FACULTAD DE

GESTIN Y

ALTA DIRECCIN

GESTIN ESTRATEGICA Y CREACIN DE VALOR EN

EL SECTOR PBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL

DESARROLLO DE EVALUACIONES DE

CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL PERUANO

(2008-2012)

Tesis presentada para obtener el Ttulo Profesional de

Licenciado en Gestin pblica

por

Guillermo Antonio Trefogli Wong 20061050

Lima, 18 de Marzo de 2013

ii

FACULTAD DE

GESTIN Y

ALTA DIRECCIN

Esta tesis

GESTIN ESTRATEGICA Y CREACIN DE VALOR EN EL SECTOR

PBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL DESARROLLO DE

EVALUACIONES DE CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL

PERUANO (2008-2012)

ha sido aprobada.

___________________________________

[Presidente del Jurado]

___________________________________

[Asesor de la Tesis]

___________________________________

[Jurado]

iii

FACULTAD DE

GESTIN Y

ALTA DIRECCIN

A

GUILLERMO ANTONIO TREFOGLI WONG

iv

NDICE GENERAL

CAPTULO 1: INTRODUCCIN ...................................................................................... 13

1.1 TEMA DE ESTUDIO ................................................................................................................................... 13

1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO ....................................................................................................................... 15

1.3 JUSTIFICACIN ......................................................................................................................................... 15

1.4 METODOLOGA ......................................................................................................................................... 16

1.5 ESTRUCTURA ............................................................................................................................................ 19

CAPTULO 2: MARCO TERICO .................................................................................. 20

2.1 EL ESTADO Y LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................................................... 20

2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................... 21

2.3 LA GESTIN PBLICA ............................................................................................................................. 23

2.4 LA GESTIN PBLICA ESTRATGICA: LA CREACIN DE VALOR PBLICO.............................. 25

CAPTULO 3: PRESENTACIN DEL CASO DE ESTUDIO ....................................... 42

3.1 MARCO ANALTICO DE LA GESTIN DE LOS RR.HH. EN EL SECTOR PBLICO ........................ 42

3.2 EL DESARROLLO DE LA POLTICA PBLICA DE LA GESTIN DE LOS RR.HH. EN EL

SECTOR PBLICO PERUANO: LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL ............................................... 44

3.3 LA INTRODUCCIN DE EVALUACIONES DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR

PBLICO PERUANO: LA EXPERIENCIA DE LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS .......... 51

CAPTULO 4: ANLISIS DE LA INTERVENCIN ..................................................... 59

4.1 LA GESTIN DESPLEGADA EN LA INTERVENCIN ......................................................................... 59

4.1.1 Primera estrategia: elaborar una propuesta de creacin de valor pblico concreta .............................. 60

4.1.2 Segunda estrategia: mantener la legitimidad y persuadir a los actores coproductores ......................... 65

4.1.3 Tercera estrategia: desarrollar capacidades operativas ......................................................................... 70

4.2 DESARROLLO DE LA INTERVENCIN SEGN EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS

POLTICAS PBLICAS .............................................................................................................................. 74

4.3 APROXIMACIN AL PROCESO DE CREACIN DE VALOR PBLICO ............................................ 77

4.4 CONSIDERACIONES PARA LA CONTINUIDAD DE LOS DIAGNSTICOS DE

CONOCIMIENTOS ..................................................................................................................................... 82

4.5 LA CONTRIBUCIN POTENCIAL DE LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS AL SERVICIO

CIVIL PERUANO ........................................................................................................................................ 85

4.5.1 Alcances con respecto a los subsistemas de gestin de los RR.HH. .................................................... 85

4.5.2 Alcances con respecto al tamao del servicio civil peruano ................................................................. 91

CAPTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................... 95

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................ 99

v

ANEXOS .............................................................................................................................. 102

Anexo 1: El premio de Buenas Prcticas en Gestin entregado a SERVIR por los Diagnsticos de

conocimientos ........................................................................................................................................... 105

Anexo 2: Definicin de los grupos ocupacionales segn SERVIR ........................................................ 105

Anexo 3: Definicin de los ndices utilizados en las evaluaciones de los servicios civiles elaboradas

por el Banco Interamericano de Desarrollo (2006- 2011). ................................................................. 106

Anexo 4: Lista de entrevistados ................................................................................................................... 107

Anexo 5: Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el ao 2009 ......................................... 108

LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Problemas del servicio civil peruano en el ao 2008 y las propuestas de solucin

contenidas en los Decretos Legislativos que inician de la Reforma del Servicio Civil ..... 46

Tabla 2: Objetivos general, especficos y estructura organizacional de SERVIR ............. 48

Tabla 3: Caractersticas del Servicio Civil peruano visto por ndices de evaluacin 2004-

2010 .................................................................................................................................... 50

Tabla 4: Definicin de las evaluaciones en el sector pblico segn diferentes niveles de

abstraccin ......................................................................................................................... 63

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1: Metodologa seguida en la tesis ........................................................................ 18

Grfico 2: Marco terico utilizado para el anlisis de la intervencin .............................. 19

Grfico 3: Ciclo de desarrollo de las polticas pblicas ..................................................... 21

Grfico 4: El proceso de mejora del contrato social a travs de la gestin pblica ........... 25

Grfico 5: Proceso de creacin de valor pblico segn Moore (1995) .............................. 28

Grfico 6: La gestin estratgica del directivo pblico ..................................................... 30

Grfico 7: Errores seguidos por los directivos pblicos al desarrollar sus intervenciones

segn la perspectiva de gestin estratgica ........................................................................ 40

Grfico 8: El sistema de gestin de los recursos humanos en el sector pblico ................ 43

Grfico 9: Estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio civil seguida por

SERVIR ............................................................................................................................. 49

Grfico 10: Fases del Diagnstico de Conocimientos ....................................................... 54

Grfico 11: Proceso de agendacin de las evaluaciones en el sector pblico peruano ...... 62

Grfico 12: Los actores coproductores en los Diagnsticos de conocimientos ................. 67

Grfico 13: Esquema conceptual base para el desarrollo de las evaluaciones................... 71

Grfico 14: La gestin estratgica desplegada en los Diagnsticos de conocimientos y

sus etapas de desarrollo ...................................................................................................... 76

vi

Grfico 15: Proceso de creacin de valor de los Diagnsticos de conocimientos segn el

criterio de efectividad......................................................................................................... 78

Grfico 16: Las contribuciones de los Diagnsticos de conocimientos en los subsistemas

de gestin de los RR.HH. ................................................................................................... 90

Grfico 17: Crecimiento del servicio civil peruano 2004-2013 (en miles de trabajadores)

............................................................................................................................................ 91

Grfico 18: El servicio civil peruano segn tipos de contratos laborales .......................... 92

vii

LISTA DE ACRNIMOS

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

CAD

Ciudadanos al Da

CGP

Cuerpo de Gerentes Pblicos

DC

Diagnsticos de Conocimientos

DGPM

Direccin General de Programacin Multianual

ENAP

Escuela Nacional de Administracin Pblica

FGAD

Facultad de Gestin y Alta Direccin

GDCGP

Gerencia de Desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos

GDCR

Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento

GDIS

Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema

GDPRRHH

Gerencia de Desarrollo de Poltica de Recursos Humanos

MEF

Ministerio de Economa y Finanzas

NLSC

Nueva Ley del Servicio Civil

ONG

Organismo No Gubernamental

ORH

Oficinas de Recursos Humanos

OSCE

Organismo Supervisor de Compras del Estado

PCM

Presidencia de Consejo de Ministros

PIA

Presupuesto Institucional de Apertura

PUCP

Pontificia Universidad Catlica del Per

RRHH

Recursos Humanos

SAFI

Sistema de Administracin Financiera Integrada

SERVIR

Autoridad Nacional del Servicio Civil

SNIP

Sistema Nacional de Inversin Pblica

viii

AGRADECIMIENTOS

A mam por el amor y apoyo incondicional que me ha dado toda la vida. A mis hermanos

y abuelo queridos, por el gusto de compartir este logro acadmico con ellos. A ti bonita,

por la felicidad que me das.

A mi asesora Judith Miloslavic por su tiempo y asistencia para la elaboracin de esta

tesis. A Cinthya Arguedas y Nride Sotomarino, por sus comentarios y observaciones

realizadas sobre este documento.

A los amigos y colegas profesionales que colaboraron con datos y opiniones con algn

tema especfico del documento y me permitieron la realizacin de entrevistas para su

elaboracin: Vctor Torres, Henry Dyer, David Tenorio, Flor Blanco, Jorge Arruntegui,

Cristian Len.

A los amigos que se alegran por este avance en mi carrera profesional.

