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UNA LECTURA CRÍTICA DE LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO EN LAPLANIFICACIÓN TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DEL

EJE CAFETERO 2010-2011

ANGÉLICA MARÍA GÓMEZ RENDÓNNATALIA MEJÍA MARTÍNEZ

SANTIAGO RODRÍGUEZ RAMÍREZ

Co - investigadorJAHÍR RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE MANIZALESFACULTAD DE ESTUDIOS SOCIALES Y EMPRESARIALES

MAESTRÍA DESARROLLO REGIONAL Y PLANIFICACION DEL TERRITORIOMANIZALES

2011

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ii

INICIATIVAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN INTEGRALDEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS

DE LA REGIÓN EJE CAFETERO 2010-2011

ANGÉLICA MARÍA GÓMEZ RENDÓNNATALIA MEJÍA MARTÍNEZ


Co - investigadorJAHÍR RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de Magíster enDesarrollo Regional y Planificación del Territorio

DirectorGeo. ROGELIO PINEDA MURILLO

MSc. En Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE MANIZALESFACULTAD DE ESTUDIOS SOCIALES Y EMPRESARIALES

MAESTRÍA DESARROLLO REGIONAL Y PLANIFICACION DEL TERRITORIOMANIZALES

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Nota de aceptación

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Firma del Presidente del Jurado

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Firma del Jurado

__________________________________________________

Firma del Jurado

Manizales, 26 de junio de 2011

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DEDICATORIA

ANGÉLICA MARÍA GÓMEZ RENDÓN

NATALIA MEJÍA MARTÍNEZ


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AGRADECIMIENTOS

ANGÉLICA MARÍA GÓMEZ RENDÓN

NATALIA MEJÍA MARTÍNEZ


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ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

A AmenazaBID Banco Interamericano de DesarrolloCAPRADE Comité Andino para la Prevención y Atención de DesastresCAR Corporación Autónoma RegionalCARDER Corporación Autónoma Regional de RisaraldaCDC Corporación para el Desarrollo de CaldasCDMB Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la

Meseta de BucaramangaCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCLOPAD Comité Local para la Prevención y Atención de DesastresCMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio

ClimáticoCOLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e

InnovaciónCONPES Consejo Nacional de Planeación Económica y SocialCORPOCALDAS Corporación Autónoma Regional de CaldasCRAMSA Corporación Regional Autónoma para la defensa de las

ciudades de Manizales, Salamina y AranzazuCREPAD Comité Regional para la Prevención Y Atención DesastresCRPAPD Comité Regional para la Protección del Ambiente y la

Prevención del DesastreCRQ Corporación Autónoma Regional del QuindíoCRUE Centro Regulador y Coordinador de UrgenciasEmergencias.

Gobernación de RisaraldaCVC Corporación Autónoma Regional del Valle del CaucaDANE Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDGPAD Dirección General de Prevención y Atención de DesastresDNP Departamento Nacional de PlaneaciónDOPAD Dirección Operativa de Prevención y Atención de Desastres

Alcaldía de PereiraEIIRD Estrategia Internacional para la Reducción de RiesgosEOT Esquema de Ordenamiento TerritorialFAG Fondo Agropecuario de GarantíasFNC Fondo Nacional de CalamidadesFOREC Fondo para la Reconstrucción y el Desarrollo Social del Eje

CafeteroGIR Gestión Integral del RiesgoICER Informe de Coyuntura Económica RegionalIDEA Instituto de Estudios Ambientales – Universidad NacionalIDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y EstudiosAmbientalesIDH Índice de Desarrollo Humano

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IGAC Instituto Geográfico Agustín CodazziIICA Instituto Interamericano de Cooperación para la AgriculturaINDERENA Instituto Nacional de Recursos NaturalesINGEOMINAS Instituto Colombiano de Geología y MineríaK CapitalLA RED La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres

en América LatinaLOOT Ley Orgánica de Ordenamiento TerritorialMAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo TerritorialMEN Ministerio de Educación NacionalMIDEPLAN Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Planificación. ChileNSR Norma SismorresistenteOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo

EconómicosODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOMGER Oficina Municipal para la Gestión del Riesgo – Alcaldía de

ArmeniaOMPAD Oficina Municipal de Prevención y Atención de Desastres –

Alcaldía de ManizalesONU Organización de las Naciones UnidasOVSM Observatorio Vulcanológico y Sismológico de ManizalesPAT Plan de Acción TrienalPAZ Plan de Acción ZonalPBOT Plan Básico de Ordenamiento TerritorialPDD Plan de Desarrollo DepartamentalPDM Plan de Desarrollo MunicipalPGAR Plan de Gestión Ambiental RegionalPGIR Plan de Gestión Integral de Residuos SólidosPIAVR Plan Indicativo de Amenaza, Vulnerabilidad y RiesgoPIB Producto Interno BrutoPLEC Planes Locales de Emergencia y ContingenciaPND Plan Nacional de DesarrolloPNNN Parque Nacional Natural de los NevadosPNPAD Plan Nacional para la Prevención y Atención de DesastresPNUD Programa de las Naciones Unidas por el DesarrolloPNUMA Programa de las Naciones Unidas por el Medio AmbientePOMCA Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca HidrográficaPOMCH Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca HidrográficaPOT Plan de Ordenamiento TerritorialPRAES Planes Ambientales EscolaresPREDECAN Proyecto ¨Apoyo a la Prevención de Desastres en la

Comunidad Andina¨PyMES Pequeña y Mediana EmpresaR RiesgoRSE Responsabilidad Social EmpresarialSENA Servicio Nacional de Aprendizaje

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SINA Sistema Nacional AmbientalSNCyT Sistema Nacional de Ciencia y TecnologíaSNPAD Sistema Nacional de Prevención y Atención y DesastresUAM Universidad Autónoma de ManizalesUDEPADE Unidad de Prevención y Atención de Desastres –

Gobernación de CaldasUMC Unidad de Manejo de CuencasV Vulnerabilidad

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ix

Tabla de Contenido

INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1

RESUMEN .......................................................................................................... 3

ABSTRACT ......................................................................................................... 4

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .......................................................... 6

2. OBJETIVOS ................................................................................................. 8

2.1 Objetivo General ....................................................................................... 8

2.2 Objetivos Específicos ............................................................................... 8

3. MARCO CONTEXTUAL ............................................................................... 9

3.1 Temporalidad ................................................................................................ 9

3.2 Localización geográfica................................................................................. 9

3.3 Dimensiones del Desarrollo ........................................................................ 10

3.3.1 Dimensión Socio - Cultural ................................................................... 43

3.3.2 Dimensión Ambiental ............................. ¡Error! Marcador no definido.

3.3.3 Dimensión Físico - Espacial.................................................................. 28

3.3.4 Dimensión Político - Institucional .......................................................... 47

3.3.5 Dimensión Económica .......................................................................... 39

4. MARCO CONCEPTUAL............................................................................. 52

4.1 Marco de Referencia ................................................................................... 52

4.1.1 Antecedentes Investigativos ................................................................. 52

4.1.2 Marco Legal y Normativo ...................................................................... 57

4.1.3 La Gestión del Riesgo en la Planificación Territorial Municipal............ 68

4.1.4. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT .............................. 66

4.1.5. La gestión del riesgo y la Ley 1450/11. Plan Nacional de Desarrollo. . 63

4.1.6. PROYECTO DE LEY PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DEDESASTRES. ................................................................................................ 66

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4.2 Marco Teórico ............................................... ¡Error! Marcador no definido.4.2.1 Desarrollo Regional Sostenible ............................................................. 73

4.2.2 Ordenamiento Territorial. ...................................................................... 79

4.2.3 Políticas Públicas ................................................................................ 113

4.2.4. Gestión del Riesgo ................................ ¡Error! Marcador no definido.

5. MARCO METODOLÓGICO ........................................................................ 122

5.1 Tipo de Investigación ................................................................................ 122

5.2 Unidad de análisis de la investigación ...................................................... 123

5.3 Diseño Metodológico y de Instrumentos .................................................. 124

5.4 Revisión Bibliográfica ................................................................................ 124

5.5. Análisis de la información ........................................................................ 125

6. LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN EJECAFETERO: Procesos y conflictos ................................................................. 126

6.1 Contexto Nacional ..................................................................................... 126

6.1.1 El Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y susLineamientos de Política .............................................................................. 126

6.1.2 El Plan Nacional de Desarrollo ........................................................... 130

6.2. Caldas: La Corporación Autónoma Regional CORPOCALDAS y el Plan deDesarrollo Departamental ............................................................................... 134

6.2.1 Caldas: Un Análisis Municipal............................................................. 141

6.3 Quindío: La Corporación Autónoma Regional CRQ y el Plan de DesarrolloDepartamental. ............................................................................................... 150

6.3.1. Quindío. Un Análisis Municipal .......................................................... 153

6.4 Risaralda: La Corporación Autónoma Regional CARDER y el Plan deDesarrollo Departamental. .............................................................................. 172

6.4.1 Un análisis Municipal .......................................................................... 177

6.5. Caldas, Quindío y Risaralda .................................................................... 182

7. CONSIDERACIONES TEÓRICO – CONCEPTUALES QUE SUSTENTANEL ANÁLISIS .................................................................................................. 121

7.1 Consideraciones Epistemológicas . ............... ¡Error! Marcador no definido.

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7.2 Consideraciones Políticas ............................. ¡Error! Marcador no definido.7.3 Consideraciones Técnicas ............................ ¡Error! Marcador no definido.

7.4 Consideraciones Financieras ........................ ¡Error! Marcador no definido.

7.5 Consideraciones Institucionales .................... ¡Error! Marcador no definido.7.6 Consideraciones Normativas ........................ ¡Error! Marcador no definido.

8. PROPUESTA: LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO EN LAPLANIFICACIÓN TERRITORIAL .................................................................... 184

8.1. Institucional local ...................................................................................... 184

8.1.1. Técnico .............................................................................................. 184

8.1.2. Económico financiero. ....................................................................... 185

8.1.3. Político-institucional. .......................................................................... 185

8.2. Departamento .......................................................................................... 185

8.2.1. Técnico .............................................................................................. 186

8.2.2. Económico financiero ........................................................................ 186

8.2.3. Político-institucional ........................................................................... 186

8.3. Nacional ................................................................................................... 186

8.3.1. Técnico .............................................................................................. 186

8.3.2. Financiero .......................................................................................... 187

8.3.4. Político-institucional ........................................................................... 188

8.3.5. Normativos......................................................................................... 190

9. CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES ............................................... 191

9.1. Conclusiones ............................................... ¡Error! Marcador no definido.

9.2. Recomendaciones ....................................... ¡Error! Marcador no definido.BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 194

ANEXOS ......................................................................................................... 211

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Tabla de Gráficas

Gráfica 1. Índice de Desarrollo Humano Eje Cafetero 1991 – 2005 ................. 46

Grafica 2. Región Eje Cafetero. Modelos de Ocupación por Departamento. .... 31

Gráfica 3. Región Eje Cafetero. Modelo de ocupación. .................................... 34

Gráfica 4. Organigrama SNPAD ....................................................................... 49

Gráfica 5. Esquema del SNPAD ....................................................................... 50

Gráfica 6. Bases del Plan Nacional de Desarrollo. ........................................... 64

Gráfica 7. Gestión ambiental y del riesgo de desastre. ..................................... 65

Gráfica 8. Departamento de Caldas. Comparativo Presupuestos Total Municipaly de Gestión del Riesgo 2008 – 2011. ............................................................ 142

Gráfica 9. Departamento del Quindío. Comparativo Presupuestos TotalMunicipal y de Gestión del Riesgo 2008 – 2011. ............................................ 154

Gráfica 10. Departamento del Quindío. Porcentaje de Inversión en Gestión delRiesgo. 2009. .................................................................................................. 155

Gráfico 11: Municipio de Armenia. Inversión en Gestión del Riesgo. 2010. .. 158

Gráfica 12. Departamento del Risaralda. Comparativo Presupuestos TotalMunicipal y de Gestión del Riesgo 2008 – 2011. ............................................ 178

Gráfica 13. Comparativo del Presupuesto Departamental Caldas, Quindío yRisaralda vigencia 2008 – 2011. ..................................................................... 183

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xiii

Tabla de Tablas

Tabla 1. Región Eje Cafetero. Procesos de Metropolización ............................ 33

Tabla 2. Región Eje Cafetero. Déficit de Vivienda. ........................................... 35

Tabla 3. Región Eje Cafetero. Déficit Cuantitativo y Cualitativo de Vivienda .... 35

Tabla 4. Región Eje Cafetero. Cobertura de Servicios Públicos ....................... 36

Tabla 5. Región Eje Cafetero. Servicios Públicos ............................................. 36

Tabla 6. Departamento de Caldas. Presupuestos asignados a la Gestión delRiesgo Municipal vigencia 2008-2011. ........................................................... 141

Tabla 7. Departamento del Quindío. Presupuestos asignados a la Gestión delRiesgo Municipal vigencia 2008-2011. ........................................................... 153

Tabla 8. Departamento del Quindío. Inversión gestión del riesgo por municipios.2009 ................................................................................................................ 155

Tabla 9: Departamento del Quindío. Inversiones por actividad para la Gestióndel Riesgo. 2009 (en pesos) .......................................................................... 156

Tabla 10. Departamento del Quindío. Inversión del CREPAD 2009 ............... 157

Tabla 11. Departamento del Quindío. Actividades en Función de laMinimización del Riesgo 2009. ....................................................................... 159

Tabla 12: Departamento del Quindío. Eventos relacionados con la Gestión delriesgo atendidos en el 2009. ........................................................................... 162

Tabla 13. Departamento del Quindío. Indicadores para la Prevención y Atenciónde Desastres. .................................................................................................. 166

Tabla 14. Departamento de Risaralda. Presupuestos asignados a la Gestión delRiesgo Municipal vigencia 2008-2011. ........................................................... 177

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Tabla de Mapas

Mapa 1. Departamentos del Eje Cafetero. Caldas, Quindío y Risaralda........... 10

Mapa 2. Región Eje Cafetero. Ejes Ambientales Estructurantes. ..................... 11

Mapa 3. Región Eje Cafetero. Cuencas Hidrográficas. ..................................... 13

Mapa 4. Región Eje Cafetero. Índice de Riesgo Sísmico Urbano. ................... 20

Mapa 5. Sismicidad Histórica con efectos en el Eje Cafetero. .......................... 21

Mapa 6. Región Eje Cafetero. Amenaza Volcánica. ......................................... 22

Mapa 7. Región Eje Cafetero. Amenaza por Inundación. ................................. 24

Mapa 8. Región Eje Cafetero. Modelo de ocupación. ....................................... 29

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1

INTRODUCCIÓN

Según La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres enAmérica Latina -La RED- (CEPAL, 2005), durante el período 1971 a 2002ocurrieron en Colombia 19.202 eventos calamitosos, equivalente a un promediode 600 eventos por año, 50 al mes, o sea 1,64 eventos diarios a nivel local, conalgún nivel de daño y pérdida. En este sentido, concluye que Colombiapresenta el nivel de ocurrencia de desastres más alto de América Latina y elCaribe.

La temporada invernal producto del Fenómeno de “La Niña 2010 – 2011”denominado según locución presidencial como el “peor desastre del que setiene reporte (…) de una dimensión que no se había conocido en nuestrahistoria”; ha afectado alrededor de 3.000.000 de ciudadanos, provocado lamuerte de 319 personas, el deterioro de 1.000.000 Ha, la destrucción de12.071 viviendas y la afectación de otras 357.442 unidades habitacionales (OjoAvizor, 2011). Así mismo las sedes educativas impactadas son 1.968, losestudiantes imposibilitados para asistir a sus clases son 556.761; lasinstituciones prestadoras de servicios de salud inhabilitadas son 224 y las víasdestruidas tanto de carácter nacional como regional están estimadas en 965(Presidencia de la República de Colombia, 2011). Situación ante la cual elGobierno Nacional declara la situación de desastre nacional en el territoriocolombiano mediante el Decreto 4579 del 7 de diciembre de 2010.

Lo anterior revela la ineficacia institucional del Sistema Nacional dePrevención y Atención de Desastres en sus diferentes niveles territoriales en laconcepción e implementación de la gestión del riesgo (Castellon, 2011); ysustenta la hipótesis de la presente investigación la cual plantea que laPlanificación Territorial no incorpora adecuadamente la gestión del riesgo ycomo resultado genera, entre otras, desarticulación de esfuerzos, bajaefectividad en la inversión de los recursos, duplicidad en las funciones de lasinstituciones y el aumento de la vulnerabilidad frente a las amenazas naturales.

En consecuencia, este estudio de tipo cualitativo exploratorio yexplicativo, complementado con “el sistema de análisis de marcos”, métodopara estudiar el proceso de políticas públicas, que es un esquema deinterpretación, se desarrolla a partir de la revisión de información secundaria,indaga el desempeño institucional a escala municipal y departamental de laregión Eje Cafetero para incorporar e implementar la gestión del riesgo a travésde los instrumentos de planificación territorial, sus procesos y conflictos; con elobjeto de proponer sustentado en el concepto articulador del desarrollo regionalsostenible y la planificación territorial, estrategias técnicas, financieras y políticoinstitucionales que sirvan de referente para el fortalecimiento de estesignificativo componente en la planificación territorial y a su vez alempoderamiento del Sistema de Prevención y Atención de Desastres. Cabeaclarar que si bien la unidad de análisis corresponde a la región Eje Cafetero, la

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propuesta trasciende estos límites territoriales dadas las características ycomplejidad del sistema y las problemáticas evidenciadas.

Esta investigación reflexiona desde el punto de vista conceptual sobre elconcepto de Desarrollo, Hábitat, Gestión del Riesgo, Planificación Territorial yGestión del Desarrollo Regional, entre otros temas, el eje articulador de lareflexión está centrado en el ser humano y su relación con el territorio como nespacio socialmente construido.

El trabajo investigativo se desarrolla en lo que se denomina la Región delEje Cafetero que compromete a 53 municipios de los tres núcleos urbanos queconstituyen este corredor.

Desde el punto de vista metodológico, se utilizó los instrumentos derecolección de información secundaria y se adelantó un análisis comparativo yuna reflexión crítica de los datos obtenidos en las distintas fuentes.

El hallazgo más significativo está centrado en la desarticulación de laspolíticas y los instrumentos de planificación a la hora de gestionar el riesgo, porlo tanto, lo que se encuentra es una respuesta aislada y coyuntural a losefectos de la emergencia invernal 2010-2011.

El aporte del trabajo investigativo busca relacionar los instrumentos deplanificación con las dinámicas urbanas, sociales, políticas e institucionales conlas políticas y directrices emitidas por el gobierno nacional en el último períodode la emergencia.

La investigación se desarrolló en los años 2010 y 2011 como parte delproceso de formación en la Maestría en Desarrollo Regional y Planificación delTerritorio para optar al título de Magister.

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RESUMEN

La investigación está estructurada a partir de ocho grandes capítulosdonde se realiza un análisis del contexto del territorio, desde la perspectiva delas dimensiones del territorio, se presentan unas reflexiones sobre el marcoconceptual, se realiza un recorrido por los trabajos investigativos que sobre elparticular se han desarrollado en la región, se precisa la metodología con lacual se adelanta el proceso investigativo y se presenta una propuesta deintervención en estos temas que va acompañada de conclusiones yrecomendaciones.

Este informe en primera instancia, contextualiza la región del EjeCafetero a partir de las dimensiones del desarrollo: ambiental, físico-espacial,económica, socio – cultural y político-institucional. En segundo lugarfundamenta las preocupaciones teóricas en el concepto de desarrollosostenible y sus articulaciones con el hábitat y el desarrollo regional desde laperspectiva de la gestión integral del riesgo y acoge los postulados trabajadosen los seminarios de la Maestría.

Seguido, adopta un marco metodológico en el cual se establece un tipode investigación cualitativa de carácter exploratorio, descriptivo y explicativo;define los municipios del Eje Cafetero comprometiendo los departamentos deCaldas, Quindío y Risaralda, como la unidad de análisis, propone el diseñometodológico que privilegia la revisión bibliográfica y presenta el diseño deinstrumentos para la recolección, interpretación y análisis de la información,denominado “sistema de análisis de marcos” que es de carácter interpretativo.

A continuación presenta el análisis de resultados y la discusión de losmismos, con el objeto de elaborar una propuesta respondiendo al objetivogeneral de la investigación que plantea recomendar iniciativas para elfortalecimiento de la Gestión Integral del Riesgo.

Y finalmente se encuentran algunas consideraciones finales que indicanque es necesario modernizar la legislación en la gestión del riesgo y fortalecerla estructura del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres–SNPAD-; a partir de la adopción de estrategias técnicas, financieras y políticoinstitucionales en todos los niveles territoriales.

Este trabajo se presenta para optar al título de Magíster en DesarrolloRegional y Planificación del Territorio.

Palabras Claves: Desarrollo, Desarrollo Regional, Hábitat, Territorio,Sostenibilidad, Planificación, Riesgo, Vulnerabilidad, Amenaza, Gestión.

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ABSTRACT

Critical season winter that concerned to Colombia in the year 2010 andpart of 2011 turned into the stimulus to think about the coherence, efficiencyand efficiency in the formulation, execution and evaluation of the public policiesin the integral management of the risk represented in his joint in the instrumentsof territorial planning, especially in the plans of territorial classification, the plansof development economic municipal and departmental partner, close to thePlans of Environmental Management.

For this reason in the investigation INITIATIVES FOR THESTRENGTHENING OF THE INTEGRAL MANAGEMENT OF THE RISK IN THETERRITORIAL PLANNING OF THE MUNICIPALITIES OF THE COFFEE AXIS2010-2011, context the region of the Coffee Axis from the dimensions of thedevelopment: physical - spatial, environmental, social, economic and political -institutional.

Secondly there appears the theoretical frame based on the concepts ofterritory, regional sustainable development, territorial planning, public policiesand management of the risk; it centres his theoretical worries on the concept ofsustainable development and his joints with the habitat and the regionaldevelopment from the perspective of the integral management of the risk; itrelates some studies on the management of the risk applied to the region of theCoffee Axis, receiving the postulates been employed at the seminars of the firstcohort of the Mastery of Regional Development and Territorial Classification ofManizales's Autonomous University - UAM-.

Followed, there is adopted a methodological frame in which there isestablished a type of qualitative investigation of exploratory, descriptive andexplanatory character, which defines the municipality as the unit of analysis,one proposes the methodological design that favours the bibliographical reviewand instruments are planned for the compilation, interpretation and analysis ofthe information, called " system of analysis of frames " that is of interpretivecharacter. The work investigativo checks the happened in the municipalities ofthe Coffee Axis that he holds to the departments of Caldas, Quindío andRisaralda.

Later one presents the analysis of results and the discussion of the sameones, in order to elaborate an offer answering to the general aim of theinvestigation that considers recommending initiatives for the strengthening ofthe Integral Management of the Risk.

The conclusions indicate that it is necessary to optimize the joint of thedifferent instruments of territorial planning for the integral management of the

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risk and to strengthen the structure of the National System for the Preventionand Attention of Disasters - SNPAD-; from the adoption of technical, financialstrategies and politician institutional in all the territorial levels to unleash effectsand impacts that strengthen the resiliencia and the sinérgias of all the actorswho integrate the system, inviting to rethinking in the sustainability of the currentmodel of development and his responsibility in the generation of risks anddisasters in the territory.

Key words: Development, Regional Development, Habitat, Territory,Sustainability, Planning, Risk, Vulnerability, Threat, Management.

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1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Las características naturales, geológicas, hidrometeorológicas y biológicasdel territorio colombiano determinan la existencia de diferentes amenazasnaturales producto de movimientos sísmicos y actividad volcánica, inestabilidadgeotécnica que ocasiona movimientos de masa, inundaciones, vendavales,incendios forestales, fenómenos y procesos antrópico–tecnológicos, quehistóricamente han ocasionado desastres generando pérdidas de vidashumanas, económicas y de infraestructura principalmente.

El problema se agudiza por efecto del Cambio Climático como un procesoque se manifiesta de diferentes maneras: un alza del promedio de latemperatura, a menudo denominada como “calentamiento global” (NacionesUnidas, 1997); cambios en los patrones de las lluvias los cuales generaninundaciones, sequías, deslizamientos y en algunas zonas hasta ladesertificación; patrones del clima extremos e impredecibles que provocan unmayor número de desastres naturales y más intensos; derretimiento de losglaciares así como de las capas de hielo de los polos, que da como resultado elaumento del nivel del mar y la erosión de las costas, provocando que las zonasbajas de la tierra se vuelvan inhabitables.

Ante esta situación en 1985 y como producto de la erupción del volcándel Nevado del Ruiz, el Gobierno Nacional incorpora las actividades deplanificación y prevención de desastres en sus políticas para el desarrollo,creando en 1986 la Oficina Nacional para la Prevención y Atención deDesastres –OND- en el Departamento Administrativo de la Presidencia de laRepública; posteriormente en 1988 aprueba la Ley 46, con la cual crea elSistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD- y enmayo de 1989, a través del Decreto-ley 919, expide la norma que loreglamenta, implementando una estructura interinstitucional, descentralizada ycon la participación del sector privado y la sociedad civil organizada.

Institucionalidad que se cuestiona por la ineficacia que se expresa en ladesarticulación, el fraccionamiento, la dispersión, la falta de claridad del rol delos entes que la componen, al igual que su debilidad financiera para desarrollarlas actividades en las diferentes fases de la gestión del riesgo.

En este sentido, la gestión del riesgo se considera como un componentede la planificación del territorio, por lo que surge la pregunta ¿cómo estáarticulada actualmente la gestión del riesgo en los instrumentos de planificaciónterritorial de los municipios de la región del Eje Cafetero? y ¿cuáles son lasestrategias técnicas, financieras y político institucionales para lograr sueficacia?. Entendidos los instrumentos de planificación como las normasreferidas a lo físico-espacial, socio-económico y ambiental, contenidos en laConstitución, las Leyes y sus Decretos reglamentarios; además de las

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directrices señaladas recientemente por el gobierno nacional, a través, deColombia Humanitaria.

Los instrumentos que fueron objeto de revisión en el marco de lainvestigación fueron los Planes de Ordenamiento Territorial, los Planes deDesarrollo Departamental y Municipal, los Planes de Gestión AmbientalRegional, los Planes Municipales de Gestión del Riesgo, entre otros.

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2. OBJETIVOS

2.1 Objetivo General

Recomendar iniciativas para el fortalecimiento de la Gestión Integral delRiesgo en la planificación territorial de los municipios de la Región EjeCafetero.

2.2 Objetivos Específicos

Realizar el estado del arte de las políticas públicas que implementan lagestión del riesgo en los municipios de la región Eje Cafetero.

Analizar los procesos y conflictos presentes en el componente de laGestión del Riesgo en los Instrumentos de Planificación Territorial de losmunicipios de la región Eje Cafetero.

Formular unas recomendaciones de política pública para fortalecer lagestión integral del riesgo y la planificación territorial.

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3. MARCO CONTEXTUAL

3.1 Temporalidad

La investigación comprende los años 2010-2011, periodo en el cual semanifestó la Temporada Invernal que afectó considerablemente los municipiosde la región Eje Cafetero e incluye información nacional con la promulgación delos decretos de emergencia para atender la catástrofe de carácter nacional.

3.2 Localización geográfica

La región Eje Cafetero está conformada por los departamentos de Caldas,Quindío y Risaralda1. Su área total es de 13.873 kilómetros cuadrados queequivalen al 1,2% del territorio nacional. De éste, un poco más de la mitad, 56%corresponde al departamento de Caldas, 28% a Risaralda y 15% al Quindío.Está integrado por 53 municipios donde viven cerca de 2.453.091 habitantes loque representa el 5,3% del total de la población colombiana (45.508.205 hab),según proyecciones del DANE para el año 2010 (DANE, 2005).

Situada en el centro del denominado “Triángulo de Oro”: Bogotá-Cali-Medellín, (ALMA MATER, 2002) su estructura territorial implica relaciones deconectividad con el Chocó biogeográfico en el Occidente, el Valle delMagdalena en el Oriente, Antioquia en el Norte y Valle del Cauca y MacizoColombiano en el Sur.

1 En el marco de la Constitución Política de 1991 y de la Ley 1454 de 2011, los departamentosde Caldas, Quindío y Risaralda se han constituido como región de planificación en el mes deabril del presente año. Un mayor desarrollo de este proceso se puede consultar en laDeclaración de Malabar, 15 de Abril, 2011.

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Mapa 1. Departamentos del Eje Cafetero. Caldas, Quindío yRisaralda.

Fuente: Eje Cafetero Colombiano. 2010.

3.3 Dimensiones del Desarrollo

3.3.1 Dimensión Ambiental

La región Eje Cafetero integra un marco geográfico expresado a partir detres grandes corredores ambientales a saber, la Cordillera Central, la CordilleraOccidental y de manera significativa parte de las Cuencas de los ríos Cauca yMagdalena que consolidan el recurso hídrico como eje estructurante yarticulador del territorio.

Cuenta con características geológicas y geomorfológicos que determinanla existencia de diferentes amenazas naturales y antrópicas asociadas aeventos sísmicos, volcánicos y fenómenos hidrológicos ligados a la forma de latenencia, ocupación y uso del suelo.

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Mapa 2. Región Eje Cafetero. Ejes Ambientales Estructurantes.

Fuente: Tomado de Oscar Arango Gaviria. En: Dinámicas institucionales en la Ecorregión EjeCafetero. 2008. Alma Mater.

3.3.1.1 Estructura de la Plataforma Natural

El territorio debe ser comprendido de manera holística y con un enfoquesistémico, por ello la unidad de análisis es la cuenca hidrográfica que seconvierte en la célula de las relaciones ecológicas, económicas y sociopolíticas(POMCH Río La Vieja. 2007).

En el departamento de Caldas la distribución hídrica está definida a partirde las Vertientes de los ríos Cauca en el límite occidental y Magdalena en ellímite oriental en función de las Cordilleras Occidental y Central.

Según CORPOCALDAS (2007), la Vertiente Occidental del Río Caucacomprende la Cuenca del Río Risaralda y la de Aferentes Directos al CaucaOeste, y se divide en las regiones Suroccidental y Noroccidental donde selocalizan por un lado, los municipios de Anserma, Risaralda, San José,Balcázar y Viterbo, y por el otro, Riosucio, Supía y Marmato, respectivamente.Por su parte, la Vertiente Oriental del Río Cauca está constituida por el RíoArma y Aferentes Directos al Cauca Este, que en la región Norte comprende losmunicipios de Aguadas, Pácora, Salamina, La Merced, Filadelfia y Aranzazu; ylos ríos Chinchiná y Campoalegre –San Francisco– nace en el Departamentode Risaralda-, en la región Centro Sur con los municipios de Manizales,Villamaría, Chinchiná, Palestina y Neira.

La Vertiente del Río Magdalena comprende las Cuencas del Río La Miel,Río Guarinó y Aferentes Directos al Magdalena, se divide en las regionesOriente con los municipios de Marulanda, Manzanares, Pensilvania yMarquetalia; y la región Magdalena Caldense con los municipios de La Dorada,Victoria, Norcasia y Samaná.

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En cuanto al proceso de ordenación y manejo de las cuencashidrográficas, el Departamento cuenta con un avance significativo en laordenación de las Cuencas de los ríos Risaralda, Chinchiná, Tapias – Tareas yAfluentes Directos al Cauca zona sur, y posterior a la promulgación del Decreto1729 de 2002, Ríos La Miel y Campoalegre – San Francisco y Guarinó.

El departamento del Quindío se encuentra localizado en la CuencaHidrográfica del Río La Vieja (aprobado por acuerdo No. 004 del 19 de mayo de2008 de la Comisión Conjunta del POMCH), formada por la confluencia de losríos Barragán y Quindío, que tributan al Río Cauca, ella se constituye en launidad básica de planificación (decreto 1729 del 6 de agosto de 2002) teniendoen cuenta las relaciones vinculantes y responsabilidad social y ambiental conlos municipios del Valle del Cauca y Pereira en Risaralda.

La cuenca se caracteriza por poseer un territorio con unidades ecológicasprioritarias para la retención y regulación del agua como los sistemas depáramos y subpáramos de la cordillera Central y Occidental y las cuencas altasde los ríos Otún, Consota, Chinchiná, La Vieja, Combeima, Saldaña, Guarinó yPurnio entre otras. Su extensión es de 2.880,1 Km², equivalente al 68% delterritorio departamental y una superficie que soporta el 85,7% de los habitantes(PGAR QUINDÍO 2003 – 2019).

El departamento de Risaralda cuenta con ecosistemas situados entre elsistema de cerros de la Cordillera Occidental (Tatamá – Caramanta), y elsistema de páramos de la Cordillera Central, articulando en sentido este oestelas cuencas y subcuencas de los ríos Cauca y San Juan. La diversidad declimas, ecosistemas, fauna y flora correspondientes a un gradiente altitudinalque va desde 350 m.s.n.m., en la cuenca del Río San Juan, hasta 5000m.s.n.m., en el Parque Nacional Natural Los Nevados. El 32% del territoriodepartamental se encuentra bajo alguna figura de protección, conservandogran parte de los ecosistemas y de la diversidad biológica que se encuentra enellos.

Para el conocimiento y la administración del recurso hídrico y parageoreferenciar la gestión institucional, se cuenta con una sectorización hídricaque señala para el departamento una distribución en 2 grandes cuencas, 7cuencas, 42 subcuencas y 326 microcuencas (de éstas 100 son microcuencasde tercer orden y las 226 restantes son franjas hidrográficas).

La Cuenca Hidrográfica del río Otún ésta localizada en el flanco Occidentalde la Cordillera Central entre los municipios de Pereira, Santa Rosa de Cabal,Dosquebradas y Marsella, tiene una superficie de 480,61 Km2, nace en el cañoAlsacia, afluente la Laguna del Otún, a una altura de 3980 msnm y desembocaen el río Cauca a los 875 m.s.n.m.

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Dentro del Programa de Ordenación de la Cuenca del Río la Vieja, se hadefinido la reglamentación de los usos del agua en las subcuencas de los ríosConsota, Barbas y de la quebrada Cestillal.

Mapa 3. Región Eje Cafetero. Cuencas Hidrográficas.

Fuente: Ciudad – Región en el Eje Cafetero. Hacia un desarrollo urbano sostenible. AlmaMater. 2003.

El departamento de Caldas se encuentra distribuido en categorías agroecológicas, entre las cuales se destacan las tipo II y III que obedecen aterrenos destinados a usos agrícolas, ganaderos, forestales y de explotación derecursos naturales; y tipo VIII, terrenos con pendientes mayores a 45º.

Tal como lo afirma la Autoridad Ambiental del Departamento, “Loscambios de uso del suelo para establecer explotaciones agropecuarias,reforestaciones comerciales, urbanizaciones o desarrollar actividades industriales,generan desequilibrios en los ecosistemas, pérdida de la biodiversidad, disminución dela capacidad de retención y regulación de los flujos de agua, torrencialidad de cauces,inundaciones, inestabilidad de laderas, erosión del suelo, e incendios forestales”(CORPOCALDAS, 2007:66). Se identifican prácticas que generanproblemáticas relacionadas con el suelo a saber:

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Con 91.500 hectáreas sembradas en todos los municipios - excepto LaDorada - la caficultura se consolida como la actividad agrícola másrepresentativa de Caldas, generando por condiciones de pendiente y libreexposición solar, pérdida de la capa orgánica y procesos erosivos intensos enel centro, norte y occidente del Departamento, e intensificando la pérdida debiodiversidad con mayor impacto en los municipios de Chinchiná, Palestina,Belalcázar y Anserma.

La aplicación de agroquímicos, el sobre pastoreo y la apropiación deprácticas culturales inapropiadas de preparación del suelo en las actividadesagrícolas, se consolidan como las causas más comunes de pérdida de esterecurso en todo el departamento. La remoción mecánica del suelo unida alproceso de compactación causa erosión, presente en los municipios deFiladelfia, Aguadas y Anserma. Por su parte las características del suelo en laszonas bajas de los municipios como Victoria, Norcasia, Samaná y La Dorada,favorecen la erosión eólica y por ende el riesgo de desertización.

En Villamaría, Manizales y Marmato, la alta concentración de minas y eluso de explosivos desencadenan desprendimientos de roca que favorecen,además de la acumulación de escombros, contaminación y esterilización delsuelo; hundimientos y asentamientos de la montaña. De igual forma es unaamenaza para el suelo, el uso de maquinaria pesada en la minería a cieloabierto y la utilización de motobombas dragas y malacates para la explotaciónaluvial de metales preciosos en los ríos Manso, La Miel, Samaná Sur y Pontonáen el Oriente del departamento y el uso de retroexcavadoras de alta capacidaden el municipio de Supía.

Así mismo, la inestabilidad en la demanda y oferta de espaciosurbanizables que promueve el crecimiento urbanístico desordenadocaracterizado por hacinamiento y precariedad de servicios públicos, situaciónque se presenta en todos los municipios del departamento, sumado a laexistencia de rellenos sanitarios con operación inadecuada y la interrupción dedrenajes naturales que alteran el flujo de las fuentes de agua; estánocasionando graves impactos no sólo ambientales sobre los recursosnaturales, sino también sobre la salud de la población tanto urbana como ruraly aumentando los riesgos por fenómenos naturales. (CORPOCALDAS, 2007).

Entre las potencialidades ambientales relacionadas con el suelo seidentifica, la alta presencia de biodiversidad, especialmente en los bosquesnaturales y la Cuenca del Río Chinchiná, denominada laboratorio natural yaque permite evaluar la vulnerabilidad por cambio climático, el aprovechamientode energías alternativas y la evaluación de amenazas y gestión del riesgo.

Los limitantes en el uso de los suelos del departamento del Quindíocorresponden a la Cuenca del Río La Vieja que se caracterizan por las fuertes

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pendientes de las montañas y su piedemonte, sumado a las copiosas lluvias,que ocasionan procesos erosivos, que desencadenan remociones masales.

Algunas áreas presentan rocas cercanas a la superficie, que limitan laprofundidad efectiva y el desarrollo de cultivos con sistemas radicularesprofundos. Sumado a la frágil estructura del suelo en el piedemonte y el maldrenaje, así como el alto nivel freático predominante.

La Cuenca está compuesta por suelos cultivables en un 48% de susuperficie (137.842 Ha), en pastoreo 1,84% (5.300 Ha), en actividad forestalcomercial 4,78%, (13.767 Ha) y 13,54% para uso exclusivo de protección(38.997 Ha). Los demás suelos están representados en áreas urbanas, ríos yuna proporción de suelos de conservación y aprovechamiento simultáneo deáreas forestales.

Si bien se han presentado cambios importantes en el uso del sueloincrementándose la ganadería, disminuyendo la actividad cafetera yreemplazando los usos agropecuarios por prestación de servicios,especialmente turismo; la ganadería intensiva ha propiciado impactos negativoscomo la deforestación, la compactación, erosión de suelos, contaminación deaguas, disminución de la biodiversidad, cambios en la cobertura vegetal y elpaisaje, desempleo y desplazamiento de mano de obra.

El suelo urbano de la Cuenca del Río La Vieja representa 76,16 Km²,equivalente al 2,6% del total de su área y concentra el 85% de la población totalde la Cuenca. Se presenta un flujo continuo de población rural a la ciudad,incrementando la demanda de suelo urbano, en especial para viviendas deinterés social, o por déficit en la oferta se ocupan áreas ubicadas en zonas deriesgo o de protección. El fenómeno desborda la capacidad de los municipios yse desdibuja el control sobre las áreas de expansión definidas en los planes deordenamiento.

El proceso de expansión se realiza en contravía de las categorías desuelo definidos en los POT y EOT, debido a las presiones socio económicas ypolíticas del país, como por ejemplo el desplazamiento forzoso por problemasde orden público; las expectativas despertadas por la oferta laboral en loscentros urbanos o la baja rentabilidad de la economía campesina que obligan ala migración poblacional hacia las ciudades.

Se presentan dificultades en la definición, cuantificación y delimitación delas áreas de protección urbanas y rurales, las áreas suburbanas y en elproceso de conurbación, ocasionándose alteraciones en el uso del suelo yconflictos con su uso potencial.

El 76.64% de las propiedades en el Quindío son menores de 5 Ha,reflejando un cambio importante en el tamaño de la propiedad rural

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(parcelación) y en el uso del suelo, pasando su uso de actividadesagropecuarias a prestación de servicios y creando un caos en los procesos deplanificación ya que los usos del suelo se multiplican sin control.

En el departamento de Risaralda para el año 2006 el 46.2% del territoriopresenta cobertura boscosa, cerca del 30% cultivos semipermanentes opermanentes, 26% pastos, el 4% vegetación natural arbustiva (rastrojo,vegetación de páramo, entre otras), el 1.4% restante no poseía coberturavegetal (suelos urbanizados y suelos desnudos). Lo anterior representacambios importantes en el uso del suelo para el periodo 1997-2006, cuando elárea en bosque se incrementó en más de 15.200 Ha y se incrementaron enmás de 14.400 Ha las áreas en pastos, a costa de los cultivossemipermanentes y permanentes que se redujeron en más de 26.000 Ha.

Según un estudio elaborado por el IDEAM (2004) para el país, el 81%del departamento presenta erosión superficial o movimientos en masa conseveridad alta. Para la zona rural de Dosquebradas se calcula una erosiónpotencial mayor a 3.5 ton/ha/año. La reconversión ganadera, 189.5 Ha entre2004 y 2006, así como la labranza mínima, siembra directa y abonos verdes,con 637.41 Ha para el mismo periodo, constituyen prácticas orientadas areducir los procesos de degradación de suelos de excelente acogida porproductores.

El suelo de protección está definido en el artículo 35 de la Ley 388 de1997, como: "zonas y áreas de terreno (…) que por sus características geográficas,paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para laubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o delas áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientoshumanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse". Al respecto las áreas deinterés ambiental en la región se consolidan de gran importancia tanto en elorden municipal y departamental como nacional, tal es el caso del ParqueNacional Natural Los Nevados que representa una figura de ordenamientoterritorial a la que legalmente se le asigna el fin de conservación, preservacióny protección.

Éste se constituye mediante Resolución Ejecutiva No.148 de Abril 30 de1974, con el objetivo de proteger y conservar ecosistemas típicos de páramo ybosques altos andinos de la cordillera central, que garantizan la producción derecursos hídricos y fomentan el desarrollo de programas de educaciónambiental, investigación científica y recreación ecológica. Posee una extensiónigual a 38.000 Ha y está localizado sobre la cordillera central,aproximadamente por encima de los 4.800 m.s.n.m., está conformado por unconjunto de 3 picos nevados ellos son: el Nevado Santa Isabel, el Nevado delRuiz o Mesa de Herveo y el Nevado del Tolima; se encuentra ubicado enjurisdicción de 4 departamentos, en los municipios de Villamaría (Departamentode Caldas), Pereira, Santa Rosa de Cabal (Departamento de Risaralda),

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Salento (Departamento de Quindío), Anzoátegui, Casabianca, Villa Hermosa,Santa Isabel, Murillo, Herveo e Ibagué (Departamento de Tolima).

En áreas protegidas, Caldas tiene un área en conservación de 30.127Ha que representan el 21,5% de los bosques del departamento. Existen catorceáreas protegidas legalmente constituidas, Parque Nacional Natural LosNevados, Reservas Forestales Protectora Bosque CHEC y La Marina en elmunicipio de Villamaría; Reservas Forestales Río Blanco, Torre 4, Plan Alto,Sabinas y Distrito de Conservación de Suelos Guacas en Manizales; ReservaForestal El Diamante en Aranzazu; Distrito de Manejo Integrado MadreviejaGuarinocito en La Dorada; Reserva Forestal Tarcara en Aguadas; ReservasForestales El Popal y La Linda en Pensilvania y el Parque Nacional NaturalSelva de Florencia en Pensilvania y Samaná. Además siete reservas naturalesde la sociedad civil, entre ellas, la Reserva de Río Manso en el municipio deNorcasia, Antioqueñita y Bellavista en Riosucio, Oso Perezoso en Marulanda,Verdes Horizontes en Belalcázar, Las Gaviotas y Los Guayabos enPensilvania. (CORPOCALDAS, 2007).

Además cuenta con importantes áreas de interés ambiental concaracterísticas particulares asociadas a la biodiversidad, suelo y agua. Según laCorporación Autónoma Regional de Caldas (2007), en primer lugar las áreas depáramo, se ubican en las partes más altas de la Cordillera Central (3.800 hasta4.200 m.s.n.m.), en un área de 10.019 Ha, entre los municipios de Villamaría yMarulanda; representando el 1,7% de la superficie total de páramos presentesen el Territorio Nacional. En segunda instancia, existen humedales naturales derelevancia tales como la Laguna de San Diego en el municipio de Samaná conun área de 138 Ha y la Charca de Guarinocito con un área de 65 Ha en elmunicipio de La Dorada. Así mismo, cuenta con humedales artificiales como elEmbalse Amaní entre los municipios de Norcasia, Victoria y Samaná, y laEsmeralda o San Francisco en el municipio de Chinchiná.

También requiere mención los Bosques Naturales ya que en Caldaspersisten alrededor de 140.000 Ha de bosque natural, localizadas en el Eje delas cordilleras Central y Occidental y en lugares aislados del oriente y eloccidente departamental. Tal es el caso de la Selva de Florencia, Los Bosquesde La Cristalina, Las Bolonias, La Cuchilla de Corozal, Viringo, La Solita, entreotros con conectividad entre el páramo de Sonsón y el Parque Nacional NaturalLos Nevados, en el eje de la Cordillera Central, sector conocido como ReservaForestal Central, y relictos de bosques en el eje de la Cordillera Occidental, quepermiten la conectividad de los bosques ubicados entre Antioquia y Risaralda,desde la Cuchilla Jardín – Támesis hasta el Parque Nacional Natural Tatamá yubicados en la zona alta de los municipios de Ríosucio, Supía y Marmato.

Por su parte, las áreas y suelos de protección más relevantes deldepartamento del Quindío son: La Reserva Forestal Central comprendidadentro los siguientes límites: una zona de 15 kilómetros hacia el lado oeste, y

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otra, 15 kilómetros hacia el este del divorcio de agua de la Cordillera Central,desde el Cerro de Bordoncillo, aproximadamente a 20 kilómetros al Este dePasto, hasta el Cerro de Los Prados al Norte de Sonsón. Parque RegionalNatural Barbas – Bremen y el Parque Regional Natural de los Páramos yBosques Andinos del Municipio de Génova.

En Risaralda las áreas de interés ambiental constituyen unreconocimiento de los grupos étnicos tanto indígena como afro colombianos,entre las cuales, además del Parque Nacional Natural Los Nevados, seencuentran: el Santuario de Fauna y Flora Otún Quimbaya posee unaextensión igual a 489 Ha y se encuentra localizado en la vertiente izquierda dela cuenca media del Río Otún, en la vereda La Suiza, corregimiento de LaFlorida, en el municipio de Pereira. Está caracterizado por una vegetaciónrepresentativa de la selva húmeda andina, con diversidad de especies deorquídeas y bromelias.

Así mismo, el Parque Nacional Natural Tatamá, posee una extensiónigual a 51.900 Ha y se encuentra localizado entre los municipios de San Josédel Palmar en el departamento del Chocó, Pueblo Rico, Apia, Santuario, LaCelia en el departamento de Risaralda y el Águila en el departamento del Valledel Cauca, sobre la Cordillera Occidental, en la región del Chocó biogeográfico.La ubicación geográfica, la presencia de un páramo virgen y el estado deconservación, hacen del Parque Tatamá un área protegida de alto interéscientífico, y un refugio natural intacto para muchas especies vegetales yanimales. El parque se destaca en la cordillera Occidental por el excelenteestado de conservación de sus ecosistemas. En su territorio nacen afluentesque drenan las vertientes de los ríos San Juan y Cauca y en su parte más altaalberga el páramo de Tatamá, que junto con los de Frontino y El Duende sonlos únicos tres páramos de Colombia que no han sufrido intervención por laacción humana.

3.3.1.2 Riesgo

Las condiciones de riesgo en la región, al igual que en Colombia, estánrelacionadas históricamente con procesos sociales, particularmente con nivelescada vez más crecientes de vulnerabilidad y degradación ambiental, queaumentan tanto la vulnerabilidad de la población, como la magnitud e impactosde los diferentes eventos y procesos amenazantes. Estas condiciones deriesgo se han materializado en numerosos desastres pequeños y varios degran impacto, con carácter progresivo.

Bajo este panorama biofísico y social y su interrelación histórica, se hanacumulado factores que han generado diferentes condiciones de riesgoasociadas a fenómenos tales como: movimientos sísmicos y actividadvolcánica, inestabilidad geotécnica que ocasiona movimientos de masa,

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inundaciones, vendavales, incendios forestales, fenómenos y procesosantrópico–tecnológicos principalmente.

La existencia de características geológicas y geomorfológicas similares,determinan la existencia de diferentes amenazas que conjugadas con lascondiciones de vulnerabilidad configuran diferentes escenarios compartidos deriesgo para los tres departamentos que conforman la región.

3.3.1.2.1 Amenazas

Los eventos sísmicos son una de las amenazas más destacada en el EjeCafetero, “… ya que cuando ocurre un evento de esta clase, tiene efectoshomogéneos en todo el territorio y generalmente se da en profundidad intermediaentre 70 y 180 Km” (Alma Mater. 2003:103); sus consecuencias son peligrosasporque corresponde a un nivel alto en la escala Richter, según clasificaciónnacional, y el valor de aceleración máxima es de 0.25.

La región está afectada por la interacción en el occidente colombiano delas placas Suramericana, Nazca y Caribe, que hacen de este territorio unasubducción con fuente sismogénica activa (CRQ. 2007); asociada a fallasactivas del Sistema de Fallas Cauca Romeral con rumbo predominante NNE,además existe evidencia de un nuevo campo de esfuerzos en sentido NW-W, elcual representa amenaza al sistema de ciudades del Eje Cafetero.(CORPOCALDAS, 2007).

Dichas fuentes sismogénicas son tanto profundas como superficiales, laprimera se encuentra asociada a zonas de subducción, que genera sismos agran profundidad y que puede ser de grandes magnitudes y la segunda seasocia a fallas geológicas que genera sismos hasta profundidades máximas de35 km, que por estar tan cerca de la superficie puede causar grandes daños ala infraestructura involucrada. (CARDER. 2007).

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Mapa 4. Región Eje Cafetero. Índice de Riesgo Sísmico Urbano.


Según Alma Mater (2003) en su estudio sobre la Ciudad Región EjeCafetero, los sismos relacionados con la zona de subducción que han causadomás daños en la región, datan desde 1938, año en el cual un evento demagnitud de 7.0 con epicentro en el municipio de Filadelfia tuvo incidencia enManizales, Pereira, Dosquebradas y Santa Rosa; en 1961 con magnitudes de6.7, afectó diversos municipios del Eje Cafetero; en 1979 con magnitud 7.0 eintensidad VIII, tuvo efectos devastadores en Santa Rosa de Cabal, municipiode epicentro; posteriormente, en 1995 aunque se presentó en Calimadepartamento del Valle con magnitud de 6.6, intensidades entre VII y VIII y unaprofundidad de 100 Km, generó graves daños en Pereira y sus alrededores; yfinalmente el evento sísmico más reciente, considerado el peor de los últimosaños por la cantidad de pérdidas humanas y económicas, sucedió en el año de1999 con una magnitud de 6.2, afectó en mayor proporción al departamento delQuindío y generó daños en general en todo el Eje cafetero.

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Mapa 5. Sismicidad Histórica con efectos en el Eje Cafetero.

Fuente: Tomado de: Presentación “Los procesos de aglomeración urbana y metropolización enla Región Eje Cafetero”. Jahír Rodríguez Rodríguez. 2009.

La amenaza por fenómenos volcánicos en los departamentos de la región EjeCafetero está determinada a partir de la presencia y actividad de los siguientesvolcanes:

El volcán Nevado del Ruíz, cuya cobertura glaciar alcanza un volumende 1.200m³ a 1.500m³, incluye caída de piroclastos, erupciones laterales, flujospiroclásticos y de lodo principalmente, con afectación potencial en los ríosGuacaica y Rioclaro, afluentes del Río Magdalena y el Río Chinchiná afluentedel Cauca. Presenta una historia eruptiva muy amplia durante 1.8 millones deaños, con mayor relevancia sucedidas en los años de 1595, 1845 y 1985, esteúltimo con resultados fatales en los municipios de Chinchiná y Villamaría.

El volcán Cerro Bravo localizado en el departamento de Antioquia, secataloga como un volcán muy explosivo que registra cinco eventos en losúltimos 1.200 años, actualmente se encuentra activo en estado de reposo. Enel registro piroclástico de Manizales se detecta la presencia de cenizasvolcánicas originadas en éste.

El volcán Santa Isabel es un complejo dómico, cuya cobertura glaciarabarca un área aproximada de 7 Km² y se clasifica como activo en estado dereposo. Sus productos principales han sido lavas, flujos de lodo y piroclásticos,con impacto en los drenajes del Río Campoalegre en Caldas y Risaralda.

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El volcán Nevado del Tolima, con una cobertura glaciar del orden de 2.8Km² y 69 millones de m³, presenta la típica forma de un volcán explosivo, y escatalogado como activo en estado de reposo, sus productos principalesconsisten de caída de piroclastos, flujos piroclásticos y de lodo.

El volcán Machín, ubicado en el departamento del Tolima, es un volcánactivo en estado de reposo, de carácter muy explosivo, presenta en laactualidad actividad fumarólica en los domos, fuentes termales y actividadsísmica a niveles bajos. Su historia eruptiva se restringe a los últimos 20 milaños, con un último evento hace aproximadamente 820 años. Sus productosprincipales consisten de flujos piroclásticos hacia la Cuenca del Río La Vieja,afectando potencialmente los municipios de Calarcá, Armenia, Córdoba,Quimbaya, Montenegro, Circasia, La Tebaida, Buenavista, Salento y Pijao.

Según CORPOCALDAS, recientemente se confirma la presencia de unnuevo volcán denominado “Volcán Romeral” ubicado en la cuenca alta deTapias-Tareas, municipios de Aranzazu y Filadelfia, el cual ha generadodepósitos de caída y flujos piroclásticos. Así mismo, se considera que la lagunade San Diego es un Maar antiguo cráter con una laguna en su interior.

Mapa 6. Región Eje Cafetero. Amenaza Volcánica.


