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JUAN CARLOS VERDUGO MUÑOZ

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Juan Carlos Verdugo Muñoz, Teniente Coronel, nació en la ciudad de Talca al sur de Chile, en el año 1960. Egresado de la Escuela Militar con fecha 1 de enero de 1979. Pertenece al Arma de Caballería Blinda-da. Posee la Especialidad Primaria de Estado Mayor; Profesor de Aca-demia en las asignaturas de Táctica y Operaciones e Historia Militar y Estrategia; Magíster en Filosofía Política de la Universidad Gabriela Mistral; Magíster en Ciencias Militares, mención Gestión Estratégica en Disuasión y Defensa de la Academia de Guerra del Ejército; Ma-gíster en Ciencias Militares, mención Planifi cación y Gestión Estra-tégica de la Academia de Guerra del Ejército; Graduado del Instituto Internacional de Derecho Humanitario de San Remo, Italia.

Actualmente se desempeña como Comandante del Batallón de Heli-cópteros del Ejército, en comisión en MINUSTAH (Haití) al mando de la unidad de helicópteros del Ejército en dicha misión.

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arlos Verdugo Muñoz

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

ANEPEColección de Investigaciones


COLECCIÓN DE INVESTIGACIONES ANEPE

Nº 1 Textos Básicos del Derecho Humanitario Bélico

Eugenio Pérez de Francisco

Arturo Contreras Polgatti

Nº 2 La Comunidad de Defensa en Chile

Francisco Le Dantec Gallardo

Karina Doña Molina

Nº 3 Crisis Internacionales en Sudamérica:

Teoría y Análisis

Aquiles Gallardo Puelma

Nº 4 Seguridad Humana y Seguridad Nacional:

Relación conceptual y práctica

Claudia F. Fuentes Julio

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Una Estructura para la Asesoría en el Manejo de Crisis......Juan Carlos Verdugo Muñoz

UNA ESTRUCTURA PARA LAASESORÍA EN EL MANEJO DECRISIS INTERNACIONALES:

CASO NACIONAL


Colección Investigaciones ANEPE N° 5

Copyright 2004, by: Juan Carlos Verdugo Muñoz

Julio 2004Julio 2011 primera edición ANEPE

Edita: ANEPE

Registro de Propiedad Intelectual N° 140.761

ISBN: 978-956-8478-21-6(volumen 5)

ISBN: 978-956-8478-00-1(Obra completa Colección Investigaciones ANEPE)Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (956-8478)

Diseño portada: Secretaría Ejecutiva Consejo Editorial ANEPE

Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Grá cas,que solo actúa como impresor

Derechos Reservados

Impreso en Chile / Printed in Chile

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Una Estructura para la Asesoría en el Manejo de Crisis......

INTRODUCCIÓN

En el esquema de relaciones internacionales actual pareciera no serposible definir la interacción de Estados y otros actores en términosabsolutos de paz o guerra. En este contexto, la crisis internacionalemerge como una condición de no-guerra y no-paz, que, en su cali-dad de “punto medio”, no responde a las clasificaciones clásicasque se han manejado para sus extremos. El término de la relaciónuniversal bipolar fue uno de los factores que desató variados acon-tecimientos que, con el efecto catalizador de la globalización, pro-vocaron la aparición de este fenómeno. Esta misma forma complejade vincularse entre actores diversos se ha extrapolado hacia losmétodos de competir por sus intereses, presentándose en la admi-nistración de conflictos moderna niveles intermedios de gran dina-mismo.

Por lo anterior, se requiere explorar con mayor profundidad la diná-mica de estas crisis y establecer pautas para su gestión eficiente, através de lo que se ha llegado a denominar “maniobra de crisis”. Elaporte de esta investigación se orienta precisamente en esa direc-ción, al establecer sistemas y estructuras de gestión con el objetode identificar, aislar y hacer frente a las emergencias, incluso antesde que éstas ocurran.

Asumiendo que las situaciones de crisis presentan al conductor po-lítico-estratégico un contexto confuso, con pocas certidumbres ycon gran urgencia de decisiones, se requiere de un organismo ade-cuado, capaz de asesorar y apoyar al gobierno en su responsabili-dad de prevenir y, si el caso lo precisa, conducir lo más acertada-mente posible las eventuales situaciones de crisis.

Se estima que esta investigación no sólo era factible de realizar, sinoque representa una necesidad imprescindible para mantener una ra-zonable estatura estratégica en el escenario internacional actual, exis-tiendo los fundamentos doctrinarios requeridos y las referencias enotros países que permitieron desarrollar el proceso investigativo.El trabajo se orienta al establecimiento de un modelo de organiza-ción que sea adecuado para insertarse en la estructura actual de laadministración del Estado o que, de no ser posible lo anterior,

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Juan Carlos Verdugo Muñoz

involucre la menor cantidad de cambios. Esta organización deberáposibilitar una gestión eficiente de una eventual situación de crisisinternacional, proporcionando asesoría experta a los niveles Políti-co y Político–Estratégico, especialmente en lo referido a la toma dedecisiones en el ambiente que se genera en ese tipo de escenarios.

El punto de partida de la presente investigación es considerar a lacrisis internacional como un instrumento de la política de los Esta-dos, utilizado para lograr objetivos como una alternativa al enfren-tamiento armado generalizado. Esencialmente se pretende lograr losmismos resultados -satisfacer intereses propios- pero con conse-cuencias menos perjudiciales o, simplemente, inocuas.

Si bien la crisis es un instrumento político útil, para que tenga realvalidez se deben satisfacer dos condiciones esenciales:

- El estado que la provoca debe tener la capacidad de imponersu voluntad a la otra parte.

- Los intereses en disputa no deben ser vitales para el opo-nente, de modo que esté dispuesto a someterse sin reaccio-nar con la fuerza de las armas.

En consecuencia, se reconoce a la crisis como un conflicto necesa-riamente de intensidad limitada, en el que los fines se alcanzan sinrecurrir al empleo generalizado e intenso de la fuerza. Es decir, me-diante presiones y/o negociaciones es posible lograr los finespredefinidos y con ello revertir la situación que existía previamente,sin que se haya producido un grado de violencia mayor en el enfren-tamiento.

El objetivo general planteado por el investigador para el desarrollodel trabajo necesariamente pasa por el cumplimiento del propósitode la investigación (diseñar una estructura para ser puesta a dispo-sición del nivel político-estratégico, con capacidad de proporcionaruna asesoría eficiente en el manejo de crisis internacionales), tra-tando que la proposición resultante utilice al máximo los organis-mos ya existentes, con las necesarias adecuaciones, a objeto de otor-garle, en la práctica, una probabilidad de éxito mayor al no involu-crar cambios radicales ni la creación de numerosas nuevas organi-

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zaciones. Para lo anterior se obtuvieron aspectos positivos desdelas realidades de los países estudiados, transformándolos en expe-riencias factibles de utilizar, previa adaptación al caso nacional.

Una vez efectuado un estudio preliminar de los antecedentes dispo-nibles en cuanto al tema y en concordancia con el objetivo generalde la investigación, se procedió a definir algunos objetivos genera-dos en el nivel del investigador, a través del cumplimiento de loscuales se debería llegar a alcanzar el propósito asignado. Los obje-tivos específicos fueron los siguientes:

a. Definir el fenómeno “crisis internacional” en el contexto delas relaciones internacionales actuales.

b. Definir los aspectos involucrados en el manejo de las crisisinternacionales.

c. Determinar la estructura para el manejo de crisis internacio-nales existente en países con un grado de avance mayor enla materia.

d. Determinar qué organismos existentes en la estructuragubernamental nacional son factibles de ser utilizados parael manejo de una situación de crisis internacional.

e. Detectar los aspectos de las estructuras de crisis internacio-nales de los países seleccionados que sean factibles deutilizar en el caso nacional.

La crisis internacional debe ser visualizada como un fenómeno queinvolucra a todos los componentes del poder nacional y no sólocomo una situación propia de la defensa; lejos de esto, el factormilitar es sólo uno de los que intervienen en la dinámica que sedesata ante su aparición y no necesariamente el más importante. Apartir de este concepto, se ha construido el juicio preliminar que acontinuación se indica, el cual, desde el punto de vista metodológico,cons t i tuye la h ipó tes i s de t raba jo que or ien ta e l p rocesoinvestigativo:

La asesoría al nivel político-estratégico para el manejo de crisisinternacionales debería ser proporcionada por un organismomultidisciplinario, que involucre representantes de entidadesprovenientes de todos los componentes del Poder Nacional,

dirigido en forma unificada.

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Para llegar a la comprobación de esta hipótesis, fuera positiva onegativamente, y al cumplimiento de los objetivos general y especí-ficos de la investigación, se definieron algunas interrogantes porparte del investigador, de manera que, mediante las respuestas aellas, logradas durante el trabajo, se pudiera alcanzar los propósitosseñalados. Las preguntas definidas para este efecto son:

1. ¿Cuáles son las características del escenario internacionalactual?

2. ¿Qué se entiende por crisis internacional?3. ¿Cómo se manejan las crisis internacionales?4. ¿Cuál es la visión que se tiene de las crisis internacionales

en otros países?5. ¿Qué estructura se han dado otros países para enfrentar las

crisis internacionales?6. ¿Cómo se comporta la estructura gubernamental nacional

para enfrentar una situación de crisis internacional?7. ¿Qué adecuaciones deberían hacerse en la estructura

gubernamental nacional para dotarla de la capacidad deenfrentar situaciones de crisis internacionales con probabi-lidades de éxito?

El Capítulo I da inicio al trabajo con la estructuración de un marcoconceptual, conteniendo las teorías, enfoques teóricos, investiga-ciones y antecedentes en general que se consideran válidos para elcorrecto encuadre del estudio.1 En él se precisan los conceptos deSistema Internacional, Conflicto, Crisis y Guerra, con lo que se fijanlos límites dentro de los que desarrollará el trabajo, además, a travésde la revisión de múltiples ópticas respecto al fenómeno, se estable-cen precisiones con relación a las crisis internacionales, analizán-dose lo que concierne a su gestación y características. A través delas conclusiones de este primer capítulo se deja constancia de larespuesta encontrada a las preguntas Nos 1 y 2 de la investigación.En el Capítulo II, sobre la base de lo definido en el capítulo anteriory, dando respuesta a la pregunta Nº 3 de la investigación, se revisan

1 Hernández, Roberto; Fernández, Carlos y Baptista, Pilar, “Metodología de la Inves-tigación”, (México: Ed. McGraw-Hill, 1991), p. 22.

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las consideraciones asociadas a la gestión de las crisis internacio-nales, se identifican las etapas que la conforman y se entregan di-rectrices generales acerca de la forma como enfrentar el procesopara lograr un buen éxito.

En el Capítulo III se reúnen antecedentes relativos a las doctrinasde c r i s i s in te rnac iona les de d i fe ren tes pa í ses y a l i anzas ,específicamente en cuanto a su concepto y forma de enfrentar elfenómeno. La muestra seleccionada correspondió a Estados Uni-dos, Reino Unido, la O.T.A.N. y España, encontrándose la selecciónfundamentada en el desarrollo del capítulo. Este capítulo se orientafundamentalmente a detectar en cada uno de ellos la doctrina, méto-dos y estructuras orgánicas que, a juicio del investigador, particula-rizan cada una de las muestras y que, previa adaptación al contextonacional, pudieran ser de utilidad para la definición de una soluciónpropia. Con esto se llega a una respuesta para las preguntas Nos 4 y5 de la investigación.

En el Capítulo IV se efectúa una revisión de la orgánica actual delaparato gubernamental de Chile, desde la perspectiva de la posibleutilidad que las diferentes entidades componentes tendrían en unaeventual situación de crisis internacional. Con esto se pretende ha-cer un análisis de la estructura que se encontraría disponible en laactualidad para que los niveles político y político-estratégico inten-ten una conducción en las mencionadas situaciones de crisis, dán-dose respuesta a la pregunta N° 6 de la investigación.

En el Capítulo V, para finalizar, se entregan las conclusiones genera-les del trabajo, relacionando entre sí las respuestas a las seis prime-ras interrogantes planteadas, para finalmente entregar una proposi-ción en cuanto a las adecuaciones que sería necesario introducir enel sistema de planificación de seguridad nacional y a las modifica-ciones que se requieren para configurar una estructura del mismoámbito con capacidad para enfrentar adecuadamente una situaciónde crisis internacional. En este capítulo se logra una respuesta parala pregunta N° 7, se comprueba positivamente la hipótesis de traba-jo y se da cumplimiento al objetivo general de la investigación.

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Desde la perspectiva metodológica, esta investigación se inscribedentro del tipo correlacional, pues se orienta a establecer la relaciónexistente entre los modelos existentes en los países seleccionadoscomo muestra y lo que es posible encontrar en la estructura guber-namental de Chile, para así llegar a una proposición lograda de ma-nera ecléctica, al extractar de cada una de ellas la que, a juicio delinvestigador, se presenta como lo más adecuado a considerar en laconstrucción de una estructura orgánica eficiente para asesorar alconductor político-estratégico en situaciones de crisis internacio-nales en el caso nacional.

También tiene la característica de no experimental, ya que las varia-bles se mantienen y analizan tal como se presentan en su contextooriginal, sin mediar una manipulación deliberada de ellas. Además,dentro de esta categoría, la investigación se inscribe dentro de undiseño transeccional, puesto que los datos relevantes (estructurasdefinidas para el manejo de las crisis internacionales) se recolectanen un tiempo único (época post Guerra Fría), describiendo las varia-bles y analizando su interrelación e incidencia en un momento dado,sin incursionar en la evaluación de su evolución en el tiempo.

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CAPÍTULO IMarco Teórico

A. EL SISTEMA INTERNACIONAL

En el estudio de las relaciones internacionales, se pueden encontrardiferentes enfoques desde donde orientar sus análisis. Uno de ellosse basa en la teoría de sistemas.2 Postula que estas relaciones inter-nacionales pueden ser explicadas en mejor forma a partir de una vi-sión global y de conjunto, incorporando la mayor cantidad de varia-bles para definir tendencias en el sistema internacional. Para MortonKaplan y otros autores de esta corriente, un sistema es un conjuntode elementos en interacción o un patrón dinámico de relaciones queconforman un todo.3 En el otro extremo, visiones distintas buscan sufundamento a partir de los diferentes actores de este sistema por se-parado, siendo el individuo el actor central de las relaciones interna-cionales, por ser los responsables de las decisiones políticas.4

El origen de estas aproximaciones diversas se ubica en el dilema recu-rrente de las ciencias sociales: la búsqueda de una unidad básica deanálisis, es decir, algún elemento que sirva como punto de partidapara el estudio del tema de que se trate. En todas las disciplinas quelas componen, las perspectivas “micro” y “macro” tienen sus partida-rios ardientes. En el caso de las relaciones internacionales, establecerel “punto de apoyo” es especialmente difícil, debido a la amplitud delcampo.

1. Teorías para el estudio de las Relaciones InternacionalesDe acuerdo a lo que plantean Dougherty y Pfaltzgraff, surgen diver-sas interrogantes al respecto: ¿En cuál de los muchos niveles de aná-lisis posibles se debería centrar la atención? ¿Cuáles son las unidadesde estudio adecuadas, o “agentes”? Los candidatos lógicos, desde elnivel “micro” al “macro” podrían ser los siguientes:5

2 Su exponente principal es Morton Kaplan (“System and Process in InternationalRelations”).

3 Heraldo Muñoz, “Teorías sobre las Relaciones Internacionales, una síntesis de suevolución”, Memorial del Ejército de Chile Nº 437/91, p. 42.

4 La política mundial sería una acumulación de decisiones específicas, mientras queel Estado es la suma de los decisores.

5 James E. Dougherty y Robert L. Pfaltzgraff, “Teorías en pugna en las RelacionesInternacionales” (New York:HarperCollins Publishers, Inc., 1990) pp. 33-37.

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Nivel de individuos. Pese a que la mayoría de los teóricos interna-cionales rechazaría la noción de que los individuos son agentes in-ternacionales (casi todas las autoridades legales les han negadocualquier estatuto como sujetos de la ley internacional), un liberalclásico aduciría que el individuo debería ser fundamento de cual-quier teoría social, dado que sólo los individuos son reales, mien-tras que la sociedad es una abstracción. Si bien esta posición no esmuy compartida, no puede negarse que los especialistas en el cam-po de la historia, la política y las relaciones internacionales les pres-tan atención a los líderes que han jugado un papel prominente en laescena mundial. Sin embargo, la mayoría de los teóricos no pone alindividuo en el centro de sus investigaciones, sino que los conside-ra dentro del estado-nación o en otro contexto de organización.

Nivel de grupos subnacionales. Pueden adoptar muchas formas:partidos políticos, medios de comunicación y grupos de interés or-ganizados, de naturaleza no gubernamental, que buscan influir en lapolítica exterior a través de presiones o de la configuración de laopinión pública. Los teóricos de las relaciones internacionales, sibien no los ubican en el centro de su atención, están obligados areconocer su importancia debido al vínculo indudablemente signifi-cativo entre política interna e internacional.

Nivel de naciones–estado. Los teóricos realistas suscriben el enfo-que de las relaciones internacionales centrado en el estado, ocu-pándose en especial de la acción de los estados y los gobiernos.Reconocen las otras realidades que se mencionan en este listado ylas toman en cuenta como instancias adecuadas, pero insisten enque todas las demás, menos o más amplias, están subordinadas a lasnaciones-estado, que son los agentes principales en el nivel inter-nacional. Los agentes no estatales derivan su significación de losestados o del grado hasta el cual pueden influir en sus políticas ycomportamiento.

Nivel de grupos transnacionales y organizaciones no conformadaspor estados. Esta categoría incluye todas las entidades –políticas,religiosas, económico comerciales y otras por el estilo- que operantransnacionalmente, pero no tienen a gobiernos o a sus represen-tantes formales como miembros.

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Nivel de grupos internacionales y organizaciones formadas porestados. Incluyen agentes internacionales universales principales,tales como la Liga de las Naciones, las Naciones Unidas y la CorteMundial. También es posible incluir a las alianzas políticas, militaresy económicas, entre las que se puede mencionar la Unión Europea,la OTAN y el MERCOSUR, entre otras.

Nivel del sistema internacional. En el nivel más abarcador y abs-tracto se encuentra el sistema internacional o global, centrándose elanálisis en la totalidad más que en las partes que lo componen. Eneste esquema global, las naciones–estados específicas y otros agen-tes internacionales no están ausentes, pero se los presenta con unperfil más borroso que agudo. Quienes adscriben a esta visión estánconvencidos de que el sistema internacional ejerce un efecto másprofundo sobre las partes que lo forman que lo contrario.

