un estudio de la indemnizaciÓn a la pobreza y...
TRANSCRIPT
UN ESTUDIO DE LA INDEMNIZACIÓN A LA POBREZA Y DESIGUALDAD DESDE LA TEORÍA DEL RIESGO: CASO MEDELLÍN SOLIDARIA
SERGIO EDUARDO PINEDA PINEDA
Asesor
RAÚL FERNANDO MONTOYA RUIZ
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE SOCIÓLOGO
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANAS
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA MEDELLÍN
2017
2
DEDICATORIA
Jacinto, Cecilia y Rolando: Escapar a la linealidad imaginada sobre nuestros proyectos representa contingencias en forma de vivencias, futuros que chocan en su
planteamiento, pero con metas comunes; caracterizadas por la ética como norte y trabajo como principio de vida.
Alejandra, asesora, par académica, compañera de sueños y lo cotidiano.
Blaquita, quien mediante bendiciones y afecto maternal acompaña mi proceso a la
distancia.
3
AGRADECIMIENTOS
A la Universidad de Antioquia, a la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, junto al Departamento de Sociología por el acompañamiento y acogida en el proceso académico y personal. Al profesor Raúl Montoya por hacer parte de un proyecto académico y cambio vivencial, transcurridos paralelamente. A mis compañeros, amigos y pares constantes durante la etapa formativa. A los informantes, colaboradores y docentes que aportaron al desarrollo de este proyecto. A Tiz por su fiel compañía durante las largas jornadas de trabajo.
4
RESUMEN
Entre el discurso de desarrollo y la transición de la política social en Colombia desde
1982, la disminución de la pobreza ha prevalecido como generalidad cuantificada en los
indicadores sociales; a su vez dicha mejoría se contradice con la marginalidad constante
y desigualdad fluctuante como problemática. A nivel territorial a partir del 2008, Medellín
Solidaria se transforma en la agenda social encargada de superar la pobreza extrema,
adoptando directrices programáticas globales y obviando la desigualdad, obteniendo bajo
este escenario la unidad de análisis de investigación. De este modo se parte de una
propuesta a través del riesgo como elemento de criticidad para la interpretación del
programa Medellín Solidaria; sintetizando teóricamente la desigualdad en forma de
riesgos, explorando el discurso de los beneficiarios y el Estado, sobre el programa,
mediante conceptos como fabricación del riesgo y construcción del riesgo. Parte de los
resultados (interpretados como contingencia) muestran que, entre el periodo 2012-2015
en Medellín, la estrategia asumida como eje de desarrollo global fue la focalización y la
cogestión. Por otra parte, se propusieron tres ejes descriptivos de la contingencia
estudiada relacionados a la fabricación de riesgos y su explicación mediante la afinidad
selectiva; la construcción del riesgo como percepción y aceptación del programa en el
beneficiario del mismo. Y por último, aparece la indemnización como aproximación de
teorización, hallando aspectos comunes en la perpetuación de la pobreza extrema,
originada en el no tratamiento de la misma y la focalización usada como contención de la
pobreza.
Palabras clave: Riesgo, desigualdad, pobreza extrema, Medellín Solidaria,
indemnización.
5
ABSTRACT
Between the development discourse and the transition of social policy in Colombia since
1982, the decline in poverty has prevailed as quantified generality in social indicators; In
turn, this improvement is contradicted by constant marginality and fluctuating inequality
as issue. At territorial level, since 2008 Medellín Solidaria becomes the social agenda in
charge of overcoming extreme poverty, adopting global programmatic guidelines and
obviating inequality, obtaining under this scenario the unit of research analysis. This way,
it starts from a proposal through risk as an element of criticality for the interpretation of the
program Medellín Solidaria; Synthesizing theoretically the inequality in the form of risks,
exploring the speech of the beneficiaries and the State, about the program, through
concepts such as risk manufacturing and risk construction. Part of the results (interpreted
as contingency) indicate that, between the period 2012-2015 in Medellín, the strategy
assumed as the axis of global development was the targeting and co-management. On
the other hand, three descriptive axes of the studied contingency related to the
manufacture of risks and their explanation through the selective affinity were proposed;
the construction of risk as perception and acceptance of the program by the beneficiary
of the program. And finally, compensation appears as an approximation of theorizing,
finding common aspects in the perpetuation of extreme poverty, originated in its non-
treatment and the targeting used to contain poverty.
Key words: Risk, inequality, extreme poverty, Medellin Solidaria, indemnification.
6
CONTENIDO TEMÁTICO
1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 9
2. DESCRIPCIÓN DEL TEMA ................................................................................................... 13
2.1. Delimitación del Tema..................................................................................................... 13
2.2. Justificación .................................................................................................................... 14
3. ANTECEDENTES DE ESTUDIOS: RECORRIDO HISTÓRICO DE LAS POLÍTICAS DE
ASEGURAMIENTO Y POLÍTICA SOCIAL EN COLOMBIA ....................................................... 16
3.1 Antecedentes de la Política Solidaria en Medellín ............................................................ 30
3.2. Familia como Sujeto de Políticas .................................................................................... 35
3.3. Redes para la Superación de la Pobreza Extrema y Medellín Solidaria .......................... 38
3.3.1. Medellín Solidaria ..................................................................................................... 41
3.3.2. Resultados de Medellín Solidaria 2012-2015 ............................................................ 48
4. PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN Y OBJETIVOS ................................................................ 51
4.1. Objetivo General ............................................................................................................. 51
4.2. Objetivos Específicos ...................................................................................................... 51
5. REFERENTE TEÓRICO CONCEPTUAL .............................................................................. 52
5.1. Sociología del Riesgo ..................................................................................................... 52
5.1.1. Perpetuación del riesgo ............................................................................................ 53
5.1.2. Riesgo como desigualdad ........................................................................................ 55
5.1.3. Contingencia ............................................................................................................ 62
5.2. Técnica: Orientaciones del Desarrollo y Políticas Sociales ............................................. 64
5.2.1. Desarrollo ................................................................................................................. 66
5.2.2. Políticas de aseguramiento ...................................................................................... 81
6. DISEÑO METODOLÓGICO .................................................................................................. 89
6.1. Contexto ......................................................................................................................... 89
6.2. Participantes ................................................................................................................... 90
6.3. Procedimiento ................................................................................................................. 91
6.4. Técnicas e Instrumentos ................................................................................................. 91
7. ANÁLISIS DE RESULTADOS: FABRICANDO DESIGUALDADES ....................................... 93
7.1. Agenda Global y Construcción de Desigualdades ........................................................... 97
7.1.1. Propuesta estructural incompleta para superar riesgos ............................................ 98
7.2 Afinidad Selectiva en la Fabricación del Riesgo ............................................................. 112
7.2.1. Capacidades direccionadas .................................................................................... 114
7
7.2.2. Oportunidades: de base estructural ........................................................................ 128
7.3. Indemnización ............................................................................................................... 142
8. CONCLUSIONES ................................................................................................................ 157
9. RECOMENDACIONES ....................................................................................................... 161
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ....................................................................... 163
8
Índice de cuadros
Cuadro 1. Gasto social de las administraciones públicas. 1980-1997. Miles de millones de pesos de 1996
18
Cuadro 2. Dimensiones del desarrollo humano. 46
Cuadro 3. Graduación del programa según ingresos. 45
Cuadro 4. Datos objetivos frente a datos subjetivos en variables relacionadas con Medellín Solidaria.
108
Cuadro 5. Indicadores del mercado laboral y rangos salariales en Medellín para el periodo 2012-2015.
141
Índice de figuras
Figura 1. Categorías explicativas del Riesgo en la desigualdad de Medellín. 96
Figura 2. Esquema relacional entre actores involucrados en el programa y las categorías emergentes “construcción del riesgo”, “fabricación del riesgo” e “indemnización”.
144
9
1. INTRODUCCIÓN
El dualismo entre crecimiento y desarrollo económico, así como el monismo de gestión
política dictado desde organismos multilaterales en Latinoamérica, representan las
doctrinas a los cuales se acoge la región. Los debates entendidos bajo el discurso
económico-político del desarrollo, guían las decisiones emprendidas por cada país,
representando así los riesgos globales descritos por Giddens (2000) como una
incertidumbre fabricada, resultado a largo plazo de las instituciones modernas que
gobiernan el ámbito mundial.
Siguiendo a Giddens (2000), el riesgo es fabricado, resultado de la intervención humana
en las condiciones sociales de vida, que remonta su fuente a las decisiones en materia
política sobre temas de pobreza y consecuente desigualdad. Pero los dictados de la
liberalización, disciplinamiento fiscal y privatización no son exclusivos de las decisiones
regionales y nacionales; a nivel territorial surgen soluciones técnicas, en medio de planes
y programas que buscan como apuesta al desarrollo una disminución de la pobreza y
desigualdad mediante la focalización.
La caída del Estado de bienestar keynesiano es entonces, el punto de partida histórico
para fijar los riesgos como desigualdades sociales. Según Giddens (2000) los riesgos en
este modelo general estatal eran mayormente externos (no fabricados), cambiando con
la globalización a la intensificación de la reflexividad social, cercana a las múltiples
decisiones locales. Por tanto, el agotamiento de la modernidad y la expansión económica,
recogen así la base de la incertidumbre; tomando como propio el poder político y
administrativo por parte del neoliberalismo y su sustento democrático.
Será entonces la reordenación de las condiciones de vida individual y colectiva, la
elevada reflexividad describe Giddens (2000). Tomando como sustento ontológico la
autonomía de acción como condición para sobrevivir y la necesidad creada de una vida
10
propia; así, la finalidad del programa Medellín Solidaria (MS)1 se orienta como decisión
estructurada a la potencialización de capacidades individuales mediante el
acompañamiento familiar.
En este orden la Alcaldía de Medellín (periodo 2012-2015), buscó implementar
capacidades instaladas en los hogares, buscando erradicar la pobreza extrema a través
de la superación del ingreso per cápita. Medellín Solidaria como técnica, implementa un
diagnóstico, una construcción de plan familiar y finalmente un seguimiento como tercera
fase en busca de autonomía en la familia. Su trabajo se basa en la intermediación
institucional y tiene como apoyo la Red Juntos y el SISBEN2; pero esta decisión
institucional en términos de agenda pública, remite la pobreza a estados subsidiarios,
donde las políticas se hacen pro-pobre, indemnizando a estos grupos sociales que
aumentan las vulnerabilidades en términos de aceptación y perpetuación de riesgos
dados los beneficios que se obtienen a través de los programas sociales. Por ejemplo, el
párrafo siguiente expresa una opinión de Bernal al respecto de los programas sociales
que ilustra lo mencionado anteriormente:
Este enfoque promueve el miserabilismo y la indignidad humana, pues el pobre tiene que esforzarse por demostrar que es más pobre que el otro pobre y “pelear” con los no pobres, que se están “colando” en los programas y que les están quitando las ayudas que brindan los programas gubernamentales. (Bernal. 2006, pág 6).
Continuando en términos políticos, los procesos de individuación retroalimentan la
realidad estructurada que impulsa esta disertación teórica; pues da pie al elemento
empírico, que genera la construcción social del riesgo. Entonces, es necesario retomar
la discusión por el desarrollo, impulsada por decisiones tomadas a nivel local, mediante
la promoción de agendas públicas enfocadas a superar la pobreza. Por lo tanto, Medellín
1 “Medellín Solidaria busca la reducción de la pobreza, generar autonomía social y económica de la población vulnerable de la ciudad de Medellín, por ello trabaja bajo la metodología implementada por la JUNTOS la cual contempla “nueve dimensiones para la superación de la pobreza extrema” o para el “Desarrollo Humano”: Identificación, Ingresos y trabajo, Educación, Salud, Nutrición, Habitabilidad, Dinámica familiar y Bancarización, Ahorro, Apoyo para garantiza el acceso a la justicia. (Villa. 2011. Pág 25)
2 El Sisben es el instrumento de focalización que se está aplicando en Colombia. Pretende ubicar geográficamente e identificar con la mayor precisión posible a los más pobres y se ejecuta mediante una encuesta realizada a todas las personas residentes en las viviendas de determinados estratos, lo que permite generar información con la cual se identifican y clasifican socioeconómicamente dichas personas, sus grupos familiares y las viviendas donde habitan. Este instrumento fue diseñado por la Misión Social de Planeación Nacional y está compuesto por “un conjunto de normas, procedimientos, instructivos y programas computacionales. (Restrepo Mesa, 2000)
11
Solidaria se vale de las políticas de desarrollo, para generar movilización social en
materia de responsabilidades personales y colectivas, según describe Giddens (2000).
Es decir, la corresponsabilidad3 planteada como elemento articulador entre Estado-
beneficiario.
Será finalmente la institucionalización del neoliberalismo, en el marco constitucional de
1991 y el reajuste de la política social, el primer paso hacia la focalización como
mecanismo de eficiencia y eficacia en el denominado gasto público y gestión social.
También permitió la implementación de políticas de aseguramiento en red, que dan
pautas al programa Red Unidos y la aplicación de Medellín Solidaria como política pública
en la atención de la pobreza para la capital antioqueña. Se entiende esta apuesta de la
administración pública local, como técnica que implica una decisión para superar la
pobreza que trae a su vez aumento en la desigualdad.
Por eso, la pregunta e hipótesis que guía la discusión analítica se traza mediante una
conjetura: la indemnización de la pobreza a través del programa Medellín Solidaria como
génesis de riesgos en forma de desigualdades. Que enmarca la promoción social y
problematiza el programa bandera de la Alcaldía de Medellín periodo 2012-2015 en
materia de superación de la pobreza extrema.
A continuación, se presentan los nueve apartados que describen el desarrollo y
resultados de esta tesis, que inician con la presente introducción para luego dar pie a la
descripción del tema, donde se delimita lo que se trabajará en esta investigación y a partir
de qué enfoque teórico se plantea, que como se ha venido mencionando es el riesgo
como desigualdad, junto con la relevancia social del mismo en las ciencias sociales.
El apartado 3, da cuenta de los antecedentes que enmarcan las políticas de
aseguramiento y política social en Medellín y cómo emerge la familia, como un sujeto
blanco de las políticas de desarrollo social, además de las redes para la superación de la
pobreza extrema como punto de partida para el surgimiento de Medellín Solidaria.
3 “El concepto de corresponsabilidad hace referencia al hecho de compartir la responsabilidad de una situación determinada entre varias personas. Así mismo se relaciona con el estado de personas que tienen derechos y deberes frente a la actuación de una circunstancia acompañada de otros” (Villa. 2011. Pág 28).
12
Para el apartado 4, se presenta el planteamiento del problema con su respectiva pregunta
y objetivos de investigación, para luego explicarlos desde el referente teórico conceptual
y reafirmando la propuesta, en el capítulo 5.
El diseño metodológico viene en el siguiente apartado para ilustrar el contexto clave que
da pie a esta investigación, sus participantes, cómo se realizó y las técnicas e
instrumentos que fueron necesarias para recoger los datos para mostrar la realidad
planteada.
Posterior, se muestra el apartado 7 con el análisis de resultados con varias categorías
emergentes, en especial la de Indemnización que viene a terminar de configurar la
hipótesis de esta investigación.
Al final, se agregan recomendaciones para próximos estudios como este y propuestas
para investigaciones complementarias.
13
2. DESCRIPCIÓN DEL TEMA
El presente trabajo tiene como objetivo, analizar a través del programa Medellín Solidaria,
la desigualdad actual en Medellín, como parte de una realidad de riesgo; con la finalidad
de generar una explicación socioeconómica de las brechas en oportunidades que existen
en los pobres extremos de la ciudad de Medellín. Esto bajo la perspectiva de nuevas
ópticas para las sociologías modernas, tal como lo son las teorías del riesgo.
2.1. Delimitación del Tema
Esta investigación basó la explicación de las dimensiones de la realidad construida bajo
el programa MS en diversos autores de la sociología y antropología. Para las exponer las
“desigualdades como riesgo” se utilizó la teoría de Ulrich Beck en “La Sociedad del riesgo”
(2002); las definiciones teórico-conceptuales y metodológicas se realizaron a través de
la perspectiva de Niklas Luhmman y su obra “Sociología del Riesgo” (1992); el análisis
deliberativo del riesgo como elemento emergente, radicó en el trabajo propuesto por
Antony Giddens “En Defensa de la Sociología y Las Consecuencias Perversas de la
Modernidad” (2000); y por último, para el análisis empírico se tomó “La construcción
social del riesgo” (2005) de la antropóloga Virginia García.
En la actualidad, el campo de la política práctica constituye un tema clave en las críticas
y propuestas sobre las agendas públicas. De temas comunes como la pobreza, la
definición de desigualdades asume el reto de caracterizar un problema local. A su vez,
este escrito representa un reencuentro entre las nuevas sociologías y un campo de
investigación interdisciplinar.
De los aspectos generalizantes en nuestra disciplina, las estrategias metodológicas
trasladan los temas empíricos a un carácter real de la investigación: de los programas en
superación a la pobreza a las agendas públicas sociales.
Es así, entonces, que con los elementos planteados sobre el riesgo (en este trabajo), se
analizó el impacto del Programa MS ante las desigualdades en la pobreza extrema de la
población medellinense. Realizado a través de una metodología de carácter cualitativo
14
con entrevistas semiestructuradas a “expertos” del Programa, desde diferentes
perspectivas: académica, política, institucional y beneficiaria MS.
Como el diseño de investigación es exploratorio, el alcance del estudio es la mera
construcción, a partir de lo arrojado en las entrevistas, de categorías sociológicas que
ayuden a interpretar fenómenos como este (de grandes desigualdades), que son escasos
al momento de analizar la pobreza.
2.2. Justificación
En la actualidad existen muchos estudios de pobreza y desigualdad. Gran cantidad de
ellos son realizados por la CEPAL y son situados desde la perspectiva en las reformas
hacia los cambios estructurales con equidad. Lamentablemente son desarrollados sin
críticas proporcionadas por las ciencias sociales; el DNP y la construcción de planes de
desarrollo están enfocados en el asistencialismo a la pobreza, y la Alcaldía de Medellín
en la construcción de políticas públicas de exclusividad al tratamiento de la pobreza.
Además, existe un gran vacío de estudios de Medellín Solidaria o el enfoque con el que
se analiza el desarrollo económico y social en Medellín que no permite visualizar las
desigualdades como problema.
Por otra parte, autores como Antony Giddens resaltan la necesidad de reencontrar la
sociología con las agendas políticas. Este, cita a William Julius Wilson (famoso por sus
escritos sobre la pobreza urbana), ya que expresa y sostiene que “la sociología se ha
distanciado excesivamente de las cuestiones que ocupan la agenda pública y que
debería centrarse en asuntos de política práctica” (Giddens: 13). Y no es que los
sociólogos carezcan de problemas a estudiar; con gran cantidad de ciudades en proceso
de ruina, divisiones entre blancos y negros tan rígidas como siempre han sido, más la
delincuencia violenta como fenómeno habitual, se reafirma como necesario la
revalorización de estos estudios.
Es así que esta ausencia de estudios sobre desigualdad desde el riesgo, constituye una
perspectiva sobre la construcción del riesgo y la fabricación del riesgo; misma que se
convierte en el punto analítico de este trabajo con gran necesidad de reivindicar los
estudios que visibilicen a grupos vulnerables. A su vez, se pretende generar un marco
15
común de interpretación a la política en red de Colombia, además establecer
comparativos entre el cambio estructural propuesto por la CEPAL y Medellín Solidaria.
16
3. ANTECEDENTES DE ESTUDIOS: RECORRIDO HISTÓRICO DE LAS POLÍTICAS
DE ASEGURAMIENTO Y POLÍTICA SOCIAL EN COLOMBIA
Fruto de recomendaciones hechas por organismos multilaterales y tendencias regionales
en el nuevo tratamiento de la pobreza, más un Estado reformista en políticas fiscales y
sociales; conllevan al surgimiento de las políticas sociales como factores de alta inversión
en las finanzas públicas para la superación de la pobreza.
Inicialmente el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) surge en 1982 como respuesta
estatal a las demandas sociales de los territorios nacionales más alejados. Su propuesta
se da en el marco de las amnistías con las guerrillas y el fortalecimiento institucional en
regiones apartadas del país, representando en un primer momento la acentuación del
aumento en el gasto público para superar los índices de pobreza en el país. Este esfuerzo
primigenio en la rehabilitación económica y social, tuvo como objetivo en el gobierno de
Belisario Betancur: "contribuir a la obtención y consolidación, en las zonas afectadas por
la violencia, del clima de paz al que aspiran todos los colombianos y que necesita la
Nación para avanzar por el camino del progreso y el bienestar" (Blanquer & Fajardo,
1991: 104).
Luego de la estrategia implementada por Belisario Betancur (1982-1986), el gasto social
de las administraciones públicas nacionales aumentó considerablemente. Los
lineamientos dados a niveles internacionales y el abandono histórico del país hacia el
sector rural y la ahora creciente pobreza urbana (marcada por procesos migratorios
exponenciales), fueron factores esenciales para la formalización de un andamiaje político.
El acercamiento a la focalización y destinación de recursos enfocados exclusivamente a
la superación de la pobreza, referencia cronológicamente un cambio institucional hacia
la década de los 80, siendo el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) quien configura
ampliamente la batalla frente a la pobreza.
Es necesario presentar a la constitución de 1991 como un cambio en términos reales
sobre el gasto social, pues un decenio definido como la década perdida para América
Latina y la deuda insostenible para la región, crearon retrasos en la estrategia social.
17
Según el DNP (1999) el caso colombiano se destacó por la pérdida de participación del
gasto total del Estado, con un lento pero sostenido crecimiento en su destinación al área
social, llegando a representar el 30% del gasto total a mediados al finalizar la década de
los 80, y continuar creciendo luego de la nueva carta política hasta un 42% dentro de la
participación total de la inversión estatal hacia el año 19964.
Previo a la descripción de la estrategia implementada por Virgilio Barco, se destaca el
aumento del gasto social distribuido en dos grandes rubros según el DNP (educación y
salud), pues la representación quinquenal en la inversión social tiene cercanía a los
periodos presidenciales y sus propuestas en temas sociales (cuadro 1).
Continuando con el análisis del PNR como política social abanderada para superar la
pobreza en el cuatrenio 1986-1990, el gobierno de Belisario se trazó como objetivo
"beneficiar a las personas, zonas y actividades que […] han permanecido afectadas por
situaciones de pobreza y desintegradas del progreso económico y social del país"
(Blanquer & Fajardo, 1991: 104). Según Blanquer & Fajardo (1991), el plan cubría 297
municipios del país, correspondiente al 48% de su superficie total, beneficiando una
población de 4,8 millones de personas (16% de la población total), distribuida entre un
35% urbana y un 65% rural. Acompañando al PNR, la justicia social descrita en su plan
de desarrollo, buscaba la disminución de inequidades en el país, orientaba la
administración pública e impulsaba un nuevo modelo económico (Barco & DNP, 1987: 8).
Así, se obtienen entonces dos lineamientos: atención a la pobreza y disminución de la
desigualdad como propuesta política del plan de gobierno.
4Es necesario esclarecer las áreas referenciadas como sociales por parte del DNP en este estudio sobre indicadores sociales, toman como gasto social el realizado por el Estado en educación, salud, asistencia social, vivienda, seguridad social, agua potable y un rubro otros que comprende los gastos en cultura y recreación. La información fue recabada a partir de las cuentas nacionales realizadas por el DANE en el periodo 1980-1996
18
Cuadro 1. Gasto social de las administraciones públicas. 1980-1997. Miles de millones
de pesos de 1996
Fuente: Tabla obtenida a partir del informe Gasto Social del DNP sobre los datos de “Cálculos Misión Social -DNP-PNUD. (1980-1995) El sector público. Cuentas nacionales, Dane. Registro F-400 de cada año. (1996-1997) Calculado para este trabajo por la Misión Social, con base en la ejecución presupuestal. Contraloría General de la Nación.”
Para el cambio social y económico diseñado sobre las políticas sociales entre 1982 y
1990, se acuñó bajo la democracia y la idea de nación, el concepto de “justicia
distributiva” como elemento reordenador del desarrollo del país. Esta idea, siendo previa
al modelo impuesto por la nueva constitución, mimetizó políticas públicas con la idea de
focalización, redes de protección y mínimamente, involucró lineamientos del cambio
estructural. Si bien, los recursos invertidos y la propuesta del plan representaron un
balance positivo para la coyuntura social y económica que afrontaba el país, sus
contingencias revelaron un creciente número de pobres y mayor inequidad. Segregación
y contradicción desde su concepción, son características descritas por Luz Teresa
19
Gómez5 a lo largo de la década de los 80 en temas de política social; se tiene entonces
desde esta crítica, una construcción del riesgo como menciona García, dada a partir de
las decisiones implementadas por el plan de economía de Barco.
Ahora, la entrada de una nueva constitución en 1991, conforma el elemento fundamental
para describir el avance de la política social cercana a la Red Unidos y Red Juntos, así
como a Medellín Solidaria. El inicio de la década se caracterizó por un crecimiento
sostenido de los ingresos nacionales cercanos al 4%, llegando al 6.1% (porcentaje PIB)
hacia finales de 1994; fenómeno registrado por el aumento tributario principalmente en
impuestos indirectos y gravámenes que representaron cerca del 7.2% del PIB, según el
informe sobre el gasto social del DNP (1999). Teleológicamente bajo la ruta constituyente
del 91 se erigen cambios profundos en la estructura y administración en sectores de
salud, educación y servicios públicos, transversalizados por la descentralización.
Entonces, la Revolución en Marcha (Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994) aparece en
el escenario social como derivación de las nacientes exigencias sociales, para hacer una
ruptura completa con el desarrollo planteado hasta ahora. Se describe entonces en el
gobierno de Cesar Gaviria una apuesta dirigida a las capacidades y oportunidades en el
marco de la construcción del capital humano, orientando la inversión en términos no
compensatorios con destinaciones específicas. Es decir, la introducción de la focalización
como mecanismo de eficiencia y eficacia para el denominado gasto social y gestión
social, acompañada del trabajo en red como la estructura estatal articulada a la
superación de la pobreza, representaron el principal antecedente de Medellín Solidaria.
5 Artículo sociológico crítico acerca de las políticas implementadas en la década de los 80. Ver más: Luz Teresa Gómez de Mantilla, “política social y participación de la comunidad”, Política de participación o participación política, 1994, en http://www.bdigital.unal.edu.co/1441/6/05CAPI04.pdf
20
En lugar de gastos corrientes compensatorios, asignados a ciertas acciones puntuales, realizadas por instituciones débiles, la política social se orienta a fortalecer las capacidades de la población para aprovecharlas oportunidades creadas por los programas económicos, regionales y sociales, emprendidas por el gobierno. La apertura de nuevas oportunidades y el impulso a la construcción del capital humano son dos elementos necesarios para el desarrollo equitativo del país. (DNP, 1991: 2).
Educación, salud, vivienda y agua potable, establecen los parámetros para la disminución
de la desigualdad al ser de acceso general para la población en Colombia. A su vez, fines
cercanos a la construcción de la paz definieron los planes de desarrollo predecesores,
concomitantes con la nueva idea de descentralización, que erigen a las comunidades
como elemento de control y acceso del programa mediante la participación de éstos. Es
entonces la estrategia del gobierno Gaviria una estructura programática definida en
estructuras reticulares articulando beneficiarios y el esfuerzo institucional hacia fines
especificados según el modelo de desarrollo adoptado.
Este modelo de gestión pública, eficiente en cuanta inversión proporcionada, fue débil
frente a la política social: las nuevas teorías del desarrollo olvidaron la pobreza como eje
estratégico. En la mirada de González (1994), las cifras defendidas por el gobierno de
Gaviria contradicen los cortos avances obtenidos. Los indicadores mostrados hacia 1994
corresponden a inversiones de administraciones pasadas y otros se originan por factores
externos que favorecieron las finanzas públicas. Ha de resaltarse en este periodo las
críticas a la privatización del Estado y la incapacidad por resolver la cuestión social como
activo fundamental al dirigir el gobierno.
Finalmente fueron las externalidades como concepto agrupador de la pobreza y
desigualdad, junto al subsidio a la demanda y la focalización, los factores que definieron
la presidencia de 1990-1994 como privatizadora del Estado. Ha de aclararse la disputa
teórica y lo controvertido de los resultados que dejaron la Revolución en Marcha y los
planes de desarrollo siguientes. A su vez, Medellín Solidaria (antecedente remoto) se
inscribe en este primer intento por redirigir el gasto social, tomando de esta experiencia
el marco general para superar la pobreza (a través de la Red Unidos) y abandonar la
21
pregunta por la desigualdad6. Pues el neoliberalismo impulsado en este cuatrenio olvidó
la desigualdad, generando un primer antecedente de riesgo como desigualdad.
Tras la nueva institucionalidad y el modelo aperturista en marcha (aspecto medianamente
implementado por el gobierno Gaviria, según el plan de desarrollo 1990-1994), la
estrategia política y social se fortaleció a través del Plan Nacional de Desarrollo: Salto
Social del presidente Ernesto Samper. Bajo este, se diseñó una nueva filosofía política
en la consecución de una sociedad más pacífica y equitativa, a su vez redefinió la acción
pública y diseñó nuevos instrumentos, donde el Estado es parte del conjunto solidario.
Es relevante referenciar la distribución inequitativa fruto del desarrollo como fundamento
del conflicto social que vivía el país, por ello la equidad y solidaridad fueron objetivos
económicos y sociales descritos por el plan a través del magistral análisis hecho por José
Antonio Ocampo7.
Aunque la nueva constitución se haya implementado en 1991, el Salto Social
corresponde al primer plan de desarrollo nacional construido con los nuevos
requerimientos de la carta magna. La elaboración de este instrumento de planificación,
implementó los mecanismos participativos creados y fundamentó la estrategia alrededor
de dos propuestas: Mayor equidad e implementación de capital humano y crecimiento
económico. Esta apuesta de corte Cepalina se tradujo en equidad, solidaridad,
capacitación y mayor empleo; tomando al Estado como elemento encargado de distribuir
los recursos a dicha propuesta.
6 González, apoyado en datos de Sarmiento y Zerda, menciona el problema de redistribución en el Gobierno Gaviria. “Ya en 1993 se afirmó que el número de personas bajo la línea de pobreza se incrementó sustancialmente. Un millón 500 mil colombianos se agregaron a los trece millones que en 1990 no tenían condiciones mínimas de sobrevivencia. La tendencia a la pobreza continuó. En 1986 el 37.8% de las personas estaba por debajo de la línea de pobreza; en 1990 el 40.8% y en 1993 se estima en cerca del 45%.” (González, 1994: 9) 7 Ocampo es ex-ministro de Hacienda y Agricultura de Colombia, fue secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y secretario general adjunto de las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales. Su campo de investigación se extiende a temas como igualdad, pobreza, política social, focalización, universalidad, entre otros.
22
El plan de desarrollo […] resalta en particular dos caminos a través de los cuales el gobierno puede incidir sobre la distribución del ingreso. En primer lugar, a través de aquellos gastos focalizados hacia los sectores más pobres de la población; en segundo término, creando mecanismos de apoyo al empleo de estos mismos sectores. No en vano el plan coloca la educación y el empleo como los puntos vitales de encuentro entre el desarrollo económico y el desarrollo social. (Presidencia de la República de Colombia & DNP, 1994: 17)
El gasto social focalizado buscó fortalecer los rubros destinados a educación y empleo,
la política redistributiva se sustentó entonces en la provisión de bienes meritorios.
Acompañando esta apuesta, la formación de empleo, dinamismo del mercado laboral,
gratuidad en la educación primaria y aumento de la oferta en educación técnica. Con
estos lineamientos la apuesta por la equidad encuentra cercanía con el capital humano
como elemento social capaz de impulsar el crecimiento económico. Como segundo
objetivo, la adopción del esquema teórico del capital social en el gobierno de Samper,
buscó impulsar el capital colectivo para acrecentar la economía nacional, pues
argumentaron la existencia de un capital capaz de oponerse al capital privado y que
solventara las externalidades producidas por este.
Es importante resaltar uno de los programas que ejecutó la política social mencionada,
la Red de Solidaridad Social cumplió los fines de políticas sociales relacionadas al capital
social y cambio estructural (los recursos focalizados se centraron en un sólo programa,
capaz de ejecutar la estrategia planteada por el gobierno en curso). Aunque la ley 368 de
19978 aparece como esfuerzo tardío por articular voluntades institucionales, su referencia
aludió a la creación de un instrumento que respondió a las exigencias en temas como
políticas públicas y la ordenación al gasto; aún más releveante, creó la política solidaria
en red (antecesora directa de Medellín Solidaria).
Cabe destacar el mediano impacto del plan de desarrollo, pues el Cambio Social se vio
afectado por la situación política del país, la desaceleración económica y déficit
presupuestales continuos en el presupuesto nacional9. Con esta realidad el gasto social
8 Ley por la cual se crea la Red de Solidaridad Social como establecimiento público de orden nacional, encargado de la articulación, ejecución, cofinanciación y seguimiento de programas focalizados de la política social (Congreso de Colombia, 1997). 9 Según Cesar Jaramillo Londoño en un análisis crítico a la ejecución del plan de desarrollo, el déficit medido por el porcentaje que representó en el PIB nacional significó el 3.22% en 1995, 3.45 en 1996, 3.66 en 1997 y 4.8% en 1998. Según este trabajador social, los compromisos y el ambicioso plan de desarrollo chocaron con la convulsión política que persiguió el mandato de Ernesto Samper y la economía internacional que afectó al país, así como las
23
se redujo y con ello el margen de acción del plan de desarrollo. Reflejado en el cese de
inversión mostrado en el cuadro 1.
Con la llegada de Andrés Pastrana a la presidencia en 1998, la búsqueda de la paz
articuló toda la propuesta social y económica del país. La pobreza se analizó bajo la
mirada de los conflictos sociales y con ello la desigualdad que sirvió como antecedente
en la construcción programática, más que de acciones específicas en contra de esta. La
reconstrucción del tejido social (objetivo base) se articuló entonces al fortalecimiento del
capital social, donde la cohesión como concepto orientó la política social. “La base de
esa cohesión es la confianza, elemento central de las relaciones y el intercambio entre
quienes conforman una sociedad o conviven en una comunidad” (DNP, 1999: 44).
El cambio estructural buscaba construir a partir de propósitos comunes, la movilización
de la sociedad en su conjunto de acuerdo a sus capacidades económicas para la
construcción de la paz. Según el Plan Nacional de Desarrollo (1999), se definió para la
construcción de cohesión social la generación de riqueza, disminución del desempleo y
pobreza, generación de igualdad de condiciones para la expansión de las oportunidades
sociales y la asignación de recursos públicos y la generación de una cultura de paz como
elemento para desarrollar la solidaridad.
Por otro lado, el involucramiento del sector público y sector privado puso fines comunes,
a través de sinergias capaces de poner en juego recursos y esfuerzos para la
construcción de la paz. El trasfondo de esta alianza estratégica promovió finalmente el
desarrollo del Plan Colombia; propuesta caracterizada por involucrar componentes de
desarrollo agrario y reformular la estrategia de atención a la pobreza urbana. Finalmente
introduciría el elemento comunitario como agente facilitador del cambio social y político,
toda una apuesta por la participación de comunidades en el proceso encaminado al
desarrollo teleológico del plan.
Se destaca en el desarrollo del plan, la continuidad dada a la Red de Solidaridad Social
como programa articulador de esfuerzos institucionales, que llevarían a cabo los
consecuencias de la incursión al neoliberalismo. Ver más: Cesar Jaramillo Londoño, “el fracaso de la política social de Samper”, 1997, en: http://publicaciones.eafit.edu.co/index.php/revista-universidad-eafit/article/view/1127/1018
24
programas a ejecutar por parte de “el cambio para construir la paz”. Resalta en esta
estrategia gubernamental el fortalecimiento del despacho de la Primera Dama y su
articulación a la red institucional que impulsaría el desarrollo social del país.
El conjunto de programas creados para superar la pobreza distingue en última instancia
al Plan Colombia, dividido en el Fondo de Emergencia Social y el Plan de
Democratización y Desarrollo Social. El primero, usado para superar la emergencia social
y económica, el segundo implementado para generar un desarrollo alternativo e impactar
las instituciones a través de una mayor presencia estatal en el territorio nacional. Su costo
de ejecución hasta el 2003 equivalió al 2% del PIB o 7500 millones de dólares,
financiados por el presupuesto nacional en sus 2 terceras partes y el porcentaje restante
a través de cooperación internacional (únicamente la USAID) y la banca multilateral10.
La estrategia para desarrollar el Plan Colombia usó finalmente un componente atado a la
política antidrogas, el cual absorbió parte de la política fiscal para financiar el aparato
castrense, como esfuerzo primario en la concepción de paz y cohesión social postulada
al concebir el plan. Sería el orden público y el recrudecimiento de las incursiones
armadas, junto al aumento en la producción de coca (pese a los esfuerzos y recursos
invertidos), la realidad fiscal e institucional que absorbió parte de las políticas sociales.
Finalmente, este programa de cofinanciación, sería el elemento de mayor crítica social,
económica y política al gobierno de Andrés Pastrana, resaltando la ausencia de
resultados en los indicadores planteados y el desarrollo de un aparato institucional en
torno a la rehabilitación del orden público, desenfocado en última instancia de la
superación de la pobreza extrema como debilidad en temas sociales.
La entrada de Álvaro Uribe Vélez a su primer periodo presidencial, se caracterizó por la
intensificación de esfuerzos para combatir las guerrillas y el narcotráfico, buscando
instaurar la seguridad democrática como elemento articulador en su plan de desarrollo
“Hacia un Estado Comunitario”. Hacia el 2002, el crecimiento económico estuvo
desbalanceado y los niveles de desarrollo económico sufrieron desaceleración dada la
10 Análisis al Plan Colombia y sus resultados al culminar el periodo Andrés Pastrana. Ver más: Ricardo Rocha García, “¿Sirve el Plan Colombia?”, Semana.com, 2002, en: http://www.semana.com/nacion/articulo/sirve-plan-colombia/55680-3
25
inestabilidad macroeconómica y social. Según el DNP (2003), al iniciar el nuevo siglo, el
número de pobres llegó a superar los dos millones de personas, representando una tasa
de pobreza nacional cercana al 65%. A este antecedente, se suma la precariedad de los
mecanismos de protección social y la interrupción de inversiones en capital humano y
disminución en la acumulación de activos productivos en las familiares.
Para superar la debilidad en indicadores sociales, el gobierno de Álvaro Uribe definió la
construcción de una sociedad más equitativa mediante la distribución de los frutos dados
por el crecimiento macroeconómico, implementado conjuntamente tres desafíos
principales para la política de gobierno, resumidas en una inversión social con resultados
y justicia distributiva:
a) Aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; b) mejorar la focalización del gasto para que los recursos lleguen a los más necesitados; c) consolidar un sistema de protección social para que las crisis económicas no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos más vulnerables (DNP, 2003: 166-167).
El periodo presidencial 2002-2006, ejecutó su estrategia mediante la articulación
institucional de programas sociales a partir de tres agencias (encargadas de liderar el
sistema de protección social). El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),
Acción Social y el Ministerio de Protección Social se fortalecieron o crearon como
operadores de las tareas planteadas por el Estado Comunitario en construcción. De
manera separada el ICBF (instituto fortalecido en el gobierno Uribe) se encargó de la
prevención, protección y restitución de derechos de la infancia y la familia, mediante la
participación social, la corresponsabilidad, la descentralización; involucrando un
componente territorial que comprometió la acción conjunta de las entidades territoriales
con competencias sociales definidas.
Un segundo cambio, obedeció a la creación del Ministerio de Protección Social, diseñado
como sistema social de riesgo. Se estructuró bajo la idea de bienestar como elemento
común dada la disminución del empleo e ingresos reportada al iniciar el año 200211. A su
11 A la llegada de Álvaro Uribe a la presidencia, la crisis económica que lo antecedió dejó los siguientes resultados: el número de pobres hacia el año 2000 aumentó aproximadamente en 7 millones de personas por insuficiencia de ingresos; la caída del empleo formal representó el 45% entre los más pobres y un 10% en la población total; a su vez
26
vez, la pérdida del capital humano y el continuo estado de vulnerabilidad al iniciar el
cuatrenio de Álvaro Uribe, incentivaron el agrupamiento de algunos proyectos y
ministerios enfocados a la política social.
Las tareas para el nuevo ministerio, serían el mercado laboral, previsión social y
asistencia social (áreas tradicionalmente protegidas), a las cuales sumaron objetivos que
acompañarían las intervenciones públicas “para asistir a personas, hogares y
comunidades en un mejor manejo del riesgo. Prestar apoyo a los más vulnerables en
situación crítica” (MPS, 2002: 5). El funcionamiento de esta cartera se sintetizó en el
manejo de riesgo que amenazaba los hogares, asistiendo a los desprotegidos por la caída
de ingresos y desempleo.
