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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA DE ECONOMÍA
Análisis de las alianzas público-privadas en la atracción de la inversión en
Ecuador - Período 2010-2016
Proyecto de investigación presentado como requisito parcial para aprobar el
trabajo de titulación, para optar al título de economista
Ordóñez Rosillo Jenny Patricia
Paz Alarcón Catherine Michelle
Tutor
Econ. Santiago García Álvarez (Dr.)
Quito, 14 de septiembre de 2018
II
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Nosotras, Jenny Patricia Ordoñez Rosillo y Catherine Michelle Paz Alarcón, en calidad
de autoras del trabajo de investigación “ANÁLISIS DE LAS ALIANZAS PÚBLICO-
PRIVADAS EN LA ATRACCIÓN DE LA INVERSIÓN EN ECUADOR, PERÍODO
2010-2016”, autorizamos a la Universidad Central del Ecuador hacer uso de todos los
contenidos que nos pertenecen o parte de los que contiene esta obra, con fines
estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autores nos corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a nuestro favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8 y 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
Asimismo, autorizamos a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de investigación en el repositorio virtual, de
conformidad a lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.
FIRMA
Jenny Patricia Ordóñez Rosillo
CC: 1105584104
FIRMA
Catherine Michelle Paz Alarcón
CC: 1724684376
III
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y AUTENTICIDAD
Nosotras, Jenny Patricia Ordoñez Rosillo y Catherine Michelle Paz Alarcón, declaramos
que este informe final es de autoría propia.
FIRMA
Jenny Patricia Ordoñez Rosillo
CC: 1105584104
FIRMA
Catherine Michelle Paz Alarcón CC: 1724684376
IV
INFORME FINAL DEL TRIBUNAL
V
VI
VII
DEDICATORIA
Este proyecto de tesis está dedicado con todo amor y cariño a Dios y a la Virgencita
quienes inspiraron nuestro espíritu para la conclusión de este proyecto de investigación.
Con amor para nuestros padres, hermanas, abuelitos, quienes nos dieron la vida,
educación, apoyo y consejos enseñándonos a ser generosos y valientes para enfrentar las
diferentes situaciones de la vida, con infinito amor a todos ellos quienes nos enseñaron
que no hay límites para quien desea superarse.
Jenny & Michelle
VIII
AGRADECIMIENTOS
Nos gustaría que estas líneas sirvieran para expresar nuestro más profundo y sincero
agradecimiento a todas aquellas personas que con su ayuda han colaborado en la
realización del presente trabajo.
Primeramente agradecemos a nuestros padres celestiales Dios y la Virgen porque sin su
luz en nuestro camino se hubiera hecho imposible cumplir con todo este proyecto, siendo
nuestra roca y fortaleza para no desmayar en los momentos de debilidad y que sus
bendiciones se hayan visto palpables día a día en nuestras vidas.
Les damos gracias a nuestros padres terrenales Eduardo y María (Jenny), Juan y Carmen
(Michelle) por todo el apoyo brindado durante toda nuestra vida, por inculcarnos valores
invaluables y por darnos la oportunidad de tener una excelente educación y por ser
siempre esa inspiración y ejemplo de vida a seguir en nuestras familias.
Gracias al Eco. Santiago García por haber creído en nosotras, por habernos brindado la
oportunidad de desarrollar nuestro proyecto de tesis bajo su tutoría y permitirnos ampliar
nuestros conocimientos en la carrera, por ser un ejemplo de esfuerzo y sacrificio y ser un
profesional admirable.
A nuestras amigas y amigos, por motivarnos a seguir a delante y por creer en nuestras
capacidades en los momentos de desesperación, por los consejos y el apoyo en los
momentos difíciles de nuestras vidas y haber hecho de nuestra experiencia universitaria
un trayecto de vivencias que guardemos en nuestras memorias y corazones.
Jenny & Michelle
IX
Contenido
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ................................................ II
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y AUTENTICIDAD ................................................ III
INFORME FINAL DEL TRIBUNAL ............................................................................ IV
DEDICATORIA ............................................................................................................. VII
AGRADECIMIENTOS ................................................................................................ VIII
RESUMEN ................................................................................................................... XIII
ABSTRACT ................................................................................................................. XIV
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 1
CAPITULO I .................................................................................................................... 2
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA .................................................................................... 2
1.1 Justificación ....................................................................................................... 2
1.2 Hipótesis ............................................................................................................ 2
1.3 Objetivos ............................................................................................................ 3
1.3.1 Objetivo general ......................................................................................... 3
1.3.2 Objetivos específicos .................................................................................. 3
1.4 Alcance .............................................................................................................. 3
1.5 Metodología ....................................................................................................... 4
CAPÍTULO II ................................................................................................................... 5
MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................ 5
2.1. Introducción al concepto de las APPs. ............................................................... 5
2.1.1. ¿Qué es son las APPs? ................................................................................ 6
2.1.2. Beneficios potenciales ................................................................................ 9
2.1.3. Riesgos potenciales ................................................................................... 10
2.2. Inversión Privada e Inversión pública ............................................................. 11
2.2.1. Inversión Pública ...................................................................................... 11
X
2.2.2. Inversión Privada ...................................................................................... 12
2.2.3. Factores Determinantes de la Inversión .................................................... 13
2.2.4. La función del Estado en el proceso de Inversión .................................... 13
2.3. Antecedentes históricos ................................................................................... 14
CAPITULO III ............................................................................................................... 16
MARCO LEGAL ........................................................................................................... 16
3.1. Introducción al marco legal ............................................................................. 16
3.2. Mecanismos legales en los cuales se sustenta la coparticipación de las APPs.18
3.3. Marco jurídico en Ecuador COPCI y Ley de APP.......................................... 19
3.3.1. Marco jurídico en Ecuador COPCI ......................................................... 19
3.3.2. Marco jurídico en Ecuador-Ley de APPs ................................................. 21
3.4. Delegaciones e incentivos que se dan en el marco de las APPs. ..................... 23
3.4.1. Delegaciones ............................................................................................. 23
3.4.2. Incentivos.................................................................................................. 23
3.5. Alianzas público-privadas en el Ecuador ......................................................... 25
3.6. Proyectos Públicos que se dan bajo la modalidad de las Alianzas Público-
Privadas ...................................................................................................................... 26
3.7. Marco legal para la inversión pública en el Ecuador en el marco de las APPs 27
3.7.1. Ejes estratégicos para la inversión pública en el Ecuador ........................ 29
3.8. Marco legal para la inversión privada en el Ecuador en el marco de las APPs.
29
CAPITULO IV ............................................................................................................... 32
MARCO TÉCNICO ....................................................................................................... 32
4.1 Introducción al marco técnico .......................................................................... 32
4.2 Proyectos bajo modalidad APP en sectores priorizados .................................. 33
4.3 Formación Bruta De Capital Fijo ..................................................................... 36
4.3.1 Inversión pública, inversión privada e inversión total .............................. 36
XI
4.4 Presupuesto General Del Estado ...................................................................... 43
4.4.1 El rol del estado y de las empresas ........................................................... 43
4.4.2 Reparto por sectores ................................................................................. 45
4.5 Evaluación de la ley orgánica de incentivos para asociaciones público-privadas
(LOIAPP). .................................................................................................................. 46
CAPITULO V................................................................................................................. 52
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................. 52
5.1. Conclusiones .................................................................................................... 52
5.2. Recomendaciones ............................................................................................ 55
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 57
ANEXOS ..................................................................................................................................... 59
Entrevista .................................................................................................................... 60
XII
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Principales modalidades de las APPs ................................................................ 8
Tabla 2: Sectores Priorizados Bajo APPs ...................................................................... 33
Tabla 3: Proyectos Bajo Modalidad APPs .................................................................... 34
Tabla 4: Inversión Pública, Inversión Privada e Inversión Total .................................. 36
Tabla 5: Porcentaje De Participación: Inversión Pública-Inversión Privada ................ 38
Tabla 6: Inversión Pública, Inversión Privada e Inversión Total - Tasas De Variación 40
Tabla 7: Inversión Del Sector Público ........................................................................... 44
Tabla 8: Inversión Del Sector Privado .......................................................................... 44
Tabla 9: Evaluación de la ley por niveles de jerarquía .................................................. 46
Tabla 10: Contenido de la Ley APPs por niveles de jerarquía ...................................... 47
Tabla 11: Instrumentos de la Ley APPs por niveles de jerarquía .................................. 49
Tabla 12: Resultados de la Ley APPs por niveles de jerarquía ..................................... 50
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: INVERSIÓN TOTAL (serie real) - Miles de dólares del 2007 ................... 37
Gráfico 2: Porcentaje De Participación: Inversión Pública-Inversión Privada ............. 39
Gráfico 3: Inversión Pública e Inversión Privada - Tasas De Variación ....................... 41
Gráfico 4: Inversión Total - Tasas De Variación .......................................................... 42
Gráfico 5: Reparto Por Sectores - Porcentaje ................................................................ 45
XIII
TEMA: “Análisis de las alianzas público-privadas en la atracción de la
inversión en Ecuador - período 2010-2016”
Autores:
Jenny Patricia Ordóñez Rosillo
Catherine Michelle Paz Alarcón
Tutor:
Santiago Javier García Álvarez
RESUMEN
En la presente investigación se analizan las alianzas público-privadas en la atracción de
la inversión en el Ecuador a partir de la expedición del Código Orgánico de la Producción,
Comercio e Inversión (COPCI) y de la Ley Orgánica de Incentivos para las Asociaciones
Público Privadas (LOIAPP). La investigación realizada se compone de 4 capítulos, en los
que se detalla conceptos y definiciones, características, riesgos y beneficios, antecedentes
históricos, marco legal de la coparticipación de las APPs y marco jurídico de las leyes
que rigen el accionar de las APPs como el COPCI en el ámbito nacional y datos
estadísticos referentes a indicadores económicos transcendentales en las APPs.
Se concluye ratificando que la seguridad jurídica y legal en todos los procesos nacientes
o en fase de ejecución traen y traerán consigo un impacto mayor en las iniciativas bajo la
modalidad APPs, con una participación pública generosa como ente proveedor de
recursos e incentivos y una participación privada progresiva en inversión que hace viables
los proyectos APPs.
PALABRAS CLAVE: Inversión pública, Inversión privada, alianza, participación,
incentivos, sectores estratégicos, crecimiento, economía.
XIV
TITLE: “Analysis of public-private alliances in the attraction of
investment in Ecuador - Period 2010-2016”
Authors:
Jenny Patricia Ordóñez Rosillo
Catherine Michelle Paz Alarcón
Tutor:
Santiago Javier García Álvarez
ABSTRACT
In the present investigation are analyzed the public-private alliances in attracting
investment in Ecuador from the issuance of the Organic Code of Production, Trade and
Investment (COPCI) and the Organic Law of Incentives for Public-Private Partnerships
(LOIAPP). The research carried out consists of 4 chapters, in which it is detailed concepts
and definitions, characteristics, risks and benefits, historical background, legal framework
for the sharing of APPs and legal framework of the laws that govern the actions of APPs
such as COPCI in the national field and statistical data referring to transcendental
economic indicators in the APPs.
It is concluded by confirming that the legal and juridical security in all the nascent
processes or in the execution phase bring and will bring with it a greater impact in the
initiatives under the APPs modality, with a generous public participation as a provider of
resources and incentives and a private progressive participation in investment that makes
viable APPs projects.
KEYWORDS: public investment, private investment, partnership, participation,
incentives, strategic sectors, growth, economy.
1
INTRODUCCIÓN
Para América Latina y el Caribe el desarrollo de sus regiones se ha visto como una tarea
difícil de obtenerla pero en referencia a otros países, no es imposible. Los países que han
logrado un desarrollo sostenible, lo han hecho mediante una combinación de factores
externos e internos, en donde los actores principales del mercado han sido el sector
público y el sector privado; dentro de la economía de la región, el sector público en cuanto
alcance y objetivos son relativamente limitados y guardan una distancia con respecto al
mercado dejando en las manos del sector privado el aparato productivo en la mayoría de
países, actualmente en estas regiones se busca que ambos sectores combinen esfuerzos
para identificar y superar los fallos primarios del mercado y así lograr un crecimiento
progresivo para los países de estas regiones.
En la actualidad existe un creciente consenso respecto al efecto positivo que generan las
alianzas público-privadas en los procesos de crecimiento de las economías, en
consecuencia, la mejora y el fortalecimiento de las Alianzas Público-Privadas (APPs), es
uno de los requerimientos básicos y urgentes para el desarrollo de América Latina, y por
ello también de Ecuador, se sostiene que un pensamiento colectivo es más inteligente que
perspectivas individuales, y es precisamente en donde las Alianzas Público-Privadas
conservan su autonomía en los consensos existentes en el marco de bien público donde
no se deben anteponer intereses particulares y la recolección de información necesaria
para identificar oportunidades de beneficio social y resolver las restricciones primarias de
las nuevas actividades productivas.
Para crear Alianzas Público-Privadas se necesita una interacción adecuada del sector
público mediante leyes como el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversión
(COPCI) y la Ley Orgánica de Incentivos para las Asociaciones Público-Privadas
(LOIAPP), que motiven a la inversión mediante los incentivos que se dan en el rango de
estas dos leyes ya vigentes en el Ecuador, convirtiéndose así el sector público en un socio
integral del sector privado apuntando a superar cualquier ciclo político y congregando a
todas aquellas clases o grupos existentes en el país, para lograr un trabajo en conjunto
para el crecimiento y consecuentemente el desarrollo de nuestro país y en consecuencia
de la región latinoamericana.
2
CAPITULO I
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
1.1 Justificación
En la actualidad no existen instituciones que proporcionen información referente a los
logros alcanzados por las Alianza Publico Privado – (APP) en el tiempo que América
Latina las lleva empleando. Sin embargo, el dinamismo de la inversión pública contribuye
al crecimiento económico, debido a su alta rentabilidad social que impacta de manera
transversal, reflejada principalmente en bienes, servicios u obras públicas.
Así, la inversión cumple un rol fundamental para el crecimiento de la economía, pero para
muchos parecería indistinto conocer cuál es origen de la inversión pública o privada. Esta
distinción es muy importante ya que en ella radica una serie de factores que tiene efectos
a lo ancho de toda la economía, y se ha mostrado que la inversión privada tiene menor
alcance social.
Por lo tanto, como medidas para mejorar el marco institucional de las APPs en nuestro
país, se deberían tomar en cuenta los siguientes aspectos: reforzar sus lineamientos para
poder atraer mayor inversión, y, capacitar a las autoridades regionales y locales para un
mayor empleo de las APPs frente a los mecanismos de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública.
El sector productivo se tornaría más competitivo mediante la APP. Por esta razón, en el
Ecuador se torna importante efectuar este tipo de estudios; así, la presente investigación
se enfocara en estudiar dichas influencias de las APPs para la atracción de la inversión,
debido a que estas han funcionado en los países desarrollados de forma exitosa como un
método que incentiva a las empresas y cuyos resultados serían a mediano y largo plazo.
