríamos decir menos abiertos para ahora gobernar una caja de cristal como lo ha venido señalando el IFAI
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Otras
Edgar Martínez 1277
y donde pues el trabajo transparente se constituye en un elemento de legitimación de los poderes del estado frente a quienes le otorgan el mandato en este caso la ciudadanía y los habitantes de este territorio,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Edgar Martínez 1278
entonces creo que esta primer pregunta en el ámbito nacional y producto del esquema de trabajo de los gobiernos previos a 2000 no hace sino sacar a la luz pública una necesidad que existía de décadas atrás pero que no es posible pero que no hay las condiciones políticas, jurídicas y sociales suficientes hasta este tránsito.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Edgar Martínez 1279
Casi te diría que era una obligación de este nuevo actor en el poder en promover este este tipo de iniciativas y llevarla a buen puerto como lo hizo,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Edgar Martínez 1280
me atrevería incluso a decirte que el gran triunfo (inaudible) de las dos administraciones que corresponden de 2000 a 2006 y de 2006 a 2012 es el tema del acceso a la información y transparencia gubernamental el triunfo me refiero en términos de aportación a la democracia mexicana.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Edgar Martínez 1284
y donde permanentemente se busca un respeto a estos derechos que se estiman universales y aplicables a toda persona independientemente de donde te ubiques en términos físicos y creo que ese el otro gran factor que impulsa al estado mexicano no solo como una cuestión de legitimación interna sino también esta cuestión de legitimación hacia el exterior y como quería posicionarse México dentro de esa comunidad internacional por lo que se refiere al respeto al tema de derechos humanos, dada su ubicación y naturaleza si es un pilar hoy de la democracia mexicana y lo sigue siendo.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1286
aquí hay otro dato sumamente interesante en términos sociales, creo que para el partido que en este momento transita y adquiere o toma el poder dadas las elecciones pues era muy relevante tener o dotar a la ciudadanía de elementos que de alguna manera les permitieran generar un parte-aguas
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Edgar Martínez 1287
es decir, sin perder esta cuestión de constitucionalidad y que finalmente era el gobierno y como tal responde si decir hasta 2000 estas son las administraciones, estos son los documentos y esto es lo que se hizo y lo que no se hizo, a partir de esta administración es que iniciamos con apertura total, bueno tan es así que hay un texto de ...
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Edgar Martínez 1292
Y creo que antes justo el tema no había esta en la agenda porque me parece las condiciones políticas no estaban dadas para ello es decir para mi si es relevante, es determinante , el cambio de partido en el poder para impulsar un tema de esta naturaleza,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Edgar Martínez 1293
porque al final del día es rendir cuentas de tu gestión y digamos lo complejo de esta rendición de cuentas de la gestión como cuando ocurre con el caso de Fox en adelante es: bueno yo ya se a que me enfrento y que debo hacer y por tanto que elementos debo cuidar en el buen sentido de la palabra, entonces para que el día de mañana que yo tenga transparentar mi gestión todo aparezca en orden y como se debe.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
451
Edgar Martínez 1295
Por que me parece que lo complejo era eso. Es más siempre hubo como una cierta resistencia y una manifestación como de dificultad y hasta elementos de ...me acuerdo una consulta judiciales en materia jurídica si la ley no era retroactiva y claramente advertíamos que no había ninguna clase de retroactividad , es mas por ahí hay una publicación de Carmen Aristegui hablando del tema de transparencia y dice algo muy interesante en el sentido de decir: es que la información siempre fue nuestra no del periodista sino de los mexicanos, y la Ley de Transparencia no hace otra cosa que restablecer esa facultad y materializar esa facultad de los mexicanos pues para conocer y administrar esa información que generan los órganos del estado a quienes nosotros como ciudadanos le hemos dado el mandato.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Interpretación del derecho
Edgar Martínez 1296
Entonces la información no es del estado mexicano, esta en posesión del estado mexicano, y el estado mexicano es un mero administrador de esa información y el que verdaderamente tiene el derecho y la titularidad sobre la misma en todo caso es la sociedad mexicana.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1313
y entonces vemos como entonces los propios actores políticos ahora si viendo que ademas de ahora si no hay otro camino frente al ciudadano que seguir fortaleciendo el tema vemos como prácticamente por si solo el tema vuelve a este punto,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Edgar Martínez 1317
Empezamos en un esquema en donde era: vayamos viendo que quiere el ciudadano, que pide y el IFAI buscar garantizar eso y ahora si te das cuenta con todas estas políticas incluso internacionales que aquí vuelvo al tema de gobierno es parte importante de ello,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Edgar Martínez 1329
vamos a entender la parte de ningún órgano es infalible eso me queda claro y podría hacer una de quien revisa al IFAI, pero si estamos hablando de que un ciudadano esta pretendiendo ejercer un derecho fundamental porque en la contraparte que en este caso es un ente público necesitaría tener "derecho" a impugnar una resolución en donde alguien está haciendo efectiva una garantía individual , es decir me parece que era llevar a su máxima expresión esta idea de los derechos fundamentales como un límite de los órganos del estado mexicano frente a la esfera de derechos de los particulares y aquí estaba claramente limitado,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1330
una vez que se ejercía el derecho esa autoridad tenía su derecho, déjame decirlo, de defensa, de audiencia y de más al debido proceso cuando el IFAI lo llamaba y ahí tenía todo el derecho de aportar todos los elementos de juicio que consideraba y a litigar el asunto. Pero después de eso la puerta estaba cerrada y estaba cerrada porque insisto estamos hablando de una garantía individual y entonces las garantías se construyen en beneficio de los particulares y a los que se les tenia que dar todos los elementos era al particular, entonces esa idea ha sido difícil de entender de hecho casi la reforma del art. 6 vigente recoge esa misma idea con la particularidad
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1355
en mi experiencia práctica con lo limitado que ello implica, creo que en la administración del Presidente Fox que además es la administración donde nace esta ley y propiamente se materializó en derecho es donde mayor apertura hubo, donde mejor disposición hubo a cumplir la ley y donde se logra tal vez ese mejor entendimiento en términos culturales,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Edgar Martínez 1356
donde logramos que la gente sepa que esto es un beneficio me refiero a los servidores públicos, donde hay apertura porque además venía impulsada desde el Poder Ejecutivo Federal y en esa medida había ese visto bueno por así decir, y creo que es donde mejor... no se si se logran los mejores resultados pero si es donde se genera el mejor espacio de trabajo para el órgano garante, donde se respeta de mejor forma su trabajo y donde se legitima mejor el órgano garante.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Edgar Martínez 1362
creo que en el caso del Presidente Peña está en ese proceso de demostrar que la transparencia es un tema de convicción de este gobierno y es parte de los valores que alimentan a su grupo de trabajo.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Edgar Martínez 1368
entonces, si no es por la ruta del convencimiento, si es por la ruta del castigo en la parte del voto que el que no asuma este tema, sabe que no llegará muy lejos en términos políticos porque si me permites la expresión, el tema de acceso a la información y transparencia es un tema que políticamente tiene altas ventas para aquel que lo promueva y lo anuncia y lo comenta, dándole vueltas a la palabra en el buen sentido,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Edgar Martínez 1369
es decir creo que impacto positivamente si es un político que trae una agenda y que esté en campaña o que ya esté trabajando hablando de legisladores o de cualquier ámbito o en el ejecutivo creo que no hay político que quede mal atendiendo y haciendo suyos los temas de transparencia y si me parece que si no hay quien se escape de una calificación negativa de la ciudadanía si evita elude o no cumple con cuestiones de rendición de cuentas, acceso a información, me parece que hoy por hoy es una cuestión negativa el que trate de evitarlo,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
452
Edgar Martínez 1378
en esta idea de construir la nueva democracia Mexicana y que como también yo te mencionaba como uno de los pilares fundamentales en este proceso de transición la suma de fuera que hace este grupo es algunos actores del gobierno a quienes se les encomienda trabajar en el tema sobre todo desde la óptica técnica.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Edgar Martínez 1382
yo creo que tu puedes encontrar ese vinculo cuando se proponen aprovechando la ola que genero la transición en México en el año 2000,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Edgar Martínez 1386
pero en una condición muy particular una condición donde entonces la administración del presidente Fox respeta , prácticamente en su totalidad esta ley, y potencia, es decir siempre la lectura de esa administración fue una lectura de apertura ,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1394
pero más allá de la autoridad lograda del ifai que es lo importante se logra consolidar un derecho de acceso a la información con una serie de cualidades que creo que ningún otro derecho tenia al menos no en México y que estamos en ese sentido a la vanguardia en acceso a la información en el mundo ;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Edgar Martínez 1404
mientras que del lado de la sociedad era más plural y siempre desde la sociedad se han buscado sacar de estas camisas de fuerza a la construcción de leyes para hacerlas más ciudadanas hacerlas más flexibles , accesibles y atendibles para ellos,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Mauricio Merino 1464
Surge, sus primerísimos orígenes por las cuestiones electorales, no surge como un tema de administración pública en México, estoy hablando de México, no del tema, no del concepto, no de las digamos, expansión internacional que ha tenido este tema durante los últimos 3 lustros, me refiero estrictamente al caso mexicano.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Mauricio Merino 1466
En México surge el tema desde el plano electoral, en los años 70 en la reforma política de 1977 cuando por primera vez se plantea la idea del derecho a la información, no del derecho de acceso a la información, pero si al de información
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Otras Interpretación del derecho
Mauricio Merino 1467
y este planteamiento es justamente recuperado por la reforma política-electoral del 77 como el derecho que tienen exclusivamente los partidos políticos a tener información que pueda resultar importante para sus propias estrategias de campaña y para su vida interna.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Otras Interpretación del derecho
Mauricio Merino 1468
Es muy interesante ese origen porque no surge desde sociedad civil, no surge desde una "rocket route" ya configurado si no que surge a partir de la batalla electoral y de la idea de que los partidos políticos deben tener condiciones razonablemente equitativas para competir en los procesos electorales que venían tras la reforma del 77,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Mauricio Merino 1469
no creo que sobre, además, insistir demasiado recordar que en los años 70 México estaba en plena vigencia del régimen autoritario del partido hegemónico y que justamente esa reforma fue la que abrió la puerta para que empezara a liberalizarse el régimen político.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Mauricio Merino 1470
De manera que hay un identidad natural desde el origen, entre la idea de tener derecho a la información y la idea de la democracia en México, van desde el origen juntas.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Otras
Mauricio Merino 1474
Yo creo que la piedra.. se abrió la ventana de oportunidades en esos términos fue la transición democrática, la alternancia democrática. Fue por supuesto el cambio en la Presidencia de la República del año 2000 que permitió darle una vuelta de tuerca a la interpretación del 6to constitucional que había ya dado la Corte con los antecedentes que te estoy mencionando.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Mauricio Merino 1478
Pero lo que está menos documentado es lo que pasó dentro del gobierno. El gobierno de Fox no solamente contó con un bono democrático tras su elección, el primer gobierno en la historia de México que había llegado por una elección pacífica y libre, nunca jamás había sucedido esto antes del año 2000
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1479
entonces pues claro que gozaba de una fuerte legitimidad inicial, pero como todos los gobiernos necesitaba refrendar su legitimidad en el ejercicio del cargo, entonces un grupo de colaboradores de Vicente Fox, donde hay dos nombres que me parecen claves que son Carlos Arce y Sergio López Ayllón, tuvieron un papel enormemente relevante en esos años.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1481
y un joven abogado brillante como el solo y políticamente muy hábil, muy dotado, como Sergio López Ayllón, trabajaba para ellos en la COFEMER, era su colaborador y entonces sucedió que Carlos entendió que una de las claves para legitimar el gob de Fox era modificar la interpretación del artículo 6to constitucional, para eso se necesitaba una reforma constitucional,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
453
Mauricio Merino 1482
de manera que desde esa oficina de COFEMER y de la consejería de Fox se tendieron los puentes e incluso se incentivaron de manera deliberada para que esa iniciativa no saliera de Los Pinos, sino que brotara, digamos que unos de los grandes cambios de la transición democrática mexicana;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1484
ya para 2003 ya estaban los... prácticamente celebrando la creación de esta nueva visión, ya no de derecho a la información sino de derecho de acceso a la información que iba más allá de la interpretación electoral y partidaria que hubo en los años 70.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Mauricio Merino 1485
Interesante que después el advocacy group se diluye y el grupo Oaxaca iba muy por la idea de conseguir esta ley de transparencia, la logran, se nombran un muy buen grupo de personas para dirigir al IFAI, el primer IFAI de aquellos años, un grupo muy interesante, todavía duraba el buen efecto de los órganos ciudadanos que eran respetables
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Mauricio Merino 1491
Tuve el placer presidir la Comisión de Transparencia del IFE justamente, antes de la ley, porque sabíamos que había la información electoral y de recursos y de todo, era una seña de legitimación de la tarea electoral, no era porque éramos angelicales, sino era una cuestión estratégica,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1492
venía muy bien tener una lógica de transparencia porque entonces los actores políticos se sentían mucho más cómodos con lo que estaba pasando, y la sociedad también. Entendimos esto más o menos rápido y por eso lanzamos esta estrategia con todo lo que ya se conoce: el PREP y esos instrumentos de transparencia que el IFE anticipó a lo que vendría después.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1505
de manera que este grupo que había buscado la reforma de 2007 se volvió a plantear más radical en sus planteamientos, nos volvimos cada vez más radicales, estuvimos exigiendo que no hubiera ninguna detención, pues, frenos en el derecho al acceso a la información.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Mauricio Merino 1506
Nos dimos cuenta de este episodio, entonces dimos un paso más y ese paso fue entender que quedarnos sólo con la idea de la transparencia y el acceso a la información estaba resultando limitativo para insertar el tema como condición democrática para el país, de avance democrático,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social Marco legal insuficiente
Mauricio Merino 1532
Si si hay presión pero en realidad yo creo que el detonador desde mi opinión, creo que lo podemos comentar, no fue la presión internacional sino el momentum en el que Fox entiende que esta puede ser una carta de legitimación. No le titubea.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1538
Ahora, porqué se vuelve tan importante. Primero porque en efecto es una, sino que la principal carta de legitimación del gobierno de Vicente Fox, cuando uno busca qué hizo Fox, qué bueno hizo Fox digamos la gente, los periodistas, los académicos remiten a transparencia, Arce tenía razón, era una clave de legitimación y lo logró.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1541
Obviamente La Jornada lo entiende al tiro, Reforma lo entiende al tiro, Aristegui lo entiende al tiro, la prensa rápidamente entiende el valor que tiene para ellos el acceso a la información de una manera impresionante, presionan con todo es no es difícil de explicar.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Mauricio Merino 1544
No bueno pues si no puedes tener un... Yo tengo una frase hecha, te la repito, La rendición de cuentas, con todo lo que implica, acceso a la información, transparencia, responsabilidad, es al ejercicio de la autoridad democrática lo que el voto es a la distribución de la autoridad democrática. Así de simple, esto lo creo... ya ni me acuerdo.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Mauricio Merino 1545
Tengo un libro que se llama "La transición votada" donde sostengo la misma tesis, esta muy bien eso de distribuir el poder por el público pero si no hay ejercicio democrático de la autoridad ni el IFE se salva.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Santiago Creel Miranda 1577
La idea de transparencia surge como algo consubstancial al proceso democrático TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Otras
Santiago Creel Miranda 1578
no se puede entender una democracia sin rendición de cuentas, TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Otras
Santiago Creel Miranda 1579
no es solamente elegir libremente, a un candidato sobre otros, si no que esa elección implica una supervisión permanente que nos lleva a una rendición de cuentas y por contra a una responsabilidad que asume quien es electo democráticamente, esa es la idea básica
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Santiago Creel Miranda 1580
y el proceso de democratización del país empieza sin lugar a dudas por el tema electoral de buscar que las elecciones sean libres , auténticas, objetivas y naturalmente ese primer paso llevo a este segundo paso, que es el de rendición de cuentas y el tema amplio de responsabilidad en la función publica;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
454
Santiago Creel Miranda 1581
en el año 2000 vino la consolidación de la alternancia y una intensificación del proceso de transición al arribar el PAN al gobierno
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Santiago Creel Miranda 1582
en su agenda de pendientes de los temas democráticos se habían venido discutiendo tiempo atrás quizás de una década o mas estaba entre otros el de transparencia , rendición de cuentas, responsabilidad como los derechos humanos y otros mas,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Santiago Creel Miranda 1583
en consecuencia se fue desahogando esa agenda en la medida de que el gobierno democráticamente electo de Vicente Fox se fue asentando y dentro de esa agenda uno los primeros temas que se abordaron fue el tema de transparencia
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Santiago Creel Miranda 1598
Esto no se puede ver en la visión de un plano o de un evento, sino se tiene que ver en el plano de toda una época y a través de un proceso, que da como resultado verlo en un periodo más o menos largo tiempo y dado a través de un proceso, la discusión se va dando por aproximación sucesiva (inaudible)