Finalmente, a aquellas personas que colaboraron para el desarrollo de este documento y

que he olvidado explicitar en las lneas anteriores.

ix

RESUMEN EJECUTIVO

En el mes de mayo del ao 2009 el Presidente de la Repblica, Alan Garca Prez,

anunci el desarrollo de evaluaciones masivas en el sector pblico peruano, a cargo de

SERVIR.1 Las condiciones para atender dicho mandato poltico fueron adversas: el ente

rector se haba creado recientemente (en el mes de julio del ao 2008), y no haba existido

una poltica pblica en el Estado peruano para gestionar sus recursos humanos en, por lo

menos, los ltimos 30 aos2, por lo que no se contaban con los recursos adecuados para

emprender dicha labor y, por el contrario, existan institucionalizadas prcticas de gestin

contrarias a los fines de los sistemas administrativos profesionales.3

En dichas condiciones, sin embargo, SERVIR logr implementar evaluaciones masivas

dirigidas a los trabajadores del sector pblico. Estas se realizaron en dos de los sistemas

administrativos del Estado: el sistema de inversin pblica (SNIP), en el ao 2009, y el

sistema de abastecimiento, en el ao 2010. Posteriormente, esta intervencin obtuvo

distintos reconocimientos por su contribucin al desarrollo del servicio civil: en el ao

2010 fue premiada por la ONG Ciudadanos Al Da (CAD) como Buena Prctica en

Gestin Pblica, y en el ao 2011 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace

referencia a ella por su contribucin al mejoramiento del ndice de Desarrollo Burocrtico

peruano.4

La aplicacin de los Diagnsticos de Conocimiento (DC) es, por lo antes explicado, una

intervencin pblica conveniente de estudiar. El estudio realizado en la presente tesis se

concentr en dos aspectos: la descripcin de la gestin desplegada en su desarrollo y una

aproximacin al valor pblico creado por la intervencin.

Con respecto al primer elemento, se concluy que existieron acciones vinculadas a los

ejes funcionales de la gestin pblica estratgica planteados por Moore (1995) realizadas

1 Este mandato poltico fue expresado en el marco del discurso de apertura del primer curso introductorio del Cuerpo de Gerentes

Pblicos de SERVIR, y ratificado das posteriores en comunicacin directa del Presidente de la Repblica con la Presidenta Ejecutiva

de SERVIR, Nuria Esparch. 2 Ver: SERVIR (2012a, 2012b), BID (2006, 2011). 3 Entrevistas realizadas. Estas fueron las conclusiones a las que arribaron los diagnsticos realizados por el ente rector al inicio de sus

funciones. Ver como evidencia, entre otros, Arruntegui (2010), BID (2006,2011), SERVIR (2009, 2012a). 4 Como se ver ms adelante, junto a la creacin del ente rector y del Cuerpo de Gerente Pblicos, el desarrollo de las evaluaciones fue

una de las acciones que contribuy con que el ndice de Desarrollo Burocrtico peruano mejorara la calificacin asignada por el BID

en ms del 100%, en comparacin con obtenida en el ao 2006.

x

por el equipo de gestin responsable de la implementacin de los DC: hubo una

definicin sustantiva de la intervencin, acciones de gestin poltica y de gestin

operativa. Las acciones que permitieron la viabilidad de la intervencin fueron, en

correspondencia con dichos ejes funcionales, las siguientes:

1) Primero, vinculado a la definicin sustantiva de la intervencin, se logr, en su

desarrollo, identificar una propuesta de creacin de valor pblico precisa, que limit

el alcance del mandato legal y poltico asignado a SERVIR para hacerlo viable.

2) Segundo, vinculado a la gestin poltica, se logr atender la demanda poltica para

contribuir con el posicionamiento del ente rector, como parte de la estrategia global de

la entidad, manteniendo la legitimidad en su desarrollo a travs de la participacin de

los entes rectores de los sistemas administrativos evaluados y empleando mecanismos

persuasivos para el resto de actores coproductores (organizaciones pblicas y

servidores pblicos).

3) Tercero, vinculado a la gestin operativa, se logr elaborar y emplear una solucin

tcnica para el problema pblico: la metodologa de evaluacin de conocimientos

como medio para contribuir con el fortalecimiento de las capacidades de los

trabajadores del sector pblico.

En referencia al segundo elemento, de creacin de valor pblico, encontramos que este se

obtuvo de manera parcial. Los DC no lograron crear valor pblico, segn el criterio de

efectividad, debido a que no obtuvo resultados significativos en la reduccin de las

brechas de conocimiento para fortalecimiento de capacidades de los servidores pblicos,

especficamente, no logr concretar las capacitaciones posteriores a la etapa de

evaluacin. Sin embargo, visto desde una perspectiva de creacin de valor pblico a

mediano y largo plazo, la intervencin ha producido valor pblico, debido a que se logr

poner en marcha una organizacin con una propuesta tcnica para atender el problema de

las capacidades en los trabajadores del sector pblico, y que ha acumulado aprendizaje

organizacional en ese sentido. Esta segunda perspectiva sobre el valor creado por la

intervencin, especficamente en la poltica de gestin de recursos humanos, es

especialmente importante, porque se trata de una reforma administrativa que, entre otras

xi

caractersticas, debe contener, precisamente, una visin de creacin de valor pblico de

mediano y largo plazo, para lograr obtener resultados significativos.5

Como recomendaciones para su continuidad se han planteado las siguientes:

Primero, complementar el diseo de la intervencin en consideracin con su ltima etapa,

de desarrollo de las capacitaciones. Deben considerarse las recomendaciones planteadas

por la evaluacin de las experiencias6, en referencia a lo que se puede interpretar, bajo el

marco conceptual propuesto por Moore (1995), como la inclusin de mejores mecanismos

de persuasin para los actores coproductores. Complementar el proceso de creacin de

valor pblico permitir, a su vez, fortalecer las capacidades de la intervencin para lograr

superar su entorno autorizativo7. El desarrollo actual de los DC en el sistema

administrativo de la gestin de los recursos humanos, en el que SERVIR es ente rector,

as como el impulso que se viene dando a la capacitacin a travs de la Escuela Nacional

de Administracin Pblica (ENAP, por sus siglas) representa una oportunidad para

obtener resultados en el cierre de brechas de conocimientos. SERVIR puede lograr

evidenciar, tras un modelo de capacitacin para los servidores pblicos de las ORH, el rol

que puede tener un ente rector para la capacitacin de sus trabajadores, en articulacin

con el rol que desempee la ENAP. Este, no obstante, no tendra por qu constituir un

5 Las polticas de gestin pblica se caracterizan por ser de muy difcil implementacin. Esto, debido a que, entre otras caractersticas,

estas son de () bajo desempeo y alta persistencia (Resende (2004), citado por Lustosa (2009), en Mariez (2012)). Estas

caractersticas se deben a que estas polticas, al tratar de establecer un nuevo orden en el funcionamiento de la burocracia estatal, se

encuentran con una mayor cantidad de opositores, acostumbrados al status quo de la administracin pblica, y muy pocos interesados

en dichos cambios. Como seala Resende (citado por Lustosa (2009:), en Mariez (2009)): () los directivos que las lideren se

encontrarn, como opositores, con todos aquellos beneficiados y acostumbrados al modo de operar anterior, y, como defensores,

aquellos pocos interesados en concretar la reforma y quienes se beneficiarn con ella. A ello se adiciona, adems, la insuficiente

demanda interna por este tipo de reformas (Fukuyama (2004), citado por Cortzar (2012)) y la falta de consenso poltico sealados

por Cortzar (2012). Especficamente, Ugarte (2010:116) ha sealado cmo en el caso de la poltica de gestin de recursos humanos, o

reforma del servicio civil, es especialmente importante contar en el proceso de reforma con una perspectiva de creacin de valor

superior al corto plazo:

La reforma del servicio civil () es un proceso complejo y polticamente sensible, que requiere de una estrategia de corto y mediano

plazo (). Por un lado, necesita desarrollar herramientas para superar la falta de informacin rigurosa que debe servir de base para

modelar la reforma, tanto para poder medir el impacto fiscal de las polticas de gestin de recursos humanos, como para desarrollar

capacidades en las entidades pblicas que tendrn que implementar los nuevos mtodos de gestin del servicio civil. Por otro, deber

desarrollar estrategias creativas que le permitan superar los costos polticos asociados a esta reforma, y convencer sucesivamente a

varios gobiernos de que no se pueden seguir posponiendo estas tareas, dado que la calidad de la gestin de las organizaciones pblicas

depende en gran medida de la calidad del recurso humano con el que cuenta.

Entre otros autores, se puede revisar aquellas caractersticas sealadas por Marcel (1993), las cules puede comprenderse tambin dentro de este marco de reforma consistente, de mediano y largo plazo. 6 SERVIR (2012c). 7 Entorno autorizativo se utilizar, en adelante, como equivalente al trmino authorizing environment, empleado por Moore (1995).

xii

modelo nico imitable en el resto de sistemas administrativos, pero s evidenciar la

consecucin de resultados tras la aplicacin de los DC.

Segundo, debe fortalecerse el componente de gestin del conocimiento de la intervencin,

visto el proceso, precisamente, desde una perspectiva de creacin de valor pblico de

corto y largo plazo. La sistematizacin continua del aprendizaje, facilitadores y

dificultades en el desarrollo del proceso, con el fin de asegurarse la viabilidad de su

aplicacin. En la actualidad, por ejemplo, se ha renovado el 100% del equipo de la GDCR

que responsable de aplicar los DC en el SNIP y el sistema de abastecimiento. Asimismo,

la experiencia de aplicacin en el sistema administrativo de la gestin de los recursos

humanos est a cargo de una gerencia distinta (GDIS) y algunas dificultades presentadas

en su desarrollo comunican la utilidad de fortalecer dicho componente.