1.2 Hipótesis
El impacto que genera la asociación de la inversión pública y privada en el Ecuador
genera un mayor aporte estratégico en el crecimiento del país por medio del incremento
de la inversión.
3
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo general
Analizar la influencia de las alianzas público privadas en la atracción de la inversión para
el Ecuador, en el período 2010-2016, con el fin de conocer los beneficios que conlleva
una alianza entre el gobierno y el sector privado destacando sus aportes dentro del
crecimiento económico.
1.3.2 Objetivos específicos
Definir el comportamiento histórico de la inversión de los sectores público-
privado, enfatizando en el mecanismo de alianza público-privada y la inversión
en el Ecuador
Determinar el origen y la importancia de las Alianzas Públicos Privadas, mediante
el análisis de los mecanismos legales de coparticipación público privada,
específicamente en relación al Código Orgánico de la Producción, Comercio e
Inversiones y la Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Publico Privadas.
Analizar la incidencia que tienen los incentivos de las alianzas pública-privadas
en la atracción de la inversión en el Ecuador, valorar las estrategias nacionales
implementadas en la actualidad, basándose en los resultados obtenidos en este
proyecto de investigación y expuestos por expertos.
1.4 Alcance
Este proyecto de investigación analizará la influencia de las alianzas público-privadas en
la atracción de la inversión en Ecuador, en el período 2010-2016, período escogido a
partir de la fecha en que arranca la aprobación del Código Orgánico de la Producción,
Comercio e Inversiones.
Para determinar la influencia de las Alianzas Público Privadas en la atracción de inversión
en los sectores de la economía, se realizará un análisis del sector público y privado, en los
cuales se verá reflejadas las características comunes para lograr dichas asociaciones y de
esta manera se entenderá el impacto que produciría su alianza. Al conocer la interrelación
o dependencia entre ellas, desde luego, se podrá hacer una crítica o sugerencias de las
diferentes políticas hasta ahora aplicadas y análisis de la influencia de las APP en nuestro
país.
4
1.5 Metodología
Este proyecto de investigación tiene como finalidad analizar la influencia de las alianzas
público-privadas en la atracción de la inversión en el Ecuador. Para ello, el proyecto será
del tipo mixto, es decir, abarca una parte cuantitativa y cualitativa. En relación a la parte
cuantitativa determinaremos la trayectoria de la FBKF, la inversión pública y la inversión
privada. Con respecto a la parte cualitativa, el proyecto se enmarcará en la técnica de
análisis de documentos o de archivos, es decir una metodología bibliográfica, referente a
los instrumentos, marco legal y marco institucional concerniente a las APPs.
En la primera parte de la investigación se definirá el comportamiento histórico de la
inversión de los sectores público-privado, a través de la metodología cualitativa,
determinando el contexto en el que se desarrollan los sectores públicos y privados,
planteando un marco teórico acerca de estos sectores, enfatizando en el mecanismo de
alianza público-privada y la inversión en el Ecuador.
En la segunda parte se analizará el contexto ecuatoriano, a través del estudio de los
incentivos y concesiones que se dan en el marco de las APPs y COPCI, los mecanismos
legales en los cuales se sustenta la coparticipación de las APPs, considerando a diferentes
actores directos e indirectos de los sectores en estudio, observando su influencia en la
atracción de la inversión en Ecuador.
En la tercera parte se utilizarán indicadores como la FBKF, la inversión pública y la
inversión privada para analizar su trayectoria en el periodo 2010-2016 para poder analizar
la incidencia que tienen los incentivos de las alianzas pública-privadas en la atracción de
la inversión en el Ecuador, basándonos en los resultados obtenidos para poder determinar
la influencia que ejercen estas alianzas en la atracción de la inversión en Ecuador. Por
último, a través de las conclusiones se dejarán asentados las visiones y los resultados que
nos llevan a cumplir con los objetivos trazados y que fueron desarrollados dentro de esta
investigación.
Se espera que este proyecto de investigación sirva como referente a manera de documento
de investigación y consulta, o también como un aporte para el análisis de la influencia de
las alianzas público privadas en la atracción de la inversión en el país. Definiendo criterios
pertinentes como la planificación, entorno político, impacto social y la sostenibilidad de
la inversión mediante las APPs.
5
CAPÍTULO II
MARCO CONCEPTUAL
A lo largo de este capítulo se analizarán los aspectos generales para mejor definición y
entendimiento sobre las Alianzas Público-Privadas (APPs) y la inversión en general. Se
establecerá con la mayor precisión posible la noción de Alianzas Público-Privadas
imperante a lo largo de este proyecto de investigación, una vez definidos los principales
términos relacionados con las APPs, se desarrollaran aspectos históricos sobre el enfoque
de las APPs tal y como han sido definidos en el alcance y objetivos de este proyecto.
2.1. Introducción al concepto de las APPs.
Asociación Público Privada es la traducción más fiel al español del termino ingles Public
Private Parthership (PPP). Pero en América Latina, existen lo que hoy se denominan
APPs desde tiempos muy anteriores a que en el Reino Unido se comenzase a usar este
concepto, convirtiéndose en una alternativa para la financiación y gestión de
infraestructuras públicas.
El objetivo de un gobierno anfitrión en la planificación de un proyecto debe considerar si
para lograr sus objetivos es mejor hacerlo exclusivamente a través de empresas estatales
(a través de la contratación pública tradicional / reforma financiamiento público o del
sector) o si se debe incluir al sector privado.
Las asociaciones público-privadas (APPs) pueden significar un medio que permita el
desarrollo o el mejoramiento de la energía, del agua, del transporte, de las
telecomunicaciones y de la información tecnológica a través de la participación conjunta
de entidades privadas y públicas.
En casos en los que el gobierno es poseedor de infraestructuras antiguas, o requiere de
servicios más eficientes, una asociación con el sector privado podría fomentar nuevas
soluciones que incluso permitan tecnología limpia. Una asociación público-privada
combina las habilidades y los recursos de ambos sectores de manera que se comparten
riesgos y responsabilidades. Esto le permite al gobierno beneficiarse del expertise del
sector privado.
6
Al delegar operaciones diarias, el gobierno puede enfocarse en el desarrollo de leyes,
planeamiento y regulaciones. Para llegar a una asociación exitosa, es esencial que ambas
partes hagan un análisis meticuloso del desarrollo de los objetivos y de la distribución de
riesgo a largo plazo. Además, el marco legal debe apoyar adecuadamente a este nuevo
modelo de suministro de servicio y monitorear y regular los procesos de producción del
servicio provisto.
Un acuerdo de asociación público-privada bien elaborado debe tomar en cuenta tanto las
leyes del país, como las mejores prácticas internacionales para delinear claramente los
riesgos y las responsabilidades.
2.1.1. ¿Qué es son las APPs?
En esencia, son toda asociación de carácter contractual entre una parte pública (el socio
público) y otra privada (el socio privado) para el desarrollo o provisión y/o gestión de una
infraestructura y/o un servicio público, cumpliendo las siguientes características:
Participación privada (en la financiación y/o en la gestión).
Transferencia de riesgos.
Relación contractual a largo plazo.
Esta definición ampara además, proyectos que pueden incluir en el mismo contrato de
APPs ambas cuestiones: el desarrollo de una infraestructura y la operación /prestación de
un servicio público, por ejemplo la financiación, construcción y operación de un sistema
de metro que implica un servicio público).
Al investigar las APPs es importante definirlas conceptualmente y entender las
características que las distinguen. Las naciones unidas define a las APPs como:
La creación de agendas comunes y la combinación de recursos, riesgos y beneficios. Son
colaboraciones voluntarias que se construyen a través de las respectivas fortalezas y
competencias de cada aliado, optimizando la asignación de recursos y consiguiendo
resultados mutuamente beneficiosos de manera sostenible. Implican interacciones que
aumentan los recursos la escala y el impacto (Cañeque, 2007).
7
También conocidas como asociaciones público-privadas, son una herramienta de
colaboración entre el sector público y el sector privado con el fin de llevar a cabo
proyectos, programas o prestar servicios que tradicionalmente han sido proyectados y
suministrados por las administraciones públicas, tales como los relativos a los servicios
sociales, abastecimiento de servicios públicos e infraestructuras, entre otros.
En la cooperación para el desarrollo, las alianzas público-privadas no sólo facilitan la
privatización de las políticas dedicadas a la solidaridad y a la justicia social, sino que
validan el discurso que considera a las Empresas Transnacionales como actores
fundamentales en la lucha contra la pobreza, como plantea (Andrade, 2007).
Para que las alianzas público-privadas sean un instrumento eficaz de las estrategias de
desarrollo, el Estado debe colaborar intensivamente con el sector privado pero guardando
cierta autonomía en el marco del bien público, Según el nivel de desarrollo y la situación
coyuntural de la economía del país, las restricciones primarias al crecimiento sostenido
pueden concentrarse en los ámbitos macro, meso o microeconómicos, según (Andrade,
2007).
Más allá de la licitación, la contratación, la provisión de servicios específicos o de la
gestión privada de recursos públicos, las alianzas público-privadas (APPs) son acuerdos
estratégicos entre los organismos gubernamentales y las empresas para, según sus
impulsores, lograr la consecución de metas comunes. Otros autores matizan esta
definición y consideran que las APPs son contratos de actuación conjunta que permiten a
ambas partes alcanzar sus propios objetivos, que no tienen por qué coincidir.
De hecho, desde el análisis más crítico se hace hincapié precisamente en la divergencia
entre los objetivos de las políticas públicas (proyectar y suministrar servicios que
redunden en el bienestar de los ciudadanos) y los objetivos empresariales (la obtención
de un beneficio privado). Las alianzas público-privadas son, desde este punto de vista,
una herramienta que facilita la privatización de los servicios públicos y bienes comunes
y que, al mismo tiempo, desplaza los fines de las políticas públicas hacia los intereses de
rentabilidad del mundo empresarial.
La principal característica de una APPs es el esquema de asignación y mitigación de
riesgos entre cada una de las partes estableciendo un nexo irrenunciable entre la
disposición de infraestructura y los servicios para el mejoramiento de los niveles de vida
8
en el largo plazo. Las APPs tienen diversos esquemas de constitución que van desde las
tradicionales concesiones hasta los más complejos que incluye la operación del servicio.
En la siguiente tabla se presentan las modalidades de APPs más conocidas.
Tabla 1: Principales modalidades de las APPs
MODALIDAD DESCRIPCIÓN EJEMPLOS
Contratos de
prestación de
servicios
Prestan un determinado
servicio.
El Estado mantiene la
propiedad y exige calidad en el
servicio.
Depende del contrato la
asignación de riesgos.
Contratos de
mantenimiento de carreteras
por niveles de servicio.
Contratos para la
facturación de servicios de
agua potable.
Contratos para
recolección de impuestos
locales.
Contratos de
administración
Se comparte: riesgo y
utilidades.
El agente privado opera un bien público.
Contrato de
administración de una
empresa de agua potable.
Contrato de administración de una cárcel.
Concesiones
Se concede el usufructo
de un bien por parte del Estado.
El Estado otorga un tiempo determinado.
Se fija un acuerdo
económico entre las partes.
Concesiones de
carreteras.
Concesiones aeroportuarias.
BOT ( Construir-
Mantener-
Operar-
Transferir)
BOT: Build – Operate –
Transfer El actor privado se
encarga de la construcción, el
mejoramiento Y operación de
un bien.
La propiedad se
mantiene con el Estado o al
final del proceso vuelve a
manos del Estado.
Construcción de una
planta generadora de energía.
Construcción de un hospital.
Cooperativas
Organizaciones
comunitarias se asocian con
instituciones públicas para
apoyar un bien común.
El gobierno realiza un
pago o una contribución a
una organización local,
basado en indicadores de
desempeño.
Asociaciones a
riesgo
compartido
Compañía mixta:
Gobierno y agentes privados se asocian.
Un gobierno crea una
compañía con un propósito
específico; por ejemplo, para
9
Se comparten riesgos, costos y utilidades.
construir una planta
hidroeléctrica.
Fuente: (Banco Interamericano de Desarrollo, 2011)
Elaborado: por las Autoras.
2.1.2. Beneficios potenciales
Según, (WORLD BANK GROUP, 2016), la crisis financiera de 2008 en adelante
despertó un interés renovado en las APPs tanto en los países desarrollados como en
desarrollo. Enfrentando limitaciones en los recursos públicos y el espacio fiscal, al tiempo
que reconocen la importancia de la inversión en infraestructura para ayudar a sus
economías a crecer, los gobiernos recurren cada vez más al sector privado como una
fuente adicional de financiamiento para cubrir la brecha de financiamiento. Si bien la
atención reciente se ha centrado en el riesgo fiscal, los gobiernos recurren al sector
privado por otros motivos:
Como una forma de introducir tecnología e innovación del sector privado para
proporcionar mejores servicios públicos a través de una mayor eficiencia
operacional.
Incentivar al sector privado para entregar proyectos a tiempo y dentro del
presupuesto.
Imponer certeza presupuestaria al establecer los costos actuales y futuros de las
infraestructuras en el tiempo.
Como una forma de desarrollar capacidades locales del sector privado a través de
empresas conjuntas con grandes firmas internacionales, así como oportunidades
de subcontratación para firmas locales en áreas tales como obras civiles, obras
eléctricas, administración de instalaciones, servicios de seguridad, servicios de
limpieza, servicios de mantenimiento.
Para exponer gradualmente a las empresas públicas a niveles crecientes de
participación del sector privado (especialmente extranjeros).
Crear persistencia en la economía haciendo que el país sea más competitivo en
términos de su base de infraestructura facilitadora, así como impulsando sus
10
negocios e industria asociados con el desarrollo de infraestructura (como
construcción, equipamiento, servicios de apoyo).
Complementando las capacidades limitadas del sector público para satisfacer la
creciente demanda de desarrollo de infraestructura.
Extraer una buena relación calidad-precio a largo plazo mediante una
transferencia de riesgos apropiada al sector privado durante la vida del proyecto,
desde el diseño/construcción hasta las operaciones/mantenimiento.
2.1.3. Riesgos potenciales
Los ingresos de una estructura de APPs para la financiación y gestión de una
infraestructura, pueden ser de carácter extrapresupuestario (peajes al usuario, ingresos por
publicidad, u otros ingresos de explotación comercial) o de naturaleza presupuestaria
(dentro de lo que habitualmente se denomina el “mecanismo de pago”. Ambas fuentes de
ingresos pueden coexistir, lo cual sucede cuando los primeros no son suficientes para
hacer el proyecto factible desde un punto de vista comercial-financiero.