Por último, tras la fusión entre la Red de Solidaridad Social y la Agencia Colombiana de
Cooperación Internacional, surge Acción Social como “programa con el cual se busca
atender a un espectro amplio de grupos vulnerables y minorías en donde tiene especial
relevancia, desde la administración Pastrana en adelante, la atención a la población
desplazada” (Zapata, 2009: 21). A cargo de la presidencia de la república, fue la agencia
con mayor crecimiento en recursos y cobertura, ejecutando “cerca de 12 programas
sociales entre los que se destacan: familias en acción, familias guardabosques, Red de
Seguridad Alimentaria (RESA), cadenas productivas y sociales, proyectos productivos,
asistencia humanitaria de emergencia, reconstrucción de municipios, generación de
ingresos y población desplazada” (Zapata, 2009: 21).
Por la cercanía a Medellín Solidaria, es Familias en Acción (programa adscrito a Acción
Social), relevante en cuanto a formación de capital humano y subsidiaridad a los niños
menores de 17 años en situación de pobreza extrema. Mediante la promoción a las
familias por tres años, el programa tuvo como objetivo “aumentar y en algunos casos
mantener la inversión que las familias en extrema pobreza hacen sobre el capital humano
de sus hijos” (Banco Mundial, 2006: 1)
la afiliación al sistema de salud disminuyó en 2.7 millones de afiliados. Bajo éstos indicadores “Hacia un Estado Comunitario” buscó fortalecer el aparato social del Estado. Datos obtenidos del Ministerio de Protección Social, 2002.
27
Instituida la figura de la reelección presidencial, Álvaro Uribe Vélez formula bajo su plan
de desarrollo “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, una redirección frente a la
política social. La creación del programa JUNTOS (antecesor a la Red que lleva su mismo
nombre) a través de la Red de Protección Social contra la Pobreza Extrema, marcó no
sólo el aumento en el presupuesto focalizado para combatir la pobreza, sino una dirección
integral en la atención a la familia. Pues integró 12 agencias y entidades nacionales, a su
vez conformó en el territorio un esquema de descentralización donde los municipios
jugaron un papel fundamental en la atención de la pobreza. Como antecedente directo,
el programa JUNTOS tuvo como objetivo central a través del documento CONPES 102
“apoyar a las familias que viven en pobreza extrema a superar su situación y mejorar su
calidad de vida, a través del trabajo conjunto entre las familias y el Gobierno” (CONPES
& Cols, 2006: 13).
La reducción de la pobreza y equidad tuvieron significativos aumentos para el periodo
2006-2010, aprovechando los recursos del Sistema General de Participación12 (SGP), la
universalización de la educación básica y la vinculación de más de 24 millones de
personas al sistema de salud ocuparon las propuestas principales en términos
financieros. Según el DNP (2007), cerca de 40.1 billones de pesos para educación y 16.1
billones para salud financiaron dichas propuestas.
Esta inversión además se acompañó con cifras en reducción de pobreza y aumento de
presupuestos a través de la Red Juntos, buscando atender a 1.5 millones de personas a
través del desarrollo del capital humano como condicionalidad y el acompañamiento a
familias para promover sus ingresos y autosostenimientos; sus recursos se situaron en
19.6 billones de pesos según el plan de desarrollo.
Del mismo modo, la promoción de la equidad fue prioridad para el plan de desarrollo
implementado en el 2007, los recursos asignados equivalieron a más del 57% del plan
de inversiones, es decir 130.2 billones, ejecutados en mayor medida por el Ministerios de
Protección Social (78.7 billones de pesos encargados a esta cartera ministerial), según
12 El sistema General de Participaciones se constituye en los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para financiar servicios de salud y educación (especialmente) a su cargo, según criterios constitucionales y previa aprobación del DNP (Secretaría Distrital de Hacienda, 2016).
28
el DNP (2007). Tras los fluctuantes resultados en materia de igualdad registrados por el
coeficiente de GINI13, la disminución del 0.014 motivó a mayores inversiones del orden
nacional para disminuir más la inequidad (pasó del 0.594 al 0.580, según cifras del DANE
en el 2010).
Finalmente, los avances presentados entre ambos periodos presidenciales, dejaron a
Uribe con buenos indicadores en materia de superación de la pobreza. En su primer
mandato, del 57.2% de población total en situación de pobreza a finales del año 2002, se
pasó al 49.2% al terminar el año 2006; medida cercana a la recuperación del PIB, al
aumento de la inversión privada (llegó a ser el 17.5% del PIB hacia el año 2006) y
recuperación macroeconómica a nivel latinoamericano. En su segundo mandato, la
desigualdad permaneció cercana al iniciar el 2007, tras los resultados arrojados por el
DANE (2010), el coeficiente de GINI se situó en 0.578 y la pobreza en 45.53%14.
Es importante mencionar la situación en la cual quedó la política social del país, pues la
fluctuación de indicadores relacionados a pobreza y desigualdad a lo largo de ocho años
de mandato se da en relación al buen momento que vivían las economías emergentes
antes del 2008. La superación de la crisis económica a finales de los 90 y una progresiva
disminución de la pobreza y desigualdad, se vio interrumpida tras la crisis económica
internacional que azotó los mercados globales. Bajo esta coyuntura, entre el 2008 y 2010
los malos manejos macroeconómicos del país, y la apatía a cambios estructurales en el
modelo económico que pedía la bonanza, impidieron un avance real en la política social
del país.
Entonces, se cierra el ciclo de planes nacionales de desarrollo, el denominado
“prosperidad para todos”, enfocado al aumento de trabajo, seguridad y disminución de la
pobreza como pilares básicos. Los 168 billones de pesos invertidos a la Igualdad de
oportunidades para la prosperidad social, representaron el esfuerzo en relación al
gobierno anterior para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad, partiendo de la
13 El coeficiente de GINI es una medida usada para registrar la desigualdad a través de la concentración de ingresos entre individuos de una región en un periodo determinado, en una escala de 0 a 1. Donde la tendencia a cero expresa mayor distribución y 1 mayor concentración de ingresos, Cepal (2012). 14 Tomado de “Resultados: cifras de pobreza, indigencia y desigualdad”, del cual se tomaron los datos sobre pobreza y desigualdad registrados entre 2002 y 2009.
29
mejoría en temas de seguridad como base de una segunda etapa, enfocada a la política
social; DNP (2012).
Nuevamente el crecimiento económico es amarrado a la superación de la pobreza y el
progreso social, aún más importante, las políticas públicas de orden económico debían
estar vinculadas a cerrar la brecha entre pobres y quienes no lo son. Bajo la idea de
prosperidad, el gobierno reformuló el Sistema de Protección Social como mecanismo
para atender a grupos vulnerables en situación de crisis, introduciendo activos físicos y
financieros a dicha población. Este programa lo conformaban tres grandes componentes
“1) La seguridad social integral – salud, riesgos profesionales y protección al cesante -,
2) La promoción social, y 3) Las políticas y programas de formación de capital humano”
(DNP, 2012: 5).
La promoción para la superación de la pobreza extrema, se focalizó a través de la Red
Unidos (Antes conocidas como Red Juntos), trabaja bajo nueve dimensiones
(mencionadas en la explicación de Medellín Solidaria) y su función es la articulación y
coordinación de programas sociales para potenciar las capacidades de 1.5 millones de
familias en condición de pobreza. Su modelo de gestión se acompañó de tres
componentes: 1) el acompañamiento familiar y comunitario, 2) gestión de la oferta y
acceso preferente, y, 3) fortalecimiento institucional. El uso de la descentralización y el
acompañamiento a las familias por parte de distintos entes territoriales y la articulación
del ICBF al programa JUNTOS fortaleció la capacidad del Estado en la atención a los
más pobres del país.
El programa JUNTOS, se acompañó de una segunda estrategia, la prosperidad social se
desarrolló mediante la creación de un departamento administrativo, con capacidad de
generar “políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención
y reparación a las víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a grupos
vulnerables y su reintegración social y económica” (DPS, 2016). Su origen se da tras la
transformación de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, con el objetivo de “avanzar en la superación de la pobreza, la inclusión de
la población vulnerable y víctima de la violencia, y la consolidación de los territorios a
30
través de la garantía de la presencia del Estado en una senda de prosperidad y
reconciliación” (DPS, 2016).
Los resultados en materia de superación de la pobreza y reducción de la desigualdad
fueron evidentes, la pobreza monetaria termino en un 28.5% a nivel nacional y el índice
de GINI en 0.538 al finalizar el 2014 según datos del DANE según su boletín del 2016
sobre pobreza monetaria y pobreza multidimensional. Cualitativamente, la crítica a esta
significativa reducción de personas pobres y disminución de la desigualdad, se da tras la
modificación de la línea de pobreza y el cambio de indicadores para medir dichos
fenómenos.
3.1 Antecedentes de la Política Solidaria en Medellín
La ausencia del Estado-Nación y la imposibilidad administrativa dado el abandono estatal
a lo largo de la década de los noventa, constituyen el escenario para plantear nuevas
estrategias asumiendo la entrada de un nuevo siglo, enmarcadas entre la globalización e
inserción de políticas sociales en la construcción de una nueva gestión urbana. De
oferente institucional, la Alcaldía de Juan Gómez Martínez (1998-2000) buscó la
promoción integral del desarrollo mediante el urbanismo, la solidaridad, cohesión social
y algunos toques de educación.
La ciudad será educadora […] cuando asuma la intencionalidad y responsabilidad de la formación, promoción y desarrollo de todos sus habitantes, empezando por los niños y los jóvenes. Una ciudad será educadora si ofrece con generosidad todo su potencial, si se deja aprehender por todos sus habitantes y si les enseña a hacerlo. (Gómez, 1998: 18).
La búsqueda en el desarrollo como discurso de ciudad, a su vez, sirve de antecedente
para Medellín Solidaria en relación a la creación de condiciones básicas para la
construcción de paz. Articuladas a los componentes de educación, empleo, vivienda y
convivencia (líneas cercanas a Medellín Solidaria); el impacto en indicadores sociales y
aumento de coberturas macroecnómicas guiaron la política social en Medellín, Gómez
(1998). El urbanismo a su vez, sirvió de motor para la inclusión social y marcó pautas
sobre la universalización de derechos, inicialmente en la educación primaria, sin buscar
31
resultados significativos en la educación media y cualificación mediante la especialización
al conformar capital humano en la ciudad.
“La Ciudad Más Humana de Gómez” (1998), deja pautas en base a la calidad de vida y
desarrollo social, pero sin cambios estructurales e impactos significativos. Bajo dos
puntos: empleabilidad y capacitación, Medellín apostó por respuestas de choque. De un
lado la capacitación se hizo deficiente y la acumulación de capital humano no representó
la significancia esperada para el periodo; de otra parte, la empleabilidad obedeció a la
ampliación de la planta administrativa, encontrando al finalizar el periodo de dicho Alcalde
un desempleo superior al 20% según Pérez (2001), al iniciar una nueva administración.
Para el periodo 2001-2003 Medellín asume bajo la competitividad, un plan de desarrollo
enfocado a la convivencia, equidad social, participación y mejor uso de espacios públicos.
Transversalmente el empleo asume el papel transformador de la ciudad y la educación
como plus estratégico en la generación de empleo, Pérez (2001).
Este desarrollo de habilidades y destrezas se debe dar desde la educación básica, con mayor énfasis en los grados de la educación media, ofreciendo programas y currículos, que se articulen a los intereses, deseos y necesidades del estudiante, acordes a lo que se detecta, exige y demanda el mercado laboral. (Pérez, 2001: 26)
Luis Pérez Gutiérrez (Alcalde 2001-2003) a su vez involucró bajo la igualdad de la
educación, promoción a la cobertura y acceso por parte grupos vulnerables de la ciudad.
También, dio un enfoque a la educación flexible y virtual mediante la creación de la
Universidad electrónica Nocturna y la masificación del internet. Proyectando en base a la
capacitación las posibilidades de cambio para la ciudad (empleabilidad según la
propuesta de competitividad).
Así, como antecedente de Medellín Solidaria, Luis Pérez retomó la línea de Juan Gómez
sobre educación y empleo, buscando cambios significativos en la crisis económica que
vivía la ciudad. Su balance según los datos ofrecidos por el plan de desarrollo: “Medellín,
compromiso de toda la ciudadanía” (2004), demuestran la ineficiencia en relación al
empleo estructural y deficiencia educativa propuesta para el periodo en mención.
Competitivamente, los resultados privilegiaron aumento de las coberturas y pérdida de
32
calidad en la educación de la ciudad; con un desempleo del 16%, inferior en 5 puntos en
relación al inicio de dicha administración. Finalmente, se entenderá como avance las
políticas implementadas, aunque su contexto obedezca a estrategias coyunturales o
corto plazo y aumento de la informalidad como estrategia buscada.
Tras la llegada de Sergio Fajardo (2004-2007), la política social en Medellín se
transforma. Reformulando ideas de su antecesor y diseñando otras en torno a una mayor
equidad en Medellín, la orientación de programas sociales fue sustentada por el aumento
de seguridad para la ciudad. Como primera medida, Jóvenes con Futuro y Buen
Comienzo se convirtieron en programas de acompañamiento a los niños y adolescentes
de la ciudad, fortaleciendo capacidades y enfocando en la educación, una posibilidad
para crear capital humano.
Menciona Fajardo, “el concepto de corresponsabilidad es básico para lograr el desarrollo,
ni el Estado sólo ni el sector privado de su propia cuenta pueden impulsar el desarrollo
de manera efectiva y sostenible” (Fajardo, 2007: 66). En este sentido, la cogestión entre
el sector privado, las comunidades y el Estado generaron involucramiento para superar
la desigualdad de la ciudad, a través de gobernabilidad, participación ciudadana y
capacidad gerencial.
Pero los elementos que conforman la corresponsabilidad en el mandato de Fajardo,
generaron sinergia en torno a la Educación, fue una apuesta para superar las brechas y
finalmente disminuir la desigualdad en la ciudad. Su financiación correspondió al 40% del
presupuesto, indicó Fajardo (2007), y estuvo acompañado de un proceso participativo.
Es decir, involucró uno de los elementos que conforman el capital humano (educación),
y apoyado en la participación y corresponsabilidad buscó elementos cercanos a la
solidaridad.
Mediante “Medellín Social e Incluyente” como línea de acción y estrategia de la política
social en la ciudad, la creación de Medellín Solidaria adquiere fuertes bases del desarrollo
humano integral, haciendo un recorrido por las condiciones materiales a la incorporación
de derechos que conforman la dignidad humana, Fajardo (2004). A su vez, incorporó la
desigualdad como problema base de la ciudad y trasladó sus orígenes a campos distintos
33
al socioeconómico; es decir, dilucida parte de la estrategia de Medellín Solidaria (aunque
esta última agenda olvidara la desigualdad). El capital humano en el esquema planteado
por Fajardo, adquiere la misma relevancia del capital humano, dejando sobre la base de
la equidad, el acceso a la escolaridad y salud, deficientes en los planes predecesores.
Finalmente, según el Consejo Territorial de Planeación (2009), Medellín Solidaria y
Competitiva como plan de desarrollo municipal, en el marco de un Desarrollo Humano
Integral, definen para el desarrollo social, elementos cualitativos en la lucha contra la
pobreza y la inclusión. Potencializar las capacidades y generar sostenibilidad a nivel
municipal y familiar se convirtieron en el horizonte que guiaría la apuesta política de
Alonso Salazar (2008-2011). Apoyada en el CONPES15 102 y la Red de Protección contra
la Pobreza Extrema, la Alcaldía buscó la participación de hogares en el mercado y la
promoción de las mismas bajo el programa Medellín Solidaria, una estrategia de
acompañamiento a hogares como promoción a las familias en condición de pobreza
extrema.
Como medida focalizada e incluyente, Medellín Solidaria en su concepción acompañó a
“45.000 hogares vulnerables de la ciudad en la lucha contra la pobreza extrema, y
contribuir así a la reducción de la exclusión y vulnerabilidad” (Herrera, 2012: 4). Así como
Herrera comenta, el programa se acompañó de estrategias tanto de promoción de la
responsabilidad social con la inclusión, y la corresponsabilidad como esquema para
romper con el asistencialismo. Una perspectiva de desarrollo humano novedosa.
Los hogares atendidos correspondieron entonces a la población más vulnerable y
excluida de la ciudad, representadas por familias desplazadas y hogares urbanos para el
nivel 1 del SISBEN y niveles 1 y 2 para hogares rurales según Herrera (2012). El
mejoramiento en la calidad de vida se acompañó de equidad, sustentabilidad,
productividad y participación, enmarcado por las nueve dimensiones trabajadas por la
red JUNTOS (identificadas en el subcapítulo Medellín Solidaria y Riesgo del plan de
desarrollo municipal). A su vez, se tuvo como objetivo general la vinculación de
15 Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y el documento para la política social en Colombia, se articuló a la propuesta programática en Medellín.
34
programas y la estructuración de acompañamiento a hogares y familias vinculadas;
sustentado en la estrategia comunicacional entre la Alcaldía y los beneficiarios:
Garantizar el acceso integral y sostenible de los hogares más vulnerables de la ciudad de Medellín al conjunto de programas municipales y nacionales orientados a alcanzar condiciones ciudadanas de Desarrollo Humano, con el propósito de asegurar su inclusión social y económica, mejorar su calidad de vida, promover su autonomía, y contribuir a mejores formas de convivencia familiar y social. (Herrera, 2012: 5).
La estructura del programa en la parte operativa constaba de tres fases (diagnóstico
social; construcción y seguimiento al plan familiar; y finalmente el egreso), con las cuales
se cumplían dos misiones planteadas por la administración de Alonso Salazar para el
programa, la “promoción Social para el Desarrollo Familiar y Grupal; y Articulación de la
Oferta y Habilitación para la Autonomía” (Herrera, 2012: 19).
Según cifras del DANE (2016) en su informe estadístico anual, los resultados en cuanto
a disminución de pobreza y desigualdad entre el año 2004 al 2011 para Medellín y su
área metropolitana disminuyeron significativamente. La incidencia de pobreza extrema
bajó en el primer mandato del 31.7% en el 2004 al 29.3% hacia el año 2005 (no se
cuentan con datos del año 2006 y 2007); respecto a la desigualdad, el coeficiente de GINI
pasó del 0.541 al 0.522 entre el año 2004 y 2005. Éstos indicadores al entrar en vigencia
el programa Medellín Solidaria disminuyeron paulatinamente como tendencia, al iniciar el
mandato Alonso Salazar disminuyó del 25% al 19.2% y la desigualdad del 0.543 al 0.507
según el coeficiente de Gini.
Dentro de la evaluación cuantitativa a la pobreza y desigualdad para la ciudad, queda
pendiente una individualización por municipios y no agregados bajo la figura de área
metropolitana. De otra manera, la desigualdad aunque disminuida a lo largo de la entrada
en vigencia del programa Medellín Solidaria, es fluctuante como lo mostró la
administración de Aníbal Gaviria, donde los beneficiarios del programa en mención
aumentaron a 60 mil hogares. Se muestra entonces una tendencia, donde la pobreza
35
tendencialmente disminuye, es decir una constante que contraría a la desigualdad como
fenómeno como condición permanente de la ciudad16.
3.2. Familia como Sujeto de Políticas
La reconfiguración de los hogares y la ampliación de sus características (superación de
la familia nuclear) hacia el doble ingreso o las jefas de familia irrumpen con mayor fuerza
entrando el año dos mil. Una renovación en tanto cambios sociales que afectó no sólo
las familias; las políticas e intervenciones sociales también se enfrentaron a la
heterogeneidad del hogar y la transversalidad polivalente de causas asociadas al
aumento de la pobreza extrema en Latinoamérica.
Tras un imperativo global, se debieron reconocer las transformaciones de las relaciones
sociales en redes, “cada vez más horizontales y abiertas” (Maurás, 2005: 10), donde se
apuntó a una nueva forma de relacionamiento entre Estado-Familia. Entonces la Red
JUNTOS17 surgió de esta necesidad, el fomento al capital humano y la superación de la
pobreza extrema mediante la interrupción intergeneracional y acompañada, reconocieron
las nuevas relaciones reticulares y guiaron las agendas públicas dominantes en la región.
Pero la educación, empleo y el financiamiento a hogares como elementos ausentes en la
superación de la pobreza extrema, fueron la configuración tangible en las nuevas políticas
sociales. A su vez, las transferencias monetarias de programas sociales en Brasil,
Argentina, Chile y México, caracterizadas como una nueva fórmula de protección social,
mostraron el quehacer de las políticas sociales en Latinoamérica bajo condicionantes
según Maurás (2005), mostrando que la asistencia de los hijos en edad escolar y los
protocolos de salud y educación por servicios correspondientes, fueron las primeras
estrategias que impactaron la pobreza extrema. Pero la exigencia hecha por expertos
sintetizó bajo el abordaje holístico, la nueva estrategia en términos de políticas sociales.
16 El análisis al mandato municipal 2012-2015 y la aplicación del programa Medellín Solidaria a su administración, se presentará mediante la explicación de las políticas públicas como técnica y su posterior crítica construida en base a la teoría sociológica del riesgo. 17 Red Juntos (ahora Red Unidos), fue la estrategia del Estado Colombiano para dar una respuesta integral a la multidimensionalidad de la pobreza extrema, en la que participaron las entidades del sector público que cuentan con oferta social según Ministerio de Salud. (2016)
36
Es claro que resulta fundamental formular distintos tipos de políticas con objetivos específicos: definir e implementar tanto estrategias universalistas que garanticen los derechos sociales básicos para todos los integrantes del espacio familiar, como focalizadas para atender las necesidades diferenciales de los hogares y sus miembros, según la estructura o fase del ciclo familiar en que se encuentren. (Maurás, 2005: 10)
Cabe destacar el acompañamiento familiar hecho por estos programas y la introducción
por parte de la Red JUNTOS de estos elementos, así como el fortalecimiento de
capacidades institucionales a nivel nacional y local. A su vez, la introducción de la
recomendación Cepalina dirigida a la superación de lo público-privado a nivel familiar,
desprivatizó los sistemas de protección social mediante el fortalecimiento de capacidades
en el hogar y permitiendo el acompañamiento familiar, característico en programas
diseñados bajo el documento CONPES18 102 del 2006.
Previo a Medellín Solidaria, la estrategia planteada por el Plan Nacional de Desarrollo
Hacia un Estado Comunitario de Álvaro Uribe, implementó las recomendaciones
anteriormente mencionadas, a su vez insertó un aparato de protección social con enfoque
a la oferta y demanda institucional, involucrando además un nuevo discurso cercano al
riesgo. Con clara decisión al estudio y la generación de mecanismos de coordinación
institucional, así como el uso de una nueva conceptualización dirigida a la consolidación
de un sistema de protección social en sus dos periodos presidenciales (2002-2010), el
nuevo ministerio de la protección social sintetizaría la propuesta estatal para luchas
contra la pobreza extrema y disminuir la desigualdad.
Para el DNP19 (2008), el paso de la asistencia a la promoción social y la creación de un
sistema de promoción social, fueron las estrategias base, en la nueva dirección de la
política social del país, así como la guía de la función administrativa enfocada a la
superación de la pobreza extrema en entidades territoriales. La entidad técnica luego del
18 El consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), “es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión” (DNP, 2016) 19 El Departamento Nacional de Planeación (DNP), adscrito a la rama ejecutiva del poder público en Colombia funciona como departamento administrativo; a su vez, “es una entidad eminentemente técnica que impulsa la implantación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del Gobierno” (DNP, 2016)
37
2006, buscó una nueva dirección estratégica, con nuevas instituciones y un aparato
estatal enfocado a desarrollar y consolidar políticas públicas tanto para el manejo social
del riesgo como para la superación de la pobreza extrema, siendo éstos los objetivos
fundamentales del sistema de protección social.
A su vez, el nuevo marco de referencia conceptual adoptado por Colombia, buscaba
garantizar los mínimos socialmente aceptados como objetivo central de la oferta de
protección social (medidos mediante la capacidad de generar aseguramientos ofertados
por el mercado), cuyos mecanismos redistributivos, solidarios y de tratamientos integrales
como promoción social a pobres y vulnerables, hicieron parte de una mayor focalización.
Por otra parte, el gasto fiscal asegurado, es decir, de protección pro-cíclica, hizo parte de
las referencias conceptuales atadas a estrategias que redujeran la pobreza extrema del
país.
Se entendió entonces, en términos prácticos, al sistema de protección social como
atención integral y prioritaria, de carácter temporal (hasta que los grupos tengan
capacidades de integrarse por sí mismos al mercado de aseguramiento formal) a quienes
tienen peores condiciones socioeconómicas. Se fundamenta en la promoción de
capacidades (pasando de sujetos pasivos a activos), donde el beneficiario es gestor de
sus propias oportunidades y desarrollador de mecanismos formales frente al riesgo y
vulnerabilidades, según el DNP (2008). Finalmente, el marco de referencia se tomó como
herramienta que buscó disminuir vulnerabilidades, pobreza y desigualdad.
Un segundo punto del sistema de protección social enfocado a la eficiencia, se dio bajo
una nueva institución, orientada a la formación para el trabajo y la educación como
fomento para el aseguramiento de los individuos frente a riesgos. Así mismo el desarrollo
de mecanismos hacia el manejo social del riesgo, buscó la superación de transferencias
fiscales para superar la pobreza extrema, acentuando la inversión en el capital humano
y el reconocimiento a la sostenibilidad. Teniendo entonces un manejo del riesgo y ayuda
a quienes están en condición de pobreza extrema mediante la articulación con la oferta
institucional, estructurando la oferta y demanda de bienes y servicios estatales en una
sola estructura según lo propuesto por el DNP (2008).
38
Finalmente, la apuesta por la coordinación institucional y los nuevos marcos de
referencia, generaron sinergia en la red de protección social para la superación de la
pobreza extrema. Es este contexto la base donde el DNP (2008) crea la Red Juntos para
articular políticas y programas de los subsistemas de la protección social, con el objetivo
de promover la incorporación de los hogares más pobres a las redes sociales del Estado
y asegurar la superación de dicha condición. Fue entonces la asistencia social un
potencializador de estabilización y acumulación de capital humano, físico, financiero y
social, donde la incorporación de familias buscó la superación de la pobreza extrema, a
través de la multidimensionalidad de las carencias y una promoción al hogar descrita en
tres factores:
i) Integrar la oferta de servicios sociales para hacer coincidir varias prestaciones alrededor de la familia de manera simultánea; ii) brindar transitoriamente, acompañamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas, y iii) generar un marco de corresponsabilidad con los usuarios para que las familias coadyuven a superar su situación. (DNP, 2008: 6)
3.3. Redes para la Superación de la Pobreza Extrema y Medellín Solidaria
Tras la implementación del CONPES 10220 a nivel nacional y el acercamiento a la
focalización mediante el cambio estructural (activos de las nuevas agendas públicas), las
entidades territoriales adoptan la metodología y el discurso de las políticas en red como
insumo para la superación de la pobreza extrema. Para la capital de Antioquia, la antesala
de Medellín Solidaria se da desde el 2004 con la adopción de la promoción de la
educación y el fortalecimiento del capital social, retomado luego por el programa en
mención hacia el año 2008 y la administración sucesora en el año 2012.
Ahora, la “promoción social con mayor número de variables, hacia la
multidimensionalidad de carencias” (DNP, 2008: 11), objetivó el riesgo y toda la apuesta
institucional mediante el documento CONPES 102 del 2006. Siguiendo las
20 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (2006) presenta en el documento CONPES 102 la creación de la Red de Protección para la Reducción de la Pobreza Extrema (Red), cuyos objetivos se trazan en la creación de la Red y la superación de la pobreza extrema mediante la misma. Para mayor información remitirse a los subcapítulos 3.3.1 y 6.3.2.1 referidos a los antecedentes de Medellín Solidaria y su relación con el riesgo.
39
recomendaciones del MERPD21 –Misión para el diseño de una Estrategia para la
Reducción de la Pobreza y Desigualdad en Colombia–, misión financiada y apoyada
técnicamente por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), Banco Mundial y PNUD
(Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo); la Red de Protección para la
Superación de la Pobreza Extrema tomó la promoción como modelo de gestión para
acceder a los servicios sociales del Estado, atacando la pobreza desde distintas
dimensiones y haciendo posible su superación.
La Red de Protección Social contra la Pobreza Extrema es un sistema de protección
social para las familias en extrema pobreza, “basado en un modelo de gestión que les
permitió el acceso preferente a la oferta de servicios sociales del Estado” (CONPES y
cols, 2006: 13), se implementó bajo seis líneas generales, según las recomendaciones
del MERPD (que luego se traducirían en nueve dimensiones prácticas de
instrumentalización en los hogares asistidos); entonces para la política social del
CONPES (2006):
I) Asistió a las familias en pobreza extrema, mediante la articulación de oferta pertinente. II) Incentivó logros en formación y acumulación de capital humano en los hogares (nutrición, educación, salud, capacitación laboral, enganche laboral o emprendimiento). III) Permitió a futuro oportunidades mayores para la generación autónoma de ingresos IV) Realizó seguimiento y posibilitó el progreso de las familias. V) Fortaleció la inversión y oferta complementaria (vivienda), para mejorar las condiciones de vida presente y futura (dinámica familiar) y canalizó la demanda hacia otros programas (justicia, bancarización – banca de oportunidades). VI) Articuló programas y servicios y focalizó sus recursos hacia la población en pobreza extrema. (CONPES y cols, 2006: 12).
Si bien, gran parte de la atención priorizó a las familias desplazadas, la focalización hecha
por parte de la Alcaldía de Medellín, enfocó indistintamente las familias más pobres
situadas en el nivel 1 del SISBEN. También, fortaleció la corresponsabilidad,
acompañando los hogares más vulnerables de la ciudad, a través del programa Medellín
Solidaria mediante “la mejora de sus condiciones de vida, por medio del acceso
preferente a los programas de salud, educación, bienestar y desarrollo, promocionando
21 El MERPD, buscó “determinar el impacto del gasto público social sobre la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza tanto a nivel nacional como por zonas de residencia, con base en la información de los hogares reportada en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003” (Lasso, 2004: 3), realizada por el DANE. A su vez, esta misión trazó una línea base de inversión focalizada por parte del Estado a las redes de protección social.
40
su autonomía y ayudando a mejores formas de convivencia familiar y social.” (ONU
Habitat). El marco de la Red JUNTOS y el programa Familias en Acción, sirvieron como
contexto al plan de Desarrollo de Alonso Salazar (Medellín Solidaria y competitiva), para
generar un marco de acción en la atención a la pobreza extrema a nivel territorial, es
decir, Medellín Solidaria como programa.
Como antecedente, se cuenta en ONU Hábitat el mínimo vital de agua potable del plan
litros de amor como se articuló al desarrollo, salud y mejoramiento de condiciones
económicas, donde se buscó el ahorro mediante la disminución del costo en servicios
públicos cercano al 12% mensual. Luego, a través de la Secretaría de Bienestar Social y
el Despacho de la Primera Dama, Medellín Solidaria amplió el cubrimiento de
beneficiarios y el marco de acción, atendiendo a 45000 de los más de 88.100 hogares en
condición de pobreza extrema.
Pero es el plan de desarrollo 2004-2007 (Medellín, compromiso de toda la ciudadanía),
donde la política social sufre un quiebre en términos conceptuales, acercando el capital
humano a los debates sobre el riesgo para superar la pobreza extrema, en un marco de
acción con articulación institucional. Aprovechando los avances en la prestación de
servicios básicos, bajo la línea Medellín Social e Incluyente, la desigualdad monetaria
tuvo cabida junto a la superación de la pobreza, introduciendo una nueva apuesta por la
competitividad y capacitación para la producción en distintos sectores de la población.
Bajo la promoción y potencialización del logro o sostenimiento de niveles adecuados de
bienestar, la Alcaldía de Fajardo buscó minimizar el riesgo de la población vulnerable
media0nte la focalización tomada del Sistema de Identificación a Beneficiarios – SISBEN
- y los riesgos que este, comprueba. Además, buscó “brindar atención, protección y
asistencia a los grupos poblacionales que por sus condiciones de marginalidad o
exclusión no tenían capacidad para generar o acceder a los mecanismos formales para
la satisfacción de sus necesidades básicas” (Concejo de Medellín, 2004: 49). Finalmente,
la realización de esta propuesta, se desarrolló bajo la integración de acciones
institucionales en atención a niños y familias, con una fuerte carga a la integración social
mediante la educación.
41
Por eso, el insumo del cual partió Medellín Solidaria ya contaba con esbozos
institucionales y componentes asociativos entre el Estado y las familias. La atención del
programa se dio bajo las dimensiones del desarrollo humano (identificación, ingreso y
trabajo, educación y capacitación, salud, nutrición, habitabilidad, dinámica familiar,
bancarización y ahorro y acceso a la Justicia), y metodológicamente con 15 mil familias
ingresadas anualmente desde el 2008, se buscó “acompañamiento familiar, construcción
de planes familiares, suscripción de pactos de corresponsabilidad, acompañamiento y
formación grupal, encuentros de cuidado y control social. Son estrategias metodológicas
para el aseguramiento de la participación activa de las familias y los logros mínimos del
desarrollo humano.” (ONU Hábitat, SF: 3).
En términos de ciclos para los hogares, se planteó: un diagnóstico social, intervención y
egreso; según las dimensiones pactadas mediante la corresponsabilidad. Por ello, se
trazó una temporalidad en materia de acompañamiento y la definición de metas y
recursos por hogar, entendida como una focalización según la demanda (planteamiento
del DNP), donde el asistencialismo se transformó en autonomía familiar, desarrollo social
y procesos de autogestión comunitaria. A nivel operativo, es fundamental reseñar el papel
del programa Medellín Solidaria, destacando la gestión de facilitador preferente a los
hogares a cargo suyo, acercando a los programas, proyectos o servicios que les
permitiera desarrollar sus mínimos de desarrollo humano –las nueve dimensiones
mencionadas–, entendido en términos de oferta institucional articulada.
3.3.1. Medellín Solidaria
Bajo la posibilidad de apropiación y participación de los entes territoriales, el CONPES
(2006) permitió la asociación de Alcaldías y gobernaciones en la implementación y
operación de la Red JUNTOS, así como la suscripción de acuerdos para el fortalecimiento
del acompañamiento a hogares. Donde las condiciones mínimas de vinculación suscritas
entre la Alcaldía y el gobierno nacional, se semantizan con los acuerdos firmados con las
familias beneficiarias y participantes de la Red; mediante la concreción de acuerdos para
superar las nueve dimensiones planteadas por el ente rector de la política económica y
social a nivel nacional.
42
Medellín Solidaria como programa, tomando las condiciones mínimas y un marco
institucional y de acción diseñado por el CONPES 102, armonizó la oferta de servicios
sociales para maximizar el acompañamiento e impactos esperados por el gobierno
nacional. En consecuencia, la reducción de pobreza extrema en la ciudad de Medellín,
introdujo mayores recursos y un esfuerzo institucional brindado por la apuesta política de
un plan de desarrollo enfocado a la transformación sostenida y permanente del desarrollo
social en el Marco del Desarrollo Humano Integral.
A su vez se destaca la articulación de mayor número programas en torno a cada
dimensión a superar por parte de Medellín Solidaria, sumando en el caso de Alonso
Salazar, proyectos de autonomía de la mujer. Por parte de su predecesor, se agrega al
programa proyectos de atención a la primera infancia, a jóvenes y adulto mayor, con un
fuerte componente de formación de capital humano y acentuación de articulación con el
componente de bienestar e inclusión para la familia. En términos del número de hogares
a atender, el primer mandato atendió 45 mil hogares y graduó 8 mil de estos; mientras la
Alcaldía de Anibal Gaviria entre los años 2012-2015 acompañó 60 mil hogares,
graduando 17 mil de éstos.
Es relevante destacar la selección del número de hogares a beneficiar y los recursos
asignados. Para los planes de desarrollo 2008-2011 y 2012-2015, los concejos aprobaron
83.325 y 80.000 millones respectivamente como rubros fijados en los planes
cuatrianuales de inversión (cifras en millones de pesos)22. Pero la selección de hogares
atendidos es inferior al número de familias pertenecientes al nivel 1 del SISBEN (88.100
familias como se indicó anteriormente), como describió un informante entrevistado23: el
número de familias acompañadas se fija según los recursos que cada Alcaldía quiera
brindar y la relevancia que quiera dar a las redes de protección social. Es decir, la
focalización no tiene un carácter técnico (evadiendo recomendaciones de la Agencia
Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema ANSPE o DNP) y no se sitúa según
22 Cifras tomadas de los planes de desarrollo municipales, donde se describe el valor de Medellín Solidaria y otros articulados al programa. Concejo de Medellín (2008) y (2012). 23 DP Correa, funcionaria del programa Medellín Solidaria, entrevista personal realizada el 31 de julio del 2015.
43
la demanda; sino que obedece a un proceso político, donde las decisiones del
burgomaestre influyen en el programa.
Ahora, se destaca el enfoque sistémico de acompañamiento familiar desde la
corresponsabilidad y autonomía que introdujo Medellín Solidaria hacia el 2012. Pues la
nueva versión del SISBEN y el enfoque de gestión por procesos, generaron cambios en
las metas tanto en familias atendidas como a nivel individual; bajo nuevos puntos para
poder graduar hogares. Como mecanismo de colaboración con los más vulnerables, la
Alcaldía diseña bajo un protocolo de la Red JUNTOS, (Red Unidos desde el 2012),
Familias en Acción y Acción Social un “programa, por medio del Acompañamiento
Familiar y Grupal, concentra sus esfuerzos para que estos hogares alcancen su
autonomía socioeconómica y logren mayores y mejores niveles de participación social,
cultural y política, alcanzando un impacto positivo en su calidad de vida” (Carmona &
Cols, 2008: 6).
En términos metodológicos, el acompañamiento familiar dentro del programa se define
según Gloria Acevedo, retomada por el protocolo de acompañamiento, “como un proceso
que moviliza la capacidad de las familias desde sus propios recursos a un aprendizaje
propio, donde puedan resignificarse como individuos y como familia” (Carmona & Cols,
2008: 5). De esta manera, la atención y promoción se constituyen como los dos estadios
donde las familias hacen tránsito, tanto en el programa como en su realidad transformada
luego de egresar del programa.
Por ello, Medellín Solidaria en su metodología de atención, centra bajo seis puntos parte
del acompañamiento a los hogares24. Previo a la definición de las nueve dimensiones del
desarrollo humano, es importante mencionar el valor agregado en relación al documento
CONPES 102, pues los logros-oportunidades-autogestión comparten con el compromiso
para mejorar la convivencia y las micro sesiones educativas como de conversaciones,
24 Medellín Solidaria (S.F.) plantea su metodología de atención bajo la atención hogar por hogar; la elaboración de diagnósticos a partir de las dimensiones del Desarrollo Humano; la Construcción de un familiar con cada hogar; el acercamiento a oportunidades; seguimiento a los compromisos de cada plan; y la preparación a hogares para que sigan autónomamente su desarrollo.
44
parte de la atención necesaria para la promoción, además representa metas en materia
de seguridad y educación definidas por el plan de desarrollo 2012-2015.
Entonces, bajo el Protocolo de Acompañamiento Familiar (2008); en materia de cogestión
y acompañamiento, las dimensiones del desarrollo humano representan el punto de
partida para la caracterización familiar y social del hogar, objetivando las situaciones
problemáticas y las soluciones que luego dan partida a la construcción del plan familiar.
Con este insumo se desarrollan logros básicos trazados en una ruta de acción dirigida
por un cogestor según las nueve dimensiones mencionadas; donde posteriormente, el
seguimiento al cumplimiento de las tareas asignadas en el plan familiar, representa el
deber de quien demanda el programa junto al acercamiento de la oferta institucional de
acuerdo a las condiciones del hogar y los logros a alcanzar; por último se culmina el ciclo
de acompañamiento con una preparación hacia la autonomía del desarrollo familiar,
social y económico.
Cada dimensión contribuye a romper trampas de pobreza y define objetivos de política específicos, asociadas a las condiciones mínimas a evaluar respecto a la continuidad en los procesos de formación de capital humano que la familia considere (nivelación de competencias familiares, formación para el trabajo), la acumulación de otros activos (ahorro), la incorporación a procesos de micro – emprendimiento, emprendimiento o enganche laboral y el mejoramiento en las condiciones de vida. (CONPES y Cols, 2006: 16-17)
45
Cuadro 2. Dimensiones del desarrollo humano.
I) Identificación: “Apoyo en el trámite de documentos de identificación de los integrantes de la familia […] y de actualización de registros que los acrediten como beneficiarios de programas sociales.”
II) ingresos y trabajo: Oferta de capacitación para el trabajo y promoción de su incorporación al mercado laboral, mediante la intermediación con el empleador o la promoción de alternativas productivas.
III) Educación: Garantía en el acceso a educación preescolar, básica y media para todos los integrantes de la familia en edad escolar y su permanencia en el sistem escolar, además de alfabetizar a adultos que no lean o escriban.
IV) Salud: Garantía al acceso de todos los beneficiarios al régimen subsidiado de salud en caso de no ser empleados formales. Además, mediante el acceso preferente al sistema de salud se debe recibir atención y participar en programas de promoción y prevención.
V) Habitabilidad: Mejora en las condiciones de habitabilidad, mediante la entrega de subsidios para la compra de vivienda o para el mejoramiento de la misma, así como el acceso a servicios públicos. Esta dimensión se complementa con el desarrollo urbano y la claridad sobre la situación habitacional.