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Santiago Creel Miranda 1600
esa idea además fue tomando los momentos claves del reloj político o del calendario político que fueron permitiendo que esas ideas que originalmente se veían como un ideal poco realizable poco a poco se fue convirtiendo en cuestiones ya reales y de instrumentación práctica;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Santiago Creel Miranda 1602
y pues todos estos sistemas de transparencia electoral fueron los pioneros de otros sistemas de otras transparencias en procesos gubernamentales,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Santiago Creel Miranda 1604
pudimos establecer que era posible y eso además hacía imposible cierto tipo de fraudes que eran muy recurrentes o que quienes querían manejar las elecciones, iban viendo a lo largo de todo sabían los resultados que nadie los conocía y en consecuencia podían alterar y hacer los faltantes que se necesitaban a la luz de nadie , porque no había luz además
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Corrupción
Santiago Creel Miranda 1605
entonces una de las maneras de combatir ese fraude post-electoral que se daba pues era decir saben que a las 7 de la noche estos son los resultados de acuerdo con un sistema probabilístico que tiene un margen de error muy pequeñito y que a través de este sistema podemos conocer primero el resultado de las encuestas y segundo ya con las sabanas puestas en las casillas había otro sistema que era el sistema de resultados preliminares que era a través de las sábanas ya expuestas se conjuntaban los datos y eran datos ya reales y objetivos emitidos y soportados con actas firmados por los partidos políticos etc.,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad Corrupción
Santiago Creel Miranda 1606
todo esto que fueron los primeros pasos que dimos en el proceso de transparencia electoral sirvieron muy en tiempo después (inaudible) para cimentar los siguientes procesos de administración publica, porque inclusive desde el monitoreo publico de los medios de comunicación en el año 94-95 ideamos los primeros mecanismos de monitoreo para saber si objetivamente los medios estaban comportándose de una manera democrática y no sesgando las elecciones como solía suceder, entonces cosas así eran ideas germinales que poco a poco fueron instrumentándose en los procesos;
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Corrupción
Santiago Creel Miranda 1607
Yo creo que quienes si estaban convencidos de que la democracia es un bien en sí mismo y que como un bien en si mismo hay que propugnar porque esa democracia cada vez sea de mayor calidad, uno de los valores consustanciales en la democracia, fue esta información, la transparencia es la información ,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Santiago Creel Miranda 1615
Ha habido un proceso en aproximación gradual que ha avanzado nunca puedes concluirte y que la tarea está terminada y que ya se alcanzo el objetivo. El proceso democrático es un proceso dinámico que se va siempre de menos a más y siempre "más" representa digamos las ideas mas acabadas
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Otras
Santiago Creel Miranda 1620
El factor es la convicción democrática del presidente Fox y de quienes habían llegado al gobierno en el año 2000 de que este era un tema necesario de hacerse avanzar por el hecho de que el proceso de transición tenía que avanzar naturalmente a partir de esta alternancia que se da en el 2000 y que fue precisamente el hecho de que el PAN estuviera en el gobierno lo que permitió su avance.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Santiago Creel Miranda 1622
El PAN tuvo la virtud de que llega con un apoyo ciudadano, sin esos amarres y sin intereses previos y que además tenía una convicción democrática para lograrlo, yo pienso que si no hubiera estado el PAN en el gobierno difícilmente se hubiera podido abordar este tema como se hizo y con los alcances y digo con los alcances sabiendo las enormes limitaciones que todavía contamos como este punto que acabo de hacer yo del conflicto de interés pero que de otra manera vista, pues ha habido un avance importante.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
455
Santiago Creel Miranda 1630
entonces esto tiene que verse bajo el ángulo de los derechos humanos que también son procesos que van corriendo paralelos en donde la legislatura pasada sacó la reforma sin duda más importante en materia de derechos humanos que ayudan
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Miguel Treviño 1633
El 2 de julio del año 2000, el día en que fue electo Vicente Fox, a mí me tocó estar en la noche con Alejandro Junco, Presidente del Grupo Reforma, yo venía de hacer un posgrado en Ciencia Política en Colombia y ese día a mí me quedó claro el papel que iba a jugar la transparencia como paso indispensable en la democratización, en darle contenido a la democracia,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Alternancia del poder
Miguel Treviño 1634
a mí la primera persona que me lo puso como el tema central de la agenda fue Alejandro Junco y dijo “este es el siguiente reto en la democratización de México”
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Miguel Treviño 1635
en Grupo Reforma que yo trabaja en ese entonces, en noviembre de ese año iniciamos un esfuerzo alrededor del todo el concepto de Juan Ciudadano para promover el tema, echamos a andar la columna
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Miguel Treviño 1636
hicimos un concurso muy interesante en donde sobre el tema de transparencia presupuestal ofrecíamos un premio de un millón de pesos a quien contestara 10 preguntas muy básicas o que en el papel sonaban muy básicas en relación a la forma en que la SHCP presentaba la propuesta de Presupuesto al Congreso
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Participación ciudadana
Miguel Treviño 1641
entonces un acierto de esa reunión fue haber dicho "A ver, hay muchos temas que son importantes en esta materia que por buenas o malas razones así se han empaquetado en el pasado, pero de todos estos... que es fundamental y es un derecho de todos, no es un derecho del periodista es de todos, es el derecho a acceder a la información en poder de los órganos del Estado, centrémonos ene se tema y dejemos todos los demás de lado". Esa decisión fue una decisión estratégica, fundamental para que pasara relativamente rápido la ley de transparencia,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Interpretación del derecho
Miguel Treviño 1654
Yo honestamente creo que para buena parte de la clase política estoy hablando de gobernadores y de actores nacionales, el tema pasó como una bola rápida, es decir, muy pocos se pusieron a ver cuáles eran las implicaciones de esto, incluso para el gobierno federal, o sea, pasó como un tema bueno "pues ahí vamos empujando esto, no me gusta mucho el que quede tan abierto este otro tema" pero nunca se vieron las implicaciones y carácter de detonador que tenía una reforma como esta,
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Exigencia social
Miguel Treviño 1655
aun y cuando yo pues no estoy satisfecho con a dónde hemos llegado pero ciertamente es la reforma desde mi punto de vista más importante de los dos gobiernos panistas en la Presidencia.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
legitimidad
Miguel Treviño 1657
es más yo te diría una de las cosas en el que... en los que yo fui muy insistente frente al Grupo, a veces por ejemplo cuando estábamos revisando la redacción de la propuesta que presentamos al Congreso y algunos traían todavía el chip de que este es un tema de periodistas y es importante... "pérense tantito, aquí no puede ir por ningún lado el tema periodismo, porque este un es un tema de periodistas, este es un tema del derecho del ciudadano, que nosotros seamos usuarios es otra cosa",
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Interpretación del derecho
Miguel Treviño 1659
Pero te diría, un punto importante es ese tema, y una aportación importante es ese, es decir "este es un tema del derecho ni siquiera del ciudadano, es un derecho de la persona" independientemente de la nacionalidad.
TRANSICIÓN Y RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
Reconocimiento del derecho humano
Laura Rojas 95
Acción Nacional supo acoger el reclamo ciudadano y convirtió la transparencia en política pública para que los ciudadanos pudieran ejercer uno de sus derechos políticos más importantes, que había sido negado a varias generaciones , por ello impulsó que en la reforma constitucional se contemplara:
N/A Agenda ciudadana ignorada
Laura Rojas 132
El IFAI se convirtió en una institución sólida, con un desempeño adecuado, limitado por la propia ley, que fue reforzado mediante reformas propuestas por el presidente Calderón.
N/A Marco legal insuficiente
Ana Cristina Ruelas 138
Además, los logros alcanzados en materia de transparencia y rendición de cuentas durante el sexenio de Vicente Fox se vieron empañados por una gran mancha de opacidad en esta materia.
N/A Otros
Ana Cristina Ruelas 140
y los nuevos comisionados del IFAI (Sigrid Artz, Maria Elena Pérez Jaen y Gerardo Laveaga) tenían un vínculo cercano al poder y, en materia de seguridad, optaban por la secrecía.
N/A Autonomía del órgano garante
Ana Cristina Ruelas 152
que a su vez se reflejaba en la parcialidad de sus decisiones (tuvimos un caso en Chiapas y Puebla en los que el OGDAI parecía el abogado del sujeto obligado
N/A Parcialidad de órganos locales
456
Ana Cristina Ruelas 153
y otro en el IFAI en el que este repetía lo mismos argumentos de la PGR para negar la información sin estudiar los argumentos del recurrente).
N/A Autonomía del órgano garante
Ana Cristina Ruelas 154
También había una importante disparidad presupuestal per cápita entre un órgano y otro (el gobierno de Puebla redujo los recursos otorgados a la CAIP considerablemente cuando ésta empezó a ordenar la apertura de información de los gastos del gobernador RMV).
N/A Asignación de recursos
Ana Cristina Ruelas 183
Sin embargo, la posición más divergente en el proceso se dio en la Cámara de Diputados donde el Partido Revolucionario Institucional a través de la Diputada Arely Madrid impuso 55 reservas que le quitaban a la iniciativa del Senado todos sus méritos (quedaba peor que como estaba antes de la reforma ).
N/A Resistencia cultural
Ana Cristina Ruelas 184
La bancada del PRI y PVEM acompañó estas posiciones las cuáles principalmente le quitaban fuerza al órgano garante federal y mantenían el régimen de excepción para partidos políticos.
N/A Autonomía del órgano garante
Ana Cristina Ruelas 185
PRI y PVEM a) Eliminaban la obligación de generar información N/A Evasión de la transparencia
Ana Cristina Ruelas 186
PRI y PVEM b) Facultaban al Presidente de la CNDH, al Consejero Jurídico y al Gobernador del Banco de México impugnar las resoluciones del IFAI cuando consideraren que su determinación atentaba contra los derechos humanos, la seguridad nacional o la estabilidad financiera del país.
N/A Evasión de la transparencia
Ana Cristina Ruelas 188
PRI y PVEM d) El proceso de designación de los comisionados del IFAI planteaba una mayor injerencia del ejecutivo.
N/A Autonomía del órgano garante
Ana Cristina Ruelas 190
Después al regresar a Senadores, se buscaba introducir una nueva excepción a la definitividad de las resoluciones del órgano garante federal dotando al Banco de México de facultad para solicitar revisión a la Suprema Corte cuando se atentara la estabilidad económica y financiera del país.
N/A Autonomía del órgano garante
Ana Cristina Ruelas 195
Principales temores y resistencias: b) El tema de seguridad nacional siempre ha sido un tema sujeto a la opacidad y en el cuál se cree que los ciudadanos no debieran tener injerencia. Sin embargo, hay opiniones encontradas pues hay quienes –como nosotros– piensan que la información relacionada con seguridad nacional permite a los ciudadanos generar comunidades seguras
N/A Transversalidad de la política pública
Ana Cristina Ruelas 197
Considero que la reforma representa un gran avance, sin embargo, existe un largo camino por andar. Desde mi punto de vista, la reforma es buena, sin embargo, como defensora de derechos humanos, debo decir que la excepción al principio de definitividad es muy peligrosa en un país donde la seguridad nacional es un pretexto para restringir el acceso a información de interés público y para realizar una efectiva rendición de cuentas.
N/A Evasión de la transparencia
Ana Cristina Ruelas 211
Creo que aún existen muchas divergencias en cuanto al término de interés público de la información entre los diversos actores.
N/A Interpretación del derecho
Ana Cristina Ruelas 213
También considero que existe un abismo importante entre los protectores de la privacidad como excepción al acceso a la información en la SCJN, la academia y la sociedad civil (principalmente la sociedad civil que trabaja en temas de derechos humanos).
N/A Interpretación del derecho
Oscar Guerra 232
En los primeros años de la década pasada, la transparencia y el acceso a la información existían más en la retórica de los discursos políticos que en la realidad del país.
N/A Transversalidad de la política pública
Oscar Guerra 233
En la práctica no había ni la voluntad política ni los medios y procedimientos para acceder a la información pública generada por las instancias de gobierno, aun y cuando ya se habían expedido las leyes de transparencia en el ámbito federal y en casi todas las entidades federativas del país.
N/A Difusión deficiente
Oscar Guerra 234
Las primeras leyes de transparencia realmente no garantizaban el derecho de acceso a la información (DAI) ni la transparencia de la gestión pública.
N/A Marco legal insuficiente
Oscar Guerra 235
Eran leyes que contaban con muchas reservas y no establecían las condiciones para facilitar el acceso a la información a las personas.
N/A Marco legal insuficiente
Oscar Guerra 236
Además, había una gran heterogeneidad en su contenido y lo que en un estado se podía conseguir en otro estaba vetado.
N/A Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 240
Por otro lado, nuestro país ha vivido con peculiar gravedad la corrupción ; es una actividad que se da en todos los niveles de gobierno y en la actividad empresarial, y que no se logró erradicar con el cambio de partido en el poder.
N/A Corrupción
457
Oscar Guerra 241
Es algo reconocido por los mexicanos y por agencias internacionales. Basta señalar que Transparencia Internacional coloca a México en el lugar 103 de 175 países (encuesta 2014), en el índice de percepción de la corrupción. Sin lugar a dudas, es un asunto que a los mexicanos nos duele.
N/A Corrupción
Oscar Guerra 260
La heterogeneidad de contenidos de las leyes de transparencia y acceso a la información pública y las condiciones de desigualdad entre las entidades federativas para ejercer los derechos de acceso a la información y de protección de datos personales.
N/A Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 261
Es decir, se pensaba que con la reforma constitucional de 2007 los marcos jurídicos en el país se homologarían para garantizar el ejercicio de ambos derechos, pero esto no ocurrió, de modo que las diferencias eran muy notorias entre los estados y
N/A Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 262
el apoyo real de los gobiernos locales a sus órganos garantes de transparencia era muy precario, con sus contadas excepciones.
N/A Asignación de recursos
Oscar Guerra 285
la iniciativa del Partido Revolucionario Institucional (PRI) planteó que, excepcionalmente, el consejero jurídico del Ejecutivo federal, los presidentes de las Cámaras y los titulares de los órganos autónomos tuvieran la posibilidad de interponer un recurso de revisión en contra de las resoluciones del órgano garante federal ante la SCJN, cuando se tratara de un asunto de seguridad nacional.
N/A Evasión de la transparencia
Oscar Guerra 297
La apertura de la información pública en un país con una tradición centralista del poder tiene grandes implicaciones. Para quienes desempeñan un cargo público representa abrir sus archivos y toda su gestión a la sociedad y exponerse a ser cuestionados en sus decisiones; por lo tanto, el temor de que esto ocurra conduce a que exista cierta oposición en la apertura total de la información.
N/A Resistencia cultural
Oscar Guerra 298
Sin embargo, será el texto de las leyes reglamentarias de la citada reforma el que específicamente dictará las obligaciones y el nivel de apertura al que estarán expuestos. Así que veremos la resistencia y oposición cuando entre en vigor el contenido de las leyes generales.
N/A Resistencia cultural
Oscar Guerra 302
La reforma constitucional de 2014 es un parteaguas para la transparencia y el acceso a la información. Antes de ésta, la implementación de las políticas de transparencia y acceso a la información a nivel local y federal ha sido enteramente desigual y ha dependido de la voluntad política de los tomadores de decisiones.
N/A Marco legal heterogéneo
Oscar Guerra 303
En la práctica, solamente algunas entidades federativas han dado un verdadero impulso a estos temas, otorgando recursos suficientes a los órganos garantes para su operación, generando instrumentos normativos de calidad para garantizar este derecho constitucional y capacitando a sus servidores públicos para crear una cultura de transparencia en las instituciones de gobierno.
N/A Asignación de recursos
Oscar Guerra 305
sin embargo, el número de solicitudes y la calidad de la información en los portales de transparencia nos indica que todavía no ha permeado la transparencia en la sociedad ni en las instituciones públicas de la manera que conviene a todos los mexicanos.
N/A Difusión deficiente
Oscar Guerra 307
apoyando al órgano garante local con recursos y colaborando con él en la implementación de sus programas y proyectos en materia de transparencia y protección de datos personales. Incluso, el mayor número de solicitudes y consultas a portales de transparencia en las instituciones federales es realizado por habitantes de esta entidad.
N/A Asignación de recursos
Oscar Guerra 314
De la misma forma, uno de los principales obstáculos que se puede presentar es la resistencia de los actores políticos para cumplir con la normatividad, resistencia que se presenta a menudo en todos los órdenes y niveles de gobierno del país; en ese caso, esperaremos las facultades que se otorgan a los órganos garantes de transparencia para sancionar la negligencia y los incumplimientos de la ley.
N/A Resistencia cultural
Gustavo Parra 354 Al Poder Judicial le preocupaba que desde la Constitución se limitara mucho.
N/A Evasión de la transparencia
Gustavo Parra 355
Banco de México logró poner excepciones en ley. N/A Evasión de la transparencia
Gustavo Parra 356
Reservas en 2013: interés público, seguridad nacional quería agregar que no se menoscabara el tema del sistema monetario, estabilidad financiera. Conceptos muy ambiguos. Podría utilizarse para cerrar secreto bancario, secreto fiduciario, sociedades de información crediticia.
N/A Evasión de la transparencia
458
Gustavo Parra 357
PGR Controversia y acción de inconstitucionalidad. Por ejemplo en el tema de averiguaciones previas. Son reservadas hasta que se decide si se mancha al archivo, a reserva o se declara el no ejercicio de la acción penal. Se planteaba que ese expediente pudiera ser accesible. EL IFAI dijo que si era necesario hacer versiones públicas. Ya se han establecido algunos criterios pero sigue la batalla.
N/A Evasión de la transparencia
Gustavo Parra 358
Colisionan derechos: datos personales. El acceso con datos personales. PGR defiende excesos e ineficacia o también eficacia.
N/A Otros
Gustavo Parra 359
El tema de las condonaciones fiscales. El SAT cerró la información. Secreto fiscal y datos personales vs. transparencia. La Suprema Corte da la razón al SAT.
N/A Evasión de la transparencia
Gustavo Parra 360
Seguridad Nacional mete el PRI. Logran meterlo en la Constitución. Ya no se puede controvertir. Sólo como control de constitucionalidad lo podrá definir la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ha de tener un recurso expreso que el consejero jurídico de Presidencia. Se limitó la inacatibilidad, del IFAI.
N/A Evasión de la transparencia
Gustavo Parra 362
No ha habido controversias sobre seguridad nacional. Preocupación más teórica que práctica.
N/A Otros
Gustavo Parra 363
17 órganos constitucionales autónomos. Faltan 15 estados. N/A Parcialidad de órganos locales
Gustavo Parra 364
No tienen recursos. N/A Asignación de recursos
Gustavo Parra 365
Y nombramiento de consejeros similar al de la Ley. N/A Parcialidad de órganos locales
Gustavo Parra 366
Apretar que los ayuntamientos cumplan. N/A Evasión de la transparencia
Gustavo Parra 367
El régimen de responsabilidades públicos no hay modelo. N/A Marco legal insuficiente
Gustavo Parra 368
En algunos el órgano garante sanciona, en otros casos la contraloría. El régimen de responsabilidades queda débil.