En otras palabras, existe una serie de riesgos potenciales asociados con las Alianzas
Público Privadas, así lo describe (WORLD BANK GROUP, 2016), es probable que el
desarrollo, las ofertas y los costos continuos en los proyectos de APPs sean mayores que
para los procesos de compras públicas tradicionales; por lo tanto, el gobierno debería
determinar si los mayores costos involucrados están justificados. Varias unidades de APP
y de implementación de todo el mundo han desarrollado métodos para analizar estos
costos y analizar el valor por dinero.
Hay un costo asociado a la deuda: si bien el sector privado puede facilitar la
obtención de financiamiento, las finanzas solo estarán disponibles cuando se
espere que los flujos de caja operativos de la empresa del proyecto generen un
retorno de la inversión (es decir, el costo debe pagarse ya sea por los clientes o el
gobierno a través de subsidios, etc.)
Algunos proyectos pueden ser más fáciles de financiar que otros (si hay tecnología
comprobada y el alcance de las obligaciones y responsabilidades del sector
privado es claramente identificable), algunos proyectos generarán ingresos en
moneda local solamente (por ejemplo, proyectos de agua) mientras que otros ( por
11
ejemplo, puertos y aeropuertos) proporcionará divisas en dólares u otras monedas
internacionales, por lo que las limitaciones de los mercados financieros locales
pueden tener menos impacto.
Algunos proyectos pueden ser más difíciles de implementar y aplicar
políticamente o socialmente que otros, particularmente si existe una fuerza de
trabajo del sector público que teme ser transferida al sector privado, si se requieren
aumentos significativos de tarifas para que el proyecto sea viable, si hay un
cambio significativo. problemas de tierra o reasentamiento, etc.
No existe un riesgo ilimitado: las empresas privadas (y sus prestamistas) serán
precavidas a la hora de aceptar riesgos importantes que escapan a su control, como
los riesgos de los tipos de cambio de los activos existentes. Si soportan estos
riesgos, su precio por el servicio reflejará esto. Las empresas privadas también
querrán saber que las reglas del juego deben ser respetadas por el sector público
en lo que respecta a las empresas para aumentar los aranceles, etc. El sector
privado también espera un nivel significativo de control sobre las operaciones si
se trata de aceptar riesgos significativos.
El sector privado hará lo que se le paga por hacer y no más que eso, por lo tanto,
los requisitos de incentivos y desempeño deben estar claramente establecidos en
el contrato. El enfoque debe estar en los requisitos de desempeño que se basan en
resultados y son relativamente fáciles de monitorear.
2.2. Inversión Privada e Inversión pública
(Samuelson, 2011) Explica que la inversión lleva a una acumulación de capital, lo que
une el presente con el futuro, incrementando el producto potencial de un país y
promoviendo el crecimiento económico, la inyección de inversión produce una
aceleración en la economía, si consideramos que esta acumulación de capital se dé tanto
del sector público como privado mediante una alianza cuyos riesgos y beneficios sea
mutuos el PIB aumentaría lo que conllevaría a un crecimiento económico.
2.2.1. Inversión Pública
La forma en que cada país asigna recursos orientados a su desarrollo económico y social
se la denomina como inversión pública. En la actualidad, una buena gestión pública utiliza
de forma adecuada todos los medios necesarios para alcanzar un fin colectivo, valiéndose
12
de mecanismos de decisión para la asignación y distribución de los recursos públicos, esta
gestión desencadena importantes repercusiones sobre los aspectos sociales, económicos,
políticos y administrativos del país, por tal motivo se hace necesario plasmar las alianzas
público privadas, mediante la asociación del sector privado al público, la gestión del
Estado debe ser utilizar estos tipos de mecanismos que incentiven a estos sectores para
que dicha colaboración no se dé solo por el deleite económico sino también social.
(Olives Maldonado & Solórzano Méndez, 2008) Explica que la inversión pública es todo
gasto público destinado a mejorar o reponer las existencias de dominio público y/o capital
humano con el objetivo de ampliar la capacidad del país para la prestación de servicios o
producción de bienes, es decir la inversión pública no por ser dirigida del Estado debe ser
ajena a la privada, si el objetivo es ampliar la capacidad del país es necesario llevar acabo
las APPs. El sector público a su vez mantiene la responsabilidad sobre la calidad del
servicio prestado y su provisión bajo condiciones equitativas.
2.2.2. Inversión Privada
Durante los últimos años, miles de empresas se han beneficiado de los capitales obtenidos
de la inversión para poder ampliar su presencia en el mercado, así como para crecer como
empresa, lo que se busca en las APPs es un crecimiento mutuo tanto el sector público
como privado, el público concederá incentivos que generen una mayor aceptación del
sector privado para un crecimiento conjunto.
La mayor parte de los gobiernos del mundo cuentan con estrategias de desarrollo. Una
estrategia está conformada por lineamientos, en otras palabras, tiene un plan para alcanzar
determinados objetivos.
El sector privado normalmente se encarga de:
El diseño, de la construcción o del mejoramiento de infraestructura.
Asume riesgos relacionados con el proyecto, usualmente financieros, comerciales,
técnicos y operacionales.
Recibe un retorno financiero por la prestación del servicio, bien a través de cargos
a los usuarios o bien a través de acuerdos financieros con el agente público.
Puede tener o no una transferencia de propiedad sobre el activo.
13
Los gobiernos, en su búsqueda constante de desarrollo, deben cumplir con dos factores
importantes: "la formulación e implementación de una estrategia a mediano y largo plazo
orientada a impulsar una transformación productiva acelerada y la alianza público-
privada que la sustenta, construida mediante un proceso social adaptado a las
circunstancias locales” (Devlin & Moguillansky, Alianzas Público-Privadas para una
nueva visión estratégica del desarrollo, 2009).
2.2.3. Factores Determinantes de la Inversión
Los sectores tanto público como privado esperan que esta acción de invertir les reditué
beneficios, es decir les genere ingresos mayores a los costos de inversión, por lo tanto
según (Samuelson, 2011) existen elementos que influyen directamente en la inversión, se
los clasifica en tres: ingresos, costos y expectativas.
Ingresos: una inversión redituará a la empresa un ingreso adicional si contribuye
a una mayor venta de productos. Esto sugiere que el nivel global de producto (o
PIB) será un determinante importante de la inversión. Expresado en términos más
generales, la inversión depende de los ingresos que se generarán por el estado de
la actividad económica global y también es muy sensible al ciclo de negocios.
Costos: un segundo determinante importante del nivel de la inversión son los
costos de invertir. En el caso de los bienes duraderos, el costo de capital incluye
no sólo el precio del bien de capital, sino también la tasa de interés que los
deudores pagan por financiar el capital, así como los impuestos que las empresas
pagan sobre su ingreso.
Expectativas: la inversión es una apuesta al futuro. Esto significa que las
inversiones de los negocios requieren sopesar ciertos costos presentes contra
beneficio de futuros inciertos.
2.2.4. La función del Estado en el proceso de Inversión
En los países de América Latina los responsables de la política económica de los países
adoptaron estrategias que tienen como principio fundamental que la inversión tenga un
papel principal, no solo como componente de la demanda agregada, sino también con la
visión de determinar el acervo de capital de la economía para que pudiera actuar como
fuente futura de crecimiento económico. Es la acción del gobierno vía gasto público en
inversión como motor de la economía.
14
Los mismos partidarios de la disminución del aparato gubernamental reconocen que debe
haber una participación del estado en asuntos de regulación de mercados, mediante el
aprovisionamiento de estructuras necesarias tanto social como económica con la finalidad
de que no se generen déficits e insuficiencias en carreteras, provisiona miento de energía,
sistemas de salud etc. Se reconoce que la actividad estatal puede, al menos
indirectamente, incrementar el producto a partir de la interacción entre la inversión
pública y la inversión privada, es decir un APPs. (Hernandez Mota, 2010).
Se deben identificar las restricciones que hay que reducir o eliminar, y las secuencias y
prioridades apropiadas, para garantizar que el país pueda aprovechar cabalmente dichas
oportunidades, la capacidad específica de los agentes del sector público y privado, y los
tipos de acciones que mejor alentarán al sector privado a tomar decisiones orientadas a
alcanzar las metas estratégicas para el crecimiento del país.
Se hace necesario alinear las metas y los programas de la estrategia correspondientes al
nivel macroeconómico y/o que tienen un enfoque horizontal con las metas y los
programas orientados a actividades o sectores específicos a fin de combinar de manera
eficaz las señales del mercado con los incentivos del gobierno, para así potenciar el
mecanismo de las APPs. (Devlin & Moguillansky, Alianzas Público-Privadas para una
nueva visión estratégica del desarrollo, 2009).
2.3. Antecedentes históricos
Los países de América Latina son los que más han mantenido una tradición en el recurso
a la financiación privada para la promoción de infraestructuras y la prestación de servicios
públicos.
Si bien podríamos remontarnos a tiempos del antiguo imperio romano para descubrir ya
ejemplos concretos de infraestructura de carácter público que fueron construidas y
gestionadas por sectores privados en la península Ibérica, no es hasta mediados del siglo
XIX cuando encontramos el precedente histórico del marco legislativo, que dentro de lo
que podemos denominar “Estado moderno”, regula el recurso a la financiación y gestión
privada de infraestructuras públicas, las primeras experiencias de APPs provienen de
Inglaterra, en la década de los 90’s, cuando se abrió la posibilidad de que la inversión
privada pudiera acceder al financiamiento de infraestructura y servicios públicos (que el
15
Estado tenía a su cargo). Originalmente no se utilizó la denominación de APPs o PPPs,
sino la de PFI (“Private Finance Iniciative”).
Desde ese momento se han establecido leyes generales y sectoriales, que han sido
promulgadas al objeto de constituir, en su respectivo momento, un marco regulatorio
mejorando, dentro del cual incentivar la inversión de recursos financieros por parte del
sector privado en la construcción y operación de infraestructuras públicas.
El éxito de todas las leyes promulgadas hasta prácticamente el último cuarto de siglo XX
se puede calificar de relativamente modesto, pero muy significativo en terminos
comparativos internacionales.
Este modelo parece haber sido exitoso en Inglaterra, porque permitió al Estado aumentar
la inversión en activos (destinados a la infraestructura y servicios públicos), sin tener que
asumir directa e inmediatamente su financiamiento. Esto es, sin recibir impacto directo
en su nivel de ingresos, sin afectar los tributos existentes y sin generar mayor
endeudamiento.
En Inglaterra, el uso de APPs se ha extendido a una gama muy variada de sectores,
incluyendo salud, transporte, saneamiento, defensa, justicia, educación, vivienda, entre
otros.
El éxito de las APPs en Inglaterra, así como la crisis del Estado producida en diferentes
países parece haber influido en la expansión de las APPs a nivel global. Hoy en día, las
APPs se aplican en países desarrollados como Estados Unidos, Japón, Australia, Francia,
Italia, Irlanda, España y los demás países de la Unión Europea. En países en vías de
desarrollo tenemos ejemplos en Singapur, Sudáfrica, Argentina, Brasil, Chile, México
Perú y, por supuesto, Ecuador (Juan José, 2015).
16
CAPITULO III
MARCO LEGAL
Este capítulo busca responder a las interrogantes que han servido de orientación para el
mismo: ¿Cuáles son los mecanismos legales de coparticipación público-privada?, ¿Cómo
está conformado jurídicamente el Código Orgánico de la Producción, Comercio e
Inversiones (COPCI) y la Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Publico
Privadas?, las delegaciones e incentivos que se dan en el marco de las APPs, todo esto en
el contexto ecuatoriano, tal y como han sido definidos en el alcance y objetivos de este
proyecto.
3.1. Introducción al marco legal
La importancia de tener claro el ámbito legal en Ecuador sobre las APPs se debe a que se
puede superar de lejos a los modelos del sector público, las APPs correctamente
manejadas pueden conducir a una mayor eficiencia, asegurando que los proyectos se
concreten en tiempo y presupuesto y crear disciplinas correctas e incentivos para que el
sector privado maneje los riesgos de manera efectiva.
El Reino Unido ha recurrido a las APPs en una variedad de sectores, desde hospitales
hasta embajadas, los contratos para implementarlas son con frecuencia complejos y toman
tiempo para ser negociados.
En consideración general del Derecho Comparado, es preciso señalar que los principios
rectores que diferencian a las APPs de una contratación pública tradicional son el reparto
de funciones y responsabilidades y la asignación de riesgos.
En la Contratación Pública tradicional, los riesgos y responsabilidades quedan en manos
del sector público. En las APPs hay que realizar una adecuada repartición o compartición
de los mismos. La compartición no significa, sin embargo, que el ente público pueda
transferir todas las actividades, riesgos y responsabilidades al ente privado; ni que este
último esté dispuesto a asumir todo ello. Incluso hay facultades y deberes directos
establecidos por la Constitución y leyes que no pueden modificarse por arreglos
contractuales. (Moreno, 2012).
17
Haciendo referencia al marco jurídico, concerniente a los aspectos generales de las APPs,
tenemos que como su desarrollo es casi incipiente en Ecuador, no son nuevas en el
derecho comparado. De hecho, desde mediados de 1950 comienzan a aparecer sobre todo
en España (Molina, 2015) y Francia que son los países precursores; sin dejar de mencionar
a Reino Unido como un país de referencia y estudio obligado por la Iniciativa de
Financiamiento Privado (Private Finance Initiative); que es un cierto tipo de APPs que
contempla contrataciones de largo plazo de servicios públicos con pagos diferidos por
disponibilidad y uso.
En América, en cambio, comienza a propagarse la APP en su modalidad de concesión, a
finales de los años de 1980 e inicios de los de 1990, siendo México el primer país en
desarrollar la concesión de carreteras. En Chile en 1991 se aprueba la Ley de Concesiones
(carreteras y aeropuertos, infraestructura para justicia, edificación pública autopistas
urbanas) y en 1996 se expide su Ley de APP. La mayoría de legislaciones sobre APP fue
expedida entre 2008 y 2012 (México y Colombia cuentan con dichas legislaciones en
2012).
La modalidad “británica” de Iniciativa de Financiamiento Privado, que incluye la
provisión de servicios públicos de largo plazo con pagos diferidos por disponibilidad y
uso, sirvió de base para países como Canadá, Japón, Australia, Sudáfrica, Irlanda,
Portugal, Países Bajos, Nueva Zelanda, Rusia, República Checa, España, Francia; y, en
diferente medida, también para México, Brasil, Colombia, Perú, Guatemala y Panamá,
estos dos últimos países tomando también el modelo chileno de concesiones, que, dicho
sea de paso, es antecedente obligado de estudio en la temática que estamos tratando,
particularmente en países como Ecuador, Bolivia, Costa Rica, Honduras, El Salvador,
Colombia y Uruguay; pero de alguna manera con un alcance que va más allá del término
“Concesión”, ya que en algunos casos se usa el término “APPs” para reflejar que se aplica
en sectores de infraestructura social y en sectores donde es el propio gobierno el que
“compra” (paga), mediante contratos a largo plazo, los servicios públicos inherentes a una
infraestructura.