Figura Nº 1 Niveles de Análisis

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2. El enfoque sistémico de las Relaciones InternacionalesA diferencia de otros enfoques más convencionales en los que lasrelaciones internacionales se conciben como un conjunto deinteracciones entre unidades independientes y soberanas –los esta-dos- no sujetas a pautas ni a previsibilidad alguna, bajo el conceptosistémico la forma que adopten dichas relaciones es influida o deter-minada por la estructura y las tendencias de una unidad más amplia,que sería el sistema internacional en su conjunto.6 Un sistema engeneral –así también como en las relaciones internacionales- puededefinirse como algo que “es percibido como consistente en un con-junto de elementos o partes interconectadas unas con otras me-diante un principio claramente identificable” o más simplementeaún, como una “pauta de interacción hipotética” entre sus distin-tos componentes.7

De acuerdo a lo anterior, las relaciones internacionales se identifi-can como aquellas que se desenvuelven dentro del marco conforma-do por el accionar de un conjunto de unidades -estados y entestransnacionales- que interactúan entre sí de acuerdo con patronesrelativamente regulares y perceptibles, algunos de los cuales pue-den configurar subsistemas8 que se relacionan con el conjunto si-guiendo el mismo tipo de patrones, y cuyos límites o parámetrostambién son reconocibles, pero que en general permanecen abiertosa influencias provenientes de un medio ambiente externo.9 Al régi-men que se conforma como consecuencia de estas interacciones sele conoce como Sistema Internacional.

3. Evolución del Sistema InternacionalEl sistema internacional y su consecuencia, el orden mundial, cons-tituyen fenómenos cíclicos, a partir del proceso de polarización en-tre los actores que se encuentran liderando dicho sistema con laresistencia de aquellos que no pueden acceder a ese status y debenasumir una posición más cercana a la subordinación.

6 Luciano Tomassini, “Teoría y Práctica de la Política Internacional”(Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile, 1989) pp. 70 y 71.

7 Definiciones tomadas, respectivamente, de N. Jordan, citado en Trevor Taylor (edi-tor), “Approaches and Theory in Internacional Relations”, Nueva York, Longman,1978, p. 189, y de Dougherty and Pfaltzgraff, “Contending Theories…”, Op. Cit., p.136, ambos citados a su vez en Luciano Tomassini, “Teoría y Práctica …”, Op. Cit.,p. 71.

8 Acuerdos regionales, por ejemplo.9 Ibid.

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A través de la historia ha sido posible verificar la instauración dediferentes tipos de sistemas: un sistema multipolar entre 1815 (Pazde Viena) y 1914 (I Guerra Mundial); seguido de una transiciónintersistémica entre los años 1919 y 1945; la instalación del conoci-do sistema bipolar imperante durante la Guerra Fría (1945/47-1989/91); para finalmente encontrar un nuevo periodo de transiciónintersistémica, el que podría ser ubicado a partir de 1991 (simboliza-do por la desintegración de la Unión Soviética), del que aún no hasurgido un nuevo sistema claramente definido. Lo cierto es que elproducto del sistema internacional establecido, el orden mundial,no es automático. Desaparecido un orden, no emerge uno nuevo enforma inmediata y autónoma. Se da un complejo proceso, que re-quiere de bastante tiempo, para que nazca un nuevo orden y se con-solide. No obstante, no queda un «vacío». En esa etapa, conviven el«estigma» del viejo sistema y su orden correspondiente, debido al«eco» que queda de las viejas reglas y las características de funcio-namiento sistémicas, y el «enigma» del nuevo sistema y su ordencorrespondiente, por el desconocimiento -y la falta de acuerdo (con-senso) para establecerlas, o de capacidad para imponerlas- de lasnuevas reglas. Siguen rigiendo viejas reglas, a la vez que el «proce-so de polarización» genera pautas, cuyo grado de permanencia yfortalecimiento o volatilidad, marcan posibles tendencias del nuevorégimen y orden. 10

10 Dallanegra Pedraza, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Bs. As., Ed. de laUniversidad, 1998), Cap. XVI.

Figura Nº 2 Evolución del Sistema Internacional(Perspectiva Polarización)

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4. El Sistema Internacional del siglo XXIPese a estar aún viviéndose en una etapa de transición intersistémica,existen señales que permiten predecir con cierto grado de certezaque el sistema internacional del siglo XXI tiende a presentar algu-nas características diferenciales en su configuración, respecto de loevidenciado en épocas pasadas.

Las particularidades que se pueden encontrar en el sistema en for-mación tienen su origen de forma preferente en los agentes que des-de hace algún tiempo están interactuando en esta arena. El hechoque, anteriormente, los actores transnacionales no hayan tenido unrol o apenas hayan operado como un factor de presión en las carac-terísticas de configuración y funcionamiento del sistema mundial,tiene mucho que ver con esto, a la vez que, en sistemas anteriores,más allá que el Estado-nación tenía un papel monopólico en el marcodel relacionamiento, desde un punto de vista cuantitativo, no era unactor numeroso. Este es otro hecho diferencial en el sistema mundialque se perfila, particularmente a partir del proceso masivo de desco-lonización y en una segunda etapa, a partir de la desintegración dela URSS y el proceso de “fragmentación” que continúa en diferentesregiones, contrastado con procesos de reunificación, como el deAlemania, y de convergencia política-comercial, como el de la UniónEuropea.11

Las tendencias que se observan en la configuración del sistema mun-dial hacia el siglo XXI, conllevan las siguientes características:

a. Una multiplicación de los actores y diversificación en cuan-to al tipo, generando una gran heterogeneidad en la forma derelacionamiento del sistema y provocando disfunciones en el marcoinstitucional interestatal.

b. Cambio del tipo de actores. No sólo hay una mayor prolife-ración en la cantidad de estados-nación, con grandes cambios ydisminuciones en cuanto a sus atributos, a la vez que una genera-

11 Dallanegra Pedraza, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional”,(Bs. As., Ed. del Autor, 1999), Cap. III.

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ción de disfunciones en la forma de operar el estado-nación y en la“gobernabilidad” al interior del mismo, sino también una proliferaciónde actores transnacionales, de diferente tipo, capacidad e incidencia.Históricamente, el relacionamiento mundial, era monopólicamente decarácter “interestatal”.

c. Un alto índice de transnacionalización en la toma de deci-siones y en las relaciones globales. Los actores transnacionales nosólo operan como grupos de presión en el marco estatal, sino que hanalcanzado, en gran cantidad de casos, la capacidad de operar comofactores de poder. El sistema financiero global es un ejemplo evidente.También los actores transnacionales que tienen incidencia en telefonía,informática, microelectrónica; en áreas como derechos humanos o me-dio ambiente; o actores de carácter espurio, como el narcotráfico o lacorrupción, que de ambos existe lavado de dinero en cantidadesmultimillonarias que inciden en el funcionamiento de las economíasestatales y de la economía mundial, a la vez que ambos tienen inciden-cia en el funcionamiento de los gobiernos, unos porque intentan com-prar a los candidatos o funcionarios, otros porque se corrompen.

d. Dist inta manera de operabil idad del sistema . Elinterrelacionamiento e intercondicionamiento característico del siste-ma se ha hecho más complejo, debido a la proliferación de unidadesque intervienen y a su heterogeneidad. Antes se interrelacionaban es-tados con estados, ahora el interrelacionamiento es heterogéneo,agregándose actores de carácter transnacional y supraestatal. Esto in-cide en la capacidad y funcionalidad de los organismos internaciona-les, que pretenden operar de la misma manera que en las épocas en queel estado-nación era el actor monopólico, sin tomar en consideraciónque éste ha ido perdiendo control y manejo de gran cantidad de lasoperaciones que estaban en su exclusiva esfera de influencia.12 El temade la moneda -sistema financiero- ya aludido, es un buen ejemplo.

e. Modificación de pautas territoriales y de soberanía. Unode los temas, tiene que ver con la seguridad. Con el desarrollo de latecnología misilística intercontinental, la capacidad de control

12 Soros, George, “La Crisis del Capitalismo Global: La Sociedad Abierta en Peligro”,(Buenos Aires: Ed. Sudamericana, 1999), p. 138.

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satelital, e incluso Internet, las fronteras dejaron de ser “cercos” deseguridad para los estados-nación. Otro tema, tiene que ver con elfuncionamiento del sistema financiero. Por ejemplo el “imperio” deinfluencia monetaria frente a los viejos imperios territoriales. La sobe-ranía de los estados-nación es el único límite a la expansión financie-ra; no obstante, muy pocos estados-nación están en condiciones deponer límites o incluso, de manejar la moneda. Además la expansiónfinanciera tiene directa incidencia sobre las personas más que en tér-minos geográficos.13

f. Crece la complejidad de la estructura mundial al no funcio-nar más con los actores estatales en forma monopólica. El crecientenúmero y heterogeneidad de actores, complejiza el funcionamiento, ala vez que se observa que el estado-nación va cediendo espacio aactores transnacionales en la toma de decisiones y en la generaciónde reglas.

g. No hay una correspondencia entre el marco institucionalinternacional vigente y la estructura de poder transnacional domi-nante. Si bien ciertos organismos internacionales contemplan la exis-tencia e incidencia de los actores transnacionales, como el BancoMundial (BM) con la Corporación Financiera Internacional (CFI) y elBanco Interamericano de Desarrollo (BID) con la Corporación Finan-ciera Interamericana (CFI), que financian al sector privado, ya que elBM o el BID, por sus Cartas Constitutivas, sólo pueden financiar aestados. Esto no refleja a la estructura mundial en su funcionamiento,pues hoy el capital financiero opera de manera independiente de es-tos organismos, específicamente de sus bancos centrales.

El sistema internacional, por tanto, ya no se puede definir sólo a partirdel relacionamiento entre estados y de las características otorgadaspor éstos. Desde el momento en que el estado-nación ha sufrido trans-formaciones en sus atributos esenciales y se encuentra mezclado einfluido por actores transnacionales, el sistema internacional muestratambién el resultado de este nuevo fenómeno. A partir de estos ante-cedentes sería más propio hablar de un sistema mundial y no de unsistema internacional, puesto que, como se ha dicho, las relaciones

13 Ibid. p. 135.

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actualmente, y desde hace bastante tiempo, ya no son entre nacionesexclusivamente, sino que también incluyen organizaciones no guber-namentales, empresas multinacionales, actores transnacionales, or-ganismos internacionales, organizaciones gubernamentales, etc.

El cuadro anterior, a diferencia del indicado en la Figura Nº 2 que estáelaborado con arreglo al grado de polarización, muestra el proceso evo-lutivo del sistema en relación con los actores que lo conforman, entre-gando una visión acerca de la progresiva multiplicación de agentes queintervienen en las relaciones mundiales.

Figura Nº 3 Evolución del Sistema Mundial14 (Perspectiva Actores)

14 Dallanegra Pedraza, Luis, “Tendencias…” Op. Cit.

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La combinación de los fenómenos de polarización y de multiplicidadde actores hace sentir su influencia sobre la capacidad de toma dedecisiones de los estados, provocando una mutación en sentido des-cendente de la soberanía que las organizaciones nacionales son ca-paces de mantener, lo que, consecuentemente, redunda en una evi-dente tendencia regresiva del grado de libertad de acción que termi-nan poseyendo.

En la actualidad muy pocos son los estados que tienen un manejotradicional de la soberanía; por el contrario, es más fácil encontraralgunos que tienen lo que se podría denominar una «supra sobera-nía» y otros, una «soberanía limitada».16 Esta situación, lejos demostrar una tendencia a revertirse, aparece con una clara orienta-ción a agudizarse, sin que ello signifique que esté configurándoseuna clara polarización del sistema internacional –mundial-.

En sus orígenes, el concepto de soberanía, basado en el modelo deestado-nación del siglo XVI, planteaba como prerrequisito la inde-pendencia, la autosuficiencia y la delimitación geográfica.17 Otrosautores consideran la «impermeabilidad territorial» y la «indepen-

Figura Nº 4 Desarrollo Histórico del Sistema Mundial15

(Perspectiva Toma de Decisiones)

15 Ibid.16 Ibid.17 Knight, F.W., “The State of Sovereignty and the Sovereignty of States”, (Oxford

University Press, 1992), citado en Dallanegra Pedraza, Luis, “Tendencias…” Op.Cit.

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dencia política». Hoy, con la excepción de estados como los Esta-dos Unidos, algunos países europeos y, tal vez, China, estos requi-sitos prácticamente han desaparecido, presentándose una crecientepermeabilidad territorial –ya sea física o virtual- y una además nece-saria interdependencia política.

Figura Nº 5 Características del Sistema Internacional hacia el siglo XXI

B. EL CONFLICTO, LA GUERRA, LA CRISIS

Una cabal comprensión de la crisis impone un análisis previo delconflicto y de su expresión extrema: la guerra. Esta revisión consti-tuye un elemento necesario para comprender las causas que origi-nan intereses contrapuestos entre dos actores, cuyas decisiones,de acuerdo a la percepción de las amenazas, pueden ocasionar unconflicto armado donde prevalezca el uso limitado o intensivo de lafuerza, antes que la diplomacia, en la búsqueda de una solución parael logro de los objetivos políticos, geopolíticos o económicos fija-dos por cada uno de ellos. Por otra parte, el término conflicto mu-chas veces es utilizado como sinónimo de guerra, estimándose deutilidad radical el dejar claramente establecido el exacto significadode cada uno de los mencionados conceptos, para posteriormenteincursionar en un tema más complejo: la crisis.

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1. El ConflictoSegún el tratadista Lewis A. Coser, en cada tipo de estructura socialhay motivos de conflicto, ya que los individuos y los subgrupospueden, de vez en cuando, rivalizar en sus demandas de bienes es-casos, de prestigio o de posiciones en el poder,18 de donde surge laincompatibilidad de los actores al pretender aquellos valores, detodo tipo, que no alcanzan para todos.

Diferentes teorías han dedicado su quehacer al estudio de su pro-blemática, motivadas por el rol que el conflicto juega dentro de lassociedades. En el siglo XIX, dos grandes corrientes de pensamien-to, el liberalismo y el socialismo, también se preocupan del asunto:El liberalismo reconoce que en la sociedad existe competencia y porlo tanto conflicto, postulando su solución automática dentro de loscanales normales de participación social y el socialismo plantea elcarácter radical de los conflictos, reduciéndolos a uno solo: “la lu-cha de clases”.

Manuel Fraga, por otra parte, señala que el conflicto es algo que nopuede separarse de la idea de sociedad, porque ambos se producensimultáneamente. En consecuencia en cualquier binomio social19 -ytambién polinomio- “cooperación y conflicto son inseparables ylas mismas causas que hacen posible la primera hacen necesario elsegundo”.20 Argumenta también que el conflicto se puede conside-rar como algo natural en toda sociedad y que cada tipo de estassociedades produce sus conflictos típicos y genera modos distin-tos de resolverlos. El conflicto, entonces, es un hecho social nor-mal y lo anormal en una sociedad humana sería la ausencia total deconflictos.21

En general, hay tres líneas teóricas principales de aproximación parael estudio del problema:

18 Coser, Lewis A., “Las Funciones del Conflicto Social”, (México-Buenos Aires: Fon-do de Cultura Económica, 1961) p. 174.

19 Patrón-empleado, gobierno-ciudadano, estado-comunidad internacional.20 Fraga Iribarne, Manuel. “Guerra y Conflicto Social”, (Madrid: Colección Ensayos

Políticos, 1962), p. 3.21 Ibid.

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a. Las corrientes que niegan la realidad del conflicto, reduciéndoloa problemas sicológicos o semánticos.

b. Las que afirman el carácter irreductible del mismo, postulandoque sólo una revolución profunda podría transformar la naturale-za del hombre y la sociedad, para crear un mundo sin conflictos.

c. Los que estiman que el conflicto es real e inseparable de cual-quier organización social y por lo mismo estudian sus funcionesy límites como un fenómeno normal.

El primer grupo es eminentemente conservador y de carácter ideológico;el segundo que es utópico y revolucionario. A juicio de Fraga, es en elúltimo grupo donde está el mejor entorno para un estudio científico delproblema, en un intento por lograr una comprensión objetiva de la reali-dad social.

La tercera tendencia, admite el conflicto como una cuestión normal, per-manente e irreductible y pretende entenderlo para orientar el mejor modode enfrentarlo. Este punto de vista es netamente sociológico y admiteque el conflicto es racional, aunque puede ser producto de malos enten-didos o actitudes resentidas. Procede de la búsqueda de finalidadesincompatibles por grupos diversos o segmentos de un mismo grupo, loque lleva a una conducta en la que más que las actitudes importan lasposiciones dentro del sistema. Además acepta el carácter estructural yreal del conflicto y es consecuente al estimar que ningún tipo de organi-zación social es capaz de eliminarlo totalmente; luego al ser el conflictoun fenómeno permanente, no se trata de buscar su erradicación total,sino de encontrar las técnicas capaces de prevenirlo, limitarlo, resolver-lo y sobre todo de optar por males menores o soluciones menosdestructivas.

2. El Conflicto Internacional“Los estados, unidad política básica de las relaciones internaciona-les, interactúan en un sistema internacional en cuya regulación laHumanidad ha ido avanzando paulatinamente. Sin embargo, en esteambiente los estados no están exentos de amenazas que a veces

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pueden interferir su normal desenvolvimiento. Esto insinúa que elconflicto sigue siendo uno de los elementos que tensionan el am-biente mundial”.22

En el Libro de la Defensa Nacional de Chile del año 1997 se sostieneque las variadas teorías existentes al respecto, en lo general “pue-den agruparse en aquellas que, en las relaciones entre los Estados,dan excesiva y exclusiva preponderancia a la imparcialidad de losfactores de poder y a los vínculos mutuos en función de principioscompartidos entre las naciones (idealismo), y aquellas que la dan alantagonismo natural entre los distintos grupos humanos, lo que seexpresa en la lucha permanente y excluyente por la dominación deunos sobre otros (realismo)”.23

Lo anterior no explica la gran variedad e intensidad de conflictosque pueden generarse entre estados, así como tampoco la fecunda ycompleja naturaleza de sus relaciones. “El origen del conflicto inter-nacional se puede encontrar en la existencia de intereses contra-puestos entre estados, entre un estado y un grupo social o político,o entre grupos sociales o políticos. Tales intereses contrapuestospueden estar relacionados con factores históricos, étnicos, socia-les, religiosos, económicos o ideológicos. Son, entonces, razonesgeopolíticas, intereses económicos o acciones políticas las que, enforma más recurrente, producen un conflicto internacional, aún cuan-do la causa aparente o coyuntural pueda ser distinta”.24

Existen múltiples definiciones para explicar lo que es un conflictointernacional, teniendo como rasgo común el que en su gran mayo-ría reconocen que el conflicto es real y parte integrante de las rela-ciones entre los estados. Algunas de ellas son:

- En la Guía Práctica para la Resolución y Negociación de Conflic-tos de Johnson y Barnes el conflicto internacional es definido como:

22 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro de la Defensa Nacional de Chile 2002”,(Santiago. M.D.N., 2002), p. 61.

23 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997”,(Santiago. M.D.N., 1997), p. 33.