N/A Marco legal insuficiente
Jaqueline Peschard 377
entonces uno lo puede encontrar en distintos momentos sobretodo en los años 90's como aparece el tema de la Transparencia que había estado anunciado en la reforma de 1977 al artículo 6 °, pero siempre era una cosa como telón de fondo donde se entendía que tenía que Haber Transparencia pero no había ninguna formulación conceptual clara,
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 379
Una vez que se salva el tema de las elecciones confiables, de las elecciones competidas, la confianza en sí se consumó partir del momento en que Hubo la Competencia del 1997 y el 2000, aparece la idea de retomar aquella vieja reforma del 77
N/A Falta de confianza en el gobierno
Jaqueline Peschard 381
ya cumplido el propósito de la transición que era lograr elecciones libres y competidas, el tema estaba ahí solo que no estaba conceptualizado ni tampoco era un tema central de agenda...
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 396
No había estado en la agenda yo creo porque la agenda política había estado muy fuertemente focalizada en el tema electoral...
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 397
La transición Mexicana estuvo fuertemente centrada en el voto y los grupos sociales que se sumaron al reclamo de una democracia pues si tenían (inaudible), ahí se concentraron las razones y las deficiencias en nuestra sociedad,
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 398
entonces yo creo que por eso no había estado antes el tema en la agenda y antes de la transición menos, era un régimen realmente autoritario pero con un consenso social
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 399
había un bloque pasivo (inaudible) no había elecciones en sentido estricto pero había una red institucional que lo aceptaban,
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 401
Creo que por eso no había estado y los factores que habían impedido que se presentaran eran realmente la tensión el centro que estaba en la idea de que tenía que ser elecciones competidas, era como nuestra gran tesis.
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 440
Tanto en 2007 como en 2012 uno de los temas era cuál sería la naturaleza del IFAI, N/A Autonomía del órgano garante
Jaqueline Peschard 441
Era si el IFAI era un órgano autónomo o no, si era un órgano de control sobre el estado en general, o si después se quedara nada más para el gobierno, si debía ser un órgano autónomo o no,
N/A Autonomía del órgano garante
Jaqueline Peschard 443
Entonces esto fue en el 2012, entonces al final por eso se dijo mejor nada más una ley, necesitamos mayoría y con la reforma lo empatamos pero las principales diferencias creo que tienen que ver con la naturaleza del IFAI, por lo tanto los alcances
N/A Autonomía del órgano garante
459
Jaqueline Peschard 444
porque no era lo mismo un órgano autónomo que pudiera ser competente ante el poder legislativo a uno que solamente fuera competente frente al gobierno federal ,
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 445
otra de las cosas era si el IFAI debía ser la última instancia, o si debería haber otro, digamos órgano jurisdiccional por encima del IFAI, entonces tiene que ver con esa naturaleza del IFAI y si era última instancia o primera instancia , si eran definitivos o no definitivos el ámbito de competencia
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 446
y para el 2007 aun cuando se elevó a nivel constitucional el tema de la transparencia no se tocó a los órganos de transparencia , nada más se pusieron los principios para el acceso, (inaudible)
N/A Marco legal insuficiente
Jaqueline Peschard 453
Justamente sobre los alcances de IFAI, era uno de los temas que en 2009 hicieron que el gobierno buscara echarse para atrás en lo que se había logrado.
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 454
Una fue la reforma del código de procedimientos penales en el 2009, que lo que hizo fue modificar al código de procedimientos penales en su artículo 16° para (inaudible) que en las averiguaciones previas no se iban a abrir nunca lo cual era contrario a lo que se decía en la constitución ,
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 455
Entonces, se reformo por unanimidad en el Congreso. N/A Agenda ciudadana ignorada
Jaqueline Peschard 456
El IFAI lo que hacía era... La ley de transparencia dice claramente las averiguaciones previas están reservadas pero en principio están reservadas por un tiempo en lo que están en proceso, una vez concluidas en (inaudible) o en la consignación entonces el IFAI interpretaba "se puede abrir una versión pública, protegiendo los datos de los particulares" pero el proceso, lo que hizo el ministerio público (inaudible) muy mal muy mal (inaudible).
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 457
En concreto no quieren que se sepa como el ministerio publico actúa para llevar a cabo una investigación, punto.
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 458
Entonces como nosotros decíamos "si se abren", la Procuraduría se iba al Tribunal de Justicia Administrativa y decían, "no, declare la nulidad de esta resolución del IFAI" y el Tribunal les decía "no soy competente" bueno en 2009 va a ser competente.
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 460
Pero la otra, la secretaria de Gobernación decía quién controla en realidad el IFAI ¿quién controla al IFAI? (inaudible) No puede el gobierno controlar al IFAI, el único que puede controlar al IFAI es el ciudadano.
N/A Autonomía del órgano garante
Jaqueline Peschard 462
Todos, todos estuvieron de acuerdo, era una reforma al código digo, no hubo nadie que dijera "no, cómo".
N/A Agenda ciudadana ignorada
Jaqueline Peschard 463
Y luego fue peor porque nosotros en el IFAI teníamos diferencias (inaudible!!!) ni modo no podemos abrir un averiguación previa... ahí estábamos la mayoría de acuerdo en que teníamos que aplicar la ley.
N/A Interpretación del derecho
Jaqueline Peschard 464
No, esto sigue cerrado N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 466
Lo que dice el código penal es que cuando está completa la averiguación previa, si se puede abrir pero solo entre tres y doce años después de concluidos...
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 468
nosotros ya cumplimos y nunca vamos a dar nada, es una cosa muy fea muy fea., a lo mejor ahora con la Fiscalía con la reforma de la PGR también a lo mejor ahí cambian cosas, no lo sé, porque apenas está la parte constitucional,
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 469
pero hoy por hoy no se puede... temores... y bueno ya despúes quedó claro que todo lo que ellos llamaron "seguridad pública" o "seguridad nacional"
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 472
El más tardado fue Tabasco y para 2007 antes de la reforma constitucional ya todos tenían su ley claro unas mejores que otras, otras peores.
N/A Marco legal heterogéneo
Jaqueline Peschard 481
A los medios no les gusta mucho lo de esta Alianza para el Gobierno Abierto porque no ven ahí como un elemento digamos de escándalo... que el gobierno haga aplicaciones que puedes descargar en tu teléfono, no eso incluso hoy en día México es vicepresidente de la alianza, (inaudible), no les interesa.
N/A Difusión deficiente
Jaqueline Peschard 483
Las propias resistencias de las entidades gubernamentales para (inaudible) entonces, está el discurso muy favorable pero ya en la práctica, la acción, es muchísimo trabajo
N/A Evasión de la transparencia
460
Jaqueline Peschard 484
A partir de la ley de transparencia una de las cosas que quedó muy claro era que no hay archivos gubernamentales, ordenados, depurados, era necesario una ley de transparencia y archivos... (inaudible)
N/A Manejo deficiente de archivos
Jaqueline Peschard 486
Bueno, el tema de archivos lo que pasa es que pues muchas cosas... el gran problema es que en muchos casos eran inexistentes (inaudible)
N/A Manejo deficiente de archivos
Jaqueline Peschard 487
se tardó mucho el tema de archivo de nueva cuenta por cuál era la naturaleza de la AGN porque originalmente el AGN era un desconcentrado de Gobernación que eso sólo existe en los países totalitarios, que el archivo histórico era parte del gobierno digamos del ministerio de lo interior,
N/A Manejo deficiente de archivos
Jaqueline Peschard 488
eso no... tiene que ser autónomo o en todo caso pertenece a Educación o Cultura que ahora Gobernación ya lo soltó por la Ley General de Archivo, lo soltó porque ahora ya es descentralizado (inaudible).
N/A Manejo deficiente de archivos
Jaqueline Peschard 490
(inaudible) ...comisión de Gobernación de Puntos Constitucionales... había muchas resistencias para darle autonomía (inaudible)
N/A Autonomía del órgano garante
Jaqueline Peschard 497
en cambio del gobierno de Calderón desgraciadamente fue un gobierno bastante tímido digamos, no tuvo la transparencia ni siquiera en su discurso, revise los informes de Calderón y verá que nunca hay una referencia a la transparencia.
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 499
...Sin embargo ahora este tema se federaliza, (inaudible) pero si es cierto, las diferencias... siempre el Presidente Calderón enfatizaba el tema de lo mismo como se trata al gobierno federal (inaudible) no es la misma relevancia que tiene el gobierno federal que los estados, todos son cotos de los gobernadores
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 500
Si, quizás ahí la coalición esta... era como si tuviera una especie de retraimiento por parte del gobierno, no fue un gobierno activo...
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 502
Pues no retrocedió más porque sí hubieran querido, estaban dispuestos a asumir el costo de retroceder y yo creo que vieron cómo el gobierno panista de Fox había impulsado el (inaudible) y el gobierno calderonista lo echa para atrás. Estaba muy feo ¿no?
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 505
En los estados... N/A Parcialidad de órganos locales
Jaqueline Peschard 506
Porque tienen menos presión de parte de la sociedad. Tienen medios más acotados.,organizaciones sociales menos fuertes, no es lo mismo Transparencia Mexicana que una...
N/A Resistencia cultural
Jaqueline Peschard 508
Y los gobiernos si controlan aunque tengan oposición. N/A Parcialidad de órganos locales
Jaqueline Peschard 512
Cuando llega a la cámara de diputados ya la querían echar para atrás y hacen un procedimiento de difusión totalmente oculto, no nos dejan jalar a nadie (inaudible)
N/A Resistencia cultural
Jaqueline Peschard 513
Pues que tenían que (inaudible)... no sólo Consejería Jurídica, querían el Banco de México, la PGR por supuesto... que iban a decidir si se hacía o no se hacía lo que el IFAI pidiera, la CNDH. (inaudible)... pero hicieron una super campaña en contra... y hasta que el gobierno dijo "va".
N/A Evasión de la transparencia
Jaqueline Peschard 514
Sí el PRI, pero también el PAN, todos, claro. Principalmente el PRI pero todos estaban en contra.
N/A Resistencia cultural
María Marván 522
y la SCJN no le da la razón y argumenta que no se está violando ninguno de sus derechos por no darle esta información y no es un acto administrativo esto.
N/A Interpretación del derecho
María Marván 530
ganancia o no ganancia que hayan he metido pero la verdad el Marco legal no dio para mucho y eso lo podemos ver después de 12 años de vigencia de la ley, en realidad el desarrollo que tiene la administración pública federal vs el que tiene en el poder legislativo por ejemplo no tiene comparación.
N/A Transversalidad de la política pública
María Marván 536
Proceso también se metió al principio, después lo dejo , después compro la bandera de “voto por voto" la única bandera que compró, pidiendo acceso a todos y cada uno de los votos y creo que ahí se desbarranco un poco la lógica de proceso de pedir la transparencia ,
N/A Interpretación del derecho
María Marván 541
la ley sale en... se aprueba a finales de marzo a principios de abril del 2002, la publica Fox hasta junio ya había resistencia en el gabinete por la ley como había quedado, la pública hasta el mero final del tiempo
N/A Resistencia cultural
María Marván 542
y es necesario ese será importante que lo revise sino la ha revisado que Fox hasta saque un decreto el 24 de Diciembre de 2002 aclarando la naturaleza jurídica de la institución porque no estaba claro que tanta autonomía iba a tener, se pensaba a partir de la ley podría haber sido un desconcentrado de función pública o algo que tuviera realmente autonomía
N/A Autonomía del órgano garante
461
María Marván 558
entonces a la hora que se vuelca la gente a preguntar, y el primer día decíamos "y si acabamos el primer año y tenemos 100 solicitudes en total", la gente nos va a decir no tiene sentido tener un instituto en el que los aprobaron en un principio como 200mdp presupuesto no tiene sentido tener un instituto de 200 millones para atender 100, 50, 20 preguntas no teníamos idea de cuantos iban a quedar,
N/A Asignación de recursos
María Marván 564
Muchísimas N/A Resistencia cultural
María Marván 567
La primera resistencia era "¿y porqué voy a subir mi sueldo a internet?" N/A Resistencia cultural
María Marván 568
verdadera angustia, dividida en dos, una resistencia completamente natural verbalizada justo como un pretexto con que "en México hay una gran inseguridad y si saben mi sueldo esto va a ser fatal",
N/A Resistencia cultural
María Marván 569
y una que nunca me dejo de llamar la atención principalmente en hombres, nunca tuve un comentario así de una mujer, y hasta la fecha me sigue llamando la atención , nunca en todos los foros a los que fuimos a plantear "su sueldo tiene que subirse a internet", nunca falto un hombre que me dijera "porque mi sueldo tiene que estar en internet si ni mi mujer sabe cuánto gano" Nunca una mujer me dijo lo mismo y no deja de llamar la atención.
N/A Resistencia cultural
María Marván 571
Segunda resistencia: La administración no estaba preparada para eso, genero mucho trabajo principalmente y en primer lugar por el desorden archivístico que sigue existiendo en toda la administración pública,
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 572
no hay archivos no hay una política de archivos N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 573
Todavía hasta la fecha quienes están encargados de Archivo tienen puestos muy menores, N/A Asignación de recursos
María Marván 575
no hay una concesión, de cómo la administración pública tendría que implementar un sistema integral de precisión de la información y la documentación.
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 576
Las computadoras han ayudado pero también han estorbado, nadie sabe de qué computadora salió el documento final, muchas veces nadie sabe quién es el encargado de guardar el documento final, se guarda el documento en papel pero no necesariamente en archivo electrónico, entonces cuando se hace una solicitud no la pueden mandar inmediatamente en archivo electrónico porque tienen que buscar donde está el papel fotocopiarlo y entregarlo,
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 577
Archivos fue desde un principio un problema aun no resuelto, para el cual yo me atrevo a decir... no se si se pueda decir que no hay una política pública, pero en todo caso es caótica, y simplemente podemos ver no se está formando gente en México experta en archivos,
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 578
La Escuela de Archivonomía está vacía... no hay la lógica de preparar gente y menos darle un rango importante dentro de la burocracia administrativa, y eso es un tema mayor,
N/A Asignación de recursos
María Marván 579
siempre ponía yo el ejemplo, cuando alguien deja a una institución en su acta, de entrega recepción el contralor pone más cuidado en el basurero y el numero de inventario que tienen archivados, que si en los documentos ,
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 580
le preocupa mucho la maquina pero todos sabemos que si tenemos una maquina que tiene 5 años , la verdad es el valor de la maquina por el mínima, no hay una guía de archivos en donde se diga usted sus responsabilidades eran estas, por tanto me tiene que dejar los documentos que tienen que estar archivados de esta manera y eso genera problemas muy importantes en la administración publica .
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 581
1. Porque se conozcan nuestros salarios N/A Resistencia cultural
María Marván 582
2. ¿Para que quieren saber cuánto gaste de comida? es puro morbo no tienen por qué saberlo
N/A Resistencia cultural
María Marván 583
3-Otro los archivos, porque no querían que se sepa la información política N/A Evasión de la transparencia
462
María Marván 586
me pregunta ¿qué problemas se detectaron que influyeron en la reforma constitucional de 2013? yo iría antes a la del 2007 ¿cuál fue el problema grave en la del 2007? , en primer lugar lo que ya había comentado, el desequilibrio que existía entre una ley bastante buena que permitía funcionar a la administración pública federal un 5,6,8 artículos, no llegan ni a 10, para todos los demás elementos del poder federal hacían prácticamente imposible que hubiera transparencia y acceso a la información en los demás poderes a pesar de que hacían su esfuerzo y demás pero lo hacían prácticamente imposible.
N/A Marco legal heterogéneo
María Marván 587
¿cuál era el problema más grave en los otros poderes? que sigue siendo hasta ahora, todavía no se corrige, que el cuerpo que realiza las decisiones de la Unidad de Enlace sigue siendo endógeno y pertenece a la misma institución dentro del poder judicial, dentro de cámara de senadores que son nuestros senadores, dentro de cámara de diputados, el único que se atrevió después del 2007 a hacer un cuerpo en donde no tuviera mayoría personal de la propia institución fue el Instituto Federal Electoral y antes de que yo entrara, por eso me atrevo a decirlo como un logro que no fue mio, no estoy presumiendo.
N/A Autonomía del órgano garante
María Marván 588
La otra parte es que se fueron haciendo leyes en todo el país completamente disímbolas no tenían ni pies ni cabeza no había manera de compararlas, en algunas había sanciones inclusive penales para quienes no entregaban información, en otras no había ni siquiera órganos que vigilara el asunto realmente era un desconcierto total ,
N/A Marco legal heterogéneo
María Marván 589
hay un primer documento del IFAI, el IFAI ha hecho revisión de leyes locales por lo menos en tres ocasiones que yo tenga presentes, que vale la pena en 14 años la evolución ha sido muy importante ,
N/A Marco legal heterogéneo
María Marván 600
¿qué paso con esta reforma constitucional de 2007? Se aprobó pero muy pocos estados cambian su legislación; de hecho la federación estaba obligada a sacar una nueva legislación secundaria que hasta la fecha no ha salido,
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 601
es decir la reforma del 2007 le obligaba a hacer una nueva ley de transparencia o a reformar esa, entre otras cosas para desarrollar los capítulos correspondientes a los organismos constitucionales autónomos, al poder legislativo y al poder judicial y nunca la toco,
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 602
la alcanzo la segunda reforma constitucional y hasta ahorita todavía no conocemos la otra ley lo cual es un riesgo,
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 609
No le puedo contestar mucho sobre la diferencias en el proceso de negociación de esta reforma porque en virtud del encargo que tenía en el IFE no me metí mucho si le puedo decir que una cosa que les preocupaba mucho y que le preocupaba al IFE y que empujamos mucho es que los partidos quedaran como sujetos obligados y eso generaba mucho ruido y que sus recursos de revisión se revisaran en el IFAI como los de cualquier otro sujeto obligado cosa que al final quedó así pero ahí si hubo mucha resistencia
N/A Resistencia cultural
María Marván 610
Pues no hacer leyes secundarias, reformaron la constitución y dejaron todo como estaba para ello, después viene en términos del IFAI muy importante la reforma de datos personales y el hacerlo también autoridad para la protección de datos personales en posesión de privados.