El modelo concesional chileno toma como referencia la vinculación de las concesiones
con el mercado de capitales, mediante la adquisición de bonos de infraestructura por parte
de fondos de pensiones privados y compañías de seguros de vida así como el cobro de
peaje en autopistas urbanas (Barriga Baldeón, 2016)
18
El marco legal de las Asociaciones Público-Privadas la legislación que les resulta
aplicable varía según las características de la “autoridad contratante” (la propia ley
establece distintos grados para su aplicación, dependiendo de quién contrate: una
administración pública, un ente descentralizado del Estado, una empresa pública, etc.).
Hay que puntualizar que el análisis del marco legal de las APPs, al momento de llevarla
a la práctica, debe tener en cuenta que el éxito de una alianza público-privada radica en
cumplir con tres puntos importantes: deben ser socios de cooperación en lugar de
confrontación, porque sus intereses se alinean; en segundo lugar al existir contratos
formales se establecen las reglas de juego en las que se comparte el riesgo y la
responsabilidad de la ganancia financiera mutua y social en que las partes se benefician,
y por último que los acuerdos comerciales persisten aún después de haber completado el
proyecto (Sagalyn, 2008).
3.2. Mecanismos legales en los cuales se sustenta la coparticipación de las
APPs.
Los posibles mecanismos legales mediante los cuales se pueden implementar las
participaciones público privadas son los siguientes:
Empresa de economía mixta
(Constitución del Ecuador, 2008) A partir de la expedición vigente en el año 2008, la
figura de las empresas mixtas ha tomado mayor preponderancia. En particular en lo que
nos atañe, se señala en su art. 316 que el Estado podrá delegar la participación en los
sectores estratégicos y servicios públicos a empresas mixtas en las cuales tenga mayoría
accionaria.
El Joint Venture
Este modelo se refiere a la asociación de dos o más partes que se unen con la finalidad de
realizar operaciones civiles o comerciales de gran envergadura económica financiera, con
objetivos limitados, dividiéndose la labor según aptitudes y posibilidades, y soportando
los riesgos correspondientes según convenios que se establecen entre ellas
19
En Ecuador el mecanismo legal en las cuales se sustentan las Alianzas Público-Privadas
es en la denominada Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público Privadas, a
la que haremos referencia más adelante.
3.3. Marco jurídico en Ecuador COPCI y Ley de APP
3.3.1. Marco jurídico en Ecuador COPCI
Ecuador es la nación cuya economía ha mostrado un crecimiento sostenido en los últimos
años, superando al promedio en la región de América Latina. Así mismo impulsa la
inversión pública, promueve el crecimiento de las industrias, la diversidad de su
producción y sobretodo la expansión de sus exportaciones.
Un elemento muy necesario para coadyuvar el curso de este crecimiento, ha sido la
creación de un marco legal que se originó en el año 2008 con la aceptación de la Nueva
Constitución de la República, norma que nos ampara, la cual fue resultado de una consulta
popular. Seguidamente nace el Plan Nacional del Buen Vivir, el cual contempla las metas
y objetivos deseados, para lo cual fue imprescindible el desarrollo de un conjunto de leyes
que cooperen con su realización, entre ellas cabe mencionar la Ley Orgánica de Régimen
Tributario Interno (LORTI). Fue así que el 29 de diciembre de 2010 entró en vigencia el
Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCI), normativa legal
que tiene como propósito promover la actividad productiva en todas sus formas.
El Código Orgánico de la Producción Comercio e Inversiones, expedido el 29 de
diciembre del 2010 evidencia la conformación de un marco jurídico favorable al sector
productivo, que permita potenciar las inversiones nacionales e internacionales y brindar
el apoyo a los sectores que contribuyen principalmente a cambiar la matriz productiva del
país.
En el Art. 14 referente a la aplicación, determina que los beneficios del (Código Orgánico
de la Producción, Comercio e Inversiones, 2010) no se aplicarán a aquellas inversiones
de personas naturales o jurídicas extranjeras domiciliadas en paraísos fiscales. El
reglamento regulará los parámetros de aplicación de los incentivos a todos los sectores
que lo soliciten.
20
Los beneficios y garantías reconocidos por este Código se aplicarán sin perjuicio de lo
establecido en la Constitución de la República y en otras leyes, así como en los acuerdos
internacionales debidamente ratificados por Ecuador.
En el Art. 17 hace referencia en los principios generales que: Los inversionistas
nacionales y extranjeros, las sociedades, empresas o entidades de los sectores
cooperativistas, y de la economía popular y solidaria, en las que éstos participan, al igual
que sus inversiones legalmente establecidas en el Ecuador, con las limitaciones previstas
en la Constitución de la República, gozarán de igualdad de condiciones respecto a la
administración, operación, expansión y transferencia de sus inversiones, y no serán objeto
de medidas arbitrarias o discriminatorias. Las inversiones y los inversionistas extranjeros
gozarán de protección y seguridades plenas, de tal manera que tendrán la misma
protección que reciben los ecuatorianos dentro del territorio nacional.
El Estado en todos sus niveles de gobierno, en ejercicio de su plena potestad pública podrá
otorgar tratamientos diferenciados, en calidad de incentivos, a favor de la inversión
productiva y nueva, los que serán otorgados en función de sectores, ubicación geográfica
u otros parámetros que éstas deberán cumplir, según los términos previstos en este Código
y su Reglamento.
Las inversiones extranjeras tendrán un rol de complementación directa en los sectores
estratégicos de la economía, que requieran inversión y financiamiento, para alcanzar los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, y con sujeción a la legislación aplicable. En
los demás sectores de la economía, los inversionistas extranjeros podrán participar
directamente sin necesidad de autorización adicional a las previstas para los inversionistas
nacionales.
Adicionalmente, las inversiones que se realicen en otros sectores de la economía, también
gozarán de los beneficios de la política estatal de impulso productivo, en los términos de
la presente normativa.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, constituye la hoja de ruta técnica y
política que el actual Gobierno deberá seguir para cumplir los 12 objetivos nacionales que
se ha planteado, este cuenta con una estrategia territorial de desarrollo, que proyecta la
guía para la regulación económica y la inversión de los recursos públicos nacionales.
21
Se tiene prioridad en la inversión pública a través de proyectos que vayan de la mano
tanto del sector público como privado, con el fin de mejorar la producción, el empleo,
recuperar la confianza y valorizar las empresas públicas, y a la vez incentivar a la
inversión privada, mediante el mecanismo de las APPs.
El código tiene una visión de largo plazo para transformar la matriz productiva, incentiva
y regula todas las formas de inversión en actividades productivas y de servicio,
impulsando así la conformación de las APPs.
3.3.2. Marco jurídico en Ecuador-Ley de APPs
Se detalla a continuación bajo la modalidad de la ley de Alianzas Publico Privadas que
entró en vigencia a partir del 18 de diciembre del 2015, el contexto en el que se desarrolla
dentro del mercado ecuatoriano, bajo las leyes establecidas de la siguiente manera:
Art 2. Esta ley se aplica a las asociaciones público privadas que tienen por objeto la
provisión de bienes, obras o servicios por parte del Gobierno Central y los Gobiernos
Autónomos Descentralizados. 1
De acuerdo a principios, lineamientos, estructuración, ejecución y evaluación de los
proyectos bajo la modalidad de alianzas público privadas se ajustarán a lo siguiente:
a) Sostenibilidad Fiscal,
b) Distribución Adecuada de Riesgos,
c) Valor por Dinero,
d) Respeto a los Intereses y Derechos de los Usuarios,
e) De los Derechos de Propiedad
f) Cobertura e Inclusión Social.2
Dentro de la estructura institucional se escoge un ente representante de todas las partes
involucradas. Para la aprobación de los proyectos públicos y la aplicación del régimen de
incentivos previsto en esta Ley, se crea el Comité Interinstitucional de Asociaciones
Público-Privadas como un órgano colegiado de carácter intersectorial de la Función
1 Ley Orgánica para APP y la inversión extranjera (pág. 3) 2 Ley Orgánica para APP y la inversión extranjera (págs. 3,4 art. 3)
22
Ejecutiva, encargado de la coordinación y articulación de políticas, lineamientos y
regulaciones vinculados a las asociaciones público-privadas.
El Comité Interinstitucional de Asociaciones Público-Privadas estará conformado por los
siguientes miembros con voz y voto:
a) La máxima autoridad de la entidad coordinadora de la producción, empleo y
competitividad.
b) La máxima autoridad de la entidad coordinadora de la política.
c) La máxima autoridad de la planificación nacional.3
Art 8. Se define por asociación público-privada la modalidad de gestión delegada por la
que el Gobierno Central o los Gobiernos Autónomos Descentralizados encomiendan al
gestor privado, la ejecución de un proyecto público específico y su financiamiento total o
parcial, para la provisión de bienes, obras o servicios a cambio de una contraprestación
por su inversión, riesgo y trabajo, de conformidad con los términos, condiciones, límites
y más estipulaciones previstas en el contrato de gestión delegada.4
Dentro de esta concepción sobre las alianzas público privadas se puede desagregar
terminología relevante:
1. Entidad Delegante; es la entidad pública a cargo de la evaluación de los proyectos
públicos, los aspectos precontractuales y contractuales, la adjudicación y
suscripción de los contratos de gestión delegada, su administración y supervisión.5
2. Gestor Privado; el sujeto de derecho privado responsable del desarrollo del
proyecto público se denomina gestor privado, quien para efectos tributarios deberá
contar con un registro de contribuyentes específico para la ejecución del proyecto
público.6
La selección del gestor privado se efectuará mediante concurso público, convocado por
la entidad delegante, previa aprobación del proyecto público por parte del Comité
Interinstitucional. Para ello, la entidad delegante formulará el pliego de bases
3 Ley Orgánica para APP y la inversión extranjera (págs. 4 art. 5) 4 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 5) 5 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 5, art. 9) 6 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 5, art. 10)
23
administrativas, técnicas y económico-financieras, los términos contractuales que regirán,
en su caso, el procedimiento y la relación entre la entidad delegante y el gestor delegado.
3.4. Delegaciones e incentivos que se dan en el marco de las APPs.
3.4.1. Delegaciones
En los artículos 4 y 5 se crea el Comité Interinstitucional de Asociaciones Público-
Privadas, como un órgano colegiado de carácter intersectorial de la Función Ejecutiva,
encargado de la coordinación y articulación de políticas, lineamientos y regulaciones
vinculados a las asociaciones público-privadas, y se determina su conformación. (Ley
Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público-Privadas, 2015)7
En el Art. 15 determina que, la estabilidad jurídica que se garantiza en esta Ley se extiende
a los aspectos regulatorios sectoriales y específicos que hayan sido declarados como
esenciales en los correspondientes contratos de gestión delegada. Los contratos de gestión
delegada deberán incluir cláusulas obligatorias relativas a la caducidad, causales de
terminación de los contratos y las demás determinadas por la Ley. 8
La estabilidad jurídica no recaerá sobre las normas declaradas inconstitucionales o
ilegales por el tribunal competente, durante la vigencia de los contratos de gestión
delegada. Los contratos de gestión delegada deben estar en armonía con los derechos,
garantías y deberes consagrados en la Constitución de la República y respetar los tratados
internacionales ratificados por el Estado ecuatoriano. 9
3.4.2. Incentivos
Que mediante Decreto Ejecutivo No. 582, publicado en el Registro Oficial No. 453 del 6
de marzo de 2015, se expidió el Reglamento del Régimen de Colaboración Público-
Privada, el cual debe compaginarse con los principios e incentivos. (Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública (SERCOP), 2016)
El Comité Interinstitucional podrá establecer, mediante resolución, parámetros objetivos
de valoración para el otorgamiento de los incentivos y beneficios previstos en la Ley
7 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 2, art. 6). 8 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 2, art. 6). 9 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 2, art. 6).
24
APPs. En ningún caso los incentivos podrán ser superiores a los aportes realizados por el
gestor privado, tanto en capital como deuda, para el desarrollo del proyecto público.10
Los incentivos previstos en esta Ley se aplicarán únicamente a proyectos públicos
ejecutados bajo la modalidad de asociación público-privada en los que se cumplan los
siguientes requisitos11:
a) Que consten, total o parcialmente, en el pliego de bases económicas del proceso
de selección del gestor privado.
b) Que se hubiesen previsto total o parcialmente, en el plan económico-financiero
adjudicado.
c) Que se suscriban en el contrato de gestión delegada a partir de la vigencia de esta
Ley.
d) Que el proyecto público haya sido registrado en la Secretaría Técnica del Comité
e) Interinstitucional.
f) Que consten en el contrato de gestión delegada para asociación público-privada y
sean debidamente aprobados por el Comité Interinstitucional.
Sobre la vigencia de los incentivos para asociaciones Público-Privadas, es decir los
incentivos relacionados con proyectos ejecutados bajo la modalidad de asociación
público-privada previstos en esta Ley, se mantendrán mientras el contrato de gestión
delegada se encuentre vigente, salvo las exenciones previstas en el artículo 9.3 de la Ley
Orgánica de Régimen Tributario Interno, la misma que determina que , están exentos del
impuesto a la renta durante el plazo de diez años contados a partir del primer ejercicio
fiscal en el que se generen los ingresos operacionales establecidos dentro del objeto de la
APP, los dividendos o utilidades que las sociedades que se constituyan en el Ecuador para
el desarrollo de proyectos públicos en APP, paguen a sus socios o beneficiarios,
cualquiera sea su domicilio.12
10 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 3, art. 10). 11 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 7, art. 16). 12 Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (artículo 9.3)
25
3.5. Alianzas público-privadas en el Ecuador
En la teoría de Albert Hirschman de la capacidad de crear vinculaciones productivas,
tenemos que las vinculaciones más beneficiosas son las de cadenas transnacionales, ya
que los lazos que se formen entre empresas nacionales y empresas extranjeras atraen
inversión y promueven el comercio exterior (Hirschman, 1982), estas vinculaciones en el
marco de las APPs resultan ser una estrategia de crecimiento para el sector público y el
sector privado ya sea que su inversión venga del extranjero o no.
Los gobiernos, en su búsqueda constante de desarrollo, deben cumplir con dos factores
importantes: "la formulación e implementación de una estrategia a mediano y largo plazo
orientada a impulsar una transformación productiva acelerada y la alianza público privada
que la sustenta, construida mediante un proceso social adaptado a las circunstancias
locales" (Devlin & Moguillansky, Alianzas público-privadas como estrategias nacionales
de desarrollo a largo plazo, 2009).
Las APPs implican inversiones conjuntas entre los funcionarios públicos y los promotores
privados, además de un fuerte compromiso en la implementación de las estrategias.
Existen empresas de carácter mixto en donde los productos son de propiedad común, así
como existen entidades públicas que contribuyen a la sociedad mediante infraestructuras
o financiamiento para hacer posible un proyecto privado; o al contrario donde los
promotores privados prestan instalaciones o servicios (espacio abierto, escuelas, o
carreteras) para el público (Yescombe, 2007).