24 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro... 2002”, Op. Cit., p. 66.

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“Situación en la cual dos o más bandos perciben que tienen metas ointereses incompatibles. La palabra conflicto se utiliza para descri-bir una relación en la cual cada parte percibe que las metas, valo-res e intereses o conducta de la otra parte son la antítesis de lospropios”.25

- Charles Rousseau, entiende el conflicto internacional como un“desacuerdo sobre puntos de hecho o de derecho; una contradic-ción o una divergencia de tesis jurídica o de intereses entre dosestados”.26

- La Armada de Chile lo define como un “enfrentamiento, o des-acuerdo, entre dos o más estados, por intereses contrapuestos y quepor obtenerlos o mantenerlos, se esfuerzan en doblegar la resisten-cia del oponente, concurriendo eventualmente a la violencia”.27

- El Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997, indica que un con-flicto internacional es una “situación confrontacional entre dos omás estados soberanos que ven amenazados intereses que conside-ran importantes. Comprende situaciones tanto de crisis como deguerra”.28

3. Intereses y Objetivos NacionalesEn las definiciones precedentes es posible identificar dentro de losorígenes del conflicto internacional, un aspecto que les es común: laalusión a los intereses que puedan perseguir determinados actores. Acontinuación se revisará sucintamente lo medular de los conceptosde intereses y objetivos nacionales.

a. Intereses NacionalesLos intereses nacionales son definidos como “aquellas condicioneso circunstancias que determinan el modo de vida que se desea adop-tar o contribuyen al bienestar de la nación; comparado esto

25 Bradford, Johnson P. y Barnes, Catherine, “Guía Práctica para la Resolución yNegociación de Conflictos” (Instituto de Asuntos Mundiales, 1996), p. 16.

26 Rousseau, Charles, “El Derecho Internacional Público”, (Barcelona: Ed. Ariel, 1966),citado por Ejército de Chile, Comité de Trabajo Permanente Libro de Defensa 2002en “Conflicto, Crisis y Cambios Estratégicos”, p. 11.

27 Armada de Chile “Proyecto de Manual de Conducción de Crisis de la DefensaNacional”. (Valparaíso: Academia de Guerra Naval, 1995), p. 96.

28 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…1997”, Op. Cit., p. 214.

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con los irreducibles fines para lo cual la nación se formó. Se puededecir que son también el conjunto de conveniencias o necesidadesde carácter colectivo, en los órdenes espiritual y material, respec-to de los ciudadanos y de la tradición común de la nación”.29

El Libro de la Defensa Nacional de 1997 los define como “aquellascondiciones potenciales o reales, cuya búsqueda y protección seconsidera ventajosa para la nación”.30

Se entiende entonces que son aquellas condiciones que permiten aun estado poder cumplir con sus metas y que se encuentran arraiga-dos desde el nacimiento de la nación. Algunos intereses son perma-nentes y comunes a todos los estados -como son la seguridad físi-ca, económica y la conservación de las instituciones y carácter na-cionales- y otros son de carácter transitorio, derivados de las posi-bilidades y consecuencias percibidas de los eventos internaciona-les en desarrollo.

Dentro de la gama de intereses nacionales, se identifican algunosque son vitales, es decir aquellos valores o bienes que deben serlogrados o preservados a fin de garantizar la existencia de la nación,pueden ser de preservación o de expansión y su trascendencia es talque son los que motivan la disposición de una nación a luchar.31

b. Objetivos NacionalesLos objetivos nacionales son la representación formal de los “inte-reses nacionales” y por lo tanto, son las metas o propósitos haciacuyo logro se dirige la política nacional y se aplican los esfuerzos yrecursos de la nación. Representan lo que se desea hacer o lograr.32

Algunos de estos fines, por su calidad y alcances, adquieren la ca-racterística de fines intangibles de muy largo plazo, que usualmenteno pueden ser alcanzados durante el ciclo de vida de una generaciónde ciudadanos. Otros son factibles de lograr en plazos relativamen-

29 Armada de Chile “Proyecto…”, Op. Cit. p. 11.30 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…1997”, Op. Cit., p. 216.31 Armada de Chile “Proyecto…”, Op. Cit. p. 11.32 Ibid.

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te próximos. De lo anterior, surge una distinción en tiempo entreObjetivos Nacionales Permanentes o Naturales y Objetivos Nacio-nales Actuales o Políticos, respectivamente. Estos últimos corres-ponden a la forma en que los gobiernos traducen en medidas, concriterios de estado y, por tanto, con un horizonte temporal que nonecesariamente se agota en sus propios períodos, los Objetivos Na-cionales Permanentes.33

33 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…1997”, Op. Cit., p. 28.

Figura Nº 6 Intereses y Objetivos Nacionales

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4. La GuerraSegún Fernando Milia, existen tres tipos diferentes de conflicto:34

a. Conflicto no violento: Es aquel en el cual ninguno de losbandos-partidos enfrentados recurre a la violencia, ni expresani implícitamente.

b. Conflicto paraviolento: Corresponde a los enfrentamientosen los cuales los partidos no usan la violencia en la situaciónen curso, pero la fuerza y su empleo están implícitamente con-templados como una alternativa posible y válida en funciónde una alteración del conflicto.

c. Conflicto violento: Corresponde a situaciones en las cualesal menos uno de los partidos emplea la violencia.

Esta gradación del conflicto no implica niveles excluyentes, sinoque más bien representa diferentes estratos por los que un conflictopodría escalar, hasta llegar al enfrentamiento armado abierto y gene-ral: la guerra. En consecuencia, se puede afirmar con mediana certe-za que la guerra es la expresión extrema del conflicto.

La guerra es tan antigua como la humanidad y sus características,sus formas y sus efectos han evolucionado paralelamente con lahistoria del hombre. No existe período en la historia que haya estadocompletamente libre de guerras. En Europa, por ejemplo, muy rara-mente ha transcurrido más de una generación sin que fuese sacudi-da por algún gravísimo enfrentamiento armado. Las grandes confla-graciones se suceden como las mareas, su flujo y reflujo afectandirecta o indirectamente a toda la sociedad humana. Hace ya más dedos siglos que Immanuel Kant, el pensador prusiano autor del ensa-yo La Paz Perpetua,35 alimentaba esperanzas de un mundo sin gue-rras, en el que todos pudieran conocer y disfrutar los beneficios deuna paz perenne, sin que hasta ahora se haya cumplido su deseo.

34 Milia, Fernando, “El Conflicto. Análisis Estructural”, (Buenos Aires: Insti-tuto de Publicaciones Navales, 1985), p. 103.

35 Ver Kant, Immanuel, “La Paz Perpetua”, (Madrid: Ed. Calpe, 1919).

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Los intentos por eliminar la guerra son tan antiguos como la guerramisma. Asumiendo que esta tragedia, aunque no deseada, existe enel mundo real, visiones distintas a las puramente pacifistas –utópi-cas-, que tratan de eliminarla, impulsan medidas más realizables, quetratan de reducir sus dramáticos efectos y de normar sus actos.

El conflicto denominado guerra es un fenómeno político. Es por estoque en el desarrollo que ha tenido a lo largo de la historia, ha sidopreocupación no tan sólo de militares, sino también y en forma im-portante, de filósofos y gobernantes. Maquiavelo llegó a aseverarque el arte de la guerra es el estudio a que principalmente debendedicarse los príncipes por ser propiamente la ciencia de los quegobiernan.36

A través de la historia, los objetivos que se han perseguido con lasguerras contienen propósitos políticos, ninguno refleja una inten-ción militar pura, como podría ser la destrucción de una fuerza arma-da enemiga per se. La guerra es, por tanto, un fenómeno políticocuya causa nace de un objetivo de ese carácter.37 En términos gené-ricos, se trata de un conflicto en que están amenazados los intere-ses vitales de un país. Es el más extremo de los conflictos y compro-mete la acción de todo el potencial del país.38

5. La CrisisEn la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales se la definecomo un término vulgar que aspira a alcanzar significado científi-co.39 Algunos tratadistas lo emplean como sinónimo de tensión, pá-nico, catástrofe, desastre, violencia o violencia latente. Otros auto-res, más próximos a su significado médico, emplean el término en elsentido de punto crucial, es decir, el punto en que la salud de unorganismo inicia un proceso de signo contrario a su estado anterior.

36 Maquiavelo, Nicolás, “El Príncipe”, (Santiago: Ed. Colicheuque, 1993) p.46 .

37 Ejército de Chile, MAGE V.A.I “Conceptos Básicos Sobre la Guerra y laEstrategia”,(Santiago: Academia de Guerra, 2000) p. 19.

38 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…2002”, Op. Cit., p. 68.39 Robinson, James A., “Enciclopedia Internacional de las Ciencias Socia-

les”, (Madrid: Ed. Aguilar, 1979) pp.275-277.

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Señala, además, que existen dos posibles usos del término: uno quepodría llamarse concreto, y otro, abstracto analítico. El uso con-creto describe el contenido de una política, de un problema, de unasituación determinada. Las concepciones abstracto-analíticas su-brayan las características genéricas de las situaciones considera-das, sin tomar en cuenta si un caso particular entraña, por ejemplo,una crisis individual, una crisis política o una crisis internacional.

En las definiciones concretas, la más conocida es la de HermanKahn,40 que enumera 44 etapas diferentes en la escalada político-militar, que van desde una provocación sin importancia hasta unholocausto nuclear total. Tal concepción resulta muy atractiva paralos planificadores, pues indica que los encargados de adoptar lasdecisiones militares y políticas disponen de una amplia serie de fa-ses escalonadas para presionar a sus adversarios, sin necesidad deconvertir, por precipitación, una escalada en guerra nuclear total. Sulimitación estriba en que sólo es aplicable a las crisis nucleares ypara ello se requiere de una enorme cantidad de datos.41

Las definiciones abstracto-analíticas identifican los elementos queconcurren en cualquier crisis. El tema ha sido examinado especial-mente en estudios de Wiener y Kahn42 y de Miller e Iscoe,43 loscuales identifican algunas características comunes de las crisis. Enambos se enumeran las amenazas a los objetivos de los participan-tes y los efectos patológicos, como la frustración y la ansiedad. Losdos reflejan la misma predisposición que se encuentra en otras obrasque tratan de las crisis, así como en las concepciones más conven-cionales de crisis asumidas por las personas afectadas por ella o porlos profanos, a saber: que las crisis son algo que debe ser evitado.

40 Kahn, Herman, “La Escalada”, (Barcelona: DIMA Ediciones, 1967) pp.55-69 .

41 Arancibia C., Roberto, “La Toma de Decisiones en las Crisis Internaciona-les. Teoría y Casos”, (Santiago: Ed. Barcelona, 1988) p. 20.

42 Wiener, A. y Kahn, H., “Crisis in Arms Control”, (New York: HudsonInstitute, 1962) p. 216.

43 Millar, Kent e Iscoe, Ira, “The Concept of Crisis”, (New York: HumanOrganisation , 1963).

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Las crisis no tienen un solo sentido claro y excluyente que posibili-te su delimitación y permita, a partir de su uso heurístico, predecirsituaciones. Dentro del campo académico se pueden encontrar almenos dos enfoques principales para visualizar estas situaciones:44

Figura Nº 7 La Crisis desde la visión abstracto-analítica

44 Castro S., Carlos y Rojas A. Francisco, “Crisis Internacional: Un conceptoclave para la toma de decisiones estatales”, Trabajo de Investigación, (San-tiago: ANEPE,1995), pp.2 y 3.

Figura Nº 8 Dos visiones acerca de la crisis

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a. La Crisis como preludio de la guerra. Ésta, como fenómeno,explicaría el incremento de la tensión entre dos actores por una situa-ción de antagonismo que termina en la guerra. Es la alternativa de“suma 0”. En este caso, los antagonismos se traducen en focos detensión, estos en presiones que serán causas de conflictos y a su vezéstos, al escalar, culminarán en la guerra.

b. La Crisis como situación de antagonismos que genera opcio-nes y oportunidades de satisfacción de intereses por medios diferen-tes a la guerra. Es decir, las alternativas de resolución del antagonis-mo se expresan en alternativas de “suma variable”. Si bien hay unriesgo de guerra, no existe una correlación directa entre “crisis” y unconflicto armado que se defina como guerra. En este otro caso, adiferencia del anterior, la crisis puede ser “creada”, puede haber una“maniobra de crisis” de la cual el estado puede ser sujeto u objeto,como parte de un proceso estratégico de interrelación de actores so-bre intereses en disputa. La crisis puede generar un riesgo de guerra,pero las alternativas aparecen centradas en su resolución sin desem-bocar en un conflicto armado. La situación de tensión y antagonis-mos expresada en la crisis puede revertirse a una situación nuevaaceptada por los actores enfrentados.

C. LAS CRISIS INTERNACIONALES

Las Crisis Internacionales han sido analizadas desde múltiples ópti-cas, tanto en el ámbito nacional como internacional. Sin embargo an-tes de intentar definir su concepto, se requiere centrar la atención enla importancia de su análisis en relación con el conflicto armado, porlos costos y consecuencias que involucran para los estados que en-tren en esta arena.

Con frecuencia el acontecer histórico escapa a las más sensatas pre-sunciones y hay países que, habiendo planificado minuciosamente laobtención de un objetivo por medio de la violencia armada, se en-cuentran al término de la guerra con que deben pagar costos intolera-bles en vidas humanas, territorios, recursos o prestigio; entoncesdeberá lamentar haberse involucrado en esa forma de conflicto.45

45 Ejemplos son el caso de Alemania y Japón después de la II Guerra Mundial.

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En política internacional las acciones deben ser deliberadas y sufi-cientemente sopesadas, lo que no significa ser siempre quien tomela iniciativa aparente. Es posible, y así lo demuestra la historia, quealguna omisión provoque una reacción de otra nación; si la reacciónes violenta, se la podría acusar de agresora y el verdadero iniciadordel conflicto aparecería como agredido.46 Este último debiera haberprevisto que la actitud de su contraparte tendría determinadas ca-racterísticas en la fuerza y factores utilizados, por lo que podrá gra-duar la respuesta según sus intereses, posibilidades y entorno in-ternacional.

1. Definiciones de Crisis InternacionalesEl Libro de la Defensa Nacional de Chile la define como “un conflic-to de intensidad limitada, que involucra a actores del sistema in-ternacional, en el que se trata de lograr ciertos objetivos mediantepresiones o negociaciones sin llegar al enfrentamiento o uso gene-ralizado de la fuerza”.47

El Proyecto de Manual de Conducción de Crisis de la Defensa Na-cional, la define como “un instrumento de la política, reversiblecuando se emplea en forma deliberada, cuyo propósito es el logrode objetivos políticos, o ventajas políticas o estratégicas, sin recu-rrir al empleo generalizado de las armas. Es causada por la con-traposición de intereses nacionales de carácter político, estraté-gico, ideológico, económico y social. Se manifiesta cuando se ejer-ce una amenaza sobre la vulnerabilidad de un país o alianza y dalugar a una serie de accidentes que, cuando no son bien maneja-dos, pueden evolucionar hacia una situación de guerra”.48

En la Universidad Nacional de Defensa de EE.UU. se la define como“un incidente o situación que implica una amenaza para el Esta-

46 Un caso en que se puede apreciar esta situación es en la tercera Guerra Indo-Pakistana. En ella la India provocó una reacción armada de Pakistán a raízdel apoyo que proporcionó a los grupos independentistas de Pakistán Orien-tal (actual Bangladesh). La India venció en esa guerra, cumplió su objetivode asegurar su flanco oriental al arrebatar dichos territorios a Pakistán y,ante los ojos del mundo, apareció como país agredido.

47 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…2002”, Op. Cit., p. 67.48 Armada de Chile “Proyecto…”, Op. Cit. p. 97.

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do, sus territorios, ciudadanos, fuerzas militares y posesiones ointereses, que se desarrolla rápidamente y origina una situaciónde importancia diplomática, económica, política y militar, queconduce a contemplar el compromiso de las fuerzas y recursos mi-litares con el fin de lograr los objetivos nacionales”.49

En la publicación International Military and Defense Encyclopediase indica que “un conflicto entre estados-nación entra en una fasede crisis cuando una notable y previamente inesperada expansiónde interacciones hostiles y/o desborde hacia otros actores repen-tinamente se hace posible, altamente probable o inminente”.50

En la Revista del Ejército de España, el Teniente Coronel AlcázarSegura, la define como “toda acción o situación que provoca unagravamiento de la tensión de forma que afecte, poniéndola enpeligro, a la seguridad nacional, obligando a tomar medidas ur-gentes de carácter político, diplomático, económico, militar, etc.,pudiendo en última instancia desembocar en el empleo de las fuer-zas armadas”.51

2. Gestación de una Crisis InternacionalPara el análisis del origen de las crisis internacionales y de la guerra,se deben distinguir tres niveles que convergen en todo conflicto: elprofundo o de las estructuras, el medio o de las coyunturas y elsuperficial o de la querella.52

a. Nivel de las estructuras:Es aquel donde verdaderamente se incuban y aparecen las posibili-dades de agresión que responden a causales profundas y perma-nentes. Dentro de las más importantes se encuentran las siguientes:

49 Universidad Nacional de Defensa, “Guía del Oficial de Estado Mayor Con-junto“, (Virginia, Escuela de Estado Mayor General de las Fuerzas Armadas,1993), p. 7-6.

50 Dupuy, Trevor S., “International Military and Defense Encyclopedia”,(Washington-New York: Brassey’s [ US ] Inc., 1993 ), p. 676.

51 Alcázar , Agustín, “Situaciones de Crisis”. En Defensa y Seguridad. Revistadel Ejército de España N° 636, Enero, 1993, p. 19.

52 Armada de Chile “Proyecto…”, Op. Cit. p. 27.

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1) Rivalidades históricas, basadas en deseos hegemónicos, in-tenciones de revancha o pretensiones territoriales.

2) Rivalidades ideológicas, promovidas por divergenciasdoctrinarias, sectarismos o consecución de adeptos.

3) Antagonismos étnicos basados en superpoblación, proble-mas de habitabilidad o nivel de vida desigual.

4) Tensiones económicas generadas por la adquisición de nive-les de desarrollo que conduzcan a la hegemonía financiera ocomercial.

5) Rivalidades religiosas y culturales.

En la teoría de crisis, estas causas estructurales son denominadasfactores de tensión, es decir aquellos antagonismos que generancrisis.53

b. Nivel de las coyunturas:Se basa en el momento histórico y las rivalidades momentáneas quepudieran estar afectando a los actores involucrados. Entre ellas sepueden mencionar las siguientes:

1) De orden político: debilidad de las instituciones, errores polí-ticos, mayor o menor sensibilización de la opinión pública.

