Comentarios Proyecto que crea el Sistema de Educción Pública y modifica

otras normas (Boletín10.368)

4 Enero 2016

Verónica Cabezas Facultad de Educación UC

Ignacio Irarrázaval Centro de Políticas Públicas UC

Una educación pública que tenga como foco el aprendizaje de los niños

AGENDA

• Fundamentos del proyecto • Comentarios al proyecto de ley en base a los

problemas/desafíos principales • Conclusiones

FUNDAMENTOS DEL PROYECTO

¿Cuál es el rol de la educación pública? • La educación tiene sentido público mas allá de quién la provea. • Los principios del sistema no son muy distintos de LGE.

¿Cuáles son las características de la educación pública? • Garantía de acceso ……. Proveedor de “ultima instancia” • Cobertura a lo largo de todo el territorio nacional; • Mayor probabilidad de ofrecer proyectos pluralistas; • Servir de referencia al resto del sistema escolar; • Sector de influencia inmediata para implementación de las políticas educativas MINEDUC. • Pertinencia o vinculación con lo local

Necesidad de legislar sobre el tema

FUNDAMENTOS DEL PROYECTO PDL Educación Publica

2015 Problemas/Objetivos

Centro Políticas Públicas 2009 -2011

Panel de expertos 2011

Marcel + Raczynski 2009

• Se establecen principios articuladores EP

• Se potencia gestión educativa integral (SLE)

• Se asegura fortalecimiento de capacidades técnicas de cada establecimiento

• Foco en el aprendizaje de los estudiantes

• Escaso control en el trabajo de aula

• Foco en el trabajo de aula • Escuela como unidad básica • Manejo de diversidad. • Excelencia • Cultura de superación

Se potencia participación de comunidad educativa, local y regional en la educ. publica.

• Vinculo local • Arraigo local • No hay modelo único

• Complemento con funciones municipales para apoyo de aprendizajes.

Ausencia de horizontes de desarrollo y proyección de largo plazo • Se asegura carácter

especializado, multiprofesional y sistemático

• Colaboración estratégica entre EP y otros actores

• Institucionalidad permanente con mirada de largo plazo

• Organismo con fuerte componente técnico pedagógico

• Giro único • Espacios para mejor

gestión

• Falta competencias técnico pedagógicas.

• Giro único • Separación “razonable” de

funciones de diseño, control desempeño y gestión.

• Sesgada hacia aspectos administrativos de corto plazo

Baja rendición de cuentas y dilución de responsabilidades

• Responsabilidad por los resultados por parte de actores a cargo

• No hay claridad en la población respecto a quién es el responsable de los resultados de la educación de gestión pública

• Separación “razonable” de funciones de diseño, control desempeño y gestión

• Escasa responsabilización y rendición de cuentas efectivas.

• Importantes rigideces administrativas

• Relación principal – agente está debilitada

• Manejo de diversidad. • Coordinación y coherencia • Excelencia

FUNDAMENTOS DEL PROYECTO PDL 2015

Problemas/Objetivos Centro Políticas Públicas

2009 -2011 Panel de expertos 2011

Marcel + Raczynski

2009

Capacidades dispares e insuficientes

• Gran heterogeneidad • Heterogeneidad de capacidades técnicas y administrativas.

Atomización y escala inadecuada • Se constituye Red de

servicios públicos de educación

• Beneficios de funcionar en red

• Comunidad de aprendizaje entre establecimientos

• Vinculación a redes.

• Otras leyes y normativas que involucran a la Educación Pública

• Cambios recientes o en tramitación obre educación pública.

Proceso de implementación gradual Financiamiento propio

• Gradualidad • Solución transitoria

Referencias Centro de Políticas Públicas UC (2009) Reflexiones para una mejor educación pública en Chile. Apunte Legislativo Nº 1 Centro de Políticas Públicas + CEPPE UC (2011) ¿Qué hacer con la educación municipal? Panel de Expertos (2011) Fortalecimiento de la institucionalidad Pública. Informe Final Marcel, M & Raczynski, D. (2009) La asignatura pendiente: Claves para la revalidación de la educación publica de gestión local. Uqbar Editores.