En la actualidad, tanto las entidades públicas como las privadas tienen muchos proyectos
ambiciosos que no podrían completarse solos por razones de costos, el riesgo de la
inversión, entre otros factores, este es el caso de Ecuador.
Para el Ecuador, la colaboración público privada es un elemento casi incipiente, ya que
los dos actores de la economía acostumbran a participar de manera individual, sin buscar
cooperación entre las partes. En la actualidad, existen iniciativas de desarrollo económico
sectorial como las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDES), en donde el
Estado crea instrumentos para incentivar la inversión y así logar un diseño de desarrollo
económico local por sectores, en donde participen el sector público y el sector privado en
conjunto con el único fin de alcanzar metas sociales y mercantiles comunes.
26
La inversión de una zona especial de desarrollo económico (ZEDE), que se utilice para el
desarrollo de estas zonas puede ser pública, privada o mixta. De igual manera, tanto la
empresa administradora como los operadores que se instalen en dichas zonas pueden ser
personas naturales o jurídicas: privadas, públicas o mixtas, nacionales o extranjeras.13
Los operadores de las ZEDE son las personas naturales o jurídicas, públicas, privadas o
mixtas, nacionales o extranjeras, propuestas por la empresa administradora de la ZEDE y
calificadas por el Consejo Sectorial de la producción, que pueden desarrollar las
actividades autorizadas en estas zonas delimitadas del territorio nacional.
Las políticas gubernamentales ecuatorianas han buscado canalizar sus grandes proyectos
a través de las APPs como herramientas de crecimiento económico, para el apoyo de
proyectos, infraestructuras productivas y mejoramiento de capacidades humanas.
3.6. Proyectos Públicos que se dan bajo la modalidad de las Alianzas Público-
Privadas
El proyecto público puede ser propuesto por el sujeto de derecho privado que tenga interés
en constituirse en gestor privado. En tal caso, la entidad delegante no está obligada a
acoger la iniciativa privada; de los tipos de proyectos públicos, podrá consistir, entre
otros, en:14
a) La construcción, rehabilitación y el equipamiento cuando se lo requiera, la
operación mantenimiento de una obra pública nueva para la provisión de un
servicio de interés general.
b) El equipamiento cuando la inversión requerida para este propósito sea sustancial,
la operación y mantenimiento de una obra pública existente para la provisión de
un servicio de interés general.
c) La operación y mantenimiento de una obra pública existente para la provisión de
un servicio de interés general cuando se justifique mejoras sustanciales en esta
materia a través de la participación privada en la gestión.
13Código Orgánico de la producción, comercio e inversión (pág. 12), art. 40. 14 Ley Orgánica de incentivos para APP (pág. 7, art. 14)
27
d) La construcción y comercialización de proyectos inmobiliarios, vivienda de
interés social y obras de desarrollo urbano, siempre que sean calificados como
prioritarios por el Comité Interinstitucional.
e) El desarrollo de actividades productivas, de investigación y desarrollo y en general
en las que participe el Estado directamente y en concurrencia con el sector privado,
siempre que sean calificados como prioritarios por el Comité Interinstitucional; y,
f) Los demás calificados como prioritarios por el Comité Interinstitucional.
3.7. Marco legal para la inversión pública en el Ecuador en el marco de las
APPs
La Teoría de la Hacienda Pública según (Martínez López, 2010) señala, tres funciones
principales de la inversión púbica por la que queda justificada dentro de una economía:
La primera es garantizar la asignación eficiente de recursos en el sentido de Pareto; como
es bien sabido, en presencia de fallos de mercado, la asignación descentralizada de
recursos no logra el mejor resultado posible en términos de bienestar social.
La segunda razón es la corrección de las desigualdades que la distribución de la renta
llevada a cabo por el mercado puede generar; en la medida en que esta distribución se
encuentra ligada a la productividad de los factores.
El tercer argumento es generar la estabilidad macroeconómica necesaria para el normal
comportamiento de los actores privados de una economía, y que esto derive en una senda
de crecimiento económico.
En referencia al documento: Inversión Pública: Guía de Productos, publicado por (la
Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, se conceptualiza a la inversión pública
en el Ecuador, según el Art. 338 de la Constitución Política del Ecuador, que “El Estado
promoverá y protegerá el ahorro interno como fuente de inversión productiva en el país.
Así mismo, generará incentivos al retorno del ahorro y de los bienes de las personas
migrantes, y para que el ahorro de las personas y de las diferentes unidades económicas
se oriente hacia la inversión productiva de calidad”. (SENPLADES, 2012).
28
Entre los principales destinos de estas inversiones públicas que ha efectuado el Gobierno
del Ecuador destacan:
La construcción de centrales hidroeléctricas.
Desarrollo petrolero del Ecuador.
Infraestructura pública (Hospitales, Escuelas, Ministerios).
Mejoramiento de carreteras y construcciones de nuevas vías.
Proyectos destinados al área social que contribuyan con la reducción de los índices
de pobreza.
Fundación “Manuela Espejo” destinado a mejorar el nivel de vida de los
discapacitados.
Mejoramientos en el Seguro Social (IESS).
Aumentos en el Bono de Desarrollo.
Construcción de áreas deportivas y de libre esparcimiento.
El gasto público en bienes de capital adquiere una importancia singular en la medida en
que mantiene una relación directa e inmediata con el crecimiento económico. (Martínez
López, 2010).
A continuación, se presenta el marco legal de la inversión pública y la asistencia y
cooperación técnica internacional el cual es regido por:
a) Constitución de la República del Ecuador.
b) Ley orgánica de administración financiera y control
c) Ley orgánica de responsabilidad, estabilización y transparencia fiscal.
d) Ley orgánica para la recuperación de uso de los recursos petroleros del estado y
racionalización administrativa de los procesos de endeudamiento (2 de abril de
2008) y su reglamento.
e) Texto unificado de legislación Ministerio de Economía y Finanzas
f) Texto unificado de legislación del ministerio de comercio exterior,
industrialización, pesca y competitividad:
Reglamento sustitutivo de la ley de promoción y garantía de las inversiones
De la cooperación técnica y asistencia económica internacional
g) Sistema ecuatoriano de cooperación internacional.
29
h) Previo a la remisión de la proforma al Ministerio de Finanzas, las entidades
contarán con un informe favorable de los correspondientes ministerios
coordinadores, según lo dictamina la (SENPLADES, 2012), en su Catálogo de
inversión para proyectos estratégicos.
3.7.1. Ejes estratégicos para la inversión pública en el Ecuador
El Estado podrá delegar excepcionalmente, a la iniciativa privada y a la economía popular
y solidaria, las inversiones en los sectores estratégicos en los casos que se establezcan en
las leyes de cada sector.15
Los ejes estratégicos que se detallas en el (SENPLADES, 2012) son los siguientes:
Soberanía: Con autosuficiencia en generación eléctrica, refinación de derivados,
acceso a las Tics y en la gestión de los recursos hídricos.
Producción: Con calidad en los servicios eléctrico y de telecomunicaciones;
explotación de hidrocarburos y minerales; y, aprovechamiento de recursos
hídricos.
Inclusión: En la prestación de servicios públicos accesibles a toda la población, y
en el acceso a la explotación de los recursos y a la renta de los mismos.
Lo que se prevé es que la inversión para la puesta en marcha de los proyectos de estos
sectores estratégicos se dé en el marco de las APPs.
3.8. Marco legal para la inversión privada en el Ecuador en el marco de las APPs.
(Constitución del Ecuador, 2008)16 Se reconoce diversas formas de organización de la
producción en la economía, entre otras las comunitarias, cooperativas, empresariales
públicas o privadas, asociativas, familiares, domésticas, autónomas y mixtas, en tal virtud
alentará la producción que satisfaga la demanda interna y garantice una activa
participación del Ecuador en el contexto internacional.
Se rige por la normativa legal vigente el papel del sector privado en el entorno de las
alianzas público-privadas, citadas y expuestas en la Ley de APP. Dentro del objetivo y el
15 Código Orgánico de la producción, comercio e inversión (pág. 23), art. 96. 16 Capitulo sexto-Trabajo y producción, Sección Primera-Formas de la organización de la producción y su
gestión, Art. 319.
30
ámbito de aplicación de la COPCI, la presente legislación tiene, como principal fin del
sector privado: Incentivar y regular todas las formas de inversión privada en actividades
productivas y de servicios, socialmente deseables y ambientalmente aceptables.17
El sector privado cuenta con un porcentaje importante de inversión en las diferentes
actividades productivas dentro del territorio nacional, lo que implica una mayor rigidez a
lo que se refiere a normativas y reglamentos, para garantizar la satisfacción de
necesidades y conservación de recursos naturales. El rol del Estado en el desarrollo
productivo, incentiva la inversión privada para la generación de valor agregado dentro de
las actividades productivas, alegando el término sobre transformación de Matriz
Productiva.
La generación de un ecosistema de innovación, emprendimiento y asociatividad mediante
la articulación y coordinación de las iniciativas públicas, privadas y populares y solidarias
de innovación y transferencia tecnológica productivas, y la vinculación de investigación
a la actividad productiva. Así también fortalecerá los institutos públicos de investigación
y la inversión en el mejoramiento del talento humano, a través de programas de becas y
financiamiento de estudios de tercer y cuarto nivel.18
La propiedad de los inversionistas estará protegida en los términos que establecen la
Constitución y demás leyes pertinentes. La Constitución prohíbe toda forma de
confiscación. Por lo tanto, no se decretarán ni ejecutarán confiscaciones a las inversiones
nacionales o extranjeras.19 (Constitución del Ecuador, 2008) En el Art. 75, nos redacta
sobre los derechos de protección hacia los inversionistas.
Las empresas privadas que requieran financiamiento para desarrollar nuevas inversiones,
y que a su vez quisieran ejecutar un programa de apertura de su capital, en los términos
de esta legislación, podrán beneficiarse de los programas de crédito flexible que
implementará el gobierno nacional para la masificación de estos procesos, con tasas de
interés preferenciales y créditos a largo plazo.20 El origen de las mercancías forma parte
17 Código Orgánico de la producción, comercio e inversión (pág. 3), art. 4 literal g. 18 Código Orgánico de la producción, comercio e inversión (pág. 3), art. 5 literal d. 19 Código Orgánico de la producción, comercio e inversión (pág. 7), art. 18. 20 Código Orgánico de la producción, comercio e inversión (pág. 17), art. 68.
31
de la inversión privada dentro del desarrollo de las APPs, tienen que regular y administrar
la certificación de origen de las mercancías nacionales.
32
CAPITULO IV
MARCO TÉCNICO
Las técnicas e instrumentos que se utilizaron en el desarrollo de la investigación son la
observación, debido a que los datos necesarios provienen de fuentes secundarias, como
son Banco Central del Ecuador, Banco Mundial, Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos, entre otros.
Para la explicación de los resultados obtenidos se recurrió al análisis y a la interpretación,
estos resultados permiten determinar si se alcanzaron los objetivos planteados en la
investigación y además comprobar la hipótesis, con la finalidad de elaborar las
conclusiones y recomendaciones.
4.1 Introducción al marco técnico
Desde que el Ecuador adoptó la dolarización, la política fiscal se transformó en la base de
la política económica y en el mecanismo exclusivo con el cual cuenta el Gobierno, en el
escenario de una economía dolarizada es necesario una administración rigurosa de la
política fiscal. La economía ecuatoriana se ha distinguido por implementar una política
expansiva del gasto público desde el año 2007, esta política generó crecimiento
económico (aunque en el año 2009 la economía ecuatoriana se vio afectada por la recesión
mundial) y recuperación del ingreso per cápita no ha sido eficaz para disminuir los niveles
de desempleo, que mantuvieron entre el 7% y el 8%, por tal motivo se hacía necesaria la
aprobación de la ley de las APPs para apuntalar el crecimiento de la economía.
Una estrategia de desarrollo adecuada se debe implementar mediante un diagnóstico y
evaluación de las oportunidades clave para mejorar el posicionamiento del país en el
mercado mundial, tomando en cuenta las capacidades del sector público y del sector
privado. Para crear Alianzas Público-Privadas se necesita una interacción adecuada del
sector público convirtiéndose en un socio integral del sector privado, apuntando a superar
cualquier ciclo político y congregando a todas aquellas clases o grupos existentes en el
país, para lograr un trabajo en conjunto.
33
4.2 Proyectos bajo modalidad APP en sectores priorizados
Los sectores priorizados son de vital importancia para la economía en conjunto, el invertir
en ellas representa dinamismo y crecimiento en la economía nacional. Se contempla
principalmente en el Código Orgánico de Producción e Inversiones (COPCI) y en la Ley
de Incentivos para Asociaciones Publico Privada (Ley APPs), el impulso de proyectos de
inversión bajo modalidad APP en los siguientes sectores:
Tabla 2: Sectores Priorizados Bajo APPs
SECTORES TIPO DE PROYECTO
VIABILIDAD
-Autopistas, túneles y puentes.
-Trenes.
-Sistema de tránsito masivo.
-Puertos.
-Aeropuertos.
-Materiales rodantes ferroviarias.
DESARROLLO
URBANO
-Redes de tubería y tratamiento de agua.
-Distribución de agua y sistemas de aguas residuales.
-Recolección, tratamiento y disposición final de residuos
y desechos sólidos.
INFRAESTRUCTURA -Construcción de edificaciones, plataformas, edificios.
INMOBILIARIOS -Regeneración de áreas urbanas, proyecto social de
vivienda.
ENERGÍA
-Hidroeléctricas.
-Energías alternativas.
-Refinerías.
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador, Código Orgánico de la Producción e Inversiones
(COPCI) y Ley de Incentivos (Ley APP).
Elaborado: Por las Autoras.
34
Tabla 3: Proyectos Bajo Modalidad APPs
VIABILIDAD
CORREDORES VIALES
DESCRIPCIÓN INVERSIÓN
ESTIMADA ESTADO ALIANZA
1.- Río Siete –
Huaquillas
(El Oro)
1.837 millones
SUSCRITO
EMPRESA
CONSUR
2.-Viaducto Sur de
Guayaquil 1.100 millones EN AGENDA
3.-Santo Domingo –
Quevedo- Babahoyo -
Jujan
3.599 millones
EN AGENDA
CONSORCIO
NACIONAL
TSÁCHILAS-
LOS RÍOS
MANTENIMIENTO DE VÍAS
4.-Mantenimiento
Rutinario y Periódico,
Explotación y
Operación del Sistema
Vial Chongón – Santa
Elena
500 millones
EN CONCURSO
PÚBLICO
VERDÚ
5.-Vías – La Cadena –
Montecristi 42 millones EN EJECUCIÓN
CONSORCIO
MONTECRISTI
6.-Vías – Mitad del
Mundo – La Concordia
EN AGENDA
7.-Vías Manta –
Rocafuerte – Tosagua –
Chone Flavio Alfaro –
El Carmen – Santo
Domingo
EN AGENDA
8.-Vías Ambato -
Pelileo - Baños - Puyo
EN AGENDA
9.-Vías Cuenca -
Azogues - Biblian -
Cañar - Suscal. La
Troncal - El Triunfo
EN AGENDA
10.-Vías – Cuenca – El
triunfo
EN AGENDA
11.-Vías – Balbanera -
Cumandá
EN AGENDA
PORTUARIOS
35
12.- Puerto Marítimo
de Manta
177.3 millones SUSCRITO
AGUNSA
13.- Puerto Providencia 10 millones EN
FUNCIONAMIENTO
GOBIERNOS LOCALES
MOVILIDAD, 7
proyectos viales.