VI) Nutrición: Mejora las condiciones nutricionales de todos los miembros de la familia a través del mejoramiento de los alimentos y cambio en los hábitos de alimentación. También, contempla controles periódicos de talla y peso en especial a niños menores de 6 años.
VII) Dinámica familiar: “Orienta a las familias en la construcción de mecanismos adecuados para enfrentar conflictos y en la definición de normas claras de convivencia al interior del hogar”, adicionalmente trabaja en temas de violencia intrafamiliar, salud sexual y reproductiva, planificación familiar y disminución del consumo de drogas y alcohol en adolescentes.
VIII) Aseguramiento y bancarización: Vincula las familias al sistema financiero y a los mecanismos de aseguramiento, como herramienta para shocks y facilitar el acceso a activos.
IX) Apoyo legal: “Concientiza a los individuos sobre sus derechos y deberes ciudadanos, y facilitar el acceso efectivo de las familias beneficiarias al sistema de justicia.”
Fuente: Documento CONPES 102, cuadro de elaboración propia.
Con base en las nueve dimensiones, transita el programa entre la atención y promoción,
apoyado siempre en el acompañamiento como herramienta que une el momento de
ingreso y salida de Medellín Solidaria. Del nivel central, se llega así a la cogestión por
parte de profesionales y la creación del plan familiar, como elemento clave en el
desarrollo del dispositivo solidario buscado.
46
Apoyados en las estrategias metodológicas (valor agregado en relación al CONPES 102),
las visitas de promoción familiar, las microsesiones educativas y el encuentro comunitario
representan el tridente de estrategias. Apoyados en la cogestión y las herramientas
brindadas por profesionales en ciencias sociales, primeramente se tiene una “estrategia
de servicio social, aplicada en el lugar donde residen las familias participantes, con el fin
de diagnosticar, observar y acompañar desde la prevención de factores de riesgo y la
promoción de factores protectores” (Medellín Solidaria, 2008: 11). Posterior a ello, la
microsesión educativa representa el elemento reflexivo y de aprendizaje familiar en
relación a las nueve dimensiones del desarrollo humano, poniendo a su vez énfasis en la
convivencia familiar y social. Cierra como estrategia metodológica, el encuentro
comunitario como propósito fundamental para generar reconocimiento entre los
profesionales del programa y los participantes del mismo, buscando la construcción de
planes y la visualización de motivaciones y expectativas en cada hogar.
Ahora, en relación a la promoción del programa y la situación de cada familia, Medellín
Solidaria toma las dimensiones del desarrollo humano y forma sobre estas, una serie de
logros (cercanos a una evaluación dimensión por dimensión) que permiten evaluar cada
familia al ingresar y graduarse. Para la versión del 2012, se presentan tres niveles de
logros25 sobre cada dimensión, donde la gestión de oportunidades cierra con la
autonomía del beneficiario la evaluación del programa.
Cerrando el tema de atención por parte del programa, la corresponsabilidad como hilo
conductor entra en su segunda etapa: la promoción. Se tiene en esta forma de graduación
del hogar, una serie de condiciones necesarias y suficientes previo al cierre del
acompañamiento. Inicia con la condición necesaria entendida como cumplimiento del
plan familiar y cierra con la condición suficiente, situado en dos niveles de evaluación a
la pobreza (el primero que la familia no sea pobre extrema según los indicadores
25 Según Medellín Solidaria (2012), los logros del desarrollo humano se dividen en: logro cumplido o alcanzado (instrumento definido por el programa que al ser cumplido por los integrantes del hogar, permiten una estandarización de cada dimensión), logro no cumplido o no alcanzado (que puede ser trabajado y mejorado dentro del plan familiar entre la familia y el cogestor social) y el logro que no aplica (a su vez, no aleja programas de poyo sobre la familia y continúa ofreciendo herramientas).
47
tradicionales de ingresos y como segunda medida, que la familia haga una superación
de la pobreza extrema medida por el índice de pobreza multidimensional IPM26).
Cuadro 3. Graduación del programa según ingresos.
Fuente: Presentación del programa Medellín Solidaria (2012). Tomado de: https://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/pccdesign/SubportaldelCiudadano_2/PlandeDesarrollo_0_12/Shared%20Content/Documentos/PresentacionMedellinSolidaria.pdf
Los aspectos con los cuales culmina el proceso metodológico se sitúan en la gestión
administrativa, con acciones en torno al hogar y la comunidad, enfoques de gestión en el
territorio y la percepción de hogares, así como su seguimiento luego de egresar cada
familia. Por eso, el programa luego de generar la graduación posibilita un nuevo
acompañamiento en caso de hacer nuevamente parte del nivel uno del SISBEN.
26 Es un indicador que permite determinar el grado de privaciones según la naturaleza y la intensidad de la misma de acuerdo a las dimensiones seleccionadas. “EL IPM es la combinación del porcentaje de personas consideradas pobres, y de la proporción de dimensiones en las cuales los hogares son, en promedio, pobres” (DNP & Cols, 2011: 1)
48
3.3.2. Resultados de Medellín Solidaria 2012-2015
Las experiencias retomadas por todo programa y política pública es una oportunidad de
aprendizaje social, así como la imposición de nuevos desafíos en favor del desarrollo.
Siguiendo la descripción de Nina (2008), Medellín Solidaria, sólo evalúa las cuentas y
rendimientos financieros dentro del mismo; un proceso exclusivamente técnico que
abandona las propuestas metodológicas necesarias para toda medición de política social.
Los impactos conocidos por el programa en los dos planes de desarrollo implementados
durante su funcionamiento y los controles fiscales realizados por la contraloría, son los
insumos con los cuales cuenta Medellín Solidaria en materia evaluativa. Se destaca en
los últimos años Medellín Como Vamos, programa que mide los cambios de calidad de
vida desde la percepción ciudadana.
Resalta en la creación de este apartado, la dificultad de hallar cifras y evaluaciones sobre
el programa, así como los indicadores y metas planteados por el plan de desarrollo, pues
a la fecha Medellín Cómo Vamos y las veedurías ciudadanas no entregan cifras sobre la
gestión del alcalde Gaviria en el cuatrenio que culminó hace poco.
Inicialmente, la voluntad política y la corresponsabilidad marcan el éxito cuantitativo del
programa en el periodo 2012-2015. La Contraloría General de Medellín (2016), destaca
en el análisis de inversión por resultados para la Secretaría de Inclusión Social y Familia,
los 6.103 hogares que superaron la pobreza extrema en el año 2015 gracias a Medellín
Solidaria (hogares graduados en el año 2015), como la focalización y esfuerzo
intrainstitucional que el mismo realizó sobre seguridad alimentaria. Del mismo modo, la
atención a más de 55 mil hogares que se benefician de las oportunidades alrededor de
las nueve dimensiones del desarrollo humano, también resalta la Contraloría las más de
200 mil personas acompañadas en el propósito de mejorar la calidad de vida.
El tejido social también resalta tras la elección de aproximadamente 800 líderes por parte
de la comunidad, fomentada como estrategia complementaria de Medellín Solidaria. En
contraste, el mismo informe de la Contraloría (2016), muestra la ausencia de 5 mil familias
acompañadas al finalizar el cuatrenio de Gaviria. Según los indicadores por producto, la
49
meta del plan era acompañar a 60 mil familias; aunque la meta ajustada corresponda a
los 60 mil hogares, el POAI ajustado mostró 55 mil familias acompañadas.
Finalmente, se resalta la ausencia de evaluaciones sobre Medellín Solidaria y la fiabilidad
de los datos con los cuales se cuenta. La negativa por brindar datos por parte de los
operadores del programa y la insuficiencia de los mismos en páginas institucionales
dificultan una evaluación primaria. Algunos de sus resultados según relata una noticia de
la página web del programa, son la graduación finalizado el 2015.
En resumen, un total de 34.762 hogares accedieron a complementación alimentaria;
17.594 personas obtuvieron una intermediación laboral, 16.161 se formaron para el
empleo y 1.243 fueron vinculadas laboralmente. Asimismo, 17.927 personas recibieron
atención psicológica y talleres psicoformativos. Además, 1.039 hogares se beneficiaron
con mejoramiento de vivienda, 1.840 con subsidios de vivienda, y 6.493 obtuvieron su
titulación y legalización. A su vez, 7.837 personas participaron de Jornadas y atención
jurídica (Medellín Solidaria, 2015).
Al finalizar este apartado, es importante destacar que el programa Medellín Solidaria no
es pionero en la región como programa focalizado en la pobreza. Como se presentó, los
orígenes de este programa vienen desde el gobierno de Cesar Gaviria, en sus primeros
intentos de la política enfocada en el capital humano (periodo 1990-1994); para luego
consolidarse en 2002 tras la fusión entre la Red de Solidaridad Social y la Agencia
Colombiana de Cooperación Internacional, donde surge Acción Social como programa
para atender un espectro amplio de grupos vulnerables y minorías; para más tarde el
gobierno reformular el Sistema de Protección Social como mecanismo para atender a
grupos vulnerables en situación de crisis que conformó a la Red Unidos y el programa
JUNTOS en 2012. Donde la familia se va volviendo un Sujeto de Políticas, en la que se
focalizan programas de acompañamiento que apoyen la posibilidad de conformarse como
capital humano y adquirir una mayor posibilidad de oportunidades.
Así emerge un Medellín Solidaria que atiende la pobreza, pero no necesariamente las
desigualdades, por su gran enfoque en capital humano. Como se mencionó, este
programa tuvo un impacto positivo en la sociedad medellinese que se da a conocer en
50
indicadores de familias que salen de la pobreza extrema, pero aun así hay escasez de
información y evaluación del programa, lo que el resultado del programa no sea claro;
además de no visualizar el riesgo a través de estas políticas de indemnización.
51
4. PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN Y OBJETIVOS
¿Cómo la indemnización de la pobreza a través del programa Medellín solidaria genera
riesgos en forma de desigualdades?
4.1. Objetivo General
Analizar, a través del programa Medellín Solidaria, la desigualdad actual en Medellín
como parte de una realidad de riesgo.
4.2. Objetivos Específicos
1. Desarrollar a partir del riesgo un elemento de criticidad para la interpretación del
programa Medellín Solidaria.
2. Explorar el discurso de los beneficiarios y el Estado sobre el programa Medellín
Solidaria a través de los conceptos riesgo y capital humano.
3. Sintetizar teóricamente la pobreza y desigualdad como riesgos.
52
5. REFERENTE TEÓRICO CONCEPTUAL
5.1. Sociología del Riesgo
Inicialmente el riesgo27 aparece enmarcado por la transdiciplinaridad del concepto, pues
normalmente se da como percepción, cálculo o evaluación al tomar una decisión. A ello
se suman los modelos cuantitativos, que “toman orientación según las expectativas
subjetivas de las utilidades” (Luhmann, 1992, pág. 27). A su vez lo anterior influye en el
individualismo e invisibilidad que acompañan a fenómenos sociales asociados al riesgo,
manifestando la necesidad de explicar este concepto desde factores sociales.
El análisis del riesgo como problema social y las decisiones que este conlleva se
manifiestan de dos formas: mediante la socialización, de acuerdo a lo comúnmente
aceptado o lo que va contra esta; por otro lado, el comportamiento esperado del individuo
dados los grupos de referencia que están sobre él. A partir de esta delimitación, la
sociología aparece como superación de las clásicas descripciones de peligro explicadas
por otras disciplinas:
Lo que debería aportar es una teoría de la selectividad de todas las operaciones sociales, incluida la observación de estas operaciones, incluidas, en especial, las estructuras que determinan estas operaciones. Así, la sociología ubicaría el tema del riesgo en una moderna teoría de la sociedad caracterizada por su aparato conceptual, aunque esto significa ya, nuevamente, adoptar un punto de vista disciplinario muy específico (Luhmann, 1992, pág. 27).
Sumado al anterior enunciado, Luhmann (1992) menciona la función de la sociología
como el “alarmar la sociedad”, donde se propende previo a ello la delimitación del ámbito
objetivo de la investigación sobre el riesgo, buscando con ello claridad propia para esta
ciencia social. Pues riesgo como concepto no tiene definición epistemológica o científica
precisa por parte de las ciencias sociales.
27 Como aproximado a una definición de este concepto, Luhmann lo desarrollo así: “se trata, más bien, de una decisión que, tal como se puede prever, se lamentará más tarde en el caso de que ocurra un daño que se esperaba poder evitar” (Luhmann, 1992, pág. 31)
53
Pero el riesgo en la sociología también se analiza como construcción social del riesgo o
producción social del riesgo: el primero relacionado con la producción y reproducción de
las condiciones de vulnerabilidad que determinan las amenazas responsables de
desastres. El segundo se asocia a la producción social de la riqueza, que toma de la
reflexividad surgida del proceso de la modernización, una explicación para la repartición
y minimización de riesgos, distribuidos mediante gestión política y científica.
En términos de desigualdad, la tradicional definición de clases sociales se exacerba en
la modernidad explicada por Beck (2002), exponiendo cómo se acumula riqueza arriba y
riesgos abajo. Con ello se amplía, y a su vez delimita la sociología más allá de la
observación de los sistemas sociales con su entorno; se plantea en términos generales
una disciplina cognitiva involucrada en la actual crisis de futuro que congrega a todas las
ciencias, donde las amalgamas que da la mixtura sociológica muestra los caminos
posibles dada la no visibilidad de futuro. Pero el riesgo relacionado con la desigualdad,
se fija como paradigma canalizador y repartidor de peligros producidos sistemáticamente,
poniendo así un límite soportable a la modernidad:
Se puede poseer las riquezas, pero por los riesgos se está afectado; éstos son como asignados civilizatoriamente. Dicho de una manera rápida y esquemática: en las situaciones de clases y capas, el ser determina a la conciencia, mientras que en las situaciones de peligro la conciencia determina al ser. El saber adquiere un nuevo significado político. Por consiguiente, hay que desplegar y analizar el potencial político de la sociedad del riesgo en una sociología y en una teoría del surgimiento y difusión del saber de los riesgos. (Beck, 2002, pág. 29)
5.1.1. Perpetuación del riesgo
En un marco integral de desarrollo social y crecimiento económico, la visión convencional
dada en altas tasas de crecimiento se ha sobrepuesto como modelo de desarrollo. Un
crecimiento asemejado al desarrollo social, como resultante de aquellos excedentes a
repartir de las ganancias obtenidas en los valores agregados de cada país. Los resultados
generados con este modelo se corroboran con la no superación de la pobreza, así mismo
el llamado derrame obtenido del crecimiento económico, consolidó como técnica en la
creación de la gestión política el asistencialismo o indemnización de la pobreza.
54
Ahora, los modelos de desarrollo han involucrado sinergias entre cambio estructural
(elemento que recoge al desarrollo social y económico) y crecimiento económico,
obteniendo entre ambas posturas programas como Medellín Solidaria, cercano a la
creación de mínimos sociales mediante la corresponsabilidad y focalización, pero
apoyados en el asistencialismo e indemnización de la pobreza al buscar acercar el
desarrollo humano a los beneficiarios.
Con el desarrollo distorsionado expuesto por Kliksberg (2002), se tiene una explicación a
la perpetuación de riesgos derivados de programas cercanos a la idea del crecimiento
económico. Pues Medellín Solidaria al operar como sinergia institucional; en su
coordinación involucra elementos de indemnización al entregar recursos y posibilitar
medianamente la potencialidad de los beneficiarios. Sin llegar a una capacitación
completa ni brindar absorción laboral permanente; esto en los términos definidos por la
CEPAL en la implementación del cambio estructural.
Bajo estos elementos, el riesgo surge como producto social, perpetuador de
vulnerabilidades y generador de peligros. Tomando a los beneficiarios como grupo social
en desventaja, incapaces de enfrentar los riesgos y acumulándolos, creando así una
desigualdad de mayor exposición. Es el desarrollo entonces una herramienta tecnológica
amparada en la gestión política, capaz de modificar la repartición de riesgos, en especial
de implementar herramientas capaces de potencializar a los beneficiarios de programas
sociales frente a la a las situaciones de peligro que se presentan en el entorno. El papel
de la Alcaldía y el programa Medellín Solidaria recae en la administración de riesgos y el
reparto equitativo que haga de estos mediante el conocimiento y las técnicas a usar.
55
5.1.2. Riesgo como desigualdad
La desigualdad surge de la producción social de la riqueza. Beck (2002), apoyado en la
tradición sociológica, interpreta las clases sociales superando la repartición de manera
desigual y legítima como realidades explicativas de la sociedad industrial o de clases.
Surge así, un nuevo paradigma de la sociedad del riesgo, donde la canalización de
peligros, las limitaciones que se pongan y en especial el reparto que se hagan de estos
a través de los efectos secundarios latentes28, plantean un análisis distinto a la repartición
de la riqueza socialmente.
Junto al nuevo paradigma planteado por Beck (2002), el proceso de modernización se
vuelve reflexivo, tomando al riesgo en sí mismo como tema y problema. Menciona Beck
(2002) en ese orden: los horizontes de relevancia a definir cambiaron las cuestiones del
desarrollo y aplicación de tecnologías hacia las cuestiones de gestión política y científica;
es decir, las desigualdades ahora hacen parte de agendas públicas, donde las
potencialidades científicas o técnicas tienen riesgos en su decisión. La amplitud del
paradigma, se da a través del mencionar la amenaza como situación global, pues las
decisiones político-científicas tienen en sí una directriz en relación a los modelos del
desarrollo económico y la superación de la desigualdad:
Argumentado sistemáticamente desde el punto de vista de la historia social, en la continuidad de los procesos de modernización más tarde o más temprano comienzan a solaparse las situaciones y conflictos sociales de una sociedad «repartidora de riqueza» con las de una sociedad «repartidora de riesgos» (Beck, 2002, pág. 27)
Bajo estas condiciones se busca abrir a través del desarrollo científico-social las fuentes
de la riqueza social; el desarrollo como una fuerza invariable emanada desde las
decisiones políticas enmarcadas por promesas de liberación de la pobreza y
dependencia, acompañados de conflictos por el reparto de recursos producidos
socialmente. Beck (2002), acentúa en el proceso de modernización el cambio hacia la
28 Concepto acuñado por Beck (2002, explica cómo se minimizan riesgos y se reparten; buscando la no obstaculización del proceso de modernización ni el sobrepaso de los límites de lo soportable socialmente.
56
individualización y exacerbada marcación de las clases sociales, sintetizadas en la
desigualdad social como categoría de investigación.
En el mismo orden, los peligros emanados del saber y la invisibilidad de las situaciones
civilizatorias enmarcadas en el contexto del desarrollo, hacen parte según Beck (2002),
de conceptualizaciones inconclusas para determinar el riesgo, pues ya tiene
componentes ulteriores. Dicha invisibilidad se da a través de las conjeturas de
causalidad29, capaces de ser sustraídas por la percepción, añadidas en el pensamiento
y construidas como verdades según Beck. Con ello se tiene una conciencia cotidiana del
riesgo, la cual es abstraída con la racionalidad científica dados los tratamientos que han
de darse al desarrollo mismo como riesgo.
Aún más decantado, para la investigación sobre el riesgo, las racionalidades sociales y
científicas interpretan las hostilidades técnicas generadoras de críticas y miedos a veces
invisibles, expresado por Beck (2002) como una dialéctica entre experto y contra-experto.
En relación a la desigualdad el reparto de los riesgos se separa sistemáticamente de la
riqueza, creando así la invisibilidad explicativa de las clases sociales. Con ello se
representa el solapamiento que genera un reparto de los riesgos en ciertas capas o
clases sociales:
La historia del reparto de los riesgos muestra que éstos siguen, al igual que las riquezas, el esquema de clases, pero al revés: las riquezas se acumulan arriba, los riesgos abajo. Por tanto, los riesgos parecen fortalecer y no suprimir la sociedad de clases (Beck, 2002, pág. 41)
Ahora, los peligros se explican a través de la concentración, repartidos especialmente
entre los pobres y débiles. Con ello se muestra una agudización de contrastes entre
aquellos que pueden comprarse la seguridad y libertad respecto del riesgo; a su vez se
asemeja con aquellos individuos incapaces en Latinoamérica de obtener oportunidades
educativas y ocupacionales como señala Ocampo30. Al anterior planteamiento Beck lo
29 Las conjeturas de causalidad como invisibilidad del riesgo se dan como: “Primero, que los riesgos de la modernización se presentan de una manera universal que es al mismo tiempo específica e inespecífica localmente; y segundo, cuan incalculables e impredecibles son los intrincados caminos de su efecto nocivo” (Beck, 2002, pág. 34)
30 Factores generadores de desigualdad explicados por Ocampo: “La CEPAL ha insistido en que la política social debe tener la capacidad de influir en los determinantes estructurales a través de los cuales se reproducen la pobreza y la desigualdad de generación en generación: la mala distribución de las oportunidades educativas y ocupacionales” (CEPAL, 2003, pág. 27)
57
denomina como ley de los repartos específicos de riesgos, dados como dimensión actual
e histórica, representados por la gestión política que haga cada país o las entidades
territoriales frente a la superación de la pobreza extrema.
Pero la desigualdad no es exclusiva de quien no logra adquirir los mínimos de seguridad
y libertad, también aquellos que no son capaces de enfrentar, evitar o compensar el
riesgo, padecen una desproporción. Por ello, señala Beck (2002) una jerarquización, pero
a su vez democratización por la amplitud de los riesgos, es decir que los peligros son
comunes a la sociedad en la cual existen situaciones de choque, poniendo en juego la
jerarquización como elemento delimitador para hacer frente al riesgo. “En este sentido,
las sociedades del riesgo no son sociedades de clases; sus situaciones de peligro no se
pueden pensar como situaciones de clases, ni sus conflictos como conflictos de clases”
(Beck, 2002, pág. 24)
Para la modernidad, las clases sociales usan la satisfacción visible de necesidades
materiales, ello choca con una desigualdad real, dada en términos culturales, donde la
visibilidad es la principal herramienta de diferencia. Por eso, la pobreza extrema y riesgos
extremos se unen mediante una fuerza de atracción sistémica, donde surge un riesgo
real pero invisible contrario a la visibilidad que de otros riesgos hace la sociedad de
mercado. Como elemento propositivo, Beck menciona la visibilidad como construcción
social, donde los riesgos y amenazas se hagan palpables en el terreno político y cultural.
De acuerdo con las relaciones de poder y los patrones de relevancia vigentes, en el solapamiento y en la competencia entre, por una parte, las situaciones problemáticas de la sociedad de clases, industrial y de mercado y, por otra parte, las de la sociedad del riesgo vence la lógica de la producción de riqueza, y precisamente por ello al final la sociedad del riesgo. La evidencia de la miseria impide la percepción de los riesgos; pero sólo su percepción, no su realidad ni su efecto: los riesgos negados crecen especialmente bien y rápido (Beck, 2002, pág. 51).
58
5.1.2.1. Medellín solidaria y riesgo
Como programa, Medellín Solidaria31 busca generar autonomía social y económica a
través de la focalización de recursos, canalizando los ingresos escasos del Estado para
atender a los pobres extremos de la ciudad. Con este instrumento, se atienden las nueve
dimensiones del desarrollo humano tomadas por la Alcaldía, haciendo hincapié en la
identificación como dimensión a enfatizar, con la cual se busca asociar al beneficiario con
los demás programas que ofrece la Alcaldía.
A su vez, axiomáticamente usa la corresponsabilidad32 como elemento de conjunción
entre los beneficiarios en relación a deberes y derechos, también permite fundamentar la
solidaridad amparada en el capital social. Bajo el acompañamiento familiar y el pacto que
firman las familias con el programa, surgen lo elementos de transformación capaces de
crear cuidado y control social sobre las familias objeto de Medellín Solidaria.
Cabe resaltar el papel de Medellín Solidaria como programa creado para superar la
pobreza, dejando fuera la construcción de equidad monetaria o social de sus metas.
Dirigido mediante lineamientos estatales de la Red Juntos y documento CONPES 10233,
las decisiones y técnicas referidas a la superación de riesgos, tienden a consolidar
vulnerabilidades a través de la red de protección social contra la pobreza extrema y los
direccionamientos expresados por organismos multilaterales. Se tiene con ello una
producción social del riesgo, en términos globales, nacionales y locales, donde las
decisiones sobre la técnica a usar permean toda posibilidad de enfrentar los riesgos por
31 “Medellín Solidaria busca la reducción de la pobreza, generar autonomía social y económica de la población vulnerable de la ciudad de Medellín, por ello trabaja bajo la metodología implementada por la JUNTOS la cual contempla “nueve dimensiones para la superación de la pobreza extrema” o para el “Desarrollo Humano”: Identificación, Ingresos y trabajo, Educación, Salud, Nutrición, Habitabilidad, Dinámica familiar y Bancarización, Ahorro, Apoyo para garantiza el acceso a la justicia. (Villa. 2011. Pág 25).
32 “El concepto de corresponsabilidad hace referencia al hecho de compartir la responsabilidad de una situación determinada entre varias personas. Así mismo se relaciona con el estado de personas que tienen derechos y deberes frente a la actuación de una circunstancia acompañada de otros” (Villa. 2011. Pág 28)
33 “Busca promover la incorporación efectiva de los hogares más pobres a las redes sociales del Estado y asegurar la superación de su condición, a través de: I) integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera simultánea, I) brindar, transitoriamente, acompañamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e inversiones permitan superar condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas, y, III) generar un marco de corresponsabilidad con los usuarios para que las familias se comprometan con la superación de la situación.” (CONPES y cols. 2006. Pág 2)
59
parte de grupos sociales. Creando con ello desigualdades, donde los beneficiarios de
programas sociales para la superación de la pobreza acumulan los mayores riesgos.
La red de protección social contra la pobreza extrema se constituye en un sistema de protección social para las familias en pobreza extrema, basado en un modelo de gestión que les permita el acceso preferente a la oferta de servicios sociales del Estado, con el motivo de atacar, de manera integral, las diferentes dimensiones de la pobreza y hacer posible su superación (CONPES y cols. 2006. Pág 11).
Se tiene con esta guía de política pública una gestión política bajo la cual intervenir un
sector de la población en situación de pobreza extrema; con esta técnica describiría Beck,
se tiene la intervención a la familia mediante el acompañamiento social y una integralidad
en la atención. Es relevante destacar la transitoriedad del acompañamiento, pues se pone
como elemento no subsidiario del programa al crear potencialidades en cada familia. Se
pone entonces el elemento reflexivo descrito por Beck, donde tema y problema se
asemejan al riesgo como elemento problematizador respecto a la política pública en
mención.
Son entonces la Red Juntos y Medellín Solidaria horizontes del desarrollo y programas
tecnológicos de gestión política y científica las cuales tienen riesgos al decidirse, junto a
peligros dados por directrices cercanas a modelos de desarrollo impuestos y
desigualdades adquiridas por medio de los lineamientos aceptados. En las entidades
territoriales, es decir a nivel ciudad las desigualdades terminan repartidas en forma de
riesgos, donde la riqueza producida socialmente se absorbe por parte de un grupo social
y los peligros a otro. Riesgo cercano a la vulnerabilidad, originado por la incapacidad de
potencializar a los individuos e indemnización de la pobreza como elemento problemático
a solucionar por parte del conocimiento tecnológico social.
Como se menciona en el capítulo anterior, Medellín Solidaria se encuentra bajo el
desarrollo como una fuerza invariable emanada desde las decisiones políticas
enmarcadas por promesas de liberación de la pobreza y dependencia, acompañados de
conflictos por el reparto de recursos producidos socialmente. Con ello, la invisibilidad del
propio desarrollo se toma como riesgo por parte del beneficiario del programa. Cabe
resaltar en palabras de Urán y Betancur, el riesgo a través de la tercerización de los
programas sociales:
60
En este contexto transformado se renegocia el papel de los gobiernos tanto nacionales como locales, y también los derechos y obligaciones de la ciudadanía. De manera que la restructuración y privatización de muchas de las funciones públicas, no sólo expresan la lógica de rentabilidad y lucro que caracteriza al neoliberalismo, sino también el amplio descontento con el sector público (Urán y cols. 2001: 6).
5.1.2.2. Construcción social del riesgo
Se explica a través de la utilidad analítica en el estudio de desastres y los efectos que ha
tenido en la sociedad. La construcción social del riesgo usa la vulnerabilidad y
desigualdad como elementos de percepción, además busca la conceptualización de
situaciones precisas que necesitan de precisión requerida para analizar el fenómeno; con
lo anterior se entiende la sensible necesidad de construir empíricamente el riesgo a partir
de la vulnerabilidad de la población a analizar:
La línea metodológica a seguir, los conceptos a utilizar y los esquemas a aplicar con base en un determinado modelo resultan inseparables de este. Es así que podemos afirmar que no existen conceptos o métodos aislados, pues se desprenden necesariamente de una determinada forma de explicar la realidad (García Acosta, 2005, pág. 13).
El modelo analítico surge de la realidad abordada, donde los conceptos derivan de
marcos teóricos y esquemas descriptivos de la realidad. La apropiación del concepto por
parte de la sociología tiene una visión antropológica, pues según García (2005) la
definición de símbolos que permiten identificar riesgos, genera el involucramiento de
contextos sociales y la percepción racional del riesgo. Continuando con la idea, los
elementos culturales de la vida cotidiana, generan en lo individuos una selección y
clasificación de peligros, creándose así un sesgo ordenador capaz de ordenar los riesgos.
“Al ser el riesgo un producto conjunto de conocimiento y aceptación, depende de la
percepción que de él se tenga. La percepción del riesgo es entonces un proceso social y
en sí mismo una construcción cultural” (García Acosta, 2005, págs. 15-16). En los
estudios sobre el riesgo, la sociología sintetiza la construcción social del riesgo a través
de “la relatividad cultural de la percepción del riesgo” (García Acosta, 2005, pág. 16),
explicada por Beck y usado por García para orientar la exclusividad de esta definición
hacia la particularidad que toma en cada grupo social.
61
Pero la emergencia histórica y situacional donde la cultura se pone como condicionante
en la percepción del riesgo, involucra tres valores dentro del sistema social,
correspondientes a distintos tipos de organización explicados por García (2005): el
individualista sensible a los riesgos económicos; el burocrático, jerárquico y
autorregulador, perceptible por medio de la desestabilización institucional; por último el
sectario, basado en una organización reforzada por su estatus marginal. Con estos
elementos se tiende a reconocer y aceptar la dimensión social del riesgo como fenómeno
individual y social. Donde cada organización presenta visiones y creencias distintas en la
percepción de peligro.
Ahora, el riesgo como construcción social se materializa bajo la concepción de
vulnerabilidad, aparece como conceptualización de las probabilidades de exposición a la
ocurrencia de desastres de grupos sociales. A partir de la vulnerabilidad se reconoce la
amenaza antropogénica y la desigualdad, poniendo el peso analítico en “el riesgo y no
en el producto que materializa su existencia” (García Acosta, 2005, pág. 18). Posterior a
ello la magnitud y severidad de las vulnerabilidades sociales y económicas acumuladas
muestran al riesgo como proceso completo.
En relación a Beck, las vulnerabilidades son desiguales y acumulativas, además son
crecientes como construcción material de desastres. No sólo se presentan como
problemas no resueltos del desarrollo, sino que además suma a la producción de riesgos
y desastres los modelos sociales y económicos productores de nuevas amenazas,
sintetizando la desigualdad y riesgo como rasgos acentuados en algunas regiones del
planeta. “La construcción social de riesgos relacionado con la generación y recreación de
condiciones de vulnerabilidad y de desigualdades sociales y económicas” (García Acosta,
2005, pág. 19)
Tomando esta idea, la vulnerabilidad acoge rasgos culturales distintos, geográfica o
poblacionalmente diferenciados. Donde se relativizan particularidades de modelos en
torno al desarrollo, planteando con ello una desigualdad y permanente imaginario frente
a la amenaza, sin confundir al riesgo como generalidad. Pues el riesgo no se construye
socialmente, su percepción sí.
62
5.1.3. Contingencia
El riesgo como agrupación de una serie de distinciones, da al elemento empírico la
posibilidad de conjugar el dato como observación y doble observación con la capacidad
de distinción como propuesta que lleva a la construcción social del riesgo. Es decir, la
construcción del elemento reflexivo sobre el programa; pues las percepciones y discursos
en beneficiarios y expertos como en el fundamento teleológico del análisis sobre Medellín
Solidaria, llevarán a observar y construir una mirada crítica frente a los riesgos, peligros
o vulnerabilidades que ocurren o no con la inserción del programa en la apuesta para
superar la pobreza extrema en la ciudad.
Inicialmente la contingencia en Luhmann (1992), se vale del elemento temporal y la
posibilidad en la ocurrencia de daños para describir la consideración de futuro como
incierto (desde la perspectiva del presente señala dicho autor). Donde el ahora como
hecho, se representará mediante los presentes futuros y su determinación de manera
deseable o indeseable respecto a lo incierto. Por ello, Medellín Solidaria configura un
análisis de presente futuro dado los datos, con una fuerte carga crítica sobre la técnica
como futuro posible, dependiendo de la “decisión que se tome en el presente” (Luhmann,
1992: 61).
Por otro lado, el riesgo se hace praxis cuando la categoría en mención, únicamente ha
de tomarse como una “decisión sin la cual podría ocurrir un daño” (Luhmann, 1992: 61),
esto para eximir el momento donde se da la afectación o sobre la percepción del riesgo
en un primer momento, pues “lo importante para el concepto, tal y como se propone, es
exclusivamente que el posible daño sea algo contingente; esto es, evitable” (Luhmann,
1992: 62). Entonces Medellín Solidaria parte de esta neutralidad valorativa, donde
tomada la técnica de políticas de aseguramiento para la ciudad, se genera en la
desigualdad un presente futuro probabilístico; superando la determinación implantada
sobre la movilidad social y la superación de la pobreza extrema como observación de
primer y segundo orden construida alrededor del programa.
63
Pero finalmente de las distinciones sobre riesgo-seguridad y su aplicabilidad a modo de
binomio al analizar el programa, surge el elemento reflexivo como escape a las exigencias
entre observadores de la contingencia. El programa entendido como complejidad
(concepto cercano al riesgo) se apoya en la superación de la pobreza extrema como
concepto axiomático a la reflexión, con una carga analítica sobre el riesgo como
desigualdad. Esto abre paso a un análisis del riesgo sobre políticas públicas enfocadas
a superar la pobreza extrema y su no tratamiento de las desigualdades como primer
riesgo en las decisiones tomadas. Pasando al peligro que funge como concepto de
reflexión, “cuya función consiste en aclarar las contingencias de los hechos o estado de
las cosas que caen bajo el concepto de riesgo” (Luhmann, 1992: 36).
Pero en el análisis empírico del fenómeno contingencial, insiste Luhmann (1992), es
necesario tratar toda realidad como riesgo y no como peligro, porque se habla de la
utilización de oportunidades donde la prevención del riesgo, la toma de precauciones y
una preparación en torno al mismo, permiten ver el riesgo más allá de lo unívoco y la
generalización de presupuestos débiles. Se busca entonces llegar a una teoría con
capacidad de hacer afirmaciones, donde la contingencia se interpreta a través de la
observación; cercano a la definición lógica-modal de la contingencia donde se describe
como “todo lo que no es necesario ni imposible” (Luhmann. 1997: 89).
Finalmente, entre distinción y denominación como operación se llega a la contingencia,
menciona Luhmann (1997), pues en base a las observaciones toda distinción de lo
denominado mismo tiene otro sentido en la dimensión social y temporal. La contingencia
es así “una forma que asume la dimensión material del medio sentido, cuando la
observación social y temporal separan las observaciones” (Luhmann, 1997: 93), donde
se llega al elemento concluyente de la posibilidad de la observación como elemento
fundante de la complejidad del fenómeno mismo. Entonces se parte de las observaciones
que se hacen sobre Medellín Solidaria (autoobservación interna del programa y
autoobservación ajena de beneficiarios y expertos) para llegar a las distinciones y
contingencias de segundo grado.
Así, las percepciones y discursos serán observaciones que constituyen la dimensión
material, una contingencia en primer nivel que luego lleva a la observación de segundo
64
orden y la doble contingencia como mecanismo para llegar a la interpolación entre riesgo
y peligro. Por último, se entenderán dos contingencias: la descrita líneas atrás (discursos
y percepciones) y una doble contingencia donde la introducción de una mirada crítica a
los programas de aseguramiento, la evasión de la desigualdad en el tratamiento de la
pobreza y la perpetuación del riesgo mediante la indemnización pro-pobre (de mirada
cíclica); llevan al análisis de los posibles daños y la determinación de lo indicado para la
superación de la pobreza extrema que resulta la introducción del programa.
5.2. Técnica: Orientaciones del Desarrollo y Políticas Sociales
La visión de futuro y los determinantes sistemáticos relacionados a la planeación,
aparejan en el desarrollo, saberes expertos sistematizados y modelos de acción unívocos
respecto al tratamiento de la pobreza por parte de los Estados. Procesos nacionales
limitados en Latinoamérica y exiguos resultados en las transformaciones estructurales,
así como las condiciones de vida representadas como riesgosas; configuran en base a
la técnica una serie de acciones en conjunción a problemas locales como la desigualdad
y contingencias. Es decir, una acción determinada por la comunicación y la causalidad
según la orientación de la política pública.
Así, se entiende el desarrollo como generalidad y su aplicabilidad local (Medellín
Solidaria) en términos de técnica, pues hace parte de la decisión de una organización
sobre temas relacionados a la desigualdad y pobreza, determinados por la reproducción
política de instrumentos (política pública) y sus consecuencias. Entendidas en dos vías,
como causalidades o construcción del riesgo en términos de concepto y análisis de la
desigualdad, y deliberadas en cuanto a la fabricación del riesgo; ambas relacionadas a
la reflexividad.
Previo a la simplificación del riesgo como conjunto de decisión, los procesos
comunicativos llevan a la explicación luhmanniana de la producción y reproducción
65
autopoiética34 de la sociedad. La definición de decisiones de las organizaciones y la
identificación de sus desencadenantes por parte de la investigación sociológica mediante
el riesgo, toman la determinación de lo observado y no observado, y establecen las
correlaciones entre causas y efectos en la orientación de una decisión (en análisis
sociológicos), Luhmann (1992). La comunicación del riesgo se vale del elemento reflexivo
(rasgos globales y características universales) para visualizar el desarrollo y
consiguientes políticas de aseguramiento como eje general, y Medellín Solidaria como
apuesta local en la superación de la pobreza extrema; una crítica manifiesta sobre el
impacto de las agendas públicas en la ciudad.
En relación a esta propuesta de Luhmann, la técnica se desenvuelve entre la decisión del
saber experto-político de la ciudad (Alcaldía) y la comunicación, dejando fuera los
procesos de conciencia que recaen sobre los beneficiarios (en la construcción social del
riesgo). Por un lado, la técnica se entenderá como técnica de comunicación y en segundo
término como tema de comunicación, partiendo de la idea de un sistema social riesgoso
en base a las decisiones que toma sobre sí y la perspectiva de futuro que trae consigo
las estrategias de agendas públicas en la ciudad. Dicho autor articula esta propuesta a
los resultados o contingencias obtenidas mediante la condición de afectación de
receptores de la decisión o beneficiarios de Medellín Solidaria, “sólo es riesgosa la
comunicación sobre la técnica y, sobre todo, la comunicación de las decisiones sobre la
aplicación o no aplicación de la técnica” (Luhmann, 1992: 24).
En tal sentido, la dependencia de decidir a futuro y la planificación obligatoria dentro del
Estado, involucra riesgos y peligros por parte de los beneficiarios de programas sociales.
La técnica como oposición a la naturaleza y de redundancia ontológica, referirá el riesgo
planetario y local a las decisiones por parte de expertos. Distinto al arbitrio individual, las
probabilidades e impacto de la técnica, amarran un saber experto que pone sobre la
colectividad una condición innegable de riesgo (circunstancia base ineludible); una
34 Aporte conceptual de Francisco Maturana a la teoría de sistemas sociales. Para Luhmann (1992) refieren a la autoreferenciación de la sociedad que opera y se reproduce así misma como elemento autónomo. La función de dicho concepto opone lo teleológico de gran parte de las tradiciones sociológicas y trae bajo la comunicación explicaciones sobre el análisis del riesgo, donde los entornos y las decisiones mediante la técnica materializan la indemnización y riesgos en formas de desigualdades. Se entenderá finalmente bajo características cíclicas, determinado por la misma organización (riesgo) y no por las perturbaciones del medio ambiente (peligro).
66
contraposición en la observación que genera sobre el desarrollo, la estructura base de la
desigualdad no tratada y la fabricación de nuevos pobres. Es decir, la explicación de la
indemnización toma como referente la decisión de implementar agendas sociales
planetarias y las contingencias alrededor del abandono de la universalización de
educación y empleo.
La técnica a su vez tendrá característica de objeto, una producción distinta a la naturaleza
en primer lugar. Con rasgo racional e interpretación empírica por parte del observador
como segunda propiedad en Luhmann (1992); la ausencia de tesis sobre el concepto le
otorga características situacionales y definiciones según las decisiones, pero con
características ofrecidas por el análisis de riesgos ecológicos. A su vez, la interpretación
sobre agendas públicas de enfoque a la pobreza y desigualdad, definirán la técnica como
acuerdo artificial y causalidad explicada como contingencias; para dicho autor la técnica
básicamente “garantiza la repetibilidad de la operación según los planes, reproduce
también el riesgo de perturbaciones imprevistas como un fenómeno concomitante a la
producción” (Luhmann, 1992: 79).