CRITERIOS DE ANÁLISIS Una educación pública que tenga como

foco el aprendizaje de los niños

- Responsabilización - Proyección de largo plazo - Escala adecuada de provisión - Vinculo local - Fortalecimiento de las capacidades de los establecimientos educacionales - Educación inicial

Implementación adecuada

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COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY

1. RESPONSABILIZACION (1) • Art 7 Funciones de la DEP • Art 12 Funciones de SLE • Art. 15: Funciones director SLE • Art. 35: Atribuciones CLE • ¿A quién y respecto de qué se rinde cuentas? ¿Quien es el principal y quién es el agente?

– DEP (MINEDUC) es el principal • CLE: Gran asimetría de información

– No hay clara separación de funciones y articulación SACE

• ¿ Cómo se precisan las responsabilidades? ¿Cómo se responsabiliza a los responsables?

• ¿Hay capacidad para cumplir las responsabilidades (Funciones)? • Informe Financiero y dotación de los SLE ( Apoyo técnico pedagógico) • Asignación de recursos es responsabilidad de DEP • ¿Están las atribuciones suficientes? Ley 19070 Estatuto Docente. Art. 42

• Convenios de desempeño: Formalismo declarativo – exigible - incentivos • Experiencia convenios desempeño en ADP • Experiencia Ley Calidad y Equidad de la educación • Modificación ley ADP en segundo trámite constitucional (Boletín 10.164-05)

• Plan Estratégico Local de Educación Pública: Formalismo declarativo – exigible – financiamiento.

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Referencias: Un mejor Estado para Chile (2009) Capitulo: Secretaría Ejecutiva.+ Drago y Ross Centro de Políticas Públicas UC (2014) Caracterización de Directores(as) electos por el Sistema de Selección establecido por la Ley Nº20.501 Centro de Políticas Públicas UC (2013) Rediseño de los convenios de desempeño de los altos directivos públicos

Instrumento de convenios

Nueva estructura para el Convenio de primer y segundo nivel.

1. Convenio Base Ponderación: 85%

2. Aspectos complementarios acordados entre el superior y el

directivo Ponderación: 15%

1. Convenio Base Ponderación: 85%

2. Aspectos complementarios acordados entre el superior y el

directivo Ponderación: 10%

3. Evaluación de competencias Ponderación: 5%

Primer Nivel Segundo Nivel

Convenio desempeño SLE - Metas nacionales - Metas locales - Aspectos complementarios

Referencias: Centro de Políticas Públicas UC (2013) Rediseño de los convenios de desempeño de los altos directivos públicos

1. RESPONSABILIZACIÓN (2) • Art. 58: Modifica SACE art. 31 bis. - Art. 85

• ¿ Cómo se precisan las responsabilidades? ¿Qué consecuencias hay?

– Tratamiento diferente a instituciones que en la práctica el Estado reconoce como equivalentes.

– Nuevo informe de ACE con medidas de reestructuración: • No son 100% vinculantes para SLE • Se desconoce la disponibilidad de recursos para su implementación • Ni siquiera se informa al CLE

No puede cerrarse establecimiento si es que no hay otro en un perímetro geográfico de referencia.

• Causales del Art. 85. No aplican para establecimientos SLE. Tiene un alto

componente de discrecionalidad. • Superintendencia de Educación: Solo informa.

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Referencias: Ley 20.529 Historia de la Ley MINEDUC (2013) Informe Ordenación de Establecimientos

2. PROYECCIÓN DE LARGO PLAZO

• Art. 8: Director DEP • Art 13 Director SLE: nombrado vía ADP y durará seis años en el cargo. • Art 21Convenios de gestión educacional + Art. 27 Plan Estratégico local de Educación Pública: 6 ños • Art 34 Consejos Locales Educación duración cargos de consejeros

¿ Como se asegura la proyección de largo plazo? • Director del DPE: Precisar el mecanismo y duración en el cargo de la DPE, ¿ será un cargo de

confianza, durará 4 o 6 años?. Importante para evitar caer en ciclos políticos que es uno de los ejes articuladores de la necesidad de reforma.

• Directores de SLE el proyecto de ley debe ser coherente con la modificación que se está realizando al sistema de Alta Dirección Pública

• Elimina la figura de los PyT • Modifica algunos procesos de selección. • ¿Los directores ejecutivos de SLE serán de primer o segundo nivel dentro del SADP?.