2) De orden económico: búsqueda o captación de mercados yáreas de influencia, dependencia e imposiciones desmedidasgeneradas por pactos.

c. Nivel de las querellas:Los dos niveles anteriores conducen a la querella inmediata, provo-cada, que es el nivel donde efectivamente se promueven las crisis,cuya aparición está sujeta por la percepción de amenaza a un interésde la nación que la recibe. Aquí se recurre a motivos justos o pretex-tos, sutilmente concebidos y hábilmente preparados y organizados,aprovechando una condición de vulnerabilidad del oponente, paraatribuirle la responsabilidad de la generación del conflicto.

53 Ibid.

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Figura Nº 9 Gestación de una Crisis Internacional

Cualquiera que sean la causas y el origen de una crisis internacio-nal, se debe tener presente que en su gestación ejercen su influen-cia elementos complejos de muy diversa procedencia, que respon-den a diferentes propósitos. Los únicos elementos comunes que esposible encontrar en todas las crisis internacionales están consti-tuidos por sus fases genéricas:

- Reto o desafío- Respuesta / Reacción- Acuerdo o compromiso

Estas etapas generales, que se dan alternadamente entre los acto-res, serán tratadas con mayor profundidad al examinar lo correspon-diente a la maniobra de crisis.

3. Características de una Crisis InternacionalDe acuerdo a lo tratado precedentemente, en las situaciones de cri-sis internacionales es posible distinguir los siguientes elementos

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característicos que hacen de ellas un fenómeno específico, distintode otros tipos de situaciones:54

a. Limitación de los ObjetivosEl elemento sustancial de toda crisis es, por lo general, la limitación delos objetivos a alcanzar. Para que el empleo de este instrumento sea dereal utilidad, los intereses en disputa deben ser, necesariamente, de unaimportancia limitada y en ningún caso vitales para la parte desafiada.Esta es una condición esencial para lograr imponer la voluntad sin pro-vocar una respuesta del oponente que no pueda ser controlada y que,por eso, el conflicto escale a un enfrentamiento armado mayor.

Al limitarse los fines propios es posible reducir la oposición y se facili-ta el convencimiento del adversario para llegar a un acuerdo que seafavorable para quien provocó la crisis. Pero no se trata simplemente derestringir lo que se quiere lograr. Tanto o más importante es conocercon certeza la importancia que el oponente asigna a los intereses quese le van afectar por la crisis, ya que esto es lo que condicionará surespuesta y la subsiguiente actitud frente a las exigencias que se leplanteen.

Puede darse que para un actor los objetivos a alcanzar sean limitados,pero en tanto afecten a importantes intereses de la contraparte, lo másseguro será que su oposición sea tenaz y no se logre su sometimientosin tener que aplicar una fuerza mayor.

b. Limitación de la violenciaLa violencia, por los efectos que tiene, es un factor que tiende a elimi-nar la posibilidad de un entendimiento, lo que va contra el natural modode proceder en una crisis. El acento está marcado en el esfuerzo porevitar o contener el conflicto armado, porque cada acción militar excesi-va intensifica el riesgo de una ascensión hacia el extremo que precisa-mente se quiere evitar: la guerra.

Para evitar una escalada de violencia no deseada, es imperativo mane-jar el empleo de los instrumentos del Poder Nacional55 por medio del

54 Armada de Chile “Proyecto…”, Op. Cit. pp. 29-32.55 Pueden ser de carácter diplomático, económico, político y militar. En con

junto con las fuentes de poder, de las cuales se derivan, conforman el PoderNacional, definido como el conjunto de factores, materiales y espirituales,que otorgan a la nación la capacidad de expresar de manera real su voluntadde conseguir o mantener sus objetivos nacionales, pese a los antagonismos,amenazas y presiones que se pudiesen presentar.

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control de todas las acciones diplomáticas, económicas y, muy es-pecialmente, armadas. Si en la guerra la fuerza armada –y la violenciaasociada- se usa para quebrantar la voluntad de lucha del adversa-rio, en la crisis no es ésta la finalidad de su empleo, sino más biencomo amenaza. Su propósito es convencerlo de la necesidad de tran-sar o de aceptar, como mal menor, las condiciones que se le propo-nen, aunque contraríen su libre determinación.

c. ReversibilidadEsta es una característica distintiva de la crisis. Supone retrotraer lasituación a la que existía antes de que se iniciara, habiendo logradolos objetivos con un manejo controlado de los acontecimientos yevitando la escalada de la violencia. Se relaciona directamente conla capacidad de prevenir dicha escalada, lo que se logra sólo y cuan-do la gravedad de los acontecimientos y, principalmente, el uso de lafuerza se mantengan bajo el umbral del enfrentamiento armado ma-yor.Un factor indispensable para lograr la reversión es la búsqueda ymejora de la comunicación entre las partes en litigio, con el propósi-to de mantener siempre abierta la posibilidad de negociar.

d. Oportunidad en la gestaciónLa oportunidad elegida para plantearla es un factor clave de éxito enla provocación y desarrollo de una crisis internacional. Por lo gene-ral, quien plantea el reto, y por lo tanto desata la crisis, lo haceporque ha encontrado la oportunidad de explotar una vulnerabilidaddel contrario, siendo esta condición de debilidad la que le permitirárealizar las acciones apropiadas para someterlo a su voluntad. Estodeberá ser ejecutado de manera sorpresiva, con el resultado de in-crementar la incertidumbre, para paralizar al contrincante.

Quien está vulnerable, por su parte, tendrá notablemente restringi-da su capacidad de acción, al menos en aquellos aspectos en losque presenta tal debilidad explotable. De esta manera, sus posibili-dades de respuesta se reducirán o, simplemente, no existirán.

e. NegociaciónEs éste, otro elemento clave para resolver una crisis de maneraexitosa. Las tentativas para dar término a una crisis presuponen un“regateo coercitivo”, en el que siempre está presente la posibilidad

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de fracaso y con ello la prosecución del conflicto y la escalada haciaun enfrentamiento armado. Un factor clave para el éxito de las nego-ciaciones, es convencer al contrincante de que se está dispuesto aaceptar un grado de riesgo mayor del que él puede soportar.

La correcta definición de los objetivos juega un rol vital para lograrla transigencia del desafiado en la negociación al término de la cri-sis. En tanto sus intereses vitales no sean afectados, su disposicióna aceptar las condiciones impuestas será mayor. Es indispensableque el desafiado no se sienta vejado durante la negociación, por loque es importante que al menos el acuerdo final parezca honorablepara el perdedor.

D. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO

1. La multiplicación de la cantidad de estados y la pérdida delmonopolio del relacionamiento mundial56 ha ocasionado que la orga-nización estado-nación vaya perdiendo sus atributos esenciales, es-pecialmente en lo referido a la soberanía.

2. La multiplicidad de actores transnacionales y su alto índice deheterogeneidad se agregan a la ya mencionada pérdida de atributosdel Estado-nación, para ocasionar que el sistema internacional sevuelva cada vez más complejo y sus agentes más interdependientes.

3. Pese a la emergencia de los numerosos elementos que reducensu campo de acción, al menos en nuestro contexto regional el estado-nación aún sigue siendo el actor principal en las relaciones interna-cionales. Los cambios descritos se han traducido fundamentalmenteen limitaciones a su libertad de acción para tomar decisiones indepen-dientes, debiendo considerar el impacto de sus acciones y omisionesen los demás actores del sistema.

56 En la actualidad hay aproximadamente 200 y el informe del SecretarioGeneral de la ONU a la Asamblea General en 1994 dice que, si se sigue coneste nivel de «fragmentación», es probable que antes de la mitad del sigloXXI haya más de 400.

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4. En este escenario, la decisión de un estado de recurrir directa yabiertamente a su aparato militar para alcanzar algún objetivo políticofrente a otro actor es un paso que sólo pocos pueden dar sin conse-cuencias graves para sí, viéndose forzado a recurrir a otros medios“más pacíficos” para lograr los fines que se haya propuesto o a bus-car la legitimación internacional para la acción armada, alternativareservada sólo para un reducido grupo de países.

5. El conflicto forma parte inevitable de la relación entre indivi-duos y entre grupos de personas, siempre existirá y será muy difícilque se pueda evitar. Es por ello que, independiente de la visión idea-lista o realista que se pueda tener acerca de él, cuando exista compe-tencia por bienes escasos o cuando se quiera buscar un mayor poderdentro del contexto, el conflicto estará siempre latente.

6. Dentro del sistema internacional cada actor lucha por sus inte-reses, por lo que las posibilidades de conflicto son diarias. Esto gene-rará la pretensión de objetivos contrapuestos con valores nointegrables, es decir, incompatibles, que finalmente terminarán en unchoque entre las posiciones opuestas.

7. Su frecuencia es mayor cuando hay más cercanía y conoci-miento recíproco, por el lógico aumento de las interacciones. Cuandose está separado la frecuencia o posibilidad del conflicto es menor.

8. Su solución puede ser buscada a través de múltiples medios,los que no excluyen el uso de la fuerza armada.

9. Cuando un conflicto internacional escala hacia una posiciónextrema, el uso de la violencia se hace abierta y generalizadamente. Enestas circunstancias se llega al fenómeno de la guerra, normalmenteporque uno o más actores percibían que los intereses en juegos eranvitales para la supervivencia del estado-nación.

10. La guerra no es un suceso puramente militar, sino que constitu-ye una alternativa adoptada por el conductor político como la másadecuada para el logro de determinados objetivos nacionales, nor-malmente asociados con intereses vitales. Por tanto, la guerra seráuna alternativa racional sólo cuando los riesgos que se asumen conella están justificados por la importancia del objetivo perseguido.

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11. Existe, además, una visión que postula que además de la gue-rra, el conductor político posee otra herramienta para el logro de obje-tivos que le son disputados por otro actor: la crisis. La condicióngeneral para su utilización es que los intereses –y consecuentes obje-tivos- en disputa sean de un valor menor que los que ocasionan unaguerra.

12. Con lo señalado anteriormente, la “crisis internacional” podríaser definida como “una situación de tensión internacional que surgeen forma prevista, como instrumento de la política, o por una situa-ción imprevista, como reacción a una agresión. Dos o más estadosven amenazados sus intereses y objetivos de importancia, sin servitales, donde el tiempo para la respuesta o reacción es limitado,produce gran incertidumbre y donde el proceso de toma de decisio-nes en el ámbito político, económico, diplomático y militar requierecerteza para evitar una escalada hacia el empleo generalizado de lafuerza”.

13. Los intereses que entran en juego para generar una crisis in-ternacional pueden ser de orden estratégico, económico e ideológico,pero en caso alguno deben ser vitales, para evitar cruzar el umbraldel manejo controlado.

14. Los elementos que caracterizan una situación de crisis interna-cional y que la diferencian en gran medida con la guerra, son los si-guientes:

a. Supone la participación de dos o más estados o algún otrotipo de actor transnacional con capacidad de sostener un con-flicto armado importante

b. Aparición repentina de eventos previstos o no previstos ydonde los actores experimentan un alto grado de acción en elpunto crucial, existiendo un aumento de tensión permanenteentre ellos.

c. Existe la probabilidad real de que la escalada pueda desembo-car en una guerra.

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d. Puede ser creada para el logro de un fin político, como instru-mento de la política, debiéndose generar una maniobra de cri-sis, o, en su defecto, como una reacción a una agresión porotro estado.

e. Amenaza valores importantes, en términos de fines y objeti-vos, de quienes están envueltos en ella.

f. Crea sensación de disponer de un tiempo limitado para res-ponder o reaccionar.

g. Es una circunstancia en la cual la información de la que dispo-nen los participantes es escasa, lo que produce un alto gradode incertidumbre.

h. Existe una sensación de desastrosas consecuencias para losresponsables de la toma de decisiones en caso de inacción ode respuestas poco acertadas.

i. Requiere de una limitación en los objetivos que se pretendenalcanzar y ellos deben ir avanzando progresivamente, a medi-da que se logran, desde un objetivo parcial a uno de mayorimportancia.

j. En la toma de decisiones, normalmente se deben asumir ries-gos calculados, para lograr los objetivos y evitar una escala-da de la crisis.

k. Existe la percepción de que la situación que se vive, atrae laatención interna y externa en los procesos de análisis, resolu-ción y respuestas.

l. Requiere limitar el uso de la fuerza militar pura.

m. Es de carácter reversible.

n. Es fundamental que exista una negociación, como clave pararesolver exitosamente la situación.

o. Su gestación requiere de oportunidad.

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Figura Nº 10 Características de las crisis internacionales

15. Los elementos característicos de una crisis internacional indi-can que es de vital importancia considerar que todas las acciones quese emprendan son en realidad señales que se envían al oponente. Enese contexto, no basta con que tengan una intención determinada,sino que es de vital importancia que sean percibidas dentro de esaintención. Un error de percepción en una señal puede ocasionar efec-tos completamente diferentes a los originalmente planificados porquien la emitió.

Con lo tratado en este capítulo se ha dado respuesta a las dos prime-ras interrogantes definidas para la presente investigación: ¿Cuálesson las características del escenario internacional actual? y ¿Quése entiende por crisis internacional?, conformándose el marco teó-rico en que se fundamentará el trabajo.

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CAPÍTULO IILa Maniobra de Crisis

Como ya ha sido establecido en los capítulos anteriores, se puedeconsiderar que un actor ha sido exitoso en una crisis cuando hacumplido el fin activo de asegurar los objetivos nacionales, comotambién el fin pasivo de asegurar que la situación no se vaya de lasmanos y conduzca a la guerra.

S i se acep ta que las ac tua les t endenc ias g loba l izadoras eintegradoras se mantendrán en el futuro, entonces es posible con-cebir la crisis como una de las formas más recurrentes que adoptaráel conflicto. En este escenario, será de importancia vital para cual-quier Estado producir conocimiento, desarrollar mecanismos, confi-gurar estructuras y definir procedimientos para un adecuado mane-jo de crisis, entendido éste como la certera utilización de todos losmedios a disposición de los encargados de tomar las decisiones enuna situación de crisis, buscando obtener un resultado favorable eincluso beneficios de ella, mientras al mismo tiempo se trata deaplacarla.57 Por su parte, el Libro de la Defensa Nacional de Chile1997 lo define como la conducción de la crisis desde el más altonivel político, empleando todos los factores del Poder Nacional,con el propósito de solucionarla sin que se vean afectados intere-ses vitales propios.58 En lo general, al conjunto de acciones encami-nadas a manejar o resolver estas situaciones de tensión entre Esta-dos se le denomina maniobra de crisis.

El manejo de crisis debe ser diferenciado del manejo de conflictos yde la resolución de conflictos. Mientras los dos últimos se preocu-pan de administrar y eventualmente eliminar las causas de los con-flictos, el manejo de crisis centra su atención en los episodios vio-lentos de ellos.

57 Dupuy, Trevor S., “International ...”, Op. Cit., p. 676.58 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…1997”, Op. Cit., p. 216.

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A. CONCEPTO DE MANIOBRA DE CRISIS

Tal como los objetivos planteados deben derivar de intereses queno sean primarios, otro requerimiento de la crisis es que el uso de laviolencia también se limite. Los fines deben alcanzarse sin recurrir alempleo generalizado de la fuerza militar, sino que empleándolos lojusto y necesario para sustentar el accionar de otros recursos de lanación, como podrían ser la diplomacia o medidas económicas. Setrata de crear una sensación de que se está dispuesto a aceptarriesgos mayores, para lo cual a veces sólo bastará la amenaza deluso de la fuerza. Pero no cualquier amenaza, sino que una creíble.Una de las formas más efectivas –pero a la vez más riesgosas- es lade convencer al oponente que uno es indiferente al riesgo de unacolisión, lo que deja la carga y la responsabilidad de evitarla al con-trincante. Una táctica es ejecutar acciones que aumenten la probabi-lidad y la magnitud potencial del desastre que se cierne sobre am-bos actores. Dichas acciones dejan el siguiente movimiento en ma-nos del oponente, colocándolo en una disyuntiva. El oponente tieneasí tres alternativas definidas que puede o no seguir:59

- Puede igualar el movimiento de escalada con uno similar o mayor.- Puede continuar con el presente curso de acción.- Puede adaptarse y conceder el juego al adversario.

La primera alternativa sugiere que se está preparado para correr igua-les o mayores riesgos que el que inició la escalada; la segunda, queno está preparado para igualar la escalada y que presionándolo máspuede inducírsele a desistir de acciones ulteriores; y la tercera op-ción significa que el movimiento de escalada –del adversario- hasido exitoso.

La maniobra de crisis, por tanto, es una globalidad que, iluminadapor una misma y clara idea de lo que se quiere lograr, abarca desde ladefinición de los objetivos hasta el acuerdo final, pasando por todoel proceso intermedio.

El Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997 establece que la ma-niobra de crisis es el conjunto de acciones concebidas y realizadas

59 Gamba, Virginia, “Estrategia: intervención y crisis”, (Buenos Aires: Ed. Sud-americana, 1985), p. 44.

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para manejar o encarar una crisis. Implica el empleo concurrentey coordinado de los cuatro campos de acción (Poder Nacional).Es una maniobra esencialmente sicológica que busca que el ad-versario pierda su libertad de acción política. Es vital un adecua-do control en el empleo de la fuerza.60 En el Proyecto de Manual deConducción de Crisis de la Defensa Nacional se contempla una defi-nición similar, incorporando dentro de los propósitos para los cua-les se ejecutan las acciones el de iniciar una crisis,61 vale decir,provocarla deliberadamente.

El Libro de la Defensa Nacional de Chile 2002 indica que el uso delconcepto de crisis, con toda su complejidad, y la metodología demanejo que lleva asociada, requiere de una coherencia y unidadde criterio conceptual en todos los niveles de la conducción de laDefensa. En el nivel estratégico es básico, además, contar con nor-mas de comportamiento y reglas de enfrentamiento claras y biendefinidas.62

B. FASES DE LA MANIOBRA DE CRISIS

1. Reto o DesafíoEs la acción que da inicio a una situación de crisis. Se materializamediante una amenaza, una amenaza respaldada por la fuerza o unaacción en la cual se puede emplear, o no, la fuerza.

El inicio puede adquirir dos formas. La primera como un conjunto deexigencias que plantea el actor que ha asumido la iniciativa a suoponente mediante una acción deliberada, para que este último defi-na su posición, y la segunda, el aprovechamiento, por parte de unode los actores, de la aparición sorpresiva de un evento no conside-rado o previsto. En ambos casos el actor que asume la iniciativabusca explotar una vulnerabilidad del otro actor, a fin de obtener unobjetivo o una ventaja determinada.

60 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…1997”, Op. Cit., p. 216.61 Armada de Chile “Proyecto…”, Op. Cit. p. 35.62 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…2002”, Op. Cit., p. 68.

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En esta etapa surge un evento denominado Punto de Sorpresa, elcual puede ser identificado por los actores en el momento que sepresentan las exigencias y coincide con la aparición repentina delsuceso no previsto, donde los que toman las decisiones se dan cuen-ta que existe el peligro de que el conflicto planteado escale haciauna guerra.