N/A Marco legal insuficiente
María Marván 612
Vienen dos reformas constitucionales importantísimas, y no se toca la ley de transparencia, obviamente se crea la ley de protección de datos personales en posesión de privados, pero no se toca el capítulo de datos personales en la ley de transparencia y se reformo la ley de 2007 nunca se tocó la ley, llevamos ya de febrero para acá y hasta ahorita no se ha tocado, porque tiene que salir ley general, ley federal y reformarse todas las leyes locales antes del 15 de febrero del 2015,
N/A Marco legal insuficiente
María Marván 613
y aprobada la reforma energética no se quién va a cuidar a quien porque todos van a apostar a que esto funcione lo menos posible,
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 621
le voy a decir la mayor resistencia normalmente siempre estaba en cosas casi realmente absurdas, les preocupada mas proteger cuanto gastaba el secretario en una comida en viajes de avión, en que propiamente contratos de las secretarias.
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 630
yo sigo insistiendo, soy una convencida de la transparencia , les digo a algunos de mis colegas y se les paran los pelos de punta , no tenemos una ley de secretos es decir no hay elementos jurídicos y normativos importantes para distinguir entre la reserva que pudiera tener algún informe de PGR frente a un informe del CISEN o frente a la Estrategia del combate al Narco tráfico,
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 631
cualquier país que tiene una lógica de archivos institucionalizada y que tiene una lógica de acceso un poco mas formada tiene una ley de secretos , es decir hay una reserva simple, es decir hay un jefe de departamentos un subdirector lo puede hacer
N/A Manejo deficiente de archivos
463
María Marván 634
recuerdo otra vez una reunión en el ifai con gente de consejería jurídica , con gente de procuraduría fiscal, iban gente de LFC, gente de comisión federal de electricidad , secretaria del trabajo todos vinieron , cuidado con lo que van a abrir porque de ustedes depende de prácticamente que esto salga bien o mal y yo recuerdo que les dije perfecto entiendo cual es el problema cual es la lógica entiendo que el sindicato lo que está tratando de armar es un caso de patrón sustituto , cuales son las políticas de reserva de la información al interior de sus oficinas porque yo no tengo información yo puedo decir si se abre o se cierra pero ustedes si tienen información ¿quien la esta resguardando, quien es el responsable, ese cajón se queda con llave o se queda encima del escritorio del director general, la subsecretaria, la jefa de departamento? porque ahí nadie tenía una política ,
N/A Transversalidad de la política pública
María Marván 635
si ustedes no controlan esa parte después no vengan a decirnos que nosotros abrimos las cosas porque si esa información aparece como publica una vez que se publica no nos van a poder pedir que le reservemos,
N/A Transversalidad de la política pública
María Marván 636
no hay dentro de la misma falta de política de archivos, no hay una lógica de custodia de la información , y créame que hay información delicada que tiene que tener esa custodia, ese es uno de las grandísimas lagunas que tenemos en el país ,
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 637
hay mucha gente que realmente cree en esto y le digo en todos los partidos y hay mucha gente que ya aprendió a darle la vuelta a la ley, que ya aprendió que entregando un montón de información es la mejor manera de no entregar realmente información,
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 638
quiere esto son 10,000 copias , y en 10, 000 usted busque lo que le interesa , hay gente que si ha pagado todo ese dinero esas 10,000 copias , pero si hay gente que si les dices "son 10,000 copias" pues no, no lo subo,
N/A Evasión de la transparencia
María Marván 639
si usted hace una revisión en las páginas de internet hay páginas de internet de obligaciones de transparencia donde suben y sube y suben información para que uno no encuentre nada, simplemente las que suben todo el organigrama en PDF, para que uno no entienda nada, la paciencia del que busca se agota antes de encontrar algo importante,
N/A Manejo deficiente de archivos
María Marván 640
un mal marco legal pues estorba mucho pero no importa cuan buena sea la ley sino hay la voluntad política de echarlo andar y la exigencia de la sociedad de echarlo a andar
N/A Desarrollo de la sociedad civil
María Marván 642
Pero la verdad es que a los secretarios les preocupaba el tema cuando se conseguían una primera plana, y normalmente era porque no habían entregado algo , "Pero como es que salió esto!", pues porque no hubo nadie quien lo entregara ”y porque no me avisaste", pues porque estaba avisada tu unidad de enlace, yo tampoco podía hablarle a cada secretario , porque además no es un control de IFAI que llega a las primeras planas y que no
N/A Otros
María Marván 643
y desde el principio hubo resistencias legales aun en el mismo de Fox, N/A Resistencia cultural
María Marván 644
el senado impulsado por Fauzi Handam, panista, se iba a meter en la ley de justicia fiscal y administrativa , que el tribunal de justicia fiscal y administrativa iba a poder revisar las decisiones del IFAI... eran dos renglones, era senador Fauzi, si no se hubiera detenido el IFAI estuviera muerto, no se aprobó aquí por el escándalo que armo el IFAI dos días antes de que entrara al pleno, el escándalo fue tal en la prensa que tuvo que sacarlo. Fue en 2005 o 2006
N/A Autonomía del órgano garante
Cecilia Azuara 647
Lo que pasa es que lo que entienden cuando se establece el derecho a la información debe estar garantizado por el Estado que es la reforma del 77 en un contexto además totalmente político es donde se reforma todo el tema de las cámaras y la representación y todo esto,
N/A Transversalidad de la política pública
Cecilia Azuara 648
Bajo este contexto lo que se entiende es que es una reforma dirigida o que beneficia a los partidos políticos para posicionarlos en igualdad de circunstancias como que todos tienen el derecho de publicar o manifestar sus plataformas su ideología política a partir de medios masivos de comunicación
N/A Transversalidad de la política pública
Cecilia Azuara 649
pero se entendió más como un tema de derecho de partidos para posicionarlos en igualdad de circunstancias frente al partido en el poder esa es la realidad.
N/A Interpretación del derecho
Cecilia Azuara 664
¿Porqué no había estado antes este tema en la agenda y que factores habían impedido que se presentara? Yo creo que primero efectivamente el contexto de la reforma del 77 fue dirigir a los partidos políticos. El gobierno en ese entonces, de López Portillo consideró que era un gran avance considerar a los partidos en igualdad de circunstancias aunque hubiera uno en el poder. Realmente pensaron que ese era el derecho que debía garantizarce.
N/A Interpretación del derecho
464
Cecilia Azuara 665
Con el paso de los años era mucho más fácil seguir con la inercia y no había nada que empujara el tema, entonces era muy cómodo pensar que no había otra cosa que hacer, me parce que aunque ya despues se entendía con otros alcances, no hubo ningún detonante antes que lo impulsara.
N/A Marco legal insuficiente
Cecilia Azuara 670
Entonces, en el caso de México cruzaba de manera importante los temas de transparencia. Una de las preguntas era ¿cuenta usted con un marco jurídico que propicie la transparencia gubernamental? ¿tiene una ley de acceso a la información?, ¿hay sanciones para quien no otorgue información a quien lo pide?... haz de cuenta que era como un bloque, no recuerdo pero eran algo así como 200 preguntas y 10 salíamos pésimo porque no teníamos nada. Esto fue como en el año 2000-1999, yo creo que el 2000.
N/A Marco legal insuficiente
Cecilia Azuara 697
En el caso de la primera, el grupo Oaxaca estaba empeñado en que fuera un Órgano Constitucional Autónomo (OCA) el ejecutivo lo consideró, pero se discutió mucho en el grupo de trabajo es que el hecho de considerar una autonomía constitucional implicaba una reforma a la Constitución que no era fácil en esos momentos y probablemente postergaría el tema de manera indefinida
N/A Marco legal insuficiente
Cecilia Azuara 720
y en tercer lugar si me parece que tampoco hemos llegado, por parte de la sociedad, a esa madurez pero si me parece que para la sociedad es un insumo fundamental en una democracia,
N/A Desarrollo de la sociedad civil
Cecilia Azuara 721
una sociedad que solamente hace propias las noticias que da Joaquín López-Dóriga es una sociedad muy básica la verdad, y lo que quiero decir es que aún estamos en vía de una construcción democrática por parte de la sociedad y de las instituciones,
N/A Desarrollo de la sociedad civil
Cecilia Azuara 723
Las solicitudes están formuladas por sectores pues con cierta educación y nivel. Hay más solicitudes por año pero los solicitantes son los mismos.
N/A Difusión deficiente
Cecilia Azuara 732
Si tu no empiezas a ver estas utilidades del derecho al acceso a la información, no solamente como combate a la corrupción y rendición de cuentas, entonces puedes imaginarte un público muchísimo más amplio,
N/A Difusión deficiente
Cecilia Azuara 736
en fin, el espectro de la utilidad ha cambiado mucho pero lo que no hemos logrado es todavía como servidores públicos, asumir un compromiso transparente real y tampoco hemos logrado una implementación de política integral.
N/A Transversalidad de la política pública
Cecilia Azuara 744
y te digo, finalmente la expansión en el número de usuarios es un tema más difícil, o sea, quiero decir... pensar que desde el inicio iban a ser muchas personas quienes presentaran solicitudes pues yo creo que no, pero si que recibieras muchas solicitudes aunque fueran de un sector reducido y los principales usuarios, como en todos los países,
N/A Difusión deficiente
Cecilia Azuara 747
¿cuáles son los factores que han obstaculizado la implementación a nivel federal y local? yo creo que es más visible a nivel local, creo que a nivel local si en ciertos casos hubo una especie de... como decirlo para que no se oiga malo. A: ¿resistencia? más que resistencia, una falta de independencia de los órganos garantes.
N/A Parcialidad de órganos locales
Cecilia Azuara 748
Y suele suceder en muchos casos en el ámbito local y esta no fue la excepción, los comisionados si le respondían generalmente a los gobernadores.
N/A Parcialidad de órganos locales
Cecilia Azuara 749
El otro tema si es el discurso político muy bonito y la falta de instrucción, o sea, como que yo hablo mucho de transparencia pero si yo como cabeza no me la creo, pues menos los de abajo y han sido pocas las instituciones que desde su cabeza hay realmente ...
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 750
ha sido más a fuerza de golpes que de voluntad, la verdad es que sigue siendo un discurso político correcto que muchas veces no se implementa en la realidad .
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 751
Pero si los obstáculos se notan más en el ámbito local. N/A Parcialidad de órganos locales
Cecilia Azuara 752
Bueno en el ámbito local y de algún modo fuera de la administración pública porque bajo el esquema en el que surge la transparencia en la que el ejecutivo queda obligado a un órgano garante especializado, creado para ese propósito, es muy distinto el desarrollo que ha tenido respecto de los otras autoridades a nivel federal.
N/A Marco legal heterogéneo
Cecilia Azuara 753
Esta el propio INE, la CNDH, el Congreso y el Poder Judicial, no han tenido un tema o una evolución tan rápida ni tan evidente como la ha tenido el ejecutivo.
N/A Marco legal heterogéneo
Cecilia Azuara 754
La verdad es que esta reforma que tenemos de homologar las comisiones, pues nos vamos a dar cuenta que muchos estaban por debajo.
N/A Marco legal heterogéneo
Cecilia Azuara 755
¿A través de que marco normativo se ha buscado sortear las dificultades para la implementacoón de la política? En mi experiencia te diría que el marco normativo es una pieza clave pero no garantiza el éxito,
N/A Marco legal insuficiente
465
Cecilia Azuara 759
Si, yo te diría que al término de cada sexenio hay que volver a capacitar, sigue habiendo una amplia rotación de servidores públicos entonces lo que puedes tener ganado se pierde en esa rotación al termino de esa administración.
N/A
Otros. Pérdida de aprendizaje en la función pública
Cecilia Azuara 761
a Felipe Calderón que no era su ley, si la hace cumplir pero tampoco "me rasgo las vestiduras por ella"
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 763
En cuanto a la última, las posiciones de los partidos políticos y la sociedad civil. Yo creo que la de los partidos es la misma, yo creo que ningún partido ha logrado entender qué es la transparencia no la traen en los huesos, es un tema políticamente correcto.
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 764
La impulsan porque es conveniente porque les da puntos, no es un tema en el que crean todos al menos no la mayoría,
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 765
hay muchas inercias en relación a la opacidad, ni siquiera veces creo que por corrupción si no por un sentido patrimonialista de la información "la información te da poder" y esas cosas como muy arcaicas pero al mismo tiempo muy vigentes
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 766
me parece que aun no hay una conciencia real de lo que es la transparencia y sigue tomándose como un tema políticamente correcto,
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 769
La verdad en la política todavía encuentro muy poca gente genuinamente comprometida con el tema pero si muchas veces dices si si si, pero a la hora de implementar se tardan, obstáculos y esto... y no se da.
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 771
Mi punto ahorita en el INE es generar esa cultura... coadyuvar a que se genere, yo no se si yo lo voy a ver pero mi punto es que tienes que trabajar paralelamente en las partes en que te obliga la ley y la culturización del servidor público
N/A Resistencia cultural
Cecilia Azuara 773
Pues que en los Estados todavía el gobernador tiene poco contrapeso, N/A Parcialidad de órganos locales
Cecilia Azuara 775
Si el gobernador, sigue siendo una figura intocable que con una llamada puede reemplazara quien sea, entonces esos han sido factores que también le han pegado a la transparencia, porque si tu tienes un órgano garante que trabaje en un Estado en donde el gobernador con una llamada puede hacer lo que sea, pues esa llamada puede ser para el órgano garante.
N/A Otros. Gobernador
Cecilia Azuara 776
Pocas posibilidades o apuestas de que tienes de que haya un organismo independiente, pulcro, garantista.
N/A Parcialidad de órganos locales
Cecilia Azuara 778
Una de las editoriales del Reforma, muy grave, pero que decía: El gran tema de las entidades federativas el gran problema de nuestro federalismo es que fue ficticio con un partido en el poder 70 años en donde el federalismo no había porque los gobernadores le respondían al Presidente
N/A Otros. Gobernador
Cecilia Azuara 779
entonces nuestro federalismo empezó en el año 2000, es un federalismo nuevo y por eso es inamaduro y por eso las entidades son tan disparejas en relación con el orden federal y pues no está mal su lógica pues la realidad es que aunque tenemos un sistema federal desde hace más años, los estados no se desarrollaron por si mismos.
N/A Marco legal heterogéneo
Cecilia Azuara 781
no estamos acostumbrados a trabajar así, ahi va a ser muy difícil la verdad creo que sin posición...
N/A Resistencia cultural
Issa Luna Pla 791
los medios de comunicación de radiodifusión no intervinieron en este proceso porque no le vieron ninguna rentabilidad económica ya que estos medios tienen o tenían garantizadas sus fuentes directamente con la comunicación social del Estado y con diferentes estructuras de poder e intercambios quid pro quo que sucedían en el estado de los medios de comunicación de la radiodifusión de manera que ellos no encontraban pues ningún beneficio concreto a su economía en esta normatividad,
N/A Interpretación del derecho
Issa Luna Pla 800
y porque este fue uno de los temas principales para romper con una historia fallida de legislación en la materia de derecho a la información que en México había estado establecida desde 1977.
N/A Marco legal insuficiente
Issa Luna Pla 807
Ahora, sobre las divergencias ideológicas en el tema, la primera divergencia ideológica pues es que el tema podía ser visto desde el ejecutivo como sólo una política pública que podía regularse a través de un decreto y que incluía especialmente la transparencia financiera, o administrativa.
N/A Interpretación del derecho
Issa Luna Pla 814
Los principales temores y principales resistencias de los distintos actores sobre la transparencia, pues el principal temor fue siempre que no se pudiera concretizar la ley porque no se podían poner de acuerdo todas las partes, de tal manera que el principal temor era que quedara una ley muy a modo de los intereses políticos del ejecutivo
N/A Autonomía del órgano garante
466
Issa Luna Pla 816
Las resistencias de distintos actores sobre la transparencia pues se manifestaban principalmente desde el Poder Judicial, ahi se pensaba que esa sería una legislación que no debería incluirlos a ellos, hubo una resistencia para sacarlos digamos, de la lista de sujetos obligados y pero esa resistencia no tuvo éxito porque al final el legislativo pudo convencerlos de que ellos mismos podían establecer sus propios lineamientos y que la ley federal iría de manera amplia y general.
N/A Evasión de la transparencia
Issa Luna Pla 817
Esta historia no se repitió con los partidos políticos quienes tuvieron mucha distancia a ser incluidos como sujetos obligados dentro de esta norma y que finalmente lograron excluirse en esta materia de acceso a la información
N/A Evasión de la transparencia
Issa Luna Pla 818
Una resistencia que fue secundaria pero que hizo mucho ruido provino de un sector muy pequeño de periodistas particularmente de los estados de la República que no entendieron bien el tema de acceso a la información pública y pensaban que iba a limitar el ejercicio periodístico,
N/A Interpretación del derecho
Issa Luna Pla 819
pues cuando en realidad lo que vino a hacer es ampliar, pero esos periodistas hicieron una campaña digamos en contra de esta legislación difundiendo que si se regulaba el acceso a la información entonces el Estado controlaría esa información y al regular toda la información ellos dejarían de tener acceso a sus fuentes tradicionales,
N/A Falta de confianza en el gobierno
Issa Luna Pla 820
quizas en esas fuentes tradicionales se referían a sus intercambios y a las influencias que ya tenían dentro del gobierno y que no querían perder y veían amenazadas. Lo cual pues efectivamente esta ley vino a deshacer, permitiendo que cualquier persona pudiera acceder a la misma información. Y esa resistencia todavía duró un par de años más hasta que la ley fue implementada y que ellos entendieron que no les perjudicaba.