Tercero, los propsitos anteriores deben analizarse, en conjunto, con la Gerencia de

Desarrollo de Poltica de Recursos Humanos (GDPRRHH) de SERVIR, que es la

responsable del diseo de la Nueva Ley del Servicio Civil (NLSC), de manera que se

logre incorporar el aprendizaje obtenido con los DC para lograr, en un escenario de

aprobacin de la propuesta de ley (NLSC) su reglamentacin y desarrollo efectivo.

Finalmente, en relacin a su alcance con respecto al tamao del servicio civil, y visto el

sector pblico en su conjunto desde una perspectiva ciudadana, debe tenerse en cuenta

que es una labor pendiente del Estado complementar la metodologa de los DC como

alternativa de solucin para promover las mejoras en la gestin de las evaluaciones y

capacitaciones para el resto de trabajadores del sector pblico. En dicho grupo

encontramos a los servidores pblicos con funciones especializadas, cuyo tamao no se

conoce an con precisin, y las carreras pblicas especiales, que representan

aproximadamente el 60% del servicio civil.8 En ese sentido, ser importante asegurar

acciones de coordinacin mnimas que evidencien a la ciudadana la uniformidad de los

principios base que guan las acciones de evaluacin y capacitacin aplicados a los

operadores de las funciones administrativas y las pertenecientes a las carreras pblicas

especiales.

8 La caracterizacin del servicio civil peruano segn regmenes laborales se encuentra detallada en el captulo 4 de este documento.

Especficamente, en el subcaptulo 4.5, que muestra la contribucin potencial de los DC al servicio civil peruano.

13

CAPTULO 1: INTRODUCCIN

1.1 TEMA DE ESTUDIO

El estudio de la gestin pblica tiene como uno de sus objetos principales la actuacin del directivo

pblico. Estos actores, responsables de dirigir las organizaciones pblicas, y de ejecutar las

intervenciones que conforman las polticas pblicas, tienen como exigencia actual en los servicios

civiles profesionalizados el actuar generando resultados, satisfaciendo las demandas de los

ciudadanos, valorando los procesos de evaluacin y fortaleciendo las instituciones democrticas. Un

marco conceptual til para comprender esta orientacin de la funcin directiva pblica es el elaborado

por Mark Moore (1995), en la denominada gestin estratgica para la creacin de valor pblico.

Un modo de simplificar la actuacin del sector pblico, para fines de su estudio, es interpretar que

este, a travs de sus procesos polticos y de gestin pblica, tiene la tarea de identificar problemas

pblicos y buscar su atencin, en correspondencia con el rol que la sociedad le haya asignado al

Estado.9

Siendo as, un elemento complementario al estudio de la gestin pblica, y cuya revisin es til para

comprender la labor que se ha mencionado cumple el sector pblico, es el de las polticas pblicas.

As, la atencin que presta el sector pblico a los problemas de inters social puede interpretarse

como el cumplimiento del ciclo de gestin de las polticas pblicas: el proceso de identificacin de

problemas pblicos, y su inclusin en la agenda gubernamental a travs de la agendacin10

,

formulacin, implementacin y evaluacin de las intervenciones que atienden determinados

problemas pblicos.

Una manera de aproximarse al vnculo de ambos conceptos (de la gestin pblica y de las polticas

pblicas) es que, si bien la esencia de la gestin pblica consiste en la toma de decisiones y los

procesos que dan operatividad a la accin de la administracin pblica para atender los problemas

pblicos que se han manifestado como de inters poltico y social, sta no se concentra nicamente en

9 Este rol es posible de identificar en dos fuentes de referencia: lo sealado en su marco legislativo, centralmente la Constitucin Poltica, y en la

operatividad real del sector pblico, cuyo margen de accin, al tratarse de una concrecin del rol sealado por el marco legislativo, se encuentra en

mayor medida en un proceso de ajuste permanente. 10 En adelante se utilizar el trmino agendacin en correspondencia con el uso que se le ha dado por diversos autores que se han referido al

establecimiento de la agenda pblica y gubernamental, como equivalente al trmino en ingls agenda setting, etapa inicial del ciclo de desarrollo de las

polticas pblicas (Ver: Fischer, Miller y Sidney (2007)).

14

el proceso de implementacin de decisiones polticas/sociales, sino que est involucrada tambin en

los procesos polticos y de definicin de la agenda gubernamental.

Basndonos en Moore (1995), encontramos que el rol del gestor pblico incluye una funcin poltica

pero sta, como puede pensarse equivocadamente, no consiste en reemplazar a los actores polticos

responsables de identificar las demandas ciudadanas quienes, a travs de procesos electorales

democrticos, han obtenido la legitimidad para plantear la agenda gubernamental, sino que consiste

en contribuir a que los procesos de identificacin de problemas pblicos, definicin de los objetivos

pblicos y de seleccin de alternativas de solucin para su atencin (es decir, la definicin de la

agenda gubernamental) sean los ms veraces y tiles posibles. Posteriormente, sin duda, sern los

gestores pblicos los principales responsables de implementar esas decisiones y evaluarlas para,

ptimamente, generar un crculo virtuoso de mejora continua que conlleve a una atencin real del

problema pblico tratado por sus intervenciones.

Esta funcin poltica es importante de remarcar pues, en la implementacin de intervenciones

pblicas, ser necesaria, adems de en el momento en que se definen objetivos pblicos y alternativas

de solucin, en la provisin de recursos presupuestales y de autoridad pblica para lograr sus

concrecin. La armona de definir sustantivamente una intervencin pblica, y lograr que esta sea

viable operativa y polticamente es lo que denomina Moore (1995) como aquella gestin pblica ms

adecuada para la creacin de valor pblico. Puede interpretarse, as, la finalidad del gestor pblico,

como creacin de valor pblico.

Establecido el marco de actuacin de un gestor pblico, la presente investigacin constituye un

estudio de caso sobre una intervencin pblica que forma parte de una poltica de gestin

implementada recientemente en la administracin pblica peruana. Se trata del estudio de los

Diagnsticos de Conocimientos (DC en adelante) desarrollados por la Autoridad Nacional del

Servicio Civil (SERVIR) desde el ao 2009, y cuya implementacin contina hasta la fecha.

Un breve acercamiento al caso de estudio permitir comprender de mejor manera el tipo de

intervencin pblica y la importancia particular que tiene en el contexto actual de reforma del Estado

peruano:

1. Se trata de una poltica pblica de reforma administrativa, especficamente, forma parte de la

reforma de la gestin de los recursos humanos de la administracin pblica peruana, siendo

15

este un elemento central para la modernizacin de las administraciones pblicas, incluso el

principal para diversos autores.11

2. Se trata de una poltica pblica de reciente implementacin, por lo que su estudio adems de

describir la gestin desplegada como insumo til para la toma de decisiones de otros

directivos pblicos o para estudios comparativos entre esta y otro tipo de intervenciones

pblicas, buscar sealar ideas orientadas a la continuidad de la poltica, segn los

documentos y entrevistas realizadas.

1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO

El estudio procura realizar un acercamiento al complejo proceso de la gestin pblica, siendo el caso

tratado parte de un proceso de reforma administrativa. De manera especfica, el estudio busca:

1. Identificar los aspectos estratgicos principales que tuvo la gestin desplegada en la

intervencin en sus experiencias de implementacin, realizadas durante los aos 2009 y 2010,

teniendo como referencia el marco terico de la gestin estratgica para la creacin de valor

pblico planteado por Moore (1995).

2. Explicar la situacin actual del proceso de creacin de valor pblico de la intervencin, segn

el marco terico citado, y plantear algunas consideraciones para su continuidad.

3. Estimar la contribucin potencial que tienen los DC con respecto a su relacin con los

subsistemas de gestin de los recursos humanos12

y su alcance con respecto al tamao del

servicio civil peruano.

1.3 JUSTIFICACIN

El Estado peruano, si bien se encuentra caracterizado en la actualidad por el crecimiento econmico

sostenido que muestran sus cifras macroeconmicas (producto bruto interno, reservas internacionales,

inversin extranjera directa, entre otros), tambin cuenta con una alta tasa de pobreza y pobreza

extrema, (aproximadamente, del 30% y 10%), y la percepcin ciudadana con respecto a la necesidad

de cambios en la administracin pblica, acusada por su ineficiencia y falta de transparencia en su

funcionamiento.13

11 Ver por ejemplo a Vignolo, Lucero y Vergara, (1993), en: Lahera (1993). 12 Siguiendo a Longo (2006:41), el sistema de gestin de los RR.HH. est conformado por un conjunto de subsistemas de gestin, que contienen

procesos diversos. Este se detallar en el documento, en la seccin de presentacin de la intervencin. 13 Una fuente para estimar la satisfaccin con respecto al funcionamiento de la administracin pblica es el indicador presentado por el Latinobarmetro

2011, de satisfaccin con respecto a los servicio pblicos: el Per, representa el pas con ndice de satisfaccin ms bajo en la regin, segn los Informes

presentados para los aos 2009, 2010 y 2011 con respecto a este indicador, siendo3.9%, 3.7% y 3.9%, respectivamente para ese aos, el porcentaje de

16

En los Estados latinoamericanos, especialmente, es urgente desarrollar capacidades estatales, entre las

que se encuentra las capacidades de gestin, de manera que estos tengan la capacidad de disear e

implementar polticas pblicas que permitan profundizar los procesos de consolidacin democrtica,

hagan sustentable el crecimiento econmico y reduzcan la desigualdad social.14

As, para resolver el escndalo moral de un pas con altas tasas de crecimiento pero tambin de

pobreza y contribuir con avanzar en su desarrollo, es importante generar estudios sobre su sector

pblico, para diagnosticar su funcionamiento y plantear propuesta de mejora, siendo en ello un objeto

principal la actuacin de sus directivos, que, en trminos de Barzelay y Cortzar (2004), son las

prcticas de gestin pblica.