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Finalmente, el estudio realizado sobre la Ciudad Región Eje Cafetero,resalta la importancia de tener cuenta que “la amenaza volcánica no sepresenta en todos los municipios de la Ciudad Región. Manizales, Villamaría yel sector oriental de Neira se encuentran en niveles de amenaza baja aintermedia, Chinchiná se ve afectado por amenaza alta a través de los caucesde los ríos Chinchiná y Campoalegre.

El área rural de Pereira se localiza en un nivel amenaza baja aintermedia y aunque existe la posibilidad de que el Río Otún se viera afectadopor actividad eruptiva del volcán Santa Isabel, esto es poco probable, si setiene en cuenta que en la historia eruptiva reciente no ha dado indicios deactividad explosiva. Santa Rosa de Cabal presenta un nivel de amenaza baja aintermedia en la superficie rural y alta en el cauce del Río Campoalegre. Porúltimo, Armenia y Calarcá se localizan en un nivel de amenaza baja.

En La Tebaida, Armenia, Montenegro y Circasia se han encontradoespesores importantes de cenizas provenientes del volcán Machín”. (AlmaMater, 2003).

La remoción en masa tiene una alta frecuencia de manera generalizadaen toda la región del Eje Cafetero. Se asocia con los sistemas estructurales dela región, que comprenden tanto fallas como lineamientos (Sistema de fallasCauca-Romeral y Palestina-Mulatos), contrastes litológicos, zonas desaturación en interfases litológicas, deleznabilidad y baja cohesión en lasformaciones superficiales, geoformas asociadas a unidades erosionales confuerte control estructural, pendientes abruptas y cortes de vías acentuadaprincipalmente en las áreas perimetrales de casi todas las cabecerasmunicipales y centros poblados mayores. Además a la alta incidencia defenómenos antrópicos tales como la construcción de vías, la instalación decultivos limpios y semilimpios en zonas de ladera, el inadecuado manejo deaguas servidas y la ganadería, que entre otras actividades producto deasentamientos humanos, se consolidan como agentes que aceleran losprocesos de inestabilidad del terreno y lo hacen altamente susceptible adeslizamientos. El déficit de vivienda para los estratos 1, 2 y 3, que ocupanzonas de alto riesgo contribuyen a la ocurrencia de este fenómeno (AlmaMater, 2003).

Siguiendo el análisis histórico que realiza Alma Mater, en el departamentode Caldas, la ciudad de Manizales registra el mayor número de eventos desdela década de los 30 hasta los 90´s, seguido por Chinchiná y Neira. Así mismo,en el departamento de Risaralda, la ciudad de Pereira reporta el mayor numerode eventos con aumento en la década de los años 90, al igual queDosquebradas presentó un número alto de deslizamientos en los últimos 20años. Y para el departamento del Quindío, la ciudad de Armenia presenta lamayor ocurrencia de eventos, seguido por Calarcá con aumento desde ladécada de los años 70.

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Las inundaciones pueden presentarse tanto por factores de tipo naturalcomo antrópico, y la susceptibilidad a estos eventos se presenta en diversaszonas de la región.

Mapa 7. Región Eje Cafetero. Amenaza por Inundación.


Las inundaciones registradas en la región, muestran que los municipiosdel departamento de Caldas, con predominio de Manizales, registran mayornúmero de eventos por esta amenaza entre las décadas de los años 40 y 50,seguido por los años 80. Según CORPOCALDAS, (2007), la amenaza porinundación lenta, se limita a las llanuras de inundación del Río Grande de LaMagdalena y el Río Cauca; en este mismo sentido, los afluentes del RíoMagdalena (La Miel, Manso, Samaná Sur, Pontoná, Doña Juana y Purnio),presentan la mayor susceptibilidad a inundaciones lentas. Al oeste delDepartamento se destacan las llanuras ubicadas entre Belalcázar y Viterbo,inundadas por las aguas del Río Risaralda, y las terrazas bajas de Supía,ocupadas por las aguas del Río Supía. En las cabeceras municipales deldepartamento se destacan algunos tramos de corrientes urbanas como las delRío Chinchiná, y la Quebrada Minitas en Manizales.

Por su parte, la amenaza por inundación rápida o torrencialidad encauces y avalanchas se presenta cuando las corrientes hídricas de montaña

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tienen avenidas y crecientes rápidas con rebose de su lecho y afectación desus márgenes, este tipo de corrientes se ubican en las vertientesdepartamentales y en las zonas de laderas de los municipios de Manizales,Aranzazu, Filadelfia, Aguadas, La Merced, Manzanares, Pensilvania, Pácora yMarmato, entre otros.

En el departamento del Quindío, la ocurrencia de inundaciones ha sidobaja, Armenia ha sido la ciudad con mayor número de reportes deinundaciones, atribuidos a los cambios en el uso del suelo y la altaconcentración de población en la zona urbana que obliga en muchos casos a lacomunidad con más bajos recursos a ubicarse en llanuras de inundación,provocando una mayor exposición ante estas eventuales. La autoridadambiental manifiesta que en el paisaje de montaña se presentan vallesestrechos en forma de V donde prevalecen los procesos de desbordamiento.En el piedemonte, con menores pendientes, se presentan valles sobre elabanico disectado donde ocurren procesos de desbordamiento e inundacioneslocalizadas; y, en el paisaje de valle, con pendientes entre el 0% y 3%, sefavorece el proceso de inundación.

Para el departamento de Risaralda, se afirma que el número deinundaciones registradas ha ido en aumento, probablemente por la ubicaciónde nuevos asentamientos en zonas expuestas a esta amenaza. El municipiocon mayores reportes es Pereira, seguido por la Virginia, donde lasinundaciones son mucho más extensivas, pues son zonas planas localizadasen las partes bajas de las corrientes hídricas del Río Cauca.

En el departamento existen dos cuencas hidrográficas en el Cauca y SanJuan, a las que desembocan los drenajes presentes en la zona. La actividadpermanente de estas corrientes sobre sus cauces, cambian constantemente sumorfología y la de las laderas adyacentes, generan inestabilidad producto de lasocavación, lo que ocasiona deslizamientos que afectan elementos ubicadossobre estas márgenes o represamientos por el grado de pendiente de loscauces, generando avalanchas que destruyen total o parcialmente aguas abajolos elementos expuestos. Por las características de la Cuenca Media del RíoCauca se pueden generar inundaciones paulatinas, las cuales estáncondicionadas principalmente al aporte de los ríos que desembocan aguasarriba, aumentando su nivel y ocasionando desbordamientos. (CARDER,2007).

Así mismo, la amenaza por vendavales o fuertes vientos causancuantiosas daños en las estructuras de las edificaciones y viviendas tantorurales como urbanas y en cultivos principalmente. Este fenómeno se presentaen el departamento del Quindío sobre toda la Cuenca del Río La Vieja, aunquela mayor probabilidad de ocurrencia aparece en las zonas del Paisaje dePiedemonte, principalmente en los municipios de Filandia, Quimbaya,Montenegro, Armenia, La Tebaida, y Calarcá. En Caldas son frecuentes desde

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el año 1992, reportados en el municipio de Riosucio y en veredas del municipiode Manizales como el kilómetro 41 y La Cabaña con consecuencias sobreestructuras de edificaciones y cultivos.

Como particularidad del departamento de Caldas, los 27 municipios deCaldas presentan zonas con alto y muy alto riesgo de incendios forestales,debido a la vulnerabilidad de las mismas, y áreas con una susceptibilidad alta ymuy alta. Este fenómeno ha sido protagonista en la historia de la ciudad capitaldesde 1925 y 1926 con la destrucción de la sede gubernamental, la antiguacatedral, dos manzanas y aproximadamente 225 casas alrededor de la Plazade Bolívar.

3.3.1.2.2 Vulnerabilidades

Entendido el riesgo como el resultado de la interacción de la amenaza(factor externo) con la vulnerabilidad (factor interno); a continuación sepresentan algunas vulnerabilidades similares en los municipios que conformanla región Eje Cafetero, con respecto a sus características físicas, sociales,económicas e institucionales principalmente, con base en la informaciónobtenida por los Planes Departamentales de Prevención y Atención deDesastres. Cabe aclarar que “el país dispone de un buen nivel de conocimientode las amenazas naturales y antrópicas a escala nacional. En contraste elconocimiento de las vulnerabilidades físicas, sociales, económicas y culturalesde la nación, ante estas amenazas, es incipiente”. (CONPES 3146. 2001:6).

Como se menciona anteriormente, la amenaza sísmica es consideradala más relevante en la región, y en este sentido el análisis de la vulnerabilidadsísmica que realiza Alma Mater (2003), sostiene que el factor socioeconómicoes el que aporta el mayor valor con respecto a la generación de condicionesinseguras, seguido de la exposición, el factor físico y el institucional endiferentes municipios.

Con respecto a la vulnerabilidad en la organización institucional paraemergencias, se puede aseverar que si bien los Comités Regionales para laPrevención y Atención de desastres – CREPAD y los Comités Locales para laPrevención y atención de Desastres – CLOPAD, están conformados y cuentancon procedimientos para actuar en caso de emergencia, éstos no operandebidamente, sus actuaciones desarticuladas responden a lo que cada entidaddel socorro y administración municipal realicen por su lado, ya que no cuentancon un plan local de emergencias y contingencias establecido.

Por su parte, la vulnerabilidad social y cultural de la población se estimaa partir de la falta de capacitación en temas relacionados con la gestión delriesgo, y en consecuencia no existen planes de acción y preparación de lacomunidad y de los centros educativos ante una emergencia, pues sólo se

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evidencian esfuerzos puntuales coordinados desde el ámbito nacional, quizáspor la insuficiencia de recursos con los que cuentan las institucionescompetentes a nivel local.

El contexto económico y productivo de los municipios de la regióncafetera, se caracteriza por la importancia del sector agropecuario, comercial,servicios, industrial, junto a los altos índices de desempleo e informalidadlaboral, los cuales han generado migración hacia las principales ciudades ycomo resultado han aumentado los asentamientos humanos en zonas no aptaspara la vivienda o construcciones ilegales que no cumplen con losrequerimientos mínimos para su desarrollo.

De igual forma, existen falencias en los sistemas constructivos, laobsolescencia de edificaciones y el incumplimiento del código sismo resistente,lo que provoca el aumento de la vulnerabilidad en la infraestructura. Alrespecto, en el estudio realizado por Alma Mater, los autores plantean quecomo consecuencia fundamental del crecimiento de los asentamientoshumanos, son altamente vulnerables las áreas densamente pobladas, ubicadasen sitios inconvenientes desde el punto de vista técnico (susceptibles adeslizamientos, inundaciones, incendios forestales u otros fenómenos naturalesy/o antrópicos), construidas sin las especificaciones ingenieriles recomendadasy aceptadas, carentes frecuentemente, del mínimo de infraestructura urbanarequerida (vías, redes de servicios públicos, entre otras).

En el sector de la salud, la vulnerabilidad radica en la carencia de planeshospitalarios de emergencia, en la mayoría de los centros hospitalarios. Y conrespecto al saneamiento básico aunque la totalidad de las cabecerasmunicipales cuentan con servicios de agua potable y alcantarillado, las zonassub urbanas, centros poblados y comunidades rurales carecen de ellos.

El Eje Cafetero presenta vulnerabilidades, entendidas como el grado dedebilidad o falta de resistencia de la sociedad frente a la ocurrencia de eventospotencialmente peligrosos de tipo físico (viviendas, edificaciones einfraestructura en general), fragilidad social (psicológica, organizacional,institucional, educativa, ideológica), vulnerabilidad económico-financiera, ypolítica. En general la vulnerabilidad se relaciona con los fenómenos deexclusión social y es el resultado de desaciertos en los procesos deplanificación y puesta en marcha de las acciones propias del desarrollo.

3.3.1.2.3 Cambios climáticos

Para describir el cambio climático en la región, se retoma la informaciónque presenta la “Ecorregión Eje Cafetero, un territorio de oportunidades”. Eldocumento expone El Niño, como un fenómeno que se presenta a intervalosirregulares entre dos y siete años, que surge en aguas tropicales produciendo

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un incremento de temperatura, dando lugar a una enorme masa de agua cálidaacompañada por tormentas tropicales, y variaciones en el nivel del mar, que sedirige a lo largo de la línea ecuatorial hacia el sector occidental suramericano.Al impactar el sector costero, genera fuertes lluvias, sequías e inundaciones,alterando el ciclo hidrológico en todos sus componentes incluidos el ambiental yeconómico, con mayor impacto en el sur del país cerca de la época de fin deaño y con duración de 12 a 18 meses.

El fenómeno de La Niña, por su parte, se manifiesta por lluvias intensasen las regiones con moderada a baja precipitación, y sequías en las zonas demoderada a alta precipitación. Se evidencia que los vientos que soplan hacia eloeste son más intensos e impulsan más las aguas cálidas de la superficie delmar de lo normal, aguas profundas más frías suben a la superficie a lo largo deAmérica.

Se ha encontrado que la región Andina ha sido más azotada por lassequías que por el exceso de lluvia, bajo la influencia de El Niño, mientras LaNiña produce mayores precipitaciones en la zona, por lo que los caudalesmáximos se incrementan con respecto a lo normal. Es así como el Río Otúnpresenta incrementos en los caudales máximos de un 70% y el Río Risaraldaen un 146%. Por lo anterior, se asevera que la influencia de éstos fenómenosclimáticos es de gran relevancia al estudiar zonas de riesgo en los ríos de estaregión, pues el efecto en los caudales máximos puede ser de aumentarla enproporciones del 70 al 170%, mientras los caudales mínimos en épocas de ElNiño se reducen en promedio en un 20%, exceptuando de este comportamientola cuenca del Río La Miel en el nororiente de Caldas, donde las precipitacionesse incrementan en un 20%.

El aumento de caudales, con posterioridad a la ocurrencia del fenómeno ElNiño puede alcanzar valores preocupantes, dada la torrencialidad de algunascuencas, generando pérdidas de vidas humanas y de cosechas, porinundaciones y, erosión, así como el aumento de plagas y enfermedadesendémicas entre otros. (Alma Mater, 2002)

3.3.2 Dimensión Físico - Espacial

3.3.2.1 Modelo de Ocupación

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Mapa 8. Región Eje Cafetero. Modelo de ocupación.


En el espacio físico en que están inscritos los tres departamentos del EjeCafetero se evidencian cuatro zonas geográficas o unidades ambientales quedeterminan modelos de ocupación y poblamiento claramente diferenciadosentre ellos, por sus niveles de integración, por sus actividades económicas ypor las dinámicas propias de sus centros y sus áreas de influencia (Alma Mater.2002).

Zona 1 De la cordillera occidental: A su vez dividida en vertiente Pacífica(municipios de Pueblo Rico y zona rural de Mistrató) corresponde a la zona delChocó biogeográfico, con alto potencial de biodiversidad, donde actúa comoprincipal ecosistema, la serranía de Los Paraguas y el Parque Nacional NaturalTatamá. Posee comunidades negras e indígenas.

Municipios cordilleranos pequeños de carácter rural, tasas decrecimiento y densidades bajas, e insuficiente dotación de infraestructura.Espacialmente dispersos con dificultades de integración, aislados del desarrolloeconómico de sus departamentos.

La vertiente oriental, por su parte está constituida por los municipios deBalboa, La Celia, Santuario, Apia, Belén de Umbría, Mistrató, Guática,Quinchía, Belalcázar, Risaralda, Anserma, Ríosucio, Supía y Marmato. Es unapoblación primordialmente rural, de gran diversidad étnica y buenos niveles devida. Desarrollan una importante actividad económica de carácter agropecuariocon énfasis en la actividad cafetera. Poseen buena dotación de infraestructurabásica y buenos niveles de integración entre ellos por vías secundarias. Searticulan al valle geográfico del Risaralda a través de la troncal de Occidente.

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Zona 2 Del valle geográfico del Río Cauca: Incluye los municipios de LaVirginia, Viterbo y Risaralda, es una zona de alta productividad agrícola ytendencia al desarrollo del sector secundario. Sistema de ciudades con dosejes de poblamiento paralelo al Río Cauca, claramente integrado por víastroncales, que facilitan un buen nivel de intercambio y complementariedad deactividades entre ellas.

Zona 3 De la cordillera central: A su vez dividida en vertiente occidentalcomprende los municipios cordilleranos de Quindío (Salento, Filandia, Córdoba,Pijao y Génova), los cuales comparten potencialidades ambientales yrestricciones derivadas de su posición geográfica y sus característicasfisiográficas, siendo prestadores de servicios ambientales y ecoturísticos.Presentan claras limitantes para su integración y su crecimiento urbano, dadala fuerte topografía andina en la que están insertos. Comprende también losmunicipios cordilleranos de Caldas (Neira, Aranzazu, Salamina, Pácora yAguadas) los cuales poseen vocación agropecuaria, eje de poblamiento decarácter histórico y cultural sobre la antigua vía a Medellín, que ha vistodisminuida su dinámica económica por la nueva alternativa vial. Poseen buenainfraestructura básica.

También hacen parte de la vertiente occidental de esta zona: Pereira,Manizales, Armenia y sus zonas con procesos de metropolización. Es la zonade economía cafetera, donde se concentra el mayor desarrollo urbano de lostres departamentos, con ciudades prestadoras de servicios secundarios yterciarios que tienen fuertes relaciones funcionales entre ellas y vínculos de tipoeconómico y cultural. Presenta las mayores tasas de crecimiento y los mayoresconflictos socio-ambientales a nivel urbano.

La vertiente oriental (Manzanares, Pensilvania, Marquetalia y Samaná)son municipios cordilleranos y piedemonte, de economía cafetera y forestal enPensilvania, con vías de comunicación secundaria entre ellos pero aislados delsistema de ciudades de la subregión centro sur de Caldas.

Zona 4 del valle geográfico del Río Magdalena: Incluye los municipios deVictoria, La Dorada y Norcasia, entre los cuales se destaca La Dorada, devocación ganadera, como centro polarizador de la subregión oriente de Caldasy enclave estratégico de transporte multimodal, inmerso en un sistema deciudades ligadas al Magdalena Medio como Puerto Salgar, Puerto Boyacá,Honda y Mariquita, que se presenta como un centro local de buenainfraestructura para el Turismo.

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Grafica 2. Región Eje Cafetero. Modelos de Ocupación porDepartamento.


3.3.2.2 Relaciones Funcionales

Con base en el análisis realizado sobre la Ecorregión Eje Cafetero (AlmaMater. 2002), se describen a continuación las relaciones funcionales delterritorio en las esferas Nacional y Regional.

En primer lugar, de los 53 municipios que comprenden los tresdepartamentos, 11 están clasificados en los primeros seis ordenes de lajerarquía funcional del país, distribuidos en tres categorías: en el tercer ordenjerárquico con tres centros regionales principales representados en susciudades capitales; en el quinto orden un centro subregional mayor (SantaRosa de Cabal) y en el sexto orden con siete centros subregionalesintermedios: Dosquebradas, Santuario, Belén de Umbría, La Dorada,Chinchiná, Anserma y Manzanares. De acuerdo con lo anterior, solo el 20.7%de los centros urbanos de los tres departamentos cumplen un papel funcionalimportante dentro de la red urbana nacional, el resto se asume que poseen un

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orden funcional inferior a 7, es decir, son centros que están equipados confunciones urbanas solo de alcance local.

En los centros regionales principales de Pereira, Manizales y Armenia, el41% de los servicios urbanos que se ofrecen son de alta y mediana jerarquíafuncional o cobertura espacial. Y en el Centro Subregional Mayor de SantaRosa de Cabal, el 70% de las funciones urbanas son del nivel 4 y 5, o sea debaja jerarquía funcional. De los Centros Subregionales Intermedios(Dosquebradas, Santuario, Belén de Umbría, La Dorada, Chinchiná, AnsermaManzanares) se destaca Dosquebradas, que al igual que otras ciudadesconurbadas del país de este mismo orden subregional, desempeñan unconjunto de funciones metropolitanas de muy baja jerarquía que, en general, noson congruentes con su talla poblacional, lo cual tiende a tipificarlas comociudades dormitorio; y en algunos casos, en simple extensión de los cordonesde pobreza de la ciudad principal. Así por ejemplo mientras el índice de NBI enPereira llega al 14.9%, en Dosquebradas asciende a 15.2%. Podríacaracterizarse este fenómeno como Hiper urbanización Metropolitana sindesconcentración funcional (MOLINA y MORENO).

En cuanto a las relaciones regionales, se observan tres centrosprincipales funcionales con sus respectivos subsistemas urbanos, así:

Manizales determina un área de influencia que cubre el 49% del total delos municipios de los tres departamentos. Su mayor incidencia se da sobre elpropio departamento de Caldas cubriendo el 85% de sus municipios. Pereira,tiene un cubrimiento con sus funciones urbanas en 23% del total de losmunicipios de los tres departamentos. Presenta una atracción directa sobre losmunicipios de su departamento. Armenia, por su parte, determina un alcancefuncional que cubre el 21% del total de los municipios de los tresdepartamentos. La mayor atracción la ejerce sobre los municipios del Quindío.

Es de anotar que el municipio de La Dorada no queda dentro de lasáreas de influencia de ninguna de estas regiones principales, entrando a sercubierta por las funciones urbanas de la Metrópoli Nacional de Bogotá.

Finalmente, se puede decir que los tres departamentos inmersos en laRegión Eje Cafetero, poseen una red urbana localizada en el centro geográficodel país, catalogada en el contexto nacional como la zona más orgánicamenteintegrada en regiones económicas y urbanísticamente más articulada a lasMetrópolis Nacional y Sub-nacionales (Bogotá, Cali, Medellín) y a los centrosregionales principales, que constituyen los centros nodales de la red urbananacional.

3.3.2.3 Sistemas de Ciudades

Se presentan tres procesos de urbanización propia del sistema urbano-regional del país, como lo es la Metropolización, una de derecho en el

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departamento de Risaralda, y dos de hecho en los departamentos de Caldas yQuindío.

Tabla 1. Región Eje Cafetero. Procesos de Metropolización

DEPARTAMENTO MUNICIPIOS POBLACIÓNCABECERA

POBLACIÓNRESTO

TOTAL

Caldas Manizales, Neira, Palestina,Chinchiná, Villamaría

469.668 69.730 539.398

Quindío Armenia, Circasia, Calarcá,Montenegro, Tebaida.

427.988 43.351 471.339

Risaralda Pereira, Dosquebradas, LaVirginia, Santa Rosa

653.324 95.716 749.040

TOTAL 1.550.980 208.797 1.759.777% DEL TOTAL 63% 8% 71%Fuente: Elaboración propia con base en Proyecciones DANE. Manizales 2011.

Se destaca en los fenómenos de conurbación de Pereira-Dosquebradasy Manizales-Villamaría, las mayores tasas de crecimiento poblacional de losmunicipios conurbados frente al núcleo principal, lo que podría explicarse por lamayor oferta de suelo que poseen para la Vivienda de Interés Social y al menorcosto de la tierra, frente a los altos costos de urbanización de las ciudadesprincipales.

De otro lado, las mayores tasas de urbanización se registran en laszonas conurbadas de Armenia y sus municipios vecinos, alcanzando 90%,siendo Armenia la de mayor índice (97%).

Estos centros con procesos de metropolización se constituyen en ejes delas actividades económicas, políticas y culturales de la región y por lo tanto enpuntos de referencia para la organización espacial del territorio.

En términos legales sólo existe el Área Metropolitana centro occidentede Risaralda y las demás son hoy una realidad económica, social y funcional enproceso de constitución, las cuales han sido objeto de reflexión e intencionesde consultas populares para lograr acuerdos que conduzcan a su conformaciónlegal. Se cuenta con diferentes estudios tendientes a la consolidación de estassubregiones y al fortalecimiento e integración a la Ciudad Región. Así también,con proyectos sobre la viabilidad de las Áreas Metropolitanas como instrumentoque permita efectivamente superar las disfuncionalidades que se están creandoen estas conurbaciones.

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Gráfica 3. Región Eje Cafetero. Modelo de ocupación.

Fuente: Rodríguez, Jahir. Las Dinámicas urbanas del Eje Cafetero. Manizales 2010.

3.3.2.4 Atributos

3.3.2.4.1 Vivienda

El déficit de vivienda para los departamentos del Eje Cafetero, es inferioral promedio nacional que según datos del censo 2005 es igual al 36%; Quindíopresenta el mejor comportamiento con un déficit igual al 15%, seguido deRisaralda con un 20% y por último Caldas con un 22%.

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Tabla 2. Región Eje Cafetero. Déficit de Vivienda.

DEPTO

TOTALHOGARES

HOGARESSIN DEFICIT

HOGARESEN DEFICIT

DEFICITCUANTITATIV

O

DEFICITCUALITATIVO

Total Urb.%

Rur.%

Total%

Urb.%

Rur.%

Total%

Urb.%

Rur.%

Total%

Urb.%

Rur.%

Total%

Urb.%

Rur.%

Caldas 244.685 74 26 78 89 47 22 11 53 7 5 10 15 6 43Quindí

o142.982 88 12 85 87 71 15 13 29 8 8 9 7 5 20

Risaralda

230.532 79 21 80 88 51 20 12 49 9 7 14 11 5 35

Colombia

10.570.899

78 22 64 73 32 36 27 68 12 13 12 24 14 56

Fuente: Elaboración propia con base en DANE Censo 2005. Manizales 2011.

Los hogares en déficit con mayores porcentajes en los tresdepartamentos los presenta el sector rural. En los tres departamentos se puedeobservar que mientras en las cabeceras municipales están equiparados losdéficit cualitativo y cuantitativo, al igual que en el país; en el área rural seaprecia un mayor porcentaje de hogares en déficit cualitativo, evidenciando lasbajas condiciones de la vivienda del sector rural lo que incrementa lavulnerabilidad física de ellas ante amenazas naturales.

Tabla 3. Región Eje Cafetero. Déficit Cuantitativo y Cualitativo deVivienda

DEPARTAMENTO

HOGARES EN DEFICIT DEFICITCUANTITATIVO

DEFICITCUALITATIVO

Total%

Cabecera%

Resto%

Total%

Urb.%

Rur.%

Total%

Urb.%

Rur.%

Caldas 22 11 53 7 5 10 15 6 43Quindío 15 13 29 8 8 9 7 5 20

Risaralda 20 12 49 9 7 14 11 5 35Colombia 36 27 68 12 13 12 24 14 56


3.3.2.4.2 Servicios Públicos

Se observa en los tres departamentos un alto porcentaje de viviendascon los tres servicios públicos básicos como son energía, acueducto yalcantarillado.

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Tabla 4. Región Eje Cafetero. Cobertura de Servicios Públicos

VIVIENDASCALDAS QUINDIO RISARALDA

Total Urbano%

Rural%

Total Urbano%

Rural%

Total Urbano%

Rural%

Viviendasocupadas 238.538 74 26 136.712 88 12 219.213 79 21

Viviendas conenergía,acueducto yalcantarillado

82% 88 12 91% 94 6 88% 88 12


La cobertura de energía, acueducto y alcantarillado para los tresdepartamentos superan los promedios nacionales tanto a nivel urbano comorural. Se observa como la energía eléctrica representa la mayor cobertura(98%), tanto a nivel urbano (99%) como rural (superior al 94%); seguido por elacueducto (coberturas superiores al 89%) con predominio de cobertura del áreaurbana (99%) sobre el área rural (superior al 60%) y por último el alcantarillado(coberturas superiores al 84%) con predominio de cobertura del área urbana(98%) sobre el área rural (superior al 45%).

Tabla 5. Región Eje Cafetero. Servicios Públicos

SERVICIOSPÚBLICOS

CALDAS QUINDIO RISARALDATotal

%Cabecer

%Resto

%Total

%Cabecera

%Resto

%Total

%Cabecera

%Resto

%Energíaeléctrica

SI 98 99 95 98 99 97 98 99 94NO 2 1 5 2 1 3 2 1 6

AlcantarilladoSI 84 98 45 93 98 52 90 98 58

NO 16 2 55 7 2 48 10 2 42

AcueductoSI 89 99 60 97 99 83 93 99 71

NO 11 1 40 3 1 17 7 1 29

Gas naturalSI 8 11 0 35 39 2 32 40 2

NO 92 89 100 65 61 98 68 60 98

Teléfono fijoSI 51 64 12 54 58 27 66 78 21

NO 49 36 88 46 42 73 34 22 79Fuente: Elaboración propia con base en DANE Censo 2005. Manizales 2011.

También se observa como el servicio de telefonía fija presentacoberturas superiores al 50% en total y con preponderancia en las cabecerasmunicipales. Por su parte, el servicio de gas natural tiene coberturas superioresal 30% en Quindío y Risaralda y principalmente para el área urbana; mientrasque en Caldas presenta una cobertura solo del 8%.

En cuanto al Aseo, se observa que las zonas urbanas tienen unacobertura del 92%; pero en el sector rural, el 90% de la población no tiene este

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servicio. La producción per cápita de residuos sólidos en el Eje Cafetero es de0.5 kg/hab./día, cumpliendo los estándares de la Organización Panamericanade la Salud, que establece dicha producción entre 0.5 y 1 kg/hab./día

3.3.2.5 Procesos de Planificación

Diferentes procesos de planificación de los tres departamentos presentanlos siguientes elementos comunes (Alma Mater. 2002):

1. La base ambiental se plantea como el soporte fundamental de todos losprocesos de ordenamiento.

2. El sistema hídrico de primer orden se constituye en el elementoambiental estructurador.

3. La identificación de áreas estratégicas para la conservación del recursohídrico, determina restricciones en los usos del suelo de cuencasabastecedoras.

4. El reconocimiento del riesgo de las ciudades se constituye en un comúndenominador que determina unas estrategias sobre uso y ocupación delterritorio urbano, expresada en modelos urbanísticos con bajasdensidades, cumplimiento de normas sismorresistentes, retiros sobresuelos de protección, corredores de falla.

5. En cuanto a las ciudades principales, se tienen las siguientes visiones:a. Manizales plantea ser centro de actividades relacionadas con el

conocimiento y el desarrollo de altas tecnologías.b. Pereira busca consolidarse como el gran centro comercial y de

servicios de la región.c. Armenia plantea potencializar lo rural, la agroindustria y el

ecoturismo.6. Los modelos de estructuración vial, buscan garantizar la articulación de

sus sistemas municipales a los grandes ejes geoeconómicos de ordennacional y a los demás macroproyectos regionales viales y de transportemultimodal.

7. Se observan propuestas similares en las ciudades capitales,encaminadas a independizar los sistemas viales de comunicaciónnacional del urbano, a través de la conformación de anillos o sistema devariantes, como elementos que le dan eficiencia y agilidad a la movilidadurbano-regional.

8. Se identifican propuestas de implementación de sistemas de transportemasivo de pasajeros que integran varios municipios de zonas conprocesos de metropolización que mejorarán la movilidad intraurbana einterurbana de estas ciudades y le generarán eficiencia y competitividad.

9. En la conectividad urbano-rural se observa una búsqueda de integraciónde las vías rurales a través de anillos y circuitos. Además se determinannodos de intercambio vial como elementos articuladores que

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posibilitarán la localización en sus áreas de influencia de equipamientosde orden regional.

10. Se busca promover el desarrollo de los vacíos al interior de los cascosurbanos, así como la redensificación, renovación y redesarrollo de áreasdeterioradas.

11. Generación de procesos de expansión a partir del respeto de lageología, geomorfología y la aptitud de uso del suelo en entornosurbanos.

12. Fortalecimiento de centros poblados localizados sobre la troncal delCauca como polos de crecimiento urbano para posibilitar reequilibriosterritoriales.

13. Regulación de las dinámicas de sub-urbanización de corredores urbano-regionales.

14. Identificación de nodos geoestratégicos, áreas de desarrollo estratégicoy centralidades económicas para que se constituyan como polos dedesarrollo o espacios articuladores de ciudades o puntos estratégicospara el desarrollo de infraestructura.

15. Identificación de corredores de desarrollo agroindustrial parapotencializar la vocación de los municipios.

16. Se busca posibilitar la localización de equipamientos de carácter regionalsobre ejes urbano-regionales.

3.3.2.6 Competitividad Territorial

Según el documento Ecorregión Eje Cafetero: Un territorio deoportunidades, las siguientes áreas presentan potencialidades para eldesarrollo sostenible de los departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda:

Al occidente se localiza la selva húmeda tropical del Chocó, territorio deinmensa riqueza en biodiversidad y sobre el cual el proyecto Pacífico XXI,centra grandes posibilidades de desarrollo a partir del uso adecuado de la floray la fauna, y sus desarrollos de alimentos y medicinas para la humanidad.

El territorio centro-sur, con centro en el Quindío, permite identificartendencias y desarrollos relacionados con el turismo (ecoturismo, turismo rural)definiendo articulaciones empresariales y de gobierno con los recursosnaturales en un esquema de punta, al cual se integran algunas organizacionesde tipo educativo como el SENA.

Al nor-oriente se ubica el Parque Nacional Natural los Nevados con aguay energía geotérmica como posible eje de desarrollo. Los avances deManizales en su estructura académica y del conocimiento, así como laproyección regional y el soporte de los centros de investigación caracterizanuno de los proyectos de mayor importancia.

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Al oriente la ganadería de doble propósito (Centro de DesarrolloProductivo) mejoramientos genéticos, alimentación limpia y alternativa,procesamiento de carnes (frigorífico), desarrollados desde el esfuerzo privado(Comité de Ganaderos de La Dorada y Frigorífico del Magdalena Medio).

Al centro de la región los servicios (telecomunicaciones, electrónicaetc.), la gerencia y la administración de procesos; la localización del nodoregional de producción limpia y los desarrollos en Salud y Biotecnología en laUniversidad Tecnológica de Pereira, definen un sendero de grandesposibilidades.

En las laderas de las cordilleras central y occidental, mirando hacia losvalles del Cauca y el Magdalena, aparece el proyecto de mayor envergadura yorganización del país representado en la zona cafetera. Proyecto base deldesarrollo no sólo agrícola, sino de las infraestructuras, las ciudades, losservicios y el poblamiento en general; proyecto de soporte económico einstitucional de la Ecorregión y que debe servir de soporte al replanteamientosostenible del desarrollo.

3.3.3 Dimensión Económica

3.3.3.1 Estructura Productiva y Dinámica Económica

El departamento de Caldas participa con el 1.77% del PIB colombiano,ubicándose como la mayor representación de la región Eje Cafetero, seguidopor Risaralda con 1.75% y Quindío 0.82%, según información del DANE (2006).

Las actividades que conforman la economía son similares a los tresdepartamentos aunque con características propias a saber: en Caldas, secompone por los sectores industrial manufacturera en la capital Manizales y elmunicipio de Villamaría, e industrial artesanal basada en la elaboración deproductos derivados del fique, el cuero y la cestería; el sector comercio ubicadoen Manizales y Chinchiná principalmente; y el sector agrícola con cultivos decafé, caña panelera, maíz y fríjol y la actividad ganadera basada en crías,levante y engorde de vacunos, porcinos, caprinos y ovinos. La explotaciónaurífera se desarrolla en los municipios de Marmato, La Dorada, Risaralda,Samaná y Villamaría.

Para el año 2005 el 52.52% del sector terciario de la economía(comercio y servicios) representa la mayor proporción, seguido por el sectorprimario y secundario con 21.6% y 21.1% respetivamente.

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Las actividades económicas que más aportan a la producción deldepartamento son en su orden, transporte y comunicaciones (13.7%), industria(13.2%), comercio y reparaciones (11.2%), administración pública y otrosservicios a la comunidad (7.3%), y las actividades productivas que mayorcrecimiento presentan, son minería, construcción, transporte y comunicaciones.

Con respecto al año 2002, el sector transporte y comunicacionesmuestra una tendencia creciente en su producción constituyéndose en unaactividad económica con gran dinamismo. Situación contraria arroja laproducción cafetera la cual se desacelera desde el año 2003. Entre tanto laindustria después de una estabilidad relativa sin crecimiento significativo en elperiodo 2000 – 2003 presenta incrementos apreciables para los años 2004 y2005. El sector Comercio y reparaciones muestra un crecimiento sostenido enel periodo de análisis excepto entre los años 2002 y 2003 donde se estabilizó.(PDC. 2008).

En el departamento del Quindío, por su parte, la actividad agrícola esmuy importante con el café como su principal renglón productivo, además decultivos que han incrementado su producción, tales como plátano, banano,yuca, cítricos, frijol, maíz y cacao. La ganadería ocupa un lugar destacado y enmenor proporción, la explotación de oro mineral, plata, plomo y zinc, arcilla,caliza y dolomita. La actividad industrial de mayor importancia es laagroindustria de alimentos y de forma acelerada se ha consolidado el desarrollodel turismo.

Según la dinámica departamental en los diferentes rengloneseconómicos, se observa la relevancia del café con 3.90%, transporte 2.31%,hoteles y restaurantes 1.47%, agropecuario 1.43%, otros productos agrícolas1.34%, acueducto y alcantarillado 1.05%, construcción 0.64%, sector financiero0.54%, industria 0.31%.

Según DANE el aporte porcentual por actividad económica al PIBdepartamental se refleja de forma significativa en el sector primario con laagricultura, la silvicultura y la pesca con 21.16%. Es de resaltar que en laactualidad ha alcanzado un posicionamiento importante como destino para lapráctica del turismo. Según el Plan de Desarrollo departamental (2008), a pesarde un lento decrecimiento de la demanda en el 2007, se ha convertido en elprimer destino rural a nivel nacional con una demanda estimada en 500.000turistas anuales.

Las actividades económicas de mayor importancia en el departamentode Risaralda son la agricultura representada por los cultivos de café, plátano,caña de azúcar, cacao y yuca; la ganadería, que se centra en la cría, levante yengorde de ganado vacuno; la industria manufacturera, cuyos renglones másimportantes son los alimentos, bebidas, confecciones, textiles, madera ycalzado, y el comercio, que se localiza en las cabeceras municipales de

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Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y La Virginia. Los recursosexistentes solo permiten la presencia de mediana y pequeña minería.

En Pereira se centra el 70% de la economía mientras los restantes 13municipios aportan el 30% al PIB, esta distorsión de la economía se refleja encrecientes índices de pobreza y bajos niveles de PIB per cápita (5%) que seencuentra por debajo del promedio nacional, lo que sugiere un rezagoimportante frente a países y territorios similares, fenómeno que se convierte encausa-efecto del desarrollo y la competitividad territorial. (Plan DesarrolloRisaralda, 2008).

3.3.3.2 Mercado laboral

Al respecto, el DANE en su Informe de Coyuntura Económica Regional(2009), expone que para Caldas, el balance del mercado laboral es aceptable.La tasa de desempleo (12%) sube 0.2% y la tasa de ocupación (46.1%)disminuye 0.5 puntos con respecto al año 2007, como consecuencia de ladisminución de la población ocupada (0.6%) y el aumento de la población enedad de trabajar (0.5%). Así mismo, para el año 2009, la tasa de desempleo enManizales - Villamaría se incrementa en 0.8% respecto al año inmediatamenteanterior, al pasar de 14.5% a 15.3%; la tasa de ocupación refleja un aumentode 1.7%, pasa de 47.2% en 2008 a 48.9% en 2009.

La población ocupada se distribuye principalmente en el comercio,restaurantes, y hoteles (29.5%), seguido de servicios comunales, sociales ypersonales (26.5%), industria manufacturera (15.9%) y transporte,almacenamiento y comunicaciones (9.8%). La tasa de subempleo registra unincremento de 0.4% con respecto al 2008 al situarse en 24.3%.

La tasa global de participación registra un aumento de 2.5% en 2009,como consecuencia en el incremento del 5.5% en la poblacióneconómicamente activa y 0.9% en la población en edad de trabajar. Por suparte, la población inactiva es inferior (4.7%) pasa de 147 mil en el 2008 a 140mil en el 2009. Según los resultados de la Encuesta Continua de Hogares, parael año 2009, en Manizales y Villamaría el 50.6% de la población ocupada eraformal y el 49.4% informal.

Siguiendo el reporte del DANE, el ICER para el Quindío (2009), las cifrasen el departamento indican que el balance del mercado laboral no es muyfavorable; la tasa de desempleo (16.6%) sube 3.0% y la tasa de ocupación(47.9%) aumenta 0.6% frente al 2007, como consecuencia del crecimiento de lapoblación ocupada (2.1%) y el aumento de la población en edad de trabajar(1.0%). Para el caso de la capital, la tasa de desempleo en Armenia seincrementa en 2.1% respecto a 2008, al pasar de 15.6% a 17.7%; la tasa deocupación refleja un disminución de 1.7%, pues pasa de 48.7% en 2008 a

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47.0% en 2009. La tasa de subempleo registra una disminución de 3.7% conrespecto a 2008 cuando se sitúa en 31.1%.

La tasa global de participación registra una disminución de 0.6% en2009, como consecuencia de la estabilidad en la población económicamenteactiva y el incremento de 1.0% en la población en edad de trabajar. Por suparte, la población inactiva es superior en 2.3%, ya que pasa de 94mil en 2008a 97 mil en 2009.

Las cifras departamentales indican que el balance del mercado laboralen el departamento de Risaralda no es muy satisfactorio; la tasa de desempleo(12.6%) sube 0.7% frente a 2007, a consecuencia del aumento tanto de lapoblación ocupada (3.4%) como de la población en edad de trabajar (1.1%). Enel año 2009, la tasa de desempleo en el área metropolitana de Pereira -Dosquebradas - La Virginia fue de 20,4%, al registrar un incremento de 6,6%en relación a 2008, y se posiciona como la mayor en el país. Desde 2008 esteíndice en la ciudad está en ascenso pronunciado, hasta constituirse el dato de2009 como el valor más alto dentro del lapso 2002 - 2009. A este respecto seobserva como el sector de la construcción, que se ha caracterizado por lageneración de empleo, evidencia descensos en 2009; así, el área totalaprobada en Risaralda se reduce en 32,6% frente a 2008.

La tasa global de participación registra un aumento en 4.1% en 2009,como consecuencia del aumento de 8.3% en la población económicamenteactiva y del 1.3% en la población en edad de trabajar. La población inactivadisminuye en 8.7%, pasa de 195 mil en 2008 a 178 mil en 2009.

3.3.3.3 Competitividad

El estudio realizado por la CEPAL para Colombia en el año 2004, el cual apartir de la aplicación de la metodología “componentes principales”, da cuentade la competitividad de los territorios a escala departamental con base enfactores de fortaleza económica, infraestructura, capital humano, ciencia ytecnología, finanzas públicas y medio ambiente; una vez que entiende lacompetitividad como “la capacidad integral de una economía para aumentar suproducción, con tasas de crecimiento altas y sostenidas, con mayor bienestarde la población” (CEPAL. 2007, citado por Plan Desarrollo Caldas, 2008).

Para el periodo 2000 – 2004 en Caldas las mejores posicionesestuvieron en el factor Ciencia y Tecnología, con una leve mejoría en medioambiente. El departamento de Risaralda supera a la región en la fortaleza de laeconomía y su posición la sostiene entre los años 2000 y 2004. Eldepartamento del Quindío sobresale por su infraestructura y medio ambiente.

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En término generales si bien las economías del Eje Cafetero no sonlíderes en términos de competitividad a nivel nacional, estas si aparecen conuna posición promedio que se califica como alta.

El departamento de Caldas se ubica en el grupo de territoriospotencialmente ganadores (en marcha) con un PIB per cápita cercano a lamedia nacional, lo que demuestra una buena dinámica de crecimiento. Mientraslos departamentos del Quindío y Risaralda obedecen al grupo de territorios nodinámicos y con bajo PIB per cápita, denominados potencialmente perdedores(estancados), caracterizados por un crecimiento por debajo de la medianacional.

Ubicado en el cuarto lugar del escalafón global de competitividaddepartamental para el año 2000, Caldas pasa a la sexta posición en 2004.Comparativamente con 23 departamentos estudiados, el departamento ocupaen el factor de Ciencia y Tecnología la cuarta posición, seguido del factor deInfraestructura con el séptimo lugar, el factor Fortaleza Económica el puestonúmero 10, en Capital Humano la posición 12, en lo relacionado con el factorFinanzas Públicas el índice de desempeño fiscal lo ubica en el puesto 18 yfinalmente, en el factor de Medio Ambiente ocupa una posición preocupante de20.

En el quinto lugar del escalafón global se encuentra el departamento deRisaralda para el 2004, después de ocupar en el 2000 el sexto. Este seposiciona en el factor Infraestructura en el puesto 6, seguido por los factoresFortaleza Económica y Capital Humano en el puesto siete, Finanzas Públicasen el 8, Ciencia y Tecnología en el 9 y Medio Ambiente en la posición 14.

El departamento del Quindío por su parte, en el escalafón global pasa deloctavo a situarse en el 2004 en el noveno lugar, y en el análisis por factores, seubica en el factor Infraestructura en el 3, seguido por el factor Capital Humano9, en Ciencia y Tecnología 11, en Fortaleza Económica el puesto 12, enFinanzas Públicas 14 y en Medio Ambiente 14.

3.3.4 Dimensión Socio - Cultural

3.3.4.1 Aspectos demográficos

La región Eje Cafetero presenta una disminución poblacional relativacontinua frente al total nacional. Caldas pasa de una tasa de crecimiento de20,24 en 1985 a 9,33 en 2010; Quindío pasa de 17,89 a 9,78 y Risaralda de18,75 a 9,78 para el mismo periodo. En los comportamientos departamentalesse percibe el decrecimiento en Caldas y aunque Risaralda y Quindío presentan

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mayores dinámicas de crecimiento poblacional, pierden peso específico en eltotal nacional.

La estructura poblacional se caracteriza por el envejecimiento de lapoblación mayor de 60 años y de manera inversa la población menor de cincoaños continúa perdiendo peso en términos relativos y absolutos. Al respecto seafirma que con las actuales tasas de crecimiento (las del quinquenio 2005 -2010) el país necesita de 38.9 años para duplicar su población, mientrasCaldas requiere 346.9 años, Quindío 124.1 años y Risaralda 114 años. (AlmaMater. 2003). Además resalta en la región los procesos migratoriospermanentes y la concentración poblacional en zonas urbanas y ÁreasMetropolitanas (1 derecho, 2 de hecho)2.

Según información censal (DANE, 2005), el departamento de Caldascuenta para el año 2010 con 978.362 habitantes representando unaparticipación del 2.26% a nivel nacional. Del total de la población, el 70.11% seconcentra en las cabeceras municipales, mientras el 29.89% restante habita lazona rural. En este sentido la capital Manizales alberga 388.525 habitantes,correspondientes al 39.71%, seguido por los municipios de La Dorada,Riosucio, Chinchiná y Villamaría.

La dinámica poblacional, según el Plan de Desarrollo de Caldas (2008),muestra la aceleración del proceso de transición demográfica, producto de lacaída de la fecundidad y la natalidad, la reducción de la mortalidad infantil, elaumento en la esperanza de vida y el aumento en las migraciones como factordecisivo en el crecimiento poblacional, que se proyecta para el año 2020 conun porcentaje de 0.2%, considerada la cifra más baja en los departamentoscolombianos después del departamento de Boyacá.

La estructura poblacional, con base en DANE (2005), presenta unatransición demográfica donde el grupo de 0 a 14 años pasa de representar el32.7% de la población en 1985 a 27.7% en 2005, mientras los mayores de 60años pasan de 7.4% a 11.1% en los mismos periodos de tiempo. Por su parte,el grupo de 40 a 59 años muestra el principal cambio en las pirámidespoblacionales en 1985 representaba el 16.5% y en 2005 el 22.4%. Dichasituación da origen a que se invierta la pirámide, donde se reduce la poblaciónjoven y aparece un mayor nivel de envejecimiento.

El departamento del Quindío, para el año 2010, cuenta con 549.624habitantes, representando el 1,25% de la población nacional. El 52.5%(288.908) del total de la población se concentra en la capital Armenia, seguidoen importancia de tamaño poblacional por los municipios de Calarcá,Montenegro, La Tebaida y Quimbaya. El 81% de la población se encuentra por

2 En el marco de la Ley 128 de 1994, está constituida el Área Metropolitana Centro-Occidenteintegrada por los municipios de Pereira, Dosquebradas y La Virginia, y dos núcleos urbanos –Armenia y Manizales- que se comportan como procesos metropolitanos de hecho.

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debajo de los 50 años y la distribución por edad no presenta grandes márgenesde diferenciación cuantitativa, exceptuando los grupos de los 60 años enadelante, ante lo cual se afirma que el Quindío fundamentalmente estácompuesto por jóvenes y personas en edad productiva (Plan de Desarrollo delQuindío, 2008).

La población risaraldense para el año 2010, según proyecciones DANE,es de 925.105 habitantes, distribuidos por género así: primera infancia (0 – 6años), 6.3% niños y 6% niñas; segunda infancia (7 – 11 años), 5.1% niños y4.8% niñas; adolescencia (12 – 17 años), 6% hombres y 5.8% mujeres;juventud (18 – 26 años), 7.5% hombres y 7.9% mujeres y adultos mayores (60y más años), 4.7% hombres y 5,5% mujeres.

En los últimos 25 años, la proporción de población urbana en eldepartamento de Risaralda, aumenta de 64.4% a 76.9%, con una mayorconcentración de población femenina en razón de mayores flujos migratorioshacia los centros poblados (Plan de Desarrollo de Risaralda. 2008). Su capitalPereira concentra el 49.4% (457.103) de la población total, seguido por losmunicipios de Dosquebradas y Santa Rosa de Cabal.

3.3.4.2 Comunidades étnicas

El departamento de Caldas cuenta con 60.930 personas que sereconocen como población étnica. De éstos, 38.271, representando el 4.3% dela población caldense son indígenas, mientras los 22.625 restante (2.5%)pertenecen a comunidades afrocolombianas. Estas étnias se localizanprincipalmente en la Subregión Alto Occidente.

Las comunidades indígenas en el departamento del Quindío seencuentran conformadas por las comunidades Embera Chamí,aproximadamente 53 familias (267 personas) ubicadas en la vereda El Laurelde Quimbaya, Puerto Samaria de Montenegro, El Alambrado de la Tebaida, enmenor cantidad en Circasia y Córdoba, en su mayoría procedente de Risaralda,Caldas y Choco. Los Yanacoconas, procedentes del Cauca, son 66 familias(333 personas) que habitan en el barrio las Colinas de Armenia, los Quinchua,33 familias (163 personas), algunas viven en el barrio la Estación y otrosdispersos por diferentes barrios de la ciudad con raíces ecuatorianas. Seencuentra también los pastos, con 20 familias, que habitan en el barrio LaVirginia y Las Américas; Los Ingas, 4 familias (18 personas); Pijaos 16 familias(77 personas).

A su vez en el departamento de Risaralda se encuentra la comunidadafrorisaraldense que para el año 2008 es de 46.348 habitantes representandoel 5.07% del total de la población, y comunidades indígenas como la etnia

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Embera Chamí con una población estimada de 26.328, con una representacióndel 2.88% de la población total que habitan el occidente del departamento enespecial los municipios de Pueblo Rico, Quinchía y Mistrató.

3.3.4.3 Índice de Desarrollo Humano

El Índice de desarrollo humano es una medida a partir de la cual, elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, evalúacomponentes como el PIB per cápita que permite acceder a bienes y servicios,la esperanza de vida representada en una vida larga y saludable y el acceso ala educación. Al respecto, la medición reporta que al igual que en Colombia, losdepartamentos del Eje Cafetero clasifican en el rango de desarrollo humanomedio (0.500 a 0.799). Las estimaciones respecto al último año de análisis –2002, muestran que el desarrollo humano en la región es prácticamente igual alque obtuvo en la evaluación inicial - 1993, lo que sugiere una década perdidaen términos de las tres capacidades que promueve (Plan Desarrollo Caldas.2008).

Gráfica 1. Índice de Desarrollo Humano Eje Cafetero 1991 – 2005

Fuente: tomado de Plan de Desarrollo de Caldas (2008). Con base en “Diez años de DesarrolloHumano en Colombia. 2002 – 2005. PNUD.

Caldas presenta una tendencia similar a la nacional, es así comodespués de la caída del crecimiento en la década de los 90, sólo hasta el año2003 el índice de desarrollo humano supera estos valores, pero entre 2004 y2005 el valor del IDH presenta un descenso como consecuencia de la caída enel índice del PIB per cápita. Con base en lo anterior se devela que los cambiosen el valor del IDH han estado influenciados por la volatilidad del índice de PIBper cápita, mientras los otros dos componentes exhiben una tendencia

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ascendente pero reducida. El índice del logro educativo crece a una tasapromedio de 0.48%, el de esperanza de vida al 0.77% y el del PIB al 0.33%, esdecir los avances del IDH del departamento han estado jalonados. (PlanDesarrollo Caldas. 2008).

En el departamento del Quindío los logros que conseguidos entre 1993 y1997 se pierden entre los años 1997 y 2000, especialmente en lo relacionadocon acceder a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Elcomportamiento de los precios del café es determinante en la evolución delIDH, a través de su incidencia en el componente del PIB per cápita. (PNUD.2004).

La población potencial escolar, según Plan de Desarrollo del Quindío,(2008), en edades de 5 a 17 años para el 2004 es de 66.100 y se atienden63.059 entre estudiantes del sector oficial y privado. De esta sumatoria un totalde 57.766 están matriculados en las jornadas de los niveles de preescolar,básica primaria, secundaria y media; y 5.293 son atendidos en jornadasespeciales y ciclos. La matrícula atendida por las instituciones educativas decarácter privado es de 2.565 estudiantes

Así mismo, Risaralda con respecto al IDH recupera el valor de 1996 en2003, año a partir del cual muestra una estabilidad en el indicador medio, conniveles de 8 años atrás. El comportamiento del desarrollo humano presentaresultados irregulares lo que se traduce en un retroceso en las condicioneshumanas, sociales y económicas de la población. Se observan clarasdiferencias económicas y sociales entre los municipios risaraldenses en las quesi bien la capital se acerca al logro de índices de alto desarrollo, localidadescomo Quinchía, Mistrató y Pueblo Rico tienden hacia niveles de bajo desarrollo.(Plan Desarrollo Risaralda. 2008).

En el componente de logro educativo, la evolución de la tasa deanalfabetismo entre 1985 y 2003, el departamento indica avance positivo tantoen lo urbano como en lo rural, pero aun con notoria inestabilidad e inequidad.Según información censal, entre 1985 y el 2005 la tasa de mortalidad infantil sereduce de 43.6 a 23.7 por mil ya la tasa bruta de mortalidad pasa de 7.24 a7.05 por mil, lo cual refleja que se ha avanzado en el componente de nivel vidasaludable.