N/A Falta de confianza en el gobierno
Issa Luna Pla 823
y luego lo hicieron algunos de mejor manera, otros de peor manera, pero lo cierto es que en esos 4 años después de la aplicación de la ley federal, todos los estados ya tenían las oficinas de información construidas y constituidas, los comités de información constituidos y los órganos garantes en muchos de ellos que aunque representaban mucho presupuesto al principio, pues los tenían instalados.
N/A Asignación de recursos
Issa Luna Pla 842
Si revisas los amparos que introdujo la secretaría de hacienda y la PGR, ellos fueron los primeros que se ampararon en contra de las resoluciones del IFAI y que buscaron por la vía del amparo buscaron su inaplicabilidad, en todos los casos fueron desechados esos amparos.
N/A Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 851
que sucede en entornos económicos cerrados pues los que tienen este acceso privilegiado a la información son los que invierten y se convierten de alguna manera en estos factores reales de Poder
N/A Impacto de la opacidad
Ángel Trinidad Zaldívar 852
y curiosamente se genera pues un mecanismo extraño porque el gobierno cedía ante estas presiones y solamente entregaba información uno de esos grupos económicos,
N/A Impacto de la opacidad
Ángel Trinidad Zaldívar 854
y el da una frase , que ahorita la estoy recordando y que me gustó mucho y decía que la falta de transparencia generaba algo que él llamaba capitalismo de amigotes, en la medida en la que pocos, unos pocos son los poseedores de ciertos datos pues son ellos los que controlan la economía ,
N/A Impacto de la opacidad
Ángel Trinidad Zaldívar 873
Fue necesario esta reforma constitucional yo te diría era básica porque lo que se buscaba era de alguna manera homologar la Política de Estado en materia de la transparencia.
N/A Marco legal heterogéneo
Ángel Trinidad Zaldívar 874
¿qué era lo que estaba pasando en ese momento? que a nivel federal el tema de la transparencia estaba funcionando bien, estaba avanzando a nivel federal, sin embargo a nivel local había muchas resistencias,
N/A Marco legal heterogéneo
Ángel Trinidad Zaldívar 875
había muchos mecanismos a través de los cuales los gobiernos locales ejercían su derecho a vetar la publicidad de información,
N/A Marco legal heterogéneo
Ángel Trinidad Zaldívar 878
Suena extraño que un derecho humano fuera aplicado de manera diferenciada de un estado a otro,
N/A Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 879
como decía por un momento el doctor Merino "lo que si se vale son distintas políticas públicas para implementar la transparencia pero lo que no se puede implementar distinto es el derecho fundamental, el derecho humano del acceso a la información."
N/A Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 881
hubo por su puesto fue un enorme debate después de que se hizo la reforma del 2007 algunos académicos decían por ejemplo que el ifai ya era un órgano constitucional autónomo, otros decían que no
N/A Autonomía del órgano garante
467
Ángel Trinidad Zaldívar 884
porque ¿qué era lo que estaba sucediendo? pues que había algunos estados todavía hasta hace poco eran 16 o 18 estados que tenían órganos constitucionales autónomos en materia de transparencia, pero los demás no, algunos eran órganos desconcentrados o descentralizados en fin, dependientes del Ejecutivo local.
N/A Parcialidad de órganos locales
Ángel Trinidad Zaldívar 890
Si , si ha habido resistencia, hay muchas resistencias y ahí yo también te diría así como no le quito su mérito a ninguno de los partidos en la materia a la hora de aprobar la ley tampoco le quitan a ninguno de los partidos que en todos los partidos ha habido resistencias para que todo funcione
N/A Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 891
es decir si vas gobiernos locales tanto los del PAN, PRI, PRD, cada uno tiene sus mecanismos de resistencia
N/A Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 892
y si te vas al gobierno federal, han sido el PAN y el PRI quienes han aplicado esta ley y ahí también tienen sus resistencias, tienen sus bemoles respecto del tema de la transparencia,
N/A Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 893
aquí sí, y yo te diría que de alguna manera es entendible cuando los partidos son oposición lo más sencillo es gritar que haya transparencia, cuando se convierten en gobierno pues la transparencia se convierte en una molestia,
N/A Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 894
hay un libro de *** que se llama "Tácticas parlamentarias" que tiene un capitulo que habla curiosamente pues de transparencia, el, pues hablando del congreso y de la importancia de que hubiera acceso de la publicidad de los actos de gobierno. él aquí se enfocado en tema parlamentaria y dice algo así como "No puedo negar que la opacidad trae a veces ciertos beneficios, porque puedes operar ciertas cosas con mayor rapidez sin embargo a la larga estos beneficios se convierten en perjuicios"
N/A Impacto de la opacidad
Ángel Trinidad Zaldívar 895
y si ¿de momento porque los gobiernos quisieran que no hubiera transparencia? pues porque hay ciertas cosas que uno quisiera poder tomar la decisión y que se haga
N/A Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 896
voy a decir a poner un ejemplo un poco absurdo pero si hubiera habido contralorías y transparencias y transparencia en la época antigua pues no existiría el coliseo romano, ni existirían las pirámides, ahí se gastaba lo que se tenía que gastar y punto y no había necesidad de preguntarle nada a nadie, que eso es lo que a veces los gobiernos quisieran poder actuar con ser más ejecutivos.
N/A Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 901
A la fecha esto nada más es una plática, mi papa es una gente que sigue siendo respetada por los políticos tanto del nuevo como del viejo cuño porque además fue una gente que nunca se enriqueció a diferencia de algunos periodistas que si ocuparon su cargo para hacer otras cosas,
N/A Corrupción
Ángel Trinidad Zaldívar 906
yo leí el proyecto y dije , no creo que lo aprueben y primera impresión fe "los legisladores no van a aprobar esto" o sea si lo aprueban es una camisa de fuerza y a nadie le gusta además ponerse la camisa de fuerza uno mismo,
N/A Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 915
Pues si mira si genera dificultades pues porque es mucho más fácil contratar una obra pública sin que haya supervisión en el momento de que hay acceso a la información real en el momento en que un ciudadano puede exigir todos los datos de ciertas licitaciones o de ciertos contratos pues en ese momento se le dificulta a las personas los gobernantes se les dificulta su trato con estas empresas,
N/A Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 916
y por supuesto la transparencia ayuda , ojo, ayuda a inhibir la corrupción N/A Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 922
y hubo otra con los particulares como que de pronto se le quiso dar un albazo al ifai haciendo que sus resoluciones fueran revisables por un tribunal superior de justicia fiscal y administrativa y ahí hay que reconocer que en su momento los entonces comisionados Mariana Marván presidiendo ese instituto en ese momento, dieron la batalla en contra del gobierno federal para que eso no se lograra,
N/A Autonomía del órgano garante
Ángel Trinidad Zaldívar 924
El tema de Fauzi Handam y de algunos que lo quisieron hacer por la puerta trasera, era una reforma al TSJFA en un artículo por ahí que parecía que no hacía daño y sin embargo hubiera hecho mucho daño, ahi la verdad es que los entonces comisionados, se pararon y reclamaron que eso no se podía dar, porque si no ahí se hubiera acabado el ifai,
N/A Autonomía del órgano garante
Ángel Trinidad Zaldívar 926
Si para obtener información te tienes que ir ante el tribunal superior de justicia administrativa o a otro tribunal pues la verdad es que el instituto se hubiera muerto,
N/A Autonomía del órgano garante
468
Ángel Trinidad Zaldívar 928
Pues mira no se facilitó la implementación de la política, hubo complicaciones importantes de entrada porque había que trabajar con el mismo personal lo que dijo uno de los transitorios de la ley era que por ejemplo no se podía contratar a ningún personal nuevo, era de pronto, genera una unidad de enlace con el mismo personal, genera un comité de información con el mismo personal y ponte a responder una enorme cantidad de preguntas que se hicieron al principio,
N/A Asignación de recursos
Ángel Trinidad Zaldívar 929
incluso por ejemplo la gente de pronto no entendía exactamente para que era el ifai entonces de pronto hablaban para preguntar cuál era el shampoo más barato, si era de información entonces cosas así por el estilo.
N/A Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 930
yo creo que no fue fácil y no solo eso sino que de pronto ya digamos organizadas estas unidades de enlace eso sería pues que de pronto las unidades de enlace eran vistos como el enemigo en casa, porque estas unidades de enlace muchas unidades de enlace si se comprometieron con el tema si adoptaron la bandera de la transparencia y querían transparentar
N/A Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 931
y pues por el otro lado tenían algún alto funcionario que no quería transparentar información y que era el jefe del titular de la (inaudible), entonces eso generaba ciertos roces con los titulares de las unidades de enlace
N/A Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 932
en fin desconocimiento de la materia, N/A Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 933
yo te diría que una de las cosas que dicen los estudiosos del tema de políticas públicas y de organizaciones gubernamentales es que si tú quieres que en realidad permeé una política pública es muy importante la intercomunicación, la socialización del tema, ¿con quiénes? pues con quienes van a implementar la política pública
N/A Difusión deficiente
Ángel Trinidad Zaldívar 934
si no hay socialización del tema, si tu no les comentas cuales son las ventajas o desventajas o el fin de esta política pública lo que van a hacer es fracasar porque sientes que los estas golpeando en su esfera de pequeño poder
N/A Resistencia cultural
Ángel Trinidad Zaldívar 935
hay un texto que habla por ahí del burócrata Miguel de la Calle que es el que puede descarrilar una política pública entonces de nada sirve tener una alta política pública perfectamente diseñada en las alturas, sí que se va a implementar es eso el burócrata y no lo digo de manera despectiva, el burócrata somos todos lo que trabajamos en el gobierno al final del día,
N/A Difusión deficiente
Ángel Trinidad Zaldívar 936
el personaje que está en la ventanilla 14 ese puede descarrilar cualquier política pública llámese de transparencia, llámese de agilización digamos del trámite de semanas cotizadas del IMSS, digamos si tu dijeras una súper política para agilizar los trámites con la que va a aplicar el de la ventanilla si se puede decir "si, no ven mañana", creo que ahí falto mucha mayor comunicación con las unidades de enlace en general y con las autoridades menores que estaban obligados a atender estas políticas.
N/A Difusión deficiente
Ángel Trinidad Zaldívar 941
sin embargo pues por supuesto que hay... ha habido resistencias ha habido intentos ha habido mecanismos o intentos para establecer mecanismos de acotar al ifai, por ejemplo ahora en esta última reforma constitucional
N/A Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 942
¿que se discutía? yo te diría tres cosas importantes: uno si las resoluciones del ifai iban a ser definitivas e inatacables o no , que ese era un tema que veníamos arrastrando desde la aprobación de la propia ley del 2002
N/A Autonomía del órgano garante
Ángel Trinidad Zaldívar 947
Bueno cuando se estaba discutiendo esta reforma por supuesto había sectores de diferentes partidos que decían que esta frase no se podía incorporar en la constitución "¿cómo era posible?, que tenía que hacer algún tipo de recurso" etc.
N/A Interpretación del derecho
Ángel Trinidad Zaldívar 948
y entonces ahí entrábamos en un segundo rubro y era bueno que si sean atacables pero solo para cosas muy específicas y entonces vino la discusión de si quienes podían atacar las resoluciones, entonces había quienes decían las que si podían atacar: el Banco de México, la debería poder atacar la secretaria de Hacienda. dependiendo... la procuraduría general de la república y la Secretaría de Seguridad Pública
N/A Evasión de la transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 949
¿porque? como te decía antes si hay un, tema que vaya atentar en contra de la estabilidad económica pues eso no se debería de saber,
N/A Evasión de la transparencia
469
Ángel Trinidad Zaldívar 951
y recuerdo muy bien nada más para que te des una idea de cómo se podían tener o digamos enconchar... en una de esas reuniones un legislador, ahí si omitiré decirte quien, este pero hubo un legislador que de pronto dijo "Es que ustedes quieren que todo sea transparente por ejemplo que el Banco de México haga público las reservas de dólares que tenemos imagínense si eso sucediera" cuando el legislador dijo eso fue en el 2012 ¡ya para ese día las reservas del Banco de México se publicaban en la página de internet del Banco de México! pero además tenían meses publicando pero había un legislador que decía que si eso se publicaba que se iba a caer el país, terrible eh! vamos yo me acuerdo estaba sentado junto al Doctor Merino y me volteé y le dije "¿te puedes imaginar esto?, este hombre está queriendo cerrar algo que ya es público desde hace mucho tiempo" en fin para que tengas una idea que no ha sido fácil, no es fácil, hay resistencias que seguramente seguirán.
N/A
Problema: ignorancia de la política de transparencia
Ángel Trinidad Zaldívar 952
Si bueno los temas que estaban a discusión eran la inatacabilidad, quienes podían o no digamos atacar, estas excepciones digamos a la inatacabilidad, cuáles podían ser las excepciones
N/A Autonomía del órgano garante
Ángel Trinidad Zaldívar 953
y otro tema que causaba ciertas digamos ciertas dudas era si el ifai debía de convertirse en segunda instancia para los órganos locales de transparencia.
N/A Parcialidad de órganos locales
Ángel Trinidad Zaldívar 954
Ahí pues había distintas voces porque en algunos casos se decía pues oye si se convierten en 2da instancia pues se van a meter con el federalismo N/A
Parcialidad de órganos locales
Ángel Trinidad Zaldívar 955
otros decían que si el ifai se convertía en segunda instancia se podía llenar de trabajo en exceso porque pues todos los estados iban a presentar quejas,
N/A Parcialidad de órganos locales
Ángel Trinidad Zaldívar 962
es un tema además que difícilmente te vas a o oponer de manera pública, aquí lo importante es que además de estar comprometido en el discurso pues estar comprometido en la acción, con políticas públicas concretas con mecanismos concretos
N/A Transversalidad de la política pública
Ángel Trinidad Zaldívar 964
esto debe de estar totalmente alejado de los vaivenes sexenales esto no es de hoy si y mañana no y si hoy llega este gobierno de tal color vamos a dar un paso para atrás luego si llega otro de otro color dos para adelante, no, esto no lo podemos permitir los ciudadanos
N/A Transversalidad de la política pública
Ángel Trinidad Zaldívar 972
entonces si tiene ciertas virtudes creo que es un proceso lento creo que es algo que tomara una o dos generaciones asimilarlo, de a de veras como propio
N/A Resistencia cultural
Francisco Ciscomani 987
¿Qué pasaba antes? Como los proyectos regulatorios no eran públicos como anteproyecto, únicamente los poderosos opinaban, se oponían y modificaban el sentido de la regulación, entonces, intereses de todo tipo actuaban en favor y en contra de reformas de carácter económico, político y social.
N/A Marco legal insuficiente
Francisco Ciscomani 1005
pero eso había sido interpretado de manera muy limitativa, era solicitar información y esperar 4 meses a que te respondieran, pero no había realmente una regulación que te garantizara ese derecho, y desde ese momento hubo muchos intentos de reformar la constitución.
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1007
y a partir de ahí hay una serie de intentos de Gobernación y Hacienda de darle una autonomía al IFAI, constitucional, para eventualmente someterlo a otra disciplina, por ejemplo, quería que fuera autónomo constitucional pero que en su pleno y en su órgano de gobierno figuraran representaciones de las secretarías de Hacienda y de Gobernación, Defensa, realmente era una intrusión.
N/A Autonomía del órgano garante
Francisco Ciscomani 1008
Entonces tu tienes que entender que muchas de las reformas, no solo las estructurales, no necesariamente tienen la intención de darle la autonomía al organismo y eventualmente consolidar la política pública, y extenderla.
N/A Autonomía del órgano garante
Francisco Ciscomani 1009
A veces tienen por objeto controlar al regulador o meterle controles y cuñas en su operación, al tener por ejemplo en las propuestas que alguna vez hizo Paoli Bolio que hizo Barrio, pues ellos querían realmente un pleno conformado por los comisionados pero además con representantes de las secretarías fuertes, y eso iba a limitar la operación del IFAI.
N/A Autonomía del órgano garante
Francisco Ciscomani 1012
Y adicionalmente, no es tan importante la autonomía de un organismo, ¿cuántos organismos autónomos tenemos ahorita? y cuántos de ellos tu pudieras decirme ahorita a lo mejor resultaron descafeinados, ¿a qué me refiero con eso? muy autónomos, procedimientos y comisionados o consejeros y ¿qué están haciendo ahorita?
N/A Autonomía del órgano garante
Francisco Ciscomani 1014
Esos mínimos deberían estar establecidos en la Constitución de forma directa tanto para la federación, los OCA's y otros sujetos obligados con diferentes grados de Autonomía , como el TFJFyA, los Tribunales Agrarios, las Universidades como la UNAM y a su vez las entidades federativas y los municipios y sus propios autónomos dentro de esta jurisdicción.
N/A Marco legal heterogéneo
470
Francisco Ciscomani 1021
Ahora, ¿por qué es importante la transparencia o por qué es un tema de agenda pública? la gente piensa que la transparencia es exclusivamente para combatir corrupción, mucha gente piensa eso, y piensa que a mayor transparencia habrá menor corrupción, esto es una idea equivocada que si nos limitamos a la transparencia sabemos que per se coadyuva pero no es el acicate principal contra la corrupción, el acicate principal está en la impunidad, o sea, el Estado de Derecho no funciona, esto trae como consecuencia que no se cumpla con el principio de legalidad y como sabes eso ha afectado en su conjunto
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1022
incluso ha sido una de las críticas fuertes que ha tenido el IFAI diciendo que si el IFAI a lo mejor no sirve porque la corrupción no baja, al revés, se incrementa y se ha incrementado... hemos perdido algunos lugares en la parte de percepción en Transparencia Mexicana e Internacional.
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1025
Entonces la transparencia tiene un gran sentido económico, no solamente de reivindicación de agenda ciudadana, de combate a la corrupción y rendición de cuentas,
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1026
la transparencia es un importante para los empresarios o para quienes deseen emprender un negocio porque el valor que tiene la información en el mercado
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1054
la parte que nos hace falta fuerte es en los otros órganos de Gobierno, si bien es cierto hay entidades federativas que van más adelantadas ,hay otras donde la Transparencia ha brillado por su ausencia
N/A Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1055
hay estados pequeños que no tienen cuadros profesionales, que no tienen tampoco organizaciones de la Sociedad Civil o empresarios fuertes que estén reclamando ese derecho de Transparencia, la gestión Publica, la regulación en proyecto los Tramites, las inversiones que hace el estado.