1,371,097,000
mil millones
en total
EN AGENDA
SOSTENIBILIDAD, 9
proyectos de
hidroeléctricas y
tratados de residuos
1,338,993,472
mil millones
en total
EN AGENDA
TURISMO, 3
proyectos
128,200,00
millones en
total
EN AGENDA
VIVIENDA, 1
proyecto urbanístico
21,180,874
millones en
total
EN AGENDA
OTROS, 2 proyectos
equipamiento de
hospital y conservación
de patrimonio
12,305,044
millones en
total
EN AGENDA
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador, Código Orgánico de la Producción e Inversiones
(COPCI) y Ley de Incentivos (Ley APP).
Elaborado: Por las Autoras
Todos los proyectos antes mencionados bajo la modalidad APPs, representan alrededor
del 30% de la inversión total, el sector priorizado con un crecimiento en gran medida es
la movilidad a través de la nueva infraestructura vial, gran parte de los proyectos de
inversión bajo modalidad APPs se encuentran en ejecución o ya han dado inicio a sus
operaciones, generando empleos directos e indirectos y grandes beneficios a las personas
y pueblos aledaños a las vías que se han estado consideradas.
Por otra parte los proyectos del sector portuario como el Muelle de Manta siendo uno de
los proyectos más ambiciosos bajo APPs, se estima resultados positivos por cuanto a la
reestructuración y las obras que se realizaran en los diferentes puertos internacionales del
muelle, en cuanto a los productores y comerciantes en cuanto principalmente a costos.
Sin embargo existen los otros tres sectores en donde todos los proyectos bajo APPs se
encuentran en agenda o en discusión, faltan largos procesos de aprobación lo que ocasiona
el freno de impulsar los proyectos y por consecuencia a los sectores priorizados.
36
4.3 Formación Bruta De Capital Fijo
La FBKF se conforma de la inversión pública y de la inversión privada de un país, donde
a nivel macroeconómico se refleja los fondos que se destinaran hacia la ejecución de obra
pública principalmente de los sectores denominados priorizados que cumplen una función
estabilizadora en la economía nacional.
4.3.1 Inversión pública, inversión privada e inversión total Tabla
4: Inversión Pública, Inversión Privada e Inversión Total
PERIODO 2010-2016
INVERSIÓN TOTAL - FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO
serie real, miles de dólares del 2007
AÑOS
INVERSIÓN
PRIVADA
INVERSIÓN
PÚBLICA
INVERSIÓN
TOTAL
2010 7.636.560 5.413.588 13.050.148
2011 9.148.289 5.772.502 14.920.791
2012 9.157.950 7.338.218 16.496.168
2013 8.161.039 10.053.055 18.214.094
2014 9.053.041 9.573.297 18.626.338
2015 9.105.885 8.359.395 17.465.280
2016 9.492.333 6.557.102 16.049.435
Fuente: Banco Central del Ecuador (Plataforma de Negocios), Banco Mundial y Ministerio
de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
En el periodo contemplado del 2010 – 2016, formación bruta de capital fijo (serie real),
la inversión privada presenta una línea ascendente presentando un aumento del año 2010
al año 2012 con un valor de $8.647.600 miles de dólares representando una tasa de
crecimiento del 20% en promedio, por otro lado la inversión pública de igual manera
representa un crecimiento con un valor de $641.543 miles de dólares representando una
tasa de crecimiento del 36% en promedio. En el año 2013, para la inversión privada
presenta una contracción significativa del 11% que el año anterior, siendo un valor de
$8.161.039, mientras que para la inversión pública representa el mayor crecimiento
registrado en 10 años con un crecimiento del 37% siendo un valor de $10.053.055, donde
se registran el mayor número de proyectos ejecutados en obra pública. (Tabla 3).
37
20.000.000
18.000.000
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
Gráfico 1: INVERSIÓN TOTAL (serie real) - Miles de dólares del 2007
PERIODO 2010-2016
Fuente: Banco Central del Ecuador (Plataforma de Negocios), Banco Mundial y Ministerio
de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
La formación bruta de capital fijo (serie real), la inversión privada a partir del año 2014
hasta el año 2016 vuelve a reactivarse con un valor de $9.217.086 con un tasa de
crecimiento del 5% en promedio, y por otro lado la inversión pública se contrae
posicionándose en un valor de $8.163.265 con una tasa negativa de 32% en promedio.
Todo esto se debió al panorama presentado en el mercado mundial del crudo con una baja
representativa en el precio del crudo llegando hasta los $10 por barril, donde
necesariamente la inversión privada toma la posta de la economía nacional y acompañada
de la ley APPs, se trata de impulsar a estas alianzas de manera auxiliar sobre la falta de
liquidez por parte del sector público, se dan iniciativas de proyectos de inversión pero no
las necesarias para fomentar al sector privada en inversión. (Gráfico 1).
MIL
ES
DE
DÓ
LAR
ES
38
Tabla 5: Porcentaje De Participación: Inversión Pública-Inversión Privada
PERIODO 2010-2016
Fuente: Banco Central del Ecuador (Plataforma de Negocios), Banco Mundial y Ministerio
de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
En el periodo contemplado del 2010 – 2016, formación bruta de capital fijo (porcentaje
de participación), la inversión privada presenta una participación en promedio del 54.29%
con respecto a la inversión total registrada siendo un valor de $62.337.993, siendo la
mayor fuente de inversión para la economía nacional, donde se registran alrededor de 5
proyectos bajo modalidad APPs donde han sido destinados estos fondos, el principal es
el Puerto de Manta ya en ejecución. (Tabla 4).
INVERSIÓN TOTAL - FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL
FIJO
porcentaje, miles de dólares del 2007
AÑOS
INVERSIÓN
PRIVADA
INVERSIÓN
PÚBLICA
INVERSIÓN
TOTAL
2010 58,52% 41,48% 100,00%
2011 61,31% 38,69% 100,00%
2012 55,52% 44,48% 100,00%
2013 44,81% 55,19% 100,00%
2014 48,60% 51,40% 100,00%
2015 52,14% 47,86% 100,00%
2016 59,14% 40,86% 100,00%
39
Gráfico 2: Porcentaje De Participación: Inversión Pública-Inversión Privada
PERIODO 2010-2016
Fuente: Banco Central del Ecuador (Plataforma de Negocios), Banco Mundial y Ministerio
de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
En el periodo contemplado del 2010 – 2016, formación bruta de capital fijo (porcentaje
de participación), la inversión pública presenta una participación en promedio del 45.71%
con respecto a la inversión total registrada siendo un valor de $52.484.261, obteniendo
una participación menor en comparación a la del sector privado.
40
Tabla 6: Inversión Pública, Inversión Privada e Inversión Total - Tasas De Variación
PERIODO 2010-2016
Fuente: Banco Central del Ecuador (Plataforma de Negocios), Banco Mundial y Ministerio
de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
En el periodo contemplado del 2010 – 2016, formación bruta de capital fijo (porcentaje
de participación), la inversión privada en el año 2011 presenta un crecimiento
considerable por encima de los 7% puntos porcentuales con respecto al año anterior, en
el año 2012 de igual manera se registra valores de crecimiento pero en una proporción
mucho menor a la registrada en los años anteriores ubicándose solamente en un
crecimiento del 0.11% puntos porcentuales, en el año 2013 el sector privado sufre una
contracción masiva donde su inversión cae hasta el punto de registrarse valores negativos
de 10% puntos porcentuales, en el año 2014 se registra una recuperación positiva
significativa en la misma proporción que el año anterior de 10%. Es importante señalar
que según los datos analizados y tomando con antecedente que la COPCI entro en
vigencia en el año 2010, no muestran datos significativos de inversión privada, si bien los
números son positivos cada año es en menor proporción.
Por ultimo en el año 2015 y 2016 se registra un crecimiento de 2.41% puntos porcentuales
en cada año, de igual manera se toma como antecedente la ley APPs y su vigencia en el
2015 donde se evidencia una aparente recuperación mínima en el sector privado, si bien
los resultados son positivos no son los esperados para lo que se estima lograr con las
INVERSIÓN TOTAL - FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO
tasas de variación, miles de dólares del 2007
AÑOS INVERSIÓN
PRIVADA
INVERSIÓN
PÚBLICA
INVERSIÓN
TOTAL
2010 12,50 7,08 10,19
2011 19,80 6,63 14,33
2012 0,11 27,12 10,56
2013 -10,89 37,00 10,41
2014 10,93 -4,77 2,26
2015 0,58 -12,68 -6,23
2016 4,24 -21,56 -8,11
41
INVERSIÓN PÚBLICA INVERSIÓN PRIVADA
2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
-10,00
-20,00
-30,00
2009
APPs, probablemente los resultados se los pueda visualizar de mejor manera en un largo
plazo. (Tabla 5).
Gráfico 3: Inversión Pública e Inversión Privada - Tasas De Variación
PERIODO 2010-2016
Fuente: Banco Central del Ecuador (Plataforma de Negocios), Banco Mundial y Ministerio
de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
En el periodo contemplado del 2010 – 2016, formación bruta de capital fijo (porcentaje
de participación), la inversión pública en el año 2010 y 2011 presenta una disminución
mínima de 0.45% puntos porcentuales, mientras que en el año 2012 se registra un repunte
del sector público en cuanto a términos de inversión por más de 21% puntos porcentuales
que el año anterior, este crecimiento trasciende hasta el año 2013 donde se registra los
valores más altos alcanzados en inversión pública ubicándose en 37%, es decir 10%
puntos porcentuales más que el año anterior, pero en el año 2014 cae totalmente la
intervención pública llegando a registrar valores negativos de -4.77%, es decir cae en 33%
puntos porcentuales con respecto al periodo anterior. Básicamente la COPCI contempla
el impulso de inversión bajo la modalidad APPs, si bien ha existido inversión significativa
por parte del sector público, no ha sido bajo estos términos APPs ya que en el sector
privado no se evidencian los mismos resultados.
Por último en el año 2015 y 2016 sigue este crecimiento descendente de la parte publica
donde se mantiene en valores negativos de -12.68% y -21.56% respectivamente, con un
Po
rcen
taje
42
descenso por año de 17% puntos porcentuales, de igual manera en la Ley APPs se
contempla la inversión bajo modalidad APPs, si bien la inversión pública en este periodo
representa valores negativos de inversión no necesariamente esta es compensada por el
sector privado, donde de igual manera se registra no valores negativos para tampoco nada
representativo. (Grafico 3).
Gráfico 4: Inversión Total - Tasas De Variación
PERIODO 2010-2016
Fuente: Banco Central del Ecuador (Plataforma de Negocios), Banco Mundial y Ministerio
de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
En el periodo contemplado del 2010 – 2016, formación bruta de capital fijo (porcentaje
de participación), la inversión total en el año 2010 y 2011 presenta un crecimiento
significativo de 4% puntos porcentuales, este crecimiento se da debido al sector privado
y su mayor inyección de recursos, en el año 2012 se registra una disminución de 4% con
respecto al año anterior, si bien la inversión pública creció significativamente, el sector
privado no crece en la misma proporción que este y se registra esta disminución, en el
año 2013 de igual manera se registra una disminución mínima de la inversión total, debido
a que la inversión privada cae drásticamente pero la inversión pública registro su más alta
inversión, es decir esta fue compensada, mientras que en el año 2014 este crecimiento
descendente, si bien en este año el sector privado trata de recuperarse por un lado, por el
otro la inversión pública se contrae de tal manera de ubicarse en números negativos y
provocar esta reducción significativa en la inversión total, y por último en el año 2015 y
Porc
enta
je
43
2016 la inversión termina de ubicarse en valores negativos de -6.23% y -8.11%
respectivamente cayendo en 4 puntos porcentuales con respecto al año anterior.
Estos datos representan que bajo los términos de la COPCI y La Ley APPs, si bien ambos
sectores de la economía el sector público y privado se apoyan o compensan los recursos
uno del otro cuando cualquier de ellos no los puede cumplir, no se profundiza el concepto
de alianza o asociación publico privada, ya que el panorama de inversión muestra que
cada sector tiene su propia realidad; si bien es cierto que ya existen proyectos bajo
modalidad APPs y que ya están siendo ejecutados, falta lo más importante la seguridad
legal que necesitan los inversionistas privados nacionales y extranjeros para asegurar sus
inversiones, en el periodo contemplado del 2010 al 2016 no se evidencian resultados
significativos para calificar a las APPs, pero se puede alegar que lo poco que se está
haciendo pueda lograr los resultados esperados en un periodo próximamente. (Grafico 4).
4.4 Presupuesto General Del Estado
Es la estimación de los recursos financieros, es decir monetarios que tiene un país; estos
recursos son destinados y direccionados de acuerdo a las necesidades identificadas en los
sectores y a la planificación de programas de desarrollo.
4.4.1 El rol del estado y de las empresas
En la última década, el Estado ha ido aumentando su rol como inversor hasta liderar la
inyección de capitales en 2013 y 2014, por delante del sector privado. En ese periodo,
aportó con $ 84.383 millones que se destinaron a la Administración Pública, explotación
de minas, servicios básicos, enseñanza y salud. En 2015, se redujo en casi $ 3.000
millones.
44
Tabla 7: Inversión Del Sector Público (PERIODO 2010 – 2016)
SECTOR CIFRAS
1.- Administración pública y
Seguridad Social
$ 42.976
millones 4,2 % de empleos.
2.- Explotación de minas $ 12.491
millones 0,6 % de empleos
3.- Electricidad y agua $ 11.358
millones 0,6 % de empleos
4.- Enseñanza $ 5.441
millones
6,9 % de empleos (junto con
servicios sociales y de salud)
5.- Servicios sociales y de salud $ 4.146
millones
6,9 % de empleos (junto con
enseñanza)
Fuente: Banco Central del Ecuador (últimas cifras actualizadas por industria),
Superintendencia de Compañías y Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
Desde el 2007 al 2016, el sector privado ha inyectado como inversor $ 95.868 millones a
la economía del país, de los $ 180.251 millones, recibidos en formación bruta de capital
fijo. Se ha destinado a actividades inmobiliarias, industria manufacturera, comercio,
agricultura y suministro de electricidad y agua.
Tabla 8: Inversión Del Sector Privado (PERIODO 2010 – 2016)
SECTOR CIFRAS
1.- Actividades Inmobiliarias $ 19.794
millones
7,1 % de empleos (en el sector de la construcción).