1.4 METODOLOGA

La metodologa seguida en el estudio fue la siguiente:

Primero, se desarroll una etapa de recojo de informacin sobre el caso de estudio, que incluy la

compilacin de referencias bibliogrficas tiles para la elaboracin del marco terico: el estudio de

las polticas pblicas, la gestin pblica y la reforma de los servicios civiles.

Esta etapa, adems de la construccin del marco terico, incluy un acercamiento al caso de estudio a

travs de documentos oficiales de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que es la organizacin

pblica que implement la intervencin pblica de estudio. Ello incluy informes de libre acceso a

travs del portal web de la entidad, as como documentos internos vinculados al proceso de

implementacin de los Diagnsticos de conocimiento: estudios previos, informes de resultados,

presentaciones y el informe de la evaluacin aplicada a la intervencin de estudio. Posteriormente, a

travs de los profesionales David Tenorio y Henry Dyer, ambos de la Gerencia de Desarrollo de la

Poltica de la Gestin de los Recursos Humanos (GDPGRRHH) del ente rector, se fueron precisando

datos sobre servicio civil peruano empleados en el documento.

Otro de los documentos secundarios utilizados fue la exposicin realizada por el ex Gerente de

Desarrollo de Capacidades y Rendimiento (GDCR) de SERVIR, Jorge Arruntegui, directivo

responsable de la implementacin de los Diagnsticos de Conocimiento, presentada en la Facultad de

Gestin y Alta Direccin (FGAD) de la PUCP, en el marco de desarrollo del curso electivo

encuestados que manifest estar satisfechos. Con respecto a la percepcin de corrupcin, ver: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2012. En ella, el 47% de peruanos, aproximadamente, encuentran como segundo problema principal del pas el fenmeno de la corrupcin, slo

despus de la delincuencia y falta de seguridad. 14 Isuani (2013) en Alza (2013).

17

desarrollado en el semestre 2010-2, denominado Temas Avanzados en Gestin Pblica. En esta

ponencia el directivo expuso el desarrollo de los DC como intervencin que forma parte del proceso

de reforma de la gestin de los recursos humanos en el servicio civil peruano, precisando el marco

institucional y el proceso de toma de decisiones que permiti implementar la primera intervencin

piloto de la herramienta.

La segunda etapa consisti en el anlisis de la referencia bibliogrfica compilada. Dado que el autor

de esta tesis ya conoca la intervencin de estudio por haberla tratado en el curso electivo del plan de

estudios de la FGAD citado, y haber realizado prcticas pre-profesionales en la GDCR de SERVIR, el

primer paso en el anlisis fue la seleccin de los elementos tericos que conformaran el marco

terico de la tesis, dado que ya se contaba con el primer acercamiento necesario sobre el caso

emprico.

La tercera etapa, de redaccin, consisti en la elaboracin del marco terico y la descripcin del caso

de estudio a partir de los documentos compilados en la primera etapa del proyecto.

Finalmente, en la cuarta etapa, se procur el anlisis, a partir de las herramientas tericas revisadas,

de la gestin desplegada en la implementacin de los DC, as como del proceso de creacin de valor

pblico de la intervencin y de la contribucin potencial de la misma al desarrollo del servicio civil

peruano. Para ello se incluy la realizacin de entrevistas semi-estructuradas a Jorge Arruntegui,

directivo pblico responsable de implementar los DC desde la GDCR de SERVIR, y a Flor Blanco y

Vctor Torres, ambos integrantes de dicha gerencia. Con estos elementos, pudo concluirse la tercera

etapa de anlisis del caso de estudio y concluir la elaboracin del documento.

Barzelay y Cortzar (2004) sealan que el estudio sobre las Prcticas de Gestin Pblica puede

centrarse en dos aspectos: los resultados generados por estas intervenciones, y la gestin desplegada

para su desarrollo. Estos autores sealan una metodologa centrada en este segundo tipo de estudios, y

resaltan la utilidad de generar estudios de caso, ya sean descriptivos o comparativos, para producir

conocimientos sobre la gestin pblica. En ese sentido, el enfoque metodolgico del presente estudio

de caso, tiene una doble intencin, aunque con las limitaciones que se han sealado: por un parte,

constituye un estudio de caso descriptivo sobre la gestin desplegada en la intervencin, basado en un

anlisis cualitativo que pudo desarrollarse a partir de fuentes secundarias y primarias de

18

informacin15

; y, por otra parte, constituye un estudio centrado en sus resultados en la medida que la

informacin recabada permita identificar este aspecto.

El estudio, as, no pretende ser concluyente en referencia a los elementos que podran asegurar que

una intervencin pblica sea exitosa, sino que se limita a describir el caso y analizarlo, con los

elementos tericos citados, slo a partir de la informacin disponible que ha sido recopilada, la misma

que se lista en la seccin de referencias bibliogrficas del documento. As, por ejemplo, si bien el

proceso de creacin de valor pblico es complejo y su medicin puede representar un proyecto de

anlisis exhaustivo de una determinada intervencin pblica, en este estudio, se limitar a dar un

acercamiento al valor pblico que crea la intervencin, slo a partir de la informacin con que se

cuenta disponible, como los resultados provistos por la evaluacin de las experiencias de aplicacin

de los DC, y no incluir un anlisis mayor, como podra ser la aplicacin de otras herramientas con

las cules se puede realizar una aproximacin ms acertada sobre el valor pblico creado, como

pueden ser los anlisis econmicos (costo beneficio, etc.), filosficos o de otro tipo.

Los resultados del estudio, sin embargo, sern tiles, tanto para conocer la gestin pblica desplegada

en la intervencin particular de estudio, como para poder realizar futuros estudios comparativos que,

en el mejor de los casos, permitan dar luces sobre las variables que posibilitan en mayor medida tener

una gestin exitosa en el sector pblico o, mejor dicho, que permitan a los directivos pblicos

implementar intervenciones pblicas que logren crear valor.16

A continuacin se presenta un grfico que resume la metodologa seguida en el estudio:

Grfico 1: Metodologa seguida en la tesis

Fuente: elaboracin propia

15 Esta informacin, como se ha mencionado, fue provista por los integrantes del equipo que desarroll dicha intervencin, la propia entidad pblica de estudio, un recurso adicional provisto por el repositorio documental de la FGAD y en el caso de las referencias bibliogrficas, las bibliotecas de la

universidad y los documentos acadmicos de libre acceso a travs de internet. 16 Barzelay y Cortzar (2004).

Recojo de

informacin

Etapa 1

Anlisis de

informacin

Etapa 2

Elaboracin del

marco terico y

descripcin del

caso de estudio

Etapa 3

Realizacin de

entrevistas, Anlisis

del caso

Etapa 4

Elaboracin del

informe final

19

Asimismo, los elementos tericos utilizados para su anlisis no sern los procesos de gestin

planteados por Barzelay y Cortzar (2004)17

, sino que se utilizar el marco de la gestin pblica

estratgica elaborado por Moore (1995) y, complementariamente, el ciclo de desarrollo de las

polticas pblicas, descrito por Lindblom (1991). Ver a continuacin este marco terico de referencia:

Grfico 2: Marco terico utilizado para el anlisis de la intervencin

Fuente: elaboracin propia

1.5 ESTRUCTURA

En una primera seccin, se presenta el marco terico sobre el concepto de las polticas pblicas y la

gestin pblica, ambos tiles para el anlisis posterior del caso.

En la segunda seccin, se presenta el caso de estudio, que incluye una descripcin del marco

institucional del problema pblico que la intervencin atiende; es decir, el marco analtico para las

reformas de los servicios civiles, y el proceso de reforma del servicio civil peruano.

En la tercera seccin, se presenta el anlisis del caso, que incluye el anlisis de la gestin desplegada,

el acercamiento al proceso de creacin de valor pblico y la identificacin de la contribucin

potencial de los DC al desarrollo del servicio civil peruano.

Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones del estudio.

17 Entre ellos, encontramos: planificacin organizativa y de recursos, gestin de operaciones, control de gestin, retroalimentacin de la estrategia, entre

otros.

Caso de estudio: El

desarrollo de las

evaluaciones de

conocimiento

implementadas por SERVIR

(2008-2012)

Gestin

Pblica

Estratgica

Ciclo de desarrollo de

las polticas pblicas

Componente

1.