N/A Desarrollo de la sociedad civil
Francisco Ciscomani 1057
y habrá otros estados donde pretendan controlarlo todo, a lo mejor el régimen no es tan fuerte en Coahuila por obvias razones, no hay una base de la sociedad civil fuerte, no hay una base de los empresarios tampoco fuerte que los reclame. porque los empresarios fuertes son empleados del Gobierno estatal, con contratos con asignaciones o son candidatos o presidentes Municipales, el caso de la Familia "López" en Saltillo de grupo Industrial Saltillo por darte un ejemplo son por otro partido además
N/A Desarrollo de la sociedad civil
Francisco Ciscomani 1058
y no importa el color en realidad esto sucede en PRI y en España, todos declararan públicamente que están comprometidos con la Transparencia pero eso y los detalles sobre cómo funciona el mecanismo, el diseño regulatorio como realmente se puede poner en la práctica
N/A Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1073
Es la nota que cabecea, en realidad cuando lees dentro de la nota te das cuenta que son trescientos, de setecientos y cacho de miles de maestros frente al grupo,
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1076
la transparencia tiene sus memorias normalmente tiende a destacar los aspectos negativos , pero hay aspectos positivos por ejemplo, que creció el número de maestros indígenas que ya tienen un titulo en Licenciatura, antes no lo tenían y que son bilingües, en su mayoría, hay otros que no sacan hay muchos maestros que manejan una segunda lengua o sea, que son bilingües en ingles digamos para enseñar pero no te dicen como están evaluados,
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1087
la problemática, era el cumplimiento asimétrico que había de los principios de transparencia en la nación porque a pesar de haber una ley federal los otros sujetos obligados, como el IFE, los tribunales, la Suprema corte cumplían de distinta manera de una manera no tan honrosa como cumplía por ejemplo el Poder Ejecutivo, lo mismo pasaba en las entidades federativas y en los Municipios
N/A Marco legal heterogéneo
Francisco Ciscomani 1089
falta ver la ley de transparencia creo sale ahora en febrero 7 o por ahí, esa ley de transparencia pues va a ser muy interesante porque puede pasar como ha pasado en las leyes de las reformas constitucionales en materia de telecomunicaciones , competencia o energética que a veces son considerados como un retroceso con respecto a la política planteada en la constitución
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1090
Por ejemplo esta idea de que los datos personales en celulares una serie de cosas, el internet y todo eso, son ideas que le pueden ocasionar al Estado una tranquilidad y un control y a la mejor quienes quieran mayor seguridad estén dispuestos a sacrificar su privacidad, pero creo que "Franklin" decía que "El que está dispuesto a sacrificar su privacidad por mayor seguridad no merece ni una cosa ni otra".
N/A interpretación del derecho
471
Francisco Ciscomani 1093
en el caso de los órganos autónomos constitucionales con determinado grado de autonomía la Constitución es omisa, no te dice si va a ser segunda instancia , pero tampoco te dice que va a tener tratamiento de entidad federativa, en principio parecería que va a ser la primera instancia el IFAI, pero quiero que imagines el nerviosismo del Gobernador y vicegobernadores del Banco de México cuando un asunto que ponga en riesgo la estabilidad económica del país caiga entre los comisionados del IFAI que yo los respeto mucho y serán quienes tú quieras, pero no puedo imaginar que ellos abran una sesión donde ellos determinan que debe ser publica donde discuten si van a retraer recursos que la economía va a arrojar recursos para pagar la inflación, y no hay un comisionado económico,
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1103
o en lugar de tener un sistema donde puedes ubicar por nombre a los maestros y buscarlos o puedes agruparlos publican puros "pdfs" que no pueden ser procesados y que requieren un master dowmload management porque también una manera de ocultar información es poniéndola en los formatos no utilizables , los datos públicos deben ponerse en formatos reutilizables es decir que puedas tu manipular y manejar para el procesamiento.
N/A Manejo deficiente de archivos
Francisco Ciscomani 1104
Me parece que ese enlace entre los distintos actores está ahí, pero no se han puesto de acuerdo, siguen siendo un tema chilangococratico del altiplano central, de quienes vivimos en el centro , ahí están enlazados los actores, pero cada quien está por su lado ,
N/A Difusión deficiente
Francisco Ciscomani 1105
hay un Colectivo para la transparencia conformado por un sin número de agrupaciones pero no necesariamente están todos de acuerdo , no hay un frente común de la sociedad civil,
N/A Desarrollo de la sociedad civil
Francisco Ciscomani 1107
Parte del problema es que los actores no han hecho un frente común N/A Desarrollo de la sociedad civil
Francisco Ciscomani 1110
Hay grandes temores particularmente en el sector económico, las autoridades reguladores, financieras, Banco de México, Economía tienen sus temores de que una resolución del IFAI abra la información y de alguna manera (inaudible) en las causales de clasificación y pongan en riesgo la seguridad, más que nada la estabilidad económica del país.
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1111
Entonces, cuando tú tienes un sistema político y de administración pública donde la autoridad hacendaria tiene mucho peso, y Banco de México tiene gran credibilidad, pues estas instancias pugnaban para que el IFAI no tuviera la autonomía o la ley no tuviera una cláusula que dijera "son resoluciones definitivas e inatacables" o si bien, la ley o la constitución lo decían, esto no fuese una realidad en la práctica porque había que pasar por todo eso.
N/A Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1112
Lo mismo pasaba con las autoridades de seguridad nacional y seguridad pública, CISEN, PGR... esos factores que eran actores a considerar en el diseño y que tenían fuerza dentro de las Cámaras, podían influir para que no avanzaran estos procesos.
N/A Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1114
Imagínate que un gobierno multiplica los órganos autónomos o con cierto grado de autonomía lo hace bajo dos principios: el principio es que esta autoridad reguladora llámese Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), Banco de México, CNDH, PGR que ahora va hacia una Fiscalía General de la República, otros órganos como IFETEL, COFECO, que por especialidad y autonomía los separa de la administración, y ahora los sometes a otra autoridad en materia de transparencia; ¿pueden 4, 5, 7 comisionados tener la especialidad que tienen los comisionados en telecomunicaciones, o los vicegobernadores o gobernador del Banco de México, o en su caso el titular del CISEN, la tienen? es lo que se preguntan ellos, que han trabajo en esas instituciones unos 20 años,
N/A
Otros. Poca especialización del órgano garante
Francisco Ciscomani 1115
¿pueden 7 comisionados a raíz del ejemplo que nos dieron los comisionados salientes, tomar decisiones debidamente informadas y ellos especializados en el mínimo indispensable para tomar esas decisiones o son mejores los ...(inaudible, quizás "fueros")
N/A
Otros. Poca especialización del órgano garante
Francisco Ciscomani 1116
por eso las resoluciones se iban a litigio, y había manera de no dejar que las decisiones del IFAI fueran definitivas,
N/A Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1117
amparadas a terceros; a veces a servidores públicos se amparaban contra el cumplimiento de una resolución como personas físicas de derecho privado, lo cual era totalmente irregular
N/A Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1118
a veces activaban a terceros por ejemplo a los bancos, contra una resolución que abría el fideicomiso del FOBAPROA, a los sindicatos, al Sindicato de PEMEX, ¿cuántas veces no se ampararon contra resoluciones del IFAI?
N/A Evasión de la transparencia
472
Francisco Ciscomani 1119
En un país que tiene una cultura litigiosa, la transparencia y el acceso a la información no fueron ajenos a ese trato y la idea es la misma, quien ha ejercido atribuciones con grado de especialidad y autonomía por muchos años y que requieren un manejo prudencial de la información, la materia financiera por definición es prudencial.
N/A
Otros. Poca especialización del órgano garante
Francisco Ciscomani 1120
Si tu te fijas de la ley pasas a circulares, reglas, no hay reglamentos, entonces esas autoridades tenían pues un temor fundado de que los comisionados del IFAI fuesen a abrir información que en principio no debería ser abierta al público porque dañaba la economía, etc, o la seguridad nacional.
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1121
Entonces en un esquema en el que tienes tantos autónomos constitucionales, imagínatelos ahora que metes una solicitud, resuelven, no te gusta y te vas a recurso de revisión ante el IFAI, ¿Sabrá algún comisionado del IFAI o se habrán desarrollado estos... una práctica en materia de telecomunicaciones, sabrá lo que es el espectro radioeléctrico y cómo se digita? es ese tipo de cosas ¿O sabrá de seguridad nacional? ¿cuáles son los impactos de información que tiene CISEN para detectar bandas criminales o en este caso infiltrar estas organizaciones delictivas? si se dan a conocer nombres de servidores públicos en el sector.
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1122
Ese es el punto medular, y cómo hacer el balance entre ambas cosas. Por un lado preservar por el propio interés nacional esta información de los ciudadanos que quieren acceder ejerciendo un derecho de manera legítima y cómo no dejar que el IFAI en un acto, en ocasiones de agenda, que en ocasiones puede ser personalísima de alguno de sus comisionados, a veces sus diferencias personales hacia una resolución hacen que voten en un sentido o en otro, ¿cómo cuidar que eso no sucediera?,
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1123
ese es la gran preocupación de las autoridades que manejan información que tienen peso y que afectan los mercados o afectan la seguridad nacional y particularmente esto es cierto en las autoridades financieras, autoridades autónomas ahora en materias tan complejas como telecomunicaciones, competencia, etc.
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1126
podían ser (inaudible)... por ejemplo la única garantía que había del incumplimiento era que el órgano interno de control pudiese intervenir para fincarle responsabilidades al servidor público. Lo que llamamos medidas de apremio.
N/A Marco legal insuficiente
Francisco Ciscomani 1128
Estrategia para no cumplir era: el funcionario obligado a cumplir y con el cual se enderezaban las acciones era removido de su cargo, y lo cambiaban de área o lo mandaban a un Estado, entonces no había manera de que tu generaras el cumplimiento de la resolución y se te olvidaba y el funcionario decía esta (inaudible)... cuando esta (inaudible)... llegó yo estaba en otra parte (inaudible)... lo mandaron a otra parte y no estoy obligado a cumplirla, y con eso se tumbaba el proceso que seguía su curso, posiblemente con el conocimiento de las autoridades de control, que en principio estaban a cargo de investigar o iniciar y llevar a cabo este procedimiento de responsabilidades pero llevaban 7 u 8 meses hasta que se daban cuenta que tenían que haber iniciado otro con el nuevo y así se iban.
N/A Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1135
o con los propios comisionados del IFAI que en algún momento, seguramente al momento de su elección, tuvieron que hacer algún tipo de pacto, con los propios senadores con función de dictados que a lo mejor provenían de otra parte, porque el factor real de poder que los nombro no fuera sociedad civil, fue el conjunto de los actores políticos,
N/A Autonomía del órgano garante
Francisco Ciscomani 1137
no es que yo sea partidario de la re-centralización pero también creo que una re-centralización excesiva tampoco lleva a una evolución de la cultura en materia de transparencia y acceso a la información pública, bastaría con generar un cumulo de asuntos tal que el órgano pudiera ser inoperante.
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1138
Yo creo que el sector financiero y las autoridades de control financiero autónomas o del poder ejecutivo o incluso las estatales, las autoridades financieras, llámese egresos, ingresos, bancarios a toda la parte de subsecretaria de ramo, no se, no son tan proclives a la transparencia y de alguna manera son más resistentes, prefieren más en la regulación prudencial,
N/A Evasión de la transparencia
Francisco Ciscomani 1146
luego hay actores que no entiendes porque no quieren que eso suceda vamos a los partidos de izquierda, no importa la transparencia, los partidos de izquierda veían eso como un patrimonio nacional , y ahí si hay una diferencia ideológica, pero claro que están de acuerdo con transparentar lo que está sucediendo,
N/A Resistencia cultural
473
Francisco Ciscomani 1148
a ti te llega tu recibo de luz y CFE argumenta que por transparencia te dice cuál es el subsidio que te corresponde, en realidad probablemente no es un subsidio es una mala administración que lleva al punto que la energía es más costosa que en la que ellos están en condiciones de producir, ellos te están mandando un mensaje que te están subsidiando por equis y que con esta transparentes, algún día te quitaran el subsidio y esa será la justificación del incremento de precio queda claro que la transparencia es un aliado
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1152
yo considero que en el PAN todavía hay más actores pro transparencia que realmente lo promueven que posiblemente en el PRI, o en el Verde me parece una línea discursiva interesante que su intención no es necesariamente que el gobierno se transparente perfecto, sino que las cosas que favorecen la reforma que promueve el gobierno se transparenten , como sucedió con la reforma que acabamos de presenciar
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1155
en el gobierno de Calderón hubo una continuidad del tema, hubo una reforma constitucional pero si el presidente Calderón hubiera querido impulsar la agenda hubiera enviado una iniciativa al congreso con la reforma constitucional de 2007.
N/A Marco legal insuficiente
Francisco Ciscomani 1156
La ley general que siempre quedo pendiente , N/A Marco legal insuficiente
Francisco Ciscomani 1158
la parte política y del Cabildeo yo participaba como alguien capacitado para discutir el punto de vista técnico , pero no logramos que prendiera en la cámara de diputados aun cuando fuimos a ver a un sin número de diputados, porque entramos por diputados y no parecía haber tampoco una voluntad presidencial de decir, oigan si no pueden ustedes y no sale de los partidos la ley, déjenme mandar una iniciativa para presionar la cosa;
N/A Resistencia cultural
Francisco Ciscomani 1159
De hecho llego un momento en que yo tuve que generar el documento de los mínimos, un documento de los mínimos, que es lo mínimo indispensable que hay que modificar en la ley, para que cumpla cabalmente con la Constitución llego un momento en que tuve que hacer un documento así y mandarlo a discusión de los grandes tomadores de decisiones
N/A Interpretación del derecho
Francisco Ciscomani 1174
Obviamente mientras toman el control tienen temor de soltar información y eso puede retrasar que avancen más el tema,
N/A Resistencia cultural
Francisco Ciscomani 1185
en México antes de esto no era posible teníamos que fijar *** hasta la puerta por donde entrabas para poder instaurar la cultura
N/A Resistencia cultural
Amalia García 1203
Y sin embargo, a pesar de los avances que había en el país, existía todavía en el país un enorme rezago, yo diría incluso resistencias a que los estados tuvieran leyes de acceso a la información y que los obligaran a rendir cuentas, entonces la determinación que tomamos y lo reitero en un dialogo de mucho acuerdo con Alonso Lujambio fue impulsar una reforma al Art. 6 de la constitución,
N/A Evasión de la transparencia
Amalia García 1204
que mencionara la obligación de la federación y de las entidades federativas de los estados y a partir de eso presionar y uso la palabra sabiendo que eso fue el contexto en el que trabajamos para que los estados estuvieran obligados a tener leyes de acceso a la información
N/A Evasión de la transparencia
Amalia García 1207
No lo hacían público, la resistencia, pero había, había resistencia algunos seguramente porque cuando lo tratamos lo consideraban innecesario lo veían como un asunto superfluo, no le veían la importancia.
N/A Evasión de la transparencia
Amalia García 1208
Y en esencia se trataba de una resistencia que tenia que ver con formas de hacer política y de asumir los cargos de representación popular en los que durante mucho tiempo antes no existía la rendición de cuentas entonces se trataba de sacudir y cambiar formas de estar en espacios de representación popular a la vieja usanza,
N/A Resistencia cultural
Amalia García 1219
y creo que requerimos que se vaya convirtiendo esta practica de rendición de cuentas y de transparencia y de no permitir actos de corrupción en una acción que se aparte de las formas de gobernar,
N/A Resistencia cultural
Amalia García 1220
al mismo tiempo yo creo que sin la presencia y la actuación de la sociedad civil siempre habrá tentación de utilizar los recursos públicos de manera deshonesta, entonces yo le concedo un enorme papel a la sociedad civil,
N/A Corrupción
Amalia García 1224
Lo que, mas bien los que se expresaba era que no lo consideraban importante, N/A Evasión de la transparencia
Amalia García 1225
lo consideraban algunos innecesario o tal vez lo manifestaban así porque había quedado claro que había una resistencia pero nadie lo decía claramente.
N/A Resistencia cultural
474
Amalia García 1227
y luego ya en 2007 con la pluralidad pero todavía no se había transformado la conciencia de la sociedad de manera tan amplia, nadie se atrevía a decir que se oponía porque no quería que lo vigilaran y no quería rendir cuentas, nadie se atrevía a decirlo de esa manera...