3.3.5 Dimensión Político - Institucional

Fenómenos naturales de alto impacto sobre la Nación, como elTerremoto de Popayán en el año 1983 y la erupción del Volcán Nevado delRuiz, que generó la destrucción de Armero en 1985, fueron detonantes paraque el Gobierno Nacional se acercara a una visión integral de intervenir losdesastres. Así, crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de

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Desastres (SNPAD) mediante Ley 46 de 1988 y lo estructura a partir delDecreto Ley 919 de 1989; organización formal que posiciona a Colombia como“el primer país de la Región que promueve una aproximación integral alproblema de los desastres en el cual se trata no sólo de la respuesta sinotambién, de manera privilegiada, la prevención y mitigación” (Cardona, 2005).

El SNPAD traza los siguientes objetivos, según el Artículo 1 de la citadaLey: a) Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos yentidades públicas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo,rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones dedesastre; b) Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuadaprevención y atención de las situaciones de desastre; y c) Garantizar el manejooportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos yeconómicos que sean indispensables para la prevención y atención de lassituaciones de desastre.

Orientado bajo los principios de descentralización, autonomía yparticipación ciudadana, adelantándose a preceptos de la Constitución Políticade Colombia de 1991; el SNPAD se crea en 1988 a partir de las siguientespremisas: En primer lugar obedece a un sistema descentralizado a nivelterritorial, es decir, que incluye las categorías Nacional, Departamental yMunicipal como marco para el desarrollo de su organigrama; en el cual, adiferencia del sistema territorial básico, se construye bajo la existencia decomités interinstitucionales de tipo técnico y operativo en sus respectivosrangos. En este sentido, los municipios son los entes competentes paraatender emergencias, planificar de manera concreta la respuesta a posiblesdesastres y atender las labores de reconstrucción; mientras las autoridadesdepartamentales tienen una posición de coordinación de los municipios bajo sututela y las entidades nacionales una situación subsidiaria, de intervencióncondicionada a la eventual incapacidad de los municipios.

En segundo lugar, tal como se establece en el artículo 2 de la ley enmención, son integrantes del Sistema Nacional de Prevención y Atención deDesastres (SNPAD) en su orden, los siguientes organismos: El ComitéNacional para la Prevención y Atención de Desastres, los Comités Regionales yLocales para la Prevención y Atención de Desastres, la Oficina Nacional para laAtención de Desastres, el Comité Técnico Nacional para la Prevención yAtención de Desastres, el Comité Operativo Nacional para la Atención deDesastres, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Entidadesdescentralizadas del orden Nacional3, Entidades Territoriales y sus Entidades

3 En particular, el Instituto Nacional Geológico y Minero INGEOMINAS; la Defensa CivilColombiana; el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM; elInstituto de Hidrología y Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT; El Instituto deMercadeo Agropecuario IDEMA; la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM; ElServicio Nacional de Aprendizaje SENA; el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC; elInstituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente,

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Descentralizadas, en cuanto sus competencias y funciones tengan relación conlas actividades de prevención y atención de desastres y la Sociedad Nacionalde la Cruz Roja Colombiana.

De igual forma las entidades y personas privadas que por su objeto yfunción tengan relación, es decir, que el Sistema no se limita, al menos desdesu concepción, al sector público, éste es un sistema interinstitucional conducidopor el Estado, pero con la participación de las entidades privadas y de lacomunidad afectada.

Adscrito al Ministerio del Interior y Justicia, su ente directivo es el ComitéNacional presidido por el Presidente de la República, y es apoyado por unComité Técnico Nacional, un Comité Operativo Nacional y varias ComisionesNacionales Asesoras para temas específicos.

Gráfica 4. Organigrama SNPAD

Fuente: Tomado de http://www.cepal.org.mx. BID, CEPAL, Información para la gestión delriesgo de desastres. Estudios de caso de cinco países. Colombia.

Cada administración departamental y municipal cuenta con un ComitéRegional o Local para la Prevención y Atención de Desastres integrado porentidades públicas, privadas y comunitarias, presidido por el Gobernador o elAlcalde respectivo, como cabeza rectora del SNPAD en su respectivo territorio.Según el Decreto Ley 919 de 1989, las ciudades capitales de departamento

INDERENA; las Corporaciones Autónomas Regionales; la Sociedad Fiduciaria La PrevisoraLtda., en cuanto administradora del Fondo Nacional de Calamidades.

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deben conformar comisiones interinstitucionales básicas de trabajo de tipotécnico, operativo y educativo, integradas por entidades y personas confunciones relacionadas con el cumplimiento de los objetivos de las mismas.

En este sentido opera en el departamento de Caldas la Unidad dePrevención y Atención de Desastres UDEPADE y en su capital Manizales laOficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres OMPAD; en eldepartamento del Quindío el Comité Regional para la Prevención y Atenciónde Desastres CREPAD y en Armenia la Oficina Municipal para la Gestión delRiesgo OMGER; y en Risaralda el Centro Regulador de Urgencias yEmergencias –CRUE- y en Pereira la Dirección Operativa de Prevención yAtención de Desastres –DOPAD-.

Gráfica 5. Esquema del SNPAD

Fuente: Guía ambiental para evitar, corregir y compensar los impactos de las acciones deReducción y prevención de riesgos en el nivel municipal. DNP, Ministerio Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial, Banco Mundial, Agencia de Cooperación Internacional, SNPAD. 2005.

En la esfera política, la gestión del riesgo se orienta a partir del PlanNacional de Prevención y Atención de Desastres adoptado mediante el DecretoLey 93 de 1998, que busca incorporar la gestión integral del riesgo como ejetransversal y fundamental del desarrollo, enmarcado en las líneasprogramáticas a saber:a) Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico.b) Prevención y mitigación de riesgos en la planificación territorial y sectorial.c) Fortalecimiento Institucional del SNPAD.d) Socialización de la prevención y la mitigación de riesgos y desastres queincluye formación y capacitación, comunicación de información para la toma dedecisiones y concientización ciudadana.

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Al respecto, asevera el Consejo Nacional de Planeación Económica ySocial “más que un Plan, es un marco de política, dado que no desarrollaelementos de temporalidad, de territorialidad, ni define a los responsablesespecíficos de las acciones” (2001:6). En este sentido elabora mediante eldocumento CONPES 3146 del 2001, la estrategia para la aplicación del PNPADen el corto y mediano plazos.

Tal como lo afirma Pineda (2009) Este esfuerzo de carácter nacionalpersigue las metas de la Estrategia Internacional para la Reducción deDesastres –EIRD- y lleva a la práctica las iniciativas anunciadas en la reunióndel Consejo Nacional de Política Económica y Social apoyadas en la Reuniónde las Américas, que tiene lugar en el marco de la Comunidad Andina, quepropone cuatro metas:

Fortalecer las campañas de concientización sobre los desastresprovocados por amenazas de origen natural;

Iniciar la formulación de planes regionales y sectoriales para laprevención de desastres;

Institucionalizar el plan nacional de prevención y gestión del riesgo dedesastres; y

Divulgar el plan nacional entre la población y las autoridades.

Además añade Pineda, que los instrumentos de la política estánrepresentados por las acciones de los gobiernos, relacionadas con la gestiónde riesgos, que buscan garantizar un manejo oportuno de los recursostécnicos, administrativos y financieros para la atención de emergencias yrehabilitación de áreas afectadas, así como establecer las responsabilidadesinstitucionales que permitan cumplir con los objetivos de la política. Estaestrategia de Estado involucra, desde una perspectiva moderna, cuatropolíticas públicas específicas distintas:

La identificación del riesgo (que comprende la percepción individual, larepresentación social y la estimación objetiva)

La reducción del riesgo (que involucra propiamente a la prevención-mitigación)

El manejo de desastres (que corresponde a la respuesta y lareconstrucción)

La transferencia del riesgo (que tiene que ver con la protecciónfinanciera).

A niveles departamental y local la política pública de gestión del riesgo sedesarrolla al interior de los instrumentos de planificación territorial, tal como lodetermina la Ley y será objeto de análisis en la presente investigación.

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4. MARCO CONCEPTUAL

4.1 Marco de Referencia

4.1.1 Antecedentes Investigativos

Numerosos estudios se han realizado sobre la Gestión del Riesgo, másrecientemente desde la Maestría en Desarrollo Regional y Planificación delTerritorio se sienta un precedente con la Tesis Investigativa denominada “Lagestión del riesgo en el Departamento de Caldas en el marco del desarrollosostenible” elaborada por el Ingeniero Civil Luis Alberto Giraldo Fernández y elEconomista Luis Guillermo Pineda Muñoz para optar al título. En ésta, losautores se proponen “Identificar y plantear estrategias que permitan elfortalecimiento y consolidación de una gestión del riesgo en el Departamentode Caldas” una vez que afirman como hipótesis que las estrategiasimplementadas no satisfacen las exigencias y necesidades que enmarcan laplanificación territorial para el desarrollo sostenible.

Al respecto, el estudio concluye textualmente que es importante entérminos del desarrollo sostenible avanzar cada vez más en aspectos como: laarticulación temática de las dimensiones del desarrollo en los análisis; elanálisis y seguimiento de factores de riesgo para la población; la construcciónde un capital social fuerte para esta gestión; la incorporación de medidas nosolamente estructurales de mitigación; y en la disminución del nivel devulnerabilidad fiscal frente a eventos derivados.

Particularmente, al evaluar las capacidades institucionales en el análisisobservan que en los Comités de Prevención y Atención de Desastres a niveldepartamental y municipal, existe un importante talento humano, buenosrecursos logísticos y económicos de los cuales se puede disponer para afianzarla gestión del riesgo; sin embargo, evidencian un alto nivel de rotación alinterior de los Comités, lo que, según los autores, sumado al no desarrollo clarode competencias y responsabilidades en demanda de una gestión articulada yarmonizada, genera expectativas negativas a la sostenibilidad de procesos quese adelanten en el futuro. Además aunque estas figuras cuentan con criteriosclaros de operatividad tanto en la organización como en la gestión local deincorporación con procesos sectoriales, la falta de generalidad y consolidaciónsu sostenibilidad y efectividad se cuestionan.

El estudio de igual forma evidencia la necesidad de esclarecer larealidad del departamento en materia de gestión del riesgo, el cual afirman

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como tema tensor entre entidades que se encuentran dispersas y desligadascon resultados de duplicidad de esfuerzos.

Por su parte, recomiendan para el fortalecimiento institucional, aspectosque si bien se orientan hacia el departamento de Caldas, podrían extenderse ala unidad de análisis del presente estudio, la región Eje Cafetero, en primerlugar por las similitudes de contexto en las diferentes dimensiones deldesarrollo ya descritas para los tres departamentos y segundo porque lagestión del riesgo, sus procesos y conflictos se reflejan a lo largo del desarrolloinstitucional del sistema nacional descentralizado. Estos son, entre otros:

Avanzar en el fortalecimiento de los aspectos relacionados con lafuncionalidad interna y la proyección de los comités para la prevención yatención de emergencias - desastres tanto a nivel regional como local, esimportante enmarcar lo anterior en un ejercicio de redes que posibilite yfortalezca la construcción de capital social; una gestión del riesgo que seasostenible en el tiempo y que permita la autonomía de los comités.

Avanzar en el conocimiento y el reconocimiento de las entidades -públicas, privadas, sociales – encargadas de dar respuesta a los procesos degestión del riesgo en el departamento de Caldas y en la Ciudad de Manizales;diagnosticar sus esquemas de vinculación e identificar las políticasinstitucionales que aplican al respecto, determinar capacidades instaladas, yoperarlas mediante las estrategias que se inserten a una política que debeconstituirse.

Coordinar institucionalmente las diferentes acciones a implementar en laconstrucción de una agenda conjunta de trabajo, la cual se constituya para laciudad y el departamento en la guía para la incorporación de la gestión delriesgo en los procesos de planificación para el desarrollo y la ordenaciónterritorial desde la planificación de barrio, de comuna, de vereda, por ejemplo;para lo cual se debe plantear el fortalecimiento de los niveles de gobierno localy comunitario.

Potenciar una gestión participativa e incluso descentralizada en suoperación y aplicabilidad. Igualmente deben acompañarse por mecanismos detipo financiero y de dotación de recursos no solamente para atenderemergencias sino también para reducir riesgos existentes y prever riesgosfuturos. Esto significa el compromiso no sólo de organismos financieros, de laempresa privada, la academia, y la participación de la comunidad internacional.

Adelantar procesos continuos de capacitación institucional queinvolucren a los amplios sectores de la sociedad civil que inciden en lageneración de riesgo, en la sensibilización y conciencia sobre el mismo: porejemplo los pobladores, el sector privado, los educadores, la prensa, las ONGs,los organismos internacionales de cooperación para el desarrollo, entre otros.

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El entendido es que el riesgo se puede generar de manera privada pero sesufre muchas veces de forma colectiva. Y promover la política pública enmateria de gestión del riesgo desde una planificación con participación yempoderamiento de las comunidades y las instituciones que conforman elsistema, sumado a mecanismos de seguimiento.

7 Antecedentes Investigativos

Numerosos estudios se han realizado sobre la Gestión del Riesgo, másrecientemente desde la Maestría en Desarrollo Regional y Planificación delTerritorio se sienta un precedente con la Tesis Investigativa denominada “Lagestión del riesgo en el Departamento de Caldas en el marco del desarrollosostenible” elaborada por el Ingeniero Civil Luis Alberto Giraldo Fernández y elEconomista Luis Guillermo Pineda Muñoz para optar al título. En ésta, losautores se proponen “Identificar y plantear estrategias que permitan elfortalecimiento y consolidación de una gestión del riesgo en el Departamentode Caldas” una vez que afirman como hipótesis que las estrategiasimplementadas no satisfacen las exigencias y necesidades que enmarcan laplanificación territorial para el desarrollo sostenible.

Al respecto, el estudio concluye textualmente que es importante entérminos del desarrollo sostenible avanzar cada vez más en aspectos como: laarticulación temática de las dimensiones del desarrollo en los análisis; elanálisis y seguimiento de factores de riesgo para la población; la construcciónde un capital social fuerte para esta gestión; la incorporación de medidas nosolamente estructurales de mitigación; y en la disminución del nivel devulnerabilidad fiscal frente a eventos derivados.

Particularmente, al evaluar las capacidades institucionales en el análisisobservan que en los Comités de Prevención y Atención de Desastres a niveldepartamental y municipal, existe un importante talento humano, buenosrecursos logísticos y económicos de los cuales se puede disponer para afianzarla gestión del riesgo; sin embargo, evidencian un alto nivel de rotación alinterior de los Comités, lo que, según los autores, sumado al no desarrollo clarode competencias y responsabilidades en demanda de una gestión articulada yarmonizada, genera expectativas negativas a la sostenibilidad de procesos quese adelanten en el futuro. Además aunque estas figuras cuentan con criteriosclaros de operatividad tanto en la organización como en la gestión local deincorporación con procesos sectoriales, por la falta de generalidad yconsolidación su sostenibilidad y efectividad se cuestionan.

El estudio de igual forma evidencia la necesidad de esclarecer larealidad del departamento en materia de gestión del riesgo, el cual afirmancomo tema tensor entre entidades que se encuentran dispersas y desligadascon resultados de duplicidad de esfuerzos.

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Por su parte, recomiendan para el fortalecimiento institucional, aspectosque si bien se orientan hacia el departamento de Caldas, podrían extenderse ala unidad de análisis del presente estudio, la región Eje Cafetero, en primerlugar por las similitudes de contexto en las diferentes dimensiones deldesarrollo ya descritas para los tres departamentos y segundo porque lagestión del riesgo, sus procesos y conflictos se reflejan a lo largo del desarrolloinstitucional del sistema nacional descentralizado. Estos son, entre otros:

Avanzar en el fortalecimiento de los aspectos relacionados con lafuncionalidad interna y la proyección de los comités para la prevención yatención de emergencias - desastres tanto a nivel regional como local, esimportante enmarcar lo anterior en un ejercicio de redes que posibilite yfortalezca la construcción de capital social; una gestión del riesgo que seasostenible en el tiempo y que permita la autonomía de los comités.

Avanzar en el conocimiento y el reconocimiento de las entidades -públicas, privadas, sociales – encargadas de dar respuesta a los procesos degestión del riesgo en el departamento de Caldas y en la Ciudad de Manizales;diagnosticar sus esquemas de vinculación e identificar las políticasinstitucionales que aplican al respecto, determinar capacidades instaladas, yoperarlas mediante las estrategias que se inserten a una política que debeconstituirse.

Coordinar institucionalmente las diferentes acciones a implementar en laconstrucción de una agenda conjunta de trabajo, la cual se constituya para laciudad y el departamento en la guía para la incorporación de la gestión delriesgo en los procesos de planificación para el desarrollo y la ordenaciónterritorial desde la planificación de barrio, de comuna, de vereda, por ejemplo;para lo cual se debe plantear el fortalecimiento de los niveles de gobierno localy comunitario.

Potenciar una gestión participativa e incluso descentralizada en suoperación y aplicabilidad. Igualmente deben acompañarse por mecanismos detipo financiero y de dotación de recursos no solamente para atenderemergencias sino también para reducir riesgos existentes y prever riesgosfuturos. Esto significa el compromiso no sólo de organismos financieros, de laempresa privada, la academia, y la participación de la comunidad internacional.

Adelantar procesos continuos de capacitación institucional queinvolucren a los amplios sectores de la sociedad civil que inciden en lageneración de riesgo, en la sensibilización y conciencia sobre el mismo: porejemplo los pobladores, el sector privado, los educadores, la prensa, las ONG,los organismos internacionales de cooperación para el desarrollo, entre otros.El entendido es que el riesgo se puede generar de manera privada pero sesufre muchas veces de forma colectiva. Y promover la política pública enmateria de gestión del riesgo desde una planificación con participación y

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empoderamiento de las comunidades y las instituciones que conforman elsistema, sumado a mecanismos de seguimiento.

Otra investigación importante sobre la Gestión del Riesgo fue ladesarrollada por la Fundación Hábitat, Territorio y Medio Ambiente –HTM-,apoyada por el MAVDR y la Gobernación de Caldas en el marco del proyectode Asistencia Técnica a los Municipios de Caldas (2009), que se propuso comoobjetivo general: “Proporcionar a la(s) administración(es) del municipales uninstrumento adecuado y orientador para incorporar el componente deprevención, atención y reducción de riesgos y desastres en el Plan deOrdenamiento Territorial, logrando así un desarrollo adecuado del municipio,actuando a través de estrategias, programas y proyectos, con el fin depreservar los ecosistemas, optimizar el uso del suelo, reducir los riesgos tantonaturales como antrópicos y la vulnerabilidad fiscal del estado ante desastresnaturales, conforme a lo establecido por la Ley 388 de 1997 y el Decreto 4002de 2004.”

En tanto en sus objetivos específicos, se planteó evaluar el estado actualde incorporación del componente de prevención, atención y reducción deriesgos y desastres en el documento POT de los municipios del departamento.

Verificar la correlación existente entre la zonificación de amenazas y/oriesgos con los mapas de clasificación de usos del suelo y el de zonificaciónambiental y/o asignación de usos, y

Construir colectivamente entre las entidades municipales, regionales y elMAVDT, las medidas necesarias, a través de un plan de acción, quepermitieran fortalecer la prevención, atención y reducción de riesgos ydesastres, para orientar las inversiones y la organización del municipio, desdelos procesos de planificación territorial hacia un escenario de crecimientosostenido y seguro.

El estudio de HTM afirma que es necesario involucrar de una maneracontundente en la Gestión de riesgos los siguientes aspectos:

Instrumentos operativos e indicativos para gestionar territorios enriesgo.

Políticas innovadoras para reducir el riesgo. Respuesta social responsable frente al riesgo. Fortalecer la gestión y en el manejo de la inversión frente al

riesgo.

Estas propuestas se fundamentaron en las directrices del Plan Nacionalde Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario, que se enmarcaba dentro de laspolíticas de incorporación y manejo del riesgo de origen natural y antrópico enlos procesos de ordenamiento y dentro de esas políticas se hacía necesariocontar con procesos e instrumentos de planificación integrados, en los cuales

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se facilitara la identificación de los riesgos y de su incorporación en losdocumentos de Ordenamiento Territorial.

En el departamento del Quindío con el apoyo del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- y Programa de Preparación anteDesastres –DIPECHO- del Departamento de Ayuda Humanitaria de laComisión Europea –ECHO- se realizó el proyecto denominado“Fortalecimiento de los Comités Locales de Prevención y Atención deDesastres en el Quindío” (2005). Esta experiencia tuvo el valor de desarrollaruna acción integral, articulando el conocimiento de los riesgos, la planificación yel ordenamiento territorial, el desarrollo de la capacidad de respuesta frente aemergencias y la promoción de la cultura de la prevención. El eje articuladorestuvo alrededor del conocimiento de los riesgos y el desarrollo de capacidadesde comprensión y de gestión.

Con este proyecto se esperaba: 1. Apoyar y fortalecer la capacidad delas administraciones locales en actividades de gestión de riesgos, en seismunicipios del departamento del Quindío. 2. Realizar el análisis cualitativo delos factores de amenaza natural y vulnerabilidad, en los municipios de la zonade montaña, tomando como base la información temática existente. 3. Elaborarel mapa de aproximación al riesgo para los municipios de cordillera. 4. Facilitarla lectura de los aspectos relacionados con el riesgo, a los integrantes de losComités Locales de Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD) y a lasentidades encargadas de la planificación.

Sus conclusiones fueron que la gestión del riesgo, que en los mesessiguientes al terremoto del año 1999 constituía una prioridad, retornónuevamente a una posición marginal en la agenda política y administrativa demuchos actores gubernamentales y sociales. Que se hacía necesario recuperarlos procesos que habían iniciado otros actores o que se habían llevado a cabocon anterioridad y que han quedado suspendidos por distintas razones, entreotras los cambios en los gobiernos y, con ellos, la modificación de lasprioridades. Así mismo la vulnerabilidad de los CLOPAD y su inestabilidadfrente a los cambios de administración municipal y la necesidad de vincularvigorosamente a la CRQ en la gestión del riesgo para imprimir a estos procesoscontinuidad y sostenibilidad.

4.1.2 Marco Legal y Normativo

A continuación se describen brevemente los principales hechosnormativos que han dado lugar históricamente a la gestión del riesgo enColombia.

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En el siglo XX, la atención de desastres es asumida por el SocorroNacional de la Cruz Roja Colombiana, la cual se crea mediante la Ley 49 de1948 para atender calamidades públicas.

Desde 1954 se estructura la Corporación Autónoma Regional del Valle delCauca para atender entre otras responsabilidades, aspectos relacionados conel riesgo, en especial las inundaciones y las erosiones. En la Región del EjeCafetero se funda la Corporación Autónoma Regional de Caldas –CORPOCALDAS- en el año 1971, la Corporación Autónoma Regional delQuindío en 1964 y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-en 1981.

La función de las Corporaciones Autónomas Regionales tienen un auge apartir de la Conferencia de Estocolmo en 1972 sobre medio ambiente humano,en la cual, los gobiernos del mundo reconocen la existencia de amenazasambientales globales que ponen en riesgo los soportes mismos de la vida en latierra, y acuerdan enfrentarlas a partir de una acción conjunta de todos lospaíses. El amplio número de tratados multilaterales, globales y regionales conque hoy se cuenta, acordados en las tres décadas posteriores, son de algunamanera hijos de Estocolmo. Además, en esa Conferencia se acuerda que esnecesaria la intervención de los Estados en la gestión ambiental a nivelnacional, al identificar que la contaminación y destrucción de los ecosistemasnaturales producida en sus territorios no sólo son los generadores de lasamenazas globales sino que ponen en peligro el desarrollo mismo de lospaíses. (http://www.manuelrodriguezbecerra.com/crq.htm).

Colombia responde a los Acuerdos de Estocolmo con la expedición delCódigo de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente (1974), la ley generalambiental pionera en América Latina, y el fortalecimiento del INDERENA(creado en 1968) como autoridad ambiental nacional. El país inicia así sucamino hacia la gestión ambiental estatal.

En 1971 mediante Decreto Ley 2341 se organiza la Defensa CivilColombiana, como un organismo público descentralizado adscrito al Ministeriode Defensa con la misión específica de la prevención y atención de desastres.Este se reforma mediante Decreto 2068 de 1984.

En el año 1979, apoyado en la Ley 9, se crea el Comité Nacional deEmergencias con funciones de prevención, atención y recuperación en caso dedesastres, donde se incluyen aspectos de financiación, como también deorganización administrativa a nivel nacional y se asigna la responsabilidad a laDefensa Civil de coordinar y a la Cruz Roja de asesorar.

En 1985 a causa de la erupción del Nevado del Ruiz, con incidenciadirecta sobre la región, el Gobierno Nacional incorpora las actividades deplanificación y prevención como parte de las políticas nacionales para su

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http://www.manuelrodriguezbecerra.com/crq.htm).



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desarrollo, por lo cual se crea en 1986 la Oficina Nacional para la Prevención yAtención de Desastres –OND- en el Departamento Administrativo de laPresidencia de la República; en 1988 se aprueba la Ley 46, con la cual se creael Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD- y enmayo de 1989, a través del Decreto-ley 919, se expide la norma parareglamentar el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres,definiendo para las instituciones que lo componen las funciones yresponsabilidades a nivel nacional, regional y local. El sistema es coordinadopor la Dirección General del SNPAD, que actualmente depende del Ministeriodel Interior y Justicia, a través de la Oficina para la Atención de Desastres –OND- no solamente desde el punto de vista operativo o de respuesta a lasemergencias, sino también desde el punto de vista técnico científico, educativoy de planificación de acuerdo con su rol.

Mediante el Decreto Ley 1547 de 1984 que crea del Fondo Nacional deCalamidades, el Gobierno Central apoya financieramente los proyectos demitigación de riesgos y de rehabilitación.

En octubre 8 de 1990 mediante la directiva Presidencial No. 33 se define laprevención de riesgos como un concepto de planificación, la cual está definidaConstitucionalmente en el artículo 80 de la Constitución Política de Colombiaque establece que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de losrecursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,restauración o sustitución”. En la Constitución Nacional de 1991 se instaura lagestión del riesgo en los artículos 1, 3, 8, 10, 12, 13,17, 58 y 104 que recogelos principios de descentralización, participación ciudadana, inter-institucionalidad, sobre los cuales se concibe el Sistema de Prevención yAtención de Desastres en el año 1989.

En enero 23 de 1992 se aprueba la Directiva Ministerial No. 13 por la cualel Ministerio de Educación define las responsabilidades del Sistema Nacionalpara la Prevención y Atención de Desastres.

La Ley 322 de 1996 crea el Sistema Nacional de Cuerpo de Bomberos.En 1997 se adopta la Ley 164 sobre la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre Cambio Climático CMNUCC. Para el mismo año se expide la Ley400 que incluye el tema de los riesgos en los estudios de pre-factibilidad yfactibilidad de las inversiones públicas y particularmente sobre estudios devulnerabilidad y reforzamiento de “edificaciones indispensables” y elestablecimiento de incentivos tributarios, particularmente para el reforzamientode edificaciones vulnerables frente a la amenaza sísmica.

El Decreto 93 en 1998, responde a un marco de política que ilustra que enel país existe una política integral en el marco del desarrollo y su planificación,que tiene por objeto orientar las acciones del Estado y la sociedad civil para laprevención y mitigación de riesgos, los preparativos para la atención y

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recuperación en caso de desastre, contribuyendo a reducir el riesgo y aldesarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventosnaturales y antrópicos.

En desarrollo de las disposiciones Constitucionales la planificación deldesarrollo sostenible en general se regula por tres leyes fundamentales que sepresentan en orden de expedición:

La Ley 99 de 1993 por medio de la cual se crea el Ministerio del MedioAmbiente, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA- y se dictan otrasdisposiciones, favorece las condiciones en el país para armonizar losinstrumentos y criterios para la gestión del desarrollo nacional. La ley 152 de1994 mediante la cual se establece el marco para la planificación del desarrollomunicipal; y la ley 388 de 1997 mediante la cual se regula la planificación deldesarrollo territorial y se definen las directrices sobre las que se incorpora lagestión del riesgo en los instrumentos de planificación territorial, consagradosentre otros en los artículos, 1, 3, 8, 10, 12, 13 y 14. Disposiciones que seránampliadas en el desarrollo del documento.

La primera de éstas, en el artículo primero numeral 10, establece que elsector ambiental más los agentes productivos y la sociedad son responsablesde identificar amenazas, disminuir la vulnerabilidad, prevenir y reducir riesgos.

Su Artículo 5, numeral 35, manifiesta que es función del Ministerio deAmbiente hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgoecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales ycoordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir laemergencia o a impedir la extensión de sus efectos, como también paragarantizar la articulación funcional y programática en los ámbitos territoriales ysectoriales.

En este mismo sentido el artículo 31, de la citada Ley 99, -cuyas funcionesfueron adicionados por el artículo 9, del Decreto Nacional 141 de 2011-,autoriza en el numeral 23 a las Corporaciones Autónomas Regionales, a:“Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control dedesastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlasen los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergenciasy desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritalesprogramas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, talescomo control de erosión, manejo de cauces y reforestación”.

Las funciones relacionadas con la gestión del riesgo en el componenteurbano de la Ley 99 de 1993 se hacen explícitas a través del Parágrafo 3, delArtículo 31, expresado de la siguiente forma: “Cuando una CorporaciónAutónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medioambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o

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distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo,tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; y ademáspodrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellasque le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos”.

Así mismo, cuenta con el apoyo de los diferentes Ministerios e InstitutosDescentralizados o Adscritos del orden nacional y regional para el logro de susobjetivos, tal como lo establece el Artículo 105 de la Ley 99, que ordena alInstituto Colombiano de Geología y Minería -INGEOMINAS-, en su calidad deestablecimiento público de investigación y desarrollo adscrito al Ministerio deMinas y Energía, complementar y apoyar la labor del Instituto de Hidrología,Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia –IDEAM-, en lasinvestigaciones y estudios del medio ambiente físico que tengan por objetoconocer la Tierra, su evolución, su dinámica, sus componentes y recursos, elagua subterránea, la exploración y aprovechamiento de los recursos delsubsuelo y la evaluación de los riesgos e impactos geológicos y de obras deinfraestructura.

El terremoto que afecta la región Eje Cafetero en 1999, genera un marconormativo en el cual el Gobierno Nacional crea el Fondo para la ReconstrucciónEconómica y Social del Eje Cafetero –FOREC-, avalado por la CorteConstitucional mediante sentencia C-217 del 14 de abril de 1999.

Bajo un esquema de corresponsabilidad entre el Estado, sectoresorganizados de la sociedad civil y agentes de mercado, con apoyo de lasentidades territoriales y voz para las comunidades afectadas. (Arango. 2002); elFOREC se define como una entidad de naturaleza especial del orden nacionalcon sede en la ciudad de Armenia, con personería jurídica propia, autonomíapatrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia y adscrita alDepartamento Administrativo de la Presidencia de la República. Es presididopor un Consejo Directivo cuyos miembros son designados directamente por elPresidente de la República, quienes actúan a título personal y enrepresentación del Presidente, sin que esa condición los convierta enservidores públicos. El Director Ejecutivo es nombrado por el Consejo Directivoy actúa como representante legal.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES 3146 delaño 2001, define la estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacionalpara la Prevención y Atención de desastres en el corto y mediano plazo.

El Decreto 1200 de 2004, reglamenta los instrumentos de planificaciónambiental constituidos por el Plan de Gestión Ambiental Regional -PGAR-definido como el instrumento de planificación estratégico de largo plazo de lasCorporaciones Autónomas Regionales para el área de su jurisdicción, quepermite su gestión e integración de las acciones de todos los actores

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regionales, con el fin de que el proceso de desarrollo avance hacia lasostenibilidad de las regiones” y el Plan de Acción Trienal .

Mediante Directiva Presidencial 005 de 2005 se reglamentan los planessectoriales de Emergencia.

Decretos de Emergencia Temporada Invernal 2010 – 2011: Según elproyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 el fenómeno de la Niñacorresponde a un escenario climático regional caracterizado por un incrementoimportante de las lluvias, de manera particular en las regiones Caribe y Andina,que tuvo su aparición a mediados de 2010 y se espera que continúe durante elprimer semestre de 2011, cuyo impacto más importante son 2.270.000personas afectadas.

El Gobierno Nacional reconoce que los recursos asignados al SNPAD, soninsuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Por lotanto ha declarado la situación de desastre nacional y el estado de emergenciaeconómica, social y ecológica a través de los Decretos 4579 y 4580 de 2010.

Así mismo, se amplía la declaratoria de emergencia según Decreto 0020del 7 de enero de 2011 por medio del cual se prolonga el estado de emergenciaeconómica, social y ecológica y complementado con la expedición de 44decretos más tendientes a intervenir la emergencia declarada, entre ellos:

El Decreto 4819 de 2010, crea el Fondo de Adaptación para larecuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por elfenómeno de la Niña, con personería jurídica, autonomía presupuestal yfinanciera, adscrita al ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Decreto 4823 de 2010, reglamenta la contribución solidaria a la atenciónde emergencias de los contratistas y concesionarios del Estado. El Decreto4824 de 2010 permite la disposición temporal de los escombros y la utilizaciónde fuentes de materiales para atender la emergencia invernal. El Decreto 4826adiciona un parágrafo al artículo 4 de la ley 785 de 2002 y declara los bienesmuebles e inmuebles afectados a proceso de extinción y dominio o extinguidosa cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes como objeto dedestinación provisional para la reubicación transitoria de los afectados por laemergencia.

El Decreto 4828 de 2010 que establece los instrumentos financieros paraasignar recursos que permitan recuperar la capacidad productiva y laestabilidad socioeconómica del sector rural afectado, a través de laconstrucción de vivienda rural, la capitalización del Fondo Agropecuario deGarantias –FAG- , crédito blando y la compra de cartera a terceros. Asi mismo,aprueba la utilización del 20% de los recaudos parafiscales del sectoragropecuario para atender emergencias de carácter fitosanitario. Autoriza el

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apoyo financiero a los distritos de adecuación de tierras y por ultimo facilita lacontratación entre particulares del sector agropecuario, rigiéndose por la Ley 80de 1993 y la Ley 1150 de 2007.

El Decreto 4829 de 2010, con el cual se adiciona a la Ley 1341 de 2009provisiones en los servicios y redes de telecomunicaciones a través delconcepto de la servidumbre provisional.

El Decreto 4831 de 2010, por medio del cual se autoriza la financiación ocofinanciación a proyectos de rehabilitación, reconstrucción y construcción deobras en zonas de entes territoriales afectados por la ola invernal con recursosdel Fondo Nacional de Garantías sustentada en el Articulo 5 de la Ley 141 de1994.

El Decreto 016 de 2011 instaura las pautas para la contratación de manode obra no calificada para la reconstrucción de las viviendas.

4.1.3. La gestión del riesgo y la Ley 1450/11. Plan Nacional de Desarrollo

En la Ley 1450 del 16 de junio de 2011, Ley Orgánica del Plan Nacional deDesarrollo 2010 – 2014, Prosperidad para todos, se establece en el artículo16°. Programa para la generación y fortalecimiento de capacidadesinstitucionales para el desarrollo territorial, que el “El Departamento Nacional dePlaneación coordinará el diseño y ejecución de un Programa para la generación yfortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial", del que sebeneficiarán a alcaldías, gobernaciones, grupos étnicos, cuerpos colegiados y a lasociedad civil. Como acciones inmediatas de este Programa se contempla laasistencia técnica a las entidades territoriales en materia de: formulación de planesmunicipales, distritales y departamentales de desarrollo para el logro de los Objetivosde Desarrollo del Milenio, atención integral a las Víctimas del Desplazamiento Forzadopor la Violencia, gestión del riesgo por cambio climático, planes de desarrollo de lasentidades territoriales y formulación de proyectos regionales estratégicos”, es decir,que el Plan Nacional de Desarrollo reconoce la necesidad de la gestión delriesgo por efectos del cambio climático.

Así mismo, el articulado, señala que el país deberá dotarse de un PLANNACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO. El Plan Nacional deAdaptación al Cambio Climático será coordinado por el Departamento Nacionalde Planeación con el apoyo del Ministerio de Ambiente Vivienda y DesarrolloTerritorial o quien haga sus veces. Artículo 217, y ordena en el articulo 218° laelaboración de un INVENTARIO NACIONAL DE ASENTAMIENTOS ENRIESGO DE DESASTRES. “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial, o quien haga sus veces en un plazo no mayor a 18 meses, desarrollará unametodología para que los municipios y distritos del país, atendiendo las obligacionesestablecidas en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989 y el artículo 5 de la Ley 2 de 1991recojan y suministren al MVDT información necesaria para conformar el Inventario

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Nacional de Asentamientos en riesgo de desastres. El suministro de información porparte de los municipios constituye un deber para los servidores públicos en lostérminos del Artículo 34 del Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002”.

En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, se establece la sostenibilidadambiental como un eje estructurante de desarrollo y se le asignan políticas,objetivos y estrategias de desarrollo.

Gráfica 6. Bases del Plan Nacional de Desarrollo.

Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo. 2010 – 2014. Bogotá 2010.

Además, en los soportes del Plan Nacional de desarrollo en el capitulo VI sedestaca la gestión ambiental y del riesgo de desastre como un elemento centralde las políticas de estado en el gestión del desarrollo.

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Gráfica 7. Gestión ambiental y del riesgo de desastre.

Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo. 2010 – 2014. Bogotá 2010.

Concluye el Plan Nacional de Desarrollo señalando lo siguiente: “… En estesentido, se reconoce la problemática de riesgos como un tema relacionado con laforma de uso, ocupación y transformación del espacio físico ambiental del territorio, ypor tanto, su inclusión en la planificación determina en parte el éxito de los esfuerzospor lograr una prosperidad democrática (…) La gestión del riesgo es fundamental paraconsolidar los objetivos de reducción de la pobreza, debido a que ésta población es lamás susceptible de ser afectada y con menor resiliencia frente a los desastres”. (PlanNacional de Desarrollo. 2010 – 2014).

TAREAS QUE ASIGNA EL PLAN NACIONAL.

1. “Formular, por parte de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio delInterior y de Justicia, DGR - MIJ, una Política Nacional de Gestión delRiesgo de Desastres para su adopción por parte del Gobierno nacional yactualizar en consecuencia el marco normativo y los instrumentos de gestióndel SNPAD.

2. Mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y CorporacionesAutónomas Regionales en gestión del riesgo …

3. La incorporación del riesgo en planes de ordenamiento territorial, POT,planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, POMCA,planes de gestión ambiental regional, PGAR y reducción de riesgo pordesabastecimiento de agua potable, a través del MAVDT.

METAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO.

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1. Asistencias técnicas a municipios para la incorporación del riesgo en POT.

2. Mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y CorporacionesAutónomas Regionales en gestión del riesgo. Asistencias técnicas amunicipios para la incorporación del riesgo en POT.

3. Planes municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres.

4. Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres formulada y adoptaday marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD actualizados.

5. Política para el proceso de reconstrucción ante una situación de desastrenacional declarada, formulada.

6. Estrategia para el fortalecimiento de la investigación en gestión del riesgo.

4.1.4. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT

En el TITULO I, DISPOSICIONES GENERALES, de la Ley Orgánica deOrdenamiento Territorial se dispone el concepto de Ordenamiento Territorial yallí en el Artículo 2 se señala: “El ordenamiento territorial es un instrumento deplanificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construccióncolectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, conresponsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización políticoadministrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, elfortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este comodesarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente yfiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendoa la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia”.

En adelante, en el artículo 9 se establece: “El Gobierno Nacional promoverála asociación de las Corporaciones Autónomas Regionales, CAR, para diseñary ejecutar programas de protección ambiental y en especial de cuidado de laszonas productoras de agua para que con recurso de estas se puedan protegerecosistemas estratégicos y desarrollar programas de mitigación de riesgo”; loque indica que la LOOT reconoce la necesidad de desarrollar programas demitigación del riesgo.

4.1.5. Proyecto de Ley para la gestión del Riesgo de Desastres

Cursa actualmente (2011) en el Congreso de la República la iniciativalegislativa que busca dotar al país de una Ley para la Gestión del Riesgo deDesastres, la cual establece en su ARTÍCULO 1. DE LA GESTIÓN DELRIESGO DE DESASTRES.

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“La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestióndel riesgo, es un proceso social orientado a la planificación,ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y accionespermanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y parael manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a laseguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y aldesarrollo sostenible”. Y le establece competencias a lasCorporaciones Autónomas: (…) Las corporaciones autónomasregionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de lapresente ley se denominarán las Corporaciones AutónomasRegionales, como integrantes del Sistema Nacional de Gestión delRiesgo, además de las funciones establecidas por la ley, tendrán acargo las tareas y funciones en materia de conocimiento del riesgoy su integración efectiva en los planes de ordenamiento decuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y dedesarrollo, así como en materia de apoyo en la reducción del riesgode desastres y de manejo de desastres. (…).

Las Corporaciones Autónomas Regionales como integrantes de losconsejos departamentales, en desarrollo de los principios desolidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva,deben apoyar a las entidades territoriales que existan en susrespectivas jurisdicciones cuando estas últimas se encuentren enincapacidad de implementar los procesos conocimiento y reduccióndel riesgo y de manejo de desastres. Para estos efectos debenhacer parte de los Consejos territoriales de tales entidades”.

Además, establece en el “ARTÍCULO 36. PLANESDEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE GESTIÓN DELRIESGO. Las autoridades departamentales, distritales y municipales formularány concertarán con sus respectivos Consejos Departamentales, Distritales yMunicipales un Plan de Gestión del Riesgo de Desastres y un Plan deRespuesta a Emergencias para su jurisdicción, en armonía con los planesnacionales sobre la materia”.

Y tal vez, una de las decisiones más importantes del proyecto de Ley esque Crea un Departamento que se encargará del manejo institucional de laGestión del Riesgo: “ARTÍCULO 39. SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓNPARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. Para efectos desistematizar el conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos en elterritorio nacional y de contar con información relativa a sistemas de vigilancia yalerta, capacidad de respuesta y procesos de gestión interinstitucional, elDepartamento Administrativo de Gestión del Riesgo debe promover, poner enmarcha, coordinar y dirigir un Sistema Nacional de Información para la Gestióndel Riesgo de Desastres, el cual debe mantenerse actualizado para servicio delSistema Nacional”.

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En resumen, tanto la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, El PlanNacional de Desarrollo y el Proyecto de Ley de Gestión de Desastres,entienden la necesidad de incorporar el riesgo como un elemento estructurantedel desarrollo de la nación.

Estamos frente a una nueva institucionalidad y unas nuevas reglas deljuego para enfrentar los problemas de la sociedad y el territorio.

4.1.6 La Gestión del Riesgo en la Planificación Territorial Municipal

De acuerdo con los objetivos del Sistema Nacional de Prevención yAtención de Desastres, consagrados en el Artículo 1 de la Ley 46 de 1988, elPlan Nacional de Atención de Desastres plantea como Línea Programática, laincorporación de la prevención y mitigación de riesgos en la planificaciónterritorial, soportado en la Ley 152 de 1994 y la Ley 388 de 1997.

En su orden, la Ley Orgánica de Plan de Desarrollo tiene comopropósito, según el Artículo 1, “establecer los procedimientos y mecanismospara la elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planesde desarrollo” definidos en el Artículo 5, como “las estrategias y políticas enmateria económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno paraalcanzar los objetivos y metas”. Para el caso de los municipios, (Articulo 41),además de los planes de desarrollo, se cuenta con un plan de ordenamientoterritorial, definido como el conjunto de objetivos, directrices, políticas,estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar yadministrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (Artículo 9),el cual define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territoriomunicipal, señalando su estructura básica y las acciones territorialesnecesarias para su adecuada organización. En tal sentido en la definición deprogramas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tienenen cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio.(Artículo 21).

Esta Ley propone la formulación de los planes de ordenamiento comoinstrumento fundamental en la planificación y el desarrollo territorial, en el cualincorpora la prevención de desastres como aspecto fundamental.

Artículo 1: establece los mecanismos que permiten al municipiopromover la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo.

Artículo 3: mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante losriesgos naturales.

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Artículo 8: determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgospara la localización de asentamientos humanos, por amenazasnaturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para lavivienda. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para laprevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación yrecuperación paisajística.

Artículo 10: en la elaboración de sus planes de ordenamiento territoriallos municipios deberán tener en cuenta las determinantes, queconstituyen normas de superior jerarquía, relacionadas con laprevención de amenazas y riesgos naturales tales como las políticas,directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgosnaturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo paraasentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonasexpuestas a amenazas y riesgos naturales.

Artículo 12: el componente general del plan deberá contener ladeterminación y ubicación en planos de las zonas que presenten altoriesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenaza oriesgo natural o por condiciones de insalubridad.

Artículo 13: el componente urbano del plan debe contener, por lo menos,la delimitación, en suelo urbano y la expansión urbana de las áreasexpuestas a amenazas y riesgos naturales. Así como los mecanismospara la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonasde alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo laestrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.

Artículo 14: el componente rural del plan deberá contener la delimitaciónde las áreas de amenazas y riesgos.

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4.1 Marco Conceptual del Territorio

El hombre debe comprender que independientemente del lugar donde seencuentre, es un huésped de su territorio. El territorio es el escenario integradopor todos los componentes de la vida, por tanto es la base de toda planificacióny toda acción.

El concepto de territorio es “el resultado de la interacción compleja ypermanente, en un espacio y en un tiempo determinados, de la dinámica de losecosistemas con la dinámica de las comunidades. O, en otras palabras, de lainteracción permanente entre la Naturaleza y la Cultura.” El territorio es unsistema/proceso (Wilches, 2009:222).

El territorio como sistema complejo es altamente sensible, por lo que através de intervenciones locales acertadas, se puede generar grandes cambiosen la totalidad del sistema y sus procesos.

En este sentido, la seguridad humana, entendida como la sostenibilidadde la especie humana en armonía con su hábitat, en condiciones de equidad ydignidad, solamente es posible en la medida en que a los ecosistemas se lesofrezca una seguridad equivalente que les permita conservar su integridad, sudiversidad y, en consecuencia, su estabilidad dinámica.

Para que esta condición se cumpla en los ecosistemas, se requiere queel conjunto de la sociedad construya las condiciones y las capacidades paradesplegar un proceso basado en la biopolítica, entendida como pensamiento,sentimiento y acción que toman partido por la pluralidad y diversidad de la vidacomo principio holístico, dialéctico, complejo, estético y ético, para latransformación societal (Sarmiento, 2000).

La biopolítica se construye sobre ideas y prácticas fundamentales de unavida digna, justa, buena, bella, solidaria, libertaria e igualitaria, en respeto yequilibrio con la naturaleza. Por tanto, es opuesta a toda institución social opráctica humana construida sobre la muerte o, lo mismo, sobre la opresión,explotación, exclusión y expoliación de seres vivientes. En este contexto lagestión del riesgo se erige como un reto evolutivo-cultural, cuyo desplieguetrasciende la esfera individual y familiar para convertirse en un factor imperativode carácter ético para el conjunto de la sociedad.

Se requiere entonces, como condición básica la construcción de sujetosy sociedades autónomas y responsables, que asuman la universalidad eintegridad de su existencia y del entorno que nos rodea. Por esta razón se debereplantear el concepto de desarrollo.

Es necesario superar el concepto de regiones subdesarrolladas, el cualno fue solamente una noción impuesta, sino que ha sido también un concepto

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asumido especialmente por los latinoamericanos, ya que desde la épocacolonial, nos asumimos como países subordinados. Al acomodarnos en elconcepto, nos acomodamos en sus límites: Nos quedamos mentalmente comopobres por vocación. El reto para fortalecer un proceso de desarrollo regionalimplica superar esta limitación cultural.

Más que hablar de crisis, se puede definir al modelo social dominante ode libre mercado como el escenario de una mega-crisis, en el sentido deconvergencia de varias crisis: económica, política, cultural (Max Neef, 1986).

La nota dominante es el desconcierto. Ya no se puede hablar de un sólofuturo convergente y fatalista, sino de varios futuros posibles, divergentes, quepueden coexistir simultáneamente; los cuales, en todo caso, no serán productodel azar, sino construcciones deliberadas desde el presente.

En este sentido la gestión del riesgo, entendido como un reto cultural, espor lo tanto un desafío para comprender y aplicar el concepto del desarrollobajo nuevos criterios, en los que se privilegie:

Oponer a la idea de un desarrollo de la sociedad basado en las cosas,un desarrollo centrado en las personas en armonía con su hábitat.

Que el nuevo enfoque de desarrollo, además de estar centrado en laspersonas, deberá incluir dentro de su agenda la nueva inmersión del hombreen la naturaleza, lo que supone no pensarnos frente a la naturaleza, en ladecadente relación de sujeto a objeto, sino considerarnos parte de ella, rehacerel concepto de participación no desde la exterioridad de ciertas prácticasgrupales, sino desde sus raíces epistemológicas. Es decir, rehacer el conceptode participación desde una relación de pertenencia con la naturaleza.

Que la acumulación social de riqueza no debe ser la contrapartida de lariqueza individual, por cuanto se reconoce que detrás del fracaso de losmodelos socialistas hay una victoria más que del individuo, del individualismo;pero de otra parte, el modelo de acumulación capitalista está llegando aextremos que en el mediano plazo lo harán insostenible.

Guiados por estos criterios de desarrollo, se entiende por seguridadterritorial “la capacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitanteshumanos las condiciones de “estabilidad” necesarias para avanzar de maneraefectiva en el aprovechamiento integral de sus capacidades; y a losecosistemas las condiciones de “estabilidad” necesarias para que puedanconservar su integridad y biodiversidad y, en consecuencia, para que puedanexistir y evolucionar de acuerdo con su propia naturaleza” (Wilches, 2009:224).Lo que evitará que amenazas de distinto origen (naturales, socio-naturales,antrópicas) procedentes del propio territorio o del exterior, puedan convertirseen riesgos, que eventualmente se vuelvan desastres.

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La gestión del riesgo es por lo tanto el fortalecimiento de la resiliencia deun territorio, la capacidad de sus ecosistemas y de sus comunidades paraabsorber sin traumatismos los efectos de las amenazas globales o locales, pararecuperarse adecuada y oportunamente de los impactos negativos que esosefectos puedan causar.

Según la teoría de Gustavo Wilches, la gestión del riesgo se compone de“factores” o de “seguridades parciales”, y de interacciones o “relaciones” que seapoyan entre esos factores y que conforman una “red” cuya fortaleza determinala resistencia y la resiliencia del territorio frente a las múltiples amenazas quelo puedan afectar.

El objeto de la presente tesis centró su atención en los factoresinstitucionales y específicamente en los instrumentos de gestión territorial, enespecial los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo socioeconómico de escala municipal y departamental, junto a los planes deordenamiento de las cuencas hídricas y los planes de prevención y atención dedesastres, además de otros instrumentos de gestión territorial de lasautoridades ambientales regionales, para focalizar los esfuerzos investigativosen la seguridad jurídica e institucional de los municipios, entendida como lacapacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitantes un Estado queposea el carácter de servicio público, al cual puedan acceder todas laspersonas en condiciones de igualdad y equidad. La seguridad jurídica einstitucional hace referencia también a la existencia de “reglas de juego”claras, que no cambien dependiendo de los intereses particulares ycircunstanciales de los sectores dominantes, y la certeza de que la sociedadposee mecanismos eficaces para garantizar el respeto a sus derechoshumanos, empezando por el derecho a la vida con calidad y dignidad.

Más importante incluso que la fortaleza de los “factores” tales comoequidad económica y social; la autosuficiencia, seguridad y soberaníaalimentaria; la sostenibilidad ecológica; el abastecimiento energético que noofrezcan peligro para el hábitat y un último “factor” no menos importante comoes la identidad cultural, es la fortaleza de las “relaciones” que los unen, ya que“factores” fuertes, pero desarticulados entre sí, no garantizan la existencia deun territorio seguro (Wilches, 2009:225).

Es decir que la gestión del riesgo, es la expresión de la gestión delterritorio, que incorpora los principios de la mitigación, que hace referencia a lareducción de las amenazas, que en las actuales circunstancias tiene sumáxima expresión en las emisiones de gases de efecto invernadero, y laadaptación, que hace referencia a la reducción de la vulnerabilidad frente a losefectos de corto, mediano y largo plazo que acarreará el cambio climático.

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Los estragos generados por la temporada invernal no son consecuenciadirecta y única de las emisiones de gases efecto invernadero. “Los principalesco-responsables de lo que está pasando somos nosotros los colombianos ynuestra actitud tiene múltiples explicaciones, desde la ignorancia en los temascientíficos, la corrupción administrativa, pasando por la falta de participaciónciudadana y de una clara y efectiva política pública” (Ruiz, 2011).

La Convención Internacional sobre Cambio Climático cuando habla de“responsabilidad compartida pero diferenciada”, significa que si bien este es unproblema que debe afrontar toda la humanidad sin distingos, los que tienen queasumir una mayor responsabilidad frente a sus causas –es decir: frente a lareducción de los Gases de Emisión Invernadero (mitigación)- son los grandesemisores.

Para conjurar esta crisis se deben desencadenar “sinergias” encontraposición a la “entropía” que desestabiliza la sustentabilidad de losprocesos sociales y productivos, reafirmar axiológicamente el principio de norenunciar a la utopía; perseverar en la búsqueda de una fase del sistemasocial que supere al actual capitalismo tecno-cognitivo, para dar paso a unaetapa humanista –ética- del mismo. La llave para abrir esta puerta está en eldesarrollo regional y uno de los elementos con los cuales se debe construir lasinapsis de este proceso son las interacciones sostenibles entre las relacionessociales y el ecosistema.

4.2 Marco Conceptual del Desarrollo Regional Sostenible

Diferentes enfoques y posturas enriquecen la axiología del desarrollo, alcual se le adhieren adjetivos según su interés. Para este caso en particular,dadas las características y alcance de la investigación, se aborda el conceptodel desarrollo regional y sostenible entendido desde una visión humanista.

Con Amartya Sen, como principal exponente de la humanización deldesarrollo, se concibe al ser humano como interactivo, es decir aquel queaprovecha las oportunidades del medio y lo construye, y al contexto comointerdependencia entre el individuo y los sistemas sociales, económicos,ambientales y políticos. Este enfoque que ha sido soporte para configurar elÍndice de Desarrollo Humano (IDH) a nivel mundial liderado por el PNUD,enmarca la potencialización de las capacidades humanas y la expansión de laslibertades como claves del desarrollo, y al crecimiento económico como unmedio para lograrlo.