– Consejos Locales: integrantes deben renovarse por mitades y tener una permanencia en el tiempo más de un año a fin de que el director del SLE junto con los consejeros puedan tener una visión a más largo plazo.

• Rol del intendente, en el marco del PDL de elección directa de los intendentes se debería disminuir su injerencia en la conformación del consejo, a fin de evitar una posible lógica partidista en el.

• Elección directa de Intendentes vs designación • Una consideración importante es que el director del SLE quede inhabilitado de ejercer cargos

públicos en la zona de su SLE en el periodo posterior a la cesación de su periodo.

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Referencias: Alessandro, M, La Fuente, M. , Santiso C (2013) The role of the Center of Government . Interamerican Development Bank. Centro de Políticas Públicas UC (2014) Estudio Centro de Gobierno.

3. ESCALA ADECUADA DE PROVISIÓN

• Art. 10: Define 67 SLE

¿Por qué 67 servicios? • Estarían definidos por ley sin posibilidad de ajuste. • ¿Cuales serán los criterios para asignar a los municipios dentro de un mismo SLE?. Al

hacer explícitos estos criterios se evita la discrecionalidad. • ¿La configuración de estos SLE podría coincidir con los distritos electorales? • Se asume una relación causal entre tamaño de SLE y desempeño. • Las economía de escala no ocurren automáticamente al aglutinar territorios otros

factores también intervienen.

• ¿CUAL ES LA ESCALA ADECUADA? • Solicitar aclarar los indicadores utilizados y sus ponderaciones. (art. 5º. Transitorio) • Revisar tamaño puede ser excesivo 20.000 estudiantes, algunos estudios hablan de

entre 3.500 /8.000 • Distancia a nivel intra-regional; número de establecimientos que tendrá cada servicios,

se debe considerar la disparidad que hay entre estos.

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Referencias: Benedetti, C. (2010) Análisis y evaluación de la gestión educacional municipal . Ingeniería Industrial Universidad de Chile. Irarrázaval, I & otros (2004) Estudio de diagnóstico y análisis de la administración municipal conjunta de los servicios de educación y salud en las municipalidades chilenas. Informe para SUBDERE Políticas Publicas UC (2009) Configuración nacional de unidades de gestión educativas MINEDUC Marcel, M & Raczynski, D. (2009) La asignatura pendiente: Claves para la revalidación de la educación publica de gestión local. Uqbar Editores.

3. ESCALA ADECUADA DE PROVISIÓN

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Correlación SIMCE con tamaño de matrícula

Gasto por alumno Vs. Matricula municipal

4. VÍNCULO LOCAL - NIVEL DES/CENTRALIZACIÓN

Art 7 Funciones de la DEP Art. 13-16: Director SLE y cesación de cargo Art. 35: Atribuciones CLE

• Dirección de Educación Pública: De acuerdo a sus funciones ésta

interviene fuertemente en los SLE anulando el arraigo local de estos servicios.

• Director SLE: Es elegido y se reporta a DEP. • Instrumentos de gestión educacional: Se gestionan y reportan a

DEP. • Consejos Locales: Asimilados a COSOC de Ley 20.500. El Consejo

Local tal como está explicitado en el proyecto de ley es un mero formalismo que no contribuye a relevar la importancia de lo local y a la descentralización.

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Referencias: Marcel, M & Raczynski, D. (2009) La asignatura pendiente: Claves para la revalidación de la educación publica de gestión local. Uqbar Editores. Centro de Políticas Públicas + CEPPE UC (2011) ¿Qué hacer con la educación municipal? Montenegro, H. (2011) Superintendent - Ysleta School District – California

5. FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES

Titulo IV. Arts 42 -45 Art. Establecimientos educacionales y atribuciones de los directores

– Art. 45: Atribuciones son restringidas y no consideran tendencias mundiales ni MBD (Leithwood et al. )

– Foco en el aprendizaje de los niños y “escuela que aprende”..? » Mejoramiento como proceso permanente, escuelas que se caracterizan por

generar capacidades internas para sustentar cambios en el med y LP.