N/A Falta de confianza en el gobierno
Amalia García 1238
y fue un .. y lo recuerdo esos primeros meses como una locura total por el volumen de preguntas porque estábamos todavía con un enorme rezago en la digitalización de toda la información
N/A Manejo deficiente de archivos
Amalia García 1240
Yo creo que si, faltan cosa por hacer hay que afinar pero yo creo que México ha ido en el camino correcto, en donde después de que lo hicimos en el gobierno del estado, cual fue nuestro reto, que lo hicieran también los gobiernos municipales, porque además evidentemente que tiene un costo para los gobiernos municipales
N/A Asignación de recursos
Amalia García 1242
Los recursos económicos en un primer momento, pero fue una decisión magnifica N/A Asignación de recursos
Amalia García 1243
Bueno una resistencia que yo vi ya ahora en estos últimos dos tres años es que en la reforma en la ley del acceso a la información los sujetos obligados había algunos que no estaban contemplados en la ley y había resistencia para que estuvieran incluidos por ejemplo: los sindicatos, fue una gran batalla que se tuvo que librar en esta legislatura
N/A Resistencia cultural
Amalia García 1244
por ejemplo, los primeras semanas meses del 2012 de esta Legislatura es decir septiembre octubre noviembre, una gran batalla que libramos que en ese momento perdimos aquí en la Cámara de Diputados fue que se incluyera la obligación de los sindicatos de rendir cuentas sobre los recursos que recibían porque ademas había en la información publica casos en los que quedaba claro que habían recibido recurso público y debían rendir cuentas sobre ese recurso público y no lo estaban haciendo
N/A Evasión de la transparencia
Amalia García 1245
e intentamos que en la Ley Federal del Trabajo cuando se discutió en esos primeros meses de esta legislatura se incluyera la obligación de los sindicatos hubo una resistencia hubo una gran oposición del PRI y no logramos que se incluyera pero posteriormente ya no en la Ley Federal del Trabajo como una obligación para los sindicatos sino en una reforma que se hizo a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información si logramos finalmente que se incluyera a los sindicatos y otro sujeto obligado que son los partidos
N/A Resistencia cultural
Amalia García 1246
Argumentaban autonomía pero era un argumento muy endeble porque si reciben recursos públicos igual que organismos de la sociedad civil que reciben recursos públicos tienen que rendir cuentas sobre ese recurso público, porque un sindicato no iba a rendir cuentas sobre ese recurso público,
N/A Resistencia cultural
Amalia García 1247
claro, estaba un antecedente tal vez muy pesado muy fuerte que estuvo presente como invitado de piedra en esta discusión y eran los mil millones de Pemex que se le habían canalizado en el año 2000 a la campaña del PRI y aparentemente había sido un préstamo que se le había dado al sindicato y luego se habían canalizado al PRI, que fue sancionado el PRI por cierto por el Instituto Federal Electoral
N/A Corrupción
Edgar Martínez 1268
y lo que se fue digamos delineando este derecho, recordemos que para 1977 pues aun después de ya varias décadas en el poder del PRI se va digamos construyendo a lo largo de los 80`s, en esta idea de definir a quien quiso referirse el constituyente permanente con esta referencia al derecho a la información, será garantizada por el estado.
N/A Interpretación del derecho
Edgar Martínez 1269
Y recordaras ahí hay como tres elementos fundamentales los que nos da el Poder Judicial en un primer momento en inicio de los 80`s esta película que nos decía que el estado no debe entorpecer o se entendía como una garantía en el que el estado no debe entorpecer el uso de medios de difusión masiva de ideas, de información, etc. como digamos ese primer elemento de construcción para delinear este derecho, y darle algún cuerpo alguna materialización,
N/A Interpretación del derecho
Edgar Martínez 1270
después en 1985 ya se tiene un elemento mas de carácter político en donde bueno básicamente se decía que esta referencia fungía como una garantía para que los partidos políticos pudieran tener algún esquema de difusión en los medios de comunicación masiva
N/A Interpretación del derecho
Edgar Martínez 1271
y digamos la ruta termina por allá de 1997 con el caso desafortunado de la matanza de aguas blancas en donde la Suprema Corte da otro nuevo elemento un elemento una visión diferente de lo que en los 80`s se había configurado pues decía que el estado debía abstenerse de dar información que se manipulara (completo falso) (inaudible) .
N/A Interpretación del derecho
Edgar Martínez 1288
tu bien sabes que en la década de finales de los 60`s principios de los 70`s todos los movimientos políticos y sociales que habían llegado del pasado, grupos estudiantiles y demás hay .. y se genero gran cantidad de información mucha desinformación en la administración o bajo la administración del CISEN
N/A Agenda ciudadana ignorada
475
Edgar Martínez 1294
Pero imagínate tu de pronto una obligación de transparentar lo del pasado cuando de origen no existía esa obligación situación que no te exime de haber actuado correctamente siempre, pero imagínate tu de pronto voltear y decir y hay que transparentar todo lo del pasado se haya hecho como se haya hecho y si yo lo he tenido en cuenta hace 20, 30 o 40 años una situación como la que me plantean es mas que una Ley de Transparencia te diría en ese nivel si tu quieres de superficialidad que creo no había en este momento hasta que no se presentaron cambios en partido en el poder una condición social, de vamos entrándole al tema y entremosle respecto al pasado y el presente.
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1300
pero con una pequeña diría yo una gran variante, como esta actualmente la ley, si tiene un órgano externo que es el IFAI que el que controla los procesos para el ejecutivo federal pero no hubo un órgano independiente para efectos de poder judicial, poder legislativo, tribunales administrativos y todos los que están hoy fuera de la órbita del país,
N/A Marco legal heterogéneo
Edgar Martínez 1301
todo lo que no es ejecutivo federal pues constituyen controlarías internas que pretenden ser un garante dentro de pero pues claramente sin una nota esencial, para hablar de un garante verdadero, que es la independencia de ese órgano, respecto del sujeto que se fiscaliza y en esa medida es que nuestra Ley Federal de Transparencia si bien constituye una batalla muy importante ganada en aquellas épocas entre 2000 y 2002, es cierto que también se vio limitada respecto a las ideas originales pero tal vez eso haya sido factor para el triunfo y que se haya implementado con éxito que se tuvo
N/A Autonomía del órgano garante
Edgar Martínez 1311
ese no era el mecanismo del 2000 del 2001, era al contrario todo esta bajo la administración del estado y excepcionalmete se entrega cierta información a quien me lo pida sea para efectos de difusión, sea para efectos de consumo propio de un investigador o sea simplemente para el morbo de alguien.
N/A Evasión de la transparencia
Edgar Martínez 1331
hoy tu sabes de que pues la Consejería Jurídica del ejecutivo federal puede pedir la revisión por cuestiones de seguridad nacional y la particularidad también de que este órgano IFAI no puede entrar en los temas jurisdiccionales de la Suprema Corte, es una lógica perfecta porque la Suprema Corte ya es una instancia límite y jurídicamente no procede que alguien revise al limite, entonces ellos son el último interprete en la Constitución y así debe permanecer, pero en caso de la Consejería queda la crítica para la posteridad en que a lo mejor lo mejor sea sacar ese espacio de debate que puede abrir la Consejería y dejarlo de manera irrestricta que ninguna autoridad por ningún tema podrá combatir.
N/A Evasión de la transparencia
Edgar Martínez 1343
y pues no te mentiré que al día de hoy se sigue trabajando en esta cuestión cultural de provocar que el servidor público nazca como servidor público en el entendido de que todo es público y excepcionalmente algunas cosas no lo serán, sigue habiendo resistencias pero sin embargo, me parece que si hay estos factores jurídicos prácticos y la propia institución contribuyeron.
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1344
Los que han obstaculizado pues de alguna manera los he dejado ver y ha sido la cultura del servicio público que además te he de decir no es... nos podríamos remontar incluso hasta la Colonia misma si revisamos el Derecho Español incluso hoy la propia España dada nuestra tradición jurídica, en donde siempre esa tradición fue no de apertura sino de control, no era una cuestión de mantener la información protegida por solo el hecho de mantenerla protegida, sino por una cuestión de mantener el control sobre determinados hilos que te permiten a su vez controlar el poder político sobre la Colonia y luego en el Estado Mexicano Independiente y que pues esto va mutando hasta nuestra democracia moderna a lo que hoy conocemos y tenemos que si es el gobernado quien tiene a través de empoderarlo con instrumentos como esto, quien tiene el mandato sobre su gobernante.
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1345
Si yo creo que en ámbito federal estamos en un nivel de desarrollo mejor, superior, a nivel local todavía existen, déjame utilizar la expresión, como esquemas feudales más enraizados que incluso esto no es exclusivo de transparencia sino parece que cualquier tema político visto en ambos ámbitos se encuentra una diferencia importante
N/A Parcialidad de órganos locales
Edgar Martínez 1346
por ejemplo ¿cuál es la apertura en términos de libertad de información para medios? creo que estando no me refiero a la Ciudad de México sino en el ámbito federal hay mayor apertura y te permite trabajar mejor que trabajar en una entidad federativa,
N/A Marco legal heterogéneo
476
Edgar Martínez 1347
yo creo que las cosas son todavía más como a lo mejor cerradas, de control, de esta época como de terratenientes y de... ver como patrimonio el Estado sin esta visión de *** yo vengo a servir a los particulares y a las instituciones, no a servirme de las instituciones y de los particulares a los que gobierno. Entonces si creo que esa parte cultural no ha ayudado y si creo que esta menos desarrollada en el caso de las entidades federativas y ese es un factor cultural que hay que trabajar,
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1348
no nos han bajado más de 10 años de aplicación pero también creo que se han empleado muchas de las energías del IFAI en el tema reactivo que es el de los procedimientos y las solicitudes que no digo que esté mal y si digo que la energía del IFAI debe orientarse mucho más a los temas de conciencia, promoción, difusión y preventivos porque me parece que ahí está la gran solución es decir,
N/A Difusión deficiente
Edgar Martínez 1349
en mi óptica el ideal es que se acaben las solicitudes de acceso y se acaben los recursos de revisión por una sola cosa, logramos hacer que el en*** del servidor público, esté la cultura de la transparencia , todo se hace público como se tiene que hacer, y todo se entrega de manera útil para el ciudadano, en ese momento estaremos cercanos a ese esquema ideal
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1350
y es lo *** que creo, que en la estructura y la reestructura del Instituto debería estar mucho más enfocada a la construcción de política pública que nos lleve a que esta cultura finalmente se integre como parte del actuar cotidiano del mexicano no sólo del servidos público sino de los particulares de manera que se tiene un círculo virtuoso, que además sería***
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1352
Desafortunadamente antes de 2007 hubo esta en materia de Datos, después de 2007 la de la denominación con el tema de protección de datos personales y desafortunadamente creo que no hubo más por el tema de la comisión legislativa federal de no hacer nada en relación al 2007.
N/A Marco legal insuficiente
Edgar Martínez 1357
En la administración del Presidente Calderón si bien de alguna manera continua esta inercia de la administración del Presidente Fox, si la diferencia que advierto en el terreno práctico es una, viene con el tema de la seguridad nacional y el combate a los grupos de la delincuencia organizada y por ahí enfrentamos a una piedra enorme y un obstáculo que durante toda esa administración prácticamente no se pudo vencer que fue el que la PGR tuvo una cerrazón total para no permitir al acceso al tema de la averiguación previa,
N/A Evasión de la transparencia
Edgar Martínez 1359
pero sin ninguna duda el Ministerio Público es otro órgano del Estado que debe ser revisado y que debe conocerse su trabajo y por tanto ***, Entonces en ese sentido si hay un cambio relevante por ese tema del combate me parece si necesariamente el Presidente Calderón pero si me queda la impresión de que había una pretensión equivocada del tema y pues le metieron ideas equivocadas al Presidente Calderón sobre lo que ocurriría de hacer una apertura de las averiguaciones previas,
N/A Evasión de la transparencia
Edgar Martínez 1361
pero por lo que hacía a cuestiones ya concluidas pues no se entendía en muchos casos porqué mantener la clasificación, por ahí yo veo un cambio relevante en esa administración y la actual administración que parece que está entrando para hacer un pronunciamiento, porque estas dos las estamos valorando tras seis años de administración,
N/A Evasión de la transparencia
Edgar Martínez 1365
Creo que el aprendizaje no ha adquirido el desarrollo similar en la población en general y eso se advierte en las estadísticas del IFAI, tu puedes revisar los informes y se advierte claramente cómo las solicitudes de acceso están casadas con una serie de perfiles llámese medios de comunicación, periodistas, académicos, y estas organizaciones. Creo que hace falta mucho trabajo en la población insisto en general, creo que no se ha generado y hablo como Estado mexicano, el trabajo suficiente para ello,
N/A Difusión deficiente
Edgar Martínez 1377
como te decía de venir de un sistema contrario en el sentido de estar acostumbrados de un lugar donde el principio no era el de máxima publicidad en términos de lo que el gobierno hacia y lo que le informaba su ciudadanía
N/A Evasión de la transparencia
Edgar Martínez 1391
Ya hoy equis años de aplicación que es uno de los grandes temas del ifai, que está bien que estén los académicos y los periodistas pero hace falta ampliar el universo de usuarios porque ya hemos transitado del origen de una ley esta evolucionado,
N/A Difusión deficiente
Edgar Martínez 1407
Creo que históricamente como lo decía en la sociedad Mexicana, viene de una cultura, cargada a la opacidad que a la apertura de la transparencia ,
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1408
en esa óptica habría grandes temores al inicio que a partir de estas leyes se generara una especie o suerte de irrupción inhabilitación del trabajo administrativo en ese sentido que por unos decían ay es que ahora me van a poner a trabajar además del trabajo que ya tengo a generarme cargas adicionales,
N/A Resistencia cultural
477
Edgar Martínez 1409
por otro lado los temores de saberse observado en tiempo real o posteriormente, porque al venir de una cultura donde uno trabaja sin estar bajo la lupa redonda, solo bajo la lupa institucional creo que hace una gran diferencia,
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1410
es una de las grandes batallas ganadas, me queda claro que estas leyes no nacieron como objetivo primario para combatir a la corrupción pero también es cierto que es un gran inhibidor o motivador para evitar ese problema en nuestras sociedades,
N/A Corrupción
Edgar Martínez 1411
si creo que entre el servicio público nació esto con grandes temores, por verse observados y luego saber que esto les podría representar cierto riesgo hacer su trabajo, ese es uno de los primeros elementos ,
N/A Resistencia cultural
Edgar Martínez 1414
se dijo que no se creen nuevas estructuras y sobre lo que ya esta se trabaje para que el tema de acceso funcione,
N/A Evasión de la transparencia
Edgar Martínez 1415
para pensar que el tema de transparencia tiene que atravesar el tema de las instituciones transversalmente
N/A Transversalidad de la política pública
Edgar Martínez 1416
pero por otro lado sí creo que es importante , mi opinión que debían existir ya a la fecha una especie de servicio profesional de carrera ya en el tema es decir, que por lo menos si se diera un grado de permanencia y de estabilidad a quienes trabajan en unidades de enlace y comités de información y creo que después de 10 años se bien se podría construir áreas especificas ya en el caso , pero ínsito ya se les garantice cierta permanencia porque, como provocas el interés institucional si no tienes , ya de entrada gente que sabes que es especialista en el tema, que está convencida de ello y que sabes que va a impulsar estos asuntos al interior de estas instituciones y que tiene mucho que ver con el nivel que tu le des a un titular de enlace o a un integrante del comité de información,
N/A Asignación de recursos
Edgar Martínez 1417
creo que una buena práctica que podría darse en estos temas ya en general necesitaríamos a un experto en archivos, un experto en datos en buen nivel jerárquico y un experto en acceso esa unidad, esas tres personas podrían dar lo que se ha pedido dentro de estos temas,
N/A Asignación de recursos
Edgar Martínez 1419
luego se va Calderón , hubo esa movilidad alta , tu imagínate todos los avances que se tenían a lo largo de 10 años se pierden ,
N/A Asignación de recursos
Edgar Martínez 1420
ahí enfrentamos un gran problema de diseño y que por lo menos en las propuestas en mi actual responsabilidad me han tocado trabajar se han tratado de generar datos en esos perfiles, se ha tratado de generar candados al menos en el caso de datos si se logre designar personas que demuestren experiencia, en cargos que tengan que ver en protección de datos, y también que se les garantice, o buscar que tengan un mínimo nivel jerárquico para que también tengan impacto constitucional;
N/A Asignación de recursos
Edgar Martínez 1424
se buscaba gente de perfil que no fuera el más alto, y la suma de un perfil que no era el de la cima el de la cúspides logro con las herramientas que se tenia potenciar al máximo las leyes la institución y las personas, siempre hubo la inteligencia en los comisionados , y la estructura que se integro degenerarse ese espacio de independencia donde siempre fuimos administración pública y gobierno pero lo éramos para, el efecto estrictamente administrativo es decir en ejercicio del presupuesto el ser parte de una administración publica para los efectos de ser parte de una administración publica para efector de rendición de cuentas
N/A Autonomía del órgano garante
Edgar Martínez 1441
es decir está muy bien el ejercicio que hace el INE en cuanto a las elecciones el ejercicio que hace el derecho en cuanto al voto con todas sus implicaciones, pero de que nos sirve el ejercicio que hace un derecho al voto si no tienes una opinión pública informada y a partir de esa información interesada en no solo salir a votar es hacer su derecho al voto sino también interesada en generar cuadros de gobernantes y esquemas útiles ,
N/A Desarrollo de la sociedad civil
Edgar Martínez 1443
y en tema de privacidad te lo traigo nuevamente y no lo podemos negar el carácter mundial, dale nada mas una pensada en términos de la privacidad al asunto de lo que ocurrió recientemente con los Estados Unidos y el tema del espionaje que se produjo con la revelación de Nanning y de ** en donde los estados Unidos estaban espiando a todo el mundo incluidos sus gobernantes, y en realidad causo tanto ruido donde dijo está bien pues lo sabemos y lo hacemos todos, pero como se te ocurre espiar a mí que soy el presidente primer ministro etc., en fin lo que tenemos que apelar es que la ciudanía tenga limites efectivos frente a arbitrariedades de ese tamaño ,
N/A Corrupción
478
Edgar Martínez 1446
si creo que en esos temas de privacidad y acceso a la transparencia son pilares de nuestra democracia del mismo nivel del ejercicio al derecho al voto y de las actividades que desarrolla el instituto nacional de elecciones y que en esa medida se tendría que estar valorando la importancia ay digamos el propio instituto valorar lo importante que es cada paso que da y hacia a donde va y desde afuera también se le valore digamos en los regulados ejecutivos, legislativos y judicial y constitucionales autónomos el respeto al trabajo que aquí se desarrolla y la parte que corresponde al apoyo a decir que se resuelve ,
N/A Interpretación del derecho
Edgar Martínez 1455
aunque hoy el actual organismo constitucional autónomo, que ya lo es ya trabaja como constitucional autónomo, por como quedaron los transitorios aun no entra al conocimiento de asuntos del poder judicial del legislativo de los otros constitucionales autónomos y en esa medida todavía no se generan esas tenciones que va a generar el día que seamos autoridad pare ellos ya en los hechos, e
N/A Resistencia cultural
Mauricio Merino 1471
Pasaron muchos años, hubo una digamos zona de obscuridad cuando la gente de la prensa, el periódico El Universal en especial en aquel momento, quiso usar el derecho a la información de una manera ajena a los procesos electorales, quiso usarla como un instrumento jurídico para obtener información que el gobierno le negaba, y le resultó que fue llevado a la Corte en distintas ocasiones
N/A Interpretación del derecho
Mauricio Merino 1472
y la Corte en los años 80 si la memoria no me presiona demasiado, 80-90, no tengo el dato, pues prácticamente cerró la posibilidad de que se reinterpretara como derecho de acceso a la información y lo ciño a la interpretación electoral que ahora te estoy dando.