Así mismo, Manfred Max Neef, en la teoría del Desarrollo a Escala Humanase concentra en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, enel logro de la autodependencia y en la complementariedad de los sereshumanos con su entorno.

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Ambos postulados, según Boisier (1999) avanzan en la subjetivización deldesarrollo y categorizan los recursos no convencionales al reconocer en ésteun concepto complejo, profundamente axiológico, multidimensional,constructivista, cualitativo en su esencia e intangible por consecuencia.

En este sentido, es preciso conceptualizar el desarrollo territorial, el cual,bajo esta perspectiva (Boisier, 1999), obedece a la más amplia acepción dedesarrollo y lo define como un concepto asociado a la idea de contenedor y noa la idea de contenido, referido a la escala geográfica continua de un proceso yno a su sustancia, en la que es posible reconocer “cortes” tales como mundo,continente, país, región, departamento, entre otras categorías menores. Así elterritorio es definido por el mismo autor, como todo recorte de la superficieterrestre con por lo menos tres características de complejidad: la primeracorresponde a un territorio natural en el cual se reconocen los elementos de lanaturaleza sin intervención humana; la segunda obedece a un territorioequipado o intervenido, en el cual el hombre ha instalado sistemas detransporte, obras de equipamiento y/o actividades extractivas; y finalmente unterritorio organizado de mayor complejidad, que denota la existencia deactividades, de sistemas de asentamientos humanos, de redes de transporte,pero sobretodo de la existencia de una comunidad que se reconoce y que tienecomo autoreferencia primaria el propio territorio y que está regulada medianteun dispositivo político administrativo que a su vez define las competencias deese territorio, su ubicación y el papel en el ordenamiento jurídico nacional, esdecir, un territorio organizado con una estructura de administración y, enalgunos casos, también de gobierno. Estos territorios pasan a ser sujetos deintervenciones de desarrollo.

“El territorio que habitamos es una construcción histórica, producto de unpaciente y largo proceso de conformación que ha tomado muchos años ymuchas vidas, que tienen las huellas de los antepasados, pero también nuestrapropia impronta; así, si bien el territorio trasciende la geografía, es cultura viva,memoria, identidad y conflicto” (UAM. 2008).

Por consiguiente, el desarrollo regional consiste en un proceso de cambioestructural localizado en un ámbito territorial denominado “región”, que seasocia a un permanente proceso de progreso de la propia región, de lacomunidad o sociedad y de los miembros que la habitan. El progreso de laregión se entiende como la transformación sistemática del territorio regional enun sujeto colectivo, el progreso de la comunidad como el proceso defortalecimiento de la sociedad civil y el logro de una percepción de pertenenciaregional y por su parte, el progreso de cada individuo corresponde a laremoción de toda clase de barreras que le impiden alcanzar su plenarealización como persona humana.

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Al conceptualizar la región, Boisier, propone que es un territorio organizadoque contiene, en términos reales o en términos potenciales, los factores de supropio desarrollo, con total independencia de la escala. Así, “podrán existirregiones grandes o pequeñas, con continuidad espacial o discontinuidad en lavirtualidad del mundo actual, pero la complejidad de un sistema abierto”.(1999. Pág. 8).

Entre tanto la UAM propone que la región es una unidad básica de análisis,en la cual se enmarcan los procesos históricos de los asentamientos humanosque apropian y transforman los recursos disponibles desarrollando relacionesinternas y externas con respecto a ese espacio. Afirma además, que así comoel territorio, la región obedece a un proceso de construcción social quetrasciende el ordenamiento jurídico – político, mas aclara que “mientras elterritorio es susceptible de ordenarse, la región es susceptible de concertarse,habida cuenta la historia común que la subyace”. (2008. Pág. 356).

El proceso apunta, bajo esta lógica (UAM), tres ejes fundamentales: elcultivo de la especificidad cultural e histórica; la participación democrática desus habitantes en el manejo y control de los asuntos públicos y el estimulo a laapertura de la región al mundo en el marco de los procesos de globalización.

Según Pineda (2008), citando a Gaviria, para Colombia el balance para lasregiones es negativo, representado en los siguientes aspectos: bajagobernabilidad, ilegitimidad y ausencia del Estado en diversos puntos del país,violencia por disputas territoriales y sectores sociales, y la falta de un mayorreconocimiento de la diversidad cultural y étnica. Además acentúa que unagran oportunidad de ordenamiento de los entes territoriales del país, hacia laconsolidación de regiones formalmente constituidas, está en la nueva LeyOrgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) que recientemente ha aprobadoel Congreso de la República, con la cual se espera que se incentive lageneración de nuevas dinámicas territoriales basadas en el reconocimiento desu homogeneidad geográfica y cultural.

El desarrollo local o endógeno denominado por Boisier como “propiedademergente de un sistema territorial altamente complejo (…), en términossimples es la capacidad de una región de modelar su propio futuro desdeadentro” porque, añade el autor, no es posible aportar al desarrollo desdeafuera como en el caso del crecimiento económico, y al respecto cita a Furtadocuando afirma que “… la experiencia ha demostrado ampliamente que elverdadero desarrollo es principalmente un proceso de activación y conciliaciónde fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa, de ejercicio de lainiciativa y de la inventiva, por lo tanto se trata de un proceso social y cultural yes sólo secundariamente económico. Se produce el desarrollo cuando en lasociedad se manifiesta una energía, capaz de canalizar, de forma convergente,fuerzas que estaban latentes o dispersas” (2005. Pág.24).

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Así mismo sostiene que el desarrollo local se trata de un conceptosustantivo, es decir, contenido más que sólo contenedor, el cual alude a unamodalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de variadostamaños, pero no en todos, dada la intrínseca complejidad del proceso dedesarrollo. Es evidentemente una sobre simplificación asimilar el concepto dedesarrollo local a la idea de la comuna a lo municipal, en realidad lo local tienesentido cuando se le mira desde afuera y desde arriba y así las regionesconstituyen espacios locales con miradas desde el país, como el municipio eslocal desde el departamento y la comuna desde el municipio. En coherenciacita a Vásquez - Barquero, quien define el desarrollo local como “un proceso decrecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora en elnivel de vida de la población local, en el que se pueden identificar tresdimensiones: una económica en la que los empresarios locales usan sucapacidad para organizar los factores productivos locales con niveles deproductividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra,sociocultural en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso dedesarrollo y , finalmente una dimensión político administrativa en que laspolíticas territoriales permiten crear un entorno económico favorable, protegerlode interferencias externas e impulsar el desarrollo local” (1999. Pág.11).

Al respecto, asevera Boisier que la endogeneidad del desarrollo regionalhabría que entenderla como un fenómeno que se presenta por lo menos encuatro planos interrelacionados, primero, se manifiesta en el plano político, enel cual se identifica como una creciente capacidad regional para tomardecisiones relevantes en relación a diferentes opciones y estilos de desarrollo,y en relación al uso de los instrumentos correspondientes, o sea, la capacidadde diseñar y ejecutar políticas de desarrollo, y sobre todo, la capacidad denegociar. En segundo lugar, en el plano económico, se refiere a la apropiacióny reinversión regional de parte del excedente a fin de diversificar la economíaregional, dándole al mismo tiempo una base permanente de sustentación en ellargo plazo; en tercer lugar, la endogeneidad es también interpretada en elplano científico y tecnológico, en el que constituye la capacidad interna de unsistema – territorio organizado- para generar sus propios impulsos tecnológicosde cambio, capaces de generar modificaciones cualitativas en el sistema; y encuarto lugar, la endogeneidad se plantea en el plano de la cultura como unasuerte de matriz generadora de la identidad socio – territorial.

De lo anterior concluye que “el desarrollo endógeno se produce comoresultado de un fuerte proceso de articulación de actores locales y variadasformas de capital intangible, en el marco preferente de un proyecto políticocolectivo de desarrollo del territorio en cuestión” (1999. Pág. 15).

En este sentido, se integran al concepto desde una mirada territorial,enfoques asociados como el desarrollo sostenible, el cual a partir de la CumbreBruntland en 1972, corresponde a un modelo alternativo que aplicado a ladimensión social permite hacer frente a las necesidades del presente sin poner

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en peligro la capacidad de futuras generaciones para satisfacer sus propiasnecesidades. Éste, superando los esquemas eminentemente ecológicos,plantea el reto fundamental de ofrecer a partir de una dinámica económica ysocial, oportunidades para toda la sociedad como proceso paralelo a la mejorade la productividad de los recursos y la reducción de la degradación del medioambiente.

En coherencia, Pineda (2008), cita a Edwars y Sepúlveda, quienessostienen que el desarrollo sostenible implica el manejo racional de losrecursos naturales sin afectar su capacidad de producción en el corto plazo yde su reproducción en el largo plazo. Además, retoma al IICA, con la premisa“… para que el desarrollo sea sostenible debe ser concebido como un procesomultidimensional e intertemporal, en el cual la trilogía equidad, sostenibilidad ycompetitividad se sustentan en principios éticos, culturales, socioeconómicos,ecológicos, institucionales, políticos y tecnológicos - productivos”; y finalmenteañade que esta concepción implica pasar de un desarrollo pensando entérminos cuantitativos, basado en el crecimiento económico, a uno de tipocualitativo en el cual se vinculen aspectos económico, sociales y ambientales,en un renovado marco institucional democrático y participativo, capaz deaprovechar las oportunidades que suponen avanzar simultáneamente en estostres ámbitos, sin que el avance de uno, signifique ir en desmedro de otro.

Todos estos enfoques tienen como elemento en común la búsqueda de unespacio integrador entre distintas esferas (económicas, sociales y ecológicas),interrelacionándose entre sí. Por esta razón, los intelectuales y precursores dela Maestría en Desarrollo Regional y Planificación del Territorio, retomando lasargumentos anteriores, enmarcan su posición a partir del Desarrollo RegionalSostenible, definido como “aquel que dinamiza el desarrollo entre localidadescon características a fines, partiendo del aprovechamiento racional y sosteniblede la base de recursos naturales con el fin de propiciar el desarrollo integral delas personas y comunidades que habitan dichas regiones” (Cuadernos declase, 2008: 29). Según la Declaración de Mínimos del Seminario Territorio,Ciudad y Ecorregión Eje Cafetero4, este concepto de Desarrollo combinadimensiones espacial, ecológica, social e individual, desde las cuales seentiende la transformación sistemática del territorio regional como laconstrucción de un sujeto colectivo a partir del fortalecimiento de la sociedadcivil, donde el ser humano desde su heterogeneidad no sólo es objeto sinosujeto, es decir es objetivo y actor esencial del desarrollo.

En resumen, entendemos el Desarrollo Regional Sostenible como elproceso mediante el cual el ser humano busca su bienestar en cuanto a

4 A propósito del Desarrollo Regional Sostenible. En: Instructivo de presentación de propuestasy/o iniciativas de investigación. Reflexiones a partir del seminario realizado en la UniversidadAutónoma de Manizales durante los meses de Julio – Diciembre de 2006, como una actividadacadémica del grupo de investigación en Desarrollo Regional y Programa Paz yCompetitividad.

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especie: garantiza su continuidad en nuevas generaciones, su sobrevivencia osatisfacción de necesidades básicas y el desarrollo de sus potencialidades,mediante la asignación eficiente de los recursos disponibles, la producción yobtención de una estructura y una distribución adecuada de bienes y servicios,y la ampliación permanente de las fronteras de posibilidades en lo económico,lo político, lo social y lo ambiental, es decir, mediante el uso de su facultadtransformadora y creadora.

El Desarrollo Regional es un proceso localizado de cambio social sostenidoque tiene como finalidad última el progreso permanente de la Región, elterritorio, la localidad, la comunidad y de cada individuo residente en ella.Además de estar vinculado estrechamente a un proceso de crecimientoeconómico, el desarrollo regional requiere de las siguientes condiciones:

1. Un proceso creciente de autonomía para emprender un estilo propio dedesarrollo y aplicar políticas autóctonas; para ello es necesario unaverdadera descentralización que cuente con la participación política de lapoblación excluyendo en definitiva cualquier forma de autoritarismo.

2. Capacidad de apropiarse del plusproducto para reinvertir en el proceso, loque permite superar en forma paulatina las estructuras de producciónobsoletas y diversificar la base económica. Esto posibilitará un desarrollosustentable a largo plazo, pues ofrece cimientos más sólidos.

3. Una actitud permanente de concientización con respecto a la protecciónambiental y el uso racional de los recursos naturales, al tiempo que sedeberá propiciar el incremento del nivel de vida de la población.

4. La identificación plena de la población con su Región; lo que da sentido depertenencia e identidad al desarrollo regional; esto se vincula a la historia,psicología, lengua, tradición y arraigo socio - cultural de la población conesa región; por lo que deberá predominar un verdadero sentido depertenencia que desarrolle la cohesión y al final posibilite la motivación decada uno de los individuos.

5. Se necesita de lo cotidiano y aquí está la unidad como requisitoindispensable para ejercer las diferentes actividades del individuo en lasociedad. Lo cotidiano posibilita la comunicación y el diálogo que es lo quepermite adentrarse en los problemas de la región.

6. Producto del significado social de este proceso, es fundamental que elingreso se reparta ante la población con justicia y equidad; además degarantizar la participación constante de ésta en la toma de decisiones.

7. El protagonismo es requisito indispensable para este proceso, entendidoeste como el liderazgo de los gestores del Desarrollo Regional.

8. La coordinación entre los agentes del desarrollo, constituye una condiciónnecesaria para consolidar el desarrollo de la región. Por último, no habrá

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desarrollo en ninguna de sus acepciones incluyendo la regional, si no hayun verdadero sentido de paz, confraternidad y tranquilidad a nivel global.

En definitiva, el desarrollo regional es un proceso de construcción de laregión como un proyecto político dotado de personalidad política e histórica.Siguiendo a Boisier, el desarrollo dista de estar exclusivamente relacionado conlogros materiales, sociales e individuales, por importantes que ellos sean en símismos. Como es crecientemente reconocido en la literatura, el concepto dedesarrollo tiende a ser más y más interpretado como el logro de condicionesculturales, institucionales, éticas, políticas, y por cierto económicas, condicionesde entorno que potencien la transformación de los seres humanos enverdaderas personas humanas dotadas de dignidad, de subjetividad, desociabilidad, de trascendencia, entes dialógicos en los cuales conviven suscaracterísticas biológicas y espirituales, estas últimas productoras del conocer,del saber, y del amar. El desarrollo es entonces principalmente intangible,subjetivo e inter subjetivo, tiene que ver más con el ser que con el tener,aunque jamás podrá concebirse sin la superación de las carencias concretasmás obvias.

4.3 Marco Conceptual del Ordenamiento Territorial

En términos de Alberto Mendoza Morales, el marco conceptual delordenamiento territorial está determinado por los siguientes elementos:

Definiciones Ordenamiento territorial es la distribución espacial sobre elterritorio de un país, de las configuraciones geográficas, las comunidadeshumanas, las unidades político-administrativas y los usos del suelo, urbanos yrurales, existentes y propuestos. Comprenden su regulación técnica, política yjurídica.

El propósito está en armonizar territorio, población y gobierno eficaz. Lafinalidad es organizar a Colombia como un Estado Regional alternativo entre elEstado Federal y Estado Centralista, a partir de la diversidad del territorio, laheterogeneidad de la población y la eficacia administrativa. El objetivo esregionalizar al país.

El ordenamiento territorial hace parte del Plan de Desarrollo Nacional,departamental, municipal. Criterios básicos del ordenamiento territorial sonentre otros:

Reconocer y aceptar la diversidad geográfica del país, la heterogeneidadétnico-cultural de los grupos humanos que lo habitan y la variedad deunidades político-administrativas que lo gobiernan.

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Tratar el ordenamiento territorial como materia integral, física, social,administrativa, económica, técnica, jurídica y política.

Diseñar el ordenamiento territorial de acuerdo con las característicasgeo-ambientales del territorio con el fin de garantizar la salud del medioambiente, la permanencia del patrimonio natural y la calidad de vida dela población.

El ordenamiento de un país, comprende tres ejes: territorio, población ygobierno.

Territorio: eje geográfico. El territorio lo aporta la naturaleza. Está ahípara ser reconocido, tiene ser propio, existe por sí mismo. LasEntidades Territoriales constituyen configuraciones terrestres específicasy singulares, ocupan espacio al cual caracterizan. Se delimitan segúnlinderos naturales. El hombre habita el territorio, lo modela, lo usa, loequipa y lo modifica. El territorio es el escenario de su devenir histórico.La Región es la entidad territorial básica del ordenamiento territorial, esel piso, el lote. La región es un territorio discernible; se caracteriza porsus condiciones físico-ambientales individuales que la diferencian deotras regiones. Debe su unidad a un elemento físico, que lahomogeniza. El elemento puede ser una montaña, la selva, un río, etc.Según su extensión, las regiones se clasifican en: 1) mega-regiones:continentes. 2) Macro-regiones: espacios continentales y 3) Regionespropiamente dichas: componentes de los espacios continentales.

Población: eje etno-cultural. Colombia es un país multiétnico, por lotanto, multicultural. Los grupos humanos hacen cultura y determinan enel territorio espacios geoculturales. Un espacio geocultural es aquellaporción de territorio que un grupo de habitantes ha modelado, a lo largodel tiempo, con su trabajo e interiorizado en su expresión y valores. Elespacio geocultural llega hasta donde alcanza la identificación de lospobladores con su territorio, sus usos y sus costumbres. Puede coincidircon una entidad geográfica o cono uno o varios departamentos.

Gobierno: eje politico-administrativo. El eje político-administrativo tratalas unidades creadas y decretadas para gobernar la nación y cuidar elterritorio donde está asentada.

Las unidades político-administrativas son antrópicas, las crea, regula ymodifica el hombre, según sus necesidades. Son variables y “gozan deautonomía para la gestión de sus intereses (C.N. Art. 287).

En otra perspectiva, Francisco Ther Ríos (2006:2), enriquece ladiscusión acerca del territorio con los siguientes apuntes:

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El territorio, entendido como el espacio cargado de actividades humanas,de historia e imaginarios, significa un punto de encuentro para distintosintereses. Desde las políticas de planificación territorial y económica ligadas ala geografía física y económica predominantemente desarrollada en la primeramitad del siglo XIX por Le Play y otros, hasta las investigaciones antropológicascolonialistas dirigidas por intereses de las grandes potencias mundiales duranteel siglo XIX y principios del XX, y las investigaciones de carácter humanísticoque buscan reorientar el destino de las urbes, el territorio es materiainvestigativa de interés político, económico y cultural.

Desde la Antropología, hablar de territorio ha significadotradicionalmente determinar áreas culturales, regiones hidráulicas, regioneshistóricas, regiones sociopolíticas, o regiones económicas. Antropológicamente,se ha planteado que la diversidad existente entre los pueblos es el resultadodel medio geográfico y de la historia, desde aquí se ha intentado establecerleyes sobre el funcionamiento de las sociedades y los territorios.Históricamente, en la Antropología ha existido una especie de intentopermanente de descubrir cierta estructura profunda alojada como comúndenominador en algún recóndito espacio en cada sociedad y tiempo. Al menosdesde Durkheim se ha llevado adelante un intento general por descubrir leyes através del método experimental. Más tarde y en el mismo sentido, tantoRadcliffe-Brown, como el propio Malinowski, y luego Edmund Leach van ainsistir en la importancia del medioambiente para delimitar aquellas leyes, losprimeros esbozando el interés y este último insistiendo en la importancia delmedioambiente para la comprensión de una sociedad dada. Evans-Pritchardcon más fuerza, claramente intentó integrar el análisis de la ecología con elanálisis de la estructura social por medio de la interpretación de las actividadesbásicas de sobrevivencia (Viqueira, 2001).

Por otra parte, la Antropología Aplicada de manera tradicional tambiénha realizado transformaciones culturales dirigidas sobre espacios urbanos yrurales, afectando especialmente a las formas sociales y a los comportamientosde las personas a través de una relación de tipo técnica con el sistema-cliente.Comunidades étnicas, asentamientos humanos localizados en algún territoriode interés gubernamental o privado nacional o internacional, asentamientoshumanos erradicados y radicados bajo formas "modernas", gruposincorporados a los sistemas de salud oficiales, reconversión productiva en lossectores rurales (pescadores artesanales, agricultores), etc., constituyenalgunas de las situaciones donde intervienen los antropólogos aplicados.

Hoy por hoy los cambios que experimenta la sociedad en el contexto dela globalización, principalmente a causa de los avances en ciencia y tecnología,hacen surgir demandas que tienden a promover cambios tanto al interior mismode la sociedad como en el quehacer antropológico que intenta dar cuentaacerca del territorio. El territorio se ve afectado de esta manera por procesoscontemporáneos, en los cuales destaca el excesivo desarrollo tecnológico

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centrado en el uso de la microelectrónica, así como también la generación denuevas tecnologías aplicadas, además de la fuerte predominancia de lastelecomunicaciones a nivel mundial, todo esto y más confluye para que elmundo globalmente se vea influenciado de manera tal que los territorios localesy las percepciones sobre los mismos estén también cambiando, mutando.

Uno de los mayores desafíos actuales para el quehacer antropológico enparticular y las Ciencias Sociales en general es, por tanto, repensar lasrelaciones entre lo local y la sociedad global, sin olvidar el marco social ehistórico que otorgan significado y sentido. Esta situación-proceso deja claroque se requiere de conocimiento, pero también de un mayor nivel interpretativorelacional, comprensivo, que permita reconocer a los territorios locales en uncontexto de interrelaciones.

Para lo anterior existe, sin embargo, un obstáculo no menor. Si serequiere de un conocimiento relacional sobre el territorio, se requierereflexivamente también de cierta metaforma de acercamiento casi inexistentede manera formal. Como se ha señalado, el estudio del territorio ha llamado yllama la atención de diferentes disciplinas. A ninguna disciplina no obstante lepertenece de manera privada, ninguna disciplina del conocimiento puedereclamarlo como "objeto" propio y exclusivo sin poder con ello evitar caer enesquematismos o visiones parciales con ansias de integralidad. Antes bien,existe un entrecruzamiento, una imbricación de áreas disciplinares deconocimiento que interpretan el espacio habitado humanamente y construido através de distintos flujos históricos.

Desde la metáfora más poética a la descripción más física, pasando porlos juegos de memorias e imaginarios territoriales que impregnan tradición, elterritorio es un área de análisis interdisciplinario. Si acaso cabe la apropiaciónexclusiva, ésta significaría de todas maneras comenzar en una disciplinalocalizada y desde ahí abrirse hacia otras, regresando sobre la primeradisciplina con la carga del recorrido.

Lo anterior implica continuar -o mejor todavía, y sin ánimo de sersoberbio, comenzar- con una necesaria epistemología, un situarse por sobrelos mismos estudios específicos referidos al espacio. La indagación sobre lascondiciones de posibilidades de este saber es materia urgente y necesaria queobliga a situar los análisis en la pertinencia. De manera que, dadas lascondiciones de hecho que significa el proceso de globalización, por una parte,y, por otra, la necesidad de avanzar con análisis pertinentes sobre el territoriolocal considerando los avances del conocimiento y la posibilidad de incorporarlos saberes locales, la cuestión sería ¿cómo imaginar el análisis de losprocesos que afectan a los territorios y, al mismo tiempo, hablar de lo quesignificativamente es diferente?

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En tiempos de globalización, los estudios sobre el territorio comúnmentediscuten cuestiones relacionadas a la transformación del espacio físico aconsecuencia del impacto de los fenómenos promovidos globalmente como sonla internacionalización de la economía, pero muy poco o nada se ha dichoacerca de cómo el proceso de globalización impacta, afecta, metamorfosea altiempo en las territorialidades de los espacios locales.

Desde un punto de vista analítico, la aproximación investigativa alterritorio señalada, así como la forma de dar cuenta acerca de sutransformación, implica conocer/reconocer a los territorios localesaconteciendo. Esta implicancia en contextos de interrelaciones significa que elacontecer -lo que sucede y está por suceder- convierte al territorio básicamenteen espacio construido por el tiempo y en el tiempo, de manera que cualquiersegmento de un territorio (una Provincia, una Comuna o una localidad) esresultado/proceso del tiempo de la naturaleza y del tiempo de los sereshumanos y los pueblos que han habitado y habitan en él.

De nueva cuenta, los actuales procesos de transición, transformación ycambio social en la esfera de lo local están significando una enormecomplejidad para su análisis: el territorio no sólo es espacio y actividadesposibles de representar por medio de relaciones binomiales del tipo naturaleza-cultura. El territorio es más bien -y por sobretodo- tiempo espacializado de lasactividades humanas cuya expresión viene a estar dada por imbricacionescontextuadas.

En consecuencia, el análisis del territorio y sus transformacionesexigiendo un fuerte reconocimiento de lo local (que siempre es ya un entretejidodenso con profundidad), exige también la interacción de este ámbito con loglobal (entretejido de extensiones). El reconocimiento de estas imbricacionescontextuadas posibilitan analíticamente visualizar al territorio y sus deveniresen y por juegos de memorias, estructuras sociales e imaginarios que dan lugara continuos procesos de territorializaciones/ desterritorializaciones/reterritorializaciones.

Comprender el territorio desde la epistemología significa entonces,contar con la posibilidad para situarnos en la acción, en el proceso deconstrucción de territorios. En este contexto, el contenido del conceptodesarrollo, y lo que éste permite y potencia, cambia para darle valoración a loque somos y a lo que construimos.

Con respecto al rol del investigador del territorio, Franciso Ther Ríos (2006:7),agrega:

Las visiones y gestiones simplistas del fenómeno global y complejo queafectan a los territorios por medio de procesos tales como ladescentralización, la regionalización y la democratización resultan seruna reducción del territorio y de lo social, acabando por esconder y

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agravar los problemas que se pretenden intervenir. Estas orientacionesson epifenómenos de la cultura disciplinaria, racionalizadora,fragmentada y parcial que crea y mantiene certidumbres.

Hoy resulta más que nunca urgente y prioritario proponer una visiónsistémica abierta que dé respuesta a la realidad compleja de cadaterritorio. Comenzando en lo local, el desarrollo es eminentementeterritorial (Boisier, 1999) y parte con los procesos cotidianos yexperienciales del diario vivir (Giannini, 1999) y con lo global.

Sí el cartesianismo aplicado al estudio del territorio tradicionalmente hapartido de los conocimientos y competencias disciplinares, cuestión queha redundado en una verdadera crisis del desarrollo, para que surjannuevas y distintas posibilidades de cambio, el investigador de lo localdebe comenzar por situarse real y cognitivamente él mismo en el mapadel territorio pudiendo con ello reconocer y develar las redes decoordinaciones, es decir, el investigador de lo local trabaja intentandohacer inteligible un conjunto de emergencias a partir de la relación entrediscursos, hechos y poderes que tratan sobre el territorio y el desarrollo,avanzando incluso hacia una virtualización (potencia) del territorio localen el sistema-mundo (Morin, 2003, p. 269-276).

Por último, habría que decir que el investigador del desarrollo localpuede y debe procurar cambios. Apuntar hacia el dinamismo haciendolas preguntas pertinentes al espacio que ya siempre es territorio.

La planificación es un proceso que busca soluciones a problemas ynecesidades a través de acciones dirigidas al cumplimiento de metas yobjetivos. Con amplia participación y empoderamiento de las comunidadesayuda a tomar ventajas de las oportunidades, a evitar conflictos, prevenirproblemas y a construir municipios viables, gobernables y eficientes; así comocomunidades responsables, participativas y cohesionadas.

La planificación combina las funciones de la administración municipal ylas organiza de manera interrelacionada, orientando la acción de la comunidaden campos tan importantes como el uso del suelo, la producción de bienes y/oservicios, el transporte, el medio ambiente, la provisión de servicios públicos, ladotación de infraestructura social, parques y recreación, entre otros. Para elDNP (2002) “…la planificación del desarrollo municipal no debe limitarse a unejercicio técnico, sino también a un espacio político, institucional, y departicipación para construir consensos y una proyección al futuro a partir de undiagnostico y la expresión de intereses colectivo”. La planificación con ampliaparticipación de la sociedad civil es el primer paso para garantizar lagobernabilidad en el ámbito municipal.

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Las deficiencias de la planificación territorial y de la gestión pública, sonmúltiples, pero se destaca la escasa capacidad técnica, la deficiente ydiscontinua información para la toma de decisiones, poca voluntad y liderazgopolítico, anacrónico conceptos y metodologías relacionadas con la planificacióny gestión del desarrollo, el abandono de los y aprendizajes en de laplanificación, y el pobre seguimiento y evaluación de los procesos deplanificación.

Los instrumentos de planificación relevantes para los municipios son losplanes de desarrollo socio económico –PDM- y planes de ordenamientoterritorial -POT-. De los primeros a partir de la expedición de la Ley 152 de1994 o Ley Orgánica de los Planes de Desarrollo, los entes territoriales deescala local son obligados a formular, ejecutar y evaluar los planes dedesarrollo. Estos planes adquieren mayor importancia con la promulgación dela ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial.

El PDM orienta el desarrollo socioeconómico, ambiental y territorial de unmunicipio, en un periodo de cuatro años (corto plazo) y están dotados deplanes con una visión de futuro deseado, que trascienda el mediano y largoplazo. Toda la Inversión pública debe realizarse en función de la ejecución delos planes de desarrollo, siendo estos vinculantes para el sector público eindicativos para el sector privado.

El POT tiene por objeto, el ordenamiento del territorio municipal y distritala través de un conjunto de acciones político-administrativas y de planificaciónfísica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreasmetropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro delos límites fijados por la Constitución y las leyes, para orientar el desarrollo delterritorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupacióndel espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y enarmonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Es paradójico que el concepto de planificación en cascada que se aplicacon los PDM, no se estén realizando en algunos municipios con los POT, yaque no se estudian las interrelaciones departamentales, regionales ynacionales, lo cual tiene serias implicaciones en la gestión integral del riesgo.

Con los POT se ha introducido la visión de largo plazo, la mapificaciónde la planeación y la reglamentación de la participación ciudadana. Según elDNP los POT y los PDM(D) son instrumentos complementarios, en estosúltimos se definen estrategias y programas que afectan condiciones sociales,económicas y culturales de una población ubicada en una región o territorio,que debe ser organizada a fin de que no se convierta en una restricción aldesarrollo, sino que explote sus propias potencialidades. Esto significa quepara las sucesivas administraciones municipales, el contenido de mediano y

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largo plazo del POT será un insumo necesario para el proceso de elaboracióny/o ajuste del plan de desarrollo.

En definitiva, el ordenamiento territorial lo entendemos como unaconstrucción social e histórica, resultado de las relaciones sociales que seexpresan en diversas formas de uso, ocupación, apropiación y distribución delterritorio. Así, el ordenamiento del territorio se expresa mediante planes, loscuales constituyen su principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles,de modo que puedan reformularse en función de las situaciones nuevas que sepresenten y las fallas que sea necesario corregir. También deben ser continuosen el tiempo, de modo que independiente de los cambios de gobiernos, puedanejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron formulados. El carácterplanificador hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a losprocedimientos de la planeación en la cual las metas, objetivos, políticas,proyectos y acciones se formulan y realizan a partir del conocimiento einterpretación de la realidad y sus tendencias de cambio (DiagnósticoTerritorial), considerando los objetivos de desarrollo del Estado y lasexpectativas sociales.

En este orden de ideas, el ordenamiento territorial entraña la búsquedade la eficiencia de las estructuras territoriales mediante la introduccióndeliberada y planificada de racionalidad, coherencia y eficiencia en los citadosprocesos de ocupación y uso del territorio. Todo ello, simultáneamente, enlos aspectos ecológicos, funcionales, económicos, sociales y políticos, con lafinalidad de optimizar la eficiencia de dichas estructuras en sus escalasnacional, regional y local. Así, en el ejercicio del reordenamiento deben tenerseen cuenta, entre otros, los siguientes temas: la geografía, como conocimientodel territorio, sus recursos y atributos, la organización y el acondicionamientodel territorio; la estrategia económica regional, es decir, la optimización delrendimiento de las inversiones y actividades en las regiones; el adecuadomanejo ambiental, el urbanismo y el ordenamiento de las ciudades, lageopolítica interna y externa o manejo estratégico del espacio socioeconómiconacional, el desarrollo regional, la presencia territorial del Estado y susservicios, la descentralización y las autonomías regionales y locales, elordenamiento orgánico y funcional de las ciudades y sus áreas rurales, elejercicio de la democracia participativa; la desconcentración del desarrollo y laautonomía de las regiones y los municipios, la división político - administrativa,y varios otros.

El Ordenamiento del territorio como proceso político y técnico requierede dos factores fundamentales: en primer lugar, que sea un proceso quevincule y reconozca el papel de la comunidad y en segundo lugar, elconocimiento, como el elemento fundamental para entender las dinámicasterritoriales.

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4.4 Marco Conceptual del Proyecto Político de Región

La Gestión Integral del Riesgo debe estar inscrita dentro de un proyectopolítico que tenga por objetivo el Desarrollo Regional del Eje Cafetero, por estarazón cualquier intento por formular, concertar e implementar una políticapública en el marco de un fortalecimiento institucional no puede ser ajeno aeste propósito.

Es pues, esa sociedad civil la que debe “compartir responsabilidades—yde manera principal— con la sociedad política regional, en la conducción delproceso de ´”ingeniería de intervención territorial” destinado a promover el realdesarrollo de la región” (Boisier, 2005:9). Es más, el desarrollo regional eslegítimo en la medida en que la sociedad civil participe de su construcción.

La conclusión que debe interesar, afirma Boisier, “es que la participacióneficaz, eficiente y veloz presupone por parte de quien participa el poseer elconocimiento pertinente sobre la cuestión que convoca la participación, en estecaso el desarrollo regional. Conocimiento pertinente que no es igual a unconocimiento enciclopédico, pero es la cantidad mínima de saber que permiteentender a lo menos la naturaleza sistémica y compleja del problema. Unconocimiento básico de esta naturaleza, socializado en la comunidad ya seríaun paso gigantesco en la dirección del desarrollo” (Boisier, 2005:10).

Boisier es claro en afirmar que, “todo proyecto político se estructura apartir de una imagen futura de la sociedad a la cual se refiere, sea nacional,sea regional; sin dicha imagen no puede haber conducción social porquesimplemente no se sabe hacia adonde ir. Por supuesto, se trata de una imagenfutura que representa una construcción voluntarista del futuro, pero eso no laconvierte en una utopía, en la medida en que tal imagen represente el campode lo posible dentro de lo deseable. Es decir, todo proyecto político tienedetrás de sí una ideología por ejemplo de regionalismo, de humanismo, decompetitividad o equidad, etc. Requiere además, apoyo social y apoyarse enuna propuesta técnica, que constituye su fundamento” (Boisier, 1992:16).

Ahora bien, regresando al concepto de “proyecto político” para unaregión es importante aclarar que éste no tiene nada que ver con partidospolíticos si no que se refiere principalmente a cómo una comunidad usa elpoder que ella misma tiene, entendido el poder como la capacidad de controlarun recurso escaso, o sea, la capacidad de administrarlo y asignarlo. Esterecurso escaso puede ser de variada naturaleza, político, desde luego,económico también y ahora muy importante, puede ser de naturaleza cognitiva,de saber, de información, de conocimiento. (Boisier, 2005:43)

Este proyecto es de naturaleza política porque se refiere a cuestiones deinterés general o colectivo, a cuestiones de la polis, por lo tanto el trabajo deconcepción, diseño y puesta en ejecución debe ser colectivo. Se requiere

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entonces convocar a los actores relevantes o agentes de desarrollo que sonaquellos individuos que tienen poder y por tanto capacidad para alterar el cursode los acontecimientos, para darles una direccionalidad juzgada comoadecuada. Del mismo modo, como ya se dijo, es la sociedad civil el agenteprincipal o uno de los agentes principales de la propuesta de desarrollo(Boisier, 2005:45).

Un siguiente componente del proyecto es su fundamento técnico ya queno se trata de una simple declaración de buenas intenciones. Debe identificarseel o los dos o tres (nunca más) problemas estructurantes de la región, definidoscomo aquellos cuya aminoración o solución provocan cambios estructurales yuna “onda de reducción” de problemas secundarios o dependientes. Porejemplo, si fuese posible eliminar de raíz la pobreza en la región, elloprovocaría la desaparición sucesiva de una serie de problemas que hoy sonvistos casi como “auto-explicativos” (delincuencia, hacinamiento, etc.). Losproblemas estructurantes son los problemas radicales de la región (están enla “raíz” de situaciones más amplias).

Dentro de esta revisión sumaria y primera de la estructura del proyectopolítico de desarrollo, hay que especificar la manera de hacer la socializacióndel proyecto, usando a toda potencia el “capital mass-mediático” de la región.

Por último el proyecto debe ser traducido en programas y proyectosconcretos de inversión, a los que ya se ha hecho referencia al comentar laforma en que el “modelo” valórico termina por expresarse en cuestionesconcretas.

Este comentario general, que describe los principales elementoscomponentes del proyecto político hay que complementarlo con un esquemamás apto para organizar las cosas en la práctica. La siguiente secuenciamuestra las tareas que no deben faltar en un ejercicio de estructura de unproyecto político, según Boisier (Boisier, 2005:47):

a) Reconocimiento del entorno. La primera tarea en la construcciónmisma del proyecto político consiste en el reconocimiento del entorno regional,cuestión sobre la cual ya se han hecho algunos comentarios en referencia alnuevo escenario “contextual”. La consideración básica que está detrás delestudio del entorno radica en el reconocimiento de que ahora las regionesconstituyen sistemas abiertos. La apertura del sistema regional, de las regionessimplemente, sugiere que los intercambios (de energía) de la región con suentorno son determinantes de la conducta y de los resultados del sistema.Como puede apreciarse, este hecho, objetivo y propio de la naturaleza de lossistemas, refuerza la tesis acerca de la exogeneidad del crecimiento económicoregional en la globalización. El nuevo escenario contextual en el cual seinsertan ahora las regiones se encuentra en la intersección de los procesos deapertura externa y de apertura interna y es en ese cruce que debe plantearse

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actualmente el desarrollo regional. Ello equivale a sostener que de ahora enadelante el principal desafío de todo gobierno regional consistirá en cómoayudar al territorio bajo su jurisdicción a posicionarse adecuadamente en talescenario a fin de lograr posiciones “modernas y competitivas” en el comercio y“equitativas y participativas” en el juego socio-político interno.

Para enfrentar este enorme desafío el manejo de la información y delconocimiento resulta vital, como lo sostienen del Castillo y Sámano (1993):“Cuanto mayor es el nivel de conocimiento se dispone de hecho de unhorizonte de decisiones más amplio, lo que puede significar una ventajaconsiderable respecto a competidores y en cualquier caso una garantía de queal ampliar el campo de las soluciones posibles significará que la toma dedecisiones seguirá un proceso secuencial, sin pararse necesariamente en loque hubiera sido la primera solución evidente en un entorno más reducido, conlo que se disminuye la posibilidad de elegir un sub-óptimo...Esto, en un mundocambiante, significa de hecho integrar más parámetros en la toma dedecisiones (por tanto minimización del riesgo) e igualmente una mayor rapidezpara aprehender los cambios del entorno de manera que la región se puedaadaptar a los mismos antes de que se hayan producido tales transformacionesque le sea imposible”.

b) Reconocimiento del interno. Hablar del “interno” implica porsupuesto el uso de un neologismo para describir aquello que es propio de lointerior a la región. La estructura y la complejidad de la región son las doscuestiones más importantes de relevar en este contexto.

La otra cuestión relativa al “interno” de la región es el análisis de su nivelde complejidad, porque, claro, una región no sólo es un sistema; además es unsistema de complejidad variable y de apertura también variable.

c) La convocatoria. Ahora que se conoce el “entorno” y el “interno”regional, tareas que competen en verdad a un equipo técnico de altacalificación, hay que “abrir el juego” a la participación de la sociedad civil. Hayque convocar a la sociedad civil. ¿Qué significa esto en la práctica misma? ¿Unaviso en los medios de comunicación social, del tipo: “invítase a los miembrosde la sociedad civil de la Región a reunirse...”? ¿O hay que ser más selectivo,más estratégico? Y, ¿para qué convocar específicamente?

Se dijo inicialmente que es cierto que ahora la sociedad civil, junto a lasociedad política, tiene un papel importante en “hacer el desarrollo”. Pero, ¿aquienes, con nombre y apellido, hay que convocar?

Entiéndase que los actores individuales regionales se encuentran en tresplanos. Un primer plano es el plano político en el cual la nómina de actores esconocida por tratarse de un plano altamente formalizado, público, transparente,jerarquizado. Aquí se encuentran los funcionarios y los que ejercen cargo de

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representación popular. Un segundo plano es el plano económico en el cual lanómina también es reducida y fácilmente identificable; se trata de los dueños yde los administradores del capital. No siendo un plano tan transparente como elprimero, tampoco se podría hablar de una opacidad completa. Un tercer y uncuarto plano corresponden a los mundos militar y eclesiástico; sus actoresprincipales, de nuevo, son figuras públicas conocidas y el último plano esprecisamente el plano de la sociedad civil, difuso, poco formalizado y deextrema variedad.

¿Para qué? Pues, precisamente, para iniciar y mantenerconversaciones sociales sobre el desarrollo de la región, cuya finalidad esgenerar, paso a paso, el proyecto político de desarrollo.

El resultado al cual debe llegarse se encuentra con seguridad más cercade un mínimo común denominador que de un máximo imaginable en torno a lao las cuestiones estructurantes de la región. Una misma mirada sobre eldiagnóstico y un consenso que no oculta las diferencias sobre el futuro debeser el objetivo. Nuevamente cabe insistir en la contribución del conocimientocientífico y ciertamente actualizado sobre la cuestión regional al logro de estosobjetivos.

d) La explicación de la situación. Para el logro de un consenso, lasexplicaciones objetivas de la situación actual (descripción e interpretación)constituyen el punto de partida. Hay que reemplazar las interpretacionesemocionales y altéricas que son tan frecuentes en estos asuntos.

Primeramente cabe ocuparse del nivel y dinámica del Producto InternoBruto regional. ¿Por qué se tiene, por ejemplo, un bajo nivel de PIB? Pararesponder preguntas como ésta es imprescindible recurrir al pensamientoteórico primero y a su verificación empírica después.

De los factores anteriormente mencionados como explicativos delcrecimiento, la acumulación de capital (la inversión), la política económica, y lademanda externa, son los más fáciles de medir. Algo más complejo esidentificar la contribución de la acumulación de progreso técnico y de capitalhumano. El manejo de estos elementos dará una adecuada explicación delnivel económico absoluto de la región y de su dinámica temporal. A ello debeagregarse una explicación adicional acerca de la dinámica relativa del productoregional comparado con otras regiones (y con el promedio del país endefinitiva) ya que ello puede entregar luces acerca de las ventajas odesventajas comparativas regionales.

e) Un futurible posible. Convocados los actores reales, es decir, losagentes que efectivamente detentan distintas formas de poder en la región ylogrado un conocimiento básico común (una sinergia cognitiva) a partir del cualse pueden plantear acciones colectivas, hay que construir un futuro. Ya se dijo

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que actualmente la tarea de construir un futuro no puede descansar enmétodos del pasado, principalmente porque la turbulencia del entorno impidehacer uso de proyecciones determinísticas y que, entre las varias metodologíasde construcción de futuro acá se opta por la Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económicos (OCDE) y por la construcción de escenarios.

La prospectiva, de acuerdo a Gastón Berger es una anticipación paraguiar y orientar la acción. Es una manera de centrarse y concentrarse en elfuturo imaginándolo plenamente acabado, en lugar de sacar deducciones delpresente. Los escenarios, según Michel Godet, son previsiones condicionadasa un conjunto de hipótesis coherentes, son juegos coherentes de hipótesis. Elpropósito primario de un escenario no es predecir el futuro, sino organizar,delimitar y sistematizar la incertidumbre.

Todo escenario contiene cinco elementos estructurales: a) una teoría oun conjunto de hipótesis no contradictorias capaz de explicar la estructura y ladirección del cambio del sistema en cuestión; b) un conjunto de variables ofactores derivado del marco teórico anterior y que representan los elementosesenciales del sistema y contexto considerado; c) un conjunto de actores devariada naturaleza que influyen o influirán significativamente en el sistemaconsiderado; d) un conjunto de escenas, cada una de ellas configurando elestado o situación del sistema y de su contexto en un determinado instante detiempo; e) una trayectoria, que es el recorrido o el camino, a lo largo del tiempo,del sistema considerado.

En la práctica se requiere elaborar cuatro escenarios regionales. Elprimero, el escenario actual es el reflejo de una descripción estructurada (deacuerdo a un modelo conceptual) de la realidad actual. El segundo, elescenario tendencial, de gran dificultad por el uso de métodos subjetivos yprobabilísticos, es una descripción igualmente estructurada (sobre la base delmismo modelo anterior) del estado probable del sistema a un cierto plazo. Eltercero, el escenario contextual constituye el marco referencial externo futuro(el país o preferentemente el mundo) y en él se incluyen cuestiones como labase energética futura, el perfil tecno-productivo emblemático del futuro, y elperfil de comercio asociado al anterior. El cuarto escenario, el más importante,es el escenario estratégico, el futurible posible dentro de la gama de losdeseables y representa lo que efectivamente la comunidad regional puedehacer y alcanzar colectivamente. En un sentido figurativo, este escenario derivade una superposición (al estilo de la superposición de transparencias en ciertosestudios geográficos) de los tres escenarios anteriores.

f) ¿Quién hace qué y cuándo? Logrado un “pacto inteligente” entre losdiversos actores regionales, pacto dirigido a maximizar las probabilidades degenerar un proceso de desarrollo en la región expresado en un proyectopolítico regional, hay que asignar responsabilidades y establecer uncronograma de acción.

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Hay que distinguir entre la responsabilidad global y variasresponsabilidades parciales en la ejecución del proyecto. En cuanto a laprimera, en la etapa ejecutiva debe mantenerse vigente la noción de que elproyecto regional es una responsabilidad colectiva o compartida por todos, ypor tanto su puesta en marcha no corresponde solamente al gobierno regional.Será útil crear una suerte de comité cívico, pequeño pero representativo, parallevar adelante el proyecto. Por supuesto, no son pocos los problemascotidianos, de coordinación, de superposición, de administración en generalque surgirán inevitablemente, pero aún así, lo más importante es manteneractiva la responsabilidad colectiva.

Las responsabilidades parciales o específicas sólo pueden serestablecidas a la luz de un proyecto concreto, aprovechando –ahora sí—laestructura administrativa del propio gobierno.

La experiencia muestra que sin importar cuán grande haya sido elentusiasmo inicial por el proyecto, una vez formulado definitivamente esteentusiasmo suele ser sobrepasado por la rutina cotidiana, y la "energía social”inyectada al proyecto se va debilitando en forma paulatina. Parece ser unasuerte de un sistema con "final abierto disipativo". Esta es una situación quedebe ser combatida abriendo espacios para acompañar permanentemente elproyecto con una estrategia de comunicación social que mantenga en alto nivella energía social.

Lo importante es que nadie de los que han sido convocados en virtud desu posición de poder, puede quedar fuera de la etapa de ejecución.

g) ¿Quién supervisa, controla y evalúa? Como ya es claro, el proyectoregional no es el proyecto del gobierno solamente ni de ningún otro agente enforma exclusiva; es el proyecto de todos y por tanto la supervisión, el control deavance y la evaluación son también tareas colectivas, pero que deben serseparadas de la ejecución. Tampoco se trata de crear nuevas instituciones, porespecíficas y de vida determinada que sean porque es de sobra conocida laLey de Parkinson. En esta materia hay que atenerse a una regla de oro: cuantomenos instituciones, cuanto mejor, si son eficaces y eficientes.

Así pues, hay que buscar en el tejido institucional existente el organismomás adecuado –con la mayor capacidad técnica, independencia ycredibilidad—para supervisar, controlar y evaluar.

h) ¿Quién y cómo, premia, sanciona y remueve? El asunto entremanos, que no es nada menos que el desarrollo de una colectividad, requiereque las responsabilidades sean asumidas teniendo presente que la evaluaciónconlleva un sistema de premios y castigos. En primerísimo lugar, losfuncionarios públicos deben estar sometidos a un "juicio de responsabilidad", al

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estilo de los “juicios de residencia” instituidos por la administración realespañola para evaluar el desempeño y la probidad de los funcionariosdesignados en las colonias.

Los dirigentes políticos propiamente tales, que estarán o deberían estarinvolucrados en la implementación de la propuesta de desarrollo son juzgadosen la arena política mediante procesos electorales, que determinan lapermanencia o la remoción de ellos. Los dirigentes sociales que hanparticipado en la elaboración del proyecto no deberían ser ajenos a unaevaluación social, pero hay que reconocer que no resulta sencillo proponerfórmulas prácticas para ello. Los medios de comunicación social de la regiónpodrían cumplir un papel en este sentido.

i) La modernización del gobierno regional: clave del éxito. Todos losactores del desarrollo en la región son...en principio iguales. No obstante, unasegunda mirada a la cuestión revela que la famosa primera regla corregida dela Granja de los Animales, la brutal novela de George Orwell en contra de lanomenklatura, es muy pertinente: todos los animales son iguales, pero hayalgunos más iguales que otros!

Esto se aplica nítidamente al gobierno regional, como un privilegiadoactor corporativo. Todos los actores regionales requieren ahora modernizarse,pero para ninguno es más imperativa esta necesidad que para el propiogobierno regional, sobre todo, cuando se entiende bien el significado de“modernización”, mucho más allá de mejoramientos tecnológicos.

Cuatro campos definen la modernización del gobierno regional en estecaso. El primero, se refiere al manejo de la creciente masa de informaciónentrópica y su transformación en conocimiento. El segundo se refiere a laadministración, esto es, a la forma en que el gobierno presta servicios a lacomunidad y a la eficacia y eficiencia de sus propios procedimientos internos(contabilidad, evaluación de proyectos, gerenciamiento de personal, etc.). Eltercer campo se refiere precisamente a la forma de hacer gobierno regional,una función esencialmente política, de dirección superior, de ejercicio de laautoridad, de guía social. El cuarto campo es el más difícil ya que se trata de lamodernidad, más que de la modernización, y la modernidad se refiere aprocesos mentales, a la capacidad de entender el cambio contemporáneo, a“estar en el cambio”, como lo diría Marshall Berman. Se es “moderno” en estaacepción cuando, por ejemplo, jamás se repite la forma de hacer las cosas,aunque se haya tenido éxito en el pasado, porque el futuro es completamentedistinto. En este contexto y bajo las anteriores premisas se debe plantear unproyecto político regional para la gestión integral del riesgo.

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4.5 Marco Conceptual de la Gestión del Riesgo

La gestión del riesgo es el conjunto de acciones tendientes a generar, enel marco del desarrollo sostenible, capacidad en los actores sociales y susinstituciones para identificar y tramitar una propuesta de intervenciónconsciente, concertada y planificada para prevenir, mitigar y/o reducir el riesgo,y/o atender la emergencia y la reconstrucción ante eventos que generandesastres.

Es decir, la gestión del riesgo es entendido como un proceso socialcomplejo cuyo fin último es la reducción o la previsión y control permanente delriesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro depautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles.

Igualmente un sistema de gestión del riesgo debe preocuparse por quelos procesos de reconstrucción no supongan la reconstrucción de lasvulnerabilidades existentes previas a la ocurrencia del desastre, sino queconsoliden un desarrollo más seguro buscando la sostenibilidad de las áreasreconstruidas.

Existen dos formas de desplegar la Gestión del Riesgo Proyecto Apoyoa la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina –PREDECAN-: Una esde manera prospectiva, integrándola a la planificación del desarrollo y delterritorio, de esta forma los nuevos programas y proyectos de desarrollonecesitarán revisar su potencial para reducir o agravar las condiciones devulnerabilidad y amenaza y por ejemplo, en el ejercicio del ordenamientoterritorial deberán estar implícitas la noción de aprovechar las potencialidadesdel entorno para la producción social y de asumir responsablemente lasrestricciones presentes y potenciales que ponen en peligro dicha producción.

Por otro lado existe la gestión del riesgo correctiva o compensatoria, lacual consiste en la reducción de la vulnerabilidad y amenazas existentes y quese han acumulado con el tiempo a través de los patrones pasados dedesarrollo. Las políticas compensatorias son necesarias para reducir el riesgoexistente, pero las políticas prospectivas se necesitan para evitar laconstrucción de nuevo riesgo a corto, mediano y largo plazo.

En conclusión, la tarea de hacer una efectiva gestión del riesgo va de lamano con la tarea de hacer una eficiente gestión ambiental, y en términos másgenerales una gestión sostenible del desarrollo, para lo cual la planificación seconstituye en un instrumento básico.

Los términos claves en la gestión del riesgo son:

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Amenaza: Probabilidad de que un fenómeno, de origen natural o humano, seproduzca en un determinado tiempo en una región no adaptada para afrontarlasin traumatismo.

Entre los eventos considerados como amenazas naturales más importantesencontramos los sismos, deslizamientos, erosión, erupciones volcánicas, yfenómenos hidrometeorológicos. En tanto los fenómenos antrópicosdestacados son los vertimientos de sustancias peligrosas, la deforestación, lasemisiones atmosféricas, el almacenamiento y transporte de sustanciaspeligrosas y las obras de infraestructura.

Cuadro 1. Clasificación de las AmenazasTIPO DE

AMENAZAEVENTOS

AMENAZANATURAL

SismicidadDeslizamientos y erosiónErupciones volcánicasInundaciones y torrencialidadMeteorológicas (Huracanes,vendavales, etc.)

AMENAZASOCIONATURAL

Usos del sueloConstrucción de víascordilleranas

AMENAZAANTRÓPICA

Vertimiento de sustanciaspeligrosasDeforestaciónEmisiones atmosféricasAlmacenamiento y transporte desustancias peligrosasObras de infraestructura

Fuente: Elaboración propia. Manizales, 2011.

La Amenaza Natural es la probabilidad de ocurrencia de un eventonatural, que puede influir de manera negativa, directa o indirectamente, en lasvidas o bienes de una población o sus servicios esenciales.