• Recomendación de mejora – Si bien existen distintas rutas de mejoramiento, una de sus características

fundamentales es instalar capacidades (Bellei et al., 2014; Harris y Chapman, 2006). • Una cultura colaborativa entre los docentes favorecería la generación de procesos efectivos de

mejoramiento escolar, vs. Una cultura individualista. • En cuanto al accountability, tanto el interno como el externo son relevantes. El primero sería

más propicio para iniciar y mantener el mejoramiento escolar (Elmore, 2003). – Fortalecer el rol del liderazgo directivo. Mas que en levantar necesidades y desde el

exterior apoyar-transferir capacidades. – Basados en evidencia internacional y MBD, agregar a art.45: potenciar la evaluación

formativa de docentes y estudiantes; manejo de sus RR.HH; construcción de una cultura colaborativa; intercambio de buenas prácticas con otras escuelas y directores.

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Referencias: Elmore, R. (2003). Knowing the right thing to do: School improvement and performance-based accountability. Washington, D.C.: National Governors Association Center for Best Practices. Leithwood, K., Seashore Louis, K., Anderson, S., & Wahlstrom, K. (2004). How leadership influences student learning. Retrieved from www.wallacefoundation.org. Bellei, C.; Valenzuela, JP; Vanni, X. y Contreras, D. (2014) Lo Aprendí en la Escuela. ¿Cómo se logran procesos de mejoramiento escolar? LOM: Santiago de Chile.

6. EDUCACIÓN INICIAL (1)

Parrafo 4º. Art. 15. Traspaso establecimientos educación parvularia

• Aspectos críticos – Absorción de los VTF municipales por parte de los SLE recibirá los mismos problemas de

financiamiento actuales (bajos y poco estables recursos…asistencia irregular). – Los Consejos Locales no necesariamente incorporan a los establecimientos de educación

parvularia en su composición. – El proyecto de ley establece múltiples atribuciones y obligaciones a los establecimientos que

regula, pero no aclara si aplican también para los jardines infantiles y salas cuna (por ejemplo, la obligación de diseñar PME, ¿rige también para estos establecimientos?).

– El traspaso de los bienes inmuebles en los cuales se emplacen los establecimientos de educación parvularia y que no estén destinados exclusivamente a la prestación del servicio educacional no podrá realizarse. Esto implica que el sostenedor deberá proveer de un inmueble para el jardín o sala cuna respectiva, cargando nuevamente los gastos de instalación de los SLE.

– Proyecto de ley de carrera docente podría aumentar considerablemente el déficit, pues el sostenedor deberá pagar lo siguiente:

• La Asignación de Experiencia; • El componente de experiencia de la Asignación de Tramo de Desarrollo Profesional (ATDP)

para todos los tramos y bienios; • El componente variable de la ATDP para los tramos Inicial y Temprano; y • 14% del monto del BRP aumentado.

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• Recomendación de mejora – SLE recibirán a más de la mitad de niños y niñas de la matrícula financiada por

JUNJI, por lo que se presenta oportunidad para mejorar la educación parvularia con nueva administración, lo que no se logra simplemente cambiando los establecimientos VTF de administrador.

– Revisar efectos de ley de carrera docente en el financiamiento de los establecimientos públicos, considerando las nuevas obligaciones de los sostenedores de pagar determinadas asignaciones.

– Considerando el posible déficit presupuestario en estos establecimientos, ¿los SLE, pueden redistribuir recursos provenientes de subvención escolar de un establecimiento?

– Educadores que ejercen en establecimientos VTF ingresarían desde el 2020 a la carrera docente, siendo obligatorio el ingreso desde el 2026. La demora en la entrada a la carrera docente podría incrementar el déficit proyectado de educadoras para cubrir aumento de cobertura comprometido, lo que afectaría el objetivo de fortalecer educación pública y el aumento de la cobertura de la educación inicial.

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6. EDUCACIÓN INICIAL (2)

Establecimientos (excluye NT1 NT2) - Considerando el último dato de abril 2015, los jardines VTF (1.492) representan el 56,9% de las unidades educativas JUNJI. - Junji pose "jardines alternativos" de acuerdo a la glosa de clasificación. Parte de esos establecimientos se administran en conjunto a municipalidades y no están contados como VTF - Cada SL podría llegar a administrar entre 22 y 32 jardínes. - En algunas regiones tienen alta representatividad. Por ejemplo, 70 unidades, equivalentes al 64,8%, en la Región de Los Ríos.