Finalmente, Medellín Solidaria es la técnica implementada en la ciudad, que apareja en
sí misma el riesgo, puesto que no es naturaleza. Contiene una serie de procedimientos
que simplifican las amenazas de otras decisiones, pero los límites de ella, definida como
no tratamiento a las desigualdades, correspondientes a los riesgos y fracasos en la
deficiencia de disminución de riesgos. Es entonces una técnica política, de límites
reglamentarios y fabricadora de riesgos dada la autoaplicación (entiéndase como
autopoiesis) de propuestas con bajos impactos a nivel global y repetitivos en la esfera
local.
5.2.1. Desarrollo
La pobreza y desigualdad como conceptos, se anteceden a dimensiones religiosas,
políticas, llegando a la objetivación de las mismas. De tratamientos disímiles y
polisémicos se tiene luego de la segunda guerra mundial la antesala al desarrollo como
proyecto. Basado en, Sunkel, Paz y Boisier (2001) se mencionan la Carta del Atlántico
67
firmada entre Churchill y Rooselvelt como clave en la conceptualización inicial del
desarrollo, en esta mencionan la paz y nuevo orden fundadas en la libertad que gozan
los individuos para disfrutar su seguridad económica y social, como premisa luego
adoptada por las Naciones Unidas y sus comisiones regionales, especialmente la
Comisión Económica Para América Latina (CEPAL).
Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) “el objetivo básico del
desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una
vida prolongada, saludable y creativa. Aunque con frecuencia, se olvida debido a la
preocupación inmediata de acumular bienes de consumo y riqueza financiera” (PNUD,
1990). Para la superación de este objetivo, desde los 50’s se han trazado varios modelos
situados como caminos posibles en respuesta al desarrollo, algunos dogmáticos como
los estructuralistas, representan las líneas puestas en acción.
El desarrollo sitúa principalmente a la pobreza, de la cual la desigualdad se desprende
como fenómeno correlacionado. Los antecedentes de esta explicación se hallan en los
escritos de Prebich35 mediante los análisis de dependencia en la región y la teoría centro-
periferia. Pero este modelo no es el único puesto a prueba y mucho menos el planteado.
Las respuestas al desarrollo han arrojado distintas propuestas, sin tener soluciones aún;
las discusiones sobre la renta, potencialidades del individuo, capacidades y otras
basadas en las subjetividades no dan muestras de verdaderos avances.
Mujica y Rincón representan algunas de las concepciones del desarrollo en América
Latina36, el breve recorrido muestra los distintos avances, implementaciones y la forma
como asume el Estado cada modelo. Para los autores la posibilidad de realización de
35 Formuló una economía estructuralista para modelar de manera realista las economías locales, de modo que los gobiernos pudieran planear eficazmente el desarrollo nacional. La influencia de la economía estructuralista declinó a medida que el impulso para la industrialización falló en los primeros años del decenio de 1960, y los teóricos vinieron a hacer hincapié en las consecuencias políticas más radicales del motivo estructuralista centro-periferia. A medida que el material del estructuralismo era elaborado de nueva cuenta, surgió el enfoque conocido como teoría de la dependencia. Sobre el criterio de la dependencia el resultado de la experiencia histórica de los países de América Latina es que la región ha venido a ocupar una posición de incorporación subordinada en la economía global (Preston, 1999: 217).
36 1. Enfoque estructuralista: modelo de sustitución de importaciones. 2. Enfoque neoliberal: Modelo del ajuste estructural. 3. Enfoque neoestructural: modelo pacto y expansión productiva. 4. Desarrollo Sustentable. 5. Desarrollo a escala humana. 6. El desarrollo humano e índice de desarrollo humano. 7. Enfoque de capacidades: desarrollo como libertad. (Mujica Chirinos & Rincón González, 2006)
68
actividades fuera del poseer o tener, representan la síntesis del resumen hecho. A ello
Mujica y Rendón (2006) postulan la tesis central basada en la exploración de caminos
distintos, dado la infinidad de líneas que sobre el desarrollo puedan crearse.
Ahora, la realidad de Medellín adopta una mirada similar, enmarcada en los caminos
tomados por el Estado colombiano en torno al desarrollo, a partir de la segunda mitad del
siglo XX. Favorecida por el modelo de sustitución de importaciones y la industria que
alrededor de este postulado se generó, hasta los años 70’s fue una ciudad creciente
alrededor de la fabricación de bienes primarios y algunos durables. Durante los años 80’s
la industria cede ante la entrada del modelo de ajuste estructural, donde se establece al
mercado como herramienta en la superación de la pobreza:
La única manera de superar el estancamiento económico, pues sus mecanismos serían los únicos capaces de superar el problema de la pobreza, ya que pueden asegurar a largo plazo el pleno empleo y salarios reales adecuados. (Mujica Chirinos & Rincón González, 2006) .
La adopción del modelo de ajuste estructural termina de impactar a Colombia hasta
finales de los 90, puesto que su implementación en los años 80’s no tuvo un complejo
sustento institucional. Paulatinamente la inversión social se hizo escasa, llegando a la
focalización como tratamiento parcial, hasta superar la pobreza. Para Clara Inés Restrepo
se define así:
La focalización ha sido planteada como uno de los mecanismos para buscar una mayor eficiencia y eficacia en el denominado gasto social y en la gestión social, entendida esta como la mejor forma de invertir y administrar los escasos recursos públicos y privados destinados a la lucha contra la pobreza y el desarrollo social. (Restrepo Mesa, 2000)
La focalización en Colombia deriva en el Sistema de Selección de Beneficiarios
(SISBEN), del cual se desprenden programas en atención a la pobreza como Medellín
Solidaria, bajo el cual se despliega el tratamiento que da la Alcaldía a los problemas de
desigualdad. Sustentado en la clasificación de la pobreza, las respuestas se dan en ese
orden, el SISBEN se estableció como instrumento reproductor de pobreza y mal
implementado como señala Retrepo (2000). De base, perteneciente al modelo de ajuste
estructural, el SISBEN y los programas estatales pasaron a implementar nuevos modelos
69
cercanos al Desarrollo Humano; tomando las potencialidades que tiene un individuo a
través de las capacidades como planteamiento para superar la pobreza.
Pero ¿a qué desarrollo se deben acercar los modelos planteados? Mejor aún ¿a quién?
Así como Amartya Sen en el Nuevo Examen de la Desigualdad37 menciona “igualdad ¿de
qué?” como elemento problematizador para iniciar su libro, también debe referirse al
desarrollo en términos interrogativos de manera similar. Retomando a Streeten,
mencionado por Ray, se tiene un primer acercamiento al elemento fundante del
desarrollo, tratado así por diversos autores:
Nunca deberíamos perder de vista el fin último del ejercicio, tratar a los hombres y a las mujeres como un fin, mejorar la condición humana, aumentar las opciones de los individuos ... Existiría una unidad de intereses si hubiera una rígida conexión entre la producción económica (medida por medio de la renta per cápita) y el desarrollo humano (reflejado en los indicadores humanos, como la esperanza de vida o la tasa de alfabetización o en logros como el respeto a uno mismo, que no son fáciles de medir). Pero estos dos grupos de indicadores no están muy relacionados entre sí (Streeten, 2002:5)
Volviendo al desarrollo, precisar entre desarrollo económico y crecimiento económico
categoriza a la pobreza y desigualdad a partir de dos corrientes. Se tiene como acepción
general un desarrollo ligado a los ingresos, es decir lo monetario corresponde a la
percepción general sobre esta variable. En términos de Ray “la mayoría de nosotros
aceptaríamos que una condición mínima que debe cumplir un país para ser "desarrollado"
es que la calidad física de vida sea alta y lo sea de una manera uniforme, no que sólo
beneficie a una minoría opulenta” (Ray, 2002: 5).
Distinto a la definición colectiva, como desarrollo económico, Ray (2002) precisa el
desarrollo económico en términos de bienestar material, libertades, potencialidades de
los individuos y desarrollo de capacidades a través de esta tesis cercana a la propuesta
hecha por Amartya Sen a lo largo de sus obras.
Distinto a la definición colectiva, como desarrollo económico Ray (2000) define desde
Lucas por problema de desarrollo económico, simplemente la contrariedad de explicar
los niveles de renta per cápita y sus tasas de crecimiento que observamos en los distintos
37 Sen, Amartya (2000). Nuevo Examen de la Desigualdad. Ciencias Sociales Editorial Alianza: Madrid.
70
países y a lo largo del tiempo. Es posible que esta definición parezca alicorta y quizá lo
sea, pero analizando la renta inevitablemente analizaremos también otros muchos
aspectos de las sociedades, por lo que sugeriría que renunciásemos a juzgar el alcance
de esta definición hasta tener una idea más clara de adónde nos lleva (Ray, 2002: 6).
Como modelo, el crecimiento se adoptó bajo el principio de alza en las tasas, y aumento
porcentual de ingresos que se repartirían en forma de prosperidad dado el
desbordamiento de ingresos, con esto se llega a una repartición equilibrada. Por ello se
destaca la implementación del crecimiento económico como política y vehículo hacia el
desarrollo por países en vía de desarrollo hasta hace poco tiempo. Ahora, el crecimiento
permite involucrar factores de orden social sin que estos elementos desliguen el
planteamiento base de este modelo, distorsionando con ello el desarrollo. “Se plantea
entonces que, junto a los esfuerzos que es desde ya necesario realizar por el crecimiento,
deben practicarse activas políticas de desarrollo social, y debe mejorarse la equidad”
(Kliksberg, 2002: 462).
5.2.1.1. Desarrollo como dependencia
Las visiones para perseguir el desarrollo se definen a través de la delimitación de fines y
medios, junto a la estrechez que caracteriza un monismo en la gestión política como
técnica. Por ello surgen dualismos en medio del crecimiento o desarrollo como modelos
a usar, intereses por parte de organismos multilaterales y dictámenes a los cuales se
acogen países o regiones tal como demostró el consenso de Washington. Esto
representa los riesgos globales, tomados por decisiones que ponen en peligro a zonas
como América Latina, creando condiciones de vulnerabilidad a quienes cobija la técnica
del desarrollo.
En una lectura hecha a Stiglitz, "el desarrollo sólo puede encararse en forma integral; los
enfoques monistas sencillamente no funcionan” (Kliksberg, 2002: 457). Con ello se apela
a una generalización que choca como visión frente a los modelos de desarrollo
implementados, tomando la integración que dan las múltiples variables como ejercicio
que busca captar la complejidad de la realidad. Pero los dictados de la liberalización,
disciplinamiento fiscal y privatización no son exclusivos de las decisiones regionales y
nacionales; a niveles territoriales surgen soluciones técnicas, en medio de planes y
71
programas que buscan como apuesta al desarrollo una disminución de la pobreza y
desigualdad mediante el monismo en la gestión política.
En este orden aparece para Medellín, un programa que busca implementar capacidades
instaladas en los hogares, buscando erradicar la pobreza extrema a través de la
superación del ingreso per cápita. Medellín Solidaria como técnica, implementa un
diagnóstico, una construcción de plan familiar y finalmente un seguimiento como tercera
fase en busca de autonomía en la familia. Su trabajo se basa en la intermediación
institucional y tiene como apoyo la Red Juntos y el SISBEN; pero esta decisión
institucional en términos de agenda pública, remite la pobreza a estados subsidiarios,
donde las políticas se hacen pro-pobre, indemnizando a estos grupos sociales que
aumentan las vulnerabilidades en términos de aceptación y perpetuación de riesgos
dados los beneficios que se obtienen a través de los programas sociales.
Analíticamente apoyado en Bernal, la indemnización de la pobreza y la generación de
vulnerabilidades derivan de problemas sociales y construcciones culturales en torno al
riesgo, determinado por valores distintos a una salida real de la pobreza y con ello
aumentando las desigualdades. La democracia es entonces la solución, como elemento
decisional por parte de agentes colectivos el autor en mención genera frente a la
organización social y política una herramienta para exigir técnicamente el cambio de la
gestión política. Es decir, demandar a través del cambio estructural y capital humano un
modelo de desarrollo cercano al ideal de ciudad:
Todo esto demanda, entre otras cosas, un gran programa en la ciudad para promover el asociacionismo social y la organización y participación política, en particular, de los sectores sociales de más bajos ingresos y en mayor condición de exclusión. (Bernal. 2006. Pág 28)
5.2.1.2. Retomando la desigualdad
Desde la ONU (Organización de las Naciones Unidas) (2011) los esquemas de protección
social se abocan a la transformación de la política social, bajo una dinámica de largo
plazo que pone al mercado laboral como elemento vinculante entre la superación de
pobreza extrema, desigualdad y crecimiento económico. El trabajo como motor de
desarrollo, a su vez como factor de acercamiento de los más vulnerables a redes de
72
protección y un mercado de aseguramiento; es un elemento redistributivo apoyado en la
superación de la pobreza extrema. Dentro de las mismas recomendaciones, el ambiente
de regiones como América Latina necesitan procesos más extensivos, pues sus
mercados laborales duales involucran dentro de la formalidad una contraparte centrada
en la informalidad y la baja calidad de los trabajos. Por eso “los procesos de largo plazo
de transformación estructural, y no la reducción de la pobreza per se fueron
fundamentales en los objetivos de políticas públicas” (UNRISD, 2011: 6) propuestas por
organismos multilaterales.
El llamado a la relación causal entre pobreza y desigualdad complementa la exigencia
estructural y la configuración de la desigualdad como demanda social. Para actores
globales como el Banco Mundial, la mirada de igualdad en relación a las oportunidades
sobre los resultados, configuran un riesgo per se, pues las agendas redistributivas
quedan en medio de la participación de los individuos en los mercados y su número de
ingresos; una mirada tradicional de la economía sobre aquellos que registran ingresos
menores a un mínimo establecido como señala la UNRISD (2011). Traducido esto, en la
focalización y reajuste del gasto público según las líneas de pobreza e índices
multidimensionales de pobreza usados por el SISBEN o Medellín Solidaria.
Las contingencias por la no atención a la desigualdad finalmente toman realidad en medio
del riesgo global como contexto general; pues para la África Subsahariana, el sur de Asia
y Latinoamérica en especial, la preocupación social por la desigualdad no existe en tanto
la pobreza disminuya como argumento nacional. Seguido de la concentración de la
riqueza como fomento al ahorro, inversión y crecimiento, que van en contravía de la
equidad socioeconómica señala la UNRISD38 (2011). Dos posturas relacionadas, que
ponen a la desigualdad como pequeña preocupación social39:
Los DELP y los ODM [Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza y los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU] están preocupados primordialmente por los niveles de pobreza absoluta; ninguno aborda directamente el tema de la desigualdad […] La pobreza y la desigualdad deben, por lo tanto, ser considerados
38 United Nations research institute for social development (UNRISD). Instituto de investigación autónomo, dependiente de las Naciones Unidas encargado de la investigación multidisciplinar sobre las dimensiones del desarrollo social. 39 Término referido a la consideración equiparada de pobreza/desigualdad, que pone sobre el primero un foco de interés global respecto al segundo. Tomado de UNRISD (2011).
73
como partes interconectadas de un mismo problema. La pobreza se encuentra estrechamente relacionada con las diversas dimensiones de la desigualdad, incluyendo el estatus del ingreso, el género, la etnicidad y la ubicación. Estas desigualdades a menudo interconectadas son disfuncionales para el desarrollo por un buen número de razones. (UNRISD, 2011: 6)
A nivel Latinoamérica, la característica distintiva respecto al resto del globo se da por la
desigualdad de ingresos y oportunidades. “Si bien no se trata de la región más pobre del
mundo, sí se destaca por ser la más inequitativa, lo que representa un obstáculo para el
bienestar actual y el desarrollo futuro de sus sociedades y economías” (CEPAL, 2014:
22). La propuesta Cepalina a dicho fenómeno, involucra la formación de capital social de
forma extensiva en la región; la educación y el trabajo son las bases para el cierre de
brechas económicas y sociales, suponiendo que la potencialización de capacidades en
la educación y mayor nivel de formación, aumente los ingresos a nivel individual y
construya un segmento amplio de clase media en la región.
Es relevante destacar la posición de derecho civil, político y social, así como la condición
de ciudadanía que adquiere la igualdad en Latinoamérica, mediante la visión de
desarrollo propuesta por la CEPAL y puesta a consideración de los gobiernos en el 2010.
Estructuralmente la batalla por superar la desigualdad encuentra una hoja de ruta, capaz
de moldear las nuevas agendas públicas locales; teniendo finalmente en esta apuesta
una nueva concepción del riesgo. “La igualdad como principio normativo y orientación, tal
cual se planteó entonces, supone difundir a lo ancho del tejido social el desarrollo de
capacidades, oportunidades laborales y acceso a prestaciones y redes de protección
social” (CEPAL, 2012: 14). Todo un reto adquirido por los gobiernos nacionales y
territoriales, que en el caso colombiano encontraron accionar mediante el CONPES 102
y Medellín Solidaria.
El Estado entonces, aparece como garante de la propuesta Cepalina (2012), este se
encargará de regular, distribuir y promocionar todo lo referente a la igualdad, en especial,
su tarea se sitúa en generar pactos fiscales, donde el gasto público redistribuya los frutos
del crecimiento y construya inclusión social. De esta propuesta universalista se obtiene
un valioso mecanismo redistributivo de naturaleza anticíclica, es decir de no
indemnización a la pobreza, donde las demandas económicas y sociales se unen en torno
74
al desarrollo. Ahora, analíticamente la avanzada en la agenda para el desarrollo creada
por esta comisión económica, interesa como referente respecto a lo planteado en un
discurso que de a poco vuelve a permear las políticas públicas en materia de desigualdad,
pues los resultados de su aplicación en Medellín controvierten estructuralmente la
capacidad de cerrar brechas sociales.
Por otra parte, es importante retomar los discursos que aceptan el olvido de la
desigualdad como problemática social de gran importancia, pues la oportunidad histórica
que tienen los países latinoamericanos de revertir sus políticas sociales, depende de la
configuración que se hace sobre las políticas públicas antecesoras. Del mismo modo, los
procesos locales y distantes de la transformación política pactada por la CEPAL, son
punto de partida en el análisis crítico del programa Medellín Solidaria. Pues la propuesta
planteada en el programa bandera para superar la pobreza extrema en la ciudad, se alejó
del tratamiento de la desigualdad.
75
La igualdad dejó de ser anatema en el discurso del desarrollo y retornó con energía durante la última década de la mano de los movimientos de género, étnicos, de la sociedad civil global, y de una profusa gama de foros intergubernamentales y cumbres mundiales en los más diversos temas. A diferencia de la noción de equidad, la de igualdad connota no solo menores brechas en cuanto a oportunidades, sino un claro compromiso redistributivo del Estado respecto de los frutos del desarrollo. (CEPAL, 2012: 14)
Se parte así, de una nueva conjugación de objetivos para el desarrollo, confiriendo a los
Estados una oportunidad histórica de reversión al crecimiento desigual como constante,
que a su vez ubica sobre el mercado laboral el camino expedito para desarrollar tal fin.
La CEPAL describe al empleo como “la llave maestra de la igualdad, donde la plena
titularidad de derechos […] y la política social son el complemento indispensable para
enfrentar riesgos en el camino del cambio estructural” (CEPAL, 2012: 14). Asumiendo de
esta forma una estrategia en términos universalistas, con posición enfática a buscar
mejores niveles laborales sobre los referidos a la educación. Un cambio de enfoque sobre
la concepción del desarrollo que construye riesgos, pero que corresponde a la exigencia
sentida de distintas voces en todos los sectores: mejores niveles de empleabilidad para
la ciudad. La visión integrada para el desarrollo construida por la CEPAL se refiere al
tema mediante una postura regional:
La vocación igualitaria es también vocación universalista: todos quieren ser productivos, todos quieren mejor calidad de vida, todos quieren saber, todos quieren estar educados, todos quieren empleo y derechos. […] Al hablar de igualdad estamos hablando de política productiva. Estamos hablando de distribución, de propiedad y apropiación de los bienes colectivos y de la construcción de ganancias de productividad genuinas y no espurias; es decir, a partir de la plena comprensión de la renovabilidad de los recursos naturales y de su uso en el tiempo con igualdad intergeneracional. (CEPAL, 2012: 14)
En esta vía el cambio estructural propuesto, aleja la educación como elemento de
principal afectación y pone sobre la demanda productiva e industrial de cada país, el reto
macroeconómico de generar empleo masivamente. Dentro de la visión planteada por la
CEPAL, sólo la población joven puede acceder de manera global al sector de la
educación, capacitación y trabajo a la vez; razones donde la igualdad encuentra una
contrapropuesta de riesgo, dada por la exclusión entre capital humano y empleabilidad.
No obstante, el desarrollo productivo e igualdad social, se ponen como punto de lanza en
el proceso de convergencia en materia de mejora de capacidades y oportunidades, que
76
chocan como posibilidad, frente al lastre puesto por más de dos décadas a través del
Consenso de Washington.
Cabe recordar que durante las últimas dos décadas hablar de políticas industriales activas conducidas por el Estado, era casi un anatema en el léxico del desarrollo prevaleciente bajo la égida del Consenso de Washington, tal como lo era hablar de igualdad. Tras este “veto” estaba el supuesto de que el mercado, con el apoyo de las señales correctas, se hacía cargo de optimizar la asignación de factores de modo tal que a la larga redundaba en saltos de productividad. (CEPAL, 2012: 17)
Es decir, la contrapropuesta Cepalina se opuso a la decisión expansionista de EE. UU
(como imperativo de las agendas públicas latinoamericanas), al igual que las técnicas
implementadas por el Banco Mundial o la ONU (ahora rebatidas). Finalmente, la igualdad
se convirtió en exigencia estructural, donde se busca el aumento de variables
macroeconómicas dada la especialización de la región y la productividad a alcanzar por
medio de transformaciones económicas. Esto, sin olvidar las exigencias locales sobre la
construcción de capital humano - empleabilidad y las realidades propias de cada entorno.
La propuesta estructural finalmente marca un referente que vuelve a la construcción de
políticas públicas diseñadas para cerrar brechas sociales y económicas, poniendo la
desigualdad en paridad a la pobreza para correlacionar resultados en materia de
movilidad social. Aunque dicha visión olvida a su vez la construcción de capital humano
equiparado (entre educación y empleo), pues hace énfasis en privilegiar el crecimiento
económico dada en forma de empleabilidad masiva. Entendiendo entonces dichas
expresiones como la fabricación de un riesgo global, pues las políticas públicas locales
tendrán lineamientos cercanos a lo pactado entre los gobiernos de Latinoamérica y la
CEPAL; decisiones que llevan a una contingencia global de riesgo, donde la desigualdad
mostrará ciclos de pobreza dada la incapacidad en la construcción de individuos
educados universalmente (y no focalizados en los jóvenes como propone la CEPAL) y la
inestabilidad de los mercados laborales.
5.2.1.3. Cambio estructural: propuesta entre educación y empleo
La tarea de las agendas públicas sintetiza alrededor de la reducción interna de brechas
en los países de la región, un fuerte componente de crecimiento y equidad tal y como
describe el anterior subcapítulo. De este modo, el desarrollo como técnica toma para sí,
77
nuevos elementos descritos por el desarrollo humano junto a la potencialización de
capacidades dentro de la exigencia estructural; lo que significa a nivel individual (o familiar
visto en el marco del programa Medellín Solidaria), la provisión de bienes básicos y la
posibilidades de elección referido “a la ampliación de posibilidades de elección más allá
del ámbito del consumo, puesto que abarca la oportunidad de desarrollar y utilizar las
capacidades humanas” (Mancero, 2001: 19). De otro lado, los Estados (incluidas las
entidades territoriales en el caso colombiano) están obligados desde el cambio estructural
a orientar el crecimiento hacia el cierre de brechas, mediante la promoción de la igualdad
y la convergencia entre los ingresos y la productividad. Pues el mercado laboral se
configura como la base repartidora de recursos e inclusiva del capital humano, teniendo
en cuenta el enfoque de derechos y calidad proferidos por la CEPAL, ONU y OIT como
describe la CEPAL (2012).
Retornando a la igualdad como esfuerzo fundamental dentro del desarrollo, la exigencia
sobre políticas de impulso al cambio estructural buscaba revitalizar el mercado laboral y
productividad en los países. Usando para dicho fin el capital humano formado por parte
de políticas públicas para cerrar brechas; es decir, el sistema de protección social velaría
por sí mismo en tanto educación, formación y empleo generarían garantías y disminuiría
las desigualdades en forma de riesgos. El elemento subsidiario solo aparecería en esta
propuesta, como el encargado de superar niveles de pobreza evitando el retorno a la
misma condición dado el aseguramiento de empleo y las capacidades adquiridas.
En contraste, el colorario presentado a lo largo del nuevo siglo en materia de desigualdad
refuta a la técnica, pues tras implementarse políticas nacionales en materia de empleo y
ampliación del cupo educativo en la mayoría de países, las disparidades continuaron
aumentando. La productividad y generación de empleos permanecen como grandes
ausentes desde los años ochenta y propuestas a nivel local, elogiadas desde diversos
estamentos como Acción Social (a nivel nacional) y Medellín solidaria (de ámbito local),
prescinden del elemento evaluativo más allá del bajo impacto reportado en las cifras de
pobreza extrema mostradas por el DANE.
De este modo, entre la “eficiencia Schumpeteriana” y “eficiencia del crecimiento” o
“eficiencia Keynesiana” se ubicará el cambio estructural pretendido en términos de la
78
CEPAL (2012) y adoptado como categoría analítica para explorar los riesgos producidos
por MS. Donde los sectores intensivos en conocimientos y difusión de capacidades hacia
el conjunto de la economía; junto al dinamismo interno del país, (explicado anteriormente
como convergencia entre productividad y aumento de empleo), configuran en la
educación y empleo los elementos empíricos para analizar la desigualdad en forma de
riesgo promovida por MS.
Obviando los elementos fiscales, monetarios y de balanza de pagos que construyen el
equilibrio hacia la transformación productiva para el cambio estructural, la equidad
distributiva retoma de la formulación de políticas sociales necesarias para fortalecer toda
propuesta económica, una característica de protección y movilidad social no tratada por
los saberes expertos. De este modo, la CEPAL (2012) propone sobre la base productiva
y de crecimiento, una serie de garantías en el ingreso medio del conjunto de la población,
así como la protección de vulnerabilidades ante los choques externos producto de los
procesos cíclicos dentro del cambio estructural y su reajuste.
Pero el cambio estructural, no constituye un camino unívoco ni monismos políticos en su
implementación. Tras la crisis del 2008-2009, se encuentran puntos de inflexión donde
pensar en desigualdades a nivel local necesitó de elementos propios de cada territorio,
bajo unas políticas pro igualdad con base en derechos, CEPAL (2012). Medellín Solidaria,
retomando esfuerzos anteriores en materia de capital humano (antes del 2008) y pautas
del CONPES 102 (sumados a dicha técnica impartida desde estamentos multilarales y
comisiones económicas), construye alrededor de nueve dimensiones del desarrollo
humano, un enfoque de acompañamiento familiar, donde la promoción de capacidades y
corresponsabilidad constituyen un proceso de autonomía. Teniendo como fin último,
superar la pobreza extrema mediante la oferta universal de empleo y educación como
puntos hacia la sostenibilidad:
El cambio estructural para la igualdad es una visión de largo plazo, en que la política tiene el papel de priorizar, orientar y concertar, y en que el desarrollo de instituciones democráticas y eficientes es el puente entre la visión y su efectiva instrumentación. A esta visión, la anima una genuina vocación de futuro orientada a las generaciones venideras para el ejercicio pleno de sus derechos y potencialidades. No existe un modelo único que concrete esta visión; se realizará
79
de diferentes maneras de acuerdo con las especificidades nacionales (CEPAL, 2012: 241).
Cabe precisar antes de construir explicaciones sobre el empleo y educación como
factores estructurales del cambio, el dinamismo bajo el cual la productividad se transfiere
a la protección social según la CEPAL (2012). Pues la estrategia económica adoptada
involucra retos en políticas redistributivas, donde “se ha planteado que el empleo es la
principal vía para la inclusión social, pero también se ha reconocido que la propia
segmentación en el acceso a empleos de calidad impide, en el corto y mediano plazo,
que por esta vía se logren los niveles de bienestar a los que la región aspira” (CEPAL,
2012: 285). EL Estado se convierte así, en el pilar fundamental para contener la exclusión
y quebrantar los techos impuestos por la informalidad, así como la baja calidad de los
trabajos en el mercado laboral. Aparece entonces la transferencia monetaria
condicionada como segundo elemento o los programas de naturaleza no contributiva
como mecanismos redistributivos hacia los más vulnerables de la sociedad, introduciendo
una transición de corte progresivo hacia el aumento del gasto social y mejora de la
protección social.
De otro lado, se hace necesario explicar la relación entre la protección social y cambio
estructural como propuesta de choque frente a los procesos de quiebre producidos por
dicha técnica. El riesgo como desigualdad en primera medida debe tomarse con la misma
importancia que la pobreza; de otro lado se deben buscar políticas de choque ante los
ciclos económicos y el cambio mismo de modelo en el desarrollo, CEPAL (2012). Por eso
MS surge en primera medida como política de choque dada su labor de transferencia
monetaria, a su vez involucra la educación y empleabilidad como elementos vinculantes
con el cierre de brechas en la ciudad, por último, su naturaleza misma controvierte la
universalidad planteada como garantía para la igualdad:
80
Es importante considerar los cambios en los enfoques de protección social, que han puesto progresivamente el acento en la protección frente a eventos de quiebre de ingresos, que ponen a las personas en situación de vulnerabilidad y riesgo social. Estos enfoques rompen con la racionalidad de la focalización y cuestionan las bondades de modelos centrados en capitalización individual en los sistemas de protección social. Buscan, también, combinar el eje del combate a la pobreza con el del combate a la desigualdad, a través de la articulación y ejecución de diversos programas sociales, que coordinan los alcances de la seguridad social tradicional, la provisión de servicios sociales y la oferta de transferencias no contributivas. (CEPAL, 2012: 287-288)
Finalmente, la protección social se vale de la universalización de la educación y salud
(aunque este último no hace parte del análisis) como camino a la implementación del
cambio estructural. De sistemas integrales e inclusivos, la formación de capital humano
configura el estadio previo a la empleabilidad y su funcionalidad como repartidora de
ingresos. La productividad se antecede así de valores solidarios, iguales en acceso y
calidad, donde las trasferencias de programas como MS sólo compensen la desigualdad
en un primer momento, y garanticen la inclusión ecuánime de los pobres y pobres
extremos de la ciudad a la educación, siendo esta una inversión con altas tasas de retorno
para cualquier región.
La inversión en educación resulta decisiva tanto para promover el cambio estructural como para avanzar hacia sociedades más igualitarias. Sobre ello la literatura es profusa y concluyente. […] Insistir en la clave del desarrollo de capacidades para el cambio estructural. En ello los sistemas educacionales juegan un rol central para coordinar demanda y oferta de trabajo. Reconociendo la importancia de la educación como un fin en sí mismo, no se puede soslayar la relevancia de esta adecuación, especialmente cuando van cambiando los modelos de producción y los modelos organizacionales del mundo del trabajo en un contexto de fuerte incorporación de progreso técnico (CEPAL, 2012: 288).
Como convergencia conceptual, cabe destacar sobre el capital humano, las
características dinámicas y multifacéticas de respuestas a las necesidades de la
economía, con énfasis en capacidades y la libertad humana como describe Sen (1998).
Dicha apreciación supera las propuestas tradicionales de la economía y da valor especial
a un capital centrado en las capacidades y la educación como vehículo del desarrollo.
Asimismo, capaz de dinamizar el crecimiento desde la empleabilidad y producción a nivel
macroeconómico e individual: “la concepción de capital humano más restringida cabe
81
dentro de la perspectiva más amplia de capacidad humana que puede incluir las
consecuencias e indirectas de las habilidades humanas” (Sen, 1998: 69).
La necesidad de dialogo entre elementos distintos a la educación y voltear la mirada al
desarrollo social constituye un determinante en la creación de una vida digna en cada
individuo. Por ello, la suma de la educación, trabajo y salud, se supera mediante
mecanismos desarrollados por teorías económicas de las capacidades (Sen); añadiendo
las necesidades que brinda la mirada holística del cambio estructural. Se entenderá a la
vez en el posterior análisis una evaluación alrededor de la educación y la conformación
de capital humano en base a las libertades ofertadas por Medellín Solidaria. Leído como
concepto transversal, evaluativo y limitante en la construcción de esta investigación.
5.2.2. Políticas de aseguramiento
Luego del bajo impacto de las políticas contestatarias a la pobreza en la década de los
ochenta (en medio del cambio del modelo económico para la región), un aumento en la
vulnerabilidad dado por el desempleo y la desigualdad marcaron el horizonte en materia
social para los siguientes años en América Latina. Se procuró mayor eficacia, así como
aumento en el gasto social, es decir la política fiscal en términos redistributivos se enfocó
en asistir a los más pobres producto de la inestabilidad y carencia en los mecanismos de
protección social.
La focalización aparece como la herramienta austera en el gasto social, tendiente a
buscar en programas de emergencia respuestas estructurales a la pobreza; así el
empleo, salud y capacitación surgieron como elementos a impulsar por medio de la nueva
política asistencial en la década de los noventa. A su vez los países de la región usaron
el reducido crecimiento económico de la época para iniciar procesos de transformación,
registrando mejoramiento en los sectores de salud y educación, pero desregulando el
mercado laboral, aumentando la informalidad y como consiguiente respuesta la
desigualdad en ingresos y capacidades de respuestas ante la vulnerabilidad.
82
Acosta y Ramírez (2004), mencionan el cambio de esquemas de protección sociales al
final de la década de los noventa, marcada nuevamente por una crisis económica que
aumentó la vulnerabilidad de los individuos y con ello la estrategia estatal. Bajo esta
realidad, los riesgos se configuran a través de la informalidad laboral, desprotección
social, insuficiencia en las estrategias tendientes a reducir la pobreza y un mercado
regional caracterizado por el bajo consumo de los hogares. Junto a esta realidad
latinoamericana, Medellín en medio del cambio de estrategia como ciudad e imbuida en
procesos de violencia termina de configurar un entorno de riesgo para los individuos.
Para el nuevo milenio, la respuesta se enmarca en medio de la seguridad social,
“generalmente definida como medidas del sector público para proveer seguridad de
ingresos a las personas” (Holzmann & Jorgensen, 2003:2). Sumada a esta práctica, en
América Latina se implementan los “principios sociales” y “buenas prácticas de política
social”, impulsadas por el G740 a través del Banco Mundial a sus clientes; se crean para
buscar las condiciones sociales mínimas de una persona, incluyendo los suministros de
protección social en tiempos normales, periodos de crisis y tensiones. Se agrega a esta
fórmula las políticas de aseguramiento como choque a los riesgos sociales y económicos,
donde los riesgos se estabilizan mediante financiación orientada por el principio de
solidaridad. A través de este principio, las redes de protección social emergen como
apuesta a la emergencia social; JUNTOS, Red UNIDOS y Medellín Solidaria surgen como
acción pública por parte de las entidades territoriales frente a la permanente pobreza en
la ciudad:
Las redes de protección social, como se han conocido en América Latina, funcionan como un mecanismo de articulación y ejecución de diversos programas sociales, en general “asistenciales” para diferenciarlos de aquellos que hacen parte de los de la seguridad social o del desarrollo social tradicional. […] En un principio, se concibieron como programas de emergencia para superar los efectos de la crisis, pero progresivamente se ha tratado de fortalecerlos y darles el carácter de permanentes ante la prolongación de la crisis y la certeza de los ciclos. (Acosta & Ramírez, 2004: 6).
Frente a la política pública asistencial destaca la orientación pro-pobre implementada a
lo largo de la región, MS retoma el enfoque de redes de protección social para sacar a
40 Grupo conformado en 1973 por los 7 países con mayor peso político, económico y militar en el mundo.
83
los hogares más pobres de situaciones vulnerables, a su vez introduce variables distintas
a la educación y salud, donde se materializa la apuesta por buscar nuevos riesgos a
través de la solidaridad41 (nuevos riesgos como posibilitadores para sacar a individuos
de la pobreza según la CEPAL; a través del mercado). Esta apuesta para la superación
de pobreza en la ciudad se hace corta en dos sentidos: las fallas de mercado que
involucran riesgos morales frente al producto o política subsidiaria ofrecida; y el
desinterés por superar la desigualdad en Medellín. Estos elementos hacen del programa
social una tenue medida, sintetizada en la indemnización de la pobreza e incapacidad de
movilidad social.
Se marca bajo este aseguramiento social una tendencia a superar la pobreza, dejando
fuera la desigualdad (entendida en término de oportunidades o monetaria) y haciendo
hincapié a la respuesta institucional diseñada para perpetuar los riesgos que trae consigo
la pobreza. En términos de exclusión y precariedades, la cuestión social se maximiza
abriendo brechas que deja la no priorización a la desigualdad en el gasto fiscal, junto a
la definición de políticas de respuestas abocadas a la pobreza exclusivamente.
Retomando postulados anteriores, la desigualdad como respuesta técnica no hizo parte
de los desarrollos planteados para las economías de la región, si bien, la más desigual
del mundo como plantea Kliksberg (2002), para esta latitud la cuestión social y sus
políticas sólo generan esfuerzos, estrategias y centran sus decisiones en la pobreza,
aumentando así la vulnerabilidad dada como indemnización.
5.2.2.1. Manejo social del riesgo
Son la respuesta focalizada a la superación de la pobreza extrema, en su interpretación
común involucra al sector público como elemento en capacidad de generar ingresos a las
personas. Su principio se centra en el gasto fiscal y la capacidad para resolver problemas
de ingreso en el individuo mediante el mismo; un temario de posibilidades para enfrentar
41 La acción pública regulatoria, el aseguramiento público, o el aseguramiento social con aseguradores privados pero con mecanismos de financiamiento obligatorio y regulaciones que garanticen la diversificación del riesgo, permiten enfrentar la selección del riesgo e incrementar la eficiencia de estos mercados, al propiciar la estabilidad del aseguramiento. Cuando se opta por el financiamiento solidario, los objetivos, además, son redistributivos, y es posible establecer subsidios cruzados entre estratos de ingreso, grupos etarios, de riesgo, u otros. (Soja, 2003: 127)
84
el riesgo (riesgo entendido como disminución en los ingresos). Se implementó como una
búsqueda por el desarrollo económico y una medida para superar la pobreza, triunfante
en los denominados “Tigres Asiáticos” y luego replicado a lo largo del hemisferio, pues el
G7 impulsa esta idea mediante el Banco Mundial a sus clientes.
Se establecen como una superación de la denominada protección social, involucrando
los riesgos generados por el no aseguramiento de la pobreza. Es decir, la focalización
bajo esta estrategia se centra en la acción pública, reguladora del mercado laboral (bajos
ingresos y precarización laboral) y aseguradora de riesgos. A su vez involucra los
fenómenos naturales y acciones antrópicas, cercanos a la definición de vulnerabilidad
como plantea Virginia García, pero próximos a la interpretación Cepalina de pobreza y
superación de esta mediante la implementación del manejo social del riesgo como
mencionan Holzmann y Jorgensen (2003).:
El manejo social del riesgo se basa en la idea fundamental de que todas las personas, hogares y comunidades son vulnerables a múltiples riesgos de diferentes orígenes, ya sean estos naturales o producidos por el hombre. […] Estos eventos afectan a las personas, comunidades y regiones de una manera impredecible o no se pueden evitar, por lo tanto, generan y profundizan la pobreza. Esta pobreza tiene relación con la vulnerabilidad, ya que los pobres habitualmente están más expuestos a riesgos, pero al mismo tiempo tienen poco acceso a instrumentos adecuados de manejo del riesgo (Holzmann & Jorgensen, 2003:4).
Siguiendo a Sojo (2003), hablar de protección frente a los riesgos (en este caso sociales),
plantea una responsabilidad pública mínima a través de: la focalización frente a la
universalización en términos de redes de protección y un aseguramiento basado en la
responsabilidad individual socavando la solidaridad42. Además, involucra mayor
regulación de instrumentos financieros y de las políticas fiscales a usar. La respuesta
macroeconómica buscada para superar la pobreza es entonces una implementación de
desarrollo económico, que aprovecha las bondades del crecimiento para irrumpir en los
ciclos de bonanza-pobreza en los cuales cae la región a lo largo de las últimas décadas.
42 Conjunto de transacciones mediante las cuales el pago de un monto determinado permite recibir otro pago si ocurren ciertos eventos. Dado que cada individuo está expuesto a un determinado conjunto de riesgos, obtiene un beneficio al reducir su riesgo agregado mediante la diversificación. (Soja, 2003: 128)
85
Pero en su esencia, es el manejo social del riesgo un instrumento incapaz de superar las
desigualdades, los instrumentos expuestos amplían los riesgos como elemento para
superar la pobreza; usando la solidaridad en el mercado entrelaza los servicios que ofrece
a cada individuo (salud, educación, empleo o pensiones). En las respuestas
macroeconómicas la diversificación de riesgos no involucra un desarrollo sostenido y
posibilidades cercanas a cerrar brechas en ingresos ni oportunidades.