Las Amenazas Socio-naturales son el conjunto de actividades humanasque pueden originar o detonar eventos naturales, los cuales a su vez puedeninfluir de manera negativa, directa o indirecta, en las vidas o bienes de unapoblación y sus servicios esenciales. Las actividades más comunes, que seenmarcan dentro de este tipo de amenazas son las construcciones de vías enzonas de fuerte pendiente y los usos inadecuados del suelo, las cuales puedendetonar o acelerar procesos erosivos.

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Los incendios forestales originados por actividades humanas, como laquema controlada de rastrojo y la producción de carbón natural, también seconstituyen en amenazas socio-naturales.

Las Amenazas Antrópicas se definen como la probabilidad de ocurrenciade un evento originado por la acción humana sobre elementos de la naturaleza(aire, agua y tierra) o población. Ponen en grave peligro la integridad física o lacalidad de vida de las localidades.

El análisis de las amenazas se fundamenta en los estudios tecnico-científicos realizados sobre los fenómenos potencialmente peligrosos y toma encuenta los siguientes aspectos básicos (Wilches, 2007):

Localización del peligro Frecuencia del evento Intensidad Área de influencia Información histórica y memoria colectiva sobre los eventos ocurridos Estudios generales o específicos, evaluaciones y monitoreo de eventos.

Vulnerabilidad: Es el grado de desprotección o susceptibilidad (E) de loscomponentes social, físico, político, económico y/o institucional ante unaamenaza dada y el grado de resistencia (S) de dicho componente ante laamenaza. V=E/S. La vulnerabilidad puede ser física, institucional o social.

La vulnerabilidad física está directamente relacionada con la exposiciónde las edificaciones ante las diferentes amenazas. En este componente seincluyen las líneas vitales (sistemas de conducción de acueductos,alcantarillados, infraestructura vial y eléctrica), las edificaciones educativas,médicas, administrativas, de uso masivo (teatros, centros comerciales,estadios, etc.) y edificaciones especiales (bomberos, cruz roja, etc.)

La vulnerabilidad institucional y social se relaciona con aspectos como lacapacidad de respuesta de las instituciones involucradas en la prevención yatención de emergencias, los factores condicionantes que hacen más o menosvulnerables a la sociedad en su conjunto y a los individuos y la identificación delos grupos sociales más vulnerables a las amenazas.

La vulnerabilidad económica es conocida como la pobreza de laspoblaciones incrementa notablemente los riesgos de desastre. Tiene que vertanto con la carencia de dinero como el mal uso de recursos económicos de lagente, generado por el desempleo, la ausencia de presupuestos públicosadecuados, la falta de diversificación de la base económica, etc. En nuestropaís es bastante conocido que son los más pobres y las localidades menosatendidas por el Estado y el mercado las que sufren los efectos negativos delos desastres.

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La vulnerabilidad política, es entendida como el alto grado decentralización en la toma de decisiones y en la organización gubernamental, yla escasa autonomía para decidir en los niveles regionales, locales ycomunitarios, impide la participación activa de los actores sociales en estosniveles territoriales, limitando su participación casi exclusivamente a lasacciones de emergencia. Esta vulnerabilidad tiene que ver también con lasprácticas de clientelismo político estatal que utiliza políticamente la desgraciade la gente, fomenta la dependencia, la inacción para reclamar y formularpropuestas.

La vulnerabilidad técnica referida a las técnicas inadecuadas deconstrucción de edificios e infraestructura básica utilizadas en zonas de riesgo.En nuestro país, pese a las reiteradas observaciones de especialistas sobre lospeligros, por ejemplo, de edificar en zonas altamente sísmicas, las autoridadesno responden adecuadamente, dejando que la lógica del mercado en el uso delsuelo se expanda sin medir los riesgos.

La vulnerabilidad ideológica referida a la forma en que los hombresconciben el mundo y el medio ambiente que habitan y con el cual interactúan.La pasividad, el fatalismo, la prevalencia de mitos, etc., todos estos factoresaumentan la vulnerabilidad de las poblaciones, limitando su capacidad deactuar adecuadamente frente a los riesgos que presenta la naturaleza.

La vulnerabilidad educativa, se refiere a ausencia o inadecuadaorientación de programas y acciones educativas que informen y formencapacidades en la población para participar como ciudadanos y relacionarseadecuadamente con el ambiente. Además, se refiere al grado de preparaciónque recibe la población sobre formas de un comportamiento adecuado a nivelindividual, familiar y comunitario en caso de amenaza u ocurrencia desituaciones de desastre. Nuestro sistema educativo formal está muy lejos depropiciar en los niños, adolescentes, jóvenes y adultos una cultura de laprevención y de respeto por el ambiente, no sólo por la inexistencia deprogramas educativos, sino por la escasa o nula articulación de las escuelasrespecto a sus comunidades.

La vulnerabilidad ecológica, generada por modelos de desarrollo quepropician la destrucción de las reservas del ambiente y ecosistemas que poruna parte resultan altamente vulnerables, incapaces de autoajustarseinternamente para compensar los efectos directos o indirectos de la acciónhumana, y por otra, altamente riesgosos para las comunidades que losexplotan o habitan, produciéndose, por ejemplo, la deforestación que favorecelas inundaciones, derrumbes, avalanchas y sequías.

La vulnerabilidad es un componente eminentemente antrópico, puesque, como puede concluirse del concepto, se basa en la exposición del hombre

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y sus actividades ante las diferentes amenazas; por lo tanto la disminución dela vulnerabilidad siempre es factible a través de actividades como lassiguientes:

Mejoramiento de ingresos de la población Construcción de edificaciones sismo resistentes No intervención de zonas de amenazas altas Usos del suelo adecuados a las condiciones que presentan los terrenos Fortalecimiento de las entidades relacionadas con la prevención y

atención de desastres Educación y concientización de las comunidades en los temas

relacionados con la prevención y atención de desastres, enfatizandosobre el conocimiento de las condiciones naturales que habitan

Mejoramiento en la organización de las comunidades.

De este análisis se puede decir, que la reducción y manejo de lavulnerabilidad no es de exclusiva competencia de una determinada disciplina;sino que por el contrario, requiere un trabajo interdisciplinario y además queincluya a la comunidad.

En términos de Wilches (2009: 219) es la “incapacidad de unacomunidad para absorber, mediante el autoajuste, los efectos de undeterminado cambio en su medio ambiente, o sea su inflexibilidad oincapacidad para adaptarse a este cambio”. La vulnerabilidad en sí mismaconstituye un sistema dinámico, es decir, que surge como consecuencia de lainteracción de una serie de factores y características (internas y externas) queconvergen en una comunidad particular. El resultado de esa interacción“Vulnerabilidad global” es el “bloqueo” o incapacidad de la comunidad pararesponder adecuadamente ante la presencia de un riesgo determinado, con elconsecuente “desastre”.

Riesgo: Probabilidad de que ocurra un desastre. Se define como elnúmero de pérdidas humanas, heridos, daños a las propiedades y efectossobre la actividad económica, debido a la ocurrencia de un evento desastroso,siendo el producto de la amenaza por la vulnerabilidad.

RIESGO (R) = AMENAZA (A) x VULNERABILIDAD (V)

Desastre: Son manifestaciones de riesgo no manejados. Se presentacuando una familia o grupo social no puede resistirse y/o recuperarse de losdaños, pérdidas y alteraciones en sus condiciones de vida causados por laocurrencia de un evento peligroso.

De acuerdo con Cardona (2005), Una política de gestión de riesgos nosólo se refiere a la acción de las entidades del Estado, sino por su propósito ala articulación de las diversas fuerzas sociales, políticas, institucionales,

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públicas y privadas. Esto significa la participación democrática y la suma deesfuerzos y responsabilidades de acuerdo con el ámbito de competencia decada cual.

Otras Definiciones. En la planificación territorial, se han establecido lassiguientes categorías para clasificar las zonas de riesgo y de amenaza; dichascategorías se presentan a continuación:

Zonas de Riesgo No Mitigable: Son aquellas zonas donde se presentanasentamientos humanos o cualquier elemento expuesto que están sujetos aniveles de riesgo ya sea hidrológico – geotécnico, volcánico o antrópico-tecnológico, de tales dimensiones que requieren procesos de reubicación.

Zonas de Amenaza No Mitigable: Son aquellas zonas que por suscondiciones de amenaza (Hidrológica, Geotécnica y Volcánica) generanrestricciones para cualquier tipo de intervención y/o ocupación (vivienda,infraestructuras etc.)

Las zonas de riesgo y amenaza no mitigable se delimitan de la siguientemanera:

Zonas de Riesgo Hidrológico No Mitigable: Se demarcan inicialmentecon base en los estudios hidrológicos existentes, con relación a los elementosexpuestos que se identifiquen dentro de la categoría de Riesgo No Mitigable.Se precisan en las unidades de planificación intermedia, en los planesparciales, o en los desarrollos predio a predio, a través de estudios hidrológicosdetallados, teniendo en cuenta las disposiciones de las Resoluciones que lasmodifiquen o sustituyan.

Zonas de Riesgo Geotécnico No Mitigable: Se demarcan inicialmentecon base en estudios de Zonificación de Riesgo Geotécnico existente conrelación a los elementos expuestos que se identifiquen dentro de la categoríade Riesgo No Mitigable.

Zonas de Amenaza Hidrológica No Mitigable: Se demarcan inicialmentecon base en los estudios hidrológicos existentes. Se precisan a través deestudios hidrológicos detallados, teniendo en cuenta las disposicionesespecíficas para ellas.

Zonas de Amenaza Geotécnica No Mitigable: Se demarcan inicialmentecon base en estudios de Zonificación de Amenaza Geotécnica existente. Seprecisan a través de estudios Geotécnicos que indiquen restriccionesespecíficas para su ocupación.

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Zonas de Riesgo Alto Mitigable: En las cuales la inestabilidad escontrolable a través de obras de mitigación con un costo razonable y no serequiere reubicación de viviendas.

Zonas de Riesgo Medio: En las cuales los fenómenos de inestabilidadpueden ser controlados con obras de mitigación sencillas, que garanticen laseguridad de las viviendas ubicadas en el área de influencia de los fenómenos.

Zonas de Riesgo Bajo: Donde solo se requieren medidas mínimas deprevención y/o de control.

En el caso de la percepción del riesgo ante ciertos fenómenos naturaleso de origen antrópico, usualmente las personas tienen una noción bastanteincompleta o fragmentada del mismo, razón por la cual desde la perspectivatécnica algunos investigadores consideran inadecuado definir el referente onivel de riesgo aceptable de una sociedad sólo con base en la valoración opercepción de los individuos o de la comunidad en general. Eventos pocoprobables pero sensacionales tienden a ser percibidos como más peligrososque eventos más frecuentes y poco reconocidos.

De acuerdo con Cardona (2005), Una política de gestión de riesgos nosólo se refiere a la acción de las entidades del Estado, sino por su propósito ala articulación de las diversas fuerzas sociales, políticas, institucionales,públicas y privadas. Esto significa la participación democrática y la suma deesfuerzos y responsabilidades de acuerdo con el ámbito de competencia decada cual.

Escenario de Riesgo: Situación en la cual coinciden la amenaza y lavulnerabilidad en un espacio y lugar determinado, la ocurrencia del desastreestá latente. El escenario de riesgo es construido socialmente a través deltiempo, se relaciona con el tipo de desarrollo dominante en dicho lugar.

Desastre: Es la ocurrencia efectiva de un fenómeno peligroso(amenaza), que como consecuencia de la vulnerabilidad de los elementosexpuestos causa efectos adversos sobre los mismos. En otras palabras, es lamanifestación de un riesgo no manejado. Normalmente se expresa en términosde pérdidas materiales y/o pérdidas de vidas.

Manejo de Desastres: Conjunto de acciones tendientes a intervenir sobrelas consecuencias de un desastre. Atención de la emergencia generada poreste, a través de una serie de instrumentos y acciones tendientes a salvar vidasy bienes cuando se presenta un desastre (búsqueda y rescate de heridos,atención médica, alojamiento provisional de afectados, etc.).

Intervención: La intervención pretende modificar los factores de riesgocon la finalidad de reducir la amenaza y/o la vulnerabilidad. Algunas

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alternativas para intervenir la amenaza son: controlar o encauzar la dinámicade un evento particular, reducir su severidad o frecuencia. Para la intervenciónde la vulnerabilidad, consiste de la modificación de la resistencia al impacto delos elementos expuestos (medidas estructurales para reducir la vulnerabilidadfísica), o de otro lado las actividades de planeación, la normatividad, entre otrasconstituyen medidas no estructurales.

Prevención: Conjunto de medidas y acciones dispuestas con anticipacióncon el fin de evitar la ocurrencia de un evento natural o antrópico desfavorableo de reducir sus consecuencias sobre la población, los bienes, servicios y elmedio ambiente.

Mitigación: Conjunto de medidas tendientes a reducir la exposición ovulnerabilidad de una comunidad, de un elemento o de un sistema,amenazados por uno o varios fenómenos de origen natural o tecnológico. Porejemplo, implementación de medidas de planificación, como estatutos de usosdel suelo, normatividad constructiva, obras de protección, reubicación depoblaciones, campañas de educación, etc.

Riesgo Aceptable: Valor de probabilidad de consecuencias sociales,económicas o ambientales que, a juicio de la autoridad que regula este tipo dedecisiones, es considerado lo suficientemente bajo para permitir su uso en laplanificación, la formulación de requerimientos de calidad de los elementosexpuestos o para fijar políticas sociales, económicas y ambientales afines.

En resumen, la gestión del riesgo se convierte entonces en unaherramienta eficaz para la planeación del desarrollo seguro de un asentamientohumano, a partir de la conjugación de diversos procesos. En primera instancia,el análisis de riesgos, mediante la evaluación de la amenaza y vulnerabilidadsísmica, que permiten hacer un diagnóstico y/o valoración del fenómenosísmico en un territorio y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, queconforman la red de relaciones del entorno construido físico y ambiental eninterrelación con la población que se beneficia de ella. En síntesis, la gestióndel riesgo es una oportunidad para el desarrollo más seguro de las ciudades ysus comunidades, que día a día crecen sin ningún control y planificaciónadecuada.

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4.6 Marco Legal y Normativo

A continuación se describen brevemente los principales hechosnormativos que han dado lugar históricamente a la gestión del riesgo enColombia.

En el siglo XX, la atención de desastres es asumida por el SocorroNacional de la Cruz Roja Colombiana, la cual se crea mediante la Ley 49 de1948 para atender calamidades públicas.

Desde 1954 se estructuran la primera Corporación Autónoma Regional enel Valle del Cauca para atender entre otras responsabilidades aspectosrelacionados con el riesgo, en especial las inundaciones y las erosiones. En laRegión del Eje Cafetero se funda la Corporación Autónoma Regional de Caldas–CORPOCALDAS- en el año 1971, la Corporación Autónoma Regional delQuindío en 1964 y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-en 1981 (Rodríguez Becerra, sf).

La función de las Corporaciones Autónomas Regionales tienen un auge apartir de la Conferencia de Estocolmo en 1972 sobre medio ambiente humano,en la cual, los gobiernos del mundo reconocen la existencia de amenazasambientales globales que ponen en riesgo los soportes mismos de la vida en latierra, y acuerdan enfrentarlas a partir de una acción conjunta de todos lospaíses. El amplio número de tratados multilaterales, globales y regionales conque hoy se cuenta, acordados en las tres décadas posteriores, son de algunamanera hijos de Estocolmo. Además, en esa Conferencia se acuerda que esnecesaria la intervención de los Estados en la gestión ambiental a nivelnacional, al identificar que la contaminación y destrucción de los ecosistemasnaturales producida en sus territorios no sólo son los generadores de lasamenazas globales sino que ponen en peligro el desarrollo mismo de lospaíses. Colombia responde a los Acuerdos de Estocolmo con la expedición delCódigo de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente (1974), la ley generalambiental pionera en América Latina, y el fortalecimiento del INDERENA,creado en 1968, como autoridad ambiental nacional. El país inicia así sucamino hacia la gestión ambiental estatal.

En 1971 mediante Decreto Ley 2341 se organiza la Defensa CivilColombiana, como un organismo público descentralizado adscrito al Ministeriode Defensa con la misión específica de la prevención y atención de desastres.Este se reforma mediante Decreto 2068 de 1984.

En el año 1979, apoyado en la Ley 9, se crea el Comité Nacional deEmergencias con funciones de prevención, atención y recuperación en caso dedesastres, donde se incluyen aspectos de financiación, como también de

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organización administrativa a nivel nacional y se asigna la responsabilidad a laDefensa Civil de coordinar y a la Cruz Roja de asesorar.

En 1985 a causa de la erupción del Nevado del Ruiz, con incidenciadirecta sobre la región, el Gobierno Nacional incorpora las actividades deplanificación y prevención como parte de las políticas nacionales para sudesarrollo, por lo cual se crea en 1986 la Oficina Nacional para la Prevención yAtención de Desastres –OND- en el Departamento Administrativo de laPresidencia de la República; en 1988 se aprueba la Ley 46, con la cual se creael Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD- y enmayo de 1989, a través del Decreto-ley 919, se expide la norma parareglamentar el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres,definiendo para las instituciones que lo componen las funciones yresponsabilidades a nivel nacional, regional y local. El sistema es coordinadopor la Dirección General del SNPAD, que actualmente depende del Ministeriodel Interior y Justicia, a través de la Oficina para la Atención de Desastres –OND- no solamente desde el punto de vista operativo o de respuesta a lasemergencias, sino también desde el punto de vista técnico científico, educativoy de planificación de acuerdo con su rol.

Mediante el Decreto Ley 1547 de 1984 que crea del Fondo Nacional deCalamidades, el Gobierno Central apoya financieramente los proyectos demitigación de riesgos y de rehabilitación.

En octubre 8 de 1990 mediante la directiva Presidencial No. 33 se define laprevención de riesgos como un concepto de planificación, la cual está definidaConstitucionalmente en el artículo 80 de la Constitución Política de Colombiaque establece que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de losrecursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,restauración o sustitución”. En la Constitución Nacional de 1991 se instaura lagestión del riesgo en los artículos 1, 3, 8, 10, 12, 13,17, 58 y 104 que recogelos principios de descentralización, participación ciudadana, inter-institucionalidad, sobre los cuales se concibe el Sistema de Prevención yAtención de Desastres en el año 1989.

En enero 23 de 1992 se aprueba la Directiva Ministerial No. 13 por la cualel Ministerio de Educación define las responsabilidades del Sistema Nacionalpara la Prevención y Atención de Desastres.

La Ley 322 de 1996 crea el Sistema Nacional de Cuerpo de Bomberos.En 1997 se adopta la Ley 164 sobre la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre Cambio Climático CMNUCC. Para el mismo año se expide la Ley400 que incluye el tema de los riesgos en los estudios de pre-factibilidad yfactibilidad de las inversiones públicas y particularmente sobre estudios devulnerabilidad y reforzamiento de “edificaciones indispensables” y el

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establecimiento de incentivos tributarios, particularmente para el reforzamientode edificaciones vulnerables frente a la amenaza sísmica.

El Decreto 93 en 1998, responde a un marco de política que ilustra que enel país existe una política integral en el marco del desarrollo y su planificación,que tiene por objeto orientar las acciones del Estado y la sociedad civil para laprevención y mitigación de riesgos, los preparativos para la atención yrecuperación en caso de desastre, contribuyendo a reducir el riesgo y aldesarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventosnaturales y antrópicos.

En desarrollo de las disposiciones Constitucionales la planificación deldesarrollo sostenible en general se regula por tres leyes fundamentales que sepresentan en orden de expedición:

La Ley 99 de 1993 por medio de la cual se crea el Ministerio del MedioAmbiente, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA- y se dictan otrasdisposiciones, favorece las condiciones en el país para armonizar losinstrumentos y criterios para la gestión del desarrollo nacional. La ley 152 de1994 mediante la cual se establece el marco para la planificación del desarrollomunicipal; y la ley 388 de 1997 mediante la cual se regula la planificación deldesarrollo territorial y se definen las directrices sobre las que se incorpora lagestión del riesgo en los instrumentos de planificación territorial, consagradosentre otros en los artículos, 1, 3, 8, 10, 12, 13 y 14. Disposiciones que seránampliadas en el desarrollo del documento.

La primera de éstas, en el artículo primero numeral 10, establece que elsector ambiental más los agentes productivos y la sociedad son responsablesde identificar amenazas, disminuir la vulnerabilidad, prevenir y reducir riesgos.

Su Artículo 5, numeral 35, manifiesta que es función del Ministerio deAmbiente hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgoecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales ycoordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir laemergencia o a impedir la extensión de sus efectos, como también paragarantizar la articulación funcional y programática en los ámbitos territoriales ysectoriales.

En este mismo sentido el artículo 31, de la citada Ley 99, -cuyas funcionesfueron adicionados por el artículo 9, del Decreto Nacional 141 de 2011-,autoriza en el numeral 23 a las Corporaciones Autónomas Regionales, a:“Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control dedesastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlasen los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergenciasy desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales

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programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, talescomo control de erosión, manejo de cauces y reforestación”.

Las funciones relacionadas con la gestión del riesgo en el componenteurbano de la Ley 99 de 1993 se hacen explícitas a través del Parágrafo 3, delArtículo 31, expresado de la siguiente forma: “Cuando una CorporaciónAutónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medioambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales odistritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo,tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; y ademáspodrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellasque le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos”.

Así mismo, cuenta con el apoyo de los diferentes Ministerios e InstitutosDescentralizados o Adscritos del orden nacional y regional para el logro de susobjetivos, tal como lo establece el Artículo 105 de la Ley 99, que ordena alInstituto Colombiano de Geología y Minería -INGEOMINAS-, en su calidad deestablecimiento público de investigación y desarrollo adscrito al Ministerio deMinas y Energía, complementar y apoyar la labor del Instituto de Hidrología,Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia –IDEAM-, en lasinvestigaciones y estudios del medio ambiente físico que tengan por objetoconocer la Tierra, su evolución, su dinámica, sus componentes y recursos, elagua subterránea, la exploración y aprovechamiento de los recursos delsubsuelo y la evaluación de los riesgos e impactos geológicos y de obras deinfraestructura.

El terremoto que afecta la región Eje Cafetero en 1999, genera un marconormativo en el cual el Gobierno Nacional crea el Fondo para la ReconstrucciónEconómica y Social del Eje Cafetero –FOREC-, avalado por la CorteConstitucional mediante sentencia C-217 del 14 de abril de 1999.

Bajo un esquema de corresponsabilidad entre el Estado, sectoresorganizados de la sociedad civil y agentes de mercado, con apoyo de lasentidades territoriales y voz para las comunidades afectadas. (Arango. 2002); elFOREC se define como una entidad de naturaleza especial del orden nacionalcon sede en la ciudad de Armenia, con personería jurídica propia, autonomíapatrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia y adscrita alDepartamento Administrativo de la Presidencia de la República. Es presididopor un Consejo Directivo cuyos miembros son designados directamente por elPresidente de la República, quienes actúan a título personal y enrepresentación del Presidente, sin que esa condición los convierta enservidores públicos. El Director Ejecutivo es nombrado por el Consejo Directivoy actúa como representante legal.

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El Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES 3146 delaño 2001, define la estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacionalpara la Prevención y Atención de desastres en el corto y mediano plazo.

El Decreto 1200 de 2004, reglamenta los instrumentos de planificaciónambiental constituidos por el Plan de Gestión Ambiental Regional -PGAR-definido como el instrumento de planificación estratégico de largo plazo de lasCorporaciones Autónomas Regionales para el área de su jurisdicción, quepermite su gestión e integración de las acciones de todos los actoresregionales, con el fin de que el proceso de desarrollo avance hacia lasostenibilidad de las regiones” y el Plan de Acción Trienal .

Mediante Directiva Presidencial 005 de 2005 se reglamentan los planessectoriales de Emergencia.

Decretos de Emergencia Temporada Invernal 2010 – 2011: Según elproyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 el fenómeno de la Niñacorresponde a un escenario climático regional caracterizado por un incrementoimportante de las lluvias, de manera particular en las regiones Caribe y Andina,que tuvo su aparición a mediados de 2010 y se espera que continúe durante elprimer semestre de 2011, cuyo impacto más importante son 2.270.000personas afectadas.

El Gobierno Nacional reconoce que los recursos asignados al SNPAD, soninsuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Por lotanto ha declarado la situación de desastre nacional y el estado de emergenciaeconómica, social y ecológica a través de los Decretos 4579 y 4580 de 2010.

Así mismo, se amplía la declaratoria de emergencia según Decreto 0020del 7 de enero de 2011 por medio del cual se prolonga el estado de emergenciaeconómica, social y ecológica y complementado con la expedición de 44decretos más tendientes a intervenir la emergencia declarada, entre ellos:

El Decreto 4819 de 2010, crea el Fondo de Adaptación para larecuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por elfenómeno de la Niña, con personería jurídica, autonomía presupuestal yfinanciera, adscrita al ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Decreto 4823 de 2010, reglamenta la contribución solidaria a la atenciónde emergencias de los contratistas y concesionarios del Estado. El Decreto4824 de 2010 permite la disposición temporal de los escombros y la utilizaciónde fuentes de materiales para atender la emergencia invernal. El Decreto 4826adiciona un parágrafo al artículo 4 de la ley 785 de 2002 y declara los bienesmuebles e inmuebles afectados a proceso de extinción y dominio o extinguidosa cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes como objeto de

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destinación provisional para la reubicación transitoria de los afectados por laemergencia.

El Decreto 4828 de 2010 que establece los instrumentos financieros paraasignar recursos que permitan recuperar la capacidad productiva y laestabilidad socioeconómica del sector rural afectado, a través de laconstrucción de vivienda rural, la capitalización del Fondo Agropecuario deGarantías –FAG- , crédito blando y la compra de cartera a terceros. Así mismo,aprueba la utilización del 20% de los recaudos parafiscales del sectoragropecuario para atender emergencias de carácter fitosanitario. Autoriza elapoyo financiero a los distritos de adecuación de tierras y por ultimo facilita lacontratación entre particulares del sector agropecuario, rigiéndose por la Ley 80de 1993 y la Ley 1150 de 2007.

El Decreto 4829 de 2010, con el cual se adiciona a la Ley 1341 de 2009provisiones en los servicios y redes de telecomunicaciones a través delconcepto de la servidumbre provisional.

El Decreto 4831 de 2010, por medio del cual se autoriza la financiación ocofinanciación a proyectos de rehabilitación, reconstrucción y construcción deobras en zonas de entes territoriales afectados por la ola invernal con recursosdel Fondo Nacional de Garantías sustentada en el Articulo 5 de la Ley 141 de1994.

El Decreto 016 de 2011 instaura las pautas para la contratación de manode obra no calificada para la reconstrucción de las viviendas.

4.6.1 La Gestión del Riesgo en la Planificación Territorial Municipal

De acuerdo con los objetivos del Sistema Nacional de Prevención yAtención de Desastres, consagrados en el Artículo 1 de la Ley 46 de 1988, elPlan Nacional de Atención de Desastres plantea como Línea Programática, laincorporación de la prevención y mitigación de riesgos en la planificaciónterritorial, soportado en la Ley 152 de 1994 y la Ley 388 de 1997.

En su orden, la Ley Orgánica de Plan de Desarrollo tiene comopropósito, según el Artículo 1, “establecer los procedimientos y mecanismospara la elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planesde desarrollo” definidos en el Artículo 5, como “las estrategias y políticas enmateria económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno paraalcanzar los objetivos y metas”. Para el caso de los municipios, (Articulo 41),además de los planes de desarrollo, se cuenta con un plan de ordenamientoterritorial, definido como el conjunto de objetivos, directrices, políticas,estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar yadministrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (Artículo 9),

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el cual define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territoriomunicipal, señalando su estructura básica y las acciones territorialesnecesarias para su adecuada organización. En tal sentido en la definición deprogramas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tienenen cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio.(Articulo 21).

Esta Ley propone la formulación de los planes de ordenamiento comoinstrumento fundamental en la planificación y el desarrollo territorial, en el cualincorpora la prevención de desastres como aspecto fundamental.

Artículo 1: establece los mecanismos que permiten al municipiopromover la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo.

Artículo 3: mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante losriesgos naturales.

Artículo 8: determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgospara la localización de asentamientos humanos, por amenazasnaturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para lavivienda. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para laprevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación yrecuperación paisajística.

Artículo 10: en la elaboración de sus planes de ordenamiento territoriallos municipios deberán tener en cuenta las determinantes, queconstituyen normas de superior jerarquía, relacionadas con laprevención de amenazas y riesgos naturales tales como las políticas,directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgosnaturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo paraasentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonasexpuestas a amenazas y riesgos naturales.

Artículo 12: el componente general del plan deberá contener ladeterminación y ubicación en planos de las zonas que presenten altoriesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenaza oriesgo natural o por condiciones de insalubridad.

Artículo 13: el componente urbano del plan debe contener, por lo menos,la delimitación, en suelo urbano y la expansión urbana de las áreasexpuestas a amenazas y riesgos naturales. Así como los mecanismospara la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonasde alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo laestrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.

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Artículo 14: el componente rural del plan deberá contener la delimitaciónde las áreas de amenazas y riesgos.

4.6.2 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT

En el Título I, Disposiciones Generales, de la Ley Orgánica deOrdenamiento Territorial se dispone el concepto de Ordenamiento Territorial yallí en el Artículo 2 se señala: “El ordenamiento territorial es un instrumento deplanificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso deconstrucción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual yflexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuadaorganización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar eldesarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrolloterritorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo,socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmentearmónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia”.

En adelante, en el artículo 9 se establece: “El Gobierno Nacional promoverála asociación de las Corporaciones Autónomas Regionales, CAR, para diseñary ejecutar programas de protección ambiental y en especial de cuidado de laszonas productoras de agua para que con recurso de estas se puedan protegerecosistemas estratégicos y desarrollar programas de mitigación de riesgo”; loque indica que la LOOT reconoce la necesidad de desarrollar programas demitigación del riesgo.

Fallas en el Ordenamiento Territorial y la Ley Orgánica de OrdenamientoTerritorial –LOOT-: De acuerdo con la Constitución Política Nacional artículo288, el ordenamiento territorial consiste en la organización de la estructurapolítico-administrativa territorial y en la distribución de competencias entre laNación y las entidades territoriales: El artículo 286 señala que la ley podrá darel carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias, el artículo 307plantea que la LOOT establecerá las condiciones para solicitar la conversión dela región en entidad territorial, las atribuciones, los órganos de administración ylos recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresosprovenientes del Fondo Nacional de Regalías, y definirá los principios paraadoptar el estatuto especial de cada región; y el artículo 329 señala que lasentidades territoriales indígenas se conformarán con sujeción a lo dispuesto enla LOOT.

Sin embargo la Ley aprobada en primera instancia en la Cámara deRepresentantes en el primer semestre de 2011, no desarrolla ninguno de lostemas fundamentales que ordena la Constitución: la distribución decompetencias entre la Nación y las entidades territoriales, la regulación deregiones y provincias como entidades territoriales, la conformación de las

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entidades territoriales indígenas. En conclusión los principios por los que laConstituyente del 1991 apostó, como fue un ordenamiento territorialdescentralizado y con autonomía en sus entidades territoriales aún no seconcretan y esto afecta la gestión y la institucionalidad para una eficientegestión del riesgo.

Ante este vacío legal, las competencias se han venido distribuyendo enleyes ordinarias de menor jerarquía y estabilidad, creando un cuadro confuso,disperso e insuficiente, que afecta asuntos tan importantes como la promocióndel desarrollo económico local, la atención de los desplazados y poblaciones enextrema pobreza, la prevención y atención de desastres, o la preservación delmedio ambiente, todos estos aspectos conexos a la gestión del riesgo.

Dado que no son claras las competencias de los niveles de gobierno yhay conflictos entre la Nación y las entidades territoriales; la propia CorteConstitucional denunció este hecho y ha ordenado al gobierno que precise lascompetencias. Pese a ello y al compromiso incluido en el Plan Nacional deDesarrollo, la actual LOOT no trata la materia y esta ni siquiera mereciómención en el texto de la exposición de motivos.

Las regiones como entidades territoriales sólo podrán ser creadas poruna futura ley de la República. Con ello el meollo de la entidad intermedia no esresuelto en la presente ley a pesar de que este debería ser el centro delproyecto. En conclusión no se avanza en un nuevo reparto de atribuciones,funciones y recursos que es el centro del debate desde hace ya dos décadas.

4.6.3 La Gestión del Riesgo y Plan Nacional de Desarrollo: Ley 1450/2011

En la Ley 1450 del 16 de junio de 2011, Ley Orgánica del Plan Nacional deDesarrollo 2010 – 2014, Prosperidad para todos, se establece en el artículo16°. Programa para la generación y fortalecimiento de capacidadesinstitucionales para el desarrollo territorial, que el “El Departamento Nacional dePlaneación coordinará el diseño y ejecución de un "Programa para lageneración y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrolloterritorial", del que se beneficiarán a alcaldías, gobernaciones, grupos étnicos,cuerpos colegiados y a la sociedad civil. Como acciones inmediatas de estePrograma se contempla la asistencia técnica a las entidades territoriales enmateria de: formulación de planes municipales, distritales y departamentales dedesarrollo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, atenciónintegral a las Víctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia, gestión delriesgo por cambio climático, planes de desarrollo de las entidades territoriales yformulación de proyectos regionales estratégicos”, es decir, que el PlanNacional de Desarrollo reconoce la necesidad de la gestión del riesgo porefectos del cambio climático.

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Así mismo, el articulado, señala que el país deberá dotarse de un PLANNACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO. El Plan Nacional deAdaptación al Cambio Climático será coordinado por el Departamento Nacionalde Planeación con el apoyo del Ministerio de Ambiente Vivienda y DesarrolloTerritorial o quien haga sus veces. Artículo 217, y ordena en el articulo 218° laelaboración de un INVENTARIO NACIONAL DE ASENTAMIENTOS ENRIESGO DE DESASTRES. “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial, o quien haga sus veces en un plazo no mayor a 18 meses,desarrollará una metodología para que los municipios y distritos del país,atendiendo las obligaciones establecidas en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989 yel artículo 5 de la Ley 2 de 1991 recojan y suministren al MVDT informaciónnecesaria para conformar el Inventario Nacional de Asentamientos en riesgo dedesastres. El suministro de información por parte de los municipios constituyeun deber para los servidores públicos en los términos del Artículo 34 del CódigoDisciplinario Único, Ley 734 de 2002”.

En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, se establece la sostenibilidadambiental como un eje estructurante de desarrollo y se le asignan políticas,objetivos y estrategias de desarrollo.

Además, en los soportes del Plan Nacional de desarrollo en el capitulo VI sedestaca la gestión ambiental y del riesgo de desastre como un elemento centralde las políticas de estado en el gestión del desarrollo.

Concluye el Plan Nacional de Desarrollo señalando lo siguiente: “… En estesentido, se reconoce la problemática de riesgos como un tema relacionado conla forma de uso, ocupación y transformación del espacio físico ambiental delterritorio, y por tanto, su inclusión en la planificación determina en parte el éxitode los esfuerzos por lograr una prosperidad democrática (…) La gestión delriesgo es fundamental para consolidar los objetivos de reducción de la pobreza,debido a que ésta población es la más susceptible de ser afectada y con menorresiliencia frente a los desastres”. (Plan Nacional de Desarrollo 2010: 449).

TAREAS QUE ASIGNA EL PLAN NACIONAL.

4. “Formular, por parte de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio delInterior y de Justicia, DGR - MIJ, una Política Nacional de Gestión delRiesgo de Desastres para su adopción por parte del Gobierno nacional yactualizar en consecuencia el marco normativo y los instrumentos de gestióndel SNPAD.

5. Mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y CorporacionesAutónomas Regionales en gestión del riesgo …

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6. La incorporación del riesgo en planes de ordenamiento territorial, POT,planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, POMCA,planes de gestión ambiental regional, PGAR y reducción de riesgo pordesabastecimiento de agua potable, a través del MAVDT.

METAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO.

7. Asistencias técnicas a municipios para la incorporación del riesgo en POT.

8. Mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y CorporacionesAutónomas Regionales en gestión del riesgo. Asistencias técnicas amunicipios para la incorporación del riesgo en POT.

9. Planes municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres.

10. Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres formulada y adoptaday marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD actualizados.

11. Política para el proceso de reconstrucción ante una situación de desastrenacional declarada, formulada.

12. Estrategia para el fortalecimiento de la investigación en gestión del riesgo.

4.6.4 Proyecto de Ley para la Gestión del Riesgo

Cursa actualmente (2011) en el Congreso de la República la iniciativalegislativa que busca dotar al país de una Ley para la Gestión del Riesgo deDesastres, la cual establece en su ARTÍCULO 1. DE LA GESTIÓN DELRIESGO DE DESASTRES.

“La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestióndel riesgo, es un proceso social orientado a la planificación,ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y accionespermanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y parael manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a laseguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y aldesarrollo sostenible”. Y le establece competencias a lasCorporaciones Autónomas: (…) Las corporaciones autónomasregionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de lapresente ley se denominarán las Corporaciones AutónomasRegionales, como integrantes del Sistema Nacional de Gestión delRiesgo, además de las funciones establecidas por la ley, tendrán acargo las tareas y funciones en materia de conocimiento del riesgoy su integración efectiva en los planes de ordenamiento decuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de

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desarrollo, así como en materia de apoyo en la reducción del riesgode desastres y de manejo de desastres. (…).

Las Corporaciones Autónomas Regionales como integrantes de losconsejos departamentales, en desarrollo de los principios desolidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva,deben apoyar a las entidades territoriales que existan en susrespectivas jurisdicciones cuando estas últimas se encuentren enincapacidad de implementar los procesos conocimiento y reduccióndel riesgo y de manejo de desastres. Para estos efectos debenhacer parte de los Consejos territoriales de tales entidades”.

Además, establece en el “ARTÍCULO 36. PLANESDEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE GESTIÓN DELRIESGO. Las autoridades departamentales, distritales y municipales formularány concertarán con sus respectivos Consejos Departamentales, Distritales yMunicipales un Plan de Gestión del Riesgo de Desastres y un Plan deRespuesta a Emergencias para su jurisdicción, en armonía con los planesnacionales sobre la materia”.

Y tal vez, una de las decisiones más importantes del proyecto de Ley esque Crea un Departamento que se encargará del manejo institucional de laGestión del Riesgo: “ARTÍCULO 39. SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓNPARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. Para efectos desistematizar el conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos en elterritorio nacional y de contar con información relativa a sistemas de vigilancia yalerta, capacidad de respuesta y procesos de gestión interinstitucional, elDepartamento Administrativo de Gestión del Riesgo debe promover, poner enmarcha, coordinar y dirigir un Sistema Nacional de Información para la Gestióndel Riesgo de Desastres, el cual debe mantenerse actualizado para servicio delSistema Nacional”.

En resumen, tanto la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, El PlanNacional de Desarrollo y el Proyecto de Ley de Gestión de Desastres,entienden la necesidad de incorporar el riesgo como un elemento estructurantedel desarrollo de la nación.

Estamos frente a una nueva institucionalidad y unas nuevas reglas deljuego para enfrentar los problemas de la sociedad y el territorio.

4.6.5 Políticas Públicas

El concepto se ha enmarcado en el ámbito administrativo (Victoria, 2002)centrado en el estudio de las estructuras, funciones y procedimientos

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requeridos para dar fundamentos y concreción a procesos de decisión ydirección de las organizaciones públicas.

Según Iván Cuervo (2001) la política como expresión del ejercicio delpoder y del conflicto social, y la técnica, como expresión de un saber hacer lascosas confluyen, en el Estado moderno, en las políticas públicas.

Desde el punto de vista de de la economía neo-institucional (Stiglitz,1995) las políticas públicas son entendidas como un bien público en la medidaen que beneficien a la mayoría y no sea deseable excluir a nadie de susbeneficios.

Sin embargo en América Latina las políticas públicas son la expresión dela transformación del Estado hacia un espacio burocrático mínimo que tramitalos conflictos y soluciones, prescindiendo, sin mayor costo, de la mayoría de losciudadanos, ya que el objetivo central es la consecución de la gobernabilidad,entendida como la reducción de los costos de transacción del sistema políticopara conservar el poder con el menor efecto desintegrador en la sociedad(Nogueira, 1995).

La noción de política pública en su acepción de producto de laconjunción entre la racionalidad técnica y la racionalidad política, tiene unaparticularidad: es representativa de una situación social, de un desarrolloinstitucional y de una relación de fuerzas políticas.

No todas las demandas producto de las necesidades sociales setraducen en políticas públicas. La política es lo que define cuáles problemashacen parte de la agenda (planes de desarrollo, instrumentos de gestiónterritorial, etc) y en qué tiempo se resuelven al igual que su intensidad. Por locual la racionalidad técnica provee de insumos todo el proceso de configuraciónde la política pública, en especial en la fase de la toma de decisiones, al ilustrarlas distintas alternativas en juego, pero, son las instancias políticas las que enúltimas priman sobre las técnicas a la hora de ejecutar las acciones.

Los sistemas político sociales tramitan sus problemas de dos maneras.De forma democrática: dialogando y concertando. O bien de manera autoritaria,mediante el uso del poder del Estado para imponer a la sociedad un orden(funcional a los grupos de poder y disfuncional para el resto de la población noorganizada).

Los regímenes políticos autoritarios se caracterizan por sembrar ladesconfianza en las relaciones sociales, destruir el tejido social, inculcar elindividualismo exacerbado, la apatía o el rechazo del ciudadano por la política,es decir generar las condiciones para la despolitización de la sociedad ycapturar la opinión pública y banalizar el ejercicio de la participación y el poderciudadano.

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En este escenario hay sectores sociales que se han apropiado de laspolítica públicas como un mecanismo para proteger sus intereses en detrimentode la mayoría de la población, que paradójicamente no producen anomia social,pero si mucho descontento en ciudadano frente a sus instituciones y lasnormas que lo regulan.

La crisis de legitimidad que acumula el Estado en Colombia, productode la corrupción en el sector público y privado, de la guerra civil, de laeconomía ilegal estimulada por el narcotráfico tiende a agudizarse, no obstantecontar con las herramientas legales de carácter democrático (autonomía delBanco Central, independencia del sistema Judicial, elección popular degobernadores y alcaldes), que estableció la Constitución Nacional de 1991,debido a que se presenta una ruptura entre Estado, el sistema político y lasociedad civil, que a su vez explica la persistencia del conflicto armado y eléxito que tuvo y ha tenido el narcotráfico, como en ningún otro país de laregión.

En nuestro país, cada vez que debe tomarse una decisión sobre unproblema público, el referente fundamental es el Estado. Pero el Estadopresenta limitaciones en el gasto público, como también por su pérdida decapital político y simbólico. Por esta razón Cuervo citando a Cunnil afirma que:Más que una disputa, a menudo ideológica, sobre quien debe proveer bienespúblicos, hay una fuente de pensamiento que indica que el futuro de la acciónpública, de las políticas públicas, se resolverá en la conjunción entre el Estado,el mercado y la sociedad civil organizada, en lo que algunos han llamado lagestión de lo público más allá de lo estatal (Cunnil, 1997 y Reilly, 1999).

Para corregir esta situación las políticas públicas debe ser formulada,concertada y ejecutadas como un bien público, y ello implica el fortalecimientode la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones donde eldiscurso técnico, la evaluación de proyectos, la evidencia empíricaeconométrica, entre otras herramientas, sean el insumo de un producto finalcon valor agregado para enfrentar los problemas sociales en un ámbito másallá de la burocracia y del Estado, y en conjunción con la sociedad y elmercado.

Frente a otros instrumentos normativos y de gestión territorial que hacenparte de la política pública colombiana se puede comprobar la ausencia de unaPolítica Integral de Gestión del Riesgo, ya que no se cuenta con una Ley oEstatuto Orgánica de la Gestión del Riesgo, ni con un CONPES de CambioClimático, se formuló el CONPES 3146 de 2001 denominado Estrategia paraConsolidar la Ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención deDesastres – PNPAD - en el Corto y Mediano Plazo, que no es suficiente paraatender la complejidad de la Gestión Integral del Riesgo.

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“La idea fundamental de la justicia ambiental es entonces que no bastalograr el desarrollo sostenible y prevenir los desastres naturales. Estospropósitos son obviamente trascendentales. Pero es igualmente indispensable,al momento de definir las políticas ambientales, incorporar criterios de equidad,a fin de que sean justamente distribuidos entre todos los beneficios de lasostenibilidad y de la mitigación de los riesgos naturales, así como las cargaspara alcanzarlas. E igualmente es necesario establecer mecanismos departicipación para que los potencialmente más afectados, esto es, los pobres ydiscriminados, tengan una voz poderosa en las decisiones ambientales”(Uprimny, 2010).

El concepto de “justicia climática”, nos indica que quienes han causadoel problema de general contaminación ambiental o vulnerar la estabilidad de losecosistemas de forma grave, no solamente tienen la obligación de eliminar lascausas del mismo, sino que además tienen el deber ético, que además debetrascender a responsabilidades jurídicas, en el mediano plazo, de indemnizar ocompensar a quienes están resultando más afectados. Los países con bajasemisiones de gases de efecto invernadero deben ejercer las medidas que seencuentren a su alcance para incluir este concepto dentro de las agendas einstrumentos de gestión territorial que buscan la equidad planetaria.

En este sentido se registran movimientos políticos y sociales queimpulsan la constitución de un Tribunal de Justicia Climática, quienes realizaronuna pre audiencia en octubre de 2009 en Cochabamba –Bolivia-, consideradoun gran hito en el proceso de la construcción de conceptos de justicia climática,crímenes de lesa humanidad y crímenes de lesa naturaleza.

Estas experiencias deben permitir el surgimiento de múltiplesposibilidades, ya sean vinculantes o éticas, con la finalidad de establecer unanueva jurisprudencia. Y fortalecer las acciones para ampliar las competenciasde la Corte Penal Internacional, la Corte Internacional de Justicia y lasinstancias nacionales existentes.

Otra expresión de esta nueva dinámica ambiental es la inclusión en laConstitución Política de la República de Ecuador del reconocimiento de losderechos de la naturaleza, lo que plantea suscitar un debate para empezar acambiar el paradigma del desarrollo basado en el consumo y el crecimientoexponencial insostenible, para reemplazarlo por el concepto de “vivir bien”, queresponde a un paradigma emergente sobre la relación entre la humanidad y elplaneta que habita, aunque parte de antiguas y entrañables tradiciones de lospueblos ancestrales.

En nuestro país y por tanto en la región del Eje Cafetero la fragilidadinstitucional, en lo que atañe a la gestión del riesgo encarna tanto el problemade “factores” de desarrollo territorial precarios, como también de “relaciones”propias de una sociedad que no se puede catalogar como democrática, basta

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ilustrar dos indicadores: Uno, la concentración de la propiedad de la tierra: sóloel 0,4% de los propietarios agrícolas controlaba el 61% de los predios ruralesen el año 2002 (De la Torre, 2008), esta tendencia se mantiene actualmente yparece agudizarse. Dos: con ocasión del conflicto armado en el año 2005habían sido desplazados tres millones seiscientos mil habitantes,especialmente del sector rural; en tanto en el primer trimestre del presente año2008 fueron afectados por el destierro interno 113.473 individuos, el porcentajemás alto desde el año 1999 (Zarama, 2009).

Se ha instaurado de esta manera, una cultura que sustituye lanegociación por la guerra y la extracción de plus valor por la apropiación de lanaturaleza. Se configuró un capitalismo de guerra, que se rige por unacompetitividad espuria (Boisier, 2005), que no genera equidad, ni dignidad. Lapregunta de Dudley Seers, sobre ¿qué está pasando con la pobreza?, ¿quéestá ocurriendo con el desempleo?, ¿qué está sucediendo con la desigualdad,como un indicador del desarrollo, tiene una respuesta negativa en el actualcontexto nacional; de esta forma se hace más distante la meta referida a que“la dignidad del ser humano es alcanzable, solo cuando se es persona”(Boisier, 1999).

La anterior consideración se ratifica en el ensayo de José FernandoIsaza Delgado y Diógenes Campo Romero, a propósito de la eficiencia en elgasto de defensa nacional, donde se indica a manera de conclusión preliminar:“Los gobiernos e instituciones que manejan mal una crisis generalmenteproceden en la siguiente secuencia: 1.Disminución del control- Resistencia a lacrítica. Y reducción de la autocrítica. 2. Incremento de las políticas no eficaces-Más de lo mismo. 3. Reducción de los estándares éticos. Cualquier similitudcon la situación colombiana no es simple coincidencia, sino otra voz de alarma”(Isaza, 2007:20).

Son entonces estos factores y relaciones los que determinan laingobernabilidad de un territorio, entendido como la incapacidad de lasinstituciones y de las autoridades para satisfacer las necesidades yaspiraciones de los ciudadanos y, en consecuencia, la pérdida de la legitimidaddel Estado y su gobierno, que se manifiesta en la precaria credibilidad de laciudadanía, la ausencia de liderazgo, y por tanto en términos de Max Weber,el detrimento del monopolio de la fuerza por parte del Estado.

Este diagnóstico institucional se puede proyectar a las demás esferas dela gestión públicas y entre ellas a la gestión del riesgo, que se manifiesta en lossiguientes aspectos:

Se presentan deficiencias importantes de la estructura estatal derespuesta en todos los niveles, y en especial la capacidad de coordinación anivel nacional y de gestión del riesgo en muchos municipios y departamentos.

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La construcción del Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres, que se comenzó a generar a partir del desastre de Armero en 1985y que adquirió vida legal con la Ley 46 de 1988 y el Decreto-Ley 919 de 1989,junto a la construcción del Sistema Nacional Ambiental –SINA-, creado por laLey 99 de 1993, no ha sido una política y una estrategia suficiente para reducirel avance de la vulnerabilidad del territorio nacional frente a las dinámicasnormales de la naturaleza y mucho menos ante las relativamenteexcepcionales (Wilches, 2011).

La vulnerabilidad en las líneas vitales del país y sus redes de energía,comunicación y transporte; inmensos impactos económicos previamenteanunciados, pero tardíamente planificados, respuesta humanitaria inadecuada,donde se superponen estructuras coyunturales como el FOREC y ColombiaHumanitaria sobre el SNPAD; precaria coordinación a nivel nacional por faltade jerarquía de la Dirección Nacional de Desastres, adscrita al Ministerio delInterior y Justicia en vez de estar como en sus inicios dependiente de laPresidencia de la República o trascender a un Departamento Administrativo yOperativo de carácter Nacional, o más aún con rango de Ministerio, dado elcontexto climático mundial y la complejidad geofísica y climática del país.

La gestión del riesgo respecto al cambio climático se venía enfocando ylimitando a un tema ambiental y no como un desafío complejo del desarrollo. Elactual Gobierno Nacional 2010 - 2014 estructuró el Fondo para la Adaptación alCambio Climático.

Una vez realizado el análisis de los instrumentos de planificaciónterritorial de cada uno de los 53 municipios que conforman el Eje Cafetero, seasevera que corresponden a una lógica aparentemente secuencial de losprocesos de mayor jerarquía que en el tema se han formulado y adoptado. Esdecir, que por lo menos, en la teoría se cumple con estas disposicionesemanadas por la Ley, ya que en la práctica y ejecución de éstas no esequivalente, evidenciado en la baja capacidad de respuesta institucional y de lasociedad civil para atender las emergencias que se presentan. Esto se puedecomprobar analizando los reportes de las tres Gobernaciones del eje Cafeterorespecto a los efectos del periodo invernal en cuanto a pérdidas en vidashumanas, afectación de viviendas, infraestructura pública y áreas productivasen la región que se presentan en el siguiente capítulo de la presenteinvestigación.

La calidad de la información técnica, económica y social sobre la gestióndel riesgo y su aplicabilidad en la solución de problemas concretos, parecíaestar afectada por serios vacíos relacionada con las necesidades humanitariasen la mayoría de sectores: ambiental, educación, vivienda, salud, etc., sitenemos en cuenta que el Centro para el Desarrollo Global clasificó a Colombia

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entre los 20 países del mundo más vulnerables a los climas extremos para2015.

En este sentido el fortalecimiento de los equipos científicos yprofesionales encargados de la Gestión del Riesgo, se erige como unaprioridad para atender las emergencias y desastres potenciales, como tambiénpara consolidará la identidad de la región.

Se debe promover entre los funcionarios responsables de la Gestión delRiesgo un ambiente de reflexión teórica sobre los principios y objetivoscentrales de esta especialidad relacionada con el ordenamiento del territorio yla planeación, que contrarreste el pragmatismo que no le permite innovar.

Es perentorio vincular a los Centros Educativos Superiores en lasdiscusiones del Ordenamiento del Territorio a través de especializaciones ymaestrías. Al igual que los organismos de cooperación internacional, un hechoconcreto que recursos como los mecanismos usualmente usados por el EquipoTécnico de Emergencia de Naciones Unidas (UNETE), durante la temporadainvernal de 2010 para diagnósticos rápidos, no fueron activadosoportunamente, dejando a las agencias dependientes en gran parte coninformación incompleta e imprecisa provista por los gobiernos locales.(Refugees International, 2011).

El modelo de desarrollo económico nacional, le apuesta a procesosextractivos ambientalmente insostenibles, un ejemplo de ello fue el intento deexplotación minera en el Páramo de Santurbán en el departamento deSantander, otro evento lo protagonizó el Ministerio de Minas y Energía, cuandoabrió la licitación en junio del año 2010 -en la llamada Ronda Colombia, 2010-para adjudicar 48 millones de hectáreas del territorio colombiano paradedicarlas a la exploración y explotación petrolera, que equivalen a 10 veces eltamaño de Costa Rica y a 1.231 veces el área construida de la ciudad deBogotá. Los impactos sobre estos ecosistemas hará más vulnerable el territoriocolombiano. En la región del Eje Cafetero, se presenta el caso de laexploración de oro de la Colosa en el Quindío y el Tolima, de Marmato enCaldas y Quinchía en Risaralda. Muchas de estas áreas se encuentran enreservas ambientales y cuencas hidrográficas estratégicas para el consumohumano de agua.

En consecuencia es urgente un cambio de paradigma de desarrollo, unade las propuestas radica en promover e incentivar la mitigación de riesgos apartir de la bioingeniería con base en la cual se pueden realizar obrasestructurales de estabilización de laderas de manera sostenible, sumado aprocesos de reforestación y aprovechamiento del suelo.