El planteamiento del reto o desafío, tiene los siguientes aspectosasociados:

- Incertidumbre en la oportunidad del reto. La elección delmomento propicio supone un estudio cuidadoso de la coyun-tura, buscando la oportunidad más favorable (normalmenteaquella donde estén presentes con más fuerza las vulnerabili-dades del oponente que se pretende explotar). Con esto sedesencadena la crisis en la circunstancia más desfavorable einesperada para el provocado, con ventajas importantes parael retador.

- Incertidumbre en la naturaleza del reto. Para conseguir susobjetivos, al retador le es posible adoptar una serie de cursosde acción. Puesto que la sorpresa constituye una de las ma-yores ventajas del provocador, lo más conveniente es que suoponente no pueda advertir a priori cómo va a ser desafiado,de manera que no le sea posible adoptar medidas preventivaspara neutralizar el desafío.

- Incertidumbre en el nivel de daños. El retador cuenta inicial-mente con libertad de acción para provocar daños y obvia-mente conoce el nivel de daños que está dispuesto a realizar,para alcanzar sus metas. Es indispensable, en consecuencia,que el desafiado permanezca en la incertidumbre en cuanto alnivel de violencia y daños consiguientes que su adversarioestá dispuesto a emplear y causar; de manera que desde elinicio de la crisis quede sometido a la debilidad psicológicade no saber las consecuencias que tendrán sus acciones derespuesta y, de esta manera, restringido o paralizado en suaccionar.

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- El reto -pese a que idealmente debe ser sorpresivo en su na-turaleza, lugar y tiempo- puede ser previsto con antelación.Así, el retador está obligado a preparar anticipadamente a suopinión pública y a la externa. Aún cuando intente hacer es-tos aprestos en forma encubierta y sutil, se encuentra expues-to a proporcionar indicios comprometedores. Sus medios in-formativos deben aumentar la frecuencia de sus referencias adeterminados intereses contrapuestos, exigiendo su prontasolución. Asimismo, organismos oficiales y privados haránalusiones, veladas o explícitas, relativas al interés a litigar.

- En ciertas ocasiones existen intereses encubiertos de otraspotencias en el planteamiento de un reto. Estas, en su afánpor evitar enfrentamientos directos, aprovechan la oportuni-dad para transferir sus tensiones a zonas marginales medianteterceros Estados.

2. Proceso Respuesta / ReacciónEste proceso configura la etapa más importante en el desarrollo deuna crisis, puesto que en ella se verifica el proceso de toma de deci-siones de los conductores políticos involucrados. Estas accionesde respuesta y reacción constituyen un proceso sutil, dinámico ycontinuo, durante el transcurso del cual se irá produciendo la esca-lada.

El concepto de escalada corresponde al incremento de la violencia,en forma deliberada o accidental, en el desarrollo de una crisis. Cuan-do es deliberada, lo que se pretende es deteriorar la resistencia yconfianza de un oponente tenaz, causándole perjuicios cada vez ma-yores para obligarlo a ceder, pero cuidando de no presionarlo enexceso, evitando provocar en él un comportamiento irracional que loestimule a cruzar el umbral de agresividad crítica, el límite dentro delcual la violencia se mantiene bajo control.63 En una típica situaciónde escalada es probable que se produzca una carrera de riesgos.64

En el transcurso de la maniobra de crisis, según sea conveniente y

63 Armada de Chile “Proyecto…”, Op. Cit. p. 41.64 Kahn, Herman, “La Escalada”, Op. Cit. p. 2.

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oportuno, se transfiere el centro de gravedad de la acción desde uninstrumento del Poder Nacional a otro, evitando aplicar obstinada-mente uno sólo de ellos. Pese a que el Campo de Acción Diplomáticoes el que adquiere mayor importancia, su empleo debe ser necesaria-mente coordinado con los demás, lo que asegurará lograr los finesperseguidos. La aplicación generalizada de la fuerza militar debe sersiempre el último recurso, y sólo cuando los otros instrumentos semuestren insuficientes o incapaces de frenar las iniciativas del anta-gonista.

En el proceso respuesta/reacción, en ocasiones se debe ceder deli-beradamente la iniciativa al país agredido, cuando ésta es la únicamanera de iniciar el camino hacia el acuerdo o compromiso. En todocaso, esta transferencia debe ser controlada, de manera de evitarperder en definitiva la libertad de acción.

Es este un proceso constituido fundamentalmente por señales ypercepciones que cada actor recibe o entrega. La señal, es la inten-ción que se desea comunicar mediante acciones que se hacen o de-jan de hacer y que pueden ser percibidas como signos de fortalezas,de debilidad, de hostilidad, de intransigencia o de pasividad. Laspercepciones son las interpretaciones que el otro actor hace de laseñal enviada.

Los elementos que componen este proceso tienen las siguientesparticularidades:

a. RespuestaCorresponde a la réplica efectuada por el Estado desafiado, con elpropósito de recuperar la iniciativa y ganar la libertad de acciónsuficiente para asegurarse el control de la maniobra de crisis y conello hacer desistir al adversario de sus propósitos. Debe poseer lossiguientes atributos:

- Rapidez. Debe ejecutarse a la brevedad posible; idealmente casisimultánea con el reto. Esta actitud refleja preparación y volun-tad de rechazar la agresión. Cualquier demora revela indecisióny, asimismo, permite al agresor consolidar sus ventajas.

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- Amplitud. Idealmente, es preciso que la respuesta cubra laamplia gama de acciones del adversario y sea contundentepara anular, tanto el reto como sus implicancias marginales.Esto permite al agredido obtener libertad de acción necesariapara arrebatarle la iniciativa al retador.

- Preparación. Debe ser cuidadosamente preparada, con la fina-lidad de no aumentar el nivel de tensión generado, demostrarfrente al oponente y la opinión pública una firme resolución yganar tiempo para preparar y proponer alternativas de solu-ción.

b. ReacciónConsiste en la continuación de la maniobra de crisis por quien plan-teó el reto, luego de recibir la repuesta del desafiado. Constituye lafase más importante y comprometida dentro del proceso de la crisis;y con ella se pretende lograr los siguientes objetivos:

· Conservar la iniciativa en todos los ámbitos y niveles, a pesar de la respuesta del agredido.· Ofrecer posibilidades de transacción al antagonista.· Posibilitar una salida aceptable y honrosa al adversario.

Hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones sobre la reacción:

- Prevenciones. El retador está obligado a conocer sus vulnera-bilidades y el grado de peligrosidad encerrado en cada una deellas. Esto le sirve de base para protegerse de la respuesta deladversario y evitar que el control de la maniobra de crisis se leescape, con efectos negativos para sus intereses.

- Evaluación de las posibilidades. Prever todas las posibles ini-ciativas del oponente con el objeto de minimizar sus efectos oneutralizarlos.

- Intereses en juego. En esta fase deben quedar definidos losintereses en litigio, los que se defienden amparados en el dere-cho, en antecedentes políticos, económicos, culturales, etc. Ensíntesis, el retador pretende que la justa razón o causa le seafavorable.

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- Explotar el factor sicológico. Es el conductor político, con sucúpula directiva65 , quien tiene el rol más importante dentro delproceso de toma de decisiones. Por tal motivo, es este conjuntoel principal objetivo sobre el cual se necesita actuar, paradesequilibrarlo sicológicamente. Es imprescindible persuadirlode lo inútil que resulta continuar oponiéndose y de la conve-niencia de aceptar los beneficios de una transacción, previendosus reacciones ante las diferentes situaciones que se intentepresentar durante la maniobra de crisis. Esto demanda disponercon antelación de una completa información del perfil sicológicode los actores oponentes.

- Intensidad y carácter de la reacción. Si las circunstancias lo per-miten, conviene que sea de la misma naturaleza e intensidad de larespuesta, que produzca efectos equivalentes o ligeramente ma-yores. Lo importante es que permita mantener la libertad de ac-ción y se la disminuya o restrinja al adversario.

- Aceptabilidad para el oponente. Es imperativo que la reacciónsea aceptable para el agredido, que no constituya un acto veja-torio. Se debe demostrar firmeza frente a la respuesta recibida,pero, a la vez, se debe sugerir una disposición hacia el acuerdo.

- Tiempo de reacción. Recibida la respuesta, la reacción debe eje-cutarse en el mínimo de tiempo posible, lo cual demostrará quese posee la capacidad y la voluntad de actuar para lograr lo quese desea. Siempre se debe evitar una escalada prohibitiva.

3. AcuerdoEs el epílogo adecuado de una maniobra de crisis bien planteada yconducida acertadamente. Constituye una solución de compromiso quetrata de compensar a ambas partes, teniendo en consideración que enun conflicto de intereses es prácticamente imposible satisfacer en for-ma integral a los oponentes. Normalmente, ambos participantes estaránobligados ceder en sus pretensiones. Un acuerdo se considera un éxitocuando se erradica el germen del conflicto gracias a una transacción,en la cual se obtienen los objetivos con un mínimo de concesiones.

65 Conocido como Gabinete de Crisis.

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Figura Nº 11 Secuencia de una Crisis Internacional

C. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO

1. Una crisis internacional adquiere tal categoría sólo cuando existeuna alta probabilidad de que el conflicto que la generó pueda terminaren una guerra entre los actores involucrados.

2. El objetivo fundamental de la maniobra de crisis es alcanzarlos objetivos planteados sin llegar al conflicto armado generalizado.Por el contrario, si como resultado del proceso se produce una guerra,se puede considerar que la maniobra de crisis habría fracasado, aun-que finalmente se logren los objetivos.

3. Los estados de crisis que desembocan en una guerra deberánser tratados como conducción de la guerra y no como maniobra decrisis. Esto se deriva de la propia esencia de la crisis y de la finalidadde su maniobra, consistente -se reitera- en llegar a un acuerdo favora-ble sin que estalle la guerra.

4. En el otro extremo, a la eliminación de la tensión surgida median-te la capitulación de una de las partes, antes de pasar por el proceso

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que la caracteriza, tampoco se le puede llamar maniobra de crisis, por-que sería sencillamente una derrota y la crisis no habría existido.

5. La crisis no comienza con la sola aparición de un evento sor-presivo, ya sea éste creado deliberadamente por uno de los actores obien involuntario. Si bien este suceso es el factor desencadenanteque podría originarla, se requiere que el actor desafiado primero per-ciba este cambio en el entorno como una amenaza, para luego dar unarespuesta al estímulo, marcando con ella el inicio del proceso de cri-sis. El no hacerlo, deja la situación en las condiciones descritas en laconclusión anterior.

6. Para que la escalada pueda producirse, se requiere que amboscontrincantes tengan la capacidad de incrementar la intensidad de laviolencia que se emplea en la interacción conflictiva.

7. Con el propósito de delimitar el concepto de maniobra de cri-sis, es necesario indicar, además, que la solución a largo plazo dediferencias políticas entre Estados no puede considerarse como unamaniobra de crisis, por cuanto forma parte de las relaciones diplomá-ticas normales.

8. Tal como el fenómeno de la crisis es un proceso y no se identi-fica con un solo hecho puntual, la maniobra de crisis deberá contem-plar una concepción integral de todo el proceso, abarcando, de estamanera, desde la formulación de objetivos hasta medidas para conso-lidar la posición ventajosa que se pretende obtener en la negociacióny posterior acuerdo.

9. En la maniobra de crisis se requiere del empleo concurrente ycoordinado de todos los componentes de Poder Nacional, dentro delos cuales el factor militar es uno más -y no precisamente el que llevael centro de gravedad-, constituyendo básicamente un elemento depresión que debe ser aplicado con mesura.

10. La esencia de la maniobra de crisis está en aplicar al contrariosucesivos estímulos lo suficientemente fuertes para colocarlo en unaposición difícil y obligarlo a tomar una decisión y reaccionar, pero, ala vez, lo suficientemente medidos para evitar que se vea forzado aadoptar una posición extrema, que cierre las posibilidades de alcanzarun acuerdo negociado antes del choque armado.

Con el desarrollo de las materias tratadas en el presente capítulo se darespuesta a lo planteado en la pregunta Nº 3 de la investigación ¿Cómose manejan las crisis internacionales?

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CAPÍTULO IIILa Doctrina de Crisis en el Mundo

En este capítulo se analizarán las doctrinas de crisis internacionalesen otros países y alianzas, bajo la perspectiva de su concepto, clasi-ficaciones, manejo y estructuras definidas. La selección de las doc-trinas a analizar se efectuó sobre la base del nivel de desarrollo quehaya en ellas del concepto de crisis, eligiéndose las que presentenun tratamiento más riguroso, y la disponibilidad que existía de estosantecedentes, no siempre al alcance de quien efectúa una investiga-ción. Unas de estas doctrinas pertenecen a países y alianzas conexperiencias relativamente recientes en cuanto a crisis internaciona-les, tal es el caso de Estados Unidos, Reino Unido y la O.T.A.N. Porotra parte, se busca presentar una realidad que, en cuanto a medios,podría asemejarse a la nacional, con un mayor grado de desarrollo,como el caso de España.

A. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMÉRICA (EE.UU.)

1. Concepto de Crisis InternacionalIncidente o situación que involucra una amenaza para los EE.UU.,sus territorios, ciudadanos, fuerzas militares, posiciones o interesesvitales, que se desarrolla rápidamente y crea una situación de impor-tancia diplomática, económica y militar que comprometan las fuerzasy los recursos militares de EE.UU. para alcanzar los objetivos nacio-nales.66

2. Clasificación de las CrisisPeriféricas: Aquellas que afectan su entorno tangencialmente. Deno controlarse podrían alterar su estructura de seguridad en algúnmomento.

Mayores: Afectan directamente al sistema de seguridad de la na-ción, constituyendo una probable amenaza de no controlarse desdeel inicio al fin.

66 US Joint Staff, “Joint Doctrine Encyclopedia”, (Washington D.C.: J-7 JointStaff, 1997) , p. 213.

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Vitales: Una amenaza probable se convierte en una realidad que debe serasumida en forma integral, con todos los medios disponibles de maneraque no comprometan los intereses de la nación.

De Supervivencia: Una amenaza afecta los intereses supremos de la na-ción, haciendo peligrar su permanencia como estado soberano.

3. El Manejo de las CrisisExisten dos instancias para el manejo de las crisis, una está constituidapor la “planificación deliberada” y la otra por la “planificación urgen-te”.67

Durante el tiempo de paz se elaboran procedimientos de planificacióndeliberada para evaluar situaciones regionales hipotéticas que pudierancomprometer los intereses nacionales, con el objeto de tener planes anti-cipados para reaccionar ante una situación de crisis. Estas posibles si-tuaciones se basan en la mejor inteligencia que se posea en ese momen-to, pero siguen siendo hipotéticas, ya que no es posible pronosticartodas las variaciones de una situación futura. Podría requerirse de 18 a 24meses para identificar reacciones adecuadas, llevar a cabo la evaluaciónpara seleccionar el mejor curso de acción y preparar un plan viable.

Mientras se desarrolla este planeamiento, en anticipación a eventos fu-turos, siempre surgen situaciones que pueden requerir una reacción in-mediata. Tales situaciones deberían aproximarse a las previamente plani-ficadas, aunque es altamente improbable que sean idénticas. Por lo gene-ral el tiempo disponible para planificar una reacción es reducido, pues lasituación se torna muy dinámica, incrementándose continuamente la can-tidad de información que se debe manejar. Para una respuesta adecuadase requiere de procedimientos flexibles, adaptados al tiempo disponible,a las comunicaciones rápidas y efectivas y al uso de planes previoscuando sea posible.

4. Estructura de Manejo de CrisisConsiderando que cada crisis es única, no es razonable esperar el uso dereglas rígidas que den respuesta a cada situación. La doctrina de crisisestadounidense define un proceso que incluye personal, procedimien-tos, comunicaciones, procesos de datos automáticos, hardware y soft-

67 Universidad Nacional de Defensa, “Guía del Oficial…”, Op. Cit., p. 7-2.

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ware, que produce un detallado plan para enfrentar de la mejor ma-nera estas situaciones.La conducción es ejecutada desde el más alto nivel por la AutoridadNacional de Mando, la que utiliza los procedimientos de planificaciónpara obtener la información vital en la toma de decisiones y para difun-dir sus instrucciones hacia sus organismos subordinados. Esta estruc-tura está definida en lo general en forma permanente y, a través deprocedimientos adecuados acordes a los diferentes grados de detallede los planes a elaborar, entregan el tiempo disponible que requierenpara planificar los diferentes niveles de mando. En ella se contemplanlas actividades que desarrollan los componentes del poder nacional, yasea a través del comprometimiento de fuerzas militares o mediante ac-ciones donde ellas no son necesarias.

En el gráfico siguiente se muestra la visión que tienen los EE.UU. parael empleo de sus fuerzas militares a través de todo el espectro del con-flicto. Las crisis internacionales se sitúan en un sector de superposi-ción entre las actividades de combate y las de no combate, representan-do la coexistencia de acciones de diversa índole, y distinto de la guerra.

68 US Joint Staff, «Joint Electronic Library», Joint Publication 1-02, CD-ROM, 2000.

Figura Nº 12 Espectro de las Operaciones Militares para los EE.UU.68

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B. REINO UNIDO

1. Concepto de Crisis InternacionalConstituye una situación, prevista o no, que amenaza los intereseso la seguridad nacional, o que puede afectar la paz y estabilidadinternacional, y que requiere decisión y acción.69

2. El Manejo de las CrisisEs el proceso de prevención, contención o solución que se le da auna crisis (se incluyen las crisis potenciales). Esto considera tantoel manejo de ella como la ordenada transición a la guerra, si esta esnecesaria.70 El control de la crisis consiste en las medidas para con-tener, reducir o resolver la crisis. La prevención de la crisis corres-ponde a medidas diplomáticas, económicas y ocasionalmente milita-res, que se adoptan para modificar las causas de un conflicto poten-cial.71

Lo que orienta el sistema nacional de manejo de crisis es lograr unarespuesta balanceada a cualquier situación que pudiese ocurrir, uti-lizando los diferentes medios a disposición del Gobierno, tanto di-plomáticos, económicos y otros, de los cuales la acción militar tien-de a ser el último recurso.

La Doctrina Británica, al definir manejo de crisis, también hace refe-rencia a la doctrina OTAN,72 indicando que esto corresponde a lasacciones coordinadas que se adoptan para degradar una crisis, pre-venir su escalada en un conflicto armado y contener hostilidades,de ocurrir éstas.

3. Estructura de Manejo de CrisisEl manejo de crisis es ejecutado en el nivel gubernamental por losministros, tanto en forma individual como formando parte de un co-mité. La mayoría de las crisis serán manejadas por el Comité de Polí-tica Exterior y Defensa (Overseas Policy and Defence Committe of

69 UK Army, “Joint Warfare Publication 0-01.1”, UK Joint Glossary Termsand Definitions (supplement to AAP-6), Interim Edition, CD ROM, 1998.