MS, se apoya en el concepto del manejo social del riesgo actual involucrado con la
solidaridad43, “la protección social consta de intervenciones públicas: 1) para asistir a los
individuos, hogares y comunidades a fin de manejar el riesgo en mejor forma y 2) para
prestar apoyo a los pobres en situación crítica” (Holzmann & Jorgensen, 2003:12). Una
propuesta al gasto público pro-pobre de garantía de acceso a servicios básicos, basada
en una acción estatal en forma reticular de protección; es decir, un sistema modular de
programas ofertados por proveedores públicos o privados. Como instrumento, MS
también surge del modelo de ajuste estructural, un programa con escasez presupuestal,
pero de estructura administrativa fuerte, proyectado a través del aseguramiento mutuo
entre instituciones y beneficiarios.
Pero la redistribución, como fin último sugerido por Ana Sojo a los programa de manejo
social del riesgo, sobredimensionan la propuesta inicial de disminuir la pobreza; pues la
cuota media no resuelve la desigualdad y la carga fiscal se distribuye en este mismo
segmento poblacional, sin que la solidaridad como principio haga uso de aportes
efectivos, capaces de redistribuir ingresos o posibilidades. Es decir, la focalización
encuentra fallas al redistribuir riesgos entre los pobres a los extremadamente pobres
como sugiere el análisis.
Finalmente, el manejo social del riesgo ha de entenderse como un equivalente en
ingresos, no una respuesta a través del mismo. Donde las intervenciones públicas cierren
brechas económicas y el gasto público apunte a superar riesgo; menciona el Banco
Mundial a través de Sojo:
43Permite velar por la eficiencia en la asignación de los recursos, el financiamiento y la provisión, es decir, por la eficiencia para alcanzar objetivos tanto microeconómicos como sociales, y por la equidad. Concepto tomado por Soja desde la Cepal (Sojo, 2003: 131)
86
Más que ayudar a enfrentar riesgos, se propone que las políticas busquen reducirlos y mitigarlos. Los pobres son más vulnerables, porque están más expuestos y tienen poco acceso a activos y pocas dotaciones, en términos de capacidades y recursos, para administrarlos. Por lo mismo, ellos tendrían aversión al riesgo, y pocas posibilidades de diversificar riesgos, de involucrarse en actividades de alta rentabilidad y de participar en arreglos formales e informales adecuados. Además, sus mecanismos de autoprotección son caros e ineficientes, reducen y lesionan su frágil capital humano y conducen hacia una pobreza crónica con efectos negativos de largo plazo e intergeneracionales (Sojo, 2003: 134)
5.2.2.2. Redes de protección social
Surge en medio de la inestabilidad de los años noventa, como programas de emergencia
ante la inestabilidad económica en Latinoamérica y una crisis que impactó los ingresos
de los hogares en la mayor parte de la región. A través de la generación de empleo,
capacitación y subsidios condicionados busca impactar los factores estructurales que
provocaron la pobreza. Siguiendo esta explicación de Acosta y Ramírez (2004), podría
entenderse a Medellín Solidaria como política social incompleta, al atender cíclicamente
la pobreza, no generar una mayor identificación de riesgos e invisibilizar la desigualdad
social.
El aseguramiento en red, propugna por buenos servicios de información, necesarios para
prevenir riesgos, focalizar programas, establecer costos y resultados; este papel lo hace
el SISBEN y demás mecanismos de identificación de pobres con que cuentan las
entidades territoriales. A su vez, la focalización usa el acompañamiento de la acción
pública, así como de entidades no gubernamentales, con el fin de diseñar e implementar
programas para prevenir la pobreza. Medellín Solidaria realiza un diseño de política social
creado por el CONPES, a su vez involucra variables halladas por el gobierno local como
sugiere la CEPAL, con el fin de plantear estrategias de solución:
Se propone integrar los diferentes programas sociales de los países de América Latina en redes que permitan coordinar los alcances de la seguridad social tradicional, la provisión de servicios sociales y la oferta de programas asistenciales. Los mecanismos de prevención, mitigación y remedio a los choques adversos que sufren los hogares deben enfrentarse mediante esquemas integrados de protección individual, de seguros y de intervenciones públicas automáticas. La red debe ser flexible, y tener la capacidad de contraerse y
87
expandirse de acuerdo con las necesidades del ciclo económico. (Acosta & Ramírez, 2004: 8)
Ahora, la protección social y focalización en red ha sido insuficiente dada la inestabilidad
laboral y nuevos riesgos que plantean distintas vulnerabilidades al paso del tiempo. La
flexibilización de los mercados y un planteamiento de pobreza distinto representan las
fallas de estos esquemas de seguridad social, implementados a lo largo de América
Latina. A su vez la inestabilidad en los ingresos por hogares muestra un resultado
contrario al esperado, razones por las cuales las políticas para atención a la pobreza son
cortas respecto a los resultados planteados.
Nuevamente el debate entre focalización y universalización se pone en juego al hablar
de desigualdades, para la CEPAL (2004) la universalidad, solidaridad, eficiencia e
integralidad deben integrarse en el conjunto de políticas sociales a lo largo del continente,
pues enfrentar riesgos sintetiza toda la acción pública alrededor de la desigualdad y
pobreza como temas en común. “Una red de protección social debiera ser un instrumento
y un concepto central para avanzar hacia la equidad, y lograrlo en circunstancias
particulares y concretas” (Acosta & Ramírez, 2004: 50). Se reconoce por parte de estos
autores la ausencia de una verdadera red social, pues los programas de protección social
en red se encuentran sujetos al mercado y acciones individuales, bajo las cuales los
hogares atendidos no son privilegiados dadas las exclusiones de mercados imperfectos.
Junto a los demás programas solidarios, MS desfavorece la autoprotección y el
alejamiento de acciones privilegiadas dadas las externalidades del mercado. Las
acciones exógenas y desarticulaciones son resultados no esperados por la acción
pública, concluye la CEPAL en torno a la desigualdad una heterogeneidad en la
aplicación de los programas y desarticulación en la conformación e implementación de la
red un problema hacia la perpetuación de la desigualdad en forma de riesgos:
Hasta ahora la RED como tal es altamente desarticulada, y aunque, en general, los países tienen políticas que expresan la voluntad de avanzar en tejer esta red, resulta evidente que, de una parte, no se logran articular los diferentes mecanismos y programas de protección, y que, por lo tanto, no se ha conformado un sistema de protección; o que tal sistema es parcial, incompleto y segmentado y, por lo tanto, excluyente. (Acosta & Ramírez, 2004: 51).
88
5.2.2.3. Indemnización
Inicialmente se da como una respuesta de la acción pública hacia los daños ocasionados
por riesgos, una reparación por eventos catastróficos o que arrastran hacia la
vulnerabilidad de quien se encuentra en la pobreza. Este concepto como elemento crítico
se entiende en términos subsidiarios, como políticas contestatarias al pobre, perpetuando
su condición al mantener una distinción que lo acerque a los recursos ofertados por
programas sociales. Una respuesta a la pobreza que no tiene en cuenta la desigualdad
como elemento a superar cualitativa y cuantitativamente.
Focalizar la pobreza dentro del programa MS concentra esfuerzos e identifica los
beneficiarios, a su vez plantea exclusión dada la no superación exitosa, pues los riesgos
sobrecogen la posibilidad de evitar riesgos; de alguna manera se conserva una
vulnerabilidad en torno a los pobres. Para Bernal (2006), plantear una agenda
redistributiva implica superar los puntos atendidos por la política pública solidaria de la
ciudad, insiste el autor en “un crecimiento pro-pobre hace indispensables acciones que
mejoren la distribución de los activos, del capital, del empleo, de la educación, del crédito
y del ingreso” (Bernal, 2006: 15). A su vez deja claro la responsabilidad política sobre la
pobreza e inequidad en la cual se encuentra la ciudad.
89
6. DISEÑO METODOLÓGICO
Esta investigación fue de tipo exploratorio, donde el objeto de estudio buscó plantear los
riesgos ocasionados (en este caso) por el programa Medellín Solidaria; a través de la
contingencia que dejan los programas sociales encargados de atender la pobreza
extrema y desigualdades, a través del riesgo. Es decir, mostrar los daños o beneficios
generados por Medellín Solidaria, tomando a su vez las consecuencias de la decisión
tomada al implantar el problema (decisión pensada en la superación de la pobreza y
asistencialismo como realidades evitables).
Para ello se decidió explorar las distinciones entre los objetos (riesgos, desigualdades e
indemnización) y conceptos (significados hallados en las entrevistas), capaces de
caracterizar las contingencias en el problema planteado.
La metodología tuvo un enfoque cualitativo que permitiera un ir y venir en la
reconfiguración de objetivos y de la investigación misma según las dificultades o
posibilidades que se fueron encontrando en el campo (Mendizábal, 2006); el punto de
vista de los actores fue de interés, con el fin de conocer las “formas simbólicas” que
emergen en el discurso de los sujetos entrevistados (Vasilachis, 2006: 31-37). La
importancia del método de investigación cualitativa está en que hace de lo cotidiano un
espacio de comprensión de la realidad que permite una reflexión analítica, la
interpretación y la racionalidad que organiza y orienta el comportamiento social (Galeano,
2003:18-20).
6.1. Contexto
El programa de acompañamiento familiar “Medellín Solidaria” viene funcionando desde
el año 2008 en la ciudad de Medellín, bajo el objetivo de superar la pobreza extrema en
la ciudad, generando autonomía social y económica en los hogares con mayores
privaciones. Esta atención se construye mediante la corresponsabilidad y focalización de
recursos estatales hacia las familias, buscando posibilidades de inserción al mercado
laboral y capacitación en los beneficiarios.
90
Según indicadores del periodo estudiado (2012-2015), este programa ha disminuido los
índices de pobreza del 17.7% en el 2012 a 14.3% al 2015; pero en contraste a dicho
mejoramiento, la pobreza extrema sólo se redujo en el cuatrenio 0.2% (del 3.5 al 3.3%,
con aumento en los últimos tres años analizados) y la desigualdad en términos salariales
tuvo un comportamiento lineal, pues el 65% de los ciudadanos en Medellín perciben
menos de 1.5 SMLV. Situación que da pie al origen de esta investigación, pues las
desigualdades aún no son tratadas por las agendas públicas locales y el impacto sobre
la población más pobre es escasa, y las capacidades ofertadas por Medellín Solidaria de
difícil acceso.
6.2. Participantes
La selección de informantes se realizó bajo un “muestreo teórico”, donde la importancia
recae en el potencial de cada “caso”, para ayudar al investigador en el desarrollo de
comprensiones teóricas sobre el área estudiada de la vida social, de manera que el
número de “casos” estudiados carece de relativa importancia. Es así que se decidió ir por
tres informantes que son expertos en el tema del programa MS, los cuáles se describirán
a continuación (Taylor y Bogdan, 1994). Los nombres de los informantes fueron
cambiados por motivos de privacidad, además de evitar sesgos.
a) Experto servidor público: Funcionarios o servidores públicos relacionados a los
programas de asistencia social, que influyan en su construcción e implantación
desde la política pública: Camilo.
b) Experto institucional: Servidores públicos que formarán parte de alguna institución
vinculada al programa Medellín Solidaria, en este caso, personas con
conocimiento y evaluación del programa desde un enfoque desarrollo social:
Josefina.
c) Experto científico social/académica: Aquellos especialistas desde las ciencias
sociales que conocen cómo se conforman los programas de asistencia social y
cómo deberían ser desde las teorías sociales y la importancia humanística:
Andrea.
91
d) Experto beneficiario del programa MS: Todo aquel actor que haya sido parte del
programa Medellín Solidaria, es decir, que su perspectiva nos dé idea de la
“experiencia propia” de lo que es el programa: Esmeralda y Carolina.
6.3. Procedimiento
El procedimiento se llevó a cabo en 3 etapas:
1) Observación y observación participante: Previo a la investigación se tuvo
conocimiento de estadísticas que proporcionan instituciones como el DANE para
observar las brechas de desigualdad en Medellín.
Además, se acudió a diferentes conferencias que informaran sobre el Programa
de MS, tal como lo es “Medellín Cómo Vamos”, participando en la ronda de
preguntas que se le realizaron al Alcalde de Medellín en curso Federico Gutiérrez
el 24 de junio del año 2016.
2) Selección de informantes. Se decidió crear un conjunto de participantes bajo
muestra intencional para conocer los distintos puntos de vista que pudieran existir
sobre el programa de la manera más amplia posible: académica, política,
institucional y beneficiaria MS.
3) Acceso al campo. Con los puntos anteriores planteados, fue posible acceder al
campo a realizar una recogida de datos productiva a partir de las entrevistas
semiestructuradas que se realizaron a los 4 informantes.
6.4. Técnicas e Instrumentos
Observación participante: Con el fin de rescatar los elementos que fuesen necesarios
para el análisis de este trabajo, que ayudase a ampliar en la medida posible la
información, se utilizó la observación participante para interactuar con informantes
importantes, pero difíciles de entrevistar directamente como el Alcalde de Medellín, de
una manera sistemática y no intrusiva (Taylor y Bogdan, 1994: 31).
Entrevistas semiestructuradas. Como ya se mencionó, se realizó una entrevista
semiestructurada, con preguntas dirigidas que permitieran obtener información específica
92
en un tiempo corto, con el fin de sacar el mayor provecho a la información de los
entrevistados que contaban con poco tiempo para responder a los llamados de esta
investigación (Vela, 2001: 76), la cual se ajustó a los 2 tipos de informantes que se
tuvieron: “los que manejan y evalúan” y “los que reciben”. De esta forma, fue posible
lograr una mayor claridad al momento de entrevistar y poder hacer además de una mejor
recolección de información, tener una mejor sistematización desde 2 ópticas del
interpretar y sentir el programa.
Análisis cualitativo: Un modelo de estructuración operacional de una investigación
cualitativa implica un diseño que se articula en un conjunto de capítulos o secciones que
en su totalidad deben dar cuenta de modo coherente, secuencial e integrador, de todo el
proceso investigativo (Cisterna, 2005: 62).
Uno de los elementos básicos a tener en cuenta, es la elaboración y distinción de tópicos
a partir de los que se recoge y organiza la información, ya que el investigador es quien le
otorga significado a los resultados de su investigación. Es así que se distinguen según
los expertos, en categorías que denotan un tópico en sí mismo, y las subcategorías, que
detallan dicho tópico en microaspectos. Estas categorías y subcategorías pueden ser
apriorísticas, es decir, construidas antes del proceso recopilatorio de la información, o
emergentes, que surgen desde el levantamiento de referenciales significativos a partir de
la propia indagación (Cisterna, 2005: 64). En este caso, algunas categorías se tuvieron
de manera a priori y otras fueron emergentes, como mera cualificación de este trabajo,
mismas que a su vez se triangularon y validaron con la teoría.
93
7. ANÁLISIS DE RESULTADOS: FABRICANDO DESIGUALDADES
Con los esfuerzos, estrategias y decisiones encaminadas a disminuir la pobreza sin
impactar la desigualdad, asistimos a una emergencia social originada en la
construcción de riesgos, que en primera medida obedece a la esterilidad de las
agendas públicas en relación al cierre de brechas económicas y sociales. Así, las
propuestas sobre el desarrollo, pensadas para las economías emergentes; y los
mecanismos en superación de la pobreza y disminución de la desigualdad
dispuestos a nivel global, tienen un primer nivel de contingencia: la dimensión
global.
Para hablar del riesgo como desigualdad en MS, se deben retomar las afirmaciones
sobre la construcción de política pública de aseguramiento y las redes de protección
social. Es decir, un discurso de reafirmación sobre los riesgos (su evitabilidad y
participación en los mismos), así como una propuesta sobre el desarrollo, entendida
como técnica que de manera contingente impacta toda acción gubernamental frente
al tratamiento de la pobreza y desigualdad. El diseño del CONPES 102, la
formulación del hogar como unidad de atención y la utilización de las dimensiones
del desarrollo humano como fases encaminadas a la promoción social, hacen parte
de un discurso global, finalmente configurador de un discurso forzado del mercado
sobre los tratamientos que merece la desigualdad y pobreza.
En segundo lugar, los riesgos hallan en los discursos y percepciones el elemento
primigenio del análisis, capaz de atar los problemas estructurales al vivenciar los
riesgos y reclamos que se hacen alrededor del tema de desigualdad. Pues como
menciona Bauman (2011), de la desregulación planetaria de los movimientos de
capital se llegó a la exacerbada inequidad social y económica dentro de los países,
traducida en privaciones y miserias fabricadas, que los gobiernos mediante medios
locales buscan detener, pero que trasladan finalmente a los individuos a través de
soluciones individuales a riesgos que se construyen a nivel social. Entonces de la
neutralidad del riesgo y las contingencias como elemento de posibilidad, se pasa a
94
la afinidad selectiva44 de la desigualdad y el consecuente riesgo como menciona
Esmeralda en su crítica a los programas sociales y su concepto sobre los mismos:
Lastimosamente esas cosas de gobierno les faltan muchas cosas, ellos están asignados a esos controles, a esos artículos, entonces uno qué más va a esperar, no pueden hacer más, se limitan no más. Yo les dije a ellos, oiga, y es que es así, todo lo del gobierno, todo es así […]. Ellos pueden vulnerar esos derechos y es muy fácil, será porque a mí me ha tocado voltear mucho… mucho…
Asimismo, la adopción de estrategias globales en materia de asistencia social
aplicadas por la Alcaldía de Medellín, representan la inflexión histórica de la
desigualdad, donde se espera cerrar brechas sociales con una atención pro-cíclica
de la pobreza en la ciudad. Analíticamente se encuentra un camino unívoco en la
propuesta gubernamental de estrechamiento en la atención de desigualdades bajo
la priorización fiscal e institucional de la pobreza. Donde la evaluación y seguimiento
de Medellín Cómo Vamos al programa (como relato institucional), describe la
construcción de riesgos en dos términos. El primero como deficiente en relación a
la superación de la pobreza extrema (cercano a la configuración cíclica de la
pobreza descrita por algunos autores), donde la promoción de 15 mil hogares no
refleja la movilidad socioeconómica propuesta por el programa. Por otra parte, la
perpetuación de riesgos redunda con la política subsidiaria implementada entre el
2012-2015, pues no impactó los índices de pobreza extrema, finalmente reflejados
en la baja incidencia de oportunidades y capacidades. Evidenciado en el
sostenimiento de la alta desigualdad en la ciudad y el estancamiento de los
indicadores de pobreza que evalúan la gestión de la ciudad.
Es necesario revisar la estrategia de inclusión creciente de hogares beneficiarios del programa. Mientras a diciembre de 2011 había 45.000 hogares beneficiarios, cuatro años después había 15.000 hogares más, esto bajo un contexto de reducción de la pobreza. Adicionalmente, llama la atención que la reducción de la pobreza extrema en el periodo 2012-2015, sobre la cual actúa el programa Medellín Solidaria, hubiese alcanzado a 2.433 personas, tomando como base datos del DANE, mientras el programa Medellín Solidaria promovió por salir de la pobreza extrema a 118.291
44 Concepto que hace referencia a la probabilidad del daño al tomarse una decisión en contravía a la explicación
de neutralidad que caracteriza los azares del riesgo. Un daño colateral de los riesgos esperados según Bauman
(2011).
95
personas. Estas posibles divergencias motivan aún más la necesidad de que se realice evaluación de impacto de dicho programa. (Medellín Cómo Vamos, 2016: 17)
Finalmente, de la agenda global, la afinidad selectiva e indemnización como riesgos
y contingencias, constituyen una nueva definición de pobreza cercana a la
vulnerabilidad, que correlaciona los discursos encontrados en las voces de distintos
actores alrededor del programa, así como la formulación de la perpetuación del
riesgo en forma de indemnización (enfrentado entre la necesidad estatal a modificar
las políticas públicas y su inoperancia como elemento de movilización social). Un
relato que acentúa en el riesgo como desigualdad, la propuesta global en torno a la
superación de la pobreza a escala monetaria y la respuesta residual hallada en la
implementación del cambio estructural en Medellín. Es decir, la deficitaria educación
y capacitación para el trabajo alejada a su vez de la oferta laboral en la ciudad,
reflejada entonces en un nuevo estado de pobreza (entre pobreza y pobreza
extrema) en el cual se sitúan los hogares beneficiarios del programa.
96
Figura 1. Categorías explicativas del Riesgo en la desigualdad de Medellín.
Fuente: Elaboración propia conforme resultados obtenidos de la investigación
97
7.1. Agenda Global y Construcción de Desigualdades
El aumento de la desigualdad casi nunca se considera señal de un problema que no sea estrictamente económico; […] y la política actual puede explicarse en gran parte por el deseo de una clase política de forzar la realidad para que obedezca a la posición (económica)45.
Entender la desigualdad como contingencia planeada construye en torno a la
técnica un primer elemento crítico explicativo del riesgo: el desarrollo como discurso
y su aplicabilidad a nivel global. Se pone como una necesidad analítica entonces,
iniciar con la exploración de los objetivos trazados para las políticas públicas en
superación de la pobreza extrema y desigualdad; pues muestra un factor clave en
torno a la definición de riesgos como estructura planetaria sobrepuesta a los
esfuerzos locales e institucionales.
La orientación de modelos hacia expectativas de crecimiento económico, marcan
así un imperativo sobre las decisiones tomadas, reflejadas no sólo en los fútiles
esfuerzos locales para superar la pobreza extrema y desigualdad por parte de las
administraciones y entidades territoriales, sino en la conciencia individual, donde la
aprobación programática de MS por parte de los beneficiarios, es calificada
positivamente a lo largo del gobierno de Aníbal Gaviria. Llegando inicialmente al
primer elemento que configura la fabricación de riesgos por parte del programa; una
construcción que parte de la pregunta luhmaniana (1997) de quién o qué decide si
un riesgo ha de ser o no considerado como tal (y si las técnicas a enfrentarlos son
las idóneas para dicho propósito).
Las expectativas socialmente configuradas por los grupos de referencia como
menciona Luhmann (1997) y los procesos que estos generan a lo largo de las
propuestas sobre el desarrollo, son el punto primigenio de los criterios sobre
desigualdad y los tratamientos para superar el mismo. Así, se tiene por parte de
45 Fragmento tomado de Bauman, 2011: 10-11. Daños Colaterales, desigualdades sociales en la era global. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.
98
organismos multilaterales: acuerdos que se fijan sobre la focalización, el tratamiento
a la pobreza y la espera residual para superar la desigualdad. Impactando los
esquemas de protección social, política en redes y diseños de agendas públicas
como técnicas, que toman la decisión de dar tratamiento a la pobreza mediante el
fortalecimiento de capacidades en los hogares e individuos; obteniendo finalmente
una contingencia de fluctuante y permanente desigualdad en Medellín.
7.1.1. Propuesta estructural incompleta para superar riesgos
La probabilidad del riesgo o daño no hace parte de este ejercicio, la consecuencia
de la decisión para superar brechas socioeconómicas, encontrada a través de MS,
parte así de las consecuencias globales y la implementación local dada la no
simpatía hacia los más pobres de la ciudad, así como la no compensación por parte
del derecho o la economía (como mecanismos redistribuidores y garantistas en la
disminución de riesgos) a dicho grupo, Luhmann (1996). Siguiendo a dicho autor,
las agendas públicas en este sentido, encuentran bajo la indemnización a la
pobreza, un bajo grado de sensibilidad con las probabilidades y magnitud de los
daños. Donde la decisión tomada por la ciudad para superar la pobreza extrema sin
impactar realmente la desigualdad, hace de MS una construcción del riesgo en
primera medida; llegando a la fabricación de desigualdades finalmente, dado el
mínimo impacto en materia educativa y laboral por parte de dicho programa.
De la baja cobertura y distribución de educación y empleo como elementos
necesarios para cerrar brechas, repensar la desigualdad y su relación causal con la
pobreza, abre un debate global en cuanto a la inclusión programática de la misma
y los mecanismos de baja incidencia que buscan impactar la repartición de riesgos.
Volver a hablar de distribución de riquezas, se establece como el primer aporte que
transforma la técnica, a su vez, construye un escenario de posibles cambios
mediante las sugerencias y debilidades mostradas por elementos como la
99
focalización, transferencias monetarias sin condicionamientos, desprotección social
y no garantías frente a la calidad de la educación y empleo.
Por ello, previo a la construcción de riesgos, la propuesta estructural como elemento
fundante de la inclusión de la desigualdad en las agendas públicas, postula en la
decisión un primer elemento analítico relacionado a la fabricación de riesgos (dada
la afinidad selectiva explicada en el subcapítulo 8.2). Pues de lo trazado por
comisiones económicas y organismos multilaterales mediante mecanismos de
compensación e implementación (de la igualdad) planteados por dichas
organizaciones, quedan a discreción de gobiernos locales y sus estrategias
sociales, el interés por hacer propio el discurso repartidor de riesgos. Así, la creación
de Medellín Solidaria involucra según camilo (experto del programa), una
acentuación en la mitigación del riesgo con priorización en la superación de la
pobreza extrema, donde la insuficiencia de empleo configura alrededor de la
desigualdad un riesgo constante, en tanto la garantía del mismo desaparece. Es
decir, ser afectado por la decisión que tomó la Alcaldía al buscar superar la pobreza
extrema sin impacto a la desigualdad, generando un riesgo tras el retorno al grupo
con mayores carencias en la ciudad y lo utópico que resulta satisfacer las
necesidades básicas a través de la oferta social de la ciudad (donde la pobreza
como fenómeno social tendrá superación completa). Pues la equidad social
pretendida por Medellín Solidaria difiere de la garantía en derechos y forma sobre
la base de redes sociales una serie de mínimos insuficientes para llegar a la
igualdad en términos estructurales.
Lo que pasa es que debemos diferenciar la igualdad de la equidad, ¿sí? […] Donde debemos trabajar es en la equidad social, que todo el mundo tenga accesibilidad a todo. Cuando hablan de redes lo que pasa es que quiero es que la gente entre a las redes, pero para que participen en las redes y ese es el dolor de cabeza que tenemos, porque no participa o porque no cree en ellas. Entonces, la única red que no es llamada red es la iglesia, si así fueran de juiciosos como ir a la iglesia fueran juiciosos para venir a los centros de salud a hacerse los chequeos médicos esto sería un paraíso. ¿O no? (Camilo, entrevistado)
Ahora, la simpatía frente al riesgo y la autorregulación racional como elementos
éticos para repartir riesgos según Luhmann (1992), no constituyen sinergias entre
100
las agendas globales referentes a la pobreza y desigualdad con la propuesta política
local para superar riesgos. De un lado, el carácter compensatorio al desempleo por
parte de los Estados deriva en una indemnización (explicada constantemente en los
siguientes capítulos) que imposibilita el cierre de brechas, donde la universalización
del trabajo bajo el principio de igualdad y calidad no es asumida por Medellín. Es
decir, el carácter de corrección a externalidades liderado por programas sociales de
transferencias monetarias sugerido por la CEPAL (2012) como transición
estructural, difiere de la indemnización a la pobreza fabricada por Medellín Solidaria.
De otra parte, el carácter cíclico del mercado y los altibajos generados a nivel global
que fabrican nuevos pobres46, materializan en relación a la propuesta estructural
incompleta, una deuda con las nuevas agendas globales.
De este modo, la visión estructural atada al capital humano y la empleabilidad no
hacen parte de la decisión emprendida por el programa desde el 2008 y posteriores
actualizaciones. Sobre la base salarial, la determinación por obviar la desigualdad
como prioridad para la política social de la ciudad, configura la dificultad de cierre
de brechas mediante ingresos y construye un elemento general frente a los
elementos que componen una agenda enfocada a la igualdad. El índice de GINI y
el impacto residual a las políticas por pobre sintetiza los avances y finalidad del
andamiaje social para Medellín.
En relación a las contingencias de aspecto global, los procesos de encadenamiento
con riesgos de afectación planetaria, toman características alrededor del empleo y
las nuevas pobrezas ocultas bajo el velo de la invisibilidad y connotación de no
conciencia por parte del beneficiario. Es decir, los procesos estructurales
implementados en baja medida y no atención a la desigualdad por parte de MS,
constituyen de una parte una fabricación de riesgo general para la población en
Medellín, Luhmann (1992). De otro lado, la perpetuación de desigualdades, pues la
46 Afirmación contrapuesta a la luz de Medellín Solidaria y el impacto positivo bajo el cual gravitó el cuatrenio de Aníbal Gaviria, donde la disminución de la pobreza correspondió a un momento de crecimiento económico para el país; donde Piedad, bajo los ciclos económicos correlaciona la superación de la pobreza con el buen momento que vivió la ciudad (un factor global, con impactos locales no buscados en materia de desigualdad): “en realidad uno esperaría por más que haya habido una reducción en las líneas de pobreza, en general una tendencia, un ciclo positivo económico que se revirtió también en un ciclo positivo de la reducción de la pobreza”.
101
compensación laboral es esquiva teniendo en cuenta los procesos de
individualización y responsabilidad a la cual se someten los beneficiarios del
programa, Beck (2002).
La construcción de riesgos en materia global involucra a nivel ciudad una
perspectiva en cadena de posibles daños ante la no atención a las desigualdades.
La decisión, beneficiarios y afectados según Luhmann (1992), involucra a toda la
sociedad, en forma de una masa mayoritaria de habitantes que estará en constante
tránsito entre los distintos niveles de pobreza, introducidos en el riesgo y tomando
a MS como programa compensatorio y perpetuador de las desigualdades en base
a las capacidades no promovidas por él. Diferenciando en un primer momento, las
dinámicas previas donde la región debió acomodarse al abandono de la desigualdad
y su lento retorno dentro del saber implementado.
En este sentido, la individualización laboral y responsabilidad de sí (beneficiario)
sobre la desigualdad estructural, pone a la seguridad social en términos del mercado
de trabajo. Contrario a la universalización, la culpa del desempleo y bajo nivel
educativo toman en relación a la conciencia una concreción de los riesgos globales
sobre el beneficiario del programa. Las tradicionales formas de empleo y la
seguridad del mismo, caen frente a la ausencia de derechos y entrada de la
informalidad como recurrencia de un fenómeno en aumento; del cual la
empleabilidad media, mencionada por Camilo y asumida como referencia para MS,
son las posibilidades unívocas y fabricadoras de riesgos.
El desarrollo finalmente construye nuevos pobres, borrando las líneas entre pobreza
extrema y pobreza, en las cuales algunas trampas en forma de no capacidades y
baja creación de capital humano, dentro de quienes poseen menores ingresos,
conforman los riesgos en forma de desigualdad. Considerando en relación a Beck
(2002), una exacerbación de la individualidad, con encadenamientos de lo global a
lo local y su posterior invisibilización; que construyen riesgos como describe
Luhmann.
Las decisiones generan la condición de ser afectado. Ser afectado representa entonces el concepto contrario al de decisión, o por lo menos,
102
esta posición explica la carrera semántica actual de esta palabra. El problema de cómo se lleve a cabo la delimitación entre afectados y no afectados depende de la construcción social, que debería ser por sí misma objeto de una investigación. (Luhmann, 1992: 86)
7.1.2. Invisibilidad explicativa por parte de Medellín solidaria sobre el riesgo
…la ciudadanía no está enterada de datos objetivos, es casi que una élite (lamentablemente) la que está al tanto de esos datos.
Las situaciones civilizadoras contenidas en el contexto del desarrollo corresponden
a los peligros emanados por el saber tal como se mostró anteriormente, de un
contexto global los riesgos se presentan al mismo tiempo en entornos locales,
donde aparecen incalculables e impredecibles como menciona Beck (2002). A su
vez la técnica se apoya en la capacidad de sustracción del pensamiento y en la
construcción de verdades generalizadas en forma de conciencia, donde la
orientación al riesgo se fabrica en el aparato psíquico del beneficiario. Configurando
finalmente percepciones favorables frente a las políticas públicas que atienden la
desigualdad, traducido esto como ocultamiento de verdades en los beneficiarios de
distintas políticas de aseguramiento y redes de protección social.
Así, el análisis de la técnica como saber invisibilizador, toma (posterior a la
explicación del abandono de la desigualdad como prioridad global) dos perspectivas
respecto a MS. Primero, que no escapa a la lógica de abandono a la desigualdad
como enfoque de política pública planetaria, así como su desempeño en el papel de
fabricador de riesgos en la ciudad. Segundo, el programa que funge como mediador
entre el beneficiario y la estrategia global, a su vez sirve de institución tangible sobre
la cual recae la construcción del aparato psíquico y social del beneficiario, así como
el encubrimiento del diseño perpetuador de riesgos dado el abandono de la
desigualdad en las agendas públicas y la baja oferta de empleo de calidad. Pues la
articulación de diversos programas sociales no deja en claro la estrategia para
103
disminuir la desigualdad, pero sí para dinamizar la pobreza extrema como indicador
fluctuante.
Inicialmente, sobre la decisión tomada por los distintos mandatarios municipales en
Medellín, en temas relacionados con reducción de la desigualdad en las agendas
públicas (diseñadas para cada cuatrenio), se han inclinado los esfuerzos fiscales y
políticos según lo propuesto a nivel global, a propuestas para superar la pobreza.
Para el periodo del Alcalde Aníbal Gaviria, la inclusión de un mayor número de
beneficiarios y los objetivos del programa bandera Medellín Solidaria, mostraron el
tipo de esfuerzo que realizan las administraciones locales en dicho tema: abandono
de la igualdad como eje del desarrollo. Pues los riesgos se corresponden con los
planteados en el análisis global, donde la formación de capacidades en cada hogar
obedece a limitadas oportunidades en términos educativos y laborales. A nivel
nacional Jorge Iván González, experto en temas de pobreza y desigualdad, cree
que Colombia no ha hecho nada para mejorar la distribución de la riqueza47. A nivel
local, dicho fenómeno se repite según Josefina, experta de la Red Cómo Vamos
para la ciudad:
…en la agenda latinoamericana, en Colombia y Medellín apenas hace unos años empezamos a hablar de desigualdad, el foco o el centro de las políticas públicas está concentrado en la pobreza porque aún tenemos unos retos impresionantes como país, menos en las áreas urbanas aunque tenemos desigualdad, pero más en las áreas rurales, más en zonas apartadas del país donde la situación es un poco más compleja. Pero realmente el foco ha sido la pobreza […] Analizando Medellín Solidaria, obvio su objetivo es la pobreza.
Si bien, los enfoques en políticas públicas carecen de elementos redistributivos
como tarea principal, expertos describen el acercamiento a la igualdad de
oportunidades y al enfoque de vulnerabilidades, en algunos segmentos de la
población a través de dos programas bandera para el periodo 2012-2015 en la
47 Tras la voz de alerta emitida desde las CEPAL, los análisis sobre la desigualdad y las críticas realizadas a las políticas redistributivas, dejan al descubierto la inexistencia de agendas públicas diseñadas para disminuir la desigualdad en el país. A su vez, el artículo muestra la inexactitud de las variables tomadas por el coeficiente de Gini medido por el DANE. Ver más en: El Tiempo (2016). La desigualdad en Colombia es mayor de lo que se piensa. Recuperado en línea en julio del 2016 de: http://www.eltiempo.com/economia/sectores/desigualdad-en-colombia-es-mayor-de-lo-que-se-piensa-dice-cepal/16546686
104
ciudad de Medellín: Buen Comienzo, como programa enfocado a la primera infancia
y MS en relación a la atención de algunos grupos etarios (jóvenes), y en la aplicación
universal de algunas dimensiones como identificación y acceso a la educación (de
educación primaria hasta la educación media).
Así, se encuentran acercamientos entre el capital humano y agendas políticas para
superar la pobreza extrema, donde la desigualdad toma relevancia en la ciudad a
partir de la formación y potencialización de capacidades dentro de la atención a
primera infancia. Para Josefina, Buen Comienzo fomenta la igualdad como salvedad
en toda la apuesta gubernamental, aunque los riesgos se materializan en la calidad
de la educación a la cual asisten los niños luego de superar los cinco años (edad
donde se termina el acompañamiento por parte de Buen comienzo):
…yo diría que hay uno muy importante […], es Buen Comienzo, o sea la atención primaria a la primera infancia es una apuesta por igualar las oportunidades desde que los niños son pequeñitos, porque ya se ha comprobado que los mayores retornos sociales a una inversión pública están, son mayores entre menos sea la edad de los niños. A medida que van creciendo, los retornos son muchos menores, los sociales y son mucho más los privados, es decir los que el individuo puede obtener de ese programa, de ese proyecto, etcétera. Entonces la atención a la primera infancia en Medellín está centrada y arrancó con un enfoque de vulnerabilidad, es decir, cuáles son los niños que están en condiciones de vulnerabilidad en la ciudad y a ellos los vamos a atender integralmente para tratar de potenciar sus capacidades, ¿sí?, de hecho hay desde el gobierno nacional desde el programa De Cero a Siempre un cambio de enfoque que pasa la vulnerabilidad a las capacidades y oportunidades y potenciación de todas esas capacidades que tienen los niños para que accedan a oportunidades semejantes a lo largo de la vida.
[…]
Ese es un inicio, pero lo que estamos evidenciando a lo largo del seguimiento que le hemos estado haciendo a Buen Comienzo es que es importante pero no basta, ¿por qué?, porque tú puedes atender el niño hasta los 5 años muy bien, integralmente, con calidad, pero llega a la primaria y encuentra instituciones oficiales que no están igualmente dotadas que estaban dotados los hogares infantiles o jardines. (…) Entonces es posible que las ventajas que adquirieron allá las pierdan aquí y sólo observando el componente educativo, en la institución educativa sin incluir el capital social del lugar. Si tú agregaras el componente del hogar y la crianza en el trabajo, aumentaría
105
los aportes, las pautas de crianza son fundamentales para el análisis de Medellín Solidaria.
Para el caso de MS, la introducción del capital humano como herramienta para
potencializar capacidades en las familias, acerca a la redistribución como
contingencia de la universalización mediante el acceso a la educación (sin
mencionar la oferta laboral); claro está, con restricciones en la aplicabilidad de la
universalización de la educación, como menciona Esmeralda en su apreciación
sobre el programa:
Por el lado del adulto mayor el programa no es, ya no funciona, nosotros tuvimos una reunión acá, donde estuve hablando con un doctor […]. Según el doctor para el adulto mayor ya está todo acabado, es como los animalitos cuando se están acabando. Si quieren estudiar, no les permiten estudiar. […] Imagínese que quise entrar a estudiar al Colombo suizo y me dijeron que si yo era desplazada, y pues les dije que no era desplazada y me dijeron que entonces no.
El reparto de la riqueza social contrasta de esta manera con la universalización de
la educación y libertad en la formación, y la consecuente vinculación al trabajo como
herramienta para cerrar brechas a través del ingreso. La producción de riesgos
encuentra en este proceso, una desatención política mimetizada con el abandono
cultural en temas de desigualdad. Descrito como paradoja por Beck (2002), el
entorno donde florecen, crecen y prosperan los riesgos debe apostar por la
visibilización de los mismos, pues la producción de riquezas en Medellín caracteriza
el tipo de desarrollo implementado y sus contingencias; eludiendo las bases del
cambio estructural y la conformación de agendas pro igualdad.
Los solapamientos del riesgo a través de la técnica, sustentan en términos globales
una dominación por parte de quienes toman la decisión (aunque tales daños se
constituyen como riesgos, en tanto su construcción social se basa en la aceptación
del programa); la confianza de otra parte oculta las críticas a MS, a su vez involucra
la carga axiomática asumida desde el mercado: el crecimiento económico y la
favorabilidad creada dentro de los beneficiarios. De esta forma, se obtiene un
puente analítico entre las agendas planetarias y su explicación general mediante la
106
teoría del riesgo, con los elementos empíricos que sitúan a MS como política de
construcción y fabricación de riesgos.
7.1.2.1 Materialización en la invisibilidad del riesgo
Ahora, la construcción de riesgos como contingencia de una técnica, sugiere en este
punto un elemento analítico sobre la percepción ciudadana que se tiene sobre el
programa (distinto a los reclamos que se hacen sobre la debilidad en la construcción
de capital humano). Pues el saber emanado desde el gobierno local, necesita
refrendación en forma de aceptación por parte de la ciudadanía, materializada en
forma de conciencia; es decir, fabricar riesgos necesita de la aceptación de quien lo
vive para ser entendido como riesgo. Donde finalmente se elabora una visión de
estatus marginal sobre el beneficiario a nivel social e individual por parte del
ciudadano, dada la aceptación generada sobre Medellín Solidaria.
La aceptación en tal sentido, se relaciona con el encubrimiento de la desigualdad,
realizado mediante la apropiación del capital humano como estrategia en materia
de superación de pobreza extrema (entendiendo finalmente la agenda pública como
fabricadora de una conciencia cotidiana del riesgo). En tal sentido, la construcción
del riesgo encuentra un primer elemento concluyente en este análisis, mediante el
discurso de ciudad elaborado alrededor de las políticas públicas locales y la
invisibilidad en las construcciones de verdades, que permiten fabricar en los
beneficiarios una aceptación de programas, sin que la decisión del mismo impacte
la desigualdad. Para Josefina, la percepción favorable sobre Medellín Solidaria dista
de las exigencias generalizadas respecto a la débil implementación del capital
humano (y su acercamiento a la fabricación del riesgo):
…al igual que con buen comienzo, la continuidad de los programas incluso manteniendo el nombre les da un reconocimiento social y por otro lado por ejemplo un Buen Comienzo que permite a sus hijos llevar a sus hijos a una atención que algunas son 8 horas para madres trabajadoras, estas instituciones les brinda todo (…), entonces, el programa tienen un reconocimiento y alguna de las hipótesis es que en la medida que se den continuidad a las políticas hay reconocimiento social de que esa política sirve, además no les cambiaron el nombre pues. Entonces yo creo que eso ha llevado a que sean los dos programas que tienen mayor valoración.