La interacción de las dinámicas de los ecosistemas y las dinámicas delas comunidades, agudizadas por la temporada invernal, tienen el carácter de

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desastres socio-naturalesa causa de la indebida ocupación y uso del territorioen zonas de riesgo: como por ejemplo en las rondas y playas de los ríos yquebradas; la desecación de humedales y ciénagas; la canalización ydesviación de cauces; el mal manejo de la cuencas hidrográficas, ladeforestación e intensa actividad minera. Se estima que el 85% (MinisterioMedio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2011) de los sistemasproductivos en nuestro país se ubican en áreas vulnerables a la desertificación.

En el periodo 2010 a 2011 Colombia Humanitaria, fue dotada desubstanciales recursos financieros para reforzar la capacidad de la estructurade respuesta a los desastres naturales existente, pero entró en conflicto con elSNPAD, según un estudio de Refugees International, en el que analiza larespuesta gubernamental y de las agencias de cooperación internacional antela temporada invernal del 2010 y el 2011. Se presentó marginación de lainstitucionalidad del SNPAD, cuando ocurren desastres de carácter nacional, ala vez que se diluyen las responsabilidades del SINA.

El Gobierno creó como consecuencia de la temporada invernal del 2010y 2011 creó el "Fondo de Reconstrucción y Adaptación Climática", con la visióndel sector privado, en cabeza de los banqueros, industriales y grandesempresarios, que a su vez también dirigen la reconstrucción, colocando comocentro de la reconstrucción el fortalecimiento del modelo de desarrollo que anivel planetario está conduciendo a la catástrofe ambiental y social. Manifiestaeste poderoso sector económico y político del país que: "esta es la hora depensar en grande en la infraestructura del país, que lleva décadas de atraso.Por eso, en esta fase hay que hacer túneles, viaductos, dobles calzadas, líneasférreas y mejores aeropuertos, que permitan tener una economía máscompetitiva para el comercio y más atractiva para la inversión extranjera".(Wilches, 2011). No se escucha con la suficiente atención a los demás actoressociales del país, que tienen una visión bio-céntrica o biopolítica del desarrollo.

De igual forma se observa que si bien la Ley involucra tantoinstituciones del orden público como del privado, son sólo las entidadesgubernamentales las que – por obligación- adelantan procesos en laprevención y atención de desastres. No se evidencia por parte de lasinstituciones del sector privado, acciones frente al tema. Es entonces una delas razones por la cuales el equipo propone un mecanismo en el cual éstas seinvolucren de manera seria, responsable y comprometida en la formulación yejecución de planes sectoriales de contingencia particular a su misión; y/o seinvolucren a partir de una figura de tipo financiero – impuesto – en la cualdestinen, de forma proporcional a sus dividendos comerciales, un porcentaje alFondo Nacional de Calamidades.

Así mismo, las Corporaciones Autónomas Regionales en uso de susfacultades legales, pueden reactivar los mecanismos de pago – tasa retributiva

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-, por contaminación a los recursos naturales y generación o exposición deamenazas naturales; de tal forma que estos se conviertan en aportes afinanciamiento para que los entes departamentales y municipales, yespecíficamente las instituciones del comité operativo cuenten con los recursosfinancieros que requieren para el desarrollo de las actividades.

A nivel local los recursos destinados desde las administracionesmunicipales y departamentales, al igual que las transferencias generales de lanación aplicados a la gestión del riesgo son exiguos como se pudo apreciar enuno de los siguientes capítulos denominado Proceso y Conflictos en la Gestióndel Riesgo.

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5. MARCO METODOLÓGICO

5.1 Tipo de Investigación

El tipo de investigación es cualitativo de carácter exploratorio, descriptivoy explicativo (Hernández Sampieri, 1994) ya que el propósito es auscultar losprocesos que se han presentado en la gestión integral del riesgo a través de losinstrumentos de planificación de los entes territoriales a escala local.

En la primera etapa se realiza la revisión bibliográfica de losinstrumentos de planificación territorial a fin de obtener un diagnóstico sobre lagestión del riesgo. En la segunda etapa se describen los procesos y conflictospresentes y finalmente se proponen referentes para el fortalecimiento de lagestión del riesgo en los instrumentos de planificación territorial.

La investigación también combina características de tipo descriptivo,porque busca especificar las características más importantes de la gestión delriesgo en la dimensión institucional con el objetivo de plantear algunaspreguntas y propuestas para fortalecer las herramientas técnicas, financieras ypolítico institucionales que son inherentes al sistema local, regional y nacionalde la gestión del riesgo.

La investigación se complementa con el sistema de análisis de marcos,que es un método para estudiar el proceso de las políticas públicas, y el papelque en este proceso juegan los actores institucionales, políticos y sociales, yaque se centra en la construcción y re-construcción de la realidad que realizanestos actores a través de sus documentos y discursos (Verónica Viñas. 2009).

El término “marco”, tal como lo afirma Viñas, denota “esquema deinterpretación” que permite a los individuos “situar, percibir, identificar yetiquetar” acontecimientos de su vida cotidiana y del mundo en general.

“Enmarcar” es entonces, una forma de seleccionar, organizar, interpretary dar sentido a una realidad compleja para proveer puntos de referencia paraconocer, analizar, persuadir y actuar. Por ello, el enmarcamiento lleva adiferentes formas de ver el mundo, crea realidades sociales múltiples y puedeapoyar diferentes cursos de acción y formas de entender qué es lo que tieneque hacerse, quién tiene que hacerlo y cómo hacerlo.

Los marcos de acción colectiva no sólo pretenden la identificación einterpretación de un problema, sino también la atribución de causalidad.Además, tienen una función de prognosis, es decir, capacidad de sugerirmodos de acción específicos para resolver el problema, los objetivos y las

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estrategias para alcanzarlos. Por último, tienen potencial movilizador, porquepresentan una llamada a la acción, indicando cuáles son los sujetos que debenprotagonizar la solución de ese conflicto, y también ofrecen racionalidad ylegitimidad para la misma, lo que sobrepasa la diagnosis y la prognosis delproblema. Esta herramienta se utiliza en la presente investigación, ya que sepretende realizar una propuesta para fortalecer la Gestión del Riesgo en losdiferentes ámbitos territoriales.

En el proceso de elaboración de políticas públicas existe un juego deintereses de actores y grupos que operan para determinar qué asuntos seconsideran como problemas y, sobre todo, cómo se definen. No se trata de unacuestión secundaria, ya que la definición condiciona el tipo de solución aaplicar.

Los marcos presentes en las políticas públicas diseñadas eimplementadas son los que se consideran «marcos dominantes». Los otrosmarcos detectados y analizados en cada uno de los períodos (en los discursosde los diversos actores políticos y sociales), pero que no han logrado formarparte de las políticas públicas vigentes, se denominan en este estudio “otrosmarcos presentes”.

5.2 Unidad de análisis de la investigación

La unidad de análisis de la investigación son los municipios de losdepartamentos de la Región del Eje Cafetero: Caldas, Quindío y Risaralda,abordados desde las dimensiones del desarrollo para establecer el grado dearticulación de la gestión integral del riesgo en los instrumentos de planificaciónterritorial de las 53 unidades político-administrativas.

De acuerdo con el enfoque cualitativo, la unidad de análisis tenida encuenta, está referida a los tres departamentos con sus respectivos municipios asaber:

En Caldas: Aguadas, Anserma, Aranzazu, Belalcázar, Chinchiná,Filadelfia, La Dorada, La Merced, Manizales, Manzanares, Marmato,Marquetalia, Marulanda, Neira, Norcasia, Pácora, Palestina, Pensilvania,Riosucio, Risaralda, Salamina, Samaná, San José, Supía, Victoria, Villamaría,Viterbo.

En Quindío: Armenia, Buenavista, Calarcá, Circasia, Córdoba, Finlandia,Génova, La Tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya, Salento; y

En Risaralda: Apia, Balboa, Belén de Umbría, Dosquebradas, Guática,La Celia, La Virginia, Marsella, Mistrató, Pereira, Pueblo Rico, Quinchía, SantaRosa de Cabal, Santuario.

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Otros elementos de análisis son los instrumentos de planificaciónterritorial integrados por los Planes de Desarrollo en los diferentes nivelesterritoriales, los Planes de Ordenamiento Territorial, las DeterminantesAmbientales para el Ordenamiento Territorial a nivel municipal, los Planes deGestión Ambiental Regional, los Planes de Ordenamiento y Manejo de lasCuencas Hidrográficas Regionales, los Planes de Acción Trienal de lasCorporaciones Autónomas Regionales y los Planes de Gestión del Riesgo anivel nacional, departamental y municipal con sus respectivos soportesnormativos y jurídicos.

5.3 Diseño Metodológico y de Instrumentos

Aquí se aplica la metodología correspondiente a la planificación desde tresEjes: diagnóstico, análisis y recomendaciones.

Eje 1: Diagnóstico sobre la gestión del riesgo en los instrumentos deplanificación territorial (Planes de Desarrollo Territorial, Planes deOrdenamiento Territorial, Determinantes Ambientales para el OrdenamientoTerritorial a nivel municipal, Planes de Gestión Ambiental Regional, Planes deOrdenamiento y Manejo de las Cuencas Hidrográficas Regionales, Planes deAcción Trienal de las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otros). Y seagrega la asignación presupuestal con su respectiva vigencia para los Plan deAcción Trienal, Planes de desarrollo departamental y municipal.

Para ello se elabora una matriz (Anexo) que sistematiza las principalespolíticas públicas relacionadas con la gestión del riesgo.

Eje 2: Análisis de los procesos y conflictos presentes en el desarrollo eimplementación de la política pública de la gestión del riesgo en los municipiosy departamentos que conforman la Región.

Eje 3: En la tercera etapa, se definen las propuestas y escenarios degestión del riesgo que deben presentar como resultado el análisis normativo delas políticas públicas y los instrumentos de planificación territorial con losrespectivos ajustes y correctivos propuestos. Para ello se estructura un super-texto, según el método propuesto, a partir de “marcos”

5.4 Revisión Bibliográfica

Se aborda la información general relacionada con la gestión del riesgo,desarrollo y planificación territorial, desarrollo humano, desarrollo localsostenible y políticas públicas en las páginas web de instituciones como laPresidencia de la República de Colombia, el Ministerio del Interior y Justicia, la

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Oficina para la Atención y Prevención de Desastres, el Ministerio de Ambientey Desarrollo Territorial, el IDEAM, DANE, Banco de la República de Colombia,las Corporaciones Autónomas Regionales CORPOCALDAS, CARDER y CRQ,junto a páginas Web de organismos internacionales como el PNUD, la CEPALy el Programa Estrategia Internacional para la Reducción de Riesgos –EIIRD-de Naciones Unidas.

La información secundaria se obtiene directamente de lasGobernaciones Departamentales y algunos municipios que facilitandocumentación relacionada con sus respectivos planes para la prevención yatención de desastres, al igual que proyectos de emergencia para atender laola invernal del año 2010.

Revisión Bibliográfica General. Aunque sobre la gestión integral del riesgoexiste mucha información y referentes bibliográficos a nivel internacional ynacional, no son frecuentes las investigaciones a escala local en la dimensióninstitucional.

En temas de territorio y planeación se trabajó con información de SergioBoisier (2001, 2005), El Departamento Nacional de Planeación –DNP (2005), elInstituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC (1996, 1997), La ConstituciónPolítica de 1991, La Ley 388/97 (Ordenamiento Territorial), la Ley 152/94(Planes de Desarrollo). En temas de desarrollo y de lo público, se trabaja conAmartya Sen (1995,1998), el DNP (1998, 2002, 2003, 2005), la CEPAL (2001,Banco Mundial (2002), Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, Ley Orgánicade Ordenamiento Territorial, entre otros.

Revisión Información Regional y Municipal. Así mismo se revisa lainformación de los municipios del Eje Cafetero relacionadas con la dimensiónambiental, de desarrollo, territorial e institucional como los Planes de Desarrolloy Planes de Ordenamiento Territorial, las Determinantes Ambientales, losPlanes de Gestión Ambiental Trienales de las CAR, los Planes de Manejo yOrdenamiento de las Cuencas Hídricas.

5.5. Análisis de la información

Con base en la información obtenida a través de la revisión de fuentessecundarias y la sistematización de la misma en las diferentes matricesdiseñadas, se procede a describir y explicar los diferentes procesos y conflictosque se adelantan en la gestión del riesgo desde las estrategias de caráctertécnico, financiero y político institucional. Por estrategias técnicas se entiendeel estado de la formación e investigación, por estrategias financieras, laasignación de presupuestos y los mecanismos de transferencia del riesgo; ypor estrategias político institucionales, las normas y estructuras administrativas.

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6. LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN EJECAFETERO: Procesos y conflictos

A continuación se describen las principales disposiciones en materia degestión del riesgo desde los diferentes niveles territoriales, seguido de ladescripción de procesos y conflictos que presenta su implementación en lagestión territorial,

6.1 Contexto Nacional

Metodológicamente para el análisis de los procesos y de los conflictosrelacionados con la gestión del riesgo, se presentan las reflexiones de manerajerárquica y cronológica.

6.1.3. El Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y susLineamientos de Política

La existencia del SNPAD con la Ley 46 de 1988, reglamentado mediante elDecreto Ley de carácter extraordinario 919 de 1989, el cual hace unreconocimiento del carácter social del desastre, al trascender el fenómenofísico y su impacto en el orden público, e incluir una respuesta multidisciplinariae interinstitucional y el modo preventivo entre las actividades del sistema.

El SNPAD se concibe como un organismo que descansa en la función dela planeación, un adecuado flujo de información y una división del trabajo. Conel objeto de orientar las acciones del Estado y de la sociedad civil hacia laprevención y mitigación de riesgos y los preparativos para la atención yrecuperación en caso de desastre; cuenta con el Plan Nacional para laPrevención y Atención de Desastres adoptado mediante el Decreto 93 de 1998,que busca incorporar la gestión integral del riesgo como eje transversal yfundamental del desarrollo, con un carácter de inversión, y no de gasto. Nuevosdesarrollos sobre este particular están contenidos en la Ley Orgánica del PlanNacional de Desarrollo 2010-2014, como ha sido señalado anteriormente.

Bajo este esquema define las principales acciones que debe realizar elpaís en los diferentes niveles territoriales para la prevención y atención dedesastres, enmarcado en las líneas programáticas a saber:

1. Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico: incluye redesy sistema de alertas, evaluación del riesgo, instrumentos metodológicospara evaluar amenazas y riesgos con fines de prevención y mitigación(zonificación, reglamentación, planificación), análisis de vulnerabilidad,

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estimación del riesgo en edificaciones indispensables e infraestructurade líneas vitales.

2. Prevención y mitigación de riesgos en la planificación territorial ysectorial: incluye formulación de programas y proyectos, asignación derecursos, manejo y tratamiento de asentamientos en zonas de riesgo,normas sismo resistente, reglamentación del uso del suelo, aplicación deseguros.

3. Fortalecimiento Institucional del SNPAD: integra criterios de interlocuciónentre diferentes niveles territoriales, fortalecer labores entre lasComisiones Nacionales Asesoras de la DNPAD, gestión para lacooperación técnica, fortalecimiento de entidades operativas, diseño deinstrumentos de gestión y evaluación de actividades interinstitucionales,desarrollo y actualización de planes de emergencia y contingencia,sistema integrado de información.

4. Socialización de la prevención y la mitigación de riesgos y desastres:comunicación de información para la toma de decisiones yconcientización ciudadana, información pública para la prevención yreacción adecuada de la comunidad en caso de desastre (Campanasdivulgación entidades privadas, educativas, escenarios culturales ydeportivos), incorporación de los conceptos de prevención de desastresy protección ambiental en la educación formal, desarrollo de un sistemanacional de capacitación de funcionarios y capacitadores comunitarios,desarrollo de actividades con las organizaciones de la sociedad civil.

El análisis realizado a esfera nacional, sustentado en el documento quedefine la Estructura para la Ejecución del PNPAD, permite afirmar que deacuerdo con el conocimiento sobre riesgos naturales y antrópicos, si bien, elSistema cuenta con una capacidad técnica importante, representada en lasentidades nacionales de carácter científico que lo apoyan y gracias a las cualesel país dispone de un buen nivel de conocimiento de las amenazas naturales yantrópicas; en contraste, el conocimiento de las vulnerabilidades físicas,sociales, económicas y culturales de la nación, ante estas amenazas esincipiente. Según CONPES 3146/2001, ésta situación impide cuantificar elimpacto de desastres potenciales, fundamento indispensable para una gestiónintegral del riesgo, ya que los principales insumos para una adecuadaprevención y atención de desastres son la información y el conocimiento para latoma de decisiones, razón por lo que se afirma que hay temas poco trabajadosy una articulación limitada entre investigadores y fuentes de información. Seañade en el mismo documento que para mejorar estos aspectos es necesariofortalecer la articulación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCyT)y del Sistema Nacional Ambiental (SINA) con el SNPAD.

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Un segundo conflicto remite a la línea estratégica dos, que corresponde ala incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial. En estepunto se asevera que si bien los planes de ordenamiento territorial incorporanel riesgo en la planificación territorial, en la mayoría de los municipios se hacede manera deficiente, y por su parte los planes de contingencia soninexistentes o se limitan en su articulación con instrumentos de mayor jerarquíacomo son los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, lo que refleja,la debilidad institucional y la falta de experiencia a nivel territorial. A nivelsectorial el grado de internalización es limitado (CONPES 3146, 2001).

Otra debilidad radica en que comúnmente se considera que el tema dedesastres es sólo responsabilidad de las entidades de atención deemergencias, dejando de lado la prevención y la mitigación de riesgos comoconcepto integral del desarrollo a pesar de la normativa existente que así loestipula.

De igual forma, si bien existen acciones de fortalecimiento desde lasinstituciones competentes a nivel nacional hacia los departamentos y losmunicipios, no existe una estrategia nacional permanente que incorpore el temaen la planificación territorial y sectorial, tal como lo menciona la Ley, en lasinversiones, en la coordinación interinstitucional y en la participación ciudadana.Por tanto se identifican limitaciones financieras para desarrollar programas decapacitación, y dotación de equipamientos para las diferentes entidades queconforman el Comité Operativo, en particular, la Defensa Civil, el Cuerpo deBomberos y la Cruz Roja.

Bajo una dinámica similar, los procesos de sensibilización y educación quese adelantan frente al tema, no superan las iniciativas individuales y enconsecuencia no responden a una estrategia nacional de carácter permanentey articulado con el sistema educativo y de formación ciudadana.

Por ello, un balance general al desarrollo institucional del sistema permiteal Consejo Nacional de Planeación Económica y Social (2001), señalar algunospuntos que se requieren fortalecer:

El Decreto Ley 919 de 1989 no cuenta con un desarrollo reglamentariocompleto y esta desactualizado en relación con la Constitución Nacionalde 1991 y los marcos normativos y reformas institucionalessubsecuentes. De otra parte, se han expedido normas nacionalesincoherentes con dicho Decreto que incorporan el tema de riesgosinadecuadamente.

La DGPAD se ha afectado por reformas institucionales. Inicialmenteadscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de laRepública, actualmente adscrita al Ministerio del Interior; este hecho halimitado una asignación específica del presupuesto nacional, lo que ha

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repercutido en limitaciones tanto financieras como de personal para eldesempeño de funciones de coordinación y control.

Las instancias de dirección y de asesoría del SNPAD como el ComitéTécnico Nacional y las Comisiones Nacionales Asesoras, requierenclarificación de sus objetivos y su composición. El perfil de algunosdelegados a dichas instancias no es consecuente con suresponsabilidad en el Sistema y su papel de interlocutores con lasentidades que representan.

La mayoría de las entidades nacionales no tienen institucionalizado estatemática en sus programas y estatutos, limitando sus compromisos anteel SNPAD.

El SNPAD no cuenta con un sistema integrado de comunicaciones parafacilitar la interacción y coordinación entre sus miembros y lacomunicación con la comunidad.

Aunque el SNPAD presenta positivos avances en cuanto a lainterrelación y coordinación entre los ámbitos local, regional y nacional,aun subsisten deficiencias en este sentido.

Si bien existen acciones de fortalecimiento hacia los departamentos ymunicipios, se requiere de una estrategia nacional permanente paraincorporar el tema de la gestión del riesgo en la planificación territorial ysectorial, en las inversiones, en la coordinación interinstitucional y en laparticipación comunitaria.

Se ha identificado limitaciones financieras para programas decapacitación, equipamiento, dotación y renovación del parque automotoren las entidades del Comité Operativo, en particular Defensa Civil,Cuerpo de Bomberos y Cruz Roja.

En términos financieros, el Fondo Nacional de Calamidades encargado definanciar las actividades del SNPAD, carece, según (Cardona, 2005), de unaregla clara de acumulación y asignación de recursos, condición que limita elsistema al desarrollo de actividades relacionadas con la atención deemergencias principalmente, ya que los recursos existentes son compartidoscon otros fines tales como la atención de la población desplazada. Encoherencia se afirma que los recursos que destina el gobierno son insuficientespara una adecuada prevención y atención de desastres en sus diferentes fases.

Recientemente, con los Decretos de Emergencia expedidos por el GobiernoNacional al amparo del Artículo 215 de la Constitución Nacional que crea el

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Fondo Nacional para la Atención Humanitaria, se definen y precisan las fuentesde financiamiento para atender la emergencia invernal5

6.1.2 El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010

El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 “Estado Comunitario: Desarrollopara Todos” incluye un capítulo denominado “Una gestión ambiental y delriesgo que promueva el desarrollo sostenible”, con dos estrategiasorientadoras: gestión ambiental que suscite el desarrollo sostenible y la gestióndel riesgo para la prevención y atención de desastres.

La estrategia Gestión del Riesgo para la Prevención y Atención de Desastresdefine cuatro líneas de acción:

Identificación y monitoreo del riesgo (implica mejorar la informaciónsobre amenazas, vulnerabilidad y riesgo, así como los mecanismos dedivulgación de la misma).

Reducción del riesgo a través de la implementación de acciones deprevención y mitigación.

Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional.

Reducción de la vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo, quecontempla tanto el aumento de la capacidad financiera de respuestacomo acciones de prevención.

Las acciones más destacadas de cada una de las cuatro líneas de acción en elperiodo de gobierno, según Álvaro Uribe Vélez, se presentan a continuación:

1. Identificación y monitoreo del riesgo. Acciones:

Las cinco redes de las que dispone el país (sismológico, hidrológico,meteorológico, de acelerógrafos y observatorios) ampliaron su cobertura,en forma global, en un 96%.

Se amplió la cobertura de volcanes monitoreados que pasaron de 8 a 12volcanes.

Se viene haciendo seguimiento permanente desde los tres observatoriosvulcanológicos: Manizales, Popayán y Pasto, para dar información ydefinir alertas tempranas a las entidades del Sistema Nacional para laPrevención y Atención de Desastres

5 Un mayor desarrollo de estas fuentes de financiación se encuentran en los Decretos deEmergencia declarados en 2011: 4819, 4828 y 4831, principalmente.

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Se avanzó en la definición del Plan Nacional de Gestión de Riesgo porTsunami; para esto Ingeominas trabajó en la ampliación y modernizaciónde sus estaciones sismológicas en el Pacífico Colombiano.

Ingeominas entregó a la Comisión de la Norma de ConstrucciónSismorresistente, a finales de 2009, la actualización del Mapa Nacionalde Amenaza Sísmica, el cual es requerido para los estudios demicrozonificación sísmica.

El Ingeominas y el IDEAM han trabajado de manera articulada en laelaboración del mapa nacional de movimientos en masa, para lo cualhan avanzado en la definición de metodologías en casos piloto: lazonificación de la cuenca del Río Combeima, la zonificación de la cuencade la quebrada La Negra en Útica (Cundinamarca) y la zonificación de lazona metropolitana de Bucaramanga (incluye Bucaramanga,Floridablanca y Girón).

En cuanto al Sistema Integrado de Información, están diseñados 4 de los7 módulos que lo integran; los módulos 5, 6 y 7 están diseñados y enfuncionamiento.

El Sistema Integrado de Información cuenta con informacióngeorreferenciada de mapas de amenazas de 7 departamentos poreventos de inundación, remoción en masa, deslizamiento y amenazavolcánica, acompañados por la cartografía base como límitesdepartamentales, municipales, ríos y vías.

Se promovió la investigación en gestión del riesgo a través de lafinanciación de proyectos que abarcó temas como: modelación defenómenos de dispersión sísmica, metodologías para la evaluación deamenazas, valoración socioeconómica de los desastres, metodologíaspara la evaluación de impactos socioeconómicos.

El monto ascendió para el período 2002-2009 a $2.640 millones,correspondientes al 45,8% del monto total al cual ascendieron losdiferentes estudios de investigación.

2. Reducción del riesgo (prevención y mitigación). Acciones para fortalecer yconsolidar la política de reducción del riesgo:

Incorporación de la reducción del riesgo en la planificación del desarrolloterritorial.

Seguimiento a la inversión pública en gestión del riesgo.

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Con el propósito de incorporar y manejar el riesgo de origen natural yantrópico en los procesos de ordenamiento, se destaca la formulación,con una perspectiva de diez años, del Programa Nacional deInvestigación para la Prevención, Mitigación y Control de la ErosiónCostera.

3. Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional. Acciones:

Se prestó asistencia técnica a 628 municipios para la adecuadaincorporación de la gestión del riesgo en sus POT, de los cuales 314cuentan con Planes de Acción para la incorporación de la Gestión delRiesgo en sus POT y 123 de ellos cuentan con Plan Municipal deGestión del Riesgo (PMGR).

Definición de lineamientos de política orientados hacia una gestiónintegral del riesgo, dejando de lado el enfoque de atención deemergencias y recuperación luego de los desastres, para desarrollar unaserie de acciones integrales que incluyen desde la implementación demecanismos de transferencia y retención del riesgo hasta el manejo delriesgo residual.

En cuanto a la Gestión del Riesgo por desabastecimiento de aguapotable, se realizaron campañas de apoyo a los municipios, que llevarona la formulación de planes de emergencia y contingencia en 400municipios, la viabilización de más de 90 proyectos para la reducción deriesgos y rehabilitación de infraestructura por $260 mil millones,consecución de recursos por $72 mil millones para que sean invertidos através de los PDA en obras de reducción del riesgo y rehabilitación deinfraestructura afectada. Además, frente al fenómeno de El Niño, seprestó asistencia técnica a 130 municipios y, frente a la temporadainvernal, a 56.

Política de contingencia frente a erupciones volcánicas y a losprogramas de reasentamiento. Los volcanes que han registradoactividad volcánica son el Volcán Nevado del Ruiz, Galeras y CerroMachín, los cuales han requerido acciones interinstitucionales paramitigar los posibles efectos en la población potencialmente afectada.

Política de prevención de Gestión del Riesgo por amenaza volcánica enel volcán Galeras. Incluye acciones técnicas y de planificación en gestióndel riesgo, tales como estudios de vulnerabilidad física y funcional, plande reasentamiento, apoyo a los ajustes de los POT de los municipios delárea de influencia, adopción del Plan de Acción Específico y el diseñodel manual de adquisición de predios Fiduprevisora-DGR: FNC. Por otraparte, se estableció el Comité de Tierras y se conformó la Red Galeras.Esto en el marco del documento Conpes 3501 Lineamientos de política

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para implementar un proceso de gestión integral del riesgo en la Zona deAmenaza Volcánica Alta del Volcán Galeras, aprobada en 2007.

Para el 2010 se ha trabajado en la reglamentación de lascompensaciones y se continúa con la adquisición de predios; a marzo de2010 se han adquirido 44 predios por valor de $5.982 millones y se hanreasentado 171 personas. Para avanzar en este proceso dereasentamiento individual, se han realizado 792 estudios de títulos y1.173 avalúos, se han identificado 750 unidades sociales voluntariaspara el reasentamiento, de las cuales 237 son viables jurídicamente (105habitadas y 122 deshabitadas).

Respecto al seguimiento a la inversión pública en gestión del riesgo, secuenta con unas bases de inversión nacional consolidadas para elperíodo 1998-2009, así como la información consolidada a nivel territorialque para departamentos corresponde al período 2004-2008 y paramunicipios al período 2002-2008.

En el marco del fortalecimiento del SNPAD, el Gobierno nacional apoyóla labor de monitoreo de emergencias por tsunami y huracanes en eldepartamento de San Andrés y Providencia, a través de la instalación de7 nuevas bases de radiocomunicaciones.

Así mismo, la atención posterior a la ocurrencia de desastres naturalessigue siendo un componente de gran importancia dentro de la política deatención y prevención de desastres naturales.

A junio de 2010, el Gobierno, a través del Fondo Nacional deCalamidades (FNC), atendió a 5.851.647 personas afectadas pordesastres naturales, lo que representó el 96% de la población quesolicitó ayuda.

4. Reducción de la vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo. Acciones:

Avance en el reforzamiento estructural de los hospitales, en los cualesse realizaron inversiones mediante 161 estudios para el reforzamientoestructural en hospitales de los niveles 1, 2 y 3 que ascendieron a$3.986 millones y se realizaron prioritariamente obras de reforzamientopor $44.114 millones en 14 hospitales de los niveles 2 y 3.

Ecopetrol con el fin de reducir la vulnerabilidad sísmica en infraestructurapetrolera, realizó estudios y diseños a 251 estructuras, correspondientesal 94% de sus estructuras, y adelantó obras de reforzamiento estructuralen 149 de ellas (55,8%), y cuenta con 66 estructuras que no requierenningún tipo de intervención ya que, de acuerdo con los estudios, cuentancon el debido refuerzo estructural.

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Para promover el conocimiento en materia de estrategias financierasfrente a desastres, el DNP estructuró dos proyectos de cooperaciónhorizontal, con Argentina y México. En el primer caso, el objetivo fueavanzar en el conocimiento sobre la manera como se ha incorporado elanálisis de riesgo en la definición de políticas del sector agropecuario enArgentina, a través de la Oficina de Riesgo Agropecuario (ORA). Elsegundo caso corresponde a un proyecto que se desarrolló en el primersemestre de 2010, con el cual diferentes entidades, tanto nacionalescomo del Distrito Capital, pudieron conocer el proceso llevado a cabo porMéxico para la formulación e implementación de una estrategiafinanciera para enfrentar desastres de gran magnitud, a través del Fondode Desastres Naturales de México (Fonden) y la Secretaría de Hacienday Crédito Público de México (SHCP). En conjunto, estos proyectosaportan insumos para la definición de acciones en torno al diseño de unapolítica de protección financiera del Estado frente a desastres.

Finalmente, en cuanto a la reducción de la vulnerabilidad fiscal y latransferencia del riesgo, se destaca la contratación en 2005 de un créditocon la banca multilateral hasta por US$260 millones orientados a lafinanciación del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal delEstado frente a los Desastres Naturales (Crédito BIRF 7293-CO), el cualfue aprobado mediante el Documento Conpes 3318 de 2004. De estosUS$260 millones, US$150 millones correspondían a recursos para serempleados en forma contingente ante la ocurrencia de un desastre.Aprovechando mejores condiciones financieras y de rapidez dedesembolso ante un nuevo instrumento de crédito denominado CATDDO, se realizó una enmienda con la que se canceló esta parte delcrédito BIRF 7293- CO y, simultáneamente, para no dejar desprotegidoal país, se suscribió un crédito contingente por el mismo valor, a travésde un mecanismo de rápido desembolso que permite financiar accionesde atención y rehabilitación tras la declaratoria de un desastre natural decarácter nacional, con lo cual se reduce el impacto de una emergencia.

6.1.3 Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, incluye un capítulodenominado: Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo, el cualcontempla cuatro estrategias, entre las cuales se destacan: La gestión delriesgo de desastres y la Respuesta a la Ola Invernal 2010-2011. A continuaciónse describen las acciones planteadas en dichas estrategias.

a.Gestión del riesgo de desastres: buen gobierno para comunidades seguras

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Para el presente cuatrienio se requiere realizar prácticas de buen gobiernoorientadas al fortalecimiento de la institucionalidad del Sistema Nacional para laPrevención y Atención de Desastres SNPAD, el desarrollo de políticas y elaumento de la capacidad técnica de las entidades en gestión del riesgo. Paraello, se han considerado como acciones estratégicas:

1. Formular una Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres(Dirección de Gestión del Riesgo, Ministerio de Interior y de Justicia)

2. Diseñar la segunda fase del Programa para la Reducción de laVulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a los Desastres, con el fin decontinuar el proceso de fortalecimiento del Estado en gestión del riesgo.

3. Formular políticas públicas estratégicas para el país en gestión delriesgo asociadas con:

a. Busca reducir la vulnerabilidad fiscal a través del reconocimientode las pérdidas asociadas a desastres como pasivoscontingentes, y con base en ello, diseñar una estrategia para sufinanciación. Para ello, se realizarán los estudios técnicospertinentes. Asimismo, hará parte de esta estrategia elaseguramiento de bienes públicos de la Nación.

b. El manejo de desastres de baja y mediana intensidad, orientada ala definición de lineamientos nacionales para eventos recurrentescomo inundaciones y deslizamientos, entre otros, a cargo de laDirección de Gestión del Riesgo y con el apoyo del DepartamentoNacional de Planeación DNP.

c. Estrategia nacional para la intervención de asentamientoslocalizados en zonas de riesgo, a cargo del Ministerio deAmbiente Vivienda y Desarrollo Territorial

d. Mecanismos para orientar procesos de reconstrucción ante unasituación declarada de desastre nacional

4. Mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales yCorporaciones Autónomas Regionales en gestión del riesgo, a través deprogramas de asistencia en:

a. Planes municipales para la gestión del riesgo y formulación deplanes de respuesta a emergencias por tsunami y huracán. Elobjetivo es promover la implementación de estrategias deprevención y reducción del riesgo y atención de desastres en losprocesos de desarrollo

b. La incorporación del riesgo en planes de ordenamiento territorialPOT, planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficasPOMCA, planes de gestión ambiental regional PGAR y reducciónde riesgo por desabastecimiento de agua potable, a través delMinisterio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial

Se requiere mejorar el conocimiento del riesgo en el país. Para ello, se hanconsiderado como acciones:

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1. Formular e implementar una estrategia para el fortalecimiento de lainvestigación en gestión del riesgo

2. Implementar, por parte de la Dirección de Gestión del Riesgo y delMinisterio de Interior y de Justicia, un Plan Nacional de Formación yCapacitación en Gestión del Riesgo, con el fin de incorporar dichoconcepto en la educación formal y no formal y un sistema decapacitación a funcionarios en esta temática, en coordinación con elMinisterio de Educación Nacional

3. Ampliar, por parte del IDEAM y el Ingeominas, las redes de monitoreo yalerta temprana y actualizar los mapas de amenaza a escalas regionalesy locales

4. Modernizar, a través de la Dirección de Gestión del Riesgo y delMinisterio de Interior y de Justicia, el Sistema Integrado de Informaciónpara la Prevención y Atención de Desastres, de tal manera que permitala gestión, uso, acceso y difusión de la información en materia de gestióndel riesgo, con miras a facilitar la articulación de las entidades delSNPAD

5. Diseñar e implementar instrumentos metodológicos para la zonificaciónde las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo en el ámbito municipal,con el fin de generar técnicas idóneas de evaluación y análisis delriesgo, a cargo de la Dirección de Gestión del Riesgo y del Ministerio deInterior y de Justicia y en coordinación con Ministerio de AmbienteVivienda y Desarrollo Territorial el IDEAM e Ingeominas.

El riesgo se acumula históricamente, por tanto, es necesario procurar suliberación sin traumatismos por vía, por ejemplo, de procesos de reducción dela vulnerabilidad para lo cual se propenderá por el control y reducción delriesgo. Las actividades consideradas estratégicas son:

1. Definir e incorporar, por parte del DNP, criterios de gestión del riesgo en laformulación de proyectos de inversión pública nacional.2. Adoptar e implementar el Plan Nacional de Gestión del Riesgo por Tsunami yel Plan de Acción para el Volcán Cerro Machín, a cargo de la Dirección deGestión del Riesgo del Ministerio de Interior y de Justicia.3. Implementar las políticas de manejo del riesgo para el volcán Galeras yNevado del Huila, a cargo de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministeriode Interior y de Justicia.

b.Respuesta a la Ola Invernal 2010-2011

El Gobierno Nacional reconoce que los recursos asignados al SistemaNacional de Prevención y Atención de Desastres, son insuficientes paraconjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Por lo tanto, ha declaradola situación de desastre nacional y el estado de emergencia económica, socialy ecológica (Decretos 4579 y 4580 del 7 de diciembre de 2010. Así mismo, seamplió la declaratoria de emergencia según Decreto 0020 del 7 de enero de

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2011). Así mismo, ha promulgado 44 decretos tendientes a intervenir laemergencia declarada.

Con el Decreto 4580 de 2010, el Gobierno nacional adelanta laformulación de un Plan de Acción tendiente a superar la situación de desastreen las regiones y municipios impactados por las inundaciones lentas ytorrenciales, así como por los deslizamientos.

A diferencia de otras situaciones de desastre nacional del pasado, comoel terremoto del eje cafetero en 1999 (carácter intensivo), el actual escenario deemergencia (carácter extensivo: distribución en tiempo y espacio) se hace máscomplejo por la dispersión de las afectaciones, la diversidad de lasemergencias presentadas, lo dinámico de los procesos, la dificultad dedimensionar la magnitud de la tragedia –ya que el fenómeno de la Niña puedeprolongarse hasta el segundo semestre de 2011–, la exigencia en lacoordinación de las acciones y el complejo escenario de responsabilidades delos actores que intervienen en el manejo de la emergencia y el proceso dereconstrucción.

Para el manejo de la situación de desastre se han considerado tres fasesprincipales, estas son: fase de atención, fase de rehabilitación y fase derecuperación y reconstrucción.

Para hacer frente a la emergencia se han conformado dos instancias para elmanejo de las diferentes fases ya descritas:

Gerencia para el Fondo Nacional de Calamidades (Decreto 4702 del 21de diciembre de 2010) encargada de acciones dirigidas a la atención yrehabilitación.

Fondo de Adaptación (Decreto 4819 del 29 de diciembre de 2010) cuyoobjeto será la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonasafectadas por el fenómeno de la Niña, con personería jurídica,autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda yCrédito Público

Estos Fondos en conjunto con los diferentes sectores y entidadesterritoriales y en coordinación con la Dirección de Gestión del Riesgo, delMinisterio del Interior y de Justicia, serán los encargados de las accionesintegrales para la atención, rehabilitación y recuperación y reconstrucción delas áreas afectadas. Para ello, se ha previsto la articulación del Plan de AcciónEspecífico de que trata el artículo 20 del Decreto Ley 919 de 1989 y artículos 3y 4 del Decreto 4579 de 2010, con los Planes de Acción de los Fondos antesmencionados.

Para asegurar los recursos en las diferentes fases se han identificado comofuentes de financiamiento, las siguientes:

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• Presupuesto nacional, vigencia 2010, según Decreto 4627 del 13 dediciembre de 2010 y adición presupuestal 2011, Decreto 145 del 21 de enerode 2011.• Contratación de créditos externos con la banca multilateral, en el marco de laoperación “Disaster Risk Management Development Policy Loan” por US$150millones y otras disposiciones dadas por el Decreto 4703 del 21 de diciembrede 2010.• Recursos tributarios en el marco del Decreto 4825 del 29 de diciembre de2010.• Donaciones internacionales, particulares y del sector privado recibidas en lasubcuenta del FNC, Colombia Humanitaria.• Otras fuentes especiales a partir de los decretos de emergencia, esto es: (1)transferencias del subsidio familiar de vivienda urbana, Decreto 4730 del 23 dediciembre de 2010 y Decreto 4832 del 29 diciembre de 2010; (2) línea deredescuento en FINDETER, Decreto 4808 del 29 de diciembre de 2010; (3)bienes de estupefacientes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes,Decreto 4826 del 29 de diciembre de 2010; (4) instrumentos financieros para elsector agropecuario, Decretos 4828 del 29 de diciembre de 2010 y 126 del 20de enero de 2011; (5) recursos para prevención en salud, Decreto 0017 del 6de enero de 2011; (6) Fondo Nacional de Regalías, en el marco del Decreto4831 del 29 de diciembre de 2010; (7) rentas de las Corporaciones AutónomasRegionales, según Decreto 4629 del 13 de diciembre de 2010; (8) enajenaciónde una participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S. A., Decreto 4820del 29 de diciembre de 2010.

Para efecto de los Fondos Nacional de Calamidades y de Adaptación, elacceso, administración, distribución, ejecución y seguimiento de los recursosserán definidos por su respectiva Junta o Consejo Directivo. El manejo de estosrecursos será objeto de control por parte de los organismos del Estado creadospara dicho propósito.

6.2. Caldas: La Corporación Autónoma Regional CORPOCALDAS y el Plan deDesarrollo Departamental

La Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS,incorpora en el Plan de Gestión Ambiental Regional 2007 – 2019 (largo plazo),la gestión del riesgo a partir del objetivo general de “emprender accionesnecesarias para prevenir, mitigar, controlar y/o compensar las pérdidasgeneradas por desastres naturales y antrópicas en el departamento”, el cualdesarrolla -en absoluta coherencia con las disposiciones normativas de mayorjerarquía- a través de acciones específicas tales como: a) identificar ycaracterizar las diferentes amenazas, la vulnerabilidad asociada, para zonificar

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y geo-referenciar los riesgos naturales y antrópicos; b) mitigar el riesgo con laimplementación de medidas estructurales (obras correctivas y preventivas) y noestructurales (estudios e investigaciones); c) incorporar la gestión del riesgo alos Planes de Ordenamiento Territorial y d) adelantar procesos de educación,capacitación y participación en gestión del riesgo con las comunidadesafectadas por las amenazas.

Acciones que a su vez concreta en el Programa II del Plan de AcciónTrienal 2007 – 2011 (corto plazo), a través de la ejecución de los siguientesproyectos:

1. Identificación y conocimiento del riesgo. Objetivo general: estudiar ymonitorear las amenazas naturales y antrópicas en el departamento deCaldas, con el fin de identificar y profundizar en el conocimiento delriesgo, teniendo en cuenta la integración social y tecno - científicalogrando traducir el trabajo técnico en lineamientos y directrices degestión integral del riesgo.

2. Ejecución de obras para la reducción del riesgo. Objetivo general: reducirlos niveles de riesgo en el departamento de Caldas mediante laintervención directa de la amenaza y la reducción de la vulnerabilidadfísica, por medio de medidas estructurales.

3. Educación y percepción del riesgo. Objetivo general: reducir los nivelesde riesgo en el departamento de Caldas, mediante la intervención directade la vulnerabilidad social e institucional, específicamente a través deprogramas de educación ambiental y proyectos comunitarios quecontribuyan a mejorar la percepción del riesgo de las comunidades y sucapacidad de respuesta ante eventos catastróficos.

Bajo este marco de acción la Corporación Autónoma Regional de Caldasadelanta el proyecto denominado “Diseño de un instrumento indicativo en áreasde amenaza, vulnerabilidad y riesgo” en diferentes municipios deldepartamento. El estudio identifica las zonas de riesgo y las categoriza enriesgo mitigado, riesgo mitigable ante lo cual se deben emprender obras demitigación, y riesgo no mitigable lo cual determina la reubicación de viviendas.Además el proyecto incluye la caracterización socioeconómica de poblaciónlocalizada en zonas de riesgo urbana.

Por su parte, el Plan de Desarrollo de Caldas 2008 – 2011 “para hacerde Caldas Nuestra Mejor Empresa” adoptado mediante Ordenanza 593 de2008 y sujeto a las disposiciones del SNPAD propone como política de gestiónde riesgo, la misión de consolidar el sistema para la gestión integral del riesgo yel desarrollo institucional que permitan mejorar la gestión sectorial y asumirliderazgo nacional e internacional en esta materia. Así mismo y en coherenciacon la normatividad de mayor categoría – PNPAD-, formula programas

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relacionados con el conocimiento y evaluación de riesgos de origen natural yantrópico, la reducción de riesgos y el manejo de desastres a partir desubprogramas entre los cuales se encuentra, la instalación y consolidación deredes, procedimientos y sistemas de detección y alerta para la vigilancia y avisooportuno a la población, evaluación de riesgos, manejo de asentamientoshumanos localizados en zonas de alto riesgo, fortalecimiento del desarrolloinstitucional- CREPAD, realización de proyectos de la delegacióndepartamental de bomberos, socialización comunitaria de la gestión de riesgos,realización y mantenimiento de obras civiles para minimizar y contener elriesgo, diseño de mecanismos eficientes y de tratamiento preferencial deproyectos de atención de emergencias, rehabilitación y reconstrucción en eldepartamento.

Con respecto a la incorporación de la gestión de riesgos en laplanificación propone la meta de asesorar y capacitar a los 27 municipios,además de apoyarlos en la actualización y/o construcción de los PlanesLocales de Emergencia, en concordancia con el Plan de EmergenciasDepartamental vigente, que plantea como directrices de su acción, el fortalecerla capacidad de actuación de las entidades responsables de la prevención ycontrol de emergencias, establecer procesos de intervención oportuna ante laocurrencia de eventos adversos, mejorar la capacidad de respuesta para laatención de emergencias y definir y socializar protocolos y procedimientosinterinstitucionales para la atención y el control de emergencias en eldepartamento de Caldas.

Consecuente con la revisión efectuada a los procesos de planificaciónterritorial del departamento de Caldas, se afirma que las políticas públicas quereglamentan la gestión del riesgo, se direccionan a partir de las líneasprogramáticas propuestas por el PNPAD y en coherencia con las disposicionesde mayor jerarquía como el plan Nacional de desarrollo.

La Unidad de Prevención y Atención de Desastres UDEPADE (2010),sostiene que el Comité Regional de Prevención y atención de DesastresCREPAD Caldas actualmente se encuentra debidamente constituido y lasinstituciones que lo conforman cumplen con lo establecido en el Plandepartamental de Prevención y Atención de Desastres, entre ellos, losprocedimientos para actuar en caso de emergencias. También se han realizadoproyectos dirigidos a la comunidad y a instituciones tanto públicas comoprivadas, en los cuales se preparan para una eventual emergencia, mejorandola capacidad de respuesta.

Al respecto el estudio sobre la gestión del riesgo en el departamento(Giraldo y Pineda, 2010), evidencia la necesidad de esclarecer la realidad deldepartamento en materia de gestión del riesgo, el cual se considera como tematensor entre entidades que se encuentran dispersas y desligadas conresultados de duplicidad de esfuerzos.

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Particularmente, al evaluar las capacidades institucionales en el análisisobservan que en los Comités de Prevención y Atención de Desastres a niveldepartamental, existe un importante talento humano, buenos recursoslogísticos y económicos de los cuales se puede disponer para afianzar lagestión del riesgo; sin embargo, evidencian un alto nivel de rotación al interiorde los Comités, lo que, según los autores, sumado al no desarrollo claro decompetencias y responsabilidades en demanda de una gestión articulada yarmonizada, genera expectativas negativas a la sostenibilidad de procesos quese adelanten en el futuro. Además aunque estas figuras cuentan con criteriosclaros de operatividad tanto en la organización como en la gestión local deincorporación con procesos sectoriales, la falta de generalidad y consolidación,su sostenibilidad y efectividad se cuestionan.

6.2.1 Caldas: Un Análisis Municipal

A nivel local el análisis se realiza desde los principales instrumentos deplanificación territorial, Plan de Desarrollo Municipal según Ley 152 de 1994, yPOT o su equivalente, según Ley 388 de 1997; en función de las líneasprogramáticas definidas por el PNPAD. No se tienen en cuenta planessectoriales ni planes locales de emergencias o atención y prevención dedesastres, debido a la desactualización o en la mayoría de los casos lainexistencia de los mismos.

Para Caldas particularmente el análisis de los planes de ordenamientoterritorial se hace a partir del documento “la incorporación de la gestión delriesgo en el O.T.” como parte de la asistencia técnica realizada a 25 municipiosde Caldas, por parte de la Fundación Grupo Hábitat, Territorio y MedioAmbiente en el año 2009. No se incluye el municipio de Marmato.

Tabla 6. Departamento de Caldas. Presupuestos asignados a laGestión del Riesgo Municipal vigencia 2008-2011.

SUBREGIÓN MUNICIPIOPRESUPUESTO PLAN DE DESARROLLO

MUNICIPAL 2008 - 2010 PARTICIPACIÓN GREN EL TOTAL

TOTALGESTIÒN DEL

RIESGO

CENTROSUR

Manizales $ 43.840.000.000 $ 1.664.853.000.000 2,6%Chinchiná S.I. S.I. S.I.*Neira $ 270.000.000 $ 21.082.000.000 1,3%Palestina S.I. S.I. S.I.Villamaría S.I. $ 50.583.830.000 S.I.

ALTOOCCIDENTE

Filadelfia S.I. S.I. S.I.La Merced S.I. $ 10.827.700.000 S.I.Marmato S.I. S.I. S.I.Riosucio S.I. S.I. S.I.Supía $ 200.000.000 $ 24.682.000.000 0,8%Anserma $ 337.847.927 $ 43.557.605.982 0,8%

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BAJOOCCIDENTE

Belalcázar S.I. S.I. S.I.Risaralda $ 161.364.670 $ 15.908.986.656 1,0%San José $ 105.786.953 $ 8.465.149.110 1,2%Viterbo S.I. $ 20.621.703.000 S.I.

NORTEAguadas $ 210.308.384 $ 45.189.459.947 0,5%Aranzazu S.I. S.I. S.I.Pácora S.I. S.I. S.I.Salamina S.I. S.I. S.I.

ALTOORIENTE

Manzanares $ 623.994.000 $ 37.315.535.267 1,7%Marquetalia S.I. S.I. S.I.Marulanda S.I. S.I. S.I.Pensilvania $ 198.985.000 $ 30.283.246.000 0,7%

MAGDALENACALDENSE

La Dorada $ 50.870.000.000 $ 231.706.000.000 22%Norcasia $ 74.134.000 $ 9.153.409.000 0,8%Samaná S.I. S.I. S.I.Victoria $ 14.367.000 $ 25.583.845.000 0,1%

*No se encontraron planes plurianuales en los planes de desarrollo municipal ni en las páginas web de los municipios.Sin embargo la presente información representa una muestra válida para el análisis.Fuente: Elaboración propia. Manizales 2011.

El estudio financiero de los municipios de Caldas, muestra que sedestina en promedio el 1% del total del presupuesto municipal a laimplementación de políticas públicas relacionadas directamente con la gestióndel riesgo, sin incluir el municipio de La Dorada el cual destina el 22% del totalde su presupuesto municipal, seguido por la capital Manizales (2,6%),Manzanares (1,7%), Neira (1,3%), San José (1,2%) y Risaralda (1,0%). Por suparte, Victoria (0,1%), Aguadas (0,5%), Pensilvania (0,7%), Supía, Anserma yNorcasia (0,8%) se encuentran por debajo del promedio.

Gráfica 8. Departamento de Caldas. Comparativo PresupuestosTotal Municipal y de Gestión del Riesgo 2008 – 2011.

Fuente: Elaboración propia. Manizales 2011.

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De los $ 2.196.787.934 que se presupuesta para el departamento por losmunicipios, sin incluir a la capital Manizales y el municipio de La Dorada, elmunicipio de Manzanares representa el 28,4%, seguido por Anserma con el15,4%, y Neira 12,3%. Victoria representa el menor porcentaje con 0,7.

Así mismo, el municipio de La Dorada destina la mayor cantidadpresupuestal por habitante ($678.167), seguido por la capital Manizales($112.837), Manzanares ($25.820), Risaralda ($15.933), San José ($13.947) yNorcasia ($11.165) principalmente, mientras el municipio de Victoria aporta elmenor valor ($1.627).

El total que destinan los municipios en el departamento de Caldas, sin elmunicipio de La Dorada, por habitante es $224.706, donde Manizales aporta el50,2%, seguido por Manzanares 11,5%, Risaralda 7,1% y San José 6,2%. Encoherencia la menor destinación la hace el municipio de Victoria con 0,7%.

La situación financiera que presenta el municipio de La Dorada sesustenta en la cantidad y calidad de programas y proyectos propuestos paraejecutar en el actual periodo de gobierno como respuesta a los riesgos quepresenta el municipio, principalmente por fenómenos naturales generados porla alta amenaza de inundación. Según el PlAVR de La Dorada “la topografíaplana del área urbana y rural del municipio, su ubicación en la ribera izquierda de lacuenca media del Río Grande de La Magdalena, además de la confluencia en territoriomunicipal de caudalosos afluentes que transportan las aguas captadas en todo eloriente de Caldas, hacen que la inundación sea la amenaza natural más significativadel municipio” (2008:803).

Paradójicamente, el Río Magdalena sobre el cual se ha consolidado eldesarrollo territorial por ser considerado un aliado natural gracias al desarrollode actividades productivas como el ecoturismo y la pesca que ha ocupado elprincipal renglón de la economía municipal; se convierte en la mayor amenazapara esta población.

De igual forma es paradójico como el municipio con mayor destinaciónpresupuestal en el departamento de Caldas para la gestión del riesgo sea elmás afectado en la reciente temporada invernal, sucedida finalizando elcuatrienio, cuando la mayor parte de los recursos debieron ser invertidos.6

El análisis de las políticas públicas relacionadas con la gestión del riesgoen los municipios del departamento de Caldas en función de las líneasprogramáticas que plantea el PNPAD; muestra con respecto a la línea 1:conocimiento sobre los riesgos naturales y antrópicos, que el 56% de losmunicipios proponen acciones de este tipo en el plan de desarrollo territorial,

6 Según informe de la UDEPADE sobre la “afectación temporada invernal” al 31 de diciembrede 2010, el Municipio de La Dorada registra 614 viviendas afectadas sobre 1517 del totaldepartamental, 4 viviendas destruidas y 36 familias evacuadas.”

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mientras en el plan de ordenamiento territorial lo hace el 85%. En ésta seenmarcan actividades como la elaboración, actualización e implementación demapas de riesgos, la ejecución de estudios, evaluación y caracterización de lasamenazas, la consecución y/o ampliación de redes, procedimientos y sistemasde detección de alertas y riesgos, el conocimiento y caracterización de lasviviendas ubicadas en zonas de riesgo.

En la línea 2: prevención y mitigación de riesgos en la planificaciónterritorial, el 89% de los municipios la incorporan en el plan de desarrolloterritorial y 96% en el plan de ordenamiento territorial, a partir de la reubicaciónde viviendas que ocupan zonas de alto riesgo, el mejoramiento integral debarrios, el aseguramiento de inmuebles públicos y predios particulares y laconstrucción y mantenimiento de obras de protección y estabilidad,principalmente.