70 UK MoD, “British Defence Doctrine, JWP 001”, Chapter 7, CD ROM, 1997.71 UK Army, “Joint Warfare ...”, Op. Cit.72 NATO Glossary of Terms and Definitions. (DLW Edition), AAP-6 (U) dlw

edition issue 1.0, Junio de 1998.

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the Cabinet - OPDC), pero, de ser necesario, puede conformarse uncomité especial para coordinar el trabajo de todos los departamen-tos gubernamentales involucrados. Dentro de los lineamientos de-terminados por los ministros, el Ministro de Defensa es responsablede la dirección de las operaciones al más alto nivel, realizando estafunción a través de la Organización de Manejo de Crisis de Defensa(Defence Crisis Management Organisation - DCMO).La DCMO cuenta en su estructura con:

- Un Estado Mayor (Central Staff), el que opera en situacionesde normalidad y crisis menores en el Edificio del Ministerio deDefensa. En crisis de mayor magnitud, este Estado Mayor seconcentra en el Centro de Manejo de Crisis de Defensa(Defence Crisis Management Centre), una instalación quecuenta con altas medidas de seguridad y protección.

- Un Cuartel General Conjunto Permanente, localizado enNorthwood, como parte integrante de la DCMO, que juega unpapel clave en el apoyo a la toma de decisiones del CuartelGeneral del Ministerio de Defensa en el nivel estratégico mili-tar. Durante crisis importantes, este Cuartel General formaequipos multidisciplinarios, tanto para el planeamiento de con-tingencias como de operaciones.

- Un Staff de Inteligencia de Defensa, que tiene por misión en-tregar alarmas estratégicas y evaluaciones de inteligencia dedefensa, provee una capacidad militar de análisis, estudio ymonitoreo permanente de desarrollos políticos y militares enel mundo que puedan influenciar la toma de decisiones nacio-nales y la dirección estratégica de sus operaciones. A la vez,este Staff debe observar áreas de interés emergente y mante-ner una visión de operaciones conjuntas en lo marítimo, te-rrestre y aéreo.

El sistema de manejo de crisis ya descrito cuenta con una estructurapermanente de análisis de focos de tensión, definición de alarmasestratégicas y monitoreo continuo de desarrollos políticos y milita-res en el mundo, en especial en las áreas de interés emergente.

60


Resulta interesante destacar que la doctrina del Reino Unido para elmanejo de crisis contempla el desarrollo de “Operaciones de Mediosde Comunicación Social”, las que se desarrollan de acuerdo a unacampaña que dispone y conduce el Gobierno,73 donde incluso se con-templa la realización de reuniones con editores de prensa y represen-tantes de los medios, tanto del Reino Unido como de los existentes enel área de operaciones, a fin de asegurarse que hayan comprendido elentorno de la situación que rodea una posible respuesta operativa.Para esto se considera el despliegue de un staff especialista en infor-mación pública.

C. ESPAÑA

1. Concepto de Crisis InternacionalEl Centro de Altos Estudios Militares (ALEMI), define la crisis inter-nacional como una situación de agravamiento de la tensión entre doso más partes, motivada por factores políticos, ideológicos, económi-cos o sociales, que surgen cuando se genera una amenaza sobre losintereses vitales de un país o alianza, en orden a conseguir una situa-ción ventajosa y obligando a los antagonistas a la búsqueda de unasolución, con riesgo de conflicto armado.74

De acuerdo a la Política de Defensa y Seguridad de España, se entien-de como concepto de crisis, “al fenómeno complejo de índole políticay, por tanto, su gestión adquiere su auténtica dimensión en el terrenode lo político y, principalmente, en el de la política exterior”.75 A su vezse entiende por crisis, a cualquier situación de alteración de la norma-lidad, por lo que el concepto pasa a ser un sinónimo de emergencia,de grave riesgo, calamidad pública, excepción, catástrofe, etc. Es de-cir, toda aquella situación que exige del gobierno una respuesta eficazcon la aplicación de los recursos nacionales.

73 Ministery of Defence´s, “Working Arrangements with the Media in times ofEmergency, Tension Conflict and War”,, (London: Ministery of Defence´sPress Secretary and Chief of Information) The Green Book.

74 Alcázar, Agustín, “Situaciones …”, Op. Cit., p.19.75 Ministerio de Defensa de España, “Política de Defensa y Seguridad de

España”, (Madrid: Min. Def., 1993) p. 70.

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2. El Manejo de las CrisisTeniendo presente que uno de los objetivos básicos de la Política deDefensa de España es “consolidar la presencia del país en las organi-zaciones internacionales de seguridad y defensa, asumiendo plena-mente las responsabilidades y compromisos derivados de su partici-pación en ella”,76 se consideró como directriz para darle cumplimien-to, entre otros, el hecho de completar el Sistema Nacional de Conduc-ción de Crisis de tal forma que sus procedimientos de actuación seancompatibles con sus países aliados.

76 CESIM, “La Nueva política de Defensa de España”, Escenarios ActualesNº3, 1997, p. 2.

Figura Nº 13 Estructura de Manejo de Crisis de España

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El manejo de crisis considera todas las acciones que involucren alpoder nacional, de manera que asegure la utilización coordinada, rápi-da y eficaz de los recursos públicos y privados disponibles, para en-frentar la situación crítica.

3. Estructura de Manejo de CrisisPara conducir situaciones de crisis, España cuenta con la ComisiónDelegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, la que estará inte-grada por el Presidente y Vicepresidente del Gobierno, y los Minis-tros de Asuntos Exteriores, Defensa, Economía y Hacienda e Interiorcon carácter permanente, pudiéndose incorporar a la misma otrosMinistros que se designen en función de los asuntos que deban tra-tarse. Además, ha establecido el Departamento de Infraestructura ySeguimiento para Situaciones de Crisis, como organismo asesor en-cargado de monitorear el desarrollo de acontecimientos antes, duran-te y después de los eventos de la crisis.

En la definición de esta estructura se han considerado los siguientescriterios orientadores:

- Establecer un Centro Nacional de situación y dirección de cri-sis que posibilite la rapidez, continuidad y eficacia de la acciónde Gobierno.

- Desarrollar el sistema de telecomunicaciones necesario.

- Elaborar un Plan General de Información y potenciar los servi-cios de inteligencia y contrainteligencia.

- Organizar el sistema de forma que sea compatible con el de laAlianza Atlántica.

4 Planificación para las crisisPara materializar una oportuna y eficiente planificación, los organis-mos que se señalan deben cumplir con las siguientes funciones:

a. Departamento de Infraestructura y Seguimiento para Situacionesde Crisis (creada el 06 de Febrero de 1987).

- Estudiar y proponer la normativa necesaria para el establecimientoy funcionamiento de un sistema de alerta y conducción de situa-ciones de emergencia o crisis nacionales o internacionales.

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- Realizar los estudios, planes y programas necesarios para elestablecimiento y mantenimiento de la infraestructura del sis-tema que garantice la rápida reacción y la continuidad de laacción de gobierno en las situaciones de emergencia o crisis.

- Adoptar las medidas necesarias para asegurar la proteccióndel sistema y de su funcionamiento.

- Desarrollar otros cometidos que el Presidente del Gobierno leencomiende en relación con los asignados a la Presidenciadel Gobierno en el Plan General de la Defensa Nacional.

b. Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis(creada el 30 de Diciembre de 1986)

- Aprobar la normativa necesaria para el establecimiento de unsistema de conducción de situaciones de emergencia o crisis,tanto de carácter nacional como internacional, que pueda afec-tar a la vida, seguridad o bienestar de los españoles.

- Aprobar los planes y programas de infraestructura y actua-ción que sean precisos para garantizar la continuidad de laacción del Gobierno y el funcionamiento normal de la vidaciudadana en las situaciones antes mencionadas.

- Dirigir y coordinar las actuaciones encaminadas a prevenir,controlar y conducir las situaciones de crisis.

D. ORGANIZACIÓN DEL TRATADO DEL ATLÁNTICO NORTE (OTAN)

1. Concepto de Crisis InternacionalSituación de tensión de carácter internacional, producida por la agu-dización de un conflicto potencial, con riesgo de escalar hacia unconflicto armado.

2. El Manejo de las CrisisAcciones coordinadas que se adoptan para degradar una crisis, me-diante medidas diplomáticas, económicas y eventualmente militares,para prevenir su escalada en un conflicto armado y contener hostili-

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dades de ocurrir éstas.77 La función más importante de la alianzaconsiste en evitar mediante la disuasión el empleo directo de la fuer-za, sin dejar de renunciar a su actuación activa y mediadora quepermita una solución pacífica de las controversias presentadas, apro-vechando plenamente la asociación, la cooperación y el diálogo, asícomo los vínculos con otras organizaciones internacionales paracontribuir primeramente a la prevención de las crisis y, seguidamen-te, si ésta llega a producirse, desactivarla a la brevedad, antes deque se produzca una escalada sin retorno.

En el Nuevo Concepto Estratégico de la alianza se identifica al ma-nejo de crisis como una de las tareas de seguridad fundamentalesde la alianza, declarando que, con el objetivo de incrementar la se-guridad y estabilidad en el área euro-atlántica, la OTAN está dis-puesta, en un análisis caso por caso y mediante consenso, a contri-buir a la prevención eficaz de los conflictos y a intervenir activa-mente en la gestión de las crisis, incluidas las operaciones de res-puesta.78

3. Estructura de Manejo de CrisisLa OTAN no cuenta con una organización específica para el manejode crisis internacionales que difiera de su estructura permanente. Ensu calidad de alianza defensiva, su rol fundamental es el contribuir ala gestión de las crisis mediante operaciones militares.79 En estoscasos, lo normal será que se utilicen las estructuras de los Estadosmiembros, en cuanto a los medios de carácter político, económico ydiplomático, dejando a la alianza la dimensión militar. Las autorida-des nacionales son, en consecuencia, las encargadas de la gestiónde la crisis en su globalidad, apoyándose en la estructura defensivade la alianza.

77 NATO, “Glossary of Terms and Definitions”, (DLW Edition), AAP-6 (U) dlwedition issue 1.0, Junio de 1998.

78 OTAN, “Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN”, 1999, Art. 10.79 OTAN, “Nuevo Concepto …” Op. Cit., Art. 49.

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E. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO

1. En todos los casos analizados, la crisis internacional es reco-nocida como instrumento de la política para lograr objetivos, distintode la guerra, que está a disposición de los correspondientes conduc-tores políticos del más alto nivel. También se considera que en esteproceso se deben lograr los objetivos planteados, evitando llegar aun conflicto armado, como un requisito para determinar su grado deéxito.

2. Durante tiempos de paz, se ocupan procedimientos de planifi-cación de crisis para evaluar, de manera anticipada, situaciones futu-ras donde pudieran verse requeridos para responder militarmente, conel objeto de estar preparados para una óptima ejecución.

3. Estas situaciones son predicciones hipotéticas, de condicio-nes regionales, mundiales y escenarios que son considerados críti-cos, ya que su relativa probabilidad, la importancia para la seguridadnacional y la dificultad que presenta una respuesta militar, implica lanecesidad de que existan planes antes que estos eventos ocurran.

Figura Nº 14 Estructura de la OTAN80

80 OTAN, “NATO Handbook” ,

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4. Las diferentes doctrinas de manejo de crisis se encuentranexplicitadas adecuadamente, tanto en documentos oficiales del nivelgubernamental, específicos del sector Defensa, como también parti-culares de las diferentes instituciones, determinando su estructura,organización y flujo de informaciones, sin entrar a ser normativa en elmanejo de la crisis propiamente tal, aspecto que le da un alto grado deflexibilidad.

5. Dentro de las estructuras adoptadas, se destaca el contar conestamentos de existencia permanente –definidos a priori-. Este as-pecto, sin lugar a dudas, facilita la prevención y la conducción de unaeventual situación de crisis, tanto en el ámbito nacional como interna-cional, permitiendo la elaboración anticipada de los planes de actua-ción –para aquellas situaciones hipotéticas que se hayan definido-,que faciliten afrontar con éxito un problema de esta naturaleza y evi-tar con ello la improvisación, que podría tener graves consecuencias,considerando que ellas serán las que intentará explotar el oponentepara conseguir sus propósitos.

6. El manejo de crisis contempla dentro de sus instrumentos laparticipación de todos los campos de acción, como componentes delPoder Nacional, lo que hace identificar a las crisis internacionalescomo un problema global del Estado que tenga que enfrentarla. Inclu-so ante la presencia de alianzas –como es el caso de la OTAN-, seaprecia una coordinación de los diferentes elementos ya menciona-dos, unos a nivel estatal y otros –específicamente el militar- en elnivel colectivo. Destaca en la doctrina del Reino Unido, el contemplar“operaciones de Medios de Comunicación”, como parte integrante dela maniobra de crisis, como un factor de presión, como operaciónsicológica y como forma de afectar las percepciones del entorno, re-afirmándose el carácter multidisciplinario de la forma de encarar estetipo de situaciones.

7. Para dichos efectos, existe un diseño de procedimientos deplanificación de acción en caso de crisis. Estos siguen un ordena-miento lógico y metódico, que comienza con el reconocimiento delproblema y el desarrollo de la solución, incluyendo la progresión en lapreparación y ejecución de las respectivas órdenes de operaciones.

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Se considera además un rápido y efectivo intercambio de informaciónsobre la situación, su análisis, y las alternativas de respuesta militar.

8. Finalmente, en las doctrinas de manejo de crisis analizadas seconsidera como su objetivo principal el lograr una respuesta balan-ceada a cualquier situación que pudiese ocurrir. En ella, la opciónmilitar es la última acción a adoptar, pero se la integra plenamente enla maniobra de crisis como elemento de disuasión y de respaldo de lasdecisiones y acciones que lleven a cabo los otros campos de acción.

Con lo desarrollado en este capítulo, se ha dado respuesta a la cuartay quinta interrogantes definidas para esta investigación: ¿Cuál es lavisión que se tiene de las crisis internacionales en otros países? y¿Qué estructura se han dado otros países para enfrentar las crisisinternacionales?

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CAPÍTULO IVLas Estructuras Gubernamentales en Chile y la Crisis

Para la definición de nuevos organismos, a menudo resulta más con-veniente comenzar a partir de lo ya existente que tratar de construiralgo creando la totalidad de sus componentes desde la nada. Siguien-do este razonamiento, a continuación se hará una revisión de los con-ceptos de los diversos niveles de conducción superior y de los com-ponentes de la orgánica actual del aparato gubernamental de Chile,contenidos en los documentos legales relacionados con la conduc-ción política, político-estratégica y estratégica, desde la perspectivade la posible utilidad que las diferentes entidades tendrían en unaeventual situación de crisis internacional. Con esto se pretende hacerun análisis de las estructuras que se encontrarían disponibles en laactualidad para que los niveles político y político-estratégico inten-ten una conducción en las mencionadas situaciones de crisis.

A. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL (COSENA)81

Este organismo fue creado por la Constitución Política de Chile de1980. Está presidido por el Presidente de la República e integrado,además, por las siguientes autoridades, todas las cuales tienen dere-cho a voz y a voto:

- Presidente del Senado- Presidente de la Corte Suprema- Contralor General de la República- Comandante en Jefe del Ejército- Comandante en Jefe de la Armada- Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea- General Director de Carabineros

81 Constitución Política de la República de Chile, 1980, arts. 95 y 96.

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También integran el COSENA, sólo con derecho a voz, las siguientesautoridades:

- Ministro del Interior- Ministro de Relaciones Exteriores- Ministro de Defensa Nacional- Ministro de Economía- Ministro de Hacienda

Tiene las siguientes funciones:

- Asesorar al Presidente de la República en cualquier materia deseguridad nacional que él solicite.

- Hacer presente al Presidente, al Congreso Nacional o al TribunalConstitucional, su opinión frente a algún hecho, acto o materiaque, a su juicio, atente gravemente en contra de las bases de lainstitucionalidad o pueda comprometer la seguridad nacional.

- Informar previamente respecto de las materias relativas a la de-terminación de las fuerzas de tierra, mar y aire que han de mante-nerse en pie en tiempo de paz o guerra, y las normas para permitirla entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República,como, asimismo, la salida de tropas nacionales fuera de él.

- Recabar de las autoridades y funcionarios de la administracióndel Estado cualquier antecedente relacionado con la seguridadexterior e interior de la República.

Este Consejo puede ser convocado por el Presidente de la República, oa solicitud de dos de sus miembros, y sus acuerdos se adoptan pormayoría absoluta de los miembros en ejercicio con derecho a voto.Actúa como Secretario el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacio-nal.

B. CONSEJO SUPERIOR DE LA DEFENSANACIONAL (CONSUDENA)82

El CONSUDENA, por mandato de la ley, es un organismo asesor delSupremo Gobierno en el estudio y resolución de los problemas que serefieren a la Defensa Nacional, relacionados con la seguridad exterior

82 República de Chile, Decreto N° 13 de 15 de Marzo de 1958, “ReglamentoComplementario de la Ley N° 7.144”.

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del país. Se relaciona con el Supremo Gobierno a través del Ministeriode Defensa Nacional, pero no depende de este ministerio, ni de otro.Tiene la siguiente composición:

- Ministro de Defensa Nacional, que lo presidirá- Ministro de Relaciones Exteriores- Ministro de Hacienda- Comandante en Jefe del Ejército- Comandante en Jefe de la Armada- Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea- Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional- Jefe de Estado Mayor General del Ejército- Jefe de Estado Mayor de la Armada- Jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea- Subsecretario de Guerra- Subsecretario de Marina- Subsecretario de Aviación

En caso de ausencia del Ministro de Defensa Nacional, presidirá elConsejo el Ministro de Relaciones Exteriores; a falta de éste, el Minis-tro de Hacienda; en ausencia de ambos, el miembro del Consejo másantiguo.

Los Ministros de Relaciones Exteriores y de Hacienda podrán no asis-tir a las sesiones cuando las materias a tratar no exijan especialmentesu presencia.

El CONSUDENA tendrá las siguientes misiones y atribuciones:

1. Dar normas de carácter general para la preparación del país parahacer frente a un conflicto bélico (Planificación Primaria de la DefensaNacional), las cuales serán dirigidas al total de las actividades nacio-nales.

2. Dictar normas generales sobre “Política Militar”, entendiéndosepor ello el hecho de orientar convenientemente a la ciudadanía y opi-nión pública y encaminar los esfuerzos de la preparación moral, espi-ritual y material de las Fuerzas Armadas para afrontar un conflictobélico en las mejores condiciones de éxito.

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3. Velar por la administración de los fondos que se concedan alCONSUDENA, en conformidad a la ley 7.144 u otras posteriores paraadquirir, mantener e incrementar el potencial bélico nacional.

4. Estudiar y establecer las necesidades de la Defensa Nacional,comprendiendo las medidas necesarias para la protección de las po-blaciones civiles, como asimismo las normas de protección y seguri-dad mínimas de los servicios estimados de utilidad pública.