2.- Industrias manufactureras
(sin refinación)
$ 17.039
millones 11,2 % de empleos
3.- Comercio $ 10.490
millones 19 % de empleos
4.- Agricultura, ganadería, caza
y silvicultura
$ 8.888
millones
25,6 % de empleos (junto con
pesca)
5.- Electricidad y agua $ 8.415
millones 0,6 % de empleos
Fuente: Banco Central del Ecuador (últimas cifras actualizadas por industria),
Superintendencia de Compañías y Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
45
4.4.2 Reparto por sectores
Gráfico 5: Reparto Por Sectores - Porcentaje
PERIODO 2010-2016
Fuente: Banco Central del Ecuador (últimas cifras actualizadas por industria),
Superintendencia de Compañías y Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaborado: Por las Autoras.
En el año 2016 el Ecuador accedió a alrededor de 15.000 millones de dólares en deuda,
la inversión cayó en el país en torno a 3.000 millones de dólares. Haciendo una pequeña
retrospectiva donde hace cinco años, en el año 2011, se ve cifras tan bajas similares a las
que publica el Banco Central entre enero y septiembre de 2016 en Formación Bruta de
Capital Fijo. Es decir, en inversión pública y privada que lleva seis trimestres
consecutivos en negativo.
Se registra una contracción en el monto de capitales que circularon: 17.500 millones de
dólares, cuando un año antes, en el mismo periodo, Ecuador tenía 20.160 millones de
dólares direccionado a las industrias. Esos casi 2.700 millones menos de inyección de
dinero a las actividades productivas son reflejo de la línea descendente en la que se
encuentra la inversión desde el segundo trimestre de 2015.
A pesar de esta situación de contracción, el sector privado ha encontrado espacio para
reconquistar la bandera de inversor mayoritario, enfocado en las actividades productivas
46
que más empleo generan como la agricultura, el comercio, la industria manufacturera o
las actividades inmobiliarias. En 2013 y 2014, el Estado, beneficiado por la bonanza
petrolera, superó al sector privado en las inversiones al inyectar el 57,8 % en 2013 y el
54,2 % (2014) de los capitales. Pero esos dos años de liderazgo público no borraron el
historial del aporte del sector privado que, contando la última década, sobrepasa el del
aparato estatal y que, además, en medio de la crisis de los dos últimos años esta ha crecido.
Mientras el Estado ha recortado casi 3.000 millones entre 2013 y 2015 (las cifras de 2016
publicadas no diferencian aún por sector público o privado), el ámbito privado ha
aumentado sus inversiones en un monto similar.
Desde 2007, del bolsillo privado han salido 11.500 millones de dólares más que del
aparato estatal. En concreto, fueron casi 96.000 millones de dólares de 2007 a 2015, de
un total de 180.000 millones de dólares de inversión, frente a los 84.400 millones de
fondos públicos. Estos últimos se destinaron principalmente con una significativa ventaja
a la Administración Pública y Seguridad Social, seguida de lejos por la explotación de
minas y el suministro de electricidad y agua. Los recortes en la inversión privada
sintonizan con la estrategia gubernamental que, ante la coyuntura económica, aseguró que
el ajuste vendría por el lado de la inversión de capitales.
4.5 Evaluación de la ley orgánica de incentivos para asociaciones
público-privadas (LOIAPP).
Tabla 9: Evaluación de la ley por niveles de jerarquía
No. NIVELES DE
JERARQUÍA
DESCRIPCIÓN
I
NÚCLEO DURO
Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones
Publico Privadas (LOIAPP) - Ley APP
II
COMPLEMENTARIO
Código Orgánico de la Producción, Comercio e
Inversiones (COPCI)
47
Plan Anual de Inversiones (SENPLADES)
III
SECUNDARIO
Plan Nacional de Desarrollo (Toda una Vida)
Fuente: ley orgánica de incentivos para asociaciones público-privadas, código orgánico de la
producción, comercio e inversiones.
Elaborado: Por las Autoras.
Tabla 10: Contenido de la Ley APPs por niveles de jerarquía
NIVELES DE
JERARQUÍA
PROPÓSITO PRINCIPAL
OBJETIVOS
Núcleo duro
Orientada a incluir incentivos
para la ejecución de
proyectos bajo la modalidad
de las APPs.
Establecer incentivos
Señalar los lineamientos e
institucionalidad
Promover el financiamiento
productivo
Incentivar la inversión nacional
y la extranjera
Desarrollo de los sectores priorizados
Complementario
Promover la actividad
productiva en todas sus
diversas formas de
organización.
Incentivar y regular a la
inversión privada.
48
Incentivar y regular todas las
actividades privadas
productivas y de servicios,
socialmente deseables y
ambientalmente aceptables
Ejecución de programas y
proyectos de inversión que
han sido priorizados,
programados y
territorializados con recursos
del Presupuesto General del
Estado, en función de las
políticas gubernamentales y
bajo las instituciones
responsables.
Desarrollo de los planes de inversión
Consecución de los objetivos
del
Régimen de Desarrollo, de los
planes del Gobierno Central y
de Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GADs).
Secundario
Instrumento al que se
sujetarán las políticas,
programas y proyectos
públicos; la programación y
ejecución del presupuesto del
Estado; y la inversión y la
asignación de los recursos
públicos; y coordinar las
competencias exclusivas
entre el Estado central y los
gobiernos autónomos
descentralizados.
Alcanzar una vida digna
Consolidar la sostenibilidad del
sistema económico social y
solidario, y afianzar la
dolarización
Ecuador 2030
Impulsar la productividad y
competitividad para el
crecimiento económico
sostenible de manera
redistributiva y solidaria
Fuente: ley orgánica de incentivos para asociaciones público-privadas, código orgánico de la
producción, comercio e inversiones.
Elaborado: Por las Autoras.
49
Tabla 11: Instrumentos de la Ley APPs por niveles de jerarquía
NIVELES DE
JERARQUÍA INSTRUMENTOS
Núcleo Duro
Reformas arancelarias y paraarancelarias
Inversión pública en infraestructura
Inversión pública y privada en grandes proyectos APP
Cobertura e Inclusión Social
Reforma tributaria
Derechos de los Usuarios
Distribución de Riesgos
Valor por Dinero
Respeto a los Intereses
Derechos de Propiedad
Complementario
Promoción de las actividades productivas
Apoyo del Estado en el contexto internacional
Desarrollo de la inversión privada
Desarrollo de tecnología
Reforma de rigidez en normativas y lineamientos
Respaldo de lineamientos en el Plan Nacional del Buen Vivir
Seguimiento de planes del Gobierno Central y los GAD
Creación de proyectos: hidroeléctricas, infraestructural vial,
infraestructura hospitalaria, inmunizaciones
Respeto por los recursos naturales
Secundario
Creación de empleos directos e indirectos
Apoyo al servicio en la sociedad
Desarrollo de los objetivos de desarrollo
Desarrollo de política a largo plazo
Generación de productividad y valor agregado
Creación de transformación energética
Fuente: ley orgánica de incentivos para asociaciones público-privadas, código orgánico de la
producción, comercio e inversiones.
Elaborado: Por las Autoras.
50
Tabla 12: Resultados de la Ley APPs por niveles de jerarquía
NIVELES DE
JERARQUÍA
OBJETIVOS
RESULTADOS
Núcleo duro
Establecer incentivos
Beneficios tributarios: exención del
impuesto a la renta por 10 años,
impuesto a la salida de divisas,
reducción al pago de aranceles,
reducción del pago de dividendos o
utilidades a empleados,
compensación del IVA
Señalar los lineamientos e
institucionalidad
Comité Interinstitucional de
Asociaciones Público-Privadas
Promover el
financiamiento productivo
Decreto Ejecutivo Nro. 582,
mediante el cual se dictó el
Reglamento de Colaboración
Público-Privada,
Incentivar la inversión
nacional y la extranjera
Gobierno Central 13 proyectos y
gobiernos locales 22 proyectos bajo
modalidad APP en proceso
Desarrollo de los sectores
priorizados
Proyectos en ejecución y en agenda
en infraestructura vial, inmobiliaria,
desarrollo urbano y energía.
Complementario
Incentivar y regular a la
inversión privada.
El sector privado cuenta con un
porcentaje importante de inversión
en las diferentes actividades
productivas dentro del territorio
nacional
Incentivar y regular todas
las actividades privadas
productivas y de servicios,
socialmente deseables y
ambientalmente aceptables
Las inversiones que se realicen
estos sectores, también gozarán de
los beneficios de la política estatal
de impulso productivo.
Desarrollo de los planes de
inversión
Requerimientos de recursos de
inversión se alinean a los grandes
objetivos nacionales del Plan
Nacional de Desarrollo
51
Consecución de los
objetivos del
Régimen de Desarrollo, de
los planes del Gobierno
Central y de Gobiernos
Autónomos
Descentralizados (GADs).
Objetivos establecidos por
Secretaría General de la
Presidencia, Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo,
Ministerio de
Economía y Finanzas y
Coordinadores de Consejos
Sectoriales
Secundario
Alcanzar una vida digna Factores con resultados poco
cuantificables hacia el futuro
Consolidar la
sostenibilidad del sistema
económico social y
solidario, y afianzar la
dolarización
Beneficios a largo plazo:
generación de empleo y
transferencia de tecnología
Ecuador 2030
Se impulsaron programas y
políticas laborales como: Ecuador
Trabaja, política industrial y agro
industrial y alianzas público
privadas
Impulsar la productividad
y competitividad para el
crecimiento económico
sostenible de manera
redistributiva y solidaria
Promoción y ampliación de
mecanismos y acuerdos
comerciales bilaterales y
multilaterales bajo un potencial
marco de alianzas público-privadas.
Fuente: Ley orgánica de incentivos para asociaciones público-privadas, código orgánico de la
producción, comercio e inversiones.
Elaborado: Por las Autoras.
Se hace importante mencionar que la APPs requieren de una sólida institucionalidad para
que los proyectos bajo esta modalidad no queden concentrados en pocos sectores, además
no toda inversión privada que se realiza en el país es precisamente efectuada bajo la
modalidad de las APPs, en la actualidad se han planteado reformas hacia la ley y el código
con el fin de fomentar los niveles de inversión en el país para un mayor crecimiento del
mismo, sin dejar de lado el ámbito social para que resguarden siempre el interés y el
beneficio público, todavía no existen incrementos significativos de inversión bajo la
modalidad de APPs y más aun habiendo vacíos legales que dejan en stand-by cualquier
proceso que agilice o impulse de manera productiva a las APPs, para más detalle leer anexo.
52
CAPITULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1. Conclusiones
De acuerdo a los resultados de la investigación realizada, se puede concluir que la
hipótesis: “El impacto que genera la asociación de la inversión pública y privada en el
Ecuador genera un mayor aporte estratégico en el crecimiento del país por medio del
incremento de la inversión”, se llega a confirmar, debido a que el impacto que ha generado
en los últimos años la inversión de manera especial la inversión del sector público en el
Ecuador ha provocado un aporte importante en el crecimiento económico del país,
tomando en cuenta que este crecimiento en la inversión no se debe precisamente a la Ley
APPs, debido a que su vigencia lleva alrededor de un año en referencia a nuestro período
de estudio, por tal motivo este incremento tanto del sector público como privado se lo
vincula directamente con el COPCI, sin embargo debido a la caída en el 2015 de la
inversión total, provocó la aprobación de la misma y que en conjunto con el COPCI
pretenden incentivar a que la inversión aumente y por lo tanto la economía tienda al
crecimiento, esto se pudo constatar a lo largo de la investigación.
Se ha observado que en los países latinoamericanos la existencia de liderazgos a nivel
tanto político como técnico ha sido fundamental para el éxito de las estrategias de
desarrollo como lo son las alianzas público privadas. La influencia de las APPs generaron
y generan cambios en la economía a nivel mundial, gracias a las innovadora forma de
invertir estratégicamente mediante alianzas tanto del sector público como privado, por lo
cual se puede observar que la influencia de las APPs permiten obtener eficiencia
asignativa y técnica dado que el sector privado en el afán de maximizar sus beneficios y
disminuir sus costos es más eficiente que el Estado para realizar óptimamente los
proyectos de carácter social, en este sentido el sector privado exige condiciones que
aseguren su bienestar.
Además se ha podido concluir en base a nuestro primer objetivo que la influencia de las
APPs en el sector público logra que este provea servicios de mejor calidad a menos costo
y en menor tiempo, lo que nos permite también analizar como punto positivo para las
APPs que estas alianzas permiten que el sector público disminuya el gasto y mejore el
53
presupuesto general, dado que el desarrollo de grandes proyectos implica grandes montos
de inversión por parte del sector público, por lo que las APPs provocan grandes beneficios
sobre toda la economía porque una disminución en el déficit fiscal equilibra las cuentas
nacionales y mejora los indicadores de inflación.
Sin embargo, la influencia de las APPs también pueden generar distorsiones, problemas
y consecuencias negativas debido a que el sector público con el afán de cofinanciar los
proyectos mediante APPs, puede verse en la tentación de incrementar los impuestos lo
cual generaría distorsiones en el bienestar social, es importante destacar que el sector
público como consecuencia negativa producto de las renegociaciones podría perder la
opción de recaudar fondos mediante el cobro de tarifas, lo cual podría aprovechar el sector
privado como tentación para incrementarlas, lo cual empeoraría el bienestar de la
población.
En base al nuestro segundo objetivo de este proyecto de investigación se ha podido llegar
a concluir que el mecanismo de coparticipación público - privada en la construcción de
obras y la administración de servicios públicos, son variados y abarcan un amplio
espectro que va desde la privatización de empresas públicas hasta la entrega en concesión,
con este marco de referencia, a través de esta investigación se ha identificado una
modalidad en donde el sector público y el privado adquieren beneficios y riesgos por
mutuo acuerdo. El régimen de servicios públicos, con el que el Estado cuenta son con
prerrogativas jurídicas especiales, para garantizar la continuidad, igualdad,
obligatoriedad, uniformidad y generalidad de los mismos, es decir, su eficacia.
Sin embargo al realizar una revisión general del marco legal la ley de las APPs, nos
provoca ciertas inquietudes en cuanto a la estabilidad jurídica por ejemplo en lo que narra
en esta ley haciendo referencia al contrato de gestión delegada, en la cual dispone que
dicha garantía no implica la renuncia del Estado al ejercicio de su capacidad regulatoria,
ni tampoco que en dicha estabilidad se incluya la materia tributaria; lo cual puede
conllevar que, al elevarse el riesgo por dicho motivo, los proyectos se hagan inviables o
muy costosos.