En la línea 3: fortalecimiento del SNPAD, el 85% de los municipiosdirigen acciones en el plan de desarrollo territorial y el 77% en los planes deordenamiento territorial, con proyectos relacionados con el fortalecimiento de lared de instituciones del socorro, la reposición y mantenimiento de maquinaria yequipos, la creación y/o el fortalecimiento de la Oficina Municipal de Prevencióny Atención de Desastres, el fortalecimiento de la capacidad técnica y operativadel Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, la elaboración,actualización y ejecución del Plan de Emergencias y/o Prevención y Atenciónde Desastres.

En la línea 4: socialización de la prevención y la mitigación de desastres,el 22% de los municipios incluyen actividades al respecto en el plan dedesarrollo municipal y 54% en el plan de ordenamiento territorial con procesosde educación y organización comunitaria para la prevención y atención dedesastres, campañas de divulgación de riesgos naturales y antrópicos,promoción de la cultura de la prevención ligada a la vulnerabilidad del territorio,simulacros de emergencia y evacuación, capacitación sobre usos del suelo,entre otros.

Estas cifras demuestran que los municipios de Caldas plantean losprogramas y proyectos con énfasis en la mitigación y prevención de riesgos yen menor proporción hacia la socialización comunitaria.

A nivel subregional se puede afirmar que ningún municipio del AltoOriente cuenta con políticas públicas en los planes de desarrollo municipal,relacionadas con el conocimiento sobre los riesgos naturales y antrópicos, y asu vez ningún municipio de las subregiones Alto Occidente y Norte conestrategias encaminadas a la socialización de la prevención y la mitigación.

Sobre el Conocimiento de los riesgos naturales y antrópicos, losmunicipios que conforman la Subregión Centro Sur, en su plan de desarrollo,

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proponen políticas en ese sentido, siendo Manizales la que establece másmetas innovadoras tales como la implementación del Laboratorio deInstrumentación Sísmica Automática – LISA; mientras Chinchiná, Neira,Palestina y Villamaría se concentran en la zonificación y elaboración de mapade riesgos. En los POT, Manizales propone ocupar el suelo con conocimientode las condiciones, Chinchiná plantea la microzonificación sólo en la zonaurbana y, Palestina incluye de manera específica la evaluación de los factoresde riesgos y su incidencia sobre la población en diferentes barrios y la zonarural.

En la Subregión Alto Occidente, los municipios de Filadelfia, Marmato yRíosucio integran esta línea a su plan de desarrollo municipal. Por su parte, enlos POT la incluyen Ríosucio, Supía, Filadelfia y La Merced (solo a zonasurbanizables) de manera indirecta.

De los cinco municipios que conforman la Subregión Bajo Occidente laincorpora Belalcázar con la caracterización de viviendas en zonas de riesgo,Viterbo y Anserma, siendo en esta última un componente completo en el cualincluye la realización de estudios de vulnerabilidad sísmica en todas lasinstituciones del orden asistencial, educativo y hospitalario. En los POT aexcepción de Viterbo, todos los municipios la incluyen.

En los municipios de la Subregión Norte, la incluyen en el plan dedesarrollo municipal Aguadas, Pácora y Salamina; y en el POT, AguadasAranzazu y Pácora.

En la Subregión Alto Oriente ninguno de los municipios incluye esta líneaen sus políticas del plan de desarrollo municipal. En los POT Marquetalia,Manzanares y Pensilvania sólo con la microzonificación sísmica en zonaurbana.

En la Subregión Magdalena Caldense, los municipios de La Dorada yNorcasia integran la línea programática al plan de desarrollo municipal. En losPOT todos los municipios la incorporan. La Dorada y Norcasia proponen eldiagnóstico de la vulnerabilidad en caso de desastre.

Con respecto a la prevención y mitigación de riesgos, en la SubregiónCentro Sur, los municipios de Manizales, Chinchiná y Neira incorporan estalínea a su plan de desarrollo, Neira con énfasis rural. De igual forma todosincluyen la línea en los POT.

Del mismo modo todos los municipios de la Subregión Alto Occidente,incluyen tanto en su plan de desarrollo municipal como en el POT esta línea.

En la Subregión Bajo Occidente, Anserma, Risaralda y Viterbo laincluyen en los planes de desarrollo municipal, siendo para este último las

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únicas acciones. Todos los municipios la incluyen en su POT, con algunasespecificidades, tal es el caso de Anserma que propone prevenir y mitigar losriesgos ambientales urbanos, y Belalcázar la mitigación de riesgos pordeslizamiento.

En la Subregión Norte, todos los municipios que la conforman, incluyenla línea en su plan de desarrollo municipal. Aranzazu prioriza lo rural ySalamina incorpora, según el PNPAD, la prevención y reducción del riesgo enla planificación. En el POT de igual forma todos lo incluyen y el municipio deAguadas en coherencia con el PNPAD plantea incorporar la dimensión de lasamenazas y los riesgos en el ordenamiento territorial.

En la Subregión Alto Oriente, sólo el municipio de Marulanda no loincluye. Marquetalia a partir del apoyo a mujeres cabeza de hogar para laboraren zonas ambientalmente inestables y mejorar los taludes del entorno urbano; yPensilvania como el PNPAD – incorporar lineamientos de prevención yreducción de riesgos en los procesos de planificación de desarrollo deprogramas y proyectos a nivel municipal. Todos lo integran a sus POT.

Los municipios de la Subregión Magdalena Caldense incluyen esta líneatanto en el plan de desarrollo municipal como en el plan de ordenamientoterritorial.

El fortalecimiento del SNPAD en la Subregión Centro Sur la incluyentodos los planes de desarrollo municipal, excepto Palestina. Manizales integrala salud a partir de la creación de un centro de reservas para emergencias yNeira propone contar con el 100% de los funcionarios que por ley debenpertenecer al comité de atención de emergencias y desastres. En el POTChinchiná propone crear y fortalecer la oficina de prevención y atención dedesastres del municipio.

Los municipios de la Subregión Alto Occidente incorporan esta líneatanto en los planes de desarrollo municipal como en los POT, exceptuando eneste ultimo Riosucio.

En la Subregión Bajo Occidente los municipios que incorporan esta líneaa su plan de desarrollo municipal son Anserma, Belalcázar y Risaralda. Todoslo incluyen en el POT.

En la Subregión Norte, todos los municipios que la conforman incluyenesta línea en sus planes de desarrollo municipal, mientras al POT sólo laincluyen Pácora mediante el mantenimiento y adecuación de las instalacionesfísicas de las instituciones prestadoras de servicios de salud y Salamina.Aguadas formula una estrategia de “racionalizar el uso de los equipamientoscolectivos mediante la regionalización de los procesos y servicios”.

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Todos los municipios de la Subregión Alto Oriente incluyen políticasrelacionadas con esta línea en el plan de desarrollo municipal, siendo paraMarulanda el único enfoque. En el POT no lo hace Marulanda.

En la Subregión Magdalena caldense se incluye a los planes dedesarrollo municipal esta línea en los municipios de Norcasia, Samaná y LaDorada con la creación de la oficina municipal de prevención y atención dedesastres, y, el fondo rotatorio para prevenir, mitigar y atender emergencias. Enel POT todos la asumen.

Por su parte, la socialización de la prevención y la mitigación, por laSubregión Centro Sur, sólo Manizales incluye en el plan de desarrollo municipalesta línea y en el POT Manizales y Neira.

En la Subregión Alto Occidente, ningún municipio la incluye en su plande desarrollo municipal y en el POT sólo Filadelfia y La Merced.

En los municipios de la Subregión Bajo Occidente la incluyen en su plande desarrollo municipal Belalcázar y Anserma cuando propone organizar a lacomunidad para la prevención y la atención de desastres mediante comitésbarriales y planes escolares de emergencia. En el POT Viterbo y Ansermaplantea preparar condiciones subjetivas para la emergencia.

En la Subregión Norte, ninguno incorpora esta línea en el plan dedesarrollo municipal. En el POT todos lo incluyen. Aranzazu a partir depromover la cultura de la prevención ligada a la vulnerabilidad del territorio yconcertar con una institución de educación superior que desarrolle los estudiosde arquitectura e ingeniería civil para que se adelanten estudios mucho másprofundos sobre la totalidad de las edificaciones del municipio. Salaminapropone generar opinión y conciencia social sobre la importancia de lapreservación del patrimonio ambiental.

Para los municipios de la Subregión Alto Oriente, los planes dedesarrollo municipal que incorporan esta línea son Manzanares y Pensilvania apartir de implementar un programa de educación comunitaria para laprevención y atención de emergencias y desastres con orientación a losestablecimientos educativos y organizaciones comunitarias del municipio. En elPOT, Marulanda y Marquetalia con la capacitación y organización comunitaria yla cultura de la prevención de desastres de manera que prevalezca el interésgeneral sobre el particular.

En la Subregión Magdalena Caldense sólo el municipio de La Doradaincluye esta línea y propone la realización de simulacros. En el POT La Doraday Samaná con planes de capacitación a las comunidades rurales sobreplanificación y uso adecuado del suelo.

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En resumen, los municipios de Manizales, Anserma y La Doradaproponen tanto en el plan de desarrollo municipal como en el plan deordenamiento territorial, proyectos enmarcados en las cuatro líneasprogramáticas. A éstos se unen Filadelfia, La Merced, Viterbo, Pácora,Marquetalia y Samaná los cuales identifican las cuatro líneas en el plan deordenamiento territorial.

El municipio de San José no muestra en el plan de desarrollo municipal,relación con estas líneas, debido a que no describe programas, proyectos nimetas en el mismo. De igual forma sucede con el municipio de Villamaría en elplan de ordenamiento territorial.

Como particularidades a tener en cuenta, Manizales y Neira incluyen lagestión del riesgo en el sector salud, Marmato y Ríosucio cuentan con laestructura de los programas unificadas a las directrices del PNPAD y son lasmismas para ambos municipios. Filadelfia y la Dorada proponen la creación delfondo para la atención de emergencias y el fondo rotatorio respectivamente;Chinchiná y La Dorada proponen la creación de la OMPAD lo que deja veratraso en la adopción de estrategias a nivel institucional.

Anserma con el plan de desarrollo completo, coherente e innovadorformula la adecuación y diseño de albergues temporales, Supía propone laidentificación de áreas con vocación agropecuaria para la reubicación defamilias en riesgo de la zona rural, y en Salamina se observa la carencia deproyectos relacionados con mejoramiento o identificación de zonas deamenazas y riesgos enfocados en la prevención y atención de desastres.Finalmente resalta la incipiente propuesta de Victoria en coherencia con la bajadestinación presupuestal a la gestión del riesgo.

Lo anterior refleja que la totalidad de los entes municipales incorporan enlos procesos de planificación (POT - PDM), políticas públicas correspondientesa la gestión del riesgo, y en la mayoría de los casos integran accionesespecíficas concebidas desde los lineamientos nacionales que rigen lanormatividad en el tema. Dichas acciones se enfocan hacia la prevención y lamitigación de riesgos y en este sentido prevalece la reubicación de viviendaslocalizadas en zonas de riesgo y la construcción de obras de estabilidad; y enmenor grado las orientadas hacia la participación.

La escasa formulación de políticas que promuevan la participaciónciudadana y en general el desarrollo de actividades con las organizaciones dela sociedad civil para la toma de decisiones, explica el hecho de que lacomunidad en primer lugar no se encuentre preparada para afrontar lasamenazas a las que se encuentra expuesta desde el nivel local y menos aúnque aporte a la prevención y mitigación de las mismas; y en segundo lugar nose involucre activamente en el control social a la esfera pública.

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Es de resaltar que con excepción de Palestina y Pensilvania (EOT), losplanes no enuncian acciones específicas a desarrollar en territoriosdeterminados y menos aún establecen indicadores, cuestión que dificulta elcontrol, el seguimiento y la evaluación de los diferentes procesos. (Planificaciónvs Gestión).

Se observa que no existen directrices para la inserción y organización dela prevención y atención de desastres en cada instrumento, es decir, laspolíticas en torno a la gestión del riesgo no cuentan con un lugar determinadoal interior de los planes territoriales tal como se hallan otros sectores comosalud, educación, vías, etc. Estos planteamientos se encuentran como parte delos ejes ambiental, social, y de infraestructura o como línea, sector o programaprincipalmente. Aunque a primera vista puede acusarse falta de identidad deltema en cuestión, permite entrever la multidimensionalidad del mismo, es decirsu transversalidad sobre los procesos de desarrollo.

De igual forma es incipiente la adopción de estrategias que superen laidentificación y el conocimiento de amenazas en la zona rural, a la cual se leresta importancia desconociendo la vocación agropecuaria del territoriodepartamental y la significancia del sector en la dinámica productiva,económica y en general en el desarrollo. Esta debilidad se evidencia en laactual temporada invernal donde la zona rural ha sido particularmente afectadacon impactos a todo nivel.

En lo institucional, según la UDEPADE, en la mayoría de los entesterritoriales aunque se cuenta con Comités Locales para la Prevención yAtención de Desastres CLOPAD debidamente conformados, su funcionalidades inadecuada, entre otras razones porque actúan desarticuladamente de lasdemás instituciones competentes, incluso de la Administración Municipal.

No se cuenta con Planes Locales de Emergencia y Contingenciaspreestablecidos y en los pocos casos en que existen se encuentrandesactualizados con referencia a las cada vez más crecientes amenazas quepresentan los territorios y es así como se evidencia la inexistencia de procesosrelacionados con la atención de emergencias y la rehabilitación.

En coherencia no se desarrollan planes sectoriales tal como lo obliga laLey, lo que hace insuficiente la integración sectorial, especialmente en elámbito de la educación, pues no se evidencia la incorporación de los conceptosde prevención y atención de desastres y de manera incipiente el temaambiental en la educación formal. La salud por su parte se integra a la gestióndel riesgo sólo en la atención de la emergencia.

Por su parte se quebranta la Ley al no integrar disposiciones quereglamenten la participación del sector privado en asuntos de prevención,atención de desastres y rehabilitación de zonas afectadas.

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Si bien en los planes plurianuales de inversión se destinan recursos quepara los municipios de Caldas corresponde en promedio al 1% del total delpresupuesto municipal, considerado insuficiente dadas las condiciones deriesgo; éstos provienen en gran parte de las transferencias que realiza elEstado central como libre destinación, motivo por el cual al momento dereajustes presupuestales, la gestión del riesgo se ve sacrificada. Y en eseorden de ideas se asevera que no se cuentan con los recursos necesarios parael desarrollo de actividades especialmente las adelantadas por entidades delorden operativo o del socorro.

Todo lo anterior se refleja en la afectación histórica de la poblacióncaldense por desastres naturales. Según el informe de la primera temporadainvernal a 31 de diciembre de 2010, el departamento de Caldas registra 1570viviendas afectadas y 53 destruidas; 1088 familias evacuadas; 19 personasheridas, 25 muertas y 3 desaparecidas.

El municipio con más viviendas afectadas es La Dorada (617), seguidopor Anserma (135) y Manzanares (113); por viviendas destruidas Marquetalia(11), Manizales (10) y Manzanares (5); Familias evacuadas Manizales (471),Anserma (123) y Marquetalia (82); Personas heridas Samaná (13), Marquetalia(3) y Marmato (1); Personas muertas Pensilvania (5), Anserma (4) y Samaná(3); y personas desaparecidas en Pensilvania (3).

Acorde con ello se afirma que los municipios más afectados pordesastres de origen natural son La Dorada, Manizales, Anserma y Manzanares,entre los cuales se encuentran los tres municipios caracterizados por la mayordestinación presupuestal para la prevención y atención de desastres; mientrasentre los menos perturbados se encuentran Belalcázar y Norcasia, este últimoidentificado como el municipio con menor presupuesto destinado a la gestióndel riesgo. Esto demuestra una vez más que no hay relación directa con ladestinación presupuestal.

6.3 Quindío: La Corporación Autónoma Regional CRQ y el Plan de DesarrolloDepartamental.

La Corporación Autónoma Regional del Quindío articula el PGAR con elPlan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río La Vieja –POMCH- de 2008a 2019, concibiéndose como un instrumento que permite encauzar las accionesde todos los agentes de desarrollo hacia la sostenibilidad y en este sentidodimensiona lo que se quiere hacer con la integralidad de la gestión del riesgo,el cual plantea en sus líneas estratégicas, junto al tema del Cambio Climático yla Salud Ambiental en el contexto de la gestión ambiental con sus respectivas

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metas, para alcanzar el escenario identificado en la visión ambiental para elDesarrollo Regional.

En las líneas estratégicas del Plan de Ordenación y Manejo de laCuenca del Río La Vieja, se precisa, prioriza y focaliza la preservación de lavida e infraestructura a través de la gestión integral del riesgo, que debe estaracompañada de estrategias para diseñar e implementar participativamentemodelos de ordenación y ocupación del suelo, propiciar el uso y manejointegral del suelo de la cuenca, atendiendo a su vocación; manejarparticipativamente las áreas estratégicas y de especial significancia ambientalpara la conservación y el mantenimiento de los valores y funciones de losecosistemas de la cuenca; realizar gestión integral del recurso hídrico ymejoramiento del saneamiento básico de la cuenca; fortalecer la participaciónsocial en la ordenación y manejo de la cuenca; y generar informaciónactualizada, oportuna y veraz de los diferentes sistemas de la cuenca, quepermita la gestión de manera concertada entre actores sociales e instituciones.

La Dirección General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío,realiza el ajuste al Plan de Acción Trienal con vigencias 2007 – 2011, enaplicación de la Ley 1263 del 26 de diciembre de 2008, por medio de la cual semodifican parcialmente los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto2350 de 2009. Así, se presenta una situación particular frente al análisis delaporte del Plan de Acción 2007 – 2011 al Plan de Gestión Ambiental Regional.Situación que se deriva de que la entidad en el año 2003, formula suinstrumento de gestión ambiental a largo plazo con un periodo 2003 - 2012.Pero teniendo en cuenta cambios en materia de política ambiental a nivelnacional, como es el decreto 1200 de 2004 y a nivel Departamental el nuevoenfoque en el manejo de la jurisdicción de la CRQ no por división política, sinopor Unidad de Manejo de Cuenca en el año 2008, se emprende lareformulación del PGAR, el cual es aprobado por el Consejo Directivoquedando un Plan de Gestión Ambiental Regional 2009 – 2019.

Producto de este ejercicio se logran identificar las problemáticasambientales más relevantes y su localización en el marco de la Unidad deManejo de Cuenca, que para el departamento del Quindío lo constituye lacuenca del Río La Vieja, entre ellas la Gestión del Riesgo, que se plasman enel Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR 2009 – 2019 y el Plan de Acción2010– 2011.

En relación con el Plan Nacional de Desarrollo y sus políticas de gestiónambiental del territorio y fortalecimiento del SINA para la gobernabilidadambiental, el PGAR orienta la gestión Integral del riesgo a partir de la líneaestratégica “Sostenibilidad Ambiental de las Ciudades del Departamento delQuindío” con el objetivo de “Impulsar procesos y dinámicas de desarrollourbano sostenibles que representan un incremento real de las condiciones de

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vida de la población de las ciudades del departamento” propone los siguientesprogramas:

1. Prevención y control de la degradación ambiental.2. Planificación ambiental de la gestión territorial.3. Fortalecimiento SINA para la gobernabilidad ambiental.

Bajo estas orientaciones, el Plan de Acción Trienal se articula con losprogramas de apoyo a la prevención y mitigación de riesgos naturales yantrópicos, la recuperación y conservación de áreas verdes y corredoresurbanos, la implementación del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuencadel Río La Vieja y la protección, reforestación y manejo sostenible de lascuencas abastecedoras.

El Plan de Desarrollo Departamental “Quindío Unido” 2008 – 2011(Ordenanza 002 de marzo 2 de 2009), en su objetivo estratégico plasmado através de la Política Territorial y Ambiental, establece en su programa deOrdenación del Territorio, un subprograma para la Gestión del Riesgo, quebusca garantizar el establecimiento de los instrumentos y mecanismos quepermitan a los municipios en ejercicio de su autonomía, promover elordenamiento de su territorio y el uso equitativo y racional del suelo paraavanzar hacia un territorio competitivo, así mismo busca promover lapreservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, localizado en suámbito y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así comola ejecución de acciones urbanísticas eficientes.

Del mismo modo plantea la identificación y caracterización de losdiferentes sectores de riesgos naturales y antrópicos; las acciones educativas,sociales e infraestructurales, para prevenir los riesgos y mitigar sus impactosnegativos. Y todo lo relacionado con la formulación, gestión e implementaciónde proyectos para prevenir y/o atender diversas emergencias.

El diseño e implementación de estrategias que reduzcan el impacto deeventos catastróficos naturales y antrópicos, se orienta hacia la atencióninmediata de la población damnificada, la identificación de puntos críticosurbanos y rurales, la toma de medidas que contribuyan a mitigar el riesgo yfinalmente a ampliar y fortalecer la red de comunicaciones entre los organismosde prevención y atención de desastres.

Se orientan los esfuerzos buscando acciones coordinadas para laprevención oportuna y eficiente de emergencias y desastres, tales como lacompra de equipos y herramientas para dar respuesta en situaciones deemergencias y capacitaciones a los entes operativos. Las metas establecidasen el Plan de Desarrollo Departamental fueron:

Mejorar el sistema departamental de prevención y atención de desastres.

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Apoyar los 12 municipios en la incorporación de la gestión del riesgo enlos POT.

Apoyar la investigación para detectar las zonas de riesgo en los 12municipios.

Realizar 200 capacitaciones sobre planes de gestión del riesgo endesastres dirigido a 4000 personas.

Desarrollar estrategias en los 12 municipios que permitan disminuir losdaños ante posibles eventos naturales y antrópicos.

Desarrollar 12 alianzas entre los entes territoriales para atender lasemergencias.

Mapificar y socializar áreas críticas de riesgo ante eventos naturales yantrópicos en zonas urbanas y rurales de los 12 municipios deldepartamento.

Dotar y hacer mantenimiento de equipos que hacen parte de la red decomunicaciones del CREPAD, en los 12 municipios.

Apoyar y capacitar a 5 organismos de socorro. Apoyar las decisiones tomadas en el CREPAD en las comisiones

operativas anuales. Capacitar y asesorar en 96 sesiones a los Comités Locales de los 12

municipios.

En un territorio de alto nivel de riesgo de tipo natural y/o antrópico resultaesencial el fortalecimiento de las instituciones de prevención y atención, conprogramas y campañas que contribuyan a la construcción e introducción de unacultura de la prevención, con el objetivo de reducir la vulnerabilidad de lapoblación.

La actualización, ajuste, implementación y socialización enestablecimientos educativos, de salud, públicos y turísticos, el sistemadepartamental y municipal de prevención y atención de desastres, debenrealizar investigaciones, estudios y alianzas con el fin de detectar zonas deriesgo, elaborar mapas y socializar programas y ante todo capacitar a lasinstituciones que integran el Comité Regional para la Atención y Prevención deDesastres (CREPAD) y en términos generales a la comunidad.

Consiste en orientar acciones que eviten la generación de nuevosescenarios de riesgo, al reducir los ya existentes para que no se materialice eneventos adversos llámense emergencias o desastres, ya sean por lamanifestación de eventos naturales o producto de intervenciones antrópicas enel departamento del Quindío.

6.3.1. Quindío. Un Análisis Municipal

Tabla 7. Departamento del Quindío. Presupuestos asignados a laGestión del Riesgo Municipal vigencia 2008-2011.

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SUBREGION MUNICIPIO

PRESUPUESTOPLAN DESARROLLO MUNICIPAL

2008 - 2011

PARTICIPACIÓNGR EN EL TOTAL

TOTAL GESTIÓN DELRIESGO

1

ARMENIA 550077258922 1.659.429.299 0,30CIRCASIA 3032561528 33600000 1,11FILANDIA 19804559576 315367712 1,59TEBAIDA 10.429.079.267 60000000 0,58MONTENEGRO 29374818164 239284018 0,81QUIMBAYA 71512151500 310939198 0,43SALENTO 12723626103 193077 0,00

2

CALARCÁ 141472301732 786467298 0,56CÓRDOBA 11305124072 195350896 1,73BUENAVISTA 6751498642 42210400 0,63PIJAO 9310852000 69696000 0,75GÉNOVA 9152868000 2148000 0,02


Gráfica 9. Departamento del Quindío. Comparativo PresupuestosTotal Municipal y de Gestión del Riesgo 2008 – 2011.


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En la vigencia 2009 para la prevención y atención de desastres en cada unode los 11 municipios, exceptuando a Armenia como capital, se realizaroninversiones con el presupuesto público en las siguientes actividades:

Prevención de desastres. Reubicación de viviendas localizadas en zonas de alto riegos. Protección y recuperación de suelos degradados. Atención de eventos catastróficos, (deslizamientos, inundaciones,

avalancha, entre otros). Incendios Forestales. Dotación de Cuerpos de Bomberos.

Gráfica 10. Departamento del Quindío. Porcentaje de Inversión enGestión del Riesgo. 2009.

Fuente: Elaboración propia con base en Contraloría General del Quindío. 2009. Informe delestado actual de los recursos naturales y el ambiente. Manizales 2011.

Como se puede apreciar el mayor porcentaje de los recursos se destinaa la dotación del cuerpo de bomberos, seguido por la reubicación de viviendaslocalizadas en zonas de alto riesgo, seguidos por la protección y recuperaciónde suelos degradados, y en similar proporción por la prevención de desastres, yen un mínimo valor la atención de eventos catastróficos. Siendo nula lainversión en incendios forestales. Las cifras detalladas por municipio fueron lassiguientes:

Tabla 8. Departamento del Quindío. Inversión gestión del riesgo pormunicipios. 2009

Municipio Total inversión 2009Circasia 98.555.100Filandia 58.457.793Tebaida 494.835.422

Montenegro 26.183.800Quimbaya 336.139.210

Salento 372.071.001

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Calarcá 130.205.716Córdoba 0

Buenavista 18.688.000Pijao 39.623.071

Génova 35.689.000TOTAL 1.610.448.113Fuente: Informe del estado actual de los recursos naturales y el ambiente, vigencia 2009.Contraloría General del Quindío.

Para la vigencia del 2009 el municipio de Córdoba no registra ningún tipode inversión, presentando por tanto mayor vulnerabilidad, más aun teniendo encuenta que para la vigencia 2008 este municipio registró el plan de emergenciael cual data de 2006 sin realizar alguna gestión a esa fecha.

La mayor inversión fue en el municipio de La Tebaida representado enun 31%, seguido del municipio de Salento con un 23% y posteriormente por elmunicipio de Quimbaya con un 21%. Respecto a la vigencia 2008, lasejecuciones presupuestales en su gran mayoría ejecutaron recursoseconómicos más altos para la vigencia de 2009.

Los programas en los cuales se realizaron inversiones para la Gestióndel Riesgo en el Quindío fueron:

Tabla 9: Departamento del Quindío. Inversiones por actividad parala Gestión del Riesgo. 2009 (en pesos)

Municipio Atención eventoscatastróficos

IncendiosForestales

Dotación CuerpoBomberos.

Circasia 4.995.100 0 66.000.000Finlandia 5.906.902 0 46.643.989Tebaida 8.031.225 1.500.000 450.000.000Montenegro 0 0 15.000.000Quimbaya 0 0 0Salento 0 0 63.701.000Calarcá 0 0 0Córdoba 0 0 0Buenavista 6.000.000 0 1.000.000Pijao 0 0 18.223.071Génova 0 0 29.869.000

Fuente: Informe del estado actual de los recursos naturales y el ambiente, vigencia 2009.Contraloría General del Quindío.

En el caso de los recursos para la reubicación de vivienda en zonas dealto riesgo para el año 2009, la mayor inversión la registra el municipio deQuimbaya con un total de $306.900.000 seguido por los municipios de Salentocon $78.300.000 y Calarcá con $40.397.745. El resto de municipios no realizóningún tipo de inversión en dicha categoría.

En cuanto a las inversiones del Gobierno Departamental a través delCREPAD, en Prevención y Atención de Desastres durante la vigencia fiscal del

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año 2009, fue de $208.527.988. La ejecución presupuestal del sector central enprevención y atención de desastres alcanzó los $193.499.892, equivalente a unporcentaje de ejecución del 92.8%.

Tabla 10. Departamento del Quindío. Inversión del CREPAD 2009Acciones Inversiones ($)Mantenimiento preventivo y correctivo del sistema inalámbrico decomunicaciones de emergencias del CREPAD: lo cual nos permitióprogramar, reprogramar y revisión técnica de los radios portátiles y basesadscritos a los cuerpos de bomberos del departamento

12.499.998

Arrendamiento de dos espacios en los Cerros Campanario y Guacas de laCordillera Central, para la ubicación de 2 estaciones repetidoras adscritas ala Red de Comunicaciones de emergencias del CREPAD.

14.472.846

Convenio con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios Fundadores para lacompra de una estación repetidora que se instaló en el Cerro Campanariode la cordillera central.

9.500.000

Convenio con el municipio de Montenegro para la adquisición de unaambulancia con destino al Cuerpo de Bomberos de esa localidad

30.000.000

Olimpiadas Nacionales de búsqueda y rescate, evento que nos permitiómejorar la capacidad de respuesta y reducir los tiempos de reacción de lasinstituciones de socorro (defensa civil, cuerpos bomberos de bomberos ycruz roja) frente a situaciones de emergencia.

$40.000.000


Armenia en el Plan de Desarrollo 2008 - 2011 establece los siguientesprogramas relacionados con la Gestión Integral del Riesgo:

1. Implementación de procesos para la disminución de vulnerabilidades ymitigación de riesgos existentes

2. Implementación de procesos para la prevención de riesgos potenciales yCultura para la Gestión del Riesgo

3. Fortalecimiento institucional para la gestión integral del riesgo.

En el primer caso los rubros presupuestales aplicados en el año 2010fueron la implementación de programas para la disminución de vulnerabilidadesy mitigación de riesgos existentes por un valor de $99.934.336, desglosado dela siguiente forma: Caracterización poblacional en zonas de riesgo y atención acomunidades por valor de $ 41.274.500; recuperación e integración de áreasdegradadas y de alto riesgo, junto al desarrollo de obras de infraestructura parala mitigación del riesgo por $ 6.650.000; y atención a emergencias y desastrespor un monto de $52.009.836.

El segundo programa de Implementación de procesos para la prevenciónde riesgos potenciales y Cultura para la Gestión del Riesgo se invirtieron$41.963.867, discriminados en la implementación del plan local de atención yprevención de desastres; el fortalecimiento de la cultura de la gestión integraldel riesgo, participación ciudadana y planes escolares; fortalecimiento de las

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redes sociales y comunitarias; y finalmente estudios y monitoreo de procesossociales y naturales asociados al riesgo.

En el tercer programa, relacionado con el fortalecimiento institucionalpara la gestión integral del riesgo que incluye el fortalecimiento del CLOPAD yde la OMGER se ejecutaron $ 37.500.000.

Respecto a los recursos empleados para la reubicación de viviendas enzonas de alto riesgo durante el año 2010, se beneficiaron a 97 familiasagrupadas en el Proyecto Jardines del Edén (tomado dehttp://www.armenia.gov.co/UserFiles/File/InformeGestion2010.pdf), cuyo valortotal fue de $2.539.140.394, de los cuales la administración municipal aportó$888.508.574, es decir el 35%.

Los recursos ejecutados por la Alcaldía de Armenia durante el año 2010en la gestión integral del riesgo fueron del orden de $1.659.429.299 queequivale al 0,74% respecto al total del presupuesto aprobado para este añoestimado en $223.500.262.054 (Tomado dehttp://www.armenia.gov.co/UserFiles/File/InformeGestion2010.pdf.)

Gráfico 11: Municipio de Armenia. Inversión en Gestión del Riesgo.2010.

Fuente: Elaboración propia basado en informe ejecución presupuestal Alcaldía Armeniadiciembre 2010. Manizales 2011.

Con respecto a la gestión técnica, según la Contraloría del Quindío parala vigencia del año 2009, los esfuerzos realizados hasta la fecha no seconstituyen en ninguna garantía para minimizar los riesgos que debe afrontar eldepartamento, dada sus características de vulnerabilidad. En la gestión de las

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http://www.armenia.gov.co/UserFiles/File/InformeGestion2010.pdf)

http://www.armenia.gov.co/UserFiles/File/InformeGestion2010.pdf.)



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administraciones municipales, se detectó que el 55% de sus acciones para laprevención del riesgo están enfocadas al levantamiento de censos; y sólo elmunicipio de Calarcá muestra una solución de vivienda asociado a un proyectode vivienda con recursos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial, en otros casos se enfoca al seguimiento y control continuos endichas zonas, al igual que una reforestación realizada en el municipio deMontenegro. El 45% de los municipios restantes manifestó que dichas accionesno se ejecutaron, denotando la vulnerabilidad del territorio.

Tabla 11. Departamento del Quindío. Actividades en Función de laMinimización del Riesgo 2009.

MUNICIPIO ACCIONESBuenavista Sin información.Calarcá Se realizó la recolección de la información socioeconómica de cada familia

ubicada en zonas de alto riesgo del Municipio con el fin de elaborar un Proyectode Vivienda de Interés prioritario prefabricada con recursos del Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; con el fin de brindar soluciones devivienda oportunas a 84 familias con necesidades urgentes de vivienda. Para esteProyecto el Municipio tiene destinado dos lotes con una capacidad de 94soluciones habitacionales.

Circasia Control de invasión.Córdoba Sin información.Filandia No se reportan riesgos.Tebaida Actividades de control físico continuo y contratación de personal para tal fin.Génova Se levantaron censos (90 familias) ubicados en zonas de alto riesgo y se enviaron a las

diferentes entidades competentesMontenegro Se realizaron encerramientos y reforestación con árboles nativos en los barrios Marín,

Isabela baja y ladera de la carrera 4ta que bordea el Río Roble.Pijao Sin información.Quimbaya Se realizó un censo en los barrios de asentamientos subnormales de viviendas en los

barrios: Grisales, Anmusic, mirador, González, Agua Linda, Rivera, Buenavista, Despacio,Vocacional, San Vicente, Clementina, Gaitán bajo.Veredas: Mesa baja, Guayabo, Puerto Alejandría, La Granja, arrojando un total de 469zonas subnormales de alto riesgo de deslizamiento.

Salento Sin información.Fuente: Informe del estado actual de los recursos naturales y el ambiente, vigencia 2009.Contraloría General del Quindío.

Los programas, proyectos ó actividades ejecutadas durante el 2009, enel marco del plan de prevención y contingencia en el departamento del Quindíopor cada uno de los municipios, exceptuando a su capital Armenia fueron lossiguientes:

BUENAVISTA: Realizó actividades con Juntas de Acción Comunal, gruposambientales y asociaciones agrícolas.

CALARCÁ: En el marco del Programa: CALARCÁ, UN MODELO DEPREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES, del Plan de de Desarrollo, seejecutaron las siguientes actividades enmarcadas dentro de los Proyectos dePrevención y Atención de Desastres así:

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1. Apoyo a Los Cinco (5) Organismos de Socorro del Municipio, medianteConvenios Institucionales para la realización y atención de planes deContingencia de afluencia masiva de público, capacitación a las brigadasescolares de emergencia de las 15 instituciones de educación, enprimeros auxilios, manejo de incendios y técnicas de evacuación.

2. Realización Censos de Familias en Zonas de Alto Riesgo y porAfectación de Eventos Naturales.

3. Dotación implementos para atención de emergencias.

CIRCASIA:1. Elaboración de los planes de emergencia y contingencia: Eventos

masivos, ola invernal y vendavales.2. Revisión de matrices y amenazas, realización de mesas de trabajo con

las entidades de socorro, formulación de procedimientos, inventarios derecursos y documento final de cada uno de los planes.

3. Actores: Entidades de socorro del Municipio.4. Apoyo logístico al CLOPAD dentro del plan de contingencias de las

fiestas de aniversario de la libertad Circasia 125 años.

FILANDIA:1. Difusión procesos del Machín.2. Procesos de prevención en escuelas y colegios (900 niños

aproximadamente.)3. Desarrollo y evaluación de los planes de contingencia.4. Campañas sobre el manejo integral del recurso hídrico y manejo de

mascotas en veredas.5. Campañas manejo de residuos sólidos (reciclaje). Prevención de

accidentes escolares.6. Cuadrantes de policía.

LA TEBAIDA:1. Planes escolares de Prevención y Atención de Emergencias: Redacción

de los Planes, capacitación, simulacros, conformación de brigadas.Instituciones educativas.

2. Plan de Contingencia para celebraciones laicas y religiosas, actividadesdeportivas y convocatorias públicas.

3. Planes viales: Se ejecutan los fines de semana donde por calendarioexiste un puente festivo, además se activó durante el período de lasemana mayor.

4. Plan de Contingencia Cerro Volcán Machín: Elaboración, socializacióndel Plan de Contingencia del cerro Volcán Machín, con todo elcomponente del CLOPAD.

5. Plan de Contingencia temporada invernal: Censos, desplazamiento depersonal socorrista a zonas afectadas, entrega de ayudas por parte de laadministración y la gobernación.

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6. Capacitación a personal sobre planes locales de emergencia:Direccionado por el CREPAD Quindío, el cual tuvo lugar en el Centro deentrenamiento de la Cruz Roja del 25 al 28 de febrero.

7. Búsqueda de personas desaparecidas: Se ha participado en tresocasiones en esta labor, a solicitud de familiares, teniendo como radiode acción el sector de Pisamal y Maravélez.

8. Plan Contingencia Incendios Forestales: Como es costumbre se elaborael respectivo plan donde todos los involucrados están prestos a seguirlos lineamientos del mismo y la activación del componente en caso depresentares una emergencia será rápida y efectiva.

9. Creación Banco de Materiales: El CLOPAD ha creado un Banco deMateriales, consistente en tejas de eternit y laminas de zinc quebeneficiaron a los damnificados por diferentes calamidades,especialmente a los perjudicados por temporada invernal.

10. Socialización Plan de Contingencia Municipal: Participación activa detodos los actores sobre todo la de la Comisión Operativa, en la redaccióndel Plan así como la presentación ante la gobernación del Quindío.

11. Entrega de ayudas a familias damnificadas por temporada invernal: ElCLOPAD ha hecho entrega de materiales (tejas), así como elementosindispensables (kits de aseo, frazadas, mercados, plásticos, kits decocina) a damnificados por temporada invernal u otro evento que ameriteesta acción.

GÉNOVA:1. Se realizó socialización del plan local de emergencias y contingencia en

las dos instituciones educativas de secundaria (Colegio San Vicente,Colegio Instituto Génova).

2. Se realizó simulacro de evacuación en las instalaciones del CAM dondeestuvieron vinculados Hospital local y diferentes organismos de socorroy funcionarios.

MONTENEGRO:Se realizaron programas de mitigación de impacto y de riesgo encompañía del CREPAD Quindío.

QUIMBAYA:Se realizó convenio con la Defensa Civil, Cruz Roja, con el fin deafrontar programas tendientes a la prevención y atención de situacionesde emergencia para dar cumplimiento al plan local de emergencias ycontingencias del Municipio de Quimbaya Quindío. Enmarcado con elCuerpo de Bomberos Voluntario de acuerdo a la Ley 322 de 1996.

SALENTO:1. Plan de contingencia para atención y prevención de desastres local.2. Plan de atención para afluencia masiva.3. Plan de atención y prevención para la semana mayor.

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4. Plan de atención para población desplazada – en los cuales estuvieroninvolucrados los integrantes del CLOPAD (Gobierno Nacional, CruzRoja, Bomberos, Defensa Civil, Comunidad, Representante Docentes,Damas Voluntarias, Hospital, Servicios Social, Planeación).

Los municipios de Pijao y Córdoba no adelantaron gestiones relacionadoscon programas, proyectos ó actividades ejecutadas durante el 2009, en elmarco del plan de prevención y contingencia de riesgos.

Los eventos atendidos durante el periodo del año 2009 en el departamentodel Quindío fueron:

Tabla 12: Departamento del Quindío. Eventos relacionados con laGestión del riesgo atendidos en el 2009.

EVENTO MUNICIPIOS CAUSA AFECTADOSVendavales Armenia, Filandia,

Montenegro, Pijao,Génova, La Tebaida,Buenavista, Quimbaya,Circasia, Calarcá.

Fenómenosclimáticos

4.865

Derrames sustanciastóxicas

Calarcá. Fallas mecánicasautomotores 80

Incendios forestales Armenia, Salento,Génova, Pijao,Montenegro, Calarcá,La Tebaida,Quimbaya

Pirómanos, quemaspor campesinos–fenómeno del niño. 100.000 (incluye

afectados indirectos)

Crecientes súbitas Quimbaya,Montenegro

Temporada invernal-fuertesprecipitaciones

75


Respecto a los proyectos para la prevención de desastres en el año2009 desarrollados entre la Administración Departamental, el CREPAD, laCorporación Autónoma Regional y la Universidad del Quindío se elaboraronestudios topográficos, geológicos e hidrológicos en la Cuenca Alta y media dela Quebrada El Cofre del corregimiento de La Virginia en el municipio deCalarcá, lo que se convierte en un insumo importante para la elaboración dediseños y construcción de obras civiles para mitigar el riesgo en esta zona; asímismo se trabajó en la implementación de estrategias para reducir lavulnerabilidad de la región frente a los incendios forestales como consecuenciade la fuerte temporada seca que afectó el país.

Los mecanismos de control y seguimiento por parte del CREPAD a losprogramas o proyectos cofinanciados con los municipios en la vigencia 2009,se realizaron mediante las interventorías asignadas en los contratos. Se trabajóen la cartografía del departamento mediante fotografías aéreas, proyecto queavanzó en un 70%.

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Entre los estudios y/o proyectos adelantados por el CREPAD en el Año2009, en cuanto a la identificación de posibles riesgos ambientales quevulneren la seguridad de la población del Departamento, se destacan:

1. Erosión: Estudio topográfico, geológico e hidrológico de la cuenca alta ymedia del corregimiento de La Virginia.

2. Inundaciones: crecientes súbitas, modelo hidrológico de escenario deavalancha en temporada invernal en el corregimiento de La Virginia delMunicipio de Calarcá.

3. Terremotos y otros: plan de contingencias por el riesgo que representapara la región una eventual erupción del Volcán Cerro Machín.

Para la Gestión Técnica en el municipio de Armenia en el periodo 2010 seadelantaron las siguientes actividades:

1. Realización de Doscientas ocho (208) visitas técnicas y (38) visitas demonitoreo en donde se brindó acompañamiento.

2. Realización de cuarenta (40) evaluaciones técnicas para emitirviabilidades en eventos de congregación masiva de público de acuerdo alo establecido en los Decretos 3888 y los municipales 019 y 035 del2009.

3. Trabajo articulado con el Fondo Municipal de Vivienda, DepartamentoAdministrativo de Planeación relacionado con las visitas a zonas de altoriesgo para el proyecto de reubicación de viviendas.

4. Realización de cuatro (4) Reuniones de la Comisión Técnica.5. Se levantaron y actualizaron 97 censos bajo el formato del Ministerio del

Interior para el proceso de reubicación, con su respectivarecomendación de evacuación preventiva.

6. Levantamiento del análisis geotécnico y de vulnerabilidad física de cadasector.

7. Diseño y elaboración de las fichas técnicas de cada una de las zonas deviviendas incluidas dentro del proceso de reubicación.

8. Realización de seis (6) Reuniones de la Comisión Operativa.9. Verificación y acompañamiento a Ochentena y un (81) Planes de

contingencia para diferentes eventos de congregación masiva deacuerdo a lo establecido en el Decreto 019 de 2009 (Conciertos, circo,teatro, futbol, entre otros).

10. Declaratoria de Alerta Amarilla por temporada invernal.11. Declaratoria de Calamidad Pública para acceder a recursos del Fondo

de Calamidades para el proceso de reubicación.12. Se presentaron treinta y tres (33) emergencias mayores en la ciudad de

Armenia por causa de inundaciones, deslizamientos, vendavales,incendios estructurales y colapso de viviendas.

13. Atención de Cuarenta y cinco (45) Familias, unas doscientos veinticinco(225) personas que resultaron afectadas o damnificadas en eventosnaturales, socio-naturales o antrópicos.

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En el área educativa:14. Articulación Proyectos PRAE (Proyecto Ambiental escolar) – PEGER

(Planes Escolares para la Gestión del riesgo) revisión de 33 PRAES deinstituciones educativas oficiales y privadas del Municipio de Armenia.

15. Desarrollo de dos Planes Comunitarios para la Gestión del Riesgo enacuerdo con la ONG Visión Mundial, en los sectores de Popular yPorvenir.

16. Apoyo a 26 hogares infantiles del ICBF para la elaboración eimplementación del plan de emergencias.

17. Desarrollo de 24 asesorías a instituciones educativas en plan escolarpara la gestión del riesgo.

18. Realización de 16 asesorías a centros educativos infantiles, 16asesorías a Conjuntos residenciales, empresas privadas, cooperativaspara la gestión del riesgo.

19. Vinculación de 366 docentes, 594 estudiantes, 1.616 personas dediferentes comunidades y 2.331 niños y niñas en temas para la Gestióndel Riesgo.

20. Elaboración de 18 Guiones e igual número de grabaciones radiales delprograma institucional del CLOPAD, “Prevención en Acción”.

21. Capacitación interna a 82 integrantes del Cuerpo Oficial de Bomberos endiferentes temas como: primeros auxilios, bomberos nivel I y II,maquinista, motores diesel, ataque ofensivo de incendio con líquidocombustibles.

Los eventos atendidos durante el periodo del año 2010 en el municipio deArmenia, según informe de gestión 2010, fueron: 281 incendios forestales, 22inundaciones y 13 deslizamientos y/o derrumbes.

A nivel institucional, las administraciones municipales del departamento delQuindío expresan dos limitantes para la correcta operación de los CLOPADS:la insuficiencia de recursos económicos con el 18% y la falta de dotación ainstituciones de socorro, representado en un 46%, la categoría denominada“otras limitaciones” se refiere a capacitación, la escasa vinculación de dotacióny recursos económicos cofinanciados por instituciones de orden nacional,regional, departamental representado con el 36%.

Cuadro 2. Departamento del Quindío. Acciones de prevenciónadelantadas en el 2009 con entidades del sector público y/o privado.

ACCIONES DE LA PREVENCIÓN INSTITUCIONESEvacuación preventiva de lasfamilias asentadas en zonas de altoriesgo, previa coordinación con losComités Locales de Emergencias.

Declaratoria de Calamidad Pública mediante Decreto, porparte del CREPAD y/o CLOPAD, lo que permitirá a laslocalidades de la región, acceder a recursos del FondoNacional de Calamidades.

Capacitaciones a las institucionesdel CREPAD, para mejoras susconocimientos en Gestión Integral

Coordinación con las instituciones del CREPAD comoESAQUIN, Instituto Seccional del Quindío, INVIAS,Secretarías de Infraestructura Municipales y

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del Riesgo. Departamental, I.C.B.F., C.R.Q. entre otros, para atenderlos requerimientos de las comunidades afectadas por elinvierno o situaciones adversas, así mismo pararecuperar las zonas afectadas en el ámbito de suscompetencias.

Presentación de proyectos ante elnivel central, inherentes a la GestiónIntegral del Riesgo.

Comunicación permanente con el ObservatorioVulcanológico de Manizales, para conocer elcomportamiento del Volcán Cerro Machín.

Apoyo a los CLOPAD para laactualización y socializaciónperiódica de los Planes deEmergencia y Contingencia PLEC.

Visitas técnicas para la identificación de amenazas sobresectores vulnerables del departamento, especialmenteaquellas asociadas a deslizamientos, inundaciones,crecientes súbitas y avalanchas.

Participación en la elaboración dedocumentos y material escrito, parasocializar la amenaza volcánica enla región.

Capacitaciones a las instituciones del CREPAD, paramejoras sus conocimientos en Gestión integral delriesgo.

Campañas para la socialización deamenazas ensectores educativos, empresarialesy organizaciones comunales deldepartamento

Talleres operativos de campo a las entidades del socorrodel departamento para mejorar su capacidad de reacciónfrente a situaciones de riesgo.

Convenios interadministrativos einterinstitucionales para elfortalecimiento de los procesos degestión del riesgo en la región.

Apoyo a las administraciones municipales para la gestiónde subsidios de vivienda ante el Ministerio de Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial, con el objeto de reubicarfamilias asentadas en zonas de alto riesgo.

Censos de afectaciones parareportar las emergencias ante laDirección de Prevención y Atenciónde Desastres del Ministerio delInterior y Justicia

Convocatorias para reuniones de carácter extraordinariocuando la situación presentada en el departamento loamerite.

Activación y operación permanentedel SistemaDepartamental de Comunicacionesen Emergencias, utilizando lainfraestructura del CREPAD ubicadaen los Cerros Campanario y Guacasde la cordillera central.

Campañas para la socialización de amenazas ensectores educativos, empresariales y organizacionescomunales del departamento.Valoración de afectaciones para solicitar intervención delas autoridades de carácter regional y nacional.

Reuniones periódicas con lascomisiones del CREPAD, paraestablecer directrices en la Gestióndel Riesgo.

Trámites para que la Dirección de Prevención y Atenciónde Desastres, de tal manera que se declare por parte deesta entidad, la Declaratoria de Calamidad Públicamediante Decreto, lo que permitirá a las localidades de laregión, acceder a recursos del Fondo Nacional deCalamidades.

Atención integral a las familiasafectadas por situaciones dedesastres o emergencias, medianteel suministro de elementos deasistencia humanitaria de primerorden.

Apoyo para la elaboración de estudios de amenazas enla región, particularmente en la Cuenca alta de laQuebrada El Cofre.


En el municipio de Tebaida se elaboró el Decreto 058 municipal y elprotocolo de actuación sobre eventos de afluencia masiva de público: Se

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formuló, socializó y presentó el “Protocolo de Actuación sobre Evento deAfluencia Masiva de Público” a la Comisión Operativa del CLOPAD. Copia deldecreto 058 fue enviado a la Gobernación del Quindío y el protocolo deactuación fue entregado a las instituciones que hacen parte de la ComisiónOperativa del CLOPAD, al igual que al CREPAD.

Los planes, propuestos por el CREPAD, surgen de la estructura del nivelnacional, con metodologías reconocidas y homologadas por el sistema, cuyosmodelos deben ser prácticos y sencillos, fáciles de comprender. Se presenta acontinuación los Indicadores para la Prevención y Atención de Desastres en elDepartamento del Quindío, de acuerdo al decreto 919 de 1989.

Tabla 13. Departamento del Quindío. Indicadores para la Prevencióny Atención de Desastres.

Objeto del Indicador

Determinar el estado actual de la Infraestructura y recursosinvertidos en la atención y prevención de desastres en asocio conlos niveles de bienestar, progreso, crecimiento y desarrollo eindicando la relación costo-beneficio, desde un enfoque de lasostenibilidad, la prevención de los desastres, el impacto en laadministración de la gestión riesgo.

PERIODOSINDICADOR DERESULTADOS

2008 2009

Número de Oficinas paralaAtención y Prevención deDesastres –APD- / 11AdministracionesAuditadas

90% 90%

Inversión realizada en laAPD /11AdministracionesAuditadas

$603.078.525 $1.610.448.113

Inversión promedio pormunicipios

$ 54.825.320 $ 146.404.373

Número de municipioscapacitados por elCREPAD

90% 81.82%

Acciones que limitan laAPD por recursosinsuficientes en dotacióny recursos económicos.

100% 100%

Objeto del IndicadorEstablecer el número de actividades, asesorías, la capacidad deapoyo y de gestión por las autoridades competentes de todos losniveles implicando la comunidad.

Actividades realizadaspor los municipios paraminimización de riesgos.

91% 45,4%

No. Comités Educativos,Técnico y Operativoconformados y operando.

91% 91%

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El municipio de Armenia en relación con el componente institucional adelantóacciones:

1. Gestión con INGEOMINAS Bogotá para incorporar en el proyecto demonitoreo sísmico “Geored” al Departamento del Quindío.2. Visitas de campo para identificar los puntos para instalar los GPS pararealizar el análisis sobre la Falla Armenia y la falla de Silvia Pijao. Losresultados de esta información se obtendrán a partir del 2011.

En el análisis de acuerdo a las disposiciones del PNPAD, muestra conrespecto al Conocimiento sobre los riesgos naturales y antrópicos que eldepartamento del Quindío cuenta desde febrero de 1999 con el ObservatorioSismológico de la Universidad del Quindío –OSQ-, que se encuentra integradoal Sistema Nacional bajo la responsabilidad de INGEOMINAS, compuesto porinstrumentos de telemetría, sismógrafos y acelerógrafos y un equipo deprofesionales docentes, administrativos y estudiantes voluntarios.

Este sistema se complementa con el Observatorio Vulcanológico ySismológico de Manizales-OVSM, que prestan sus servicio para la región conel objeto de monitorear las amenazas naturales y ofrecer bases de datos útilespara el análisis de los riesgos. Así mismo como consecuencia del sismo delaño 1999, en el departamento se coordinaron también con INGEOMINAS losestudios de micro zonificación en Armenia y el resto de municipios paraidentificar las zonas de alto riesgo mitigable y no mitigable que permitierantomas decisiones en los POT sobre la reglamentación en los usos del suelo.

En cuanto a los eventos hidrometeorológicos, la CRQ en cooperacióncon las Alcaldías a través de su Plan de Acción Trianual, en su programa deApoyo en la Prevención y Mitigación de Riesgos Naturales y Antrópicos, sepropuso las siguientes metas: Apoyar a los municipios en la incorporación dela zonificación de vulnerabilidad y riesgo a fenómenos naturales en los Planesde Ordenamiento Territorial en proceso de revisión que debe alistarse desde elaño 2011. Trabajar en la elaboración de los estudio de evaluación de laamenaza por vendavales en el Quindío. Realizar los mapas de vulnerabilidad yriesgo de incendios forestales del departamento. Asesorar a los municipios enla formulación de planes de prevención, mitigación y contingencia. Colaboraren la cualificación de la identificación de los niveles de riesgo según su origenen el departamento. Sumado al monitoreo a las zonas de riesgo en losmunicipios según su origen (meteorológico, hidrológico, movimiento en masa yantrópico; junto a las obras de bioingeniería implementados para el manejo ycontrol de la erosión y remociones en masa.