5. Aprobar y proponer al Supremo Gobierno los planes de adquisi-ciones e inversiones necesarios para satisfacer las necesidades de laDefensa Nacional.

6. Autorizar las adquisiciones e inversiones derivadas del cumpli-miento de los planes respectivos.

7. Fiscalizar el cumplimiento de los planes de adquisiciones e inver-siones que realicen las instituciones de la Defensa Nacional, de acuer-do con las resoluciones del Consejo.

8. Proponer las inversiones de los fondos extraordinarios destina-dos por la ley 7.144 u otras posteriores a la Defensa Nacional. Ningúngasto con cargo a estos fondos podrá ser hecho sin la autorizacióndel Consejo, ni aun por medio de decretos de insistencia.

9. Proponer la contratación de empréstitos, créditos o anticipos quesea necesario para los fines del artículo 5° de la ley 7.144.

10. Estudiar y proponer al Supremo Gobierno las expropiaciones quedeben realizar las instituciones para el mejor desenvolvimiento de laDefensa Nacional.

11. Proponer al Ejecutivo la declaración de Zonas de Emergencia,cuando las causales se ajusten a lo dispuesto por la ley 7.200.

12. Conocer, estudiar y proponer al Supremo Gobierno la solución deproblemas de vías de comunicaciones terrestres, marítimas o aéreasque digan relación con la Defensa Nacional.

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13. Dar su opinión sobre las instalaciones de servicios públicos que,por su naturaleza, puedan crear, en circunstancias determinadas, unproblema para la seguridad del país.

14. Exigir a las instalaciones de utilidad pública, mineras, industria-les, etc., la adopción de medidas de seguridad de carácter pasivo.Estas medidas serán controladas por las Instituciones Armadas, aquienes el Consejo les designará las tareas respectivas.

15. Conocer las concesiones de terrenos en zonas limítrofes, propo-niendo el rechazo si ellas van en desmedro de la seguridad nacional.Se entenderá por zonas limítrofes la faja de terreno que corre del límiteinternacional, hasta 30 kilómetros al interior del país.

C. CONSEJO SUPERIOR DE SEGURIDADNACIONAL (CONSUSENA)

Creado mediante Decreto con Fuerza de Ley N° 181 de 23 de Marzo de1960.83 Su misión es asesorar al Presidente de la República en todo loque se refiere a la seguridad de la nación y al mantenimiento de suintegridad territorial.

Es presidido por el Presidente de la República, que fijará la políticaque debe seguirse en esta materia, y su composición será la siguiente:

- Ministro del Interior- Ministro de Defensa Nacional- Ministro de Relaciones Exteriores- Ministro de Economía- Ministro de Hacienda- Comandante en Jefe del Ejército- Comandante en Jefe de la Armada- Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea- Director de Fronteras y Límites del Estado- Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional

83 República de Chile, Diario Oficial N° 24.612 de 05 de Abril de 1960.

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El Reglamento del D.F.L. N° 18184 establece que el CONSUSENA fun-ciona en tiempo de paz y de guerra. En virtud de su misión permanentede asesorar al Presidente de la República en todo lo concerniente aseguridad nacional, entre otras funciones le corresponde:

1. Estudiar y proponer, en cumplimiento a la política que establezca elPresidente de la República, las medidas tendientes a coordinar la laborde los diversos ministerios con el propósito de vigorizar y mantenerpreparado al país para afrontar con éxito una emergencia, contingenciabélica o conmoción interna.

2. Apreciar las necesidades de la Seguridad Nacional y hacer cumplir,por quienes corresponda, las resoluciones que adopte el Presidente dela República, para incrementar el potencial económico-defensivo delpaís y fijar la forma como serán empleados, en estado de emergencia yen la guerra, el potencial humano y los recursos de la nación para reali-zar el esfuerzo propiamente militar y el que asegure la continuidad de lasactividades nacionales, preservando con ello la seguridad nacional deacuerdo con las conveniencias y posibilidades del país.

3. Estudiar y considerar la situación interna e internacional a fin deproponer, cuando el Presidente de la República así lo requiera, las solu-ciones correspondientes de acuerdo con las conveniencias y posibili-dades del país.

4. Apreciar las necesidades de la Defensa Nacional y proponer seprovean los recursos económicos ordinarios y extraordinarios destina-dos a crear y mantener el potencial indispensable de las Fuerzas Arma-das.

5. Estudiar y aprobar la documentación básica primaria que se elaboraen el Estado Mayor de la Defensa Nacional. Tales documentos se refie-ren a:

a. Estudios y análisis de la situación política interna e inter-nacional que deducen los probables estados de emergencia ehipótesis de guerra en que puede verse envuelto el país en unmomento determinado.

84 Ministerio de Defensa Nacional, E.M.D.N. N° 261 de 15 de Diciembre de1960, Reglamento del DFL. 181.

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b. Normas esenciales que deben seguirse en los estadosde emergencia o de guerra, en todos los campos de acción.

c. Planes integrales que deberán ejecutarse en la paz paraincrementar en forma progresiva el potencial general de la na-ción con vista a posibilitar la aplicación del estado de emergen-cia y la ejecución de la guerra y para sostener la supervivenciadel país durante un conflicto.

d. Areas jurisdiccionales en que deberá dividirse el paíspara los efectos de las operaciones bélicas, y

e. Conjunto de medidas que permitan el paso de la naciónde su estado de paz al de guerra, aprovechando y distribuyen-do el potencial humano y material que debe asignarse a loscuatro Campos de Acción como elementos para cumplir susrespectivas misiones.

6. Proponer al Presidente de la República las modificaciones quesea necesario introducir en la organización de los ministerios cuandola seguridad nacional así lo aconseje.

7. Proponer al Presidente de la República los proyectos que se esti-me necesarios, en orden a introducir en las leyes, las atribuciones ydisposiciones que conduzcan al fortalecimiento y consolidación de laseguridad nacional y, aun, las de reforma constitucional, si fuere me-nester, para el logro integral de esta finalidad, como, asimismo, cual-quiera otra medida de gobierno o administración que tenga el mismoobjeto.

A este efecto, el CONSUSENA podrá, con autorización del Presidentede la República, encomendar a los funcionarios que designe, la misiónespecial de efectuar los estudios y proyectos consiguientes a la fina-lidad requerida de lograr la preservación integral de la seguridad na-cional.

En el mismo D.F.L. N° 181 y en su respectivo reglamento se estableceque el Estado Mayor de la Defensa Nacional será el organismo perma-nente de trabajo y de coordinación del CONSUSENA.

76


D. CAMPOS DE ACCIÓN

En la organización del Estado para enfrentar amenazas o riesgos a laseguridad del país y, particularmente, a la defensa nacional, la legisla-ción ha previsto la agrupación de la totalidad de los ministerios einstituciones y organismos que dependen de ellos, en cuatro camposde acción: Interno, Diplomático, de Defensa y Económico.

La legislación de 1960, que estableció el CONSUSENA y los camposde acción, previó que la planificación de las medidas apuntadas aobtener la seguridad nacional fuese elaborada durante el tiempo depaz, sin perjuicio de aquellas medidas que pudieran adoptarse en tiempode guerra. De aquí que, para efectos de facilitar la planificación, coor-dinación y ejecución de las diversas acciones relacionadas con laprevención de conflictos —y, con mayor razón, con su resolución—se haya tendido a observar los campos de acción como la modalidadorgánica permanente del Estado, tanto en tiempo de paz como en tiem-po de guerra. Sin embargo, la rutina habitual del Estado de Chile entiempo de paz no se organiza por campos de acción, sino que porministerios y sus instituciones y órganos dependientes.85

Cada uno de los Ministros de Estado será personalmente responsablede la preparación y ejecución de las medidas de Seguridad Nacionalque incumban a sus respectivos ministerios, debiendo realizar su la-bor para la consecución de los objetivos diplomáticos, bélicos, eco-nómicos e internos, conformando los siguientes Campos de Acción:86

1. Campo de Acción de orden DiplomáticoEstará dirigido por el Ministro de Relaciones Exteriores y se realizarápor medio del ministerio a su cargo y demás organismos y funciona-rios dependientes de dicho servicio.

2. Campo de Acción referido a Defensa NacionalEstará dirigido por el Ministro de Defensa Nacional y se realizará porel ministerio a su cargo, instituciones, organismos y personal depen-dientes de dicho servicio.

85 Ministerio de Defensa Nacional, “Libro…2002”, Op. Cit., p. 133.86 Ministerio de Defensa Nacional, ... “Reglamento del DFL. 181”, Op. Cit.

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3. Campo de Acción de orden Económico-FinancieroEstará dirigido, de acuerdo al orden de precedencia establecido, porel Ministro de Economía y se realizará con la colaboración de losMinistros de Hacienda, Minería, Agricultura y Tierras y Colonización,por intermedio de los respectivos ministerios a sus cargos, como losde los organismos y funcionarios de ellos dependientes.`

4. Campo de Acción de orden InternoEstará dirigido por el Ministro del Interior y se realizará con la coope-ración de los Ministros de Educación, Justicia, del Trabajo y Previ-sión Social, Obras Públicas y Salud y por intermedio de los respecti-vos ministerios y funcionarios de ellos dependientes.

E. JUNTA DE COMANDANTES EN JEFE87

Constituye el más alto organismo asesor del Ministro de Defensa Na-cional en las materias que incumban a las Fuerzas Armadas. Estaráconstituido por:

- Comandante en Jefe del Ejército- Comandante en Jefe de la Armada- Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea

En tiempo de paz, cuando a la reunión de la Junta asista el Ministro deDefensa Nacional, la presidirá por derecho propio. En tiempo de gue-rra será presidida por el funcionario militar que designe el Presidentede la República.

El Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional asistirá a las reunio-nes de la Junta de Comandantes en Jefe y tendrá derecho a voz, perono a voto. Se desempeñará como secretario de la Junta el Secretariodel Estado Mayor de la Defensa Nacional.

El Presidente de la República, en tiempo de paz, guerra o emergencia,estará en relación directa de mando con los Comandantes en Jefe decada una de las Instituciones de la Defensa Nacional, a través del

87 Ministerio de Defensa Nacional, ... “Reglamento del DFL. 181”, Op. Cit.

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Ministro de Defensa Nacional. En tiempo de guerra y en estado deemergencia, cuando sea necesario establecer fuerzas conjuntas enaquellas zonas donde lo exija la seguridad nacional, la relación demando del Presidente de la República con los jefes de las FuerzasArmadas que habrán de ejercer el mando sobre dichas fuerzas, se harápor intermedio del Ministro de Defensa Nacional y del Presidente dela Junta de Comandantes en Jefe.

Serán funciones y atribuciones de la Junta de Comandantes en Jefe,en especial:

1. Estudiar y proponer la política militar y las medidas referentes ala seguridad nacional que incumban a las Fuerzas Armadas,estudiando y valorando sus necesidades.

2. Proponer la solución de todos los problemas relacionados conla estrategia militar y su desarrollo durante la guerra.

3. Estudiar y revisar los documentos primarios elaborados por elEstado Mayor de la Defensa Nacional, en lo que a asuntosmilitares se refiere, que serán sometidos a la consideración delConsejo Superior de Seguridad Nacional para su aprobación.

4. Estudiar los documentos secundarios elaborados por el EstadoMayor de la Defensa Nacional, en lo que a asuntos militares serefiere, que serán sometidos a la consideración del Ministro deDefensa Nacional.

5. Proponer se establezcan Comandos Conjuntos en aquellas zo-nas donde lo exija la seguridad nacional.

6. Emitir las directivas y disposiciones para la conducción estra-tégica de las Fuerzas Armadas, que se deriven de la planifica-ción primaria y secundaria y estudiar los planes de los mandosconjuntos subordinados, elevados para su aprobación.

7. Planificar la instrucción en las Fuerzas Armadas en todos aque-llos aspectos de aplicación conjunta.

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8. Estudiar y proponer la estandarización del material de guerrade empleo común en las Fuerzas Armadas.

9. Disponer la ejecución y dirección de ejercicios y maniobrasconjuntas.

Cuando el Presidente de la República lo disponga, la Junta de Coman-dantes en Jefe intervendrá en la preparación de planes combinados,destinados a realizar maniobras militares con las Fuerzas Armadas deotras naciones. Asimismo, estudiará y propondrá la organización delas Fuerzas Especiales que, en cumplimiento a compromisos interna-cionales, deberán intervenir en operaciones militares extraterritoria-les.

F. ESTADO MAYOR DE LA DEFENSA NACIONAL88

Constituye el organismo permanente asesor, de trabajo y coordina-ción del Ministro de Defensa Nacional. Asimismo, es el organismo detrabajo y coordinación del Consejo Superior de Seguridad Nacional yde la Junta de Comandantes en Jefe.

Su misión será la siguiente:

1. Realizar todo trabajo o estudio que determine el Ministro de Defen-sa Nacional; aquellos acordados por el Consejo Superior de Seguri-dad Nacional, por la Junta de Comandantes en Jefe y que tenganrelación con la seguridad nacional, preparación y empleo de las Fuer-zas Armadas, ya sea en tiempo de paz, de crisis o en caso de conflictobélico.

2. Preparar y mantener actualizados los Documentos Primarios y losDocumentos Secundarios, referidos a Seguridad Nacional y a la De-fensa Nacional.

88 Ministerio de Defensa Nacional, “DN L-201 Reglamento General del EstadoMayor de la Defensa Nacional”, (Santiago: MDN, 1994).

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3. Realizar, en coordinación con la Dirección General de MovilizaciónNacional, todo trabajo o estudio relacionado con la movilización na-cional que disponga el Consejo Superior de Seguridad Nacional.

4. Coordinar la ejecución de las funciones y tareas conjuntas quedeban realizar las Instituciones de las Fuerzas Armadas.

5. Coordinar con Carabineros y Policía de Investigaciones, a travésdel Ministerio del Interior de acuerdo a la normativa nacional, lasactividades relacionadas a la Seguridad Interior del país.

El Estado Mayor de la Defensa Nacional dependerá directamente delMinistro de Defensa Nacional y mantendrá una relación de servicio,como órgano de trabajo y coordinación del Consejo Superior deSeguridad Nacional y la Junta de Comandantes en Jefe.

Figura N° 15 Estructura de Gobierno definida por el DFL 181

G. LA APRECIACION GLOBAL POLITICO ESTRATEGICA(A.G.P.E.)

En el Decreto Supremo del Ministerio de Defensa Nacional N° 37 del28 de Agosto de 1950 se establece que la A.G.P.E. es un DocumentoPrimario de la Defensa Nacional, definiéndola como un análisis de lasituación política interna e internacional para deducir las proba-bles hipótesis de guerra en que pueda verse envuelto el país y com-prende un estudio comparativo de los potenciales de la Nación con

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los de sus probables adversarios, para llegar a determinar cuál ocuáles deberán ser las aspiraciones políticas del país (objetivospolíticos) en cada una de las hipótesis estudiadas.89

De acuerdo a estudios efectuados por la Academia Nacional de Estu-dios Políticos y Estratégicos, la A.G.P.E. se habría creado con el pro-pósito de “contar con un proceso de análisis que permitiera a susAutoridades Políticas relacionar la situación nacional con el en-torno mundial, con el entorno continental y con el escenario veci-nal, ante el advenimiento de la llamada Guerra Fría”.90 obedecien-do a una necesidad de orden político, relacionada con la responsabi-lidad de los gobernantes de precaver y enfrentar las amenazas exter-nas.

Por su definición y contenidos, se deduce que A.G.P.E. tiene comopropósito la determinación de hipótesis de guerra, es decir, se sitúafundamentalmente en escenarios en los cuales se produce un enfren-tamiento de fuerzas, con un empleo generalizado del instrumento mili-tar.

H. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO

1. Pese a que una de las misiones del COSENA es la de asesorar alPresidente de la República en cualquier materia vinculada a la seguri-dad nacional, lo que incluiría las situaciones de crisis internacionales,se vería limitado para cumplir esta función en buena forma, principal-mente debido a lo siguiente:

a. No existe una subordinación entre los miembros del con-sejo y, aunque el Presidente de la República preside sus deba-tes, todos los consejeros poseen facultades similares e inclusopodrían aprobar una moción contraria a lo que pudiese soste-ner el Jefe de Estado. En consecuencia, no es propiamente unorganismo asesor del Presidente, sino que obedece más a las

89 Ministerio de Defensa Nacional, Decreto SupremoMINDEFENAC.E.M.FF.AA.Op.I. N° 37 de 28 de Agosto de 1950.

90 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Apreciación GlobalPolítico Estratégica, su elaboración y sus elementos conceptuales, planteamiento formulado el 04.SEP.2001 como parte del Programa de Talleres delLibro de la Defensa Nacional.

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características de una instancia de debate. Por lo anterior, noes adecuado para desarrollar trabajos de apreciación de situa-ción y de planificación que sirvan a la conducción del paísdurante periodos de crisis, sirviendo más bien para la discu-sión y generación de resoluciones y recomendaciones en te-mas de la institucionalidad nacional.

b. Si se considera que las situaciones de crisis internacio-nales deben ser enfrentadas con la acción coordinada de todoslos componentes del aparato gubernamental (campos de ac-ción), los responsables de los ministerios que los integran de-bieran tener una participación relevante en la toma de decisio-nes. Sin embargo, por composición y funcionamiento delCOSENA, los respectivos ministros sólo tienen derecho a voz,no participando directamente en las resoluciones que el conse-jo adopte.

2. El Consejo Superior de la Defensa Nacional es un organismoorientado a preparar el país para enfrentar un conflicto bélico (gue-rra), sólo desde el punto de vista de la Defensa Nacional (sin influen-cia en los demás campos de acción), y que, fundamentalmente, sepreocupa de los aspectos relacionados con las adquisiciones del sec-tor Defensa. Por lo anterior, no se visualiza como la entidad más ade-cuada para cumplir un rol de asesoría en la conducción del país enuna situación de crisis internacional.

3. El Consejo Superior de Seguridad Nacional se presenta comoun típico organismo asesor del Presidente de la República en su con-dición de Jefe de Gobierno, existiendo una condición de subordina-ción de los consejeros, en su calidad de funcionarios gubernamenta-les, y facilitándose su trabajo integrado bajo la dirección del Presi-dente.

4. El CONSUSENA reúne en un solo organismo de trabajo a la casitotalidad de los responsables del funcionamiento de los ministeriosque componen los diferentes Campos de Acción y a la totalidad de lasautoridades designados como sus directores, constituyendo los ór-ganos de maniobra con que cuenta el Presidente de la República –osu delegado- para la conducción del país ante una situación de crisisinternacional.

83


5. En caso de requerirse de alguna adecuación en su estructura yfuncionamiento para su desempeño eficiente en una crisis internacio-nal, situación que aún no había sido descrita al momento de redactarseel D.F.L.181, está facultado para proponer las modificaciones a lasorganizaciones –ministerios- y a las disposiciones –leyes- que seamenester para la preservación de la seguridad nacional. Por lo ante-rior, no deberían existir dificultades para introducirle ligeros cambiosa fin de servir adecuadamente como organismo asesor en situacionesde crisis internacionales.