Además se pretende que las APPs se efectúen con empresas de nacionalidad ecuatoriana,
lo cual podría entenderse desde la lógica del control tributario de los proyectos, pero que
en la práctica podría conllevar una dificultad inicial pues hay que considerar que las
54
empresas nacionales no tienen la experiencia y solvencia financiera para participar de este
tipo de alianzas principalmente porque la Ley es prácticamente nueva; lo que más
preocupa, como conclusión del análisis jurídico precedente, es que en nuestro periodo de
estudio, inclusive a partir de la propia Constitución de la República, se estructuró una
plataforma jurídica que potenciaría y privilegiaría lo público en desmedro del privado, en
el que todas las normas constitucionales y legales estarían hechas de tal manera que el
sector privado es subsidiario, porque se habría estructurado una línea de pensamiento de
un Estado “omnipotente y omnipresente”, criterio que puede sin duda ser respetado, pero
que en momentos como los que vive el país actualmente podría resultar complejo para
lograr una adecuada, oportuna y necesaria inversión privada nacional y extranjera.
De todos modos en base a nuestro objetivo tres podemos destacar que en el Ecuador se
está planteando una reforma a esta ley, para que pueda existir un marco jurídico idóneo
que viabilice estas alianzas jurídicamente y pueda sustentar el correcto desempeño de las
APPs; que posibiliten así que la elaboración de estas alianzas se proyecten para el buen
control de la prestación de servicios públicos y que además generen proyectos enfocados
hacia un buen manejo conjunto entre el sector público y el sector privado; incentivando a
nivel macroeconómico al crecimiento de la economía nacional, debido a la mayor
inyección de inversión.
El Estado es el responsable del suministro de servicios públicos, de cuya prestación podrá
encargarse directamente o por delegación a terceros, que bajo la ley está permitido, en este
punto se hace necesario aclarar respecto a que la prestación de los servicios sí puede ser
delegada por el Estado, no así, el control y regulación de éstos, obligación de la cual no
puede desligarse. El aspecto a destacar con éste análisis consiste en que el Estado
siempre será responsable de controlar y regular los servicios públicos, garantizando a los
ciudadanos, que dichos servicios sean provistos de manera eficiente y a precios justos.
Una vez suscrito el contrato de delegación, surgen relaciones jurídicas entre el sector
público y el privado, a la vez que entre éste último con sus acreedores y con los usuarios,
en nuestro país la relación entre el otorgante y el delegatario, impone obligaciones y
comportamientos a este último, y correlativamente una serie de compromisos o deberes
al otorgante, quien se vuelve responsable del control y dirección del desenvolvimiento
del delegatario, integrando una serie de normas que conforman un verdadero
ordenamiento jurídico, que realmente incentive a formar estas alianzas en nuestro país.
55
En el entorno del primer año en vigencia de la Ley APPs, muestra condiciones que
permiten revisar que los incentivos no han motivado a generar y ver plasmados todos los
proyectos que se encuentran bajo la modalidad de APPs, siendo el causante de la
paralización de estos proyectos la misma institucionalidad que los rige, la misma que se
debilitó porque el Comité Interinstitucional, actualmente no existe debido a la supresión
de los ministerios coordinadores, contando solamente con el Ministerio de Transporte y
el Ministerio de Industrias y Productividad lo que provocaría que las APPs queden
concentradas en los sectores que manejan estos ministerios y no se puedan expandir a los
demás sectores de la economía.
En nuestro estudio pudimos llegar a la conclusión de que los incentivos que genera una
APP, da un giro total a la economía debido a una mayor inyección de inversión, sin
embargo este no es el caso de nuestro país, pues la mayoría de los proyectos bajo la
modalidad de APPs se encuentran en Stand-By o en agenda, tomando en cuenta todos los
proyectos hasta el año actual y destacando que la ley lleva en vigencia aproximadamente
dos años y medio en referencia al presente año, como se puede constatar en la presente
investigación, el éxito de las APPs depende de factores como una distribución equilibrada
de los riesgos y de resultados en función de la naturaleza de los proyectos, de su equilibrio
económico y financiero y de una relación estable y duradera entre el sector público y
privado.
5.2. Recomendaciones
Si bien es cierto que el sector privado tiene obligaciones derivadas de los contratos
suscritos, no es menos verdad que el Estado también adquiere con la firma de contratos
de coparticipación, sus propios compromisos. Conforme se ha señalado previamente, la
responsabilidad contractual del Estado configura incumplimientos de parte de éste cuando
ejerce incorrectamente sus atribuciones de intervención en la actividad del sector privado,
realiza acciones que generan la ruptura del equilibrio económico del contrato, o
transgrede acuerdos contractuales entre los que se consideran los retrasos en sus
obligaciones de pagar, dar, o hacer, y en el caso extremos, la omisión total de sus
compromisos. La responsabilidad que tiene el Estado frente al delegatario en el marco de
un contrato de delegación, se encuentra regulada en la legislación ecuatoriana. Sin
embargo, la responsabilidad del Estado dentro de una delegación
56
de servicios públicos frente a los usuarios, no tiene una normativa clara, por tal motivo
en la nueva reforma de la ley se debería esclarecer este hecho.
Se ha podido constatar que la incidencia de las APPs conlleva no solo a la atracción de la
inversión sino también a la generación de fuentes de empleo, es por ésta razón que los
gobiernos deben plantear políticas claras que puedan proteger a ésa mano de obra
implicada. Una posible política sería el de formar un cuerpo fiscalizador que se encargue
del seguimiento de todos estos proyectos, puesto que el Estado tiene la obligación de velar
por el bienestar de la población, es recomendable que busque nuevos modelos de gestión,
que le permitan generar servicios suficientes y de calidad para atender eficientemente los
requerimientos de la población.
Si bien existe un marco jurídico, las normas se contraponen unas a otras, existen vacíos
que hace difícil la interpretación de las mismas. Por eso es imperativo que se realicen
reformas a la ley de las APPs y también al COPCI que va de la mano con la ley antes
mencionada para generar mayor inversión. La realidad social, económica y política que
está atravesando el Ecuador, debería provocar que las autoridades del gobierno opten por
la puesta en marcha de los proyectos en base a las APPs como estrategia de crecimiento,
esto ayudaría a la reducción de sobrecarga de trabajo que tiene el sector público y que no
es necesariamente de su exclusiva competencia, pues definitivamente existen actividades
que pueden ser realizadas más eficientemente por el sector privado; sin dejar de lado el
estricto control por parte del sector público.
Finalmente, a través de la creación de las alianzas público-privadas se debería establecer
un precedente en el cual se podrá demostrar a futuros gobiernos que, sin importar la
tendencia política de cada uno, se pueden generar alianzas estratégicas entre los sectores
tanto público como privado con el único objetivo de mejorar la calidad de vida y satisfacer
las necesidades de las y los ecuatorianos.
57
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59
ANEXOS
“ANÁLISIS DE LAS ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS EN LA
ATRACCIÓN DE LA INVERSIÓN EN ECUADOR, PERÍODO 2010-2016”
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN, PARA OPTAR AL TÍTULO DE
ECONOMISTA
Realizada por:
Jenny Patricia Ordóñez Rosillo.
Catherine Michelle Paz Alarcón.
Dirigida por:
Econ. Santiago García Álvarez.
Quito, Septiembre, 2018
60
Entrevista
Se efectuó la misma al Econ. Luis Velasteguí Martínez, Analista económico del sector
público (entrevistado el 12 de junio del 2018).
1. ¿A qué sectores primordialmente considera usted se deberían más orientar
las APPs?
La literatura sobre Alianzas Público – Privada, dan cuenta de que una APP es un
fenómeno con un poco más de 15 años en América Latina. Partiendo del concepto
estándar de que una APP integra el financiamiento, la construcción y la operación
de un bien mediante un contrato de largo plazo, algunos criterios pueden
desprenderse de este concepto estándar antes de seleccionar proyectos: 1) Contar
con un Sistema Nacional de Inversiones, 2) Identificar los proyectos que son
susceptibles desarrollar en el marco de una APP, 3) Identificar proyectos cuyos
niveles de financiamiento sea muy oneroso para el Estado hoy en día en un
contexto de restricción de liquidez y financiamiento, 4) Identificar a partir de estos
proyectos, cuál presenta una alta tasa de retorno. Hay bienes públicos que podrían
ser financiados bajo la modalidad de APP, como por ejemplo una infraestructura
vial. Hay otros tipos de bienes que privadamente pueden ser rentables, pero por la
envergadura de sus niveles de financiamiento, es necesario una acción de
coordinación entre actores, un ejemplo claro es la Refinería del Pacífico.
Los proyectos pueden ser social y privadamente rentables. Cuando un proyecto es
socialmente rentable, también lo es de manera privada; pero si un proyecto es
privadamente rentable, no necesariamente lo es en términos sociales. Bajo la
modalidad de APP, la autoridad pública debe identificar dos tipos de proyectos:
1) aquellos que son privadamente rentables; es decir, aquellos proyectos que
pueden financiarse solos y que no requieren una transferencia de parte del Estado
hacia quien proveerá el servicio para financiarlo y 2) aquellos proyectos que
socialmente son rentables y por tanto el Estado deberá preocuparse por clasificar
los proyectos que presentan una alta tasa de retorno social. En este tipo de
proyectos el Estado deberá realizar una transferencia hacia quien provee el
servicio.
En resumen, las APPs deben guiarse bajo el concepto de qué proyecto presenta una alta
tasa de retorno social. Bajo esta modalidad, en el contexto de restricciones de liquidez,
61
cuáles de esos proyectos presentan un bajo nivel de transferencia por parte del Estado
para financiar el proyecto y cuyo retorno sea alto. La experiencia chilena se enfocó
primero en proyectos de infraestructura, muchos de los cuales son privadamente
rentables, por tanto no requirió una transferencia monetaria hacia el prestador de servicio;
luego, se enfocó en proyectos cuyo retorno social sea alto.
2. ¿Usted en base a su experiencia considera que la influencia de las APPs ha
incentivado al crecimiento de la inversión? SI/NO ¿Por qué?
No se observa aún una influencia notoria de las APPs y el crecimiento de la inversión.
Las APPs en Ecuador son un tema relativamente nuevo. En Ecuador, el Sistema Nacional
de Planificación e Inversiones Públicas, debería ser un actor importante en términos de
coordinación ministerial al interior del gobierno. Dicho Sistema debería liderar la
identificación de proyectos y establecer los criterios bajo los cuales se seleccionarán
proyectos para que sean licitados bajo la modalidad de APP.
Siendo las APPs una modalidad contractual de largo plazo entre el prestador de servicios
y el Estado, no veo cómo es que las APP aún no han incentivado el crecimiento de
inversión. Por un lado, quizás haya que afinar aún más el diseño institucional de las APPs
bajo el marco de un Sistema Nacional de Inversiones o el Sistema Nacional de
Planificación e Inversiones Públicas e incorporar a las APPs en estos sistemas. Hoy en
día, cada Ministerio busca identificar proyectos que sean susceptibles de ser provistos
bajo la modalidad de APPs; siendo así, entonces cada cartera de estado podrá identificar
aquellos que sean privadamente rentables y aquellos que involucren una transferencia
necesaria de parte del Estado para que sean socialmente rentables requerirán la aprobación
del Ministerio de Finanzas. Esta aprobación, al contemplar una transferencia monetaria
desde el Estado hacia el prestador de servicios involucra que presupuestariamente el
Ministerio de Finanzas deba contemplarla por el tiempo que dure la APP. Y ello implica,
en un contexto de restricciones de liquidez, que estos proyectos aún no sean considerados
por el Ministerio de Finanzas toda vez que existe baja capacidad de pago
3. ¿En el marco de la ley usted considera que realmente los incentivos de la ley
de la APPs están motivando la inversión?
62
La institucionalidad existe desde el inicio en el que se creó la Ley de APP en 2015.
Seguramente, con el cambio de gobierno y debido a que la institucionalidad de gestar
APPs a través de un Comité Interinstitucional recaía en Ministerios Coordinadores, los
cuales hoy actualmente no existen, derivó en un vacío legal. Actualmente, existen dos
comités interinstitucionales para APP, uno en el Ministerio de Transporte y otro en el
Ministerio de Industrias y Productividad. Crear dos comités interinstitucionales para
llevar a cabo APPs podría resultar un poco miope porque las APPs han servido en Chile,
por ejemplo, para ampliar la cobertura de cárceles, escuelas e incluso infraestructura
hospitalaria. En este sentido, la nueva institucionalidad limita las diferentes APPs que se
podrían llevar a cabo en otros sectores.
4. ¿Qué acciones por parte del Estado o del sector privado considera están
provocando que muchos de los proyectos de las APPs queden en Stand-By?
Sin duda, el cambio de institucionalidad llevó a que las APPs seguramente identificadas
por el gobierno anterior, quedaran en stand-by. Por otro lado, estos cambios de
institucionalidad se han llevado a cabo recientemente en Octubre del año pasado al
emitirse decretos sobre quien preside el Comité Interinstitucional de APP. En este sentido,
la institucionalidad desde mi punto de vista es la provocadora de que este instrumento no
haya podido potenciar la inversión en el país.
5. ¿Qué considera usted está faltando para impulsar las APPs en el país?
1) Una mejor institucionalidad que seguramente se irá afianzando a medida que pase el
tiempo. 2) Falta identificar proyectos de infraestructura y de servicios que puedan ser
susceptibles de ser provistos por el sector privado en vez del sector público, bajo la
modalidad de una APP. 3) Se observa una falta de conceptualización clara de lo que es
una APP. Peligrosamente, se ha venido escuchando que se impulsará la inversión a través
de la APP. No obstante, cuando la inversión es privadamente rentable y se firma una APP
pero no existe una prestación de servicios por parte del privado que lo podría hacer el
Estado, en lo que se está cayendo en realidad es en una concesión de beneficios tributarios
a favor de una empresa. Eso no es una APP. La ley de Asociaciones Público – Privadas
actual es clara: la ley es aplicable cuando su objeto sea proveer de bienes, obras o servicios
por parte del Gobierno Central y de los GADs.
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6. ¿Se tiene previsto reajustar la ley de las APPs o el COPCI para motivar la
inversión y la realización de los proyectos mediante APPs? SI, ¿en qué
ámbitos? / NO ¿Por qué?
El actual gobierno ha emitido un mensaje claro: incrementar los niveles de inversión para
generar empleo e incrementar el nivel de vida de los ecuatorianos. Los cambios
observados desde su inicio de mandato al eliminar los Ministerios Coordinadores sin duda
generó un cambio en la institucionalidad no solo para desarrollar APPs en el país, sino en
distintos ámbitos. La designación de autoridades en Comités Interinstitucionales
recientemente en Octubre del año pasado y cambios también en el COPCI en la Ley para
de Fomento Productivo recientemente aprobada, evidencian que el actual gobierno apunta
a incrementar los niveles de inversión y para ello se dan cambios institucionales mediante
reformas legales. Los últimos cambios legales dan cuenta de que la institucionalidad en
materia de APPs aún no está fortalecida, por lo que la contribución de estas a incrementar
los niveles de inversión se avizora sea incipiente.