N/A Interpretación del derecho
Mauricio Merino 1473
Hay jurisprudencia de la Corte que tu puedes checar en aquellos años, aquella época como dicen los juristas, donde queda claramente esta lógica electoral del derecho a la información y cómo la Corte la interpretó en ese sentido restrictivo y no en sentido amplio.
N/A Interpretación del derecho
Mauricio Merino 1486
después se partidizaron y se perdió lamentablemente ese impulso de 2003, ahí el IFE dejó de pertenecer a ese grupo pero el IFAI nace en ese momento cuando todavía duraba el impulso de hacer órganos ciudadanos que realmente fueran respetables.
N/A Autonomía del órgano garante
Mauricio Merino 1496
Para el año 2006, para la siguiente alternancia, ya era muy evidente y muy elocuente incluso, que el problema de la transparencia estaba más o menos avanzando eso del éxito lo pongo entre comillas, estaba más o menos avanzando en el nivel federal pero se había interrumpido en el nivel local,
N/A Parcialidad de órganos locales
Mauricio Merino 1498
Exactamente. Una sola política yo decía, un sólo derecho y muchas políticas, y en realidad era una forma de interrumpir la vigencia del derecho.
N/A Marco legal heterogéneo
Mauricio Merino 1503
Esa es una segunda estación, viene el gobierno de Felipe Calderón con todo lo que significó y entonces empezó a quedar más claro que tampoco era suficiente la reforma de 2007, por mil razones entre las cuales está el descubrimiento del propio gobierno federal, de que la transparencia no era conveniente a sus intereses,
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1504
Calderón recurrió claramente... (inaudible) claramente, tenía como fijación la seguridad, por buenas razones, pero en nombre de la seguridad prefirió cancelar el ensanchamiento del derecho al acceso a la información,
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1514
Bueno, ya cuando la iniciativa se presentó formalmente al Congreso, volvieron a recular, entonces la iniciativa se pasó prácticamente un año en la Cámara de Diputados en el "estira y afloje" porque los diputados con línea obviamente política no les encantaba la idea de la reforma constitucional por muchas razones pero la principal era la resistencia a abrir la información.
N/A Resistencia cultural
Mauricio Merino 1533
El autoritarismo absolutamente, sin duda, el régimen autoritario no quiso, nunca quiso, abrirse. El régimen autoritario en muchos Estados, yéndose hoy con todo, lo acabamos de ver ayer el jaque del Presidente. La resistencia a la transparencia es muy fuerte por parte de los pulsiones (sic), de las rutinas del régimen autoritario del PRI, claramente
N/A Resistencia cultural
Mauricio Merino 1546
Bueno, todos, Felipe Calderón sin lugar a dudas, esto no lo afirmo de... tuve la oportunidad de tener un par de conversaciones con el señor Presidente de entonces, y me queda clarísimo que el tema de Servicio de Carrera, de la transparencia los vivía como una monserga, no es que estuviera claro en contra pero los vivía como algo negativo,
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1547
claro también porque tuve discusiones con gente de la PGR entonces, que la línea presidencial en ese entonces era no abrir información, me queda clarísimo que lo mismo pasaba con la Secretaría de la Hacienda, especialmente del Sistema de Administración Tributaria y me queda claro que la Función Pública pasaba algo muy parecido por...
N/A Evasión de la transparencia
479
Mauricio Merino 1548
Salvador ... ya se me olvidó el nombre, senador, siendo un buen tipo, una gente que me cae bien pero como Secretario tenía línea del Presidente de "ábrele tantito la llave pero no mucho". Me queda claro que la resistencia venía de Los Pinos,
N/A Resistencia cultural
Mauricio Merino 1549
me queda que la resistencia siguió viniendo de Los Pinos, Peña Nieto descubrió que había abierto un monstruo, seguro, cuando vio la iniciativa de los campeones del Senado reculó a la Cámara de Diputados, bajó la línea clarísima, de veras eso fue muy plástico, eso lo puedes documentar muy bonito en tus textos, fue muy elocuente, de repente dijeron "no no, no a los sindicatos, ni el Banco de México tampoco, tampoco vamos a abrir nada de Hacienda y los fideicomisos ciérrenlos"
N/A Resistencia cultural
Mauricio Merino 1550
cuando ya estaba todo discutido, planchado, arreglado, el Senado había votado por unanimidad, ¡pacatelas! se envió la línea de Los Pinos, ¿de dónde más? entonces en la Cámara de Diputados el PRI dio para atrás por completo y (inaudible) quiso algo más porque de repente también hasta nuestros aliados naturales el PAN y el PRD, yo que sé, pues como que no se movieron y decidieron voltear al techo.
N/A Resistencia cultural
Mauricio Merino 1551
Quiere decir que algo pasó en la Cámara de Diputados muy fuerte, lo único fuerte que puede suceder es una línea de Los Pinos, me queda clarísimo que Peña no se movió hasta el día de ayer literal y exactamente, ayer salió con mensaje y dijo ayer, "ok, doy mi aval para el Sistema Nacional Anticorrupción" ayer, hasta el día de ayer no se había movido el Presidente en absoluto, cuando digo en absoluto quiero decir en absoluto y obviamente a los gobernadores no les gusta y bueno la lista de los adversarios...
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1552
Corrupción, esto está refácil: corrupción, corrupción y corrupción y punto. Tu abres la Caja de Pandora y pues sale la corrupción como pasó a la Cámara de Diputados por cierto con el Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación, eso es lo que estoy documentando que te puede servir para tu tesis, lo puedes "googlear" como "los moches".
N/A Corrupción
Mauricio Merino 1553
Tu abres ahí y ves dónde está el dinero, a dónde va, quien... y claro, sale toda la corrupción a relucir, entonces no les gusta y han sido muy resistentes.
N/A Corrupción
Mauricio Merino 1557
Bueno... Abrir la caja de Pandora, salieron estos datos. FUNDAR lo del SAT de veras como perros, lo llevaron y ganaron en la Corte, pues así todo sigue sin abrirse la información.
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1558
No pero si lo hacen sus actos, el pronunciamiento aquí se revela a través de sus actos no de sus discursos que es otra cosa donde hace agua Sabatier,
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1559
aquí los actos son las normas que han emitido los Estados de la República, pues si la batalla viene desde 2005 estoy hablando de 10 años de trabajo diario por estas mismas líneas, es decir, tan pronto como descubrimos que la resistencia a la Ley original de transparencia, la de López Ayllón, no prosperaba en los Estados en ningún lado entonces...
N/A Parcialidad de órganos locales
Mauricio Merino 1560
son muchos años en que los actos de los gobernadores, de los presidentes municipales y del gobierno federal en zonas estratégicas insisto como seguridad, lo fiscal y en buena medida contratación y asignación de obras, pues ha habido resistencia, no se pronuncian en público, en público dicen "si vamos a ir..." pero a la hora buena de ir a la acción....
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1563
y luego entra una generación que ya no tiene los mismos atributos, está Gerardo Laveaga, él es cómo el símbolo de la resistencia de Felipe Calderón, Calderón entiende que hay que controlar al IFAI y pone a su amigo y lo pone claramente con la intención de controlarlo, entonces Laveaga hace en mi opinión un papel muy malo y produce incluso un desencuentro interno bastante fuerte (inaudible)... contra gente muy cercana a Felipe Caderón y ... (inaudible) en seguridad pública,
N/A Resistencia cultural
Mauricio Merino 1564
¿por qué pones a una comisionada especializada en seguridad pública en el IFAI? El mensaje no puede ser más claro y efectivamente tiene consecuencias además de frenar, básicamente las cosas ahí ,
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1567
no se organizó por orden de relación, los senadores, no los campeones, los de la junta directiva, en lugar de seguir las recomendaciones de los campeones, y de un grupo de expertos que acompañó en estas elecciones a los campeones, en lugar de seguir nombrando a los siete primeros de la lista pues buscaron en la lista de 25 a los que eran sus cuates y lo lograron con sus cuates, no digo que esté mal, yo digo que es un IFAI fuerte pero todavía está por verse si va a ser un buen IFAI o no, está muy joven ;
N/A Autonomía del órgano garante
Mauricio Merino 1574
La resistencia, una resistencia feroz, fue la misma, la misma de Felipe Calderón , Felipe Calderón auspicia la reforma y después la frena , clarito como el agua;
N/A Evasión de la transparencia
Mauricio Merino 1576
No por eso es que sale una nueva reforma en 2014 , eso ya no digo de más, si se hubiera conseguido no hubiera sido necesaria otra reforma, fue necesario una reforma porque no se alcanzaron;
N/A Marco legal insuficiente
480
Santiago Creel Miranda 1601
Sin duda, mi primera participación en política, fue como observador electoral , hacer observación no es hacer otra cosa que darle transparencia a un proceso; en la época que indicamos había muy poca transparencia, no se conocían los resultados, no había ningún sistema de resultados preliminares, ya no digamos de encuestas de salida
N/A Falta de confianza en el gobierno
Santiago Creel Miranda 1603
a mi me tocó echar a andar el primer proceso de resultados preliminares que fue en una elección estatal en Yucatán, en donde no se conocían y se desconfiaba enormemente de como podían tenerse los resultados la misma noche de la elección, a través de un sistema relativamente sencillo en su concepción pero complejo en su instrumentación
N/A Falta de confianza en el gobierno
Santiago Creel Miranda 1608
no puede haber elecciones libres si no hay información objetiva sobre que está decidiendo el elector por que si el elector no sabe y desconoce las opciones que tiene en frente de si, no podemos hablar entonces de una elección libre en un autentico sentido de la palabra
N/A Impacto de la opacidad
Santiago Creel Miranda 1610
La política es una actividad que regula intereses, una buena política es una actividad que regula los intereses particulares y los subordina al interés común, el concepto de bien común, ahora cuando hablas de oscuridad en los procesos públicos no es una oscuridad que surja de una ideología abstracta, tiene que ver con una ideología que resguarda cierto tipo de intereses, digamos donde más claro se da esta idea es si se quiere asignar un contrato publico a un privado y no se asigna con la suficiente transparencia seguramente es porque hay un interés que se quiera resguardar en donde se subordina un interés público a un interés privado y ahí el tema de la corrupción de ahí un problema de conflicto de interés y de ahí todos los temas de los malos manejos de una administración pública
N/A Corrupción
Santiago Creel Miranda 1612
si tu hablas de transparencia por ejemplo en la vida sindical que tiene que ver con recursos públicos que son los recursos que reciben los sindicatos y ves oposición en ese tipo de planteamientos pues es porque hay una cultura sindical que desea manejar los recursos públicos que reciben del gobierno a su libre albedrío y lo más probable es que beneficien una pequeña cúpula y entonces son los intereses de una pequeña cúpula sindical en contra de los intereses del resto de los agremiados a ese sindicato y en consecuencia son aquellos que no tiene que ver con un bien común ,
N/A Corrupción
Santiago Creel Miranda 1614
la política es algo que debe de hacerse público en consecuencia prácticamente con cierta reserva que son las reservas naturales, la regla general es que debe conocerse toda la información salvo aquella que por resguardar intereses de un individuo en su intimidad o en circunstancia de índole muy personal o del estado en función de seguridad nacional prácticamente no debe haber excepción u obstáculo alguno para que el ciudadano conozca todo lo que son los procesos públicos o políticos administrativos de un gobierno.
N/A Evasión de la transparencia
Santiago Creel Miranda 1616
teniendo esto en mente estamos en un proceso todavía muy inacabado, en una primera etapa diría yo, que aún falta por consolidar en donde todavía vemos casos de conflicto de interés, como en el caso de la casa blanca o de muchos otros que se puede identificar a lo largo de las decisiones de administración pública que todavía ni siquiera el debate correcto se ha dado desde el punto de vista para definir que es un conflicto de interés.
N/A Evasión de la transparencia
Santiago Creel Miranda 1617
Algo tan tan elemental tan sencillo todavía se siguen discutiendo , no solamente del lado del ejecutivo, del lado del congreso, vemos claramente legisladores que surgen de un grupo de interés y que llegan al congreso a defender ese grupo de interés, presiden la comisión que tiene que ver materialmente con los intereses que están defendiendo, que elegirla para ello y no se ha generado una práctica correcta sustantiva sobre la actuación, en el poder legislativo, sobre este tipo de situaciones
N/A Corrupción
Santiago Creel Miranda 1618
pero también lo vemos en el poder judicial donde claramente vemos deben de dejar de actuar a algunos de los jueces o magistrados en casos donde naturalmente tienen conflicto de interés.
N/A Corrupción
Santiago Creel Miranda 1619
Entonces un tema que es de conflicto de interés revela claramente el estado que guarda nuestro proceso a la transición democrática a la luz vista de la transparencia;
N/A Corrupción
Santiago Creel Miranda 1621
El PRI tuvo 70 años, para abordar este tema y no lo hizo, y no lo hizo porque no convenía a sus interese de grupo de partido o individuales dado que al poner una lupa y una luz dentro de muchos de sus procesos se iban afectar intereses reales, sindicales, intereses de poderes facticos, intereses de cúpulas que han gobernado el movimiento campesino del país, cúpulas de carácter empresarial en contubernio con los gobiernos del pasado entonces todo eso hacía muy difícil que el Pri pudiera encabezar una lucha que finalmente iba a dar luz a procesos en donde estaban enredados intereses particulares y de grupos, gremiales etc.
N/A Resistencia cultural
481
Miguel Treviño 1638
Nada más que aquí creo que hay que hacer una anotación importante y desde mi punto de vista: en México el tema como se trataba antes del 2000, era bajo la categoría de derecho del informante, el derecho a la información, o sea, si tu lees lo que escribían antes de esto gente como Ernesto Villanueva o no sé si Juan Francisco Escobedo escribiera antes de estos temas, era una forma de tratar el tema diferente.
N/A Interpretación del derecho
Miguel Treviño 1639
y eso me permite ir hacia uno de los actores clave para centrarlo en la agenda y para lograr avanzar: a partir del 77 cuando se incluye en la Constitución una línea sobre el derecho a la información, al artículo 7mo creo, en realidad tenía un propósito completamente distinto pero bueno siempre se interpreta a favor de quien quiere empujar una causa.
N/A Interpretación del derecho
Miguel Treviño 1647
Si mira, en cuanto a la postura del gobierno yo te diría de entrada al máximo nivel hablando del Presidente de la República, el tema vamos a decirlo no lo entendía,
N/A Interpretación del derecho
Miguel Treviño 1648
no es que hubiera mala intención, sino que simplemente a veces te daban respuestas como... te estoy hablando del primer nivel, y esto es antes del Grupo Oaxaca, te estoy hablando incluso del periodo de transición, "no te preocupes nosotros creemos mucho en eso del derecho a la información, todos los días vamos a dar conferencias de prensa..." ese tipo de cosas así nada más a nivel de lo anecdótico
N/A Interpretación del derecho
Miguel Treviño 1666
Yo creo que en cuanto a resistencias originales, toda esta idea de que el principio es que la información es pública, es decir, todo este planteamiento de que por default la información es pública, fue algo completamente revolucionario,
N/A Resistencia cultural
Miguel Treviño 1667
digo, venimos de una cultura patrimonialista en donde pues para todo fin práctico el burócrata es dueño de la información que tiene y esa es fuente de negocio, de poder, de influencia... entonces todo eso llevaba a decir "oye"
N/A Resistencia cultural
Miguel Treviño 1668
quienes ya veían el tema como un cambio inevitable decían “oye está bien, nada más vamos ir viendo cuáles son los temas en donde la gente si puede acceder a la información pública" y obviamente seguridad... y ese tema era decir "pérame tantito, es exactamente al revés"
N/A Resistencia cultural
Miguel Treviño 1670
Y ahora, en cuanto al aprendizaje, de parte del funcionario público, como un aprendizaje negativo y creo que con esto de alguna forma estoy vinculando las dos preguntas porque de alguna forma es resistencia, es: el funcionario público aprendió al margen de la calidad de la ley y desde lo liberal y de avanzada y que podía ser la ley, la capacidad de mantener el control de la información
N/A Evasión de la transparencia
Miguel Treviño 1672
Ahí uno se tiene que meter al tema de legislación en materia de archivos, porque el tema de la desaparición de documentos, en todas las diferentes maneras de arrastrar los pies para no entregar un documento a tiempo,
N/A Manejo deficiente de archivos
Miguel Treviño 1673
apostarle a que el solicitante se canse, N/A Evasión de la transparencia
Miguel Treviño 1674
la forma en que la crisis de seguridad es aprovechada en todo lo que pudiera tener una liga con la materia de seguridad la autoridad le rechace las solicitudes
N/A Evasión de la transparencia
Miguel Treviño 1675
y de alguna forma como que tenga la simpatía pues incluso de la gente, pues incluso de mucha gente que dice "no, es más importante la seguridad que el acceso a la información"
N/A Resistencia cultural
Miguel Treviño 1676
entonces todas esas resistencias fueron pare del aprendizaje negativo vamos a decirle, del servidor público en el sentido de que se le pudiera sacar la vuelta por otro lado.
N/A Evasión de la transparencia
Miguel Treviño 1679
creo que desde el punto de vista de la sociedad un aprendizaje lento pero que ahí va es que los avances más importantes en la materia pues se van a dar a nivel local, y pues eso es lo que yo vería de algunos aprendizajes.
N/A Desarrollo de la sociedad civil