Componente 2.

20

CAPTULO 2: MARCO TERICO

En este captulo se presentar la definicin seguida por el estudio para los conceptos del Estado, las

polticas pblicas, la gestin pblica y, de manera ms especfica, la gestin pblica estratgica. Ver a

continuacin, en dicho orden, las nociones que enmarcan conceptualmente el presente estudio.

2.1 EL ESTADO Y LAS POLTICAS PBLICAS

Desde las ciencias sociales se han planteado, a lo largo de su estudio, mltiples definiciones sobre el

Estado, centradas generalmente en las razones de su origen o en sus capacidades; sin embargo, no

existe un consenso nico para tal definicin.18

El Estado, segn la nocin weberiana, que referente

clsico para tratarlo, es una comunidad humana que (exitosamente) reclama el monopolio del uso

legtimo de la fuerza fsica dentro de un territorio determinado [] (Weber (2000:83), citado por

Atlman (2012:525).

Una manera adicional de comprender qu es el Estado, ms all de resaltar la capacidad de coercin

que tiene sobre los miembros de su comunidad y la capacidad de defender su soberana19

, es cuando

este es visto como un contrato o consenso social que se encuentra en un proceso de ajuste o

perfeccin permanente.20

En esa lnea se encuentra la conceptualizacin que tomaremos del Estado para el presente estudio: el

Estado es el conjunto de relaciones sociales, econmicas y polticas con que cuentan los ciudadanos

dentro de un territorio definido, que cuenta con la capacidad de coercin interna y de defensa de su

soberana ante agentes externos. Dichas relaciones sociales, econmicas y polticas representan el

contrato social de sus ciudadanos, que se encuentra en un proceso de ajuste permanente, y est

constituido por el marco legal que regula dichas relaciones y las prcticas institucionalizadas en sus

sociedades.21

Bajo esta concepcin, una manera de interpretar el desarrollo de los Estados es que stos logren

contratos sociales ms consistentes; es decir, que estrechen las brechas entre el deseo de sus

ciudadanos por el marco legislativo e instituciones que quieren y las que realmente tienen. En otras

palabras, diremos que un Estado es ms desarrollado que otro cuando sus ciudadanos se encuentren

18 Ver Altman (2012). 19

Uno de los autores que ha resaltado esta variable es Tilly (1975). 20 Ver Esparch (2012:9) quien cita a Stiglitz. Entre otros autores relacionados a la teora contractual del Estado, se encuentra como principal referencia la obra clsica de Thomas Hobbes, Leviatn. 21 Siguiendo a Esparch (2012:9) en su definicin de polticas pblicas, este contrato social es el que otorga una estabilidad social, econmica y poltica

mnima, la cual constituye el concepto de gobernabilidad.

21

ms satisfechos por el marco legal que regula sus relaciones sociales, econmicas y polticas, as

como por aquellas que perciben ocurren en la prctica.

Los Estados, al tener contratos sociales imperfectos, emprenden modificaciones a su marco legal y

desarrollan intervenciones pblicas con el fin de mejorarlos. Estas acciones, que buscan

deliberadamente la atencin a un determinado problema pblico, son las denominadas polticas

pblicas.

En palabras de Villanueva (1996)22

, las polticas pblicas son () un comportamiento propositivo,

intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Se pone en movimiento con la decisin de

alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios; es una accin con sentido. Es as que, a travs

de las polticas pblicas, los Estados buscan modificar y afianzar su contrato social (Esparch 2012:9).

Este proceso, de mejoramiento de sus polticas pblicas para el afianzamiento de su contrato social, es

de especial relevancia en el caso de los Estados latinoamericanos, dado su contexto de ineficacia

organizacional, inefectividad legal y dbil representatividad (ODonell 2004).

2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Siguiendo a Lindblom (1999), para el anlisis de las polticas pblicas, es til considerarlas segn un

ciclo de desarrollo que puede ubicarse entre la identificacin de un problema pblico para su

insercin a la agenda pblica, hasta la evaluacin de las intervenciones del sector pblico en atencin

a dicha problemtica. En referencia a ello, el ciclo de desarrollo de las polticas pblicas que se

tomar como referencia es el siguiente:

Grfico 3: Ciclo de desarrollo de las polticas pblicas

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Lindblom (1999)

22 Citado por Zurbriggen (2009:436).

Formulacin de polticas pblicas

para atender la problemtica en

cuestin

Implementacin de las polticas pblicas

(conjunto de intervenciones

pblicas)

Evaluacin de las polticas pblicas y su modificacin

Ingreso de una problemtica

social a la agenda pblica

22

El primer elemento en dicho ciclo de desarrollo es la agenda pblica. Esta se refiere al conjunto de

temas de inters de los ciudadanos en un momento determinado. El inters pblico puede

concentrarse permanente o espordicamente en diversos problemas existentes en la sociedad. Los

actores y espacios que, concretamente, conforman la agenda pblica, adems de los actores polticos,

son, entre otros: los medios de comunicacin, lderes de opinin, dirigentes de organizaciones de la

sociedad civil y del sector empresarial, y los funcionarios pblicos. As, el ingreso de determinadas

problemticas a la agenda pblica (al foco de inters de los ciudadanos) estar determinado, entre

otros factores, por el grado de intensidad en la capacidad efectiva que tienen estos actores por

convertir el inters de particulares (individuales o de grupos representados) en el inters pblico en

cada Estado.

En el caso de la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, es preferible

desligar su dimensin normativa de su dimensin efectiva. As, en su dimensin normativa, se

comprende que cualquier actor, desde el sector pblico, privado o de la sociedad civil, es capaz de

desarrollar la formulacin de un proyecto de ley como parte del inicio o modificacin de una poltica

pblica, y este necesariamente deber pasar por el proceso legislativo, en el que los representantes

polticos sern los responsables de concretarla finalmente. Idealmente, es el Poder legislativo el

llamado a plantear marcos legislativos que dirijan las polticas pblicas.

Visto desde su dimensin efectiva, sern los funcionarios pblicos los responsables de formular e

implementar las polticas pblicas; es decir, el diseo y la operatividad de las soluciones tcnicas en

atencin a los problemas pblicos en cuestin. Para ello, stos podrn apoyarse en actores del sector

privado y de la sociedad civil para cada una de stas etapas: formulacin (por ejemplo,

establecimientos de mesas de trabajo conjunta con actores acadmicos, o la contratacin de empresas

consultoras), implementacin (por ejemplo, el caso de la tercerizacin y del desarrollo de las

Asociaciones Pblico Privadas) y evaluacin (evaluaciones independientes).

Un concepto adicional a estos es el de agenda gubernamental.23

La agenda gubernamental est

referida al conjunto de actividades que constituyen el quehacer de la administracin pblica. As, si

bien en la etapa inicial, de acuerdo al ciclo de desarrollo de las polticas pblicas sealado, se produce

el proceso de introduccin de una problemtica social a la agenda pblica, se sealar que esta es

23 La diferenciacin de ambos conceptos fue planteada por Roger Cobb y Charles Elder (1972, 1976, 1984). Ver Elder (2000:31). Otro autor que hace

referencia a este concepto es Aguilar (2009:15).

23

parte de la agenda gubernamental cuando se haya concretado el desarrollo de una poltica pblica

como parte del quehacer de la administracin pblica (regulaciones normativas e intervenciones

pblicas).

La razn de ser de este concepto adicional es que permite diferenciar el concepto de la agenda pblica

del quehacer del sector pblico. As, si bien un problema pblico puede permanecer por un periodo de

tiempo en la agenda pblica; es decir, en los temas de debate de la opinin pblica, su atencin por

parte del sector pblico, a travs de polticas pblicas, slo ocurrir de manera efectiva en la medida

en que ste permanezca en la agenda gubernamental, lo que depender, como veremos ms adelante,

de las circunstancias que caractericen el entorno del sector pblico que la afecte y la accin

estratgica que puedan ejercer los directivos pblicos involucrados en su atencin.

2.3 LA GESTIN PBLICA

Hemos sealado, hasta el momento, que la funcin del sector pblico es la de acercar las polticas

pblicas vigentes en las sociedades a las aspiraciones colectivas expresadas a travs de las demandas

ciudadanas, lo que implica la modificacin tanto de los marcos legislativos como del quehacer de los

Gobiernos.

Partiendo de este marco conceptual, encontramos que la gestin pblica es el conjunto de acciones

desplegadas por el sector pblico que buscan hacer efectivas las polticas pblicas a travs de las

intervenciones realizadas por sus aparatos administrativos, lo que incluye la utilizacin de sus

recursos a travs de procesos productivos, como: la gestin de los recursos financieros, de los

recursos humanos, de las operaciones, de las comunicaciones, planeamiento, sistemas de evaluacin y

control, entre otros.24

24 Las ciencias de la gestin, cuyo origen se atribuye a autores de inicios del siglo XX, como Fayol (1916), Chevalier (1917), Hopf (1933), Gulick

(1936), entre otros, tuvo en sus inicios una intencin de aplicacin generalista, aplicable tanto a organizaciones del sector pblico como del sector

privado (y de la sociedad civil) (Losada (1999)). Sin embargo, en su desarrollo, por haberse originado mltiples enfoques para el estudio de las organizaciones (econmico, psicolgico, etc.), y estos haber sido considerados para la generacin de tcnicas de gestin empresarial (aplicadas

exitosamente), stas se han vinculado nicamente al sector empresarial.