7. TRANSICIÓN E IMPLEMENTACIÓN • Art 6.Entrada en funcionamiento de los SLE. • Disposiciones transitorias

• Implementación gradual es valiosa • Proceso no contempla ninguna revisión o mejoramiento durante

el proceso • Incertidumbre en el traspaso: rol de los municipios.

– La implementación del nuevo sistema de educación pública se espera entre en funcionamiento en enero 2017 abarcando un periodo edilicio completo y la mitad de siguiente, 2022.

– Regiones con alta tasa de matrícula estarán cruzadas entre el proceso de implementación con dos periodos alcaldicios.

• Traspaso de inmuebles y de personal es mucho mas complejo que los previsto en PDL

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CONCLUSIONES

CONCLUSIONES

• Diagnóstico parcialmente compartido

Solución • Proyecto con un fuerte componente de desmunicipalización (cambio de

sostenedor) pero con bajo fortalecimiento de la educación pública

• Si bien considera las limitantes actuales del sistema, no los soluciona adecuadamente y mantiene sin resolver buena parte de los problemas originales.

Comentarios Proyecto que crea el Sistema de Educción Pública y modifica

otras normas (Boletín10.368)

4 Enero 2016

Verónica Cabezas Facultad de Educación UC

Ignacio Irarrázaval Centro de Políticas Públicas UC

Una educación pública que tenga como foco el aprendizaje de los niños

ANEXOS

Establecimientos (excluye NT1 NT2)

Considerando el último dato de abril 2015, los jardines VTF (1.492) representan el 56,9% de las unidades educativas JUNJI. Junji pose "jardines alternativos" de acuerdo a la glosa de clasificación. Parte de esos establecimientos se administran en conjunto a municipalidades y no están contados como VTF Cada SL podría llegar a administrar entre 24 y 32 jardínes. En algunas regiones tienen alta representatividad. Por ejemplo, 70 unidades, equivalentes al 64,8%, en la Región de Los Ríos.

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM XIV XV Total

MINEDUC 68 81 41 86 303 129 140 386 159 131 19 42 1175 36 41 2837

JUNJI -2 21 10 3 36 5 26 30 13 19 0 17 14 3 195

VTF -25 -3 -17 -63 -152 -83 -118 -136 -145 -98 -18 -4 -418 -51 -7 -1338

INTEGRA -22 -47 -43 -65 -111 -75 -115 -188 -143 -111 -20 -25 -365 -44 -17 -1391

TOTAL 19 52 -9 -39 76 -24 -67 92 -116 -59 -19 30 406 -59 20 303

Tabla: Brecha de docentes existentes- docentes necesarios, por región (2013) Fuente: Elige Educar a partir de Base Oficial Matrícula y Docentes 2013

Asistencia vs. Promedio Matrícula • Según los datos de abril 2015, dentro de los jardines VTF, el promedio general de

asistencia por matrícula es de 79,6%. A nivel de regional, las regiones con los menores índices de asistencia como porcentaje de su matrícula son Los Lagos (75,5%), Magallanes (74,9%) y Atacama (71,6%).

• Lo anterior es relevante por cuanto para el pago de las transferencias a estos jardines, los recursos se entregan en un 100% sólo cuando la asistencia promedio de los últimos tres meses es de 75% o superior. Aunque no tenemos el dato de asistencia de los dos meses anteriores, uno podría esperar que abril sea un mes con asistencia alta, sin embargo, vemos que hay jardines que a apenas alcanzan el mínimo requerido. Los meses críticos son en invierno y en enero.

• Cabe señalar que de acuerdo al Manual de Transferencias de Fondos JUNJI (2013), para el cálculo de las transferencias no se consideran los meses de febrero ni julio, reemplazándose por las asistencias de los meses inmediatamente anteriores.

• En Agosto 2015 el promedio general de asistencia por matrícula de los VTF es de 74,5%. En este caso, vemos que para este mes la asistencia promedio según matrícula está por debajo del 75% en varias regiones, siendo las de asistencia más baja las regiones de Los Lagos (73,9%), Atacama (73,8%), Magallanes (73,4%) y la Región Metropolitana (72,2%). Nótese que ésta última representa en el mes de agosto el 22,11% de las unidades educativas (incluyendo todos los programas).