107
En tal sentido la construcción de conciencia o verdades, adopta una segunda
característica distinta al reconocimiento dado por la continuidad que se dé al
programa. MS como percepción es favorable en tanto atención a hogares en
pobreza extrema; es decir, como saber técnico tiene aceptación a ser el elemento
visible en materia asistencial, pero dista de las observaciones particulares que
genera cada ciudadano, frente a las variables que busca superar dicho programa.
Así, el desempleo y desigualdad principalmente, configuran las bases de la
demanda social, separadas objetivamente de los resultados obtenidos por las
decisiones implementadas en las agendas públicas de atención exclusiva a la
pobreza. En términos de Josefina, para la Red Cómo Vamos las percepciones
toman las siguientes generalidades:
Primero es que la percepción ciudadana, la ciudadanía no está enterada de datos objetivos, es casi que una élite (lamentablemente) la que está al tanto de esos datos, entonces no es que la gente se forman la percepción mirando: ah, es que está bajando la pobreza y entonces que hace este programa atendiendo tanta gente. ¡No!, porque la pobreza sigue siendo una preocupación ciudadana, si tú te fijas en la agenda ciudadana la pobreza sigue estando en los primeros lugares, o sea la gente en Medellín sigue diciendo que es importante seguir generando programas que luchen contra la pobreza y la vulnerabilidad. Entonces es una preocupación ciudadana y reconocen que hay un programa que lo está haciendo, más allá de que tengan el dato si se supera la pobreza o no. (…) La ciudadanía no mira el dato objetivo, es independiente.
Lo anterior se correlaciona con la calificación promedio realizada sobre MS en el
periodo 2012-2015; en la cual, la preocupación por temas relacionados a la pobreza,
empleabilidad y desigualdad se alejaron de la buena percepción del programa; es
decir, dichas variables tuvieron una apreciación negativa, distinto al programa que
tuvo gran favorabilidad. Para el análisis de riesgo (previo a la explicación de la
contingencia dada por el abandono a la desigualdad en las agendas públicas), una
conciencia social del riesgo en el beneficiario constituye sobre el horizonte
planteado por el desarrollo una construcción de vulnerabilidades; finalmente
entendida en medio de la repartición desigual de oportunidades y su aceptación
colectiva en medio de la invisibilidad de tipo global y local.
108
Cuadro 4. Datos objetivos frente a datos subjetivos en variables relacionadas con Medellín Solidaria.
variable / Año
2012 2013 2014 2015
Percepciones (Dato subjetivo)
Medellín Solidaria (calificación de 1 a 5)
4.2 Sin dato 4.1 4.1
Autopercepción de pobreza (%)
15% 18% 19% 21%
Desigualdad media y alta (%)
Sin dato Sin dato Sin dato 82%
Tasa de subempleo 31.8 30.9 27.3 24
variable / Año
2012 2013 2014 2015
Percepciones (Dato objetivo)
Coeficiente de Gini 0.5 0.506 0.526 0.489
Tasa de desempleo (%) 12.4 11.2 10.2 10.6
Tasa de informalidad laboral (%)
47.3 46.7 43.9 41.4
Tasa de subempleo (%) 12.1 10.5 9.8 10.2
Línea de pobreza (%)
17.7 16.1 14.7 14.1 Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos obtenidos de Medellín Cómo Vamos (2016). “Informe de indicadores objetivos sobre la calidad de vida en Medellín, 2012-2015”; Medellín Cómo Vamos (2016). “Encuesta de percepción ciudadana”; y Medellín Cómo Vamos (2013). Tomado en julio del 2016 de: http://www.medellincomovamos.org/calificacion-promedio-al-programa-medellin-solidaria-2013
En concordancia a las voces recogidas, la aceptación colectiva del programa como
saber técnico, evidencia favorabilidad por parte de expertos y beneficiarios. En el
109
caso de éstos últimos, su discurso aprueba el saber técnico dado el
acompañamiento que realizaron los gestores sociales como sujetos cercanos al
proceso de crecimiento en la familia; trabajo realizado por sicólogos y trabajadores
sociales que asesoraban y vinculaban el hogar a la oferta institucional de la Alcaldía.
Si bien, el ascenso social y las capacidades para salir de los riesgos no fueron
adquiridas, la experiencia mientas el hogar fue cobijado por MS (como un sujeto
proveedor y en quien confiar); representan la alta percepción que se tienen sobre
esta técnica analizada.
En el caso de Carolina, “ha sido un buen programa que ayuda a los que se quieren
dejar ayudar”. Para Esmeralda la asistencia sicológica y en salud, así como el tema
maternal se convierten en el eje de la percepción del programa, más no la
potencialización de capacidades para su hogar.
Eso mandaron médico a la casa, sicóloga que me decía: “Esmeralda hay que mirar su vida, usted no se puede quedar acá con el mismo problema, tiene que salir adelante, salga pasee”; porque yo no salía de aquí. A mí me ayudaron mucho mucho, me ayudaron a salir del círculo, a romper el círculo […]
Mire yo avancé mucho, yo estaba encerrada en un círculo, y con esta niña Sandra, me dijo: “Doña Esmeralda, hoy es el cierre”, y a mí me dio tristeza, porque son profesionales que le llegan a uno, lo entienden, a mí me ayudaron mucho mucho mucho a salir de todos mis problemas, le dije: “Sandra a mí me duele mucho que ustedes se vayan”, porque ustedes son unas segundas mamás, porque yo la llamo y mañana me visitan, y son profesionales. A mí me conectaban con Bienestar Familiar, con muchas partes y a mí eso me dolió. Es más, me puso en espera, no me lo cerró del todo, porque va a salir otro programa y le dije a Sandra: “mire, yo no quiero que me abandone la Alcaldía,” yo sola no soy capaz con la nena, yo porque la mantengo, entonces qué. Entonces ella me dijo: “pero mire que ella ha mejorado mucho” y entonces me dijo: “la vamos a dejar pendiente y no vamos a hacer el cierre”, fue lo que me dijo, fue así.
A su vez se destaca el desconocimiento que se tiene sobre los límites entre
programas sociales, pues toda ayuda del municipio o gobierno nacional se entiende
dentro del paquete asistencial a recibir; encontrando en este caso otro elemento de
invisibilización dado el desconocimiento a la política pública; una percepción del
riesgo no consciente en Esmeralda y Carolina:
110
-Esmeralda: Mire, la ayuda era que, que teníamos las visitas aquí quincenal-mensual de la sicóloga, trabajadora social, venían de… infancia y adolescencia también, mmm, de Bienestar Familiar, todas esas entidades que la afilian a ella. Actualmente por ese programa (crecer con dignidad) está con la sicóloga en la UPJ. -Carolina: ¡Eso es crecer con Dignidad no Medellín Solidaria! -Esmeralda: Pero eso es simultáneo, va de la mano.
Es entonces una construcción de vulnerabilidades la implementación de Medellín
Solidaria como programa de acompañamiento, pues la potencialización de
capacidades y no vinculación al mercado laboral, dificultan el cierre de brechas
sociales y económicas en el beneficiario, contrario a la percepción sobre el mismo,
situada en el apoyo adicional que reciben las familias mientras adquieren
capacidades. En correspondencia al beneficiario, la percepción de expertos ratifica
la invisibilidad, en términos de acompañamiento y bajo sensaciones que dejan las
cifras de familias egresadas. Para Camilo, experto y asesor del programa, el número
de beneficiarios egresados hacen parte de la buena percepción que tiene sobre MS:
“A mí me da mucha alegría ver en una cartelera que salieron 16 mil hogares de la
pobreza extrema. Se deja una estructura que hicimos con Alonso, pasó a Aníbal y
ahora la recoge Federico”. Por su parte, Andrea ratifica la buena imagen como
experta, en relación a la experiencia que Esmeralda mencionó:
No sé, yo soy partidaria de que un programa que se crea como de este tipo, que procura ser un acompañamiento y un apoyo en diferentes circunstancias y diferentes motivos, en este caso considerando las nueve dimensiones que ellos trabajan, si en realidad se cumple a cabalidad yo creo que eso funciona.
Es importante resaltar que entre expertos aunque exista una buena imagen de MS;
sobre el futuro del mismo, se generan aportes para potenciar el programa o cambiar
las estrategias luego de egresados los hogares; Pero la vulnerabilidad como
percepción del riesgo permanece en valoraciones como la de Andrea, donde el tema
de la probabilidad en el acuerdo de voluntades, representa el éxito del programa
(sólo resaltando el acompañamiento y no la formación de capital humano en las
familias).
Yo creo que son programas que buscan pues incentivar, cuando se hace debidamente un acompañamiento, cuando obviamente la familia está dispuesta a hacerlo, pues porque, yo creo que también todos los programas
111
de atención son programas de voluntades; de voluntad tanto de funcionarios, como de entidades como por familias, pues por mucho que el Estado quiera dar si la familia no quiere recibir, entonces no le va a interesar por todo lo que les den; entonces es otro tipo de cosas que deben considerar este tipo de programas.
En contravía a estos discursos, Josefina plantea como experta, unas sugerencias
técnicas frente a la inexistencia de datos en MS, que dan pie a analizar el
ocultamiento de estadísticas y falta de acompañamiento cualitativo/cuantitativo de
las familias egresadas como invisibilidad deliberada, así como la tendencia a
convertir el programa mediante la falta de evaluación, en una trampa cíclica de la
pobreza y de perpetuación a la desigualdad, es decir, la perpetuación de riesgos.
Yo creo que sobre el programa, el programa le faltó la evaluación de impacto y como esta administración sigue yo creo que es hora de que ojalá se tome enserio la evaluación de este programa. Aunque no se consiguió línea base hay algunas alternativas metodológicas para hacer evaluación, es decir: hay que hacerlo. El Banco de la República acá tiene gente que sabe de este tema, tiene contacto también con investigadores que han trabajado en evaluación de impacto, yo creo que estamos en mora de saberlo, porque o sino nos quedamos en la cifra de cuántas familias participaron, cuántas se graduaron y pare de contar, no sabemos mucho más del programa. Entonces sí creo que es muy importante la evaluación para mí, esa es una de las grandes lecciones que deja esto. Y la segunda es que es muy importante trabajar más sobre los aspectos que estas familias pudieron mejorar menos, o sea los menores logros estuvieron en empleo y oportunidades laborales entonces qué está pasando ahí, por qué, por qué está pasando esto. […] Entonces en la evaluación de impacto no solo es cualitativa sino cuantitativa, mmm esa evaluación no está tampoco y es muy importante hacerla. (Josefina)
A lo dicho por Josefina, Camilo agrega en su percepción la pregunta y respuesta
por el egreso; planteando sobre la hoja de ruta creada por la OMS, una estancia
donde los hogares promovidos por el programa, ingresarían de forma permanente,
haciendo seguimiento y cortando con el ciclo perpetuador de riesgos en los
beneficiarios. “Me parece que hace falta es saber hacia dónde tiene que ir el fin del
programa. Me parece que aún falta mucho hacia dónde tiene que llegar” (Camilo,
experto entrevistado)
112
A dónde deben llegar las familias, las familias las debe soltar Medellín Solidaria […] qué pasa, ahí la pregunta es si egresan de Medellín Solidaria pero a dónde siguen. A dónde van; dónde continúan. O vos cuando te entregan el cartón de sociólogo ¿hasta ahí llegó la universidad? Se supone que toda la vida será de la Universidad de Antioquia, entonces lo primero, se los he dicho a ellos, es que en la ciudad de Medellín, ellos serán ciudadanos de por vida, la pregunta es: egresaron de Medellín Solidaria, ¿a dónde pasan? Y a donde pasan es un tema muy simple que se llama: a una estrategia mundial que es la atención primaria en salud realizada por la OMS en 1978, eso no hay que inventárselo, eso ya está hecho; y fue en el 2005, donde se volvió y solicitó a los países que la aplicaran de nuevo y es por eso que apareció Red Juntos y Red Unidos, pero siempre mirando que siempre el fin sea que lleguen a la Atención Primeria en Salud, el medio era Medellín Solidaria. Atención primaria en salud renovada 2005, donde termina la atención de las familias intersectorialmente y trans-sectorialmente en un sistema denominado protección social. […] sistema que no ha tenido continuidad donde está todo transversalmente, pero donde el centro y el centro de redes, ese es el problema quién lidera el proceso, y el sistema de protección social está liderado desde el ICBF, está desde todo el sistema de salud, todas las cajas de compensación y desde el SENA, si me entendés, ya está todo hecho.
Asistimos así a una sociedad de riesgos, donde la capital de Antioquia no es ajena
a las políticas globales que transfirieren riesgos y construyen vulnerabilidades,
materializadas en forma de desigualdades a partir de Medellín Solidaria. La
percepción del riesgo configura entonces el elemento que encubre las políticas
sociales a nivel planetario y local (originarias de elementos colaterales o
contingentes en forma de perpetuación de riesgos); a su vez, hace parte del
elemento global que se acentúa luego con la indemnización de la pobreza y la
afinidad selectiva (a modo de desigualdad frente al acceso al trabajo y educación)
como triada analítica en la concepción de una perpetuación de riesgos por parte del
programa.
7.2 Afinidad Selectiva en la Fabricación del Riesgo
La oferta y la demanda con el caso de Medellín Solidaria no se hablan, entonces por un lado tienes la oferta educativa como salen preparados nuestros jóvenes, y por otro lado distinto lo que está necesitando el mercado.
113
La probabilidad de exposición a la ocurrencia de vulnerabilidades en forma de
perpetuación de riesgos, pone alrededor de las oportunidades y capacidades
ofertadas por las agendas sociales, una materialización (de vulnerabilidades) que
amenaza en forma de imposibilidad el ascenso social y el cierre de brechas sociales.
La riqueza socialmente producida, así mismo se hace esquiva para los beneficiarios,
pues la repartición no tiene estrategia ni voluntad política por parte de los expertos
(Alcaldía) en la ciudad. Por ello, sin acceso a las fuentes de capital, las
contingencias en los hogares pertenecientes a MS se dan en forma de dependencia
subsidiaria y ataduras a la pobreza estructural.
Así, la afinidad selectiva envuelve dicho panorama de vulnerabilidades, donde MS
agudiza los contrastes entre aquellos que pueden comprar la seguridad y libertad
respecto a los beneficiarios del programa. Ocampo (2003) lo traduce como la
incapacidad de obtener oportunidades educativas y ocupacionales, mediadas por
los repartos específicos de políticas globales del riesgo. Es decir, la desigualdad del
acceso a la educación de calidad y de formación profesional junto al desempleo
estructural, forman una problemática de ciudad, donde se tienen víctimas
identificadas con amenazas comunes como la imposibilidad de escapar a la
pobreza; junto a probables daños que trae consigo la dependencia subsidiaria
representada en la acumulación de riesgos. Retomando a Bauman, la vulnerabilidad
se traduce en peligro, pues la neutralidad que define al riesgo empíricamente se
transforma en una acentuación política a la desigualdad de riesgos, bajo un
programa incapaz de escapar a lineamientos globales y problemáticas que
redundan en los discursos, que a su vez se transforman en la imposibilidad a
escapar de los mismos (Desempleo y superación a la pobreza):
En apariencia, los riesgos son neutrales y no apuntan a un blanco determinado, por lo cual sus efectos son azarosos; sin embargo, en el juego de los riesgos, los dados están cargados. Existe una afinidad selectiva entre la desigualdad social y la probabilidad de transformarse en víctima de las catástrofes, ya sean ocasionadas por la mano humana o “naturales”, aunque en ambos casos se diga que los daños no fueron intencionales ni planeados. Ocupar el extremo inferior en la escala de la desigualdad y pasar a ser
114
“víctima colateral” de una acción humana o de un desastre natural son posiciones que interactúan como los polos opuestos de un imán: tienden a gravitar una hacia la otra (Bauman, 2012: 14).
Finalmente, esta emergencia social, toma en los siguientes subcapítulos una ruta
explicativa hacia la desigualdad a través de la fabricación de riesgos no sólo por la
invisibilización, sino bajo la decisión política que materializa su existencia (como
segundo camino). La intervención humana en las condiciones sociales de vida y las
incertidumbres creadas en forma de oportunidades laborales y educativas, son la
base del control de daños y la reparación de los mismos como compensaciones
políticas a la pobreza, explica Giddens (2000). Así, los miedos que toma cada voz
(respecto al desempleo, la desigualdad en su acceso y la estrategia subsidiaria)
como ejercicio reflexivo, corresponden al marco político que sirve como control a la
gestión pública (fabricador de riesgos).
7.2.1. Capacidades direccionadas
Se debe ver ellos qué quieren ser, una de las cosas que nosotros tenemos que aprender es que ellos no queremos que se vuelvan los médicos, los odontólogos, los administradores, los dueños de empresas; por qué, porque ellos tienen que ser y lo que buscamos es el tema de empleabilidad media, el odontólogo ahí tiene su auxiliar de consultorio, el médico tiene su enfermera o auxiliar de enfermería, el bar de un restaurante entonces será el cocinero o el barman.
Partiendo de la individualidad y la potencialización de capacidades, el capital
humano como pieza del cambio estructural corresponde a uno de los elementos
necesarios para cerrar brechas sociales, a su vez involucra al hogar en términos de
corresponsabilidad. Algunos autores la señalan como clave para superar pobreza y
desigualdad; de este modo, se establece como variable de anclaje, donde las altas
tasas de cobertura en educación básica y secundaria como elementos iniciales,
responden al equilibrio buscado entre las posibilidades de capacitación con la mejor
repartición de ingresos.
115
Frente a la lucha contra las políticas pro-pobre y propuestas creadas en el marco
del desarrollo para América Latina y los ODM, Medellín apostó desde el periodo
2004 al 2007 (gobierno de Sergio Fajardo) por el aumento significativo en las tasas
de cobertura educativa, así como un incremento en el gasto público (ver más en el
capítulo 3.2). Por su parte la educación universitaria, entendida en forma de vía
principal para la construcción de capital social y humano, y como tasa de inversión
de alto retorno; para el periodo 2012-2015 tan sólo el 16.3% del rubro educativo, se
destinó a temas de educación superior según Medellín cómo Vamos (2016). Es
decir, sobre las formación, especialización y universalización las agendas públicas
contrarían la construcción de un cambio estructural real propuesto a nivel global.
En el ámbito global, la focalización en este sector social es similar a nivel regional,
donde se presentan tendencias regresivas en términos de gasto fiscal, así como a
nivel nacional según la Red Cómo Vamos. Cabe destacar que en este periodo la
creación del fondo Une-Millicom aportó cerca de 305.000 millones de los 663.000
millones invertidos en educación superior entre los años 2012-2015. Es decir, una
inversión coyuntural, pues la venta de un activo público financió dicho fondo, que
mostrará en mandatos posteriores (posiblemente) una disminución para dicho
elemento del capital humano. Ahora, el impacto para los más pobres de la ciudad
constituye un esfuerzo destinado (al trabajo y la productividad) para ciertos sectores
económicos demandantes de mano de obra no calificada.
Las capacidades adquiridas por los beneficiarios de MS hacen parte de dicho
elemento, pues la educación recibida no obedece a educación formal, es decir, el
gasto público se hace exiguo para este grupo de individuos. De otra parte, la
corresponsabilidad de este programa en red traslada sobre el pobre extremo el
compromiso de superar dicha condición construida a nivel social, pues su formación
de auxiliar no permitirá un ascenso socioeconómico mediante el trabajo (dice el
diseñador del programa). El riesgo entonces, se fabrica sobre la inequidad de la
calidad en niveles básicos y medios, complementado por la imposibilidad de acceso
a la educación universitaria, reemplazada finalmente por capacitación para el
trabajo asistencial como menciona Camilo en su voz de experto:
116
Se debe ver ellos qué quieren ser, una de las cosas que nosotros tenemos que aprender es que ellos no queremos que se vuelvan los médicos, los odontólogos, los administradores, los dueños de empresas; por qué, porque ellos tienen que ser y lo que buscamos es el tema de empleabilidad media, el odontólogo ahí tiene su auxiliar de consultorio, el médico tiene su enfermera o auxiliar de enfermería, el bar de un restaurante entonces será el cocinero o el barman, me entendés. Pero que tengan una entrada que les permita tener dignidad de vida, pero no la tienen y es empezar a mirar en esos sueños que posibilidades tienen esas familias.
En ese orden, Camilo pone la educación como vía a la desvinculación subsidiaria
en los hogares beneficiarios, para él: “hay familias que entienden que el subsidio
era una chichigua, a cuando ellos empiezan a desarrollar y entender a que se
pueden mover por el mundo de la educación, del trabajo y al desarrollar sus sueños
como una mejor vida”. Pero esos sueños se desvinculan de la posibilidad real de
educación, pues la voz del experto recoge la propuesta educativa en la ciudad,
acentuada en una fuerte inversión hacia los niveles técnicos y formación auxiliar (en
los beneficiarios de MS), destinada a la prestación de servicios como propuesta de
incursión económica de la ciudad.
Así, frente a la fabricación de riesgos, el tema educativo encuentra dos dimensiones
que lo materializan: desigualdad como condición y desigualdad dada la
competencia. Ambas, basadas en el traslado de obligaciones del orden social al
individual, que usa la educación como vehículo de transferencia de obligaciones del
Estado al beneficiario (visualizada en la perpetuación del riesgo como instancia final,
donde los beneficiarios de Medellín Solidaria se constituyen como responsables de
sí mismos en la desigualdad de la cual son víctima).
7.2.1.1. Condición como riesgo
Aunque el periodo 2012-2015 corresponde al cuatrenio con mayor inversión para la
educación en la ciudad, y el indicador per capital estuvo cerca a los 416.000 pesos
según cifras de Medellín Cómo Vamos (2016), la estrategia en disminución de
desigualdad en los sectores más pobres de la ciudad no tuvo un impacto
significativo. Es decir, aunque la línea de educación en el plan de desarrollo tuvo la
mayor asignación presupuestal, el avance en esta materia no fue significativo
117
(hablando en términos generales). Para la veeduría realizada al gobierno de Aníbal
Gaviria, “donde menos avanzó la ciudad fue en educación, las tasas de cobertura
como los resultados en logro escolar se estancaron en el periodo y solo se destaca
la reducción de los indicadores de eficiencia escolar como las tasa de deserción y
repitencia” (Medellín Cómo Vamos, 2016: 5)
Del mismo modo, la calidad en la educación disminuyó en relación a los ingresos y
tipo de institución educativa, mostrando una diferencia entre los colegios oficiales y
privados donde se tuvo como referencia las pruebas Saber48. “En todo el periodo
2012-2015 las instituciones no oficiales (privadas) en Medellín tuvieron mejor
desempeño que los colegios oficiales” (Medellín Cómo Vamos, 2016: 36), poniendo
a su vez sobre el ingreso de las familias una evidencia de acuerdo con la cual, en
las pruebas Saber a mayor nivel socioeconómico del estudiante, mejor resultado en
las pruebas. De este modo, la inequidad se presenta en base a la oferta educativa
construida por el saber técnico, situando sobre los pobres extremos una
imposibilidad de ascenso social; en relación a Medellín Solidaria, dicha agenda
pública perpetúa riesgos como lo describe Josefina:
48Las pruebas saber comprueban el grado de competencia de los estudiantes al finalizar un ciclo escolar, además se convierten en una herramienta evaluativa y de retroalimentación del sistema educativo en Colombia. Ver más en: http://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-article-244735.html
118
Cómo asocias esto tú con la desigualdad, mirando si las oportunidades a las cuales están accediendo estas familias son las mismas que podrían acceder familias por fuera del programa […] sean pobres o sean no pobres. […] Si las oportunidades de educación son oportunidades de Calidad, estoy segura que la respuesta va a ser no. Porque nosotros lo que hemos encontrado es que las instituciones no oficiales ofrecen mejor calidad ceteris paribus condiciones socioeconómicas, porque tú sabes que las condiciones socioeconómicas también afectan los resultados del orden escolar, pero incluso en estudios que ha realizado el ICFES eso es lo que ha encontrado, que el nivel socioeconómico como una constante. […] El acceso de las familias es a una educación oficial, ¿cierto?, con lo cual ya está en desventaja y no está en igualdad de oportunidades solo pensándolo en eso.
Continuando con lo explicado por Josefina, los bajos impactos en materia de
desigualdad terminan de afectar a los pobres extremos de la ciudad, no sólo por la
calidad educativa, también mediante el acompañamiento que hace parte de los
riesgos convertidos en vulnerabilidades (aunque el programa tenga como eje
transversal el acompañamiento). Ahora, la calidad de asistencia a estudiantes en
los colegios oficiales, representado por el desinterés e imposibilidad familiar por
acompañar al beneficiario, se refleja en la alta deserción universitaria y bajos niveles
en las pruebas Saber. Aunque el debate, supere las fronteras de MS, la articulación
de los más necesitados de la ciudad con la educación ofertada universalmente,
representa una fabricación de riesgos por parte del programa, dados los peligros
que genera la capacitación incompleta y reducida posibilidad de instrucción
profesiona,l así como técnica; es decir, una decisión externa que afecta a los
beneficiarios.
En una ciudad donde el 75% de los estudiantes no tienen el nivel de conocimiento en matemáticas suficiente y el nivel la deserción en las universidades llega casi a un 50% lleva a pensar que la educación tiene falencias. Además, mejorar las oportunidades es el problema de la educación, la educación privada en su mayoría es mejor, entonces se tiene una desigualdad en el acceso que lo está teniendo una minoría que está accediendo a una mejor calidad educativa y adicionalmente […], el capital social es mucho mejor, con hogares mucho mejor conformados. Contrario al desinterés de las familias y colegios públicos, es como decir: usted verá que hace con el muchacho, y eso no tiene solo que ver con el interés de esos padres pues algunos casos son padres que tienen que trabajar horas y horas en la informalidad por ejemplo. (Josefina)
119
Así mismo, en la evaluación hecha al plan de desarrollo de la ciudad (2012-2015),
el alcalde Federico Gutiérrez en conversación con Medellín Cómo Vamos, refleja la
fabricación de riesgos a través de MS en el gobierno evaluado, mencionando la
educación y empleo como temática a implementar en su gobierno que corrige los
errores de su antecesor. Articular las familias y demás instituciones encargadas de
la educación al proceso de calidad como herramienta para superar la pobreza
extrema, haciendo hincapié en el acompañamiento a realizar sobre el beneficiario,
evidenció la fabricación de riesgos en el cuatrenio analizado.
Entonces, yo quiero es mostrar de manera amplia este proceso (sacar a las personas de la pobreza y pobreza extrema) […], por qué educación y empleo para todos juntos…. Para que exista empleo de buena calidad debe existir educación de buena calidad y aquí nosotros traemos un trabajo muy articulado honestamente, entre el sector público, sector privado y universidad; las recomendaciones que me hicieron dentro del plan de desarrollo, […] es dar todo ese acompañamiento. Que los padres de familia se involucren en este proceso, va a ser la clave del proceso en términos de calidad educativa para nosotros, y vamos por supuesto a reforzar.
Por otra parte, la desigualdad como condición en relación a la educación, toma una
segunda característica alrededor de la focalización institucional y las posibilidades
de acceso a la formación universitaria. Según las cifras del fondo EPM49, sus
principales beneficiarios se ubican en los estratos 2 y 3 correspondientes al 86,9%
del total de créditos. Es decir, sobre la pobreza extrema se traza un problema de
inclusión a la profesionalización educativa, donde MS no impulsa dicho proceso y
concentra vulnerabilidades, pues perpetúa sobre la condición de pobre la
incapacidad de acceder a ofertas y apoyo educativo distinto al nivel asistencial
(entiéndase como técnico o capacitación para el trabajo). Según la distribución
geográfica (de las becas-crédito) y por puntaje del SISBEN, las capacidades a
desarrollar mediante el programa bandera para superar la pobreza extrema en la
ciudad, tienen una repartición desigual y no priorizada.
49 El fondo EPM financiado mediante recursos extraordinarios de dicha empresa, se usa desde el gobierno de Alonso Salazar como “mecanismo de financiación de becas-crédito como apoyo a la ampliación de las oportunidades para los jóvenes de los estratos más bajos de la ciudad para acceder a la educación post-secundaria” (Medellín Cómo Vamos, 2016: 30)
120
“Si se tomara el punto de corte de Medellín Solidaria para el Fondo se tendría que aproximadamente un 16,8% serían beneficiarios, pues el 83,2% restante tienen puntajes superiores a 40 puntos o no tienen asignado puntaje. […] Adicionalmente, a diferencia del programa Medellín Solidaria donde las comunas de menor Índice Multidimensional de Condiciones de Vida tenían la mayor participación en el programa con participación de 66% en seis comunas, en el Fondo estas mismas seis comunas contribuyen un 32,2%” (Medellín Cómo Vamos, 2016: 30)
En relación a los beneficiarios, Carolina como receptora de la oferta educativa
promovida por Medellín Solidaria, se refiere a la posibilidad brindada por el
programa como capacitación para el trabajo (en el Centro de Capacitación de
Robledo situado en el colegio Colombo-suizo), donde ella pasó cerca de un año y
describe como distante de una oportunidad educativa. Por el contrario, Esmeralda
se refiere al programa como positivo, pues menciona: “a uno le quedan sus cosas
buenas, porque de todo algo queda […] allá habían muchas posibilidades, pero ella
(Carolina) no quiso.”, es decir, una postura invisibilizadora de riesgos a partir de la
percepción maternal, contrario a la explicación del proceso que cobijó a Carolina,
donde se fabrican riesgos a través de la capacitación ofrecida.
Vinieron y me visitaron y me dijeron que una opción era entrar al proyecto de capacitación en Robledo, para capacitarme en… porque es un centro de capacitación de Robledo para capacitarme sobre […] sobre un oficio, era diseño gráfico, electricidad, confección, mantenimiento en computadores y taller de motos. Aparte de eso había programas de atención al cliente y de… de bisutería, yo esperé un tiempo y escogí un curso de atención al cliente, no logre sacar el diploma porque me salí, pero yo estuve en el curso de atención al cliente y ya duré como año y poquito y me salí.
Dentro de los expertos cercanos a MS, la educación y formación de empleabilidad
media como menciona Camilo, toma en la postura de Andrea una característica
cercana a los incentivos que marcan los programas de voluntades, como ya se
mencionó. A su vez, la capacitación para el trabajo y preparación para asumir la
informalidad del mercado laboral, hace parte de su percepción en los programas
asistenciales y el único camino dado el desempleo estructural:
121
A qué voy, que si una persona necesita empleo, pero no está capacitada es más difícil que consiga empleo. […] Que se está haciendo ahora con programas cercanos donde he trabajado, te lo referencio porque ahora es lo que trabajo. A ti te capacitan […] y te dan artículos para un negocio, qué sé yo, una fábrica de empanadas donde necesitas la freidora y el aceite, la pipeta de gas; entonces son insumos, porque volvemos a lo mismo, que es una alcahuetería, es un asistencialismo o no, pero también puede ser un apoyo.
En otras palabras, la orientación de la educación centra en base a la supervivencia
y flexibilización laboral, una serie de acciones políticas de silenciamiento en el
contexto de formación de capital humano. Como menciona Beck (2002), se trata del
tránsito del sistema educativo al ocupacional, con características cercanas a la
inseguridad y precariedad que conforman los riesgos laborales. De este modo la
imposibilidad de ascenso en el estatus, se ve interferida por la ausencia de
cualificación dentro de los grupos más pobres de la ciudad, explicada desde la
destrucción del futuro profesional que garantiza el acceso a los puestos precarios y
marginaliza sobre la desigualdad como riesgo, la ampliación de desigualdades.
La oferta educativa a partir de la técnica en mención, encuentra una escasa
participación de la pobreza extrema. A través de la capacitación para el trabajo y
auspicio a microproyectos de bajo impacto, se identifican los escasos elementos
brindados. MS actúa como repartidor selectivo de riesgos, en tanto la distribución
de oportunidades pone a la educación como institución administradora de
desigualdades. Los puestos de empanadas y manejo de máquinas de coser
representan dicha función en los discursos, y a razón de contingencia generan
coexistencias entre el desempleo y las ayudas sociales que mantendrán los
mínimos de las familias a lo largo de su vida.
Del mismo modo, la distribución de desigualdades como condición de riesgo se
hace expresa en cuanto a presupuestos. Haciendo énfasis en los recursos dirigidos
a niveles medios de la sociedad y condenando a los más pobres a la empleabilidad
media descrita por Camilo. Encubriendo en este término, el riesgo del mercado
laboral frente a la baja propuesta educativa que interesa al desarrollo propuesto
122
para Medellín; deduciendo analíticamente, un solapamiento (en términos de
relevancia) de la empleabilidad sobre la formación de capital humano. Todo esto en
principio, fundamentado en el cambio estructural proyectado para América Latina y
definido por Medellín Solidaria como herramienta emprendida en mediana medida,
pero contradicho ante las contingencias halladas bajo la no universalización de la
educación superior y capacidades adquiridas del orden laboral.
En este término, la función real del sistema educativo y la repartición de
oportunidades que antes poseía, cae en la empleabilidad como control político y
distribuidor de riesgos en la nueva modernidad dice Beck (2002). Por ello, el
desplazamiento del desempleo a sectores no profesionales y más pobres, junto a la
posibilidad de paro entre adultos mayores y jóvenes, empíricamente muestra
tendencias donde la permanencia en la pobreza extrema por parte del 3.3% de sus
habitantes según cifras de Medellín Cómo Vamos (2016) a finalizar el año 2015,
corresponde a los bajos ingresos y dificultad de hallar trabajo. Del mismo modo, la
falta de garantías sobre la masa empleada y beneficiaria de Medellín Solidaria
caracteriza el tipo de vínculo laboral y capacidades adquiridas que limitan la
formación.
De vuelta a la base programática del análisis, la educación como condición enfrenta
una tendencia hacia la inversión por grupos etarios, donde la cobertura sólo busca
incidir en los primeros ciclos educativos, así como en capacitación de jóvenes entre
los 17 y 24 años según las estimaciones de cobertura bruta que hace la Secretaría
de Educación, el Banco De la República y el Ministerio de Educación Nacional,
como menciona Medellín Cómo Vamos (2016). Las posibilidades se hacen escasas
del mismo modo en la formación para el trabajo, Esmeralda habla de oportunidades
exclusivas para jóvenes y critica las reducidas opciones en términos educativos para
beneficiarios de su edad, aunque pretendan adquirir habilidades para el trabajo.
123
Eso se queda estancado (empleo para ella). Y capacitación para la tercera edad tampoco, porque yo me fui a vincular a estudiar y me dijeron que a estudiar un curso o una técnica, y esas son las famosas leyes acá de Colombia, la Alcaldía no permite de 53 a 55 años en adelante.
Finalmente, los condicionantes educativos que configura MS sobre sus beneficiarios
se traducen en riesgos perpetuados y dependencia al programa, al imposibilitarse
la formación de capacidades para el trabajo y un ascenso social, pues la articulación
en red que supone superar la pobreza extrema en la ciudad, no vincula los hogares
con menores ingresos con la oferta institucional dispuesta para ellos. Una
focalización débil, traducida en altas inversiones para este sector pero no
representativa en cifras como superación de la pobreza extrema o aumento en los
ingresos por hogar.
De otro lado, la función negativa de oportunidades, pone a Medellín Solidaria en
términos de capital humano como agenda de exigencia formativa. Dicha afirmación
pone al beneficiario bajo una sola dirección, donde la obligatoriedad en la formación
media y técnica construye una base de trabajadores, de reducidas profesiones y
alta competencia dentro de los mismos. Para Beck (2002) la función negativa se
vale de la alta capacitación y la baja especialización que adquieren los más pobres
de la sociedad, contrario a aquellos abanderados por la libertad de elección y alto
grado de especialización, puestos en disputa para obtener los trabajos precarios
creados por el mercado. El programa finalmente actuará como indemnizador de
riesgos, al compensar la baja participación de los beneficiarios en trabajos de
calidad y suplir los ingresos que fluctúan entre las líneas de pobreza y pobreza
extrema.
El paso por la enseñanza obligatoria se convierte en una vía de dirección única hacia la falta de oportunidades profesionales. Así pues, la escuela obligatoria selecciona los marginados sociales y resulta ser la escuela de quienes no tienen futuro profesional y pertenecen a los grupos sociales inferiores. (Beck, 2002: 193).
124
7.2.1.2 Elección unívoca como riesgo
La baja oferta educativa y limitado número de programas dada la necesidad que
tiene la ciudad en términos empresariales y de crecimiento económico, condenan la
libertad educativa a la minimización por parte de la empleabilidad media. Dicho
término usado por Camilo, es símil a la cualificación media, promovida por las
reformas laborales y cercanas a la flexibilidad laboral; donde se pretende formar
empleados para labores específicas en medio de un mercado saturado y poco
estable. Para la pobreza extrema, Medellín promueve a través de su agenda
programática de capacitación, una masa de trabajadores enfocados al sector de
servicios como relataba Carolina (ver en el capítulo 7.2.2.1).
Sin garantías en la elección de la educación que quiere el beneficiario, la fabricación
del riesgo toma una característica de afinidad selectiva, pues excluir a los más
necesitados de la ciudad de forma desigual, construye una masa laboral que está
en constante movimiento entre la pobreza y pobreza extrema. Para Camilo, la
mitigación del riesgo equivale una puerta giratoria, donde los beneficiarios entran al
programa para lograr el ascenso social. Pero esta, no explica la dificultad dado el
bajo nivel educativo y laboral del programa, pues superar la pobreza extrema
mediante el cumplimiento de la mayoría de dimensiones (de MS) no evita recaer de
nuevo en dicha condición socioeconómica. En conclusión, los niveles de prevención
están sujetos a un sistema social desarrollado por MS que olvida la educación y
trabajo como elementos definitivos en el cierre de brechas sociales y económicas
en la ciudad.
Cuando usted habla de riesgo, usted tiene que hablar del tema de la gestión social del riesgo que es prevención, mitigación y superación, estamos de acuerdo. Qué pasa, la mitigación es como una puerta giratoria, donde usted siempre tiene a todas las familias en mitigación […], a veces podemos caer en una mala racha pero debemos saber cómo salir y cómo prevenirnos, siempre estamos en la puerta giratoria de la mitigación, cómo se hace el tema de mitigación, ahí viene el tema de cultura ciudadana. Qué pasa, el deporte, la buena nutrición, buna movilidad […], se habla de todo un sistema, entonces qué pasa, lógicamente para la Alcaldía de Medellín es, todas esas familias dónde están, en superación mitigación o prevención, todas están en
125
superación para poderlas atender y llevarlas a la puerta giratoria; entonces, qué pasa, cuando usted mira el SISBEN y ve cuantas personas hay para superar y pasarlas acá (de pobreza extrema a pobreza), ya me entiende.
Ahora, analíticamente la restricción a la elección formativa, pone en la competencia
un puente entre el elemento educativo con la oportunidad laboral, es la
materialización de un riesgo que antecede al desempleo estructural. Con una
empleabilidad sujeta a proyectos educativos enfocados al trabajo; la oferta laboral
se hace insuficiente en este caso por la similitud formativa de los beneficiarios de
MS, conformando un alto número de trabajadores en pocos oficios y capacitando a
los mismos en labores informales como describen beneficiarios y expertos al
preguntar por la oferta educativa y oferta para el trabajo como un solo elemento. Es
decir, de la poca vinculación laboral, sobredemandado mercado laboral y
acercamiento a la informalidad, se tiene un origen común en la educación (como
uno de los puntos que conforman el desempleo en los beneficiarios de MS). Josefina
lo menciona en relación al distanciamiento entre oferta educativa y demanda laboral:
Entonces ahí es donde hay una oferta que es la misma para todos por lo cual la competencia entre ellos es grande y adicionalmente hablamos de la pertinencia y adicionalmente las reales oportunidades. Entonces falta más conexión con el sector privado para que efectivamente estas oportunidades estén ligadas a que te capacitas y tienes oportunidad laboral, ¿cierto?
Previo al análisis del desempleo como segunda característica que fabrica riesgos,
la competencia producida por el bajo número de programas educativos ofrecidos y
el empleo no garantizado como referente para egresar, hacen de esta propuesta de
superación a la pobreza extrema, un riesgo fabricado mediante la afinidad selectiva
del saber técnico. Para Esmeralda: “el programa no vincula (no da oferta laborales),
los ayuda a prepararse, pero les ayuda a prepararse, si, en técnicas, pero ya un
empleo ya corre por uno. Ya le toca a uno, si tiene buenas conexiones”.