En la actualidad, como consecuencia de la bsqueda de un mejor funcionamiento de las administraciones pblicas, se ha dado su aplicacin al sector

pblico (aproximadamente en los ltimos 30 aos), conocido este conjunto de tcnicas como el enfoque de la Nueva Gestin Pblica. (Koldo Echebarra (1999) hacen referencia de su aplicacin en los pases miembros de la OECD desde fines de los aos 70.)

As, la gestin pblica representa un concepto catalizador del conjunto de cambios en las prcticas organizacionales del sector pblico (que toman como insumos las tcnicas gerenciales del sector empresarial) orientado a mejorar su funcionamiento, con el fin de que las administraciones pblicas

cumplan de mejor manera el rol que las sociedades le han asignado.

Dos consideraciones principales, tiles para dar marco al desarrollo de la gestin pblica en la actualidad, son las siguientes: La primera, consiste en

destacar el carcter creador que tiene la gestin pblica. Es decir, los directivos pblicos, y servidores pblicos en general, tienen como reto el de crear

procesos de mejora en el funcionamiento de sus organizaciones de manera permanente, y si bien pueden tomar como insumos experiencias y tcnicas de

24

Dichas intervenciones pblicas, vistas operativamente, estn dirigidas por los directivos pblicos,

quienes son los responsables de las organizaciones, programas y proyectos pblicos, as como de sus

gerencias o unidades de direccin de mando medio y operativo. As, al referirnos a la gestin pblica,

nos ocupamos, en otras palabras, del conjunto de acciones desplegadas por los directivos pblicos

para cumplir con hacer efectivas las polticas pblicas a travs de intervenciones realizadas desde las

organizaciones, programas o proyectos que dirigen.

La gestin pblica, como puede pensarse, no se concentra nicamente en el proceso de

implementacin de decisiones polticas y sociales, sino que es ms amplia, pues est involucrada

tambin con el proceso de definicin de la agenda gubernamental. Esto, sin embargo, no quiere decir

que su participacin consiste en reemplazar a los actores polticos responsables de la funcin

representativa, quienes a travs de procesos electorales democrticos, han obtenido la legitimidad

para plantear la agenda gubernamental, sino que sta consiste en contribuir a que el proceso de

identificacin de problemas pblicos, la definicin de los objetivos pblicos y la seleccin de las

alternativas de solucin (es decir, la definicin de la agenda gubernamental) sean los ms veraces y

tiles posibles para atender las demandas de los ciudadanos.25

Visto de una manera concreta, la gestin pblica, desempeada principalmente por los directivos

pblicos, lograr ir adecuando las polticas pblicas de sus Estados cuando las intervenciones pblicas

atiendan efectivamente las demandas de los ciudadanos.

En conclusin, la gestin pblica es un aspecto clave para que los sectores pblicos logren cumplir

con su rol, el cual se ha expresado es, de modo general, lograr la correspondencia entre las demandas

ciudadanas e instituciones vigentes en sus Estados. La funcin del sector pblico es dirigir los

la gestin empresarial, el proceso de diseo y desarrollo de las tcnicas de la gestin pblica debern ser genuinos, por enmarcarse en un mbito

organizacional especfico. Como mencionan Echebarra y Mendoza, citando a Metcalfe (1990), el desarrollo del management pblico puede contemplarse como un proceso que va progresivamente de la imitacin a la innovacin. (Koldo y Echebarra (1999) han resumido la especificidad de la gestin pblica, sealando las siguientes caractersticas: 1. La sustitucin del mercado por el proceso poltico, 2. La naturaleza de las administraciones pblicas como poderes pblicos, 3. La particularidad del proceso de creacin de valor pblico, y 4. El alto grado de dificultad de medir

el valor creado. Con respecto al proceso genuino de desarrollo de la gestin pblica puede revisarse el estudio realizado por Moriconi (2011), quien, en

consideracin de una perspectiva neopblica de la gestin pblica, opuesta a la perspectiva puramente gerencialista, luego de revisar casos prcticos de reforma administrativa en Amrica Latina, concluye la necesidad de poner trmino a lo que el autor denomina ilusiones expertocrticas, con el fin de

generar una reflexin sobre el proceso de discusin y consenso sobre cmo desarrollar procesos de reforma administrativa en el sector pblico.

La segunda consideracin consiste en que, a partir de la lgica de aprendizaje organizacional sealado anteriormente, uno de los recursos ms valiosos

con que cuentan las administraciones pblicas, y en los que existe consenso de inversin de mayores recursos para su desarrollo (de capacidades

estatales), son los recursos humanos (ver Senge (2010)). Recientemente, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) ha resaltado la importancia de los servicios civiles en Amrica Latina, habiendo presentado dos informes sobre su situacin: en los aos 2006 y 2010. 25 Esta funcin operativa y poltica del directivo pblico es abordada y propuesta por Moore (1995). En ella se profundizar ms adelante (pg. 31 de este

documento).

25

cambios principales del Estado para mejorar el contrato social, o tener un Estado ms desarrollado; la

gestin pblica operativiza esa intencin de cambio.

Grfico 4: El proceso de mejora del contrato social a travs de la gestin pblica

Fuente: elaboracin propia

2.4 LA GESTIN PBLICA ESTRATGICA: LA CREACIN DE VALOR PBLICO

Moore (1995), uno de los autores que ha resaltado la importancia de la funcin de los directivos

pblicos, identifica la finalidad de ella (que puede interpretarse como la finalidad de la gestin

pblica en general) como la creacin de valor pblico. Y para dicha finalidad, propone que la

actuacin del directivo pblico debe estar guiada por tres mbitos de gestin: la definicin de valor

pblico de sus intervenciones, la gestin poltica y la gestin operativa en torno a ellas.

La creacin de valor pblico, de acuerdo al autor, consiste en atender las demandas ciudadanas. El

valor pblico es un concepto eminentemente subjetivo, que se encuentra en los deseos y las

percepciones de los ciudadanos.26

Por ello, las acciones que realice el directivo pblico para la

satisfaccin de dichos deseos deben considerar dos elementos:

1) Deben atenderse los deseos sobre qu debe producir su organizacin pblica. El medio

principal para ello son las instituciones representativas. Ello tiene que ver con la

determinacin de aquello que el sector pblico tiene como rol producir (determinados bienes y

26 As, no slo es importante que las polticas pblicas produzcan cambios reales en la sociedad, sino que los ciudadanos deben percibir que dichos

cambios ocurren. Por ejemplo, tomando el caso de la poltica pblica de la niez y adolescencia, y tomando como premisa que el cumplimiento de sus derechos es un objetivo pblico valioso para cualquier sociedad, no sera suficiente, siguiendo al autor, con que se produzcan servicios pblicos efectivos

(que pueden ser educativos, de salud, seguridad, entre otros) que permiten garantizar el cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes

en un pas, sino que la ciudadana debe percibir que ello realmente ocurre.

Estado

Contrato social: constituido por relaciones polticas, econmicas y

sociales

Gestin Pblica

Polticas Pblicas

26

servicios, no necesariamente materiales). En la medida que su organizacin pblica produzca

bienes o servicios de manera efectiva, y a travs de ellos tengan impacto en resolver los

problemas pblicos identificados, crearn valor pblico. Est ms directamente relacionado

con la efectividad de dichas intervenciones, y con la satisfaccin de los usuarios de los bienes

o servicios producidos.

2) Deben atenderse los deseos de los ciudadanos, y sus representantes polticos, sobre cmo se

producen dichos bienes o servicios. Es decir, el directivo pblico debe procurar que sus

intervenciones sean eficientes, utilizando de la mejor manera posible los recursos pblicos;

equitativas, asegurando los mismos derechos a los ciudadanos; transparentes, respetando las

normas administrativas y generando explicaciones sobre sus acciones a travs de los

mecanismos de rendicin de cuentas, entre otros indicadores. Un indicador complementario a

los mencionados, sealado por Moore (1995), para medir el valor pblico creado por las

intervenciones desplegadas por los directivos pblicos, es el grado en que se fortalece la

capacidad de la administracin pblica para atender una determinada demanda ciudadana. De

acuerdo con el autor, desde una perspectiva de creacin de valor pblico de mediano y largo

plazo, las intervenciones pblicas que generen capacidades tcnicas y operativas en las

organizaciones pblicas crean valor pblico tambin, debido a que estas permitirn abarcar

progresivamente la atencin del problema pblico demandado por los ciudadanos a travs de

sus instituciones representativas.