Como se puede observar, el departamento cuenta con las herramientaspara la evaluación del riesgo, así como con los instrumentos metodológicos

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para evaluar las amenazas y riesgos con fines de prevención y mitigación,representados en los estudios de zonificación, reglamentación, planificación, yanálisis de vulnerabilidad, estimación riesgo en edificaciones indispensables einfraestructura de líneas vitales.

No obstante contar con una capacidad importante de las institucionestécnicas, públicas y privadas y algunas universidades, dotadas de buenasmetodologías y tecnologías. Falta un mayor cruce de la información existente,en especial en los municipios pequeños, que carecen de información másdetallada, que permitan el diseño de mapas de construcción de escenario dedaño. Con los estudios departamentales y regionales se podría dar el pasohacia la construcción de mapas comunitarios, como una herramienta y unaestrategia para fortalecer el interés comunitario por la Gestión Integral delRiesgo.

En segundo lugar con relación a la Prevención y mitigación de riesgos enla planificación territorial, se debe señalar como un avance importante quetodos los instrumentos de planificación territorial y socio económico de los docedel municipio del Quindío han integrado el concepto de la Gestión del Riesgo,con un enfoque de sostenibilidad, interdisciplinaridad, inter-institucionalidad yde descentralización en los sectores medio ambiental, de servicios públicos,salud, educación, hábitat, seguridad y participación ciudadana y defortalecimiento institucional a través de los CLOPAD y CREPAD, que seexpresan en programas y proyectos que se caracterizan por los escasosrecursos financieros y el escaso equipo técnico-profesional con dedicacióncompleta para adelantar estas funciones.

Se destaca en todos los municipios el interés por la conservación,restauración y recuperación ambiental de las zonas de alta fragilidad ecológica,como la protección de las zonas de producción y regulación hídrica, guiadaspor la necesidad de un modelo de ocupación sostenible. Se avizora en los PDMuna sensibilización frente al cambio climático.

En el sector de servicios públicos se proponen la planificación adecuadade la oferta como requisito indispensable para adelantar proyectos dedesarrollo municipal; en vivienda y hábitat es constante en todos los municipiosla identificación de los asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo parasu reasentamiento. Y la determinación en introducir en las normas deconstrucción sismoresistentes.

En cuanto a la asignación presupuestal se puede observar que duranteel periodo de 2008 a 2011 el promedio de recursos asignados para la Gestióndel Riesgo fue de 0,2% respecto al valor total de los recursos para las Alcaldíasen los cuatro años de gobierno.

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Solamente Armenia establece en su POT, la estrategia del Manejointegral del riesgo, complementado con la gestión prospectiva, la gestióncompensatoria y la aplicación de seguros contra desastres.

En cuanto al Fortalecimiento del SNPAD, los PDM del periodo vigenteexpresan en por lo menos en la ciudad de Armenia, Calarcá Pijao, Tebaida yGénova el fortalecimiento del CLOPAD y los CREPAD, el mejoramiento de loscriterios de interlocución entre los diferentes niveles territoriales, como tambiénde las Comisiones que le integran.

La formulación y puesta en marcha de los Planes Locales de Riesgo selogró concretar en los doce municipios del departamento, exigió la disposiciónde elementos conceptuales, que debían ser conocidos y aplicados por lasdiferentes instituciones que tienen participación y responsabilidad en laelaboración y puesta en marcha de dicho modelo. Las entidades operativasque tiene mayor reconocimiento son el cuerpo de bomberos, la defensa civil, lacruz roja, el sistema hospitalario, de seguridad y escolar.

Teniendo en cuenta el apoyo de las Universidades Públicas y Privadasen la Gestión del Riesgo, de instituciones como INGEOMINAS, IGAC, IDEAM,las Redes de Monitoreo Vulcanológica y Sísmica, se puede afirmar que laregión del Eje Cafetero y el departamento del Quindío cuentan con laconcurrencias y complementariedad institucional de nivel nacional, junto a unanormativa que viene desarrollándose desde hace aproximadamente dosdécadas, que le permite aprovechar la asistencia técnica y el accesoconocimiento especializado, que sin embargo se ve limitado por la debilidad delas estructuras administrativa en el nivel local, en especial en los pequeñosmunicipios.

Uno de los indicadores que permite comprobar la fortaleza de lainstitucionalidad, se concreta en la obras de mitigación, en las medidas deprotección y contingencia en obras de infraestructura, como también en eldiseño de mecanismos eficientes y de tratamiento preferencial de proyectos dereconstrucción. En el caso de Armenia estos desarrollos se concretan en elproyecto para el Manejo de Taludes, el Manejo Integral de los Drenajes y ÁreasProtegidas Urbanas, el Reasentamiento de Viviendas en Zonas de Alto Riesgo,el Modelado Geofísico y Estructural del Casco Urbano de Armenia y susAlrededores, entre otros estudios como el de Fuentes de Abastecimiento deAguas Subterráneas para el Consumo Humano. Que denotan la puesta enpráctica de las políticas de los instrumentos de gestión territorial en losmunicipios.

Finalmente se observa con relación a la Socialización de la prevención yla mitigación de desastres, que uno de los lineamientos del Decreto Ley 93 de1998 que se plasman con mayor insistencia en los POT y PDM del Quindío +es

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el relacionado con la socialización de la prevención y la mitigación dedesastres.

Por ello en la gestión ambiental y en los PEI se establece la educación,la promoción y la prevención del riesgo como uno de los proyectos delmunicipio de Pijao. En tanto la educación con énfasis en lo ambiental;mitigación del riesgo geológico y tecnológico es otro programa en el municipiode Montenegro. En tanto para la Tebaida se prioriza la implementación yconocimiento de los riesgos, la elaboración y difusión de los mapa de riesgos,que son compartidos con todas las instituciones para que estas elaboren susplanes de contingencia. Estos enfoques se replican en Calarcá, Quimbaya yFilandia. En tanto en Armenia se le focaliza como una estrategia en el cambiode la cultura ciudadana para su empoderamiento en la gestión del riesgo.

Es una preocupación constante de las administraciones municipales lacapacitación en la gestión del riesgo de los funcionarios públicos, junto a losmiembros de las entidades operativas, organizaciones de la sociedad civil ylíderes comunitarios: sin embargo la falta de compromiso de algunosfuncionarios, su bajo sentido de pertenencia, la precariedad presupuestal, unidoa programas de educación sin continuidad, planes aislados en entidades queno realizan auditorias para comprobar si se cumple la normativa, las metas ysolución de problemas concretos, unido a la desarticulación con las líneas deeducación superior, no permiten un proceso eficiente en la educación ysocialización de la gestión local del riesgo.

De acuerdo con lo anterior se describen conflictos presentes en laimplementación de la gestión del riesgo en el departamento. Así se afirma quepara la vigencia de 2009 el municipio de Córdoba no registraba ningún tipo deinversión, convirtiéndolo en un municipio vulnerable al momento de afrontarcualquier situación de desastre, en el año 2008 este municipio registró el plande emergencia del año 2006 sin realizar alguna gestión en dicha fecha.

Se perciben pocos recursos financieros transferidos por la nación y eldepartamento. Se debe aumentar la capacidad de respuesta financiera, no soloante la ocurrencia de un evento adverso, sino en acciones de prevención.

Para la vigencia 2009 se registra un incremento de más del 50% eninversión para la dotación y mejoramiento de la infraestructura, al igual quepara el equipamiento de las comunicaciones de las instituciones de socorro delos municipios.

En la vigencia 2009, las administraciones han realizado acciones más enfunción de la prevención que desde la misma atención, lo cual es un aspectopositivo, que indica un fortalecimiento de la gestión integral de la prevención delriesgo.

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Bajo presupuesto asignado por las administraciones municipales a losComités Locales para la Prevención y Atención de Desastres, sumado a laresistencia para nombrar un coordinador del CLOPAD con dedicacióncompleta.

Poca vocación de la población juvenil para vincularse a los organismosde socorro como voluntarios.

Presupuesto insuficiente de algunas instituciones integrantes delCREPAD para desarrollar actividades de prevención y atención de desastres.

Deterioro de los equipos de salvamento y vehículos de rescate yextinción de incendios, al igual que el alto costo de estos para su renovación,influyendo significativamente en la calidad del servicio prestado a la comunidad.

Poco participación de la comunidad en las actividades organizadas por elCREPAD; escasa motivación para fortalecer la cultura de la prevención.

Los municipios no poseen recursos para cofinanciar proyectos deinversión en gestión del riesgo con el departamento y nación.

Los factores socio-económicos del país, hacen que las familias deescasos recursos y/o desplazados se asienten en zonas de alto riesgo ydificulten la reubicación de familias ubicadas en estas áreas.

Los fenómenos del Niño y La Niña, por su gran impacto meteorológico,superan la disponibilidad presupuestal de las instituciones, por lo tanto lasnecesidades básicas de las comunidades afectadas no pueden ser atendidasde forma integral.

La eficiente capacidad de respuesta frente a una emergencia o desastre,radica en planes de emergencia y contingencia coherentes y articuladas(hospitalarias, escolares, barriales, empresariales), ya que las condiciones y lamagnitud de los eventos críticos exigen el conocimiento de los diferentesescenarios de riesgo.

El municipio de Armenia cuenta con el 52,6% de la población deldepartamento, su presupuesto e instrumentos de gestión del riesgo son máscomplejos que el resto de municipios del departamento.

Los Planes de Emergencias y Modelo Operativo de Respuesta, por sísolo no garantizan la respuesta adecuada a emergencias o desastres, hastatanto no se cumpla a nivel institucional con el proceso de implementación através de la apropiación, preparación, validación y ajuste. Las acciones de losPlanes de Emergencias son de absoluta responsabilidad institucional y

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depende de ello que este instrumento sea útil y sirva para prevenir y atenderdesastres.

La eficiencia en la gestión integral del riesgo a nivel local depende demúltiples factores, entre ellos los de una formulación normativa de carácternacional y regional que apunten a la prevención y atención de desastres, quetiene en su origen desequilibrios socioeconómicos, ausencia de conocimientotécnicos, carencias financieras, junto a los desajustes institucionales.

6.4 Risaralda: La Corporación Autónoma Regional CARDER y el Plan deDesarrollo Departamental.

La Autoridad Ambiental del Departamento de Risaralda, CARDER, en elPGAR 2008 – 2019 plantea la línea estratégica No. 7 denominada GestiónIntegral del Riesgo; en concordancia con la Visión Colombia 2019, la cualplantea:

a) Mejorar la gestión del riesgo a través de los instrumentos de planificación ydefine las siguientes metas:

50% de los sectores productivos primarios y prioritarios deldepartamento con el tema de riesgo incorporado.

100% de los municipios con planes del riesgo en implementación yseguimiento.

100% de las empresas de servicios públicos domiciliarios con plan decontingencia en implementación.

Incorporar los resultados de las evaluaciones de riesgo y zonificacionesa los instrumentos de planificación, particularmente a los POTs.

b) Disminuir la vulnerabilidad fiscal del estado Colombiano ante laocurrencia de un desastre:

Apoyar la ejecución de tres proyectos de alto impacto para elsaneamiento hídrico en zonas urbanas priorizadas en los municipios deLa Virginia, Pereira y Santa Rosa.

Bienes públicos esenciales asegurados. Tener en ejecución una política departamental de aseguramiento de

vivienda; y,

c) Mejorar los sistemas de información y alerta temprana para la prevenciónde los desastres e incrementar la información para la gestión del riesgo, quecontribuya a la generación de política pública.

Tener en operación la red de alertas tempranas de Pereira yDosquebradas.

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Así mismo, como política de corto plazo, la CARDER propone en su PAT2007 – 2011, en el tema estructural No.1 Gestión ambiental del territorio, lalínea estratégica de Incorporación y manejo del riesgo de origen natural yantrópico en los procesos de ordenamiento, mediante la identificación de zonasde riesgo para incluir en los POT, la formulación e implementación de plan demanejo de zonas secas y de planes de prevención de incendios o derestauración de áreas degradadas.

La CARDER desde su creación realiza estudios y zonificaciones deamenazas y riesgos por fenómenos de origen natural, que entre otras cosashan sido un insumo primordial de fortalecimiento institucional para el procesode asistencia técnica en la formulación, reglamentación, divulgación eimplementación de Planes de Gestión Local del Riesgo en los 14 municipios,de los cuales han sido aprobados y reglamentados el de La Virginia, Apia, LaCelia, Belén de Umbría, Guática y Dosquebradas; y se encuentran en procesode reglamentación el de Balboa, Mistrató y Pereira. Otro componente de laasistencia técnica se ha enfocado hacia el acompañamiento en la formulación eimplementación de Planes Comunitarios de Gestión del Riesgo, en este sentidose han acompañado 50 comunidades en los municipios del departamento.

Además, entre el 2007-2009 la CARDER apoya la formulación de "El Plande Contingencia Departamental para Incendios Forestales". Para el 2010 y2011, la CARDER realiza el análisis de requerimientos de revisión eincorporación de nuevos componentes en los planes, seguimiento y monitoreoa la implementación de los Planes de Gestión del Riesgo y apoya laformulación de planes de contingencia de servicios públicos. Adicionalmente,continúa apoyando la gestión del riesgo a través de: acompañamiento en laplanificación, prevención y control del riesgo, para lo cual se apoyan 10comunidades, haciéndole seguimiento a las 5 formuladas; la formulación yseguimiento a 7 planes locales de contingencia contra incendios forestales,divulgación y capacitación, elaboración del mapa de riesgo respectivo; laactualización de estudios de amenazas y zonificación de riesgos en 6cabeceras municipales; apoyo técnico a los municipios mediante evaluacionesde situación de riesgo; realización de actividades de divulgación y socializaciónde la gestión del riesgo mediante publicaciones y eventos de difusión;monitoreo acelerográfico, hidrometeorológico y geodinámico.

Consecuentemente con los Lineamientos de la Política Nacional deCambio Climático, la CARDER respalda los esfuerzos institucionales y socialesque buscan alternativas para contribuir a una mejor adaptabilidad local alcambio climático en la jurisdicción, programando eventos académicos,presentando expertos y promocionando buenas prácticas, a fin de generarconciencia a nivel general a cerca del tema y las graves consecuencias que ellotrae para la población, especialmente la de más bajos recursos económicos,que habitan en las zonas más alejadas y donde hay mayores riesgos nomitigables. Es de resaltar que no es posible enfrentar el tema del cambio

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climático en Colombia si no se logra el compromiso general de todos losestamentos sociales, políticos, económicos y administrativos del país. Es asícomo también corresponde legalmente a los mandatarios municipales ydepartamentales contribuir a disminuir la vulnerabilidad del riesgo y tomar parteen los procesos de planeación para conseguir una mejor adaptabilidad.

En el control, mitigación y reducción de riesgos sobre elementos expuestosde la sociedad, continúa siendo una prioridad dentro de la política ambiental deCARDER en aras del mejoramiento de la calidad de vida, donde se han venidodesarrollando acciones de recuperación de áreas afectadas, logrando entre2007 y junio 2009 la recuperación de 15 Ha mediante obras de estabilizaciónde laderas y cauces. En dicho sentido se requiere continuar con larecuperación de áreas afectadas en los municipios a fin de reducir los riesgosdirectos sobre la población, las infraestructuras de abastecimiento de aguapotable para cabeceras municipales, y de igual forma sobre ecosistemasestratégicos y áreas protegidas.

El proceso de investigación en CARDER ha sido enmarcado en cinco (5)Líneas Estratégicas de Investigación: Planificación Ambiental y OrdenamientoTerritorial; Gestión del Recurso Hídrico; Bienes y Servicios AmbientalesEcosistémicos; producción Más Limpia y Cambio Climático; Gestión delRiesgo, que a su vez hacen parte de los programas contemplados en losdiferentes instrumentos de planificación de CARDER tales como el PAT,POMCAS y PGAR.

En Risaralda se presentan varios conflictos en la Gestión del Riesgo entrelos que se destacan los siguientes:

La Corporación Autónoma CARDER, tiene la misión de acompañar yapoyar a los entes territoriales, comunidades y comités locales ydepartamentales en la planificación para el manejo y prevención de riesgos ensus territorios y aunque su grado de gobernabilidad es alto, dadas las buenasrelaciones institucionales, lo cual es evidenciado en los avances logrados hastael momento, la evolución en la Gestión Integral del Riesgo obedecedirectamente a la dinámica de cada ente territorial.

Se puede afirmar que a pesar de la gestión de la CARDER, el fenómeno decrecimiento acelerado y no planificado de las cabeceras municipales tiende aacrecentar la vulnerabilidad de la población debido a la ineficiencia tanto en losinstrumentos de planificación existentes como en la capacidad de gestión delas autoridades competentes.

Caso similar se presenta en La Virginia, el antiguo cauce o “madre vieja”del Río Risaralda, un sector degradado en su estructura físico-urbana, social yambiental, por lo cual el Plan Básico de Ordenamiento Territorial lo definió

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como área de protección y conservación, patrimonio cultural y área estratégicade reserva. En este sentido, se han iniciado procesos de intervención como elplan parcial madre vieja, etapa preliminar, donde se ha determinado intervenirun área de 25,03 Ha, buscando el mejoramiento de la calidad de vida de lacomunidad que habita este sector y así generar un espacio público de altacalidad ambiental y recreativa.

El Plan de Desarrollo de Pereira 2008-2011, planea invertir $5.680.981millones de pesos en Gestión del Riesgo, mientras que el Plan de Desarrollodel Departamento prevé $5.246.000 millones de pesos para el mismo período,lo que muestra que el presupuesto para la Gestión del Riesgo depende es delnúmero de habitantes más que de la extensión ó área del territorio, por tanto seobserva que la Gestión del Riesgo se concentra en las cabeceras municipalesmas no en el área rural y es una falla debido a que Risaralda es undepartamento agrícola, por lo tanto, los desastres en el área rural aunque nocobren vidas humanas y casas destruidas si afectan los cultivos de loscampesinos, poniendo en riesgo su seguridad alimentaria y por tantodisminuyendo su calidad de vida.

La Norma Sismo resistente de 2010, NSR-10, es reglamentada y exigida enlas ciudades capitales a través de la Curadurías Urbanas, pero en losmunicipios no está reglamentada por falta de una política pública que exija sucumplimiento, es por esto que se encuentra que es permitido la construcción decasas inadecuadas; de igual forma se observa la transformación paulatina delas viviendas de materiales livianos y flexibles a materiales rígidos y pesadossin asesoría técnica, por falta de educación al respecto en los diferentesmunicipios y falta de política pública que lo reglamente.

En Risaralda, la topografía, especialmente las altas pendientes, los taludesinestables, las fallas geológicas y la sismicidad potencializan los riesgos a losque están sometidos los pobladores. Dichas circunstancias son agravadas porla acción del hombre a través de la deforestación de taludes que hanocasionado la erosión de los mismos, así como el uso inadecuado del suelopara potreros, mal manejo de aguas de las vías y el cambio del curso naturalde los cuerpos de agua, los cuales generan situaciones que con el tiempo vanempeorando hasta convertirse en fuertes amenazas.

En algunos municipios del departamento no se han estudiado lasamenazas y a través de los años las poblaciones se han asentado sobre lasamenazas por desconocimiento de su existencia, por ejemplo: sismicidad,llanuras de inundación y taludes inestables o de altas pendientes o sobresectores de coronas de antiguos movimientos de masa.

En Risaralda se observa un fenómeno generalizado que empeora lascondiciones de vulnerabilidad de las viviendas y es la baja calidad de las

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mismas tanto por las tecnologías de construcción p.ej. madera, bahareque,mampostería sin confinar como por el estado de deterioro.

Se observa que no hay educación en procesos de prevención y control,muchas personas arrojan escombros y basuras sobre los taludes generandouna capa falsa sobre los mismos, los cuales al ser sometidos a un régimen delluvias se desprenden fácilmente generando inconvenientes en la base deltalud.

Así mismo, se observa que no está reglamentado el vertimiento deaguas servidas, las cuales no son canalizadas y corren libremente sobre lasuperficie de los taludes, erosionándolos e incrementando el riesgo demovimientos en masa.

La institucionalidad de la Gestión del Riesgo es fundamental, pero debe serante todo concertada con los pobladores, porque no se puede olvidar quemuchas amenazas naturales son potencializadas por la acción del hombre y sino se genera conciencia y educación alrededor del tema, será muy difícildisminuir la vulnerabilidad y las amenazas para lograr la mitigación de losriesgos.

Por otro lado, el Plan de Desarrollo Departamental 2008 – 2011denominado: “¡Risaralda, Sentimiento de Todos!” incluye en sus líneasestratégicas básicas el Desarrollo Sostenible, el cual a su vez contiene elprograma 17 enfocado a la Gestión Integral del Riesgo.

Este programa busca incrementar la capacidad local y departamental de 27instituciones e instancias del sistema cumpliendo estándares básicos en elcuatrienio para la gestión integral del riesgo, fortaleciendo el SistemaDepartamental de Prevención Atención y Recuperación de Desastres para laGestión Integral del Riesgo, mediante el desarrollo y aplicación de instrumentostécnicos, financieros y operativos que incrementen la capacidad de prevenir,atender y recuperarse frente a la ocurrencia de emergencias, calamidades odesastres con énfasis en las entidades y sectores claves del sistema en eldepartamento de Risaralda.

Un primer subprograma busca el fortalecimiento de la gestión intersectorialpara la prevención, atención y recuperación en casos de emergencias,calamidades y desastres de carácter natural y antrópico no intencional, a partirde las siguientes actividades:

Apoyar y fortalecer el Comité Regional para la Prevención y Atención deDesastres del departamento de Risaralda -CREPAD-, y los 14 ComitésLocales de Prevención y Atención de Desastres -CLOPAD-.

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Apoyar el 17% de Instituciones operativas y técnicas (Cruz Roja,Defensa Civil y Bomberos del Departamento) a cumplir estándaresbásicos administrativos, técnicos y de dotación, en los cuatro años.

Acompañar 40 centros poblados - barrios ubicados en zonas de altoriesgo (prioritariamente hidrológico y geotécnico) con procesos básicosde planeación, organización y preparación, para la gestión integral delriesgo.

Un segundo subprograma se refiere a la mitigación, preparación, alerta,respuesta y recuperación sectoriales en caso de emergencias, calamidades ydesastres. Persigue la promoción de la reducción de la vulnerabilidad sectorial(salud, educación, servicios públicos (acueducto), sector agropecuario,pequeña y mediana empresa, vías, entre otros), mediante la identificación deamenazas, vulnerabilidades, riesgos y divulgación de su conocimiento,desarrollo de sistemas de información, intervención de la vulnerabilidad física ofuncional, preparación para la respuesta sectorial y promoción de mecanismosadministrativos, técnicos y financieros para la recuperación.

Articular en un 100% la Red de Prestación de Servicios de urgencias conreducción de su vulnerabilidad por sismo, inundaciones, movimientos enmasa, brotes, intoxicaciones y acciones de carácter intencionalgeneradas por el hombre, durante el cuatrienio.

Incrementar a 14 Empresas de Servicios Públicos Municipales(acueducto) con planes operativos de emergencia en proceso, en elcuatrienio.

Aumentar en el cuatrienio a 140, los Establecimientos Educativos conplanes escolares para la prevención y atención de desastres.

Aumentar a 108 los puntos críticos viales con procesos de mitigación, enel cuatrienio.

Implementar 12 acciones para la promoción de la intervención del riesgoen el sector agropecuario, durante el cuatrienio.

Implementar 4 acciones de promoción de la transferencia del riesgo enlos procesos productivos no agrícolas, durante el cuatrienio

6.4.1 Un análisis Municipal

Tabla 14. Departamento de Risaralda. Presupuestos asignados a laGestión del Riesgo Municipal vigencia 2008-2011.

SUBREGIÓN MUNICIPIO

PRESUPUESTOPLAN DESARROLLO MUNICIPAL

2008-2011PARTICIPACIÓN

GR EN EL

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TOTAL GESTIÓNDEL RIESGO

TOTAL

1

Pereira 1.776.233.905.000 7.304.711.000 0,4%Dosquebradas 286.483.929.000 5.399.954.552 1,9%Santa Rosa C 61.534.562.978 491.139.000 0,8%Marsella 34.550.824.000 760.000.000 2,2%

2

La Virginia 26.406.451.426 2.030.000.000 7,7%Apia 17.923.160.870 639.430.000 3,6%Santuario 13.356.211.655 91.372.525 0,7%Balboa 19.503.969.000 998.072.000 5,1%La Celia 17.608.076.000 147.000.000 0,8%Guática 22.361.803.000 280.000.000 1,3%Belén Umbría 24.829.866.000 82.908.000 0,3%Quinchía 54.082.393.000 1.024.763.000 1,9%

3 Mistrató 15.269.730.824 281.000.000 1,8%Pueblo Rico 28.082.700.000 598.000.000 2,1%


En los Planes de Desarrollo Municipales, se observa como cadamunicipio destina una partida para la gestión del riesgo, que para el caso deRisaralda es en promedio el 2,2% del total del plan de desarrollo municipal.Algunos municipios destinan más de ese porcentaje, en su orden, seencuentran: La Virginia: 7,7%, Balboa: 5,1%, Apia: 3,6% del total del plan dedesarrollo. Sin embargo, se observan municipios como Santuario y Belén deUmbría que presupuestaron 91 y 83 millones respectivamente para elcuatrienio en estudio, lo que representa menos de 23 millones anuales para lagestión del riesgo.

Gráfica 12. Departamento del Risaralda. Comparativo PresupuestosTotal Municipal y de Gestión del Riesgo 2008 – 2011.

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Fuente: elaboración propia. Manizales 2011.

A la luz de las cuatro líneas estratégicas del Sistema Nacional dePrevención y Atención de Desastres, los procesos y conflictos para la Gestióndel Riesgo observados en los municipios del departamento de Risaralda son:

a) Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico.

En el departamento de Risaralda, se observa como en los planes deordenamiento territorial, está priorizada la zonificación de las zonas de riesgotanto a nivel urbano como rural; así mismo, se observa como cada municipioposee el inventario de viviendas en zonas de riesgo.

También se observa en los planes de desarrollo de 6 municipios, laimportancia que representa la necesidad de ampliar el conocimiento sobre lasamenazas naturales a que están sometidos dichos municipios. Estos estudiosno sólo se desarrollan en el área urbana sino también en el área rural de cadamunicipio, pero surge la pregunta ¿por qué los 8 municipios restantesconsideran suficientes los actuales estudios de riesgo?

b) Prevención y mitigación de riesgos en la planificación territorial y sectorial.

La reubicación de viviendas en zonas de riesgo es un aspectoconsiderado en los planes de desarrollo de 6 municipios del departamento.Este aspecto debería ser prioritario para todos los municipios puesto que de noreubicar los hogares que viven en zonas de riesgo, es muy probable que sepresente una emergencia e incluso ocurrir un desastre que pudo ser evitado.

Sólo cinco municipios presupuestaron el plan maestro de obras demitigación así como la actualización del inventario de viviendas en zonas deriesgo.

En todos los planes de ordenamiento se plantea la importancia deformular estrategias para la mitigación del riesgo lo que conduce a concluir queel riesgo es un tema considerado relevante a nivel político institucional desde lolocal. Dichos estudios no sólo se desarrollan en el área urbana sino también enel área rural de cada municipio, así mismo se observa que lasrecomendaciones técnicas son particulares para cada área, debido a losdistintos grados de vulnerabilidad que presentan ambas áreas.

Todos los planes de ordenamiento territorial son claros en prohibir laconstrucción de vivienda en zonas de riesgo, bien sea por inundación ogeomorfológico y además están identificadas dichas zonas; la pregunta quesurge entonces, es: ¿por qué si en la legislación es tan claro el tema desdehace más de diez años, por qué se siguen viendo construcciones en dichaszonas? En todos los planes de ordenamiento, es claro que después de reubicarlas viviendas localizadas en zonas de riesgo, dichas zonas NO deben ser

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ocupadas nuevamente y sin embargo, muchas familias invaden dichosespacios para solucionar su problema de vivienda; esto nos invita a reflexionarsobre el hecho que las políticas de vivienda deben ser evaluadas y rediseñadaspara plantear soluciones a los hogares, soluciones que no solamente esténubicadas en zonas seguras, sino también construidas técnicamente, pero lomás importante, que sean económicamente viables para las familias.

Es importante observar como el municipio de Balboa, en su esquema deordenamiento territorial, anota que: “…dadas las condiciones morfológicas,desestabilización, riesgos y amenazas de la zona urbana recomienda elesquema de ordenamiento territorial construir soluciones de vivienda enmateriales livianos (bahareque y guadua) de conformidad con normasexistentes”, esto nos invita a pensar si se pudieran adelantar investigaciones alrespecto, y sugerir lo mismo en el resto del departamento de Risaralda, inclusopensar que de ser viable este tipo de edificación, pudiera ser más económica ypor tanto una buena opción para la población.

Los lotes que son liberados por procesos de reubicación y no seintervienen con obras de recuperación, usualmente vuelven a ser invadidos, sinimportar los riesgos que esto represente, como es el caso de los 3500 lotesliberados luego del terremoto de 1999, de los cuales el 70% estabanreinvadidos en 2005.

Las franjas protectoras de cuerpos de agua, históricamente han sidoinvadidas, trayendo consigo una serie de riesgos y conflictos por el uso deestos suelos; por ejemplo, dos de las corrientes superficiales más afectadas enRisaralda por el desarrollo urbano son los ríos Consota en Pereira, 160 ha, y elSan Eugenio en Santa Rosa de Cabal, 60 ha. Para ambos se ha trabajado enla identificación de las áreas inundables y se requiere intervencióninterinstitucional que permita que estas se incorporen al espacio públicourbano.

Caso similar se presenta en La Virginia, el antiguo cauce o “madre vieja”del Río Risaralda, un sector degradado en su estructura físico-urbana, social yambiental, por lo cual el Plan Básico de Ordenamiento Territorial lo definiócomo área de protección y conservación, patrimonio cultural y área estratégicade reserva. En este sentido, se han iniciado procesos de intervención como elplan parcial madre vieja, etapa preliminar, donde se ha determinado intervenirun área de 25,03 Ha, buscando el mejoramiento de la calidad de vida de lacomunidad que habita este sector y así generar un espacio público de altacalidad ambiental y recreativa.

La Norma Sismo resistente de 2010, NSR-10, es reglamentada y exigidaen las ciudades capitales a través de la Curadurías Urbanas, pero en losmunicipios no está reglamentada por falta de una política pública que exija sucumplimiento, es por esto que se encuentra que es permitido la construcción de

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casas inadecuadas; de igual forma se observa la transformación paulatina delas viviendas de materiales livianos y flexibles a materiales rígidos y pesadossin asesoría técnica, por falta de educación al respecto en los diferentesmunicipios y falta de política pública que lo reglamente.

c) Fortalecimiento Institucional del SNPAD.

Con respecto a los planes de desarrollo, se observa que en ocho de los14 municipios, se tiene programada la revisión de los planes locales deprevención y atención de desastres; en siete municipios, está presupuestado elfortalecimiento de los comités locales de prevención y atención de desastres.Estos son importantes avances en gestión del riesgo, porque significa fortalecerel nivel político institucional para apalancar la gestión del riesgo, aunque tansolo significa el 50% de los municipios del departamento, por tanto, implica unaconcientización a los futuros gobiernos municipales.

Se tiene muy claro que la gestión del riesgo aunque es un tema local, serequiere en algunos momentos, recursos extras que implican la gestión anteotros entes territoriales, organismos internacionales e incluso ante ONG´s,puesto que medidas como la reubicación superan la capacidad financiera delos municipios en muchos casos.

Se observa como en los planes de ordenamiento territorial, se aclara:“Adquirir por enajenación voluntaria, expropiación o extinción de dominio,inmuebles para ejecución de proyectos de VIS, legalización de títulos deurbanizaciones de hecho o ilegales, reubicación de asentamientos humanoslocalizados en zonas de riesgo, rehabilitación de inquilinatos y ejecución deproyectos de reajuste de tierra e integración inmobiliaria siempre que se tratede VIS”, por tanto, se corrobora que existe la normatividad y la legislaciónnecesaria para la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonasde riesgo, lo que resta pensar es que falta gestión o tal vez voluntad políticapara hacerlo, como es el caso del municipio de La Virginia, en el cual, el 39,6%de las viviendas están en riesgo por inundación por el Río Risaralda y sinembargo, siguen allí ubicadas y a sus habitantes no los reubican en otro lugarmás seguro.

d) Socialización de la prevención y la mitigación de riesgos y desastres queincluye formación y capacitación, comunicación de información para la toma dedecisiones y concientización ciudadana.

De manera detallada, se observa en el análisis de los planes dedesarrollo municipales que la actividad más común a desarrollar por losgobiernos municipales (en 10 de 14 municipios) es la capacitación en gestióndel riesgo a sus comunidades, esto es considerado una gran ventaja queredundará en la prevención y atención de desastres de los municipios; puestoque al tomar conciencia sobre las amenazas naturales que presenta el

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territorio, los pobladores podrán asumir responsabilidades para disminuir lavulnerabilidad ante estas y por ende reducir los diferentes riesgos a los cualesse encuentran expuestos.

Así mismo, se observa cómo en los planes de ordenamiento territorial,se exige el cumplimiento de la legislación en cuanto a construcción sismoresistente, pero en la práctica, los trabajadores de la construcción a nivelmunicipal, no están capacitados para construir con las técnicas actualizadasque cumplan dicha legislación, por tanto, es importante incluir entre lasestrategias a nivel político institucional, capacitación al respecto para todo elpersonal dedicado a la construcción de edificaciones, que estén ubicadas tantoen el área urbana como en el área rural.

La institucionalidad de la Gestión del Riesgo es fundamental, pero debeser ante todo concertada con los pobladores, porque no se puede olvidar quemuchas amenazas naturales son potencializadas por la acción del hombre y sino se genera conciencia y educación alrededor del tema, será muy difícildisminuir la vulnerabilidad y las amenazas para lograr la mitigación de losriesgos.

6.5. Caldas, Quindío y Risaralda

Entre los departamentos de la región Eje Cafetero, el departamento deRisaralda es quien destina mayores recursos (1%) de su presupuestodepartamental hacia la gestión del riesgo, seguido por el departamento deCaldas (0.4%) y por último el departamento del Quindío (0.04%).

La inversión para la prevención y atención de desastres por habitantedemuestra que el departamento de Caldas con $8.806,93 realiza la mayorinversión, seguido por el departamento de Risaralda con $5.670,71 y finalmenteQuindío con $ 636,80.

La baja inversión en gestión del riesgo en el departamento del Quindíopuede interpretarse a partir de que es el territorio geográficamente máspequeño y cuenta con la menor población de los tres departamentos. De igualforma porque gracias a la inversión realizada en el año de 1999 en adelante apartir de la reconstrucción del Eje Cafetero, éste se fortaleció en infraestructura,equipamiento institucional.

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Gráfica 13. Comparativo del Presupuesto Departamental Caldas,Quindío y Risaralda vigencia 2008 – 2011.

Fuente: elaboración propia. Manizales 2011.

PRESUPUESTO CALDAS QUINDÍO RISARALDATotal Municipal 2.395.746.000.000 904.758.600.000 949.411.000.000Gestión Riesgo 8.616.370.000 350.000.000 5.246.000.000

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7. PROPUESTA

La política de Gestión del Riesgo en el país, es formulada y ejecutada através del SNPAD, el cual es una dependencia del Ministerio del Interior y deJusticia, y tiene un enfoque reactivo más no de prospección; así mismo lapolítica para la gestión del riesgo es descentralizada, sin embargo las correasde transmisión entre los niveles nacionales, departamentales y municipales sondébiles, por esto en los niveles locales no se logra cumplir el papel de gestoresambientales y de la prevención de desastres.

Cuando suceden los desastres, irónicamente se reconstruye lavulnerabilidad. Por lo tanto las propuestas en cada nivel territorial parafortalecer la Gestión Integral del Riesgo son:

7.1. Institucional local

7.1.1. Técnico

Diseñar un instrumento de planificación denominado: “Plan Local deGestión del Riesgo” con la jerarquía de los otros instrumentos de planificaciónterritorial como el Plan de Ordenamiento Territorial y Plan de DesarrolloMunicipal, pero con el alcance del Plan de Ordenamiento Territorial, debido aque la Gestión del Riesgo debe obedecer a las características del territorio y nodepender exclusivamente de los planes de gobierno del grupo político de turno.

Dicho Plan Local de Gestión del Riesgo, debe contemplar los estudiosde riesgo para cada municipio, en lo concerniente a los estudios de amenazascomo de vulnerabilidades; el plan debe ser participativo, porque es importantesensibilizar a la población en cuanto a las consecuencias que puede acarrearun desastre y por tanto, invitar a la sociedad civil a participar de manera activaen el conocimiento, prevención y mitigación de riesgos.

Sin embargo, aunque la valoración del riesgo está directamenterelacionada con la dimensión económica, es importante especificar que serequieren valorar los indicadores de riesgo sobre capital social y humano,puesto que las consecuencias de un desastre implican en una población unaserie de circunstancias como:

• Indicadores de Riesgo sobre capital social y humano.• Estudios de riesgo (amenaza y vulnerabilidad).• Crear observatorios de información de riesgos, accesible a la comunidad

en general.

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• Estimular la vinculación de la academia apoyando estudios técnicos.

Según el PGAR de la CRQ (Pág. 128), la propuesta desde el GobiernoNacional se relaciona con la posibilidad de implementar ObservatoriosAmbientales u Observatorios del Desarrollo en los se abran las opciones dedebate y reflexión concreta y efectiva acerca de las condiciones del desarrolloregional, con base en lo cual se tomen las mejores decisiones acerca de lasnecesidades de orientar esfuerzos y recursos hacia objetivos o líneasestratégicas de gestión.

7.1.2. Económico financiero.

• Transferencia de riesgo urbano y rural, mediante el aseguramiento deviviendas e infraestructura estratégica para la ciudad.

• Estudios de costos de los desastres siguiendo la experiencia de laciudad de Manizales y por tanto elaborar estrategia de protecciónfinanciera.

• Realizar estudio de costos sobre las obras de mitigación y prevención.• Crear y/o fortalecer el fondo local para la Gestión del Riesgo, alimentado

con recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales, créditospúblicos, recursos propios de las Administraciones Municipales, recursospor transferencias de la Nación, regalías, rubros de la cooperacióninternacional, reasignación presupuestal) y fortalecimiento de losmecanismos de cofinanciación.

• “Los Gobiernos deben establecer sus referentes presupuestales deacuerdo con sus posibilidades fiscales y el costo de oportunidad de lasinversiones. Puesto que se trata de proteger la prosperidad de lasociedad, se recomienda definir un objetivo para la preparación yprotección financiera así sea inicialmente un objetivo modesto que sepueda ir aumentando en la medida de las posibilidades” (CEPAL, 2005)Las alcaldías deberían establecer mecanismos tributarios para la gestióndel riesgo de carácter simbólico que se vayan fortaleciendo

7.1.3. Político-institucional.

• Crear la Secretaría de Gestión Municipal del Riesgo para municipios decategoría uno. Sustentada técnicamente (validada por todos los actores)y financiada como todas las demás Secretarias

7.2. Departamento

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7.2.1. Técnico

Las Corporaciones Autónomas Regionales deben fortalecer el apoyotécnico a los municipios en la Gestión Integral del Riesgo.

7.2.2. Económico financiero

Es necesario reestructurar la inversión en GIR para fortalecerla

7.2.3. Político-institucional

La Oficina de Planeación de la Corporaciones Ambientales Regionales tienenuna Subdirección de Gestión Ambiental Territorial, la cual está encargada,entre otras funciones, de: “diseñar y ejecutar programas, proyectos obras yacciones para identificar, prevenir manejo y monitoreo de riegos ambientales”(Numeral 3, Acuerdo 13 de junio 23 de 2004 CARDER), por tanto, se debefortalecer esta misión en el nivel departamental.

7.3. Nacional

7.3.1. Técnico

Fortalecer el Sistema Integrado de Información y articular la informaciónnacional con la información departamental y local, con el fin de no duplicaresfuerzos en cuanto a con Observatorio de información de Riesgos (A y V):Estas bases de datos y cartografía debe estar disponible a la comunidad engeneral.

Es necesario Conocer y enfrentar amenazas naturales, socio-naturales,a través de la consolidación de una política integral de gestión del riesgo dedesastre. Asegurar medidas adecuadas y efectivas de adaptación al cambioclimático y reducción de riesgos de desastres de las comunidades y losecosistemas.

Para ello es necesario precisar las medidas de excepción cada vez queocurra un desastre de gran magnitud para no desvirtuar el sistema; contar conun conjunto de indicadores que dimensione el grado de vulnerabilidad y“resiliencia” de las comunidades en riesgo para definir los alcances en losprocesos de prevención, atención y reconstrucción que trascienda larecuperación meramente física del territorio; establecer la transferenciafinanciera del riesgo por aseguramiento; mejorar la planificacióninterinstitucional y fortalecer el conjunto de capitales cognitivo, humano, social,

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cultural, simbólico, cívico, institucional y sinergético que le permita a lasociedad civil empoderarse de la gestión del riesgo.

Es necesario determinar la vulnerabilidad y el riesgo ante eventosextremos climáticos de los recursos naturales de los municipios de los sectoresproductivos de nuestro desarrollo basado en la dinámica y escenario actual delciclo del agua.

Se requiere ampliar la capacidad técnica y financiera de las institucionesde investigación como el IDEAM encargadas de generación la información basepara la toma de decisiones a escala local. Como también aumentar elpoder delas entidades locales y de las actividades productivas para determinar su propiavulnerabilidad, para actualizar y reordenar su territorio.

Los retos del SNPAD y del SINA son la sostenibilidad ambiental delterritorio. Es decir lograr la construcción social de territorios en los que seexploren, identifiquen, recuperen, consoliden y adopten opciones, mediantedialogo de saberes, para lograr el bienestar presente y futuro de su población,reduciendo su vulnerabilidad generada por fenómenos antrópicos y naturales ycondicionando los procesos de desarrollo y progreso a los límites ycapacidades de la base natural que los hace posibles.

La incorporación de determinantes ambientales y de gestión del riesgoen la planificación del desarrollo y en el ordenamiento del territorio, seránfactores estructurantes en los instrumentos de planificación territorial y a la vezbases técnicas para la adaptación al Cambio Climático y la Gestión delTerritorio.

Los PLAN DE ACCIÓN ESPECÍFICO –PAE- reglamentados por elDecreto 919/1989 - Artículo 20, Decreto 4579/2010 - Artículos 3 y 4 deberáncontar con un seguimiento estricto para conocer de su eficiencia.

El PAE se construye a partir de las directrices de DNP, ColombiaHumanitaria y la Dirección de Gestión del Riesgo, en la Sala de Estrategia delSNPAD (Directiva Presidencial 005 de 2001 - Guía de Actuación del AltoGobierno en caso de Desastre), por parte de los grupos sectoriales por funciónde respuesta a la emergencia. Será de obligatorio cumplimiento por todas lasentidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución.

7.3.2. Financiero

Centralizar la totalidad de los recursos de carácter nacional en laDirección de la Gestión del Riesgo, junto a recursos propios.

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El actual gobierno nacional debe convertir el fondo creado para lareconstrucción en un verdadero y permanente Fondo Nacional de Gestión delRiesgo y Adaptación al Cambio Climático.

LA información base ofrece un alto rendimiento sobre la inversión: un(US$!) dólar invertido en ADAPTACION o en prevención de desastres puederepresentar 7 siete dólares de ahorro por pérdidas económicas ante desastresnaturales como La Niña 2010- 2011.

7.3.4. Político-institucional

Formular una Ley para la Planeación y Gestión Integral del Riesgo, pormedio de la cual se formule como un instrumento de planificación ycoordinación con fuerte poder político y financiero en todos los nivelesterritoriales; acompañado de una actualización en las políticas ambientalescomo la hídrica, la de biodiversidad, y bosques.

Articular las políticas e instituciones de los SNPAD, SINA, y SNCyT, enel contexto de las prioridades ambientales, la gestión del riesgo y delordenamiento territorial. Diferenciar instituciones y responsabilidades para laatención y la prevención del desastre. Fases de Gestión del Riesgo: Correctiva,Prospectiva y Reactiva.

Mejorar la capacidad del Estado para la atención humanitaria aplicandouna ingeniosa creatividad, en una perspectiva integral, permitiendo el diálogoentre sistemas y delimitando sus competencias. Para lo cual es importantetener en cuenta procesos en marcha, como la escisión del Ministerios Interior yJusticia, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, lasCARS, el documento CONPES sobre Cambio Climático y el Decreto sobre elPlan de Ordenamiento de Manejo de Cuencas Hidricas.

Se debe aprovechar el impacto del Cambio Climático en la opiniónpública, para aunar esfuerzos frente a la propuesta de Ley Orgánica deOrdenamiento Territorial y contribuir a la modelación del desarrollo del país.Mediante el fortalecimiento de la Dirección de la Gestión del Riesgo, la cualdebe convertirse en una institución autónoma.

Desde el sector privado, se propone, que a través de las políticas de laResponsabilidad Social Empresarial, las diferentes empresas contribuyan oaporten gestión integral del riesgo.

El Ministerio de Educación Nacional, debe decretar que en todas launiversidades del país, se establezca una línea de investigación en gestión delriesgo, la cual debe ser financiada por cada institución, y el alcance de dichosestudios debe estar articulado con las necesidades del departamento donde

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esté asentada la universidad y los correspondientes resultados deben serentregados a la CAR o a la Secretaría de Gestión del Riesgo, según fuese elcaso.

La nueva Ley de Regalías debe priorizar la destinación de recursos parala investigación en Gestión del Riesgo.

El Ordenamiento Territorial, como disciplina, como intervenciónoperativa, como tecnología de organización y como política territorial, ha sido“descubierto” por la Gestión del Riesgo; ahora requiere que haya undescubrimiento pleno a la inversa.

“La incorporación del riesgo en el ordenamiento territorial es la respuestaa la necesidad de cambiar la visión y la manera de enfrentar desastres,pasando del asistencialismo a la planificación del desarrollo y el ordenamiento,generando medidas de mediano y largo plazo que no sólo mitiguen lascondiciones del riesgo existentes sino administrativos, y territoriales paraprevenir su nueva aparición” (HTM, 2009)

Hacerle seguimiento al Plan nacional de Desarrollo 2010 – 2014respecto a su Capítulo VI relacionado con: La Gestión Ambiental para elDesarrollo Sostenible; la Gestión del Riesgo de Desastres: Buen Gobierno paraComunidades Seguras; la Respuesta a la Temporada Invernal 2010-2011 y laCanasta y eficiencia energética. Este propósito será posible si el Gobiernogarantiza una participación directa de la sociedad civil en la toma dedecisiones, ya que en las regiones vulnerables a las desastres existen gruposorganizados de la sociedad civil que cuentan con propuestas en temas deadaptación al cambio climático y reducción del riesgo.

Implementar políticas nacionales de cambio climático o clima basada enlas actuales circunstancias y en el actual escenario de riesgo. Diseñar yadoptar el plan nacional de adaptación al cambio climático y sus prioridades.Estimular campañas donde se establezca como principio rector el de construirterritorios menos vulnerable con comunidades más resilientes. Esto se logramediante Actualización del Marco Normativo del Sistema Nacional - SNPAD,hacia un Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo; el fortalecimiento de laAsistencia Técnica en Gestión del Riesgo a nivel Municipal y de lasCapacidades Institucionales para la Gestión del Riesgo en los organismosinternacionales como el PNUD.

Deben asegurar que el Gobierno de Nacional cuente con una estrategiaefectiva de respuesta a desastres naturales, previa a la provisión de asistenciahumanitaria. Esta estrategia debe: 1) incorporar la protección debida a laspoblaciones vulnerables; 2) asegurar una distribución fluida de la ayudahumanitaria; 3) fortalecer la capacidad local de respuesta y preparación antedesastres; y 4) permitirla participación ciudadana y la veeduría.

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El gobierno colombiano debe incluir el desplazamiento por desastresnaturales dentro del marco para personas desplazadas por conflicto en aras deevitar diferentes respuestas humanitarias y estructurales frente a estosciudadanos.

El gobierno colombiano debe revisar el marco del Manejo de Riesgos deDesastres e instituir normas y procedimientos que reconozcan los derechosfundamentales de los afectados por los desastres naturales, usando como guíalas Directrices Operacionales de del Comité Permanente entre Organismos(IASC) sobre la Protección de Personas en Desastres Naturales.

Además, el gobierno colombiano debe implementar mecanismos parapermitir a las víctimas ejercer los derechos, por ejemplo, extendiendo elmandato de la Defensoría del Pueblo para incluir aquellos desplazados pordesastres naturales y permitiendo a las comunidades afectadas expresar susnecesidades y participar en las decisiones que los afectan.

El Gobierno Nacional debe garantizar que los fondos destinados a lareconstrucción den prioridad a las necesidades de las poblaciones másvulnerables, incluyendo Población en Condiciones de Desplazamiento Interno –PCDI-, grupos de afrocolombianos e indígenas, y mujeres, niños y niñas, enlugar de las necesidades de los terratenientes y los grandes proyectos deinfraestructura.

7.3.5. Normativos.

Incorporar las determinantes establecidas en el Plan nacional de Desarrollo2010 – 2014; en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial; en los Decretosde Emergencia y en la futura Ley de Gestión del Riesgo.

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8. CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES

8.1. Conclusiones

El Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres – SNPAD,sólo desde su concepción responde a una organización modelo concaracterísticas de autonomía, multidimensionalidad e interdisciplinariedad,empero con evidentes dificultades en el funcionamiento en los diferentesniveles territoriales, especialmente en la esfera local donde recae la misión deplanificar, ordenar y gestionar el territorio, dadas las condiciones dedescentralización. Las debilidades en el funcionamiento efectivo del sistemaposibilitan que se pierda la autonomía local y sectorial y por ende las accionesrespondan a disposiciones del gobierno central.

Tal como se afirma en la hipótesis de la presente investigación, laPlanificación Territorial en los municipios de la región Eje Cafetero, noincorpora adecuadamente la Gestión del Riesgo, pues si bien se identificanpolíticas públicas dirigidas a la prevención y la atención de desastres enestrecha relación y lógica con las disposiciones normativas de mayor jerarquía;éstas no responden a un modelo integral que satisfaga las actuales tensionesque presenta el territorio.

La necesidad manifiesta en torno a la gestión del riesgo más queprofundizar en la complementariedad de las políticas públicas y lacorrespondencia con las necesidades actuales, es el fortalecimientoinstitucional y el re–direccionamiento de estas acciones en la gestión territorial.

La gestión del riesgo en los municipios de la región Eje Cafetero seenmarca bajo un enfoque asistencial de respuesta inmediata a la emergencia yel desastre, mas no se concibe como un proceso complejo de carácterpreventivo y menos aún propone estrategias de recuperación y rehabilitaciónante posibles eventos de desastre.

Las disposiciones en materia de la gestión del riesgo en los municipiosdel Eje Cafetero se orientan hacia la identificación y el conocimiento de lasamenazas y a la prevención y la mitigación de éstas, en este sentido entre lasactividades más propuestas se encuentra la microzonificación, la construccióndel mapa de riesgos, la reubicación de viviendas localizadas en zonas deriesgo y la construcción de obras de estabilidad y protección, respectivamente.

8.2. Recomendaciones

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Profundizar en la evaluación del alcance y el impacto de lasacciones planteadas en torno a la prevención y la atención de desastres, puessi bien el presente estudio se aproxima a este análisis, no es éste el objetivoprincipal. Es necesario que se evalúen los planes territoriales de ordenamientoy desarrollo en términos del cumplimiento de las metas.

Se requiere el fortalecimiento institucional del Sistema Nacional dePrevención y Atención de Desastres en sus diferentes niveles territoriales y desus estrategias de tipo operativo, técnico y financiero, desde los referentes aquípropuestos para tal fin.

Se recomienda a las Instituciones de Educación Superior promoveracciones tendientes a la incorporación de la gestión del riesgo tanto en susprogramas académicos como de extensión y proyección universitaria, ya quepuede aseverarse que está por descubrirse.

Necesidad de una Política Integral de Gestión del Riesgo: Proyecto deLey de Gestión de Desastres, CONPES Cambio Climático.

Articular las políticas e instituciones de los SNPAD, SINA, y SNCyT, enel contexto de las prioridades ambientales, la gestión del riesgo y delordenamiento territorial.

Diferenciar instituciones y responsabilidades para la atención y laprevención del desastre.

Diferenciar con nitidez fases de Gestión del Riesgo: Correctiva,Prospectiva y Reactiva

Mejorar la capacidad del Estado para la atención humanitaria.

Realizar las reformas, pero, en una perspectiva integral, permitiendo eldiálogo entre sistemas y delimitando sus competencias.

No desconocer los procesos en marcha.• Escisión Ministerios Interior y Ambiente• Ajuste SNPAD• Reforma CAR• Documento CONPES Cambio Climático• Decreto POMCAS

Incorporar las exigencias y dinámicas desatadas por el CambioClimático, para mejorar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT- ycontribuir a la modelación del desarrollo del país.

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Dinamizar las herramientas de la LOOT para fortalecer los procesos deOrdenamiento Territorial en la escala departamental.

En el marco de la Ley 131 del 94 y 152 de 1994 se recomienda que tantolos programas de gobierno como los planes de desarrollo, en esta coyuntura,incorporen un capitulo de Gestión Integral del Riesgo para garantizar losrecursos y las acciones de los gobiernos municipales y departamentales a partirdel año 2012.

En atención al Artículo 23 de la ley 388/97, que ordena la Formulación,Revisión y Ajuste de los POT, se recomienda que este proceso incorpore conalta prioridad a la planificación físico.- espacial el componente ambiental y enparticular las directrices para gestión adecuada del riesgo.

Como consecuencia de la temporada invernal se recomienda incorporarlas directrices establecidas en los Decretos de emergencia 2010 – 2011 y lasorientaciones que ha señalado Colombia Humanitaria, para asegurar losrecursos y la gestión de los mismos.

Se recomienda a las Instituciones de Educación Superior promoveracciones tendientes a la incorporación de la gestión del riesgo tanto en susprogramas académicos como de extensión y proyección universitaria, ya quepuede aseverarse que está por descubrirse. De acuerdo al Plan Nacional.

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BIBLIOGRAFIA

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ANEXOS

Los anexos se adjuntan en archivos de Excel.

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