Quizá en respuestas remotas, la flexibilidad social y la caída de los Estados de
bienestar a escala planetaria, mediante la globalización explicada anteriormente,
marcan pautas en la implementación del tipo de educación impartida y las
posibilidades no permitidas a los más pobres de la sociedad. Para Medellín, surgen
de este modo voces de reclamo hacia una mayor igualdad, alejadas del fluctuante
126
coeficiente de Gini que se ve mejorado entre mayores niveles de informalidad o
desempleo como menciona Josefina, “entre más gente tienes en la informalidad
ganamos en igualdad de oportunidades, eso está clarísimo, y la gente tiene mucho
más acceso. Un tema de bienestar pero crítico porque tenemos 4 de cada 10
trabajadores en la informalidad, en condiciones precaria”.
Medellín necesita cortar con la perpetuación de riesgos, desde una política pública
local enfocada a la calidad de educación y formación profesional de sus habitantes,
indiferente a las posibilidades económicas que posea el beneficiario e inclusiva con
los hogares cobijados por MS. Los riesgos sintetizados en su fabricación, a través
de la calidad como condición y oportunidades en relación a los escasos caminos
con que cuentan los pobres extremos de la ciudad, hacen parte del riesgo como
desigualdad a configurar desde las entidades territoriales.
Pues la formación impartida como decisión de la Alcaldía, involucra bajo el ideal de
desarrollo para la ciudad, mayor exposición a la pobreza. Donde la escasa
educación y formación, impregna como saber impartido, una vocación productiva a
los beneficiarios según la necesidad economía del mercado y la flexibilización
laboral surgida del mismo. Dicha afirmación tiene como sustento las zonas grises
del desempleo no registrado, explicadas por Beck (2002) como espacios donde los
más desfavorecidos quedan ocultos tras las cifras del desempleo y en especial
permanecen en las zonas de intersticio de empleo/desempleo. Para el objeto de
análisis, partiendo de la baja formación como condición de retorno a la pobreza
extrema y cualificación para la empleabilidad de baja calidad, la desigualdad se
hace extensiva a partir de la normalización e institucionalización de la misma;
construyendo desde el Estado una estructuración de desempleo, con zonas grises
entendidas en MS a modo de puerta giratoria del desempleo, con retornos
constantes a la pobreza extrema y continua compensación del programa.
En relación a las capacidades direccionadas y las propuestas unívocas en la
conformación del capital humano, la ocupación intermedia y el desempleo son las
contingencias del programa, representadas como inconstancia en las condiciones
de abastecimiento (asistencia social) en términos de Beck (2002) y las valoraciones
127
sobre los grupos que se encuentran en dicha situación [pues la desigualdad en la
agenda pública, reviste una condición de abandono sumada a la falta de apoyo a
los más pobres de la ciudad como menciona Josefina]. De las afirmaciones en Beck,
se obtienen dos contingencias de orden analítico respecto a la formación del capital
humano, ambas cercanas al empleo como condición repartidora de ingresos. Pues
las zonas grises funcionan como estadío al cual llegan las familias egresadas del
programa, de las cuales difícilmente escapan tras las bajas capacidades adquiridas.
A su vez, dicho estadío se conforma por hogares que superaron la pobreza a partir
de Medellín Solidaria, sin escapar a dicha condición en términos reales y
acaparando los recursos sociales para los más necesitados de la ciudad, dicha
realidad se evidencia en el bajo impacto de reducción a la pobreza extrema y en el
marco laboral desequilibrado, donde los ingresos del 65% de la población con
trabajo no superan los 1.5 SMLV.
Las zonas grises tienden a aumentar de tamaño, dejando el trabajo informal como
convergencia institucionalizada del capital humano y la baja incidencia del Estado
en políticas laborales. En relación al salario, los afectados se caracterizan por
pertenecer a ciertas profesiones en relación a los pobres extremos y diversifica en
otros cientos de grupos, aquellos individuos que requieren de un programa
compensatorio. Se encuentra finalmente la democratización del desempleo y un
reparto desigual en base a las carencias propiciadas por las agendas públicas, así
como una estructuración del desempleo en base al capital humano no ofertado.
128
7.2.2. Oportunidades: de base estructural
Tenemos altos niveles de desempleo, o sea, el componente de desempleo estructural más que el cíclico en Colombia es muy alto y eso tiene múltiples explicaciones, una de las más recurrentes es que la oferta y la demanda con el caso de Medellín Solidaria no se hablan, entonces por un lado tienes la oferta educativa como salen preparados nuestros jóvenes, y por otro lado distinto lo que está necesitando el mercado: la demanda laboral.
El trabajo como motor de la inclusión social, es un mecanismo redistributivo en las
propuestas Cepalinas adoptadas en alguna medida (como decisiones político-
científicas) por Medellín Solidaria. Una herramienta que promueve mayores niveles
de igualdad y fortalece la estabilidad que rompe con la pobreza cíclica mencionada
por autores como Bernal (2006). Así, la igualdad pensada como orientación
normativa, encuentra su mayor cierre (de visión vinculante al desarrollo) en el tema
del desempleo, pues las oportunidades laborales y prestaciones sociales aparecen
en el discurso general como punto de inflexión, donde las políticas locales no logran
contener dicha realidad; consensuando finalmente entre expertos, beneficiarios y la
administración misma, una expresión de incertidumbre y problemática alejada del
programa en sí, pues su característica estructural supera toda imaginario de
igualdad.
De esta forma, la cuestión social en base a las oportunidades laborales, ve en
términos salariales un elemento único a la desigualdad estructural, referida entre
expertos y beneficiarios como cercana a la precariedad. Sin bases sólidas y
desregulación de mercados, las disparidades llevan a la ciudad a una emergencia
social donde la variabilidad del coeficiente de Gini y el cierre de brechas
socioeconómicas, disminuyen mediante el aumento del desempleo. Obteniendo de
esta realidad, una imposibilidad al ascenso social y disminución de desigualdades
reflejadas en nuevas categorías analíticas (fabricación de riesgos).
Josefina, continúa explicando la contrariedad entre el aumento del desempleo y
mejoramiento de los indicadores que miden la igualdad, como variables
129
directamente proporcionales. Un plano analítico que deja fuera la precariedad
laboral, alta competencia entre iguales (dada la educación técnica recibida) y
perpetuación de la pobreza dada la incapacidad de Medellín Solidaria para generar
trabajos con garantías sociales; involucrando el elemento macroeconómico que
rodea las condiciones de pobreza extrema en Medellín Solidaria. El ingreso toma
de esta manera una característica salarial, con explicaciones sobre las fluctuaciones
y el impacto en el coeficiente de Gini, en tendencias de aumento y disminución de
la igualdad según el desempleo. En otras palabras, la desigualdad en Medellín
adquirió características de una sociedad salarial50:
Recuerda que esta desigualdad está medida sólo por ingresos y en este país la única fuente de ingresos es el salario laboral. […] Pero la tendencia, mira tú lo que pasó en el 2015, tú lo que encuentras en el 2015 hubo en general caída de la desigualdad y si analizas lo que pasó en el mercado laboral, encuentras que hubo una tendencia a crecer el desempleo.
A su vez, en las voces que expresan el desconcierto generalizado sobre el
desempleo, surge en el alcalde Federico Gutiérrez, discursos que dan solución a
través del trabajo conjunto entre el sector público y privado. Se da entonces, una
visibilización del riesgo que formula nuevas rutas en el mercado laboral de la ciudad;
definiendo bajo las nuevas estrategias, las contingencias del programa en los
sectores más pobres de la ciudad en el mandato de Aníbal Gaviria. Pues la
construcción de agendas políticas locales, revierte las contingencias sobre la
desigualdad fabricadas por el saber técnico que impera sobre MS.
Temas fundamentales para que la gente realmente sí supere la pobreza, es dar en el tema de inversión educativa y laboral, toco lo que tú (mencionabas ahora de formación para el empleo. Cuando nosotros hablamos que generamos empleos, pero que hay capacidad sobre todo de oferta y demanda, es donde logramos estas familias den ese verdadero salto, más allá del subsidio del Estado o del acompañamiento del municipio, ahí nos vamos a concentrar en términos educativos, en términos de empleo, de
50 Concepto empleado por Robert Castel para explicar el proceso de la posguerra mediante el cambio de la sociedad industrial a una salarial, con mayores niveles de desigualdad; incremento de la conflictividad dada la estructuración alrededor de la desprotección laboral y escasa sguridad social, contraria a la tradicional cristalización de desigualdades en clases. Para Medellín la conversión de una ciudad industrial a una de prestación de servicios y el marcado ingreso salarial como fuente unívoca de renta por hogar, representan el marco explicativo ofrecido por este autor. Retomado de Castel, R. (2003). Empleo, Exclusión y las nuevas cuestiones sociales. En: Desigualdad y Globalización, 1st ed. Buenos Aires: Manantial, pp.15-25.
130
competitividad y por supuesto de atención a las familias que están en condiciones de vulnerabilidad.
En último lugar como contingencia, la fabricación de riesgos se argumenta en el
bajo impacto a los indicadores de pobreza extrema, pues en el ejercicio analítico
desarrollado sobre la empleabilidad y la identificación de elementos a cambiar
dentro del programa, se evidenció una consciencia definida en el desempleo como
falencia del programa, así como una crítica generalizada a Medellín Solidaria que
se ve lejana, alojada en la globalización y el mercado. Pero que impacta en la
desigualdad de la ciudad, tras los bajos ingresos en el hogar y reducido acceso al
mercado laboral de calidad; mencionado por Patricia como disparidad cíclica, donde
la fluctuación de los mercados y a su vez de indicadores, evidencian la desigualdad
de la ciudad.
7.2.2.1. Explicación estructural
A través del progreso tecnológico y las continuas teorías del desarrollo, el saber
técnico proyectado mediante MS, recoge dos elementos que materializan el
imaginario colectivo en los beneficiarios y expertos del mismo. Uno marcado por las
tasas de inversión (mencionado como poco esfuerzo político y económico); el otro
como la acumulación de capital que oculta en la empleabilidad la informalidad, bajos
salarios y deficitaria calidad en el mismo.
Aunque dicho mercado laboral desregulado aplique más allá de los sectores pobres
extremos de la ciudad, las dinámicas en los estratos rezagados se confunden con
el desempleo que visualiza el resto de la sociedad. La restricción de capacidades
adquiridas mediante la educación y la graduación del programa sin cumplir la
dimensión de empleabilidad como menciona Camilo en su paso por el programa, se
convierten en el punto crítico, pues el ascenso social desaparece y el egreso del
programa se convierte en una reincorporación a la pobreza extrema nuevamente.
Entonces, de las privaciones del programa se salta a la escasa movilidad social que
registró Medellín (de pobreza extrema a pobreza) para el periodo 2012-2015.
131
Cuando lo definimos, vino en ese entonces Juntos que pasó a ser Unidos, y con Unidos venía una metodología de promoción en un plano como de nueve casillas, donde las casillas ocho y nueve eras las casillas donde nosotros podíamos promocionar los hogares. […] Al estar en la casilla seis se podían pasar rápidamente a la nueve, siempre y cuando hubiera un tema de trabajo dentro de la familia, que era el dolor de cabeza. Pero las otras: educación, salud, nutrición se habían cumplido. Era el tema de empleabilidad, estas sí eran unas que todavía estaban pendientes.
Por consiguiente, por explicación estructural se toman las perspectivas de los
entrevistados y su mirada similar a lo planteado por la CEPAL (2012), hacia los
modelos de desarrollo implementados en la región. Donde ningún país ha logrado
crecimientos del empleo y aumento de la productividad a la vez, pues de los
periodos donde la ciudad ha tenido relativo crecimiento, el impacto sobre el
desempleo y calidad de los mismos ha sido menor. Del mismo modo el desempleo
a largo plazo e involuntario permanece como constante, en especial sobre los
beneficiarios del programa MS. Ya que para el Dane, según Medellín Cómo Vamos
(2016), de las 118.291 personas graduadas del programa, debieron superar la
pobreza extrema la misma cantidad, y no 2.433 personas como lo reflejó la red de
veedurías al cerrar el año 2015.
De esta manera, Andrea como experta estima el desempleo como problema de nivel
Nacional, donde MS pierde injerencia en el tema, aunque la articulación y
corresponsabilidad generen sobre la Alcaldía un compromiso claro en materia de
empleabilidad para los más pobres de la ciudad. A su vez, la informalidad mediante
la capacitación promovida por este tipo de programas, se empalma con las
soluciones al desempleo que dicha experta señala mediante el acuerdo de
voluntades (concepto usado como intermediario del desconocimiento en el origen
del empleo, alejamiento de MS en el tema y promoción de la informalidad como
salida del mismo al desempleo en los beneficiarios).
Yo creo que aquí el Estado y sobre todo cuando esta administración cuando inició, se dan cuenta que el gran bache, el gran hueco es en el tema de empleo, pues es mucho lo que se ha invertido, el SENA no sé, ha estado realizado su trabajo bien o mal, pero algo han hecho y pues siguen capacitando en esas cosas. Pero no podemos reconocer que en serio, estas cosas que yo tenga personas capacitadas, tengo personas capacidades y
132
muchos graduados de universidades que, sin vinculación laboral y condiciones con contratos de prestación de servicios, entonces no creo que sea sólo una problemática del estrato uno y del estrato dos, es del cuatro y el cinco también. Ahí vuelvo a lo que te decía, yo puedo tener el cartón universitario o la capacitación, pero también hay que ver las oportunidades de empleo que yo tengo, y las cuales no se han visto resueltas, tanto para el profesional como para el obrero raso que no está capacitado, pero tiene conocimientos de cualquier cosa, entonces no creo que sea un tema sólo de si se capacitaron o no, en realidad es un tema de que hay un gran desempleo.
En la misma vía, Josefina plantea sobre la existencia del desempleo estructural a
nivel regional, un marco económico en el cual el país registra uno de los índices
más altos; involucrando en el mismo tema a Medellín Solidaria como fabricador de
riesgos mediante la desconexión de la oferta y demanda laboral, así como
educativa. Que, en segunda medida, según la experta, encuentra relación con la
informalidad reflejada en la pobreza y desigualdad de la ciudad, así como en la
misma perpetuación de riesgos. Se constituye, así como rasgo distribuidor de
ingresos en la ciudad (empleos de baja calidad e informalidad) un elemento de corte
global y sintetiza alrededor del mismo un enfoque de privaciones producidas a nivel
local.
Por otro lado, la informalidad sigue siendo el principal problema en Colombia, para desigualdad y pobreza, […] estamos hablando que 7 de cada 10 hogares tienen privaciones en lo que tiene que ver con empleo y eso está ligado a la informalidad del empleo o a la demora en conseguirlo.
En voces de beneficiarios, los riesgos también se acentúan en la informalidad,
expresando las dificultades estructurales como mencionan los expertos y problemas
generales en el acceso a la empleabilidad a manera de beneficiarias del programa
y ciudadanas (indistintamente de su condición socioeconómica). Pero enfatizan en
su egreso, las críticas sobre Medellín Solidaria, conscientemente en el tema laboral;
pues para Esmeralda, el acompañamiento terminó sin una oferta laboral y una
constante en lo metodológico de dicha política local.
133
Vea, ellos van clasificando, y nosotros fuimos clasificando, nosotros teníamos un programa escrito en un cuaderno (…). Cuánto se gasta usted en el mercado, cómo lo hace usted, y yo lo sé repartir, que los pasajes de la una y la otra, y de esa forma le van investigando a uno y así. Y uno va avanzando y va avanzando.
Del mismo modo, Carolina da una visión sobre los trabajos en los cuales estuvo
antes y después de MS, pasando por labores de corte informal y baja calidad,
mediados por el tipo de educación que recibió mientras permaneció en el programa.
A su vez, el egreso lo relata como una deficiencia suya, el cual no correspondía a
una graduación, pues las capacidades adquiridas nunca fueron alcanzadas en su
hogar; mostrando de este modo una perpetuación del riesgo en relación al término
del programa.
Pues me metía a talleres de barrio tipo confecciones y hacía una que otra cosita, pero para ponerme en eso yo no, pero yo estuve fue en confecciones y cuando me metí a diseño gráfico pues me salí […] Hasta que no fuera mayor de edad ni sacara el diploma, primero tenía que pasar por la plana, por la fileteadora, pues por un montón de máquinas de confección, ya uno lo colocan (en el taller de confección) a uno en otras máquinas cuando uno es mayor de edad y le daban el diploma.
La informalidad finalmente, toma un elemento concluyente que entrelaza la
educación y formación con la debilidad del mercado laboral como menciona
Josefina. Basada en proyecciones donde los esfuerzos en materia social se harán
insostenibles, y las debilidades de la política social en el país (en la cual MS hace
parte a nivel local), constituyen una vulnerabilidad como resultado de la construcción
de riesgos y la fabricación de los mismos, pues son un elemento selectivo en materia
de desempleo junto a la concreción de la inseguridad social en los siguientes años.
Entonces la informalidad en Colombia sigue siendo un problema grave que permea todo lo que tiene que ver con seguridad social: en salud social y en pensiones. Se proyecta según el Ministerio de Protección Social que sólo uno de cada diez ocupados en el mercado laboral se van a pensionar en Colombia, entonces eso es una bomba de tiempo en subsidios para el Estado.
Para finalizar, el cierre de brechas se fundamenta en la posibilidad de empleabilidad
ofrecida a los más pobres de la ciudad, que en el caso de la ciudadanía también
constituye un tema central en las preocupaciones, pues más allá del tema
134
subsidiario, la calidad de vida parte de la empleabilidad formal, que apoyado en la
seguridad social potencian al individuo en dirección contraria a la vulnerabilidad
sentida por los beneficiarios; llegando a rechazar en el riesgo del desempleo y la
indemnización a la pobreza construida por MS en muchos casos.
7.2.2.2. Focalización, desempleo y Medellín Solidaria
Fabricar riesgos, toma entonces sustento en las condiciones laborales, pues más
allá de la elección univoca, la desigualdad a través de MS y congéneres
programáticos (otros programas en red), se valen del elemento educativo para
centrarse en un tema sobredimensionado para expertos y beneficiarios: el mercado
laboral como condicionante a la desigualdad y retorno a los programas sociales. Se
tienen entonces indicadores de empleabilidad que se mueven entre la informalidad
y precariedad sentida por los beneficiarios y expertos de MS (mencionado en el
apartado anterior), con un primer elemento que respondió a la categoría emergente
de perpetuación del riesgo. Así, de la crítica generalizada a MS y una no conciencia
en torno a la misma, se halló un segundo elemento marcado por una característica
estructural que gravita en torno a la hipótesis planteada por Josefina:
Mi hipótesis es que no se están atendiendo los pobres extremos; se están atendiendo a los pobres que es distinto. Porque en pobreza mira, tenemos 14.3% en 2015 y eso nos da una cifra digamos el 14% sobre más de 2 millones 500 da más de 300000 personas que están en pobreza en la ciudad. Realmente, eso es para Medellín, eso es un supuesto suponiendo que sea el mismo índice para Medellín y para el Área Metropolitana, vuelvo y te digo, no creo que las diferencias sean sustanciales, entonces aplicando esa cifra para Medellín daría más de 300000 pobres.
De otra parte, las contingencias encontradas frente a la perpetuación del riesgo,
toman en relación al empleo, un desequilibrio laboral construido desde las leyes que
regulan a este; y la consecuente inestabilidad que envía a hogares de la pobreza a
la pobreza extrema, como círculo vicioso donde los programas sociales corrigen las
externalidades dadas en forma de desprotección laboral. Materializando una
desigualdad de dos tipos, la primera marcada por la disparidad de oportunidades en
los beneficiarios de Medellín Solidaria y la segunda en el acceso al programa en sí,
pues la focalización del mismo no tendrá a la pobreza extrema como población
135
objetivo. De este modo, Josefina complementa su hipótesis bajo la insuficiencia del
programa en relación a la población a atender, y el escaso descenso en las líneas
de indigencia que se sostuvo en un 3% a lo largo del cuatrienio analizado
(exceptuando el 2014, donde se ubicó en 2.8%) según datos de Medellín Cómo
Vamos (2016):
Lo que pasa es que tú debes definir bien los objetivos de tu programa, porque si tú dices que estás atendiendo pobreza extrema tienes que atender a los pobres extremos, ¿cierto?, y si tú dices que estás atendiendo a los pobres en Medellín claramente el alcance es mucho mayor que el de esta otra focalización, con un conjunto más reducido de familias, pero para mí eso, se está atendiendo la pobreza y no la pobreza extrema.
Bajo este argumento, MS como perpetuador de riesgos en el análisis laboral (parte
de la indemnización del riesgo), encuentra en los ciclos económicos como elemento
global, una explicación al desempleo estructural. Las acepciones de Josefina hallan
así un punto de encuentro entre las condiciones laborales, los ciclos del mercado
como determinantes y la focalización sin una población objetivo:
Pueden caer en unos ciclos de la pobreza y porque estas familias quedan en una condición de vulnerabilidad en la mayoría de los casos; eh, dependiendo también de las oportunidades a las que accedieron, es posible entonces que el padre haya conseguido un trabajo pero sea un trabajo temporal y quizá bajo la informalidad, entonces pierde el empleo y queda en la misma condición con la cual debe volver a entrar en el programa.
En este sentido, la distribución específica de los ingresos en la ciudad dada a través
del salario, halla en el gasto público y las agendas locales, una de las series de
contingencias más sensibles para expertos y beneficiarios. Pues el empleo es el
factor común en las políticas redistributivas entre saberes especializados y gran
parte de la literatura, donde empíricamente las series de empleo y distribución de
recursos, se han relacionado con mayores o menores niveles de pobreza, en
periodos de desaceleración o auge económico. Mostrando una debilidad en materia
de repartición de ingresos, mediante políticas sociales y el bajo impacto en el
mercado laboral por parte de las mismas a nivel regional según Parra & Trujillo
(2012).
136
Las oportunidades laborales también ofrecen un panorama desequilibrado en
cuanto a la oferta y posibilidad de acceder por parte de los hogares más pobres de
la ciudad, pues la informalidad y trabajos de baja calidad como alternativa ofrecida
por parte de Medellín Solidaria, construyen un grupo poblacional que entra y sale
del sector laboral constantemente; a su vez, es un conjunto de individuos que
estando ocupados permanece en aquel segmento con ingresos menores a un
salario mínimo, es decir que la frontera entre pobreza y pobreza extrema se
desdibuja con ambas condiciones laborales. Se agrega, a dicha interpretación de la
perpetuación del riesgo, los elementos que tras el empleo conforman el andamiaje
denominado protección social cubierto por Medellín Solidaria. Las condiciones del
empleo en la no superación de la pobreza extrema y el no tratamiento de dichos
desequilibrios por parte del programa, para Medellín Cómo Vamos citando a
Fedesarrollo, corresponden a las contingencias que impactan en mayor medida a
los hogares con menos ingresos:
El subempleo y la informalidad pueden utilizarse como medias de calidad del empleo, ya que el primero registra la inconformidad laboral derivada de la percepción de una remuneración inadecuada, número insuficiente de horas trabajadas o disparidad entre las competencias del trabajador y la labor realizada y el segundo está asociado a bajas tasas de cobertura en seguridad social y pensiones, ingresos inferiores a los de un trabajador formal y menores niveles de capacitación. (Medellín Cómo Vamos, 2016: 66)
Las condiciones del mercado impactarán entonces toda la estructura de la
empleabilidad, asumiendo por parte de beneficiarios y expertos sobre la
perpetuación de la pobreza como expresión cíclica del subsidio, una respuesta
como ya se mencionó, de orden estructural. Así mismo, las variaciones económicas
y el auge vivido por la economía local en diversos sectores, impactaron de manera
directa en la superación de líneas de pobreza para la ciudad. Claro está, sin
resultados relevantes en las poblaciones más necesitadas de la ciudad, pues
Esmeralda y Carolina luego del egreso del programa, salieron de la protección social
ofrecida por MS sin empleo ni capacidades adquiridas; lo que Josefina evalúa dentro
del análisis cíclico de la pobreza, bajo las no evaluaciones y variables usadas por el
programa para graduar familias, como falencia del mismo.
137
Entonces yo realmente veo con preocupación, pero obviamente eso va más allá de las cifras que nos entregaron porque eso requiere una evaluación y es lo que pedimos siempre, y no la ha habido… y es por qué esas cifras tan altas de graduación y de hecho el criterio que ellos aplican para el egreso de las familias, en otros términos lo que ellos llaman la graduación de las familias, son criterios que están atados a los criterios nacionales de índice multidimensional de pobreza y de índice de pobreza extrema, entonces según ellos hacen los mismos cálculos para estos hogares y determinan si ya no son pobres extremos que salieron, entonces hay una incongruencia, realmente una incongruencia entre el dato que ofrece Medellín Solidaria y el dato que nos está aportando el DANE, con una salvedad, y es que el DANE nos está dando una mirada metropolitana, que no es sólo para Medellín, pero con gran certeza diría yo que esa cifra es muy similar para Medellín, y que no puede ser pues que en el Área Metropolitana se afirme que la pobreza fue de 3.3 % para 2015 y que para Medellín la dupliquen, yo no creo eso y es bien complejo.
Continuando con lo cíclico de la pobreza entre beneficiarios, las preguntas por el
aumento de hogares atendidos (pasando de 45000 a 60000); representan un
aumento de la pobreza extrema en la ciudad. Pues a mayor número de familias
egresadas, su deber ser, supondría una menor oferta de cupos por parte de
Medellín Solidaria; por ello, la discusión entre Federico Gutiérrez y Josefina visualiza
las falencias y debilidades del programa que a nivel laboral, representan el elemento
ausente dentro de la propuesta para superar la condición de los grupos más pobres.
En la cual, preguntarse por los criterios de salida y disminución de individuos
atendidos, va de la mano con la construcción de empleo para Federico Gutiérrez;
hallando en su propuesta para la superación de la pobreza extrema en la ciudad,
una crítica frente a una de las dimensiones no tratadas por el programa en el periodo
de gobierno anterior. Agregando en este término, la generación de trabajos para el
cierre de brechas desde una agenda política paralela a Medellín Solidaria; es decir,
una propuesta visible a la incapacidad del mismo y la búsqueda de nuevas técnicas
para superar la pobreza extrema (no planteadas por el burgomaestre anterior):
Generación de empleo y de oportunidades, la formación laboral es fundamental, ahí es donde nos vamos a concentrar nosotros. Hay algo importante que lo hemos discutido mucho con María Fernanda y […] con Cámara de Comercio y es cómo aumentar en la densidad empresarial, si aumenta esa densidad empresarial en Medellín de Medellín y luego mostrábamos ahora cómo avanzar en la diversidad de esta ciudad,
138
empresarial de la ciudad de Medellín… Si toda esa densidad empresarial de Medellín aumenta realmente en una mayor capacidad del términos de oferta, de oportunidades, de generación de empleo pero de buena calidad y es lo que nosotros tenemos qué hacer. Por eso la formalización de empleos, si nosotros hablamos de una política más clara como la queremos tener en términos de desarrollo económico es la forma de sacar a la gente realmente de la pobreza, no es solo asistencia, no es solo porque usted está en condición de pobreza extrema entonces “tiene derecho a ir al régimen subsidiario” No es que porque usted está en condición de pobreza extrema, entonces tiene solo la cobertura de educación o todos los otros sistemas, no. La pregunta es qué hacemos es, mientras no lo dejamos abandonado, qué hacemos es para lograr que salga, yo creo que eso es fundamental.
Entonces, de la pobreza cíclica explicada desde el desempleo, se llega a la
focalización como cuestionamiento sobre la técnica (brevemente retomado por
Josefina y respaldado en cifras de desempleo para Medellín), que sirve de puente
analítico entre el impacto del programa y las contingencias alrededor del escaso
cierre de brechas sociales. Pues en autores como Núñez, citado por Parra & Trujillo
(2012), los programas sociales en el país ayudan a mitigar la pobreza y mejorar los
niveles de distribución, pero dichos subsidios se concentran en grupos con mejores
ingresos. Dentro de este argumento, la empleabilidad media y la oferta educativa
es captada por sectores distintos a la pobreza extrema, hallando finalmente una
desprotección social corregida por el programa como benefactor de los hogares con
menores ingresos.
La demanda en alza de MS, finalmente se convierte en el punto de anclaje para la
argumentación entre el desempleo con la perpetuación del riesgo. Pues la finalidad
del programa es una transformación de sí, cambiando su población objetivo al
desaparecer la pobreza extrema (al fomentar capacidades individuales y garantizar
la empleabilidad de calidad dentro de los beneficiarios). Cercano a lo propuesto por
Camilo al plantear la creación de una política pública en familia, donde las sinergias
estatales sumen esfuerzos a nivel local y nacional, para hallar en la Atención
Primaria en Salud una agenda social de corte universalista, capaz de albergar a las
familias promovidas por MS en torno a un mínimo de garantías:
Lo que hay que mirar a largo tiempo es cómo es el hilo conductor de la política pública en familia, por eso en esta Alcaldía hay que celebrar la Unidad de
139
Familia, porque eso permite que haya un hilo conductor y donde la familia debe ser atendida y el centro de la familia dónde se da, cierto. Entonces ahí se está haciendo un camino nuevo para llegar la política pública de familia. Uno debe entender que la familia está por estratificación, pero cada una debe ser trabajada de forma diferente. Pero todos confluyen en la atención primaria en salud.
El planteamiento de este experto determina a su vez, una cosmovisión de la política
pública a nivel local, usando los saberes de cada territorio sobre las técnicas que
determinan las agendas sociales a nivel global. Esto determinaría la política laboral
y una reconfiguración a la mirada sobre la repartición de recursos mediante los
salarios como principal ingreso a los hogares. También, construiría al lado de la
Atención Primaria en Salud, un corte a la perpetuación de riesgo mediante el
programa, usando la sostenibilidad que brinda dicha herramienta alrededor del
capital humano como sustantivo de la superación a la pobreza extrema:
No, todos tenemos que sumar, y unidos suma y nosotros le sumamos a unidos, en indicadores o en plata pero todos sumamos, son sinergias, pero lo que debemos saber es que no debemos copiar todo, es algo que nosotros con Unidos quedamos muy claros que no se puede copiar, ni ellos ni nosotros pueden copiar, pues las comunidades son distintas. La cultura de cada lugar será lo distinto, pero el mismo va a ser un fin, la atención primaria en salud, siempre hay que determinarla como estrategia.
Por último, la fabricación de riesgos halla en términos salariales la conclusión como
contingencia en torno al cambio estructural como técnica de bajo impacto (dada su
aplicación incompleta). Pues ante la ampliación de cupos por parte Medellín
Solidaria, la educación y empleabilidad no registran efectos significativos en la
reducción de desigualdades, manteniendo a nivel de ingresos, al 65% de individuos
con entradas económicas inferiores a 1,5 salarios mínimos mensuales; ubicados en
empleos de baja calidad (como lo son la informalidad y el subempleo)
Bajo estas condiciones, la indemnización del riesgo aparece en Medellín Solidaria
como corrección a las externalidades del mercado laboral. Donde la educación para
la empleabilidad media y precariedades en el trabajo (aliviadas por el programa para
los más pobres), no escapan a la problemática estructural como determinante
socioeconómico entre las capas bajas y medias de la ciudad. Confinando a los más
pobres de la ciudad, a estar bajo el amparo de un programa que al focalizar ingresos
140
no atiende de forma homogénea a dicho segmento poblacional. Es decir, el
programa no potencializa capacidades suficientes, tampoco cobija a la totalidad de
la pobreza extrema y perpetua riesgos al transformarse en una técnica estática de
atención cíclica a la pobreza, donde el mercado laboral se convierte en la puerta
giratoria de entrada y salida del programa y la condición socioeconómica misma.
En este término, a modo de segunda contingencia en relación a este subcapítulo,
los segmentos salariales del cuadro 5, retratan una estabilidad en la desigualdad
mejor que la generada por el coeficiente de Gini. De este modo, las explicaciones
cíclicas del desempleo mencionadas por Josefina, corresponden a un análisis sobre
el programa y su baja injerencia en el cierre de brechas sociales en la ciudad.
Medellín Cómo Vamos a su vez, esboza una conclusión cercana a la construcción
de mejor empleabilidad y su consecuente mejoramiento educativo bajo la exigencia
de mejor capital humano:
Justamente el menor ritmo de cierre de brechas socio económicas evidenciado en la última parte del periodo pone de relieve la necesidad de reforzar la inversión en capital humano como una estrategia estructural de combate a la pobreza y la pobreza extrema y promoción de una mayor equidad. (Medellín Cómo Vamos, 2016: 160).
141
Cuadro 5. Indicadores del mercado laboral y rangos salariales en Medellín para el periodo 2012-2015.
Indicadores del mercado laboral 2012 2013 2014 2015
Tasa global de participación 65,6 65,6 66,3 65,7
Tasa de ocupación 57,5 58,3 59,6 58,7
Tasa de desempleo 12,4 11,2 10,2 10,6
Tasa de subempleo subjetivo 31,8 30,9 27,3 24
Tasa de subempleo objetivo 12,1 10,5 9,8 10,2
Tasa de informalidad laboral 47,3 46,7 43,9 41,4
Rangos salariales (por salario mínimo) 2012 2013 2014 2015
Menos de 0,5 18% 18% 18% 16%
De 0,5 a 1 14% 13% 13% 15%
De 1 a 1,5 35% 35% 35% 34%
De 1,5 a 2 11% 11% 12% 12%
De 2 a 4 15% 15% 13% 15%
Más de 4 8% 8% 9% 8%
Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos obtenidos de Medellín Cómo Vamos (2016). “Informe de indicadores objetivos sobre la calidad de vida en Medellín, 2012-2015”; Medellín Cómo Vamos (2016).
142
7.3. Indemnización
La técnica y acciones programáticas sobre la pobreza en MS, remiten a la
contingencia como especificidad y los riesgos que conlleva la decisión de
implementar (sobre la ausencia de recursos por parte de las familias) estrategias de
choque a dicho fenómeno. Esta acción analítica ubica sobre la distinción de la
fijación temporal en Luhmann (1992), un antes correspondiente a la generación de
cambios estructurales (en busca de formar capital humano y empleo), y un después
equivalente al momento luego de ejecutada la decisión, donde el desempleo,
informalidad, baja calidad educativa y no especialización de los beneficiarios del
programa, representan una realidad no transformada y un debate a iniciar sobre el
impacto esperado. De lo cual, se encuentra una linealidad en la repartición de
recursos (donde alrededor del 65% de los habitantes de la ciudad reciben ingresos
inferiores al 1.5 SMLV) y disminución de la pobreza a la vez; es decir, una constante
desigualdad en la repartición –fabricada– de los recursos, con menores niveles de
pobreza (identificada como situación cíclica donde el beneficiario recae y
externalidad del mercado laboral).
La pobreza cíclica se refiere a un resultado, así mismo entendido como
contingencia, definida a modo de indemnización de la pobreza como riesgo, en tanto
la desigualdad no fue tratada por el saber técnico implementador del programa. El
resultado hallado, escapa a la construcción cultural del subsidio y sustenta la
indemnización como falla en la focalización (pues los pobres extremos no son
atendidos por el programa), donde el sistema de protección social actúa finalmente
en salvaguarda a la corrección de externalidades del mercado laboral. Esto
sustentado en la legalidad que ofrece la aprobación a la técnica, a través de la
consciencia práctica como seguridad ontológica según Luhmann (1992). Entendida
como la actividad cotidiana del beneficiario y su aprobación del riesgo en relación al
marketing de ciudad y beneficios adquiridos mediante la seguridad maternal
brindada por Medellín Solidaria (explicado en el subcapítulo 8.1.2).
Entre la conciencia práctica aprobatoria del programa y la rutina de
acompañamiento que le sirve de orientación al beneficiario, se encuentran marcos
143
de asimilación cercanos a la pobreza mediante la capacitación para la empleabilidad
media y la informalidad laboral, donde acompañados del tratamiento de las demás
dimensiones del desarrollo humano (identificación, salud, habitabilidad, nutrición,
dinámica familiar, aseguramiento y bancarización, apoyo legal) dan el elemento
ontológico para acercarse al riesgo como ausencia en la provisión de seguridad (en
términos de distinción en la observación, Luhmann (1992)) e indeterminación de las
garantías para cerrar brechas sociales. Dicha afirmación, sustenta al riesgo como
desigualdad y excluye al peligro analíticamente, en tanto que la decisión emanada
desde el saber técnico es aprobada ontológicamente mediante la conciencia
construida; es decir, una afinidad selectiva de riesgos para los beneficiarios,
mediante la indemnización de la pobreza como herramienta contingente de Medellín
Solidaria y la consecuente naturalización de dicha condición.
A nivel programático, los sistemas de protección social y programas en red,
sustentan la distinción riesgo/seguridad sobre la base de la protección compartida
para los más vulnerables, así como la repartición de riesgos entre la Sociedad,
Estado y Mercado (ver figura 2). En MS se adoptan estas características colectivas
(tendientes al capital social) en materia de compensación, frente al impacto del
mercado laboral y bajo capital humano para la especialización laboral. En relación
a dicha característica, la conciencia construida y los riesgos fabricados mediante la
indemnización como técnica contingente, caracterizan el impacto del programa y la
dirección del mismo como red de protección social.
144
Figura 2. Esquema relacional entre actores involucrados en el programa y las categorías emergentes “construcción del riesgo”, “fabricación del riesgo” e “indemnización”.
Fuente: Elaboración propia conforme resultados obtenidos de la investigación
I (Garantías de mínimos monetarios)
El subsidio como instrumento en voces de expertos y beneficiarios, hace parte del
miserabilismo basado en la demostración de pobreza frente a los sistemas de
identificación de beneficiarios de programas sociales en la ciudad; una propuesta
genérica que motivó la hipótesis de esta investigación. De otra parte en términos de
herramienta y condicionamiento de las transferencias monetarias, el miserabilismo
se contrapone a las estrategias planteadas por Medellín solidaria mediante el
acompañamiento. Algunos expertos mencionan en base al subsidio, vías unívocas
para exigir al beneficiario la participación en las redes de apoyo y construcción de
145
capital social en la familia, así como la focalización necesaria para mitigar la
vulnerabilidad en un periodo de tiempo.
La compensación monetaria en Medellín Solidaria, sin ser un propósito del
programa (incluido en la dimensión de bancarización mediante los recursos
entregados por Acción Social), desmiente en base a la explicación subsidiaria la
idea de indemnización a la pobreza. Pues del tema cultural se salta a la corrección
de externalidades, donde el desempleo y carencia de derechos en el mismo,
convierten al beneficiario en un pobre potencial que recurre a las transferencias
como medio de subsistencia. Para el segmento de población con menores recursos
en la ciudad, el subsidio constituye la posibilidad de mitigación y garantía para asistir
a las actividades programadas junto al cogestor. A su vez, hace parte de la solvencia
de necesidades básicas que requieren algunas familias, como segundo
componente.
En este sentido, se obtienen tres lecturas frente al subsidio, en las cuales ninguna
toma característica de indemnización a la pobreza. MS inicialmente se entiende
como reparación a la deuda estatal adquirida por la Alcaldía con los más pobres, de
base compensatoria, que amarra como lectura de expertos una voz genérica
referida como alcahuetería, conformando una segunda mirada cercana al
asistencialismo de característica cultural. Finalmente, las transferencias monetarias
como instrumento del saber experto y técnica inmersa entre oferente y demandante
programático (base histórica y exigencia de todo programa social), toman una
explicación de instrumento para condicionar la asistencia a escuelas y colegios, así
como a jornadas de prevención de salud.
De dichas lecturas, el subsidio como alcahuetería e instrumento del operador en el
programa, conforma singularidades y puntos en común entre expertos y
beneficiarios. Inicialmente, la prevención social del riesgo es una de las
herramientas de MS para superar algunas de las dimensiones del desarrollo
humano propuestos por el programa. Camilo lo describe como fórmula estratégica,
donde la transferencia de recursos permite conformar una cultura de prevención
mediante los condicionantes que anteceden a la entrega de recursos; para dicho
146
experto: “los administradores tenemos que buscar para entrar a la gente en la
culturalización de que lo hagan, porque después de ciertas edades no se sigue
dando el subsidio y se supone que ya tienen las capacidades montadas”. Del mismo
modo, la construcción de capital humano y una propuesta a mediano plazo, hacen
parte del subsidio como herramienta y la posibilidad de cambio mediante la
transferencia de recursos, en este sentido el condicionamiento es el elemento
aprobatorio común entre los expertos entrevistados.
En este sentido, el consenso encontrado alrededor de la transferencia monetaria
como parte de la técnica, advierte en términos de alcahuetería la problemática
genérica dentro de los beneficiarios de MS y demás programas de transferencias.
Sobre esta base de criticidad, se hace un puente entre lo cultural con las fórmulas
unívocas para hacer funcionar el programa dentro de los hogares, pues el
asistencialismo es necesario para garantizar el impacto y adquisición de
capacidades. “A mí no me gustan los subsidios porque eso es alcahuetear el
sistema, pero es la única forma pa que la gente lo haga; lo que pasa es que eso es
una metodología ya montada y que es muy difícil de desmontar” (camilo, entrevista).
Agregan otros expertos como Josefina, la necesidad de evaluar y revisar los
impactos monetarios, pues la deficiente focalización de la población atendida y no
superación de la desigualdad en la ciudad, hacen parte de las fallas en el sistema
subsidiario.