En sntesis, se crea valor pblico cuando se atienden los problemas pblicos demandados por los

ciudadanos, y cuando en dicho proceso la actuacin del directivo pblico es eficaz, eficiente,

transparente, equitativa, fortalece las capacidades de la administracin pblica, entre otros indicadores

que pueden ser utilizados para su medicin. Y, las intervenciones a partir de sus resultados (medible

con los indicadores antes mencionados, de efectividad, eficiencia, equidad, transparencia,

fortalecimiento de las capacidades de la administracin pblica, entre otros) deben lograr la

satisfaccin de dos tipos de clientes, por tratarse de atender las demandas de un agente principal27

colectivo (la ciudadana): el primero, son los usuarios o beneficiarios directos de los bienes o

servicios pblicos producidos por la administracin pblica; y el segundo, el resto de ciudadanos, que

27 En el sentido del enfoque econmica de la teora de agencia. La teora de agencia es un enfoque econmico til para el estudio de las organizaciones.

Iniciada por F. Ross en 1976, y continuada por M. Jensen y W. Meckling en 1976, plantea que los procesos productivos requieren de la especializacin y, por ende, de la participacin de distintos actores. En ello, existirn agentes principales, que delegarn funciones a agentes que tomen decisiones en su

nombre. En esencia, la teora de agencia resalta las dificultades de obtener procesos productivos ptimos, dada la posible divergencia de intereses entre

ambos tipos de agentes.

27

no son beneficiarios directos de dichos bienes o servicios, pero que autorizan su existencia a travs de

su satisfaccin o tolerancia expresada a travs de sus representantes polticos. Por tratarse de

satisfacer a ambos tipos de clientes es que Moore (1995) ha identificado como un proceso de

naturaleza dual a la creacin de valor pblico.

Desde la perspectiva de satisfaccin del primer cliente, el valor pblico se genera debido a que se

atienden demandas ciudadanas especficas, definidas como problemas de inters pblico a travs de

determinados mecanismos de decisin social28

, proceso para el cual implementa intervenciones

efectivas y de calidad, identificadas como valiosas por dicho grupo especfico de ciudadanos.

Desde la perspectiva de satisfaccin del segundo cliente, la creacin de valor ocurre cuando la

ciudadana en general, a travs de sus representantes polticos, aprueba dicha intervencin pblica,

debido a que identifican el problema pblico que esta atiende como relevante, en ese sentido sus

objetivos como valiosos, y a que la actuacin de la organizacin o del directivo responsable es tica y

eficiente29

, entre otras cualidades. La satisfaccin y aprobacin sobre las intervenciones pblicas

pueden ser interpretadas directamente desde la ciudadana, o a travs de sus representantes polticos30

.

Finalmente, Moore (1995) seala que la satisfaccin de este segundo tipo de cliente es ms

importante que la del primero, pues muchas veces las intervenciones pblicas buscan imponer deberes

a dichos usuarios, por lo que su satisfaccin no es el mejor indicador para su evaluacin. Ver grfico a

continuacin:

28

Moore (1995) seala como cmo los mecanismos de decisin social convierten intereses particulares en intereses pblicos. Entre ellos seala: la legislacin, el proceso poltico electoral, y la resolucin de un Tribunal Supremo de un Estado norteamericano (entidad pblica que administra Justicia). En el caso de los dos primeros, se puede resaltar la importancia que tienen los supervisores polticos en relacin a la actuacin de los directivos pblicos,

pues son stos quienes proveen de recursos a la organizacin y la legitiman al afectar su naturaleza de inters pblico. 29 Los recursos pblicos que emplean son: recursos organizacionales (presupuesto pblico, recursos humanos, entre otros) y de autoridad pblica. 30 En relacin al marco conceptual desarrollado previamente, encontramos que la creacin de valor pblico se produce cuando el sector pblico, por

medio de las polticas pblicas y la gestin pblica, atiende las demandas ciudadanas a travs de intervenciones pblicas efectivas y marcos normativos

que, en efecto, mejoran el contrato social.

28

Grfico 5: Proceso de creacin de valor pblico segn Moore (1995)

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).

Dado que el sector pblico crea valor cuando los ciudadanos perciben la resolucin de un problema

pblico, es posible identificar, basndonos en la propuesta de Moore (1995), acciones que deben

cumplirse en el proceso de creacin de valor pblico:

1. La identificacin de la demanda ciudadana; es decir, del problema pblico cuya resolucin es

valorada por la ciudadana, y la definicin del objetivo pblico. El objetivo pblico, en ese

sentido, no es otra cosa que la declaracin expresa de que el Gobierno ha asumido generar un

cambio en la sociedad (o en el contrato social vigente), atendiendo un determinado problema

pblico.

2. La definicin de la alternativa de solucin que se utilizar para resolver el problema pblico

identificado; es decir, definir de manera ms concreta una intervencin pblica para atender el

problema pblico en cuestin (lograr el objetivo gubernamental).

3. La implementacin de la intervencin pblica; es decir, lograr ejecutar el conjunto de

actividades programadas en base a la alternativa de solucin seleccionada.

4. La evaluacin los resultados de la intervencin, que incluye la percepcin de los usuarios de

los servicios pblicos, pero principalmente la de los ciudadanos y sus representantes polticos,

con respecto a la atencin de sus demandas.

Satisfaccin de

ciudadana

Satisfaccin de usuarios

Creacin de valor pblico: el sector pblico cumple su

rol de manera efectiva

Se definen e implementan

intervenciones pblicas

Se atienden las demandas ciudadanas

(por medio de sus instituciones

representativas) a travs de

intervenciones efectivas en resolver

problemas pblicos

Dicha intervenciones pblicas son

eficientes, transparentes y fortalecen

capacidades de la administracin

pblica, entre otras cualidades.

Dicha intervenciones pblicas

producen servicios pblicos de

calidad.

29

Lograr ejecutar el proceso de creacin de valor pblico totalmente; es decir, segn las acciones

identificadas como necesarias, es un proceso dificultoso, dadas las especificidades de la gestin

pblica31

:

En el caso de la definicin del objetivo pblico, el medio principal a utilizar es el proceso

poltico, aunque este contiene una serie de dificultades, relacionadas a la identificacin

acertada y transparente del valor que producir determinada intervencin pblica.32

En el caso de la seleccin de la alternativa de solucin, las tcnicas de anlisis y evaluacin

son tiles, por lo que deben priorizarse sobre la orientacin experta de los especialistas en

cargos pblicos que, dada su trayectoria, creen prescindir de estas.

La implementacin de la intervencin se debe emplear la gestin poltica y operativa, que se

explicarn ms adelante.

En el caso de la evaluacin para la identificacin del valor pblico creado, encontramos

dificultades, debido al propio proceso de medicin de dicho valor. En este caso, existen

diversas tcnicas que pueden se utilizadas tambin para el anlisis, aunque, como seala

Moore (1995) esta son insuficientes tambin.

El cumplimiento de estas acciones es posible a travs del despliegue de la gestin estratgica del

directivo pblico, que consiste en atender 3 mbitos de gestin, y al cual Moore (1995) ha

denominado como las aristas del tringulo estratgico de la gestin pblica: la definicin del valor

pblico, la gestin poltica y la gestin operativa. Esta propuesta se detalla a continuacin.

EL TRINGULO ESTRATGICO DE LA FUNCIN DIRECTIVA PBLICA

La gestin estratgica en el sector pblico, como se ha sealado, tiene como finalidad la creacin de

valor pblico, lo que conlleva al fortalecimiento de la gobernabilidad en un Estado, debido a que sus

polticas pblicas generarn un contrato social ms aceptado por ciudadanos. Siguiendo a Moore

(1995), esta gestin estratgica, que est conformada por los tres mbitos funcionales mencionados

(definicin del valor pblico, gestin poltica y gestin operativa), puede representarse mediante la

figura del tringulo estratgico. Esta se presenta a continuacin:

31 Ver: Echevarra y Mendoza (1999), en Losada (1999). Entre las caractersticas del marco de la gestin pblica sealadas por los autores, una principal es la determinacin de los mandatos a travs de los procesos polticos. Aspectos adicionales son la creacin de valor y la medicin de dicho valor,

elementos que tambin son tratados en este marco terico. 32 Se explican en el primer eje funcional del tringulo estratgico de la gestin pblica.

30

Grfico 6: La gestin estratgica del directivo pblico

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).

Siguiendo a Moore (1995), sta es la gestin estratgica en el sector pblico, y as debe estar

conformada toda estrategia organizativa que implementen los directivos pblicos orientados a la

creacin de valor pblico. Vista de otro modo, la estrategia organizativa en el sector pblico puede ser

comprendida como aquellas acciones que realizan los directivos pblicos, enmarcadas en los tres

mbitos de accin sealados, para crear valor pblico y para identificar nuevas oportunidades de

creacin de valor.

A continuacin se detallan las consideraciones que deber poseer el directivo pblico en cada uno de

los tres ejes que integran su funcin.

a) DEFINICIN SUSTANTIVA DE LA INTERVENCIN PBLICA33

Las intervenciones pblicas se desprenden de la atencin a las demandas de los ciudadanos; es decir,

atendindose a problemticas de inters pblico de la ciudadana, las cuales se expresan a travs de

los mecanismos de decisin social. Centrndonos en el proceso poltico electoral del Poder

33 Moore (1995). Aqu se ha denominado definicin sustantiva de la intervencin a lo que el autor seala como Defining Public Value, o definicin del

valor pblico, por considerarse un concepto ms operativo. Es decir, al implementar intervenciones pblicas, los directivos deben definir el valor

pblico, que, para este documento, consiste en definir sustantivamente dicha intervencin: objetivos pblico y alternativa de solucin.