6. La previsión de organización del país en Campos de Acciónpara hacer frente a circunstancias que pongan en riesgo la seguridady defensa del país cumple plenamente con la premisa de la conduc-ción de las crisis internacionales de emplear las capacidades del paíscomo un todo, coordinando los esfuerzos de los ámbitos diplomático,económico, de defensa e interno.

7. La Junta de Comandantes en Jefe es un organismo que, si biense ocupa de la seguridad nacional, lo hace únicamente desde la pers-pectiva del sector Defensa, asesorando al ministro del área, sin consi-derar los demás componentes del Poder Nacional, por lo que se puedeafirmar que se trata de un elemento sectorial.

8. El Estado Mayor de la Defensa Nacional es un organismo quepresta asesoría permanente al Ministro de Defensa Nacional, a la Jun-ta de Comandantes en Jefe –ambos propios del sector Defensa-, perotambién al Consejo Superior de Seguridad Nacional, lo que lo haceapto para desempeñarse adecuadamente en un entorno de crisis inter-nacionales.

9. Lo anterior queda demostrado explícitamente en sus misiones,ya que en ellas se estipula que tiene participación en la preservaciónde la seguridad nacional en tiempo de paz, de guerra y de crisis.

10. En cuanto a la A.G.P.E., su orientación exclusiva a la determina-ción de las probables hipótesis de guerra, con empleo generalizado ypreferente de la fuerza militar, la hacen inadecuada para servir de refe-rencia en las actividades de planificación y asesoría para situaciones

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de crisis internacionales –donde el aparato militar es sólo uno más delos medios empleados, no necesariamente el más importante-, de man-tenerse su propósito y esquema actual.

11. Sin perjuicio de lo anterior, la misma autorización mencionadaen el punto 5. puede utilizarse para efectuarle modificaciones, hacién-dola apta para servir como mecanismo de análisis adecuado tantopara prevenir y conducir crisis internacionales como para la planifica-ción de guerra, si es que la maniobra de crisis fallara.

Lo desarrollado en el presente capítulo entrega una respuesta a lapregunta N° 6 de la investigación ¿Cómo se comporta la estructuragubernamental nacional para enfrentar una situación de crisis in-ternacional?

85


CAPÍTULO VProposición de una Estructura de Asesoría en

Manejo de Crisis Internacionales en el caso nacional

A partir de la contextualización del fenómeno “crisis internacional” yde las conclusiones derivadas tanto del análisis de las doctrinas decrisis de la alianza y los países seleccionados como referencia, cuantode la revisión de los conceptos e instrumentos gubernamentales exis-tentes en nuestro país, es posible intentar el diseño de una estructurapara ser puesta a disposición del nivel político-estratégico, con capa-cidad de proporcionar una asesoría eficiente en el manejo de crisisinternacionales.

A. CONCLUSIONES GENERALES

Producto del estudio de los antecedentes mencionados, en términosde un contraste entre las doctrinas extranjeras y la realidad nacional,es posible destacar los siguientes aspectos conclusivos, que servi-rán de base para la formulación de la proposición que constituye elobjetivo de este trabajo:

- Mientras en todos los países y alianzas analizados se consi-dera la existencia de la crisis y se han creado los mecanismos adecua-dos para, inicialmente, su prevención y, posteriormente, su conduc-ción, en el caso nacional no se han adecuado las estructuras guberna-mentales ni los procesos para enfrentar este fenómeno ya no tan re-ciente, a pesar que sí en la explicitación de su política de defensa –lossucesivos Libros de la Defensa Nacional- se ha definido y asumido,denotándose una falta de correspondencia entre las probables situa-ciones que se podrían enfrentar y los instrumentos disponibles parahacerlo.

- En los ejemplos analizados, durante tiempos de paz se lleva acabo una planificación de crisis orientada a evaluar anticipadamentesituaciones futuras donde se visualice, entre otras, la potencial nece-

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sidad de utilizar la fuerza militar, a fin de obtener un grado de prepara-ción aceptable. En Chile, el proceso de planificación de tiempo de pazestá dirigido exclusivamente hacia la determinación de hipótesis deguerra –la situación extrema de empleo de la fuerza-, dejando de ladola previsión de situaciones intermedias, en las que la utilización delpotencial militar sea sólo uno de los medios empleados, en coordina-ción con los demás componentes del Poder Nacional.

- Un aspecto de suma importancia es la existencia de estamentosde funcionamiento permanente para la prevención y conducción deuna eventual situación de crisis, permitiendo adoptar las previsionespara los probables escenarios de crisis que se hayan visualizado, alos que se suman otros organismos en caso que alguno de estos esce-narios se haga realidad, que potencian dicha entidad, completándolacon representantes de todo el espectro requerido para la conducciónde la crisis ya desatada.

- Pese a lo expresado, la situación nacional no es de carenciaextrema de estructuras capacitadas para desenvolverse en este am-biente, ya que se poseen algunos organismos que con algunas ade-cuaciones –permitidas por los mismos documentos legales que normansu funcionamiento- podrían servir de base para conformar mecanis-mos y organizaciones que cumplan la función de previsión, preven-ción y –de ser necesario- conducción de situaciones de crisis interna-cionales.

La proposición resultante se orientará al establecimiento de un mode-lo de organización que sea adecuado para insertarse en la estructuraactual de la administración del Estado, involucrando la menor canti-dad de cambios. Esta organización deberá posibilitar una gestión efi-ciente de una eventual situación de crisis internacional, proporcio-nando asesoría experta a los niveles Político y Político–Estratégico,especialmente en lo referido a la toma de decisiones en el ambienteque se genera en ese tipo de escenarios.

B. SISTEMA DE PLANIFICACIÓN DE CRISIS

Un sistema de planificación de seguridad nacional integral requiereser concebido de manera de abarcar todo el espectro del conflicto quees posible encontrar en la realidad mundial actual. Este proceso debe-

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rá tener como base la Apreciación Global Político Estratégica, meca-nismo que ya existe en la institucionalidad vigente como generadorde hipótesis que afectan el normal desenvolvimiento del país.

Sin embargo, como ya se viera en el análisis efectuado, la A.G.P.E., pordefinición, sólo se orienta a la determinación de hipótesis de guerra,requiriéndose, en consecuencia, de la incorporación de los estadiosdel conflicto que se han definido en el esquema de relaciones interna-cionales vigente, dándosele de esta manera la propiedad deintegralidad.

Para satisfacer la mencionada demanda, la A.G.P.E., mediante el levan-tamiento de escenarios,91 debería constituirse en un mecanismoanticipador de colisiones de intereses nacionales que pudiesen afec-tar al país, definiendo, primeramente, las hipótesis de conflicto que sederiven de estas contraposiciones. En una segunda parte del análisis,se requiere establecer cuáles de esas hipótesis de conflicto, en virtudde objetivos que se pongan en juego y de los medios que eventual-mente se utilizarán para enfrentar cada una de ellas, podrían pasar aconstituir hipótesis de crisis, es decir, aquellas en las que se tengaprevisto obtener o mantener los objetivos ejerciendo presión sobreel adversario –incluso militar- pero sin llegar a la utilización generali-zada de la fuerza. Posteriormente, se deberá efectuar un análisis deeste segundo género de hipótesis, para definir cuáles de ellas podríanllegar a afectar intereses vitales del país, por los que se estaría endisposición –pese a las consecuencias- de obtener o mantener losobjetivos derivados incluso mediante la utilización generalizada de lafuerza militar. Además, en esta etapa se deben considerar los escena-rios que en una primera revisión evidencian hipótesis de conflictosque amenazan a los intereses nacionales vitales, sin pasar por la etapade crisis, excepto como una fase previa de la guerra. A este tercerproducto se le denominará hipótesis de guerra.

Conforme al proceso descrito, la A.G.P.E. ya no se circunscribirá sola-mente a la estructuración de estas últimas hipótesis, sino que se cons-tituirá en una herramienta que estará en condiciones de adoptar pre-

91 Método propio de los estudios prospectivos.

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visiones para enfrentar escenarios que se sitúen en cualquiera de lasmanifestaciones del espectro del conflicto moderno, como un pasoindispensable para la elaboración de cualquier planificación que pre-tenda tener algún grado aceptable de éxito.

Respecto a la reorientación de la A.G.P.E. antes descrita, se concuerdaplenamente con lo propuesto por el TCL. Jorge Salas Kurte en su tesisque propone una nueva metodología para su desarrollo, en la que sehace una descripción detallada del proceso de levantamiento de hipó-tesis.92

92 Salas K., Jorge, Tcl., “Proposición de una metodología para desarrollar laApreciación Global Político Estratégica”, Tesis para obtener el grado deMagíster en Seguridad y Defensa, mención Administración de Recursos deDefensa, (Santiago: Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos,2001) .

Figura N° 16 Secuencia A.G.P.E. propuesta

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C. ESTRUCTURA DE PLANIFICACIÓN YCONDUCCIÓN DE CRISIS

Uno de los principales atributos que debe poseer una estructura paraasesoría en caso de crisis internacionales es el contar con componen-tes de existencia permanente, que participe activamente en el procesode formulación de hipótesis de crisis93 y le otorguen al país la capaci-dad de adoptar previsiones con mucha anticipación para los escena-rios susceptibles de presentar situaciones de crisis.

Consecuente con la premisa de evitar al máximo la creación de nuevosorganismos, basando la proposición en entidades ya existentes, se haestimado que una solución eficiente sería utilizar el Consejo Superiorde Seguridad Nacional como punto de partida para esta estructura deasesoría en situaciones de crisis internacionales, por ser el organismoactualmente vigente que posee las mejores características para cum-plir este cometido.

Su misión de asesorar al Presidente de la República en todo lo que serefiere a la seguridad de la nación y al mantenimiento de su integridadterritorial; el hecho de ser presidido por el Jefe de Estado; el estarcompuesto por los responsables de los ministerios que deberán con-formar los campos de acción; su funcionamiento en tiempo de paz yde guerra; su misión de estudiar y considerar la situación interna einternacional a fin de proponer, cuando el Presidente de la Repúblicaasí lo requiera, las soluciones correspondientes de acuerdo con lasconveniencias y posibilidades del país; sus facultades de proponer alPresidente de la República las modificaciones que sea necesario in-troducir en la organización de los ministerios cuando la seguridadnacional así lo aconseje y de proponer al Presidente de la Repúblicalos proyectos que se estime necesarios, en orden a introducir en lasleyes, las atribuciones y disposiciones que conduzcan al fortaleci-miento y consolidación de la seguridad nacional y, aun, las de reformaconstitucional, si fuere menester, para el logro integral de esta finali-dad, como, asimismo, cualquiera otra medida de gobierno o adminis-

93 Apreciación Global Político Estratégica.

90


tración que tenga el mismo objeto; y finalmente, el hecho de contarcon el Estado Mayor de la Defensa Nacional como organismo perma-nente de trabajo y de coordinación, lo hacen especialmente apto y leotorgan las atribuciones para asumir la condición de base para unaestructura para la asesoría en el manejo de crisis internacionales en elcaso nacional.

Como primera modificación, se deberá conformar una Secretaría o Co-mité o Departamento Permanente de Evaluación y Planificación deCrisis Internacionales, que se nutra de los análisis efectuados en elcontexto de la A.G.P.E., específicamente de las hipótesis de crisis,para la prevención y planificación de una maniobra de crisis conside-rada como una alternativa a la guerra, y de las hipótesis de guerrapara la planificación de las actividades y medidas a adoptar en lacrisis que podría constituir la etapa previa al involucramiento en unconflicto armado generalizado, con el objeto de tratar de lograr losobjetivos evitando la guerra o, en su defecto, de llegar al enfrenta-miento bélico en las mejores condiciones posibles. Este organismo,en la práctica materializaría el funcionamiento permanente delCONSUSENA y debería estar radicado en el E.M.D.N., en su calidadde organismo de trabajo de dicho consejo.

En esta Secretaría o Comité o Departamento Permanente deberán es-tar representados todos los campos de acción, ya sea por expertossectoriales con especialización en Seguridad y Defensa Nacional opor expertos en Seguridad y Defensa con especialización en las mate-rias sectoriales que corresponda, debiendo existir un nexo estrechocon la Dirección de Inteligencia de Defensa, que debiera proveer deinformación sectorial y, principalmente, dar las alarmas estratégicasque marquen la escalada de la crisis.

El producto de su trabajo deberá ser planes de manejo de crisis inter-nacionales para cada una de las hipótesis antes mencionadas, losque, con la aprobación del Presidente de la República, previa consul-ta al CONSUSENA, deberán constituir la base de la actuación nacio-nal en caso de que estas hipótesis se hagan realidad.

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Figura N° 17 Estructura resultante del D.F.L. 181 modificado

Otra modificación que se debería hacer es dar al CONSUSENA la capa-cidad de mutar su estructura establecida hacia la conformación de unGabinete de Crisis, en caso de tener que enfrentar una situación decrisis internacional, presidido por el Presidente de la República y con-formado por los ministros responsables de los diferentes Campos deAcción, y respectivos asesores, teniendo como organismo de trabajoal E.M.D.N., en general, especialmente en cuanto a inteligencia, y a laSecretaría o Comité o Departamento Permanente de Evaluación y Plani-ficación de Crisis, en particular. La misión fundamental de este gabineteserá la conducción de la maniobra de crisis concebida, bajo la direccióndel Jefe de Estado y sobre la base de lo planificado previamente por elorganismo permanente.

La principal variación que tendría el CONSUSENA, al transformarse enGabinete de Crisis, es que los Comandantes en Jefe de las Institucionesde las Fuerzas Armadas, el Director de Fronteras y Límites y el Jefe delEstado Mayor de la Defensa Nacional dejarían de tener participación

92


directa y se constituirían como asesores del Director del Campo de Ac-ción de la Defensa Nacional los primeros, y como coordinador del orga-nismo de trabajo el último. Esto es de toda lógica, por cuanto en el mane-jo de una crisis internacional el aparato bélico es sólo una más de lasherramientas que su conductor tiene para accionar ante el oponente, yno necesariamente el más importante.

Otro aspecto importante es que durante esta fase del conflicto el orga-nismo fundamental de trabajo es la Secretaría o Comité o DepartamentoPermanente de Evaluación y Planificación de Crisis, dejando a las Direc-ciones de Planificación Primaria y Secundaria del E.M.D.N. liberadas dela mayor carga de trabajo, ya que deberán orientar sus esfuerzos princi-pales hacia la actualización de la planificación para enfrentar un conflictobélico, en caso que la maniobra de crisis no sea exitosa, actuando comonexo entre ambas instancias el J.E.M.D.N., quien tendrá la responsabili-dad de asegurar que el paso de las actividades derivadas de la planifica-ción de crisis hacia las originadas en la planificación de guerra sea gra-dual, fluido y coordinado. Esta división de tareas será válida tanto paralas crisis internacionales que se hayan concebido o percibido como unaalternativa a la guerra como también para aquellas que se visualicen sólocomo el preludio de un enfrentamiento armado generalizado.

Figura N° 18 Esquema de relaciones del Gabinete de Crisis propuesto

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Considerando que durante una crisis internacional más importanteque la señal misma que se quiera emitir es cómo ésta se percibe por elo los destinatarios, que no se reducen necesariamente a sólo el opo-nente, se estima de vital importancia la materialización de “Operacio-nes de Medios de Comunicación Social”, que deberán desarrollarseconforme a disposiciones emanadas desde el nivel del conductor dela crisis y en estrecha coordinación con las demás acciones de lamaniobra de crisis, formando parte integral de ésta. Para el adecuadodesarrollo de estas actividades, se deberá incorporar a la Secretaría,Comité o Departamento Permanente para la Evaluación y Planifica-ción de Crisis un estamento especialista en información pública.

Con lo desarrollado en el presente capítulo se da una respuesta a lapregunta N° 7 de la investigación ¿Qué adecuaciones deberían ha-cerse en la estructura gubernamental nacional para dotarla de lacapacidad de enfrentar situaciones de crisis internacionales con pro-babilidades de éxito?, se comprueba positivamente la hipótesis plan-teada para la investigación y, a la vez, se cumple con el objetivo gene-ral del trabajo.

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ÍNDICE

Introducción 5

Capítulo I Marco Teórico

A. El Sistema Internacional 11B. El Conflicto, la Guerra, la Crisis 21C. Las Crisis Internacionales 32D. Conclusiones del Capítulo 39

Capítulo II La Maniobra de Crisis

A. Concepto de Maniobra de Crisis 46B. Fases de la Maniobra de Crisis 47C. Conclusiones del Capítulo 53

Capítulo III La Doctrina de Crisis en el Mundo

A. Estados Unidos de Norteamérica (EE.UU) 55B. Reino Unido 58C. España 60D. Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) 63E . Conclusiones del Capítulo 65

Capítulo IV Las Estructuras Gubernamentales en Chile y la Crisis

A. Consejo de Seguridad Nacional 69B. Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA) 70C. Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) 73D. Campos de Acción 76E. Junta de Comandantes en Jefe 77F. Estado Mayor de la Defensa Nacional 79G. La Apreciación Global Político Estratégica (AGPE) 80H. Conclusiones del Capítulo 81

Capítulo V Proposición de una Estructura de Asesoría en Manejode Crisis Internacionales en el caso nacional

A. Conclusiones Generales 85B. Sistema de Planificación de Crisis 86C. Estructura dePlanificación y Conducción de Crisis 89

Bibliografía 95

JUAN CARLOS VERDUGO MUÑOZ

5

Juan Carlos Verdugo Muñoz, Teniente Coronel, nació en la ciudad de Talca al sur de Chile, en el año 1960. Egresado de la Escuela Militar con fecha 1 de enero de 1979. Pertenece al Arma de Caballería Blinda-da. Posee la Especialidad Primaria de Estado Mayor; Profesor de Aca-demia en las asignaturas de Táctica y Operaciones e Historia Militar y Estrategia; Magíster en Filosofía Política de la Universidad Gabriela Mistral; Magíster en Ciencias Militares, mención Gestión Estratégica en Disuasión y Defensa de la Academia de Guerra del Ejército; Ma-gíster en Ciencias Militares, mención Planifi cación y Gestión Estra-tégica de la Academia de Guerra del Ejército; Graduado del Instituto Internacional de Derecho Humanitario de San Remo, Italia.

Actualmente se desempeña como Comandante del Batallón de Heli-cópteros del Ejército, en comisión en MINUSTAH (Haití) al mando de la unidad de helicópteros del Ejército en dicha misión.

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Arturo Contreras Polgatti

Nº 2 La Comunidad de Defensa en Chile

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Nº 3 Crisis Internacionales en Sudamérica:

Teoría y Análisis

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Nº 4 Seguridad Humana y Seguridad Nacional:

Relación conceptual y práctica

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