Finalmente, la garantía de mínimos económicos no constituye una forma de
indemnización a la pobreza, pues los riesgos como desigualdades permanecen en
tanto las oportunidades laborales no son garantizadas por MS. De otra parte entre
la cultura del subsidio y la posibilidad de mayores ingresos de base salarial, expertos
y beneficiarios coinciden en la preferencia del trabajo como mecanismo
compensatorio, a través de las oportunidades laborales y no dependencia Estatal
afirman. Es decir, la tesis alrededor del subsidio entendido como SISBEN
(culturalmente es la compensación monetaria a los hogares con menores ingresos)
no hace parte de la indemnización a la pobreza, pues la perpetuación de riesgos no
147
se vale de la marginalización al beneficiario y ni toma las características de corto
plazo para analizar la fabricación de pobres en este término51.
II (Riesgo del beneficiario)
La fabricación de nuevos pobres surge del reparto de riesgos y los desequilibrios en
cuanto a la adquisición de herramientas para minimizarlos, el componente
fundamental para la redistribución de los mismos se centra en el compromiso
político y la compensación mediante el derecho y la economía, entendidos como
elementos constitucionales de carácter ético. Sobre el amparo de estas
herramientas, el Estado aparece como actor abanderado en la lucha contra la
pobreza y desigualdad, mediante el reparto de capacidades entendidas en términos
de capital humano y garantías de empleo, a través de agentes locales como
entidades territoriales (MS se ampara en este modelo de desarrollo).
Hacer evitables los riesgos en cada beneficiario, implica una técnica de protección
y regulación con los más pobres, superando las compensaciones a las desventajas
desde lo contractual, llevándolas al ámbito de la oferta estatal. Es decir, la
superación de la concepción clásica del Estado, garante desde la demanda de
bienes y servicios frente al Estado ofertante (propuesta). Pues la calidad,
universalidad y garantías de acceso a adquisición de capacidades junto a un
mercado laboral con derechos, representan una contrapropuesta para superar la
desigualdad. A su vez, implica en términos de relevancia, un enfrentamiento directo
con la desigualdad y aumento de ingresos por hogar atendido, teniendo en cuenta
el bajo impacto que muestran indicadores en esta materia para el periodo 2012-
2015 en la ciudad.
La indemnización a la pobreza, parte de la demanda de bienes y servicios que
brinda el Estado, reprimiendo la generación de oportunidades y funcionando
contrario a un mecanismo de movilidad social. Del mismo modo, Medellín Solidaria
actúa como programa de articulación de la oferta institucional pública o privada, sin
51 Cabe resaltar sobre el término perpetuación un elemento de larga duración, en el cual la pobreza se miraría a largo plazo, con respuestas remotas en una línea de tiempo.
148
ser la oferta de los valores centrales (adquisición de capacidades) para disminuir
brechas en la ciudad. Dimensiones alrededor del tema sicosocial, nutricional y salud
no son garantía para escapar a la pobreza extrema de manera permanente, a su
vez el éxito otorgado por algunos beneficiarios y expertos sobre al programa en
base a la concepción maternal, no son trascendentes para una salida efectiva de la
pobreza extrema (construcción social del riesgo).
Previo al análisis local, cabe destacar el origen global del riesgo mencionado por
Luhmann, Beck y Giddens, bajo decisiones remotas a través de técnicas
implementadas como modelos de desarrollo. En este sentido la pobreza y
desigualdad toman características de peligro en relación a la decisión externa de
organismos multilaterales y banca globalizada; democratizando la pobreza y
concentrando la mitigación de riesgos en sectores con mejores ingresos. Destaca
en este sentido el agotamiento a la compensación estatal, mayores dificultades para
superar desigualdades y privatización de posibilidades para la mitigación de riesgos.
Estrategias de bajas probabilidades en movilización social que remiten a escenarios
remotos e impactos directos en la construcción social del riesgo como fenómeno
local y fabricación de riesgos a nivel global.
Indemnización como riesgo
Ahora, la indemnización toma característica de riesgo en tanto punto de observación
sobre las nuevas dimensiones sociales. Las formas traídas por la reflexividad
(tránsito entre la sociedad industrial y sociedad describe Beck (1997) y distinciones
entre riesgo/peligro serán referente primario para el análisis sobre los riesgos en
Medellín Solidaria. La victimización de la víctima y el velo puesto sobre esta, se
enfrentan al futuro donde los beneficiarios no deciden sobre sí en materia política;
por ello, a la construcción social del riesgo y colectivización de conciencias, las
decisiones en programas sociales de este tipo se valen de otros elementos
característicos del riesgo.
Las condiciones de cambio e inmovilismo del beneficiario dejan a la deriva a este
sujeto respecto a la empresa que opera sobre él. Condiciones mencionadas por
149
Josefina como marketing, continuidad de la oferta programática y desconocimiento
general sobre la operación y resultados de Medellín Solidaria acercan el análisis en
términos de riesgo. Tasas de subempleo cercano al 24%, autopercepción de la
pobreza del 21% (en ligero aumento a lo largo del periodo analizado) y calificaciones
entre 4.1 y 4.2 sobre cinco en relación al programa por parte del beneficiario,
presentan un marco ampliado sobre la construcción social del riesgo. A este hecho
se adhiere la dicotomía afectados/no-afectados, derivada de la distinción
programática sobre la población a atender; es decir exclusión analítica entre el
hogar beneficiario y no beneficiario.
La afectación se da sobre los cambios programáticos y la operación de Medellín
Solidaria. La escasa superación a la pobreza extrema y construcción de modelos
de desarrollo, basados en la amplitud de cupos en la atención a hogares muestra
un rasgo fundamental sobre la perpetuación de la pobreza (no correspondiente al
elemento concluyente sobre la indemnización). La estadía de cada hogar y
acompañamiento a cada uno, describe elementos de riesgo relacionados al carácter
maternal, descrito como garantía sicosocial en el beneficiario entregada en términos
de confianza al cogestor y el programa en sí; donde la continuidad de condiciones
y ajustes relacionados a seguridad institucional, constituyen la base decisional en
cada hogar, obviando la construcción de capacidades relacionadas al capital
humano (punto de partida para superar la pobreza en términos reales).
El riesgo en relación a la ampliación de cupos se desarrolla como fabricación de los
mismos. Entre el beneficiario/no beneficiario, la inclusión de pobres (sectores que
no necesitan el programa) y sectores socioeconómicos de mejores ingresos, la
contención de la pobreza ajusta el modelo de equidad social (basado en la
integralidad)52, a medidas de atención a la pobreza extrema aplicada a grupos
poblacionales que no lo requieren. Por ende, el aumento de coberturas, no se
relaciona según expertos con garantías para superar efectivamente la pobreza
extrema. Obedece al desarrollo de nuevos pobres según la técnica implementada,
52 Proceso mencionado por el Alcalde Federico Gutiérrez en el conversatorio realizado por Medellín Solidaria sobre la evaluación al plan de desarrollo 2012-2015.
150
pues la ausencia de universalización entre capital humano y ofertas laborales de
calidad, perpetúan la pobreza y construyen lazos de dependencia entre las familias
promovidas.
Por eso, la exigencia de seguimientos y evaluaciones continuas en el impacto del
programa, toman fuerza entre algunos expertos cercanos al tema de vigilancia
ciudadana o veedurías. Josefina53 como crítica a la pobreza, retoma la versión
cíclica de la misma, involucrando los resultados de entrada y salida; a su vez, la
ausencia de niveles de acompañamiento y seguimiento mientras se inserta los
hogares al mercado laboral o estrategias universales en salud y educación,
representan la debilidad y desconocimiento institucional que maximiza los riesgos
en beneficiarios. De este modo, la perpetuación constituye un problema universal
en tanto desigualdades, con repartos exiguos pero aumento de presión social en la
base de la pirámide socioeconómica. La delincuencia y bajo aprovechamiento de la
productividad que posee la ciudad, son miedos generalizados materializados como
riesgos que enfrentan los ciudadanos indistintamente. Aunque la investigación no
tomó ese rumbo, el riesgo desagregado se traslada a escenarios ampliados; para
la mayoría de entrevistados, las bajas posibilidades y mediano acompañamiento a
los jóvenes corresponden al punto de partida donde las decisiones se trasladan a
riesgos universales.
Es decir, el reparto específico de riesgos descrito por Beck (2002), surge de MS y
su acción de choque sobre la pobreza extrema, pero materializada en la contención
de hogares con mejores ingresos y ampliadas posibilidades de minimizar el paso a
la pobreza extrema. Dicha política, metodológicamente toma de base el sesgo sobre
el cual se opera entre los hogares con menores recursos, universalizando la
pobreza a través de las debilidades operacionales para atender la desigualdad
laboral y formación de capital humano. Por su parte el beneficiario como ya se
mencionó, adopta las disposiciones institucionales bajo las cuales dispondrán de
53 En la voz esta experta en temas de evaluación, una de las críticas a Medellín Solidaria se construye en torno a la ausencia de evaluaciones de impacto, pues se desconocen las características de retorno al programa, así como los criterios de salida y choque frente a la pobreza extrema.
151
acompañamiento, con mejores ingresos, pero con un futuro incierto (nivel de
observación donde el riesgo se materializa en peligro).
La pobreza extrema como peligro
De la distinción riesgo/peligro, los daños externos corresponden a la segunda
categoría, es decir la pobreza extrema en Medellín se encuentra en condiciones de
peligro. Diferente al beneficiario (actuando bajo el velo invisibilizador de su
condición), el pobre extremo es un marginado del proyecto de ciudad formulado
para su atención. Para Josefina “no se están atendiendo los pobres extremos; se
están atendiendo a los pobres que es distinto” (entrevista).
La trayectoria preestablecida mediante la focalización en este punto, excluye las
contingencias como resultado de la implementación de MS. La población vulnerable
no atendida en este caso, hace parte de una decisión deliberada de afectación sobre
los pobres extremos, es decir una condición generada por un actor externo o el
ambiente (que en este caso es la Alcaldía y su dependencia de políticas globales).
El posible daño constituye de un lado la perpetuación de la pobreza en relación a
su no atención, y aumento de la desigualdad al no recibir tratamiento la población
más afectada por el otro.
De esta manera la ausencia de pobres extremos dentro de los beneficiarios del
programa, es una problemática de característica emergente en esta investigación,
capaz de argumentar a través de la afinidad selectiva del riesgo, el sostenimiento
de la pobreza extrema y fluctuante desigualdad en la ciudad. Ante la carencia de
datos sobre el impacto de MS y criterios de salida del mismo, la pregunta por la
perpetuación de la pobreza y aumento de la desigualdad toma una segunda
explicación evidenciada pero carente de argumentos. La focalización, hace parte de
la herramienta problematizadora y fabricadora de problemas, para algunos expertos
en materia de pobreza como Bernal (2006) y Josefina, sin objetivos programáticos
claros, la atención generará ciclos de pobreza e inmovilismo social. A su vez, los
152
hogares atendidos carecen de oportunidades de ingreso y capacidades, un tema de
asignación selectiva de peligros por parte del saber experto54.
La exigencia sobre la universalización, trae inmerso el debate en cuestión. Los
peligros parten de los repartos específicos, criterios de entradas y salidas, junto a la
amenaza de quedar fuera de políticas pro-pobres de selección a los potenciales
beneficiarios. La ausencia de quienes carecen mayores niveles de pobreza por un
lado eleva los niveles de desigualdad y hacen de este dato, un indicador sostenido
en cuanto a ingresos por individuo por salarios mínimos. Por otro, una pobreza
escondida en relación a los nuevos pobres que la ciudad solventa mediante la
agenda pública analizada. Cabe destacar tanto para el riesgo como el peligro, los
niveles de individualidad que confieren a los grupos vulnerables de la ciudad donde
la obligación de ascenso social y mitigación de riesgos, recaen principalmente en
los afectados por la técnica implementada.
Las agendas analizadas traen sobre la vulnerabilidad nuevas investigaciones. A la
visión de futuro el peligro será la consecuencia del abandono a la pobreza extrema,
marginalización y condiciones de cortoplacismo base del proyecto político social. El
mercado como característica central origina riesgos y peligros, complementa la
vulnerabilidad y fragmenta la operación estatal sobre sectores excluidos de la
ciudad. La cuestión sobre el futuro social adquiere características nuevas: jóvenes,
individuos con baja capacitación y desempleo generalizado, convierten el escenario
de Medellín un peligro fragmentado y seleccionado. Los rasgos generales del
peligro muestran la nula adquisición de capacidades (capítulo 8.2) y baja
participación de acompañamiento, a la fecha más de 300.000 individuos no superan
la pobreza extrema según Medellín Cómo Vamos (2016) y según datos acumulados
54 Fragmento de la entrevista con piedad, sobre la ausencia de acciones sobre la pobreza extrema: “tenemos 14.3% en 2015 y eso nos da una cifra digamos el 14 sobre más de 2 millones 500 da más de 300000 personas que están en pobreza en la ciudad. Realmente, eso es para Medellín, eso es un supuesto suponiendo que sea el mismo índice para Medellín y para el Área Metropolitana, vuelvo y te digo, no creo que las diferencias sean sustanciales, entonces aplicando esa cifra para Medellín daría más de 300000 pobres, mi hipótesis es que el programa Medellín Solidaria no está atendiendo pobreza extrema sino pobreza; ¡incluyendo pobreza extrema!, ¿cierto? Se entiende el concepto”.
153
de años anteriores, dicho sector hace parte de una tendencia sostenida, sobre la
cual no hay intervención alguna.
Papel del mercado laboral
Los rasgos entre peligro y especialmente el riesgo evidenciado a lo largo del
análisis, encuentran finalmente un tercer actor cercano a la pobreza y desigualdad
en términos de indemnización. El mercado laboral, asume con fuerza mayoritaria la
invariabilidad de las desigualdades, así como la función de seleccionar y
marginalizar la pobreza. Las voces en común, asumen bajo el trabajo el elemento
de cambio y transformación, sumado al desconocimiento sobre las posibilidades y
herramientas para modificarlo.
La indemnización será una contingencia emanada desde un tercero quien actúa
como mercado laboral. Como herramienta, las facultades de MS servirán de
elemento compensatorio para aquellos que entran en el desempleo, pues las bajas
garantías de empleabilidad en sectores pobres requieren de contención y choque
por parte del Estado. De este fenómeno una nueva hipótesis sobre la desigualdad
surge, relacionada a la atención prioritaria de pobres que sostenidos
programáticamente, serán protegidos de recaer en la pobreza extrema. La
característica maternal del mismo y educación para la empleabilidad media, asumen
este fenómeno solidario.
Técnica contingente: indemnización
La condición de racionalidad y condicionamiento desde el saber técnico hacia la
pobreza, expresan una característica de compensación asumida por Medellín
Solidaria. El cumplimiento de garantías mínimas mediante el aseguramiento de
cada hogar adquiere rasgos de contraprestación frete al mercado laboral, similares
a la mitigación de riesgos ecológicos. Las medidas para evitar un desastre toman
rasgos de reparaciones a los afectados o de minimización del impacto, realizadas
por el Estado a nivel central o local.
154
Como técnica se entenderá la decisión (indemnización) a futuro tomada entre el
Estado y el mercado laboral, que lleva aparejado un riesgo y consecuente
vulnerabilidad. Su función además de contener, se representa bajo la analogía de
puerta giratoria, donde se entra al programa cuanto se pierden garantías y sale
según el cumplimiento de dimensiones asumidas para el egreso. El operador
entiende dicho proceso como fórmula de atención focalizada a los más pobres de
la ciudad, necesaria en cuanta minimización de pobreza, pero cíclica como
mencionan algunos expertos, pues la ausencia de capital humano y un mercado
laboral de amplia oferta, condenan los hogares promovidos a una reinserción dentro
de Medellín Solidaria.
En un marco global, la compensación como contingencia hace parte de la
reflexividad o tránsito hacia la sociedad del riesgo, las bajas garantías laborales y
ausencia de derechos en los mismos caracterizan un ambiente de constante
aseguramiento no asumido por la institución económica y política. La pobreza se
cobija entonces en la solidaridad exigida por programas sociales y en redes,
obteniendo una indemnización que perpetúa la pobreza a través de las bajas
capacidades adquiridas. Las 118.000 personas egresadas para el 2015 de Medellín
Solidaria, frente a las 2.600 que superaron la pobreza extrema, se caracteriza no
sólo el abandono en término de peligro; representa la puerta giratoria, pues la
ampliación de cupos recoge los 15.000 hogares adicionales que debieron enfrentar
la pobreza.
La modernidad reflexiva exige soluciones políticas a las contingencias, describe
Beck (2002). De las transferencias monetarias Medellín pasa a nueve dimensiones
de cobijo maternal y bajas posibilidades de adquisición de capital humano y trabajo.
En términos cepalinos el cambio estructural simboliza toda la apuesta que, en forma
de tipo ideal, representaría una propuesta programática para romper con los ciclos
de pobreza y la consecuente indemnización, similar a la exigencia de dicho autor.
Por el contrario, el análisis del capítulo 7.1 y 7.2, marcan la respuesta o contingencia
para Medellín. A la vez, dentro de la misma sociedad del riesgo la indemnización
adquiere una característica de olvido, pues la desigualdad como tema de reciente
155
implementación a nivel global, no impacta a Medellín, asumiendo una
caracterización de abandono sistemático. La vida cotidiana y la cultura se basarán
en torno al riesgo (características no previstas por Beck o Luhmann, pero
reformuladas por las nuevas agendas públicas), y la desigualdad será asumida
desde la individualidad y ontológicamente adquiere un sustento de responsabilidad
sobre el pobre (carácter global).
La indemnización dentro de Medellín Solidaria se mimetiza con la incapacidad de
los Estados nacionales descrita por Beck y Giddens (1997), para contrarrestar
desigualdades de tipo monetario y fiscal. Pues al mercado laboral, suman la
supremacía del capital económico y su movilidad, dejando a gobiernos locales
especialmente, en condición de garantes de los desequilibrios generados por las
decisiones de multinacionales y organizaciones con ánimo de lucro. La
productividad y bienestar social buscan equilibrio entre el sostenimiento creciente
de riqueza y distribución de la misma, lo cual resulta fallida en cuanto a posibilidades
individuales y formación de sectores poblacionales con mejores niveles de ingreso,
es decir, las políticas sociales se forman como paliativos estatales de compensación
a riesgos, entendidos como indemnización.
La técnica contingente como indemnización, asume el papel crítico formulado en
término de categoría emergente, resultado del recorrido por el riesgo y contestatario
a la caracterización colectiva del subsidio. Resuelve como argumento la
comprensión de desigualdades de origen global y local, trazando una ruta teórico-
metodológica a las determinaciones económicas desde la sociología. A su vez,
asume el papel activo del Estado orientado desde el desarrollo, hacia la
construcción de contraprestaciones y aumento en el gasto público; y la variabilidad
local presente en MS como realidad empírica de análisis.
Sobre la base de formación de capital humano y empleabilidad plena con derechos
la indemnización rompe el carácter cíclico del riesgo, la indemnización a su vez
cambiaría como técnica y asumiría los riesgos desde la prevención, mitigación y
entrada dentro de los mismos. En relación a la puerta giratoria, debería funcionar
como herramienta universal de entrada y salida a largo plazo, con autonomías y
156
capacidades propias de cada hogar, y participación activa dentro del mercado.
Limitando el número de individuos que recaen en la pobreza extrema y poniendo la
compensación en formación de capital humano dentro de cada Estado (sea nacional
o local).
157
8. CONCLUSIONES
El retorno a la desigualdad como eje del desarrollo global, corresponde a una
estrategia asumida por las agendas globales a lo largo de los últimos años. En
Colombia, la herramienta usada para buscar dicho fin ha sido la focalización y la
organización de agencias nacionales que trabajan de la mano con los individuos a
atender. Es decir, la técnica, entendida como orientación del saber experto.
Se tiene así una serie de lineamientos respecto al tratamiento de la pobreza y
desigualdad, planteados a nivel global en términos de imperativos e
instrumentalizados por políticas públicas locales como el CONPES 102, la Red
Juntos y demás normatividad Colombiana. En el orden territorial, Medellín Solidaria
hacia el 2008 asume como agenda pública la superación de la pobreza extrema en
la ciudad, sin involucrar la desigualdad como eje para el desarrollo. A través de la
cogestión, instalación de capacidades en los hogares y egresos con mínimos
garantizados, se construyó un ciclo que asegurara la permanencia fuera de la
pobreza extrema y cierre de brechas.
Para el periodo analizado (2012-2015), el programa MS asumió su segunda etapa
con la adhesión de 15000 hogares adicionales a los 45000 que hacían parte del
mismo. Cifra record para un instrumento no asistencialista y promisorio en la
superación de la pobreza extrema, la cual reflejó una leve disminución en el periodo
estudiado del 3.5% al 3.2%. Este resultado equivalente a 2433 individuos, contrasta
con los 118219 que según MS egresaron en dicho cuatrienio. Dichas cifras generan
un escenario de inquietud frente a la no reducción de pobreza extrema en la ciudad,
acompañada del rasgo particular que tiene la desigualdad en Medellín, marcada por
las fluctuaciones en el coeficiente de GINI y ampliadas brechas sociales.
Las conclusiones toman de esta manera tres características relacionadas a la
fabricación de riesgos, transversalizadas por la construcción del riesgo como
percepción y la desigualdad de orden global según agendas planetarias y locales.
158
En primer lugar, la educación de carácter direccionado, con ofertas unívocas y
condiciones de accesibilidad distinta según el ingreso del hogar. En segundo lugar,
las oportunidades laborales delimitadas por la estructura del mercado y la
desigualdad que produce, interpretando mediante términos salariales una
configuración sobre el aumento de brechas sociales y económicas en la ciudad. Por
último, la indemnización como aproximación a la teorización, un ejercicio sintético
del riesgo como desigualdad en MS y las variables que se tiene sobre su
percepción.
Cabe resaltar el rasgo cíclico que poseen las tres conclusiones, aunque no haya
sido tratado dentro del anterior texto. Inicia en la deficiencia educativa, seguida del
problema en la empleabilidad, terminando en la indemnización a la pobreza y
construcción de nuevos pobres.
1. La afinidad selectiva representada por la condición de vulnerabilidad (a la cual
expone la ausencia de educación) define un primer momento, donde se señala este
elemento como base de la superación de pobreza y desigualdad. Se entiende como
parte del capital humano y pieza al cambio estructural propuesto por la CEPAL, es
decir una vía al cierre de brechas. La educación retoma así características
figurativas tendientes al primer cambio planteado por la Comisión Económica
mencionada.
La educación surge como uno de los orígenes de la inequidad y contingencia a su
vez, es decir, en Medellín se halla una condición riesgosa en la aceptación del
modelo propuesto por parte de los beneficiarios (construcción social del riesgo), y
en la propuesta educativa abocada a la empleabilidad media y no especialidad
(fabricación del riesgo). Se tiene de esta apreciación una visión cíclica en la pobreza
y desigualdad, que traza linealidades hacia la obtención de trabajo a través de la
poca oferta con que cuentan los beneficiarios del programa y la desventaja en
términos de calidad recibida por el beneficiario.
2. En la misma vía las capacidades llevan a las oportunidades como propuesta
inconclusa en el desarrollo, pues deja en manos del mercado laboral la garantía
159
plena del trabajo entre beneficiarios y no beneficiarios del programa. Un riesgo
fabricado y percibido en escala global, sin reflexión del beneficiario sobre el papel
de MS y su acercamiento a la oferta laboral. La importancia del trabajo se entiende
como la dinamización económica entre los más pobres y el acercamiento a niveles
de vida con mayor calidad, posibilidad de cerrar brechas sociales en una sociedad,
describe la literatura social y económica.
El problema evidenciado en MS radica primeramente en la globalización como
condición de remoto control, con tonalidades locales que constituyen desigualdades
en relación a la calidad del empleo ofertado y los salarios obtenidos por los
trabajadores. Medellín se constituye como ciudad de ingresos salariales con la
mayoría de trabajadores, a su vez de alta desigualdad; donde el coeficiente de GINI
no es diciente de las brechas contrario a la escala salarial. Para el cuatrienio 2012-
2015 se mantuvo como constante la percepción ingresos menor a 1.5 SMLV por
parte del 65% de los trabajadores en Medellín, es decir, MS no constituyó un
impacto sobre dicho sector poblacional.
Finalmente estas dos conclusiones se dan en el marco de la corresponsabilidad,
entendida como mecanismo de trabajo conjunto y no asistencialismo, pero de
transferencia de responsabilidades de riesgos construidos a nivel social hacia
soluciones individuales. Donde el beneficiario tiene obligación plena de adquirir
capital humano especializado y trabajo de calidad en medio de ambientes no
garantistas de oportunidades educativas y laborales.
3. La indemnización finalmente parte de una definición contracultural, pues cambia
el sentido de expresión asistencialista y lo traslada a términos de sostenibilidad de
los pobres de la ciudad, desatendiendo la pobreza extrema de la ciudad. Por ello, la
línea de indigencia en Medellín parece continua, superando dicha condición a lo
largo del 2012 al 2015 solamente 2433 individuos, es decir un poco más de 500
hogares respecto a los 60000 que atiende MS.
Indemnizar la pobreza tiene así dos componentes, ambos originados por la falla en
la focalización. El primero como perpetuación del riesgo en tanto capacidades
160
instaladas, puesto que los hogares beneficiarios no adquieren potencialidades para
superar la pobreza en términos generales. MS en este caso adquiere características
de puerta giratoria donde impide la caída de pobreza a pobreza extrema y maximiza
la desigualdad en este intento de corrección a las fallas del mercado laboral. En
segunda medida el análisis concluye la no atención de la pobreza extrema,
población objetivo del programa; motivo por el cual se asimila frente a dicha
situación una contingencia de perpetuación del riesgo distinta a la planteada en la
hipótesis inicial sobre la indemnización.
161
9. RECOMENDACIONES
De la pregunta sobre la perpetuación del riesgo y la indemnización de la pobreza,
se llegó a una aproximación conceptual sobre la indemnización como categoría
emergente y las variables que la constituyen. La propuesta sobre la creación de un
marco interpretativo general de las políticas públicas en red a través del riesgo, se
realizó a través del estudio de la desigualdad. Mediante el cambio estructural, el
capital humano y el análisis laboral se llegó a estos objetivos descritos.
Dentro de la propuesta acogida por el análisis metodológico de la construcción
social del riesgo, el acercamiento a los sujetos entrevistados fue favorable.
Encontrando diálogos claves que aportaron a la construcción de datos y recolección
de los mismos, así como la aproximación a la percepción que requería el análisis
discursivo. De este modo se logró generar una lectura general, desde el programa
hacia el capital humano y el cambio estructural en términos de empleabilidad para
la ciudad.
En este sentido del análisis obtenido surge una nueva problematización, cercana a
la focalización de los recursos para la pobreza extrema en Medellín, la ejecución del
programa MS y la construcción de herramientas para la superación de la pobreza
extrema. De otra parte, la indemnización como solución a las externalidades
generadas por el mercado laboral, pues impone pautas sobre empleabilidad y
disparidades dentro de la ciudad. Un aspecto que debe generar diálogos entre la
Nación y Medellín (entidad territorial) y soluciones sociales a los problemas
transferidos mediante la cogestión
Finalmente, los límites se relacionan a la ausencia de datos sobre el programa y su
análisis a profundidad. La información otorgada por funcionarios de MS y la
rastreada en páginas web es limitada, esta investigación por ende se amparó en
fuentes ajenas a la Alcaldía, usando las veedurías al plan de desarrollo y las
evaluaciones a escasos aspectos del programa. Cabe destacar la percepción de
162
críticos sobre MS en relación a las no evaluaciones de impacto y no seguimientos
a las familias egresadas; así como el ocultismo en los datos sobre las características
de los hogares atendidos.
163
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
Alcaldía de Medellín (2008). Protocolo de acompañamiento familiar. Programa Medellín Solidaria, Medellín todos por la vida.
Alcaldía de Medellín (2012). Línea 2: Equidad, prioridad de la sociedad y el gobierno. Programa Medellín Solidaria, Medellín todos por la vida. Plan de Desarrollo 2012-2015. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: https://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/pccdesign/SubportaldelCiudadano_2/PlandeDesarrollo_0_12/Shared%20Content/Documentos/PresentacionMedellinSolidaria.pdf
Alcaldía de Medellín (2015). Presupuesto de inversión por resultados. Medellín todos por la vida, anexo 3. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: https://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/pccdesign/SubportaldelCiudadano_2/PlandeDesarrollo/InstrumentosdeSeguimiento/Shared%20Content/PDFs/Presupuesto%20Por%20Resultados%202015.pdf
Arriagada, Irma (2005). Políticas hacia las familias, protección e inclusión sociales. Serie seminarios y conferencias, no. 46, Publicación de las Naciones Unidas. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: http://archivo.cepal.org/pdfs/2005/S05683.pdf
Banco Mundial (2006). Safety and transfers. Programa Familias en Acción. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_nlinks&ref=000170&pid=S0120-3584201500010000700014&lng=pt
Barco, V. y DNP (1987). Plan de Economía Social. Planes y programas de desarrollo económico y social. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Barco_Prologo.pdf
Bauman, Z (2011). Daños colaterales. Desigualdades sociales y la era globales. México: Fondo de Cultura Económica.
Beck, U. (2002). La sociedad del riesgo: Hacia una nueva modernidad. Barcelona: Paidós.
Bernal Medina, J. (2006). La agenda económica y social de Medellín y las políticas públicas. Corporación región.
Betancourt, D. (2004). Sistema de Protección Social: Antecedentes, avances y retos. Segundo Taller Internacional sobre Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCE). Ministerio de la Protección Social. Sao Paulo, Brasil. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://siteresources.worldbank.org/SAFETYNETSANDTRANSFERS/Resources/281945-1131468287118/1876750-1140119752568/Vergara_Sp.pdf
Blanquer, J. y Fajardo, D. (1991). Plan Nacional de Rehabilitación (Capítulo 4). En: Descentralización en Colombia: estudios y propuestas. Instituto Francés de Estudios Andinos (IFEA) y Universidad Nacional de Colombia, Centro de Estudios
164
Sociales (UN): Colombia, pp. 104-110. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://www.bdigital.unal.edu.co/1422/6/05CAPI04.pdf
Boisier, S. (2001). Desarrollo (local): ¿De qué estamos hablando? Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local. CEPAL, 48-74.
Castel, R. (2001). Empleo, exclusión y las nuevas cuestiones sociales. En: Castel, R & cols. Desigualdad y globalización: cinco conferencias. Argentina: Manantial SRL.
CEPAL y MSU. (2003). Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma. Santiago de Chile: Naciones Unidas ciencias Sociales (ve), vol XI, núm. 3, 411-421.
Cisterna, F. (2005). Categorización y triangulación como procesos de validación del conocimiento en investigación cualitativa. Theoria, Vol. 14, no. 1: pp. 61-71. Recuperado en línea de http://www.ubiobio.cl/theoria/v/v14/a6.pdf
Concejo de Medellín (1998). Plan de desarrollo 1998-2000: “Por una ciudad más humana”. Acuerdo 14 de 1998. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/pd%20-%20medell%C3%ADn%20-%20antioquia%20-%201998-2000%20-%20(139%20p%C3%A1g%20-%20605%20kb).pdf
Concejo de Medellín (2001). Plan de desarrollo 2001-2003: “Medellín: ciudad e oportunidades”. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/pd-medell%C3%ADn-antioquia-2001-2003-(170%20p%C3%A1g%20-%20892%20kb).pdf
Concejo de Medellín (2004). Plan de desarrollo 2004-2007 “Medellín, compromiso de toda la ciudadanía”. Acuerdo de mayo 31 del Concejo de Medellín. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: https://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/pccdesign/SubportaldelCiudadano_2/PlandeDesarrollo_0_0_0/Shared%20Content/pdf%20codigo%20buen%20comienzo/Texto%20Completo%20Acuerdo%20Plan.pdf
CONPES y DNP. (2006). Red de protección social contra la pobreza extrema. Bogotá. Obtenido de https://www.minambiente.gov.co/images/normativa/conpes/2006/conpes_0102_2006.pdf
Consejo Territorial de Planeación (2009). AnteProyecto Plan de Desarrollo de Medellín 2008 – 2011: Medellín Solidaria y Competitiva. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/pd%20-%20plan%20de%20desarrollo%20-%20medell%C3%ACn%20-%202008%20-2011.pdf
Cuéllar Saavedra, O., & Moreno Armello, F. (2009). Del crecimiento económico al desarrollo humano. Los cambiantes usos del concepto desarrollo en América Latina, 1950-2000. Sociológica, Vol. 24, número 70, 83-114.
DANE (2016). Pobreza Monetaria y Multidimensional en Colombia 2015. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de
165
http://www.dane.gov.co/index.php/esp/estadisticas-sociales/pobreza/87-sociales/calidad-de-vida/6507-pobreza-monetaria-y-multidimensional-2015
DANE y DNP (2010). Resultados cifras de pobreza, indigencia y desigualdad 2009. Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP). Bogotá, Colombia. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://www.dane.gov.co/files/noticias/MESEP_2009.pdf
DNP (1991). Las estrategias del plan (Capítulo 3). En: La revolución pacífica: Plan de Desarrollo Económico y Social: 1990-1994. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/gaviria_Estrategias_del_plan1.pdf
DNP (1995). El Salto Social. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Samper_fundamentos_plan.pdf
DNP (1999). Gasto social. Documento en línea recuperado en abril de 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Social/boletin21.pdf
DNP (1999). Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002. Cambio para construir la paz, Tomo1. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Pastrana2_Contexto_Cambio.pdf
DNP (2003). Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario. Bogotá D.C., Colombia. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/PND.pdf
DNP (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Documento_PND.pdf
DNP (2008). De la asistencia a la promoción social. Hacia un sistema de promoción social. Sistema de indicadores sociodemográficos para Colombia. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Social/De_la_sistencia_a_la_promoci%C3%B3n_social_SISD_35.pdf
DNP (2012). Avances y retos de la Política Social en Colombia. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Social/CARTILLA_SOCIAL_septiembre_2012%20(2).pdf
DNP (2016). Acerca de la entidad. Recuperado en línea en junio de 2016 de: https://www.dnp.gov.co/DNP/Paginas/acerca-de-la-entidad.aspx
DNP (2016). El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES. Recuperado en línea en junio de 2016 de: https://www.dnp.gov.co/CONPES/Paginas/conpes.aspx
Domínguez, Luis (2015). Con Medellín Solidaria dimos pasos gigantes para que ninguna familia en la ciudad viva en pobreza extrema, eso es Equidad: Alcalde. Noticia de la Alcaldía de Medellín, recupera del sitio web en mayo de 2016 de:
166
https://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadanos?NavigationTarget=navurl://3b2e40766f747342d84802daa0f13bdc
Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo (2010). El SISBEN: su diseño y evolución. Notas de Gobierno, no. 4. Universidad de los Andes. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de https://egob.uniandes.edu.co/images/books/pdf/Notas%20de%20Politica%204.pdf
Fajardo, S. (2007). Medellín, la más educada. CEE Participación Educativa, 6, noviembre 2007, pp. 65-70. Documento en línea recuperado en mayo del 2016 de http://www.mecd.gob.es/revista-cee/pdf/n6-fajardo-sergio.pdf
Galeano, M. (2003). Estrategias de investigación social cualitativa: el giro en la mirada. Medellín: La carreta. Pp. 18-20.
García Acosta, V. (2005). El riesgo como construcción social y la construcción social del riesgo. Desacatos, 11-24.
Giddens, Anthony (2000). Un mundo feliz: el nuevo contexto político (capt. 5). En defensa de la sociología. Madrid: Alianza Editorial.
González, C. (1994). Desarrollo social en los 90 (Capítulo 2). En: Universidad Nacional de Colombia (U.N.) e Indepaz. Compilación, Ponencias presentadas en el Seminario “La política social en la década del 90”, organizado por el PRIAC, Facultad de Ciencias Humanas. Editorial Presencia: Colombia, pp. 57- 83. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://www.bdigital.unal.edu.co/1441/4/03CAPI02.pdf
Herrera, M. (2012). Programas de erradicación de la pobreza extrema “la experiencia de Medellín Solidaria”. Documento de trabajo interno de PROANTIOQUIA. Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://proantioquia.org.co/web/images/documentos/3ExperienciadeMedellinSolidaria.pdf
Jaramillo, C. (1997). El fracaso de la política social de Samper. Revista Universidad EAFIT, vol. 33, núm. 107, pp. 109- 131 Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://publicaciones.eafit.edu.co/index.php/revista-universidad-eafit/article/view/1127/1018
Kliksberg, B. (2002). Capital social y cultura, claves olvidadas del desarrollo. Foro internacional, vol. XLII, núm. 169, 454-496.
Kliksberg, B. (2005). América Latino: la región más desigual de todas. Revistas de
Lasso, Francisco (2004). Incidencia del gasto público social sobre la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza. Estudio realizado para la Misión para el diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD). Recuperado en línea en abril: http://www.banrep.gov.co/sites/default/files/eventos/archivos/IncidenciadelGPS_0.pdf
167
Luhmann, N (1996). La modernidad contingente (cap II); la modernidad reflexiva (cap III). En: Las consecuencias perversas de la modernidad. Modernidad, riesgos y contingencias. España: Anthropos.
Luhmann, N. (1992). Sociología del riesgo. Guadalajara: Universidad de Guadalajara.
Mendizábal, N. (2006). Cap. 2, Los componentes del diseño flexible en la investigación cualitativa. En: Vasilachis, I., et. al. (2006). Estrategias de investigación cualitativa. Editorial gedisa: España.
Minsalud (2016). Red Juntos. Recuperada en junio del 2016 de: https://www.minsalud.gov.co/proteccionsocial/Paginas/red-unidos.aspx
Mujica Chirinos, N., & Rincón González, S. (2006). Concepciones del desarrollo en el Siglo XX: Estado y Política Social. Revista de ciencias sociales (Ve), 205-222.
Olga Lucía, A., & Juan Carlos, R. (2004). Las redes de protección social: modelo incompleto. Santiago de Chile: CEPAL, serie financiamiento del desarrollo 141.
ONU Habitat (S.F). Programa “Medellín Solidaria”: Atención a población en situación de extrema pobreza. Recuperado en línea en mayo de 2016 de: http://mirror.unhabitat.org/downloads/docs/9116_90807_ProgramaMedell-CADnSolidaria_COLOMBIA.pdf
PNUD. (1990). Capítulo 1: definición y medición del desarrollo humano. Obtenido de United Nations Development reports: http://hdr.undp.org/es/media/hdr_1990_es_cap1.pdf
Prebisch, R. (1973). Interpretación del proceso de desarrollo latinoamericano en 1949. CEPAL, Serie conmemorativa del XXV aniversario, 1-92.
Preston, P. (1999). Capítulo 3, la experiencia del dearrollo de América Latina: estructuralismo y teoría de la dependencia. En P. Preston, Una introducción a la teoría del desarrollo (págs. 217-236). México: Siglo XXI Editores.
Prosperidad Social (DPS) (2016). Antecedentes. Página web http://www.prosperidadsocial.gov.co/ent/gen/SitePages/Antecedentes.aspx
Ray, D. (2002). Capítulo 2, El desarrollo económico: visión panorámica. En D. Ray, Economía de desarrollo (págs. 5-43). España: Antoni Bosch.
Restrepo Mesa, C. (2000). Pobreza urbana en Medellín: Mediciones y Percepciones. Medellín: Corporación Región.
Restrepo Mesa, C. (2000). Pobreza Urbana en Medellín: Mediciones y percepciones. Medellín: Corporación Región.
Robert, H., & Steen, J. (2003). Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la protección social y más allá. Revista Facultad Nacional de Salud Pública, 73-106.
Rocha, R. (2002). ¿Sirve el Plan Colombia? Diario en línea “Semana”. Recuperado en abril del 2016 de http://www.semana.com/nacion/articulo/sirve-plan-colombia/55680-3
Sojo, A. (2003). Vulnerabilidad social, aseguramiento, y diversificación de riesgos en América Latina y el Caribe. Revista de la CEPAL 80, 121-140.
168
Taylor, S. y Bogdan, R. (1994). Introducción a los métodos cualitativos: La búsqueda de significados. Ediciones Paidós: México
Urán, O., & Betancur, M. (2001). Globalización: cadenas productivas & redes de acción colectiva: reconfiguración territorial y nuevas formas de pobreza y riqueza en Medellín y el Valle de Aburrá. Medellín; Bogotá: Tercer Mundo.
Vasilachis, I. (2006). Cap. 1, La investigación Cualitativa. En: Vasilachis, I., et. al. (2006). Estrategias de investigación cualitativa. Editorial gedisa: España, pp. 31-37
Vela, F. (2001). Un acto metodológico lógico básico de la investigación social. En: Tarrés, M. (Coord). Observar, escuchar y comprender: sobre la tradición cualitativa en la investigación social. Flacso, México: Miguel Ángel Porrúa, pp. 63-77.
Villa Restrepo, N. (2011). Principios orientadores de la política social en el programa Medellín Solidaria. Revista de la facultad de trabajo social UPB, 22-37.
Zapata, G. (2009). Coordinación y gestión territorial de la política social en Colombia, núm. 148. Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Documento en línea recuperado en abril del 2016 de http://caucacolaborativa.gov.co/sites/default/files/documentos_espacioaprendizaje/sps148-politica-social-Colombia.pdf