Producto

Definicin de valor

pblico

(Definir

sustantivamente la

poltica pblica)

Intervenciones pblicas

efectivas, ticas y sostenibles

Gestin operativa

(Capacidad operativa

de la intervencin)

Gestin Poltica

(Crear un entorno

autorizativo)

Proceso

Resultado

Creacin de valor pblico

Satisfaccin de demandas de

los ciudadanos

31

Ejecutivo34

como mecanismo de decisin social, observamos que los representantes polticos, a travs

de los procesos electorales, asumen el compromiso de producir un conjunto de cambios en la calidad

de vida de los ciudadanos, el cual buscar cumplir en el transcurso de sus mandatos.

Las intervenciones pblicas contienen as una promesa de creacin de valor pblico, dado que su

atencin a determinados problemas pblicos se desprenden de los objetivos gubernamentales,

vinculados al compromiso de los representantes polticos. Es por ello que, como primer paso para la

gestin estratgica, los directivos pblicos tienen la necesidad de definir sustantivamente sus

intervenciones pblicas: tanto los objetivos que sta pretende lograr, como las actividades que

implementarn para dicho fin.

Este proceso, denominado por el autor como descripcin de la intervencin pblica, tiene como

objetivo contribuir a la autorizacin de la misma con la ciudadana y, en un entorno de legitimidad

ms inmediato, con los representantes polticos de sta.

Siguiendo a Moore (1995), la descripcin de la intervencin pblica consiste en definir

sustantivamente los objetivos pblicos que sta persigue; es decir, indicar qu problema pblico se

pretende resolver por ser valioso para los ciudadanos, y la solucin prevista para dicho fin. ste es el

primer elemento necesario para alcanzar una estrategia organizativa sostenible para la creacin de

valor pblico. Seala Moore (1995), Cualesquiera sean estos objetivos, por ms abstractos o

intangibles que estos parezcan ser, es importante, con el fin de definir una estrategia y desarrollar una

gestin exitosa, que estos objetivos sean establecidos de manera explcita y que sean defendidos como

objetivos sociales valiosos35

La necesidad de que el directivo pblico lleve a cabo un proceso de definicin sustantiva de las

intervenciones pblicas, que como hemos sealado implica la definicin de sus objetivos y alternativa

de solucin, existe, adems, por las deficiencias con que suelen contar los procesos polticos.

Por un lado, sucede que el proceso poltico se encuentra contaminado por un conjunto de intereses

particulares que distorsionan las demandas reales de la ciudadana. En esta primera razn,

encontramos todos aquellos problemas que constituyen el fenmeno de la corrupcin. A ello habra

34 En el caso peruano, en el Poder Ejecutivo encontramos a la Presidencia de la Repblica, mientras que en el Poder Legislativo al Congreso de la

Repblica. 35 Traducido de Moore (1995).

32

que agregar que existen Estados, como es el caso peruano, donde los sistemas electorales han

evidenciado insuficiencias para la representatividad y condiciones legales en las cuales puede

coexistir en armona con el sistema el aprovechamiento de intereses particulares sobre los intereses de

la ciudadana.36

Es por ello que, como veremos ms adelante, al autor manifiesta que adems de

basarse en el mandato poltico, los directivos pblicos debern utilizar tcnicas analticas y de

evaluacin para la definicin de los objetivos pblicos y su creacin de valor pblico.

Por otro lado, an cuando los procesos polticos recojan transparentemente las demandas de los

ciudadanos, las administraciones pblicas se enfrentan al reto de definir, de una manera viable, dichas

demandas, conceptualizando claramente los problemas pblicos a los que hacen referencia y

precisando la mejorar manera de atenderlas. En otras palabras, las demandas ciudadanas, a travs del

proceso poltico, puede encontrarse formada de imprecisiones, incoherencias o abstracciones que

requieren corregirse y precisarse, para que stas puedan ser traducidas en acciones concretas desde la

administracin pblica.

Es as que, dado el conjunto de dificultades descritas en el proceso de definicin de las intervenciones

pblicas, los directivos pblicos requieren participar de la definicin sustantiva de las mismas; es

decir, en la definicin y justificacin de sus objetivos y de sus actividades.

Para ello, los directivos pblicos deben prestar atencin al proceso poltico en que se encuentra

enmarcada su organizacin.37

Como primer paso, los directivos pblicos deben participar en el

proceso de identificacin de las demandas ciudadanas. Para ello la decisin se concentra en si estas

demandas deben ser atendidas por el sector pblico, y si se deberan producir determinados bienes o

servicios, o si es ms apropiado que stas sean atendidas por el sector empresarial o de la sociedad

civil. Es decir, se debe responder a la pregunta: Por qu le corresponde al Estado atender dichas

demandas? De acuerdo al rol determinado para el sector pblico en cada sociedad, se resolver la

pertinencia de que determinadas demandas sean o no atendidas por la administracin pblica.38

36 Por ejemplo, el proceso poltico puede sealar que un tipo de material de construccin, de tratamiento a enfermedades, de material educativo, de

equipos policiales o de modalidades intervencin de programas sociales deben ser empleados por el Estado, pero estudios tcnicos demuestran que existen alternativas mejores. 37 Son tres razones por las cules los directivos pblicos deben enfocarse en el proceso poltico para desplegar su gestin estratgica para la creacin de

valor pblico. La primera, es porque son fuente de propsitos que valora la poblacin; la segunda, porque son los representantes polticos quienes proveen de recursos para las intervenciones pblicas y; tercero, porque es a travs del proceso poltico que se efecta la rendicin de cuentas. 38 Es una de las cualidades principales por las que Moore (1995:45) conceptualiza a los directivos pblicos como estrategas en lugar de tcnicos. Seala el autor:

Hay una forma diferente y ms til de pensar sobre el papel de los directivos pblicos: una ms prxima (pero de ningn modo idntica) a la imagen que

la sociedad tiene de los directivos del sector privado. Desde este punto de vista, los directivos pblicos se consideran como exploradores que; junto a

33

Habindose atendido la cuestin anterior, el directivo pblico debe continuar el proceso de definicin

y justificacin de la intervencin pblica apoyndose, como ya hemos mencionado, en las tcnicas

analticas y de evaluacin procedentes de la economa, la estadstica y la investigacin operativa.

stas le permitirn llevar a cabo dichos procesos a travs de la generacin de informacin valiosa, de

anlisis (ex ante) y de evaluacin (ex post), sobre el valor a crear y la pertinencia de sus alternativas

de solucin.

Estas tcnicas analticas y de evaluacin, adems, sern empleadas por el directivo pblico no slo en

la definicin sustantiva de las intervenciones pblicas, que es el primer eje que constituye su gestin

estratgica, sino que se utilizarn tambin en la gestin poltica y operativa que ste tenga que realizar

de manera complementaria.

En el caso del proceso de definicin sustantiva de la intervencin pblica, las tcnicas analticas y de

evaluacin que podrn utilizar los directivos pblicos, entre otras, son las siguientes:

Evaluacin de programas.

Anlisis coste-beneficio.

Anlisis filosficos y legales (vinculados al concepto de justicia social, y a la garanta de

los derechos fundamentales).

Apoyado en estas tcnicas, el directivo pblico podr justificar y precisar la demanda de cambios

sociales que de manera general han expresado los ciudadanos a travs del proceso polticos (mandatos

del Poder Ejecutivo o mandatos legales del Poder Legislativo), en objetivos ms concretos y viables.

Asimismo, al emplear estas tcnicas, el directivo pblico podr identificar y justificar las acciones

operativas ms pertinentes para la consecucin de dichos objetivos, pues permitir establecer la

otros, intentan descubrir, definir y crear valor pblico. En lugar de limitarse a disear los medios para cumplir los propsitos establecidos en los

mandatos, se convierten en actores importantes al ayudar a descubrir y definir lo que sera valioso.(1995:45)

Es el caso, por ejemplo, de la directora de la biblioteca municipal sealado por Moore (1995:37), donde esta identifica un nuevo problema pblico y la

manera cmo su organizacin puede incrementar el valor pblico que crea atendindolo: la biblioteca municipal adiciona un rea especial para el cuidado de nios (necesidad de los ciudadanos), donde puede fomentar tambin la lectura en ellos.

Una herramienta para esta evaluacin, adems, es acudir a la Constitucin vigente de cada pas, de manera que se puede evaluar la pertinencia de la intervencin pblica segn la definicin que sta da al rol del Estado. Finalmente, Moore (1995:77) ha sealado en las actuales sociedades liberales,

adems, la justificacin de la intervencin pblica con respecto al rol del Estado es especialmente importante, debido a la buena valoracin que stas

tienen respecto a la empresa privada como agente productor de bienes y servicios. Las tres razones sealadas por el autor son las siguientes:

1) Primero, existe un profundo respeto por la capacidad de los mercados para asegurar actividades productivas en respuesta a las demandas ciudadanas.

2) Segundo, se tienen la creencia de que las instituciones empresariales son ms capaces de aprovechar y explotar la iniciativa individual, y por ello ser ms efectivas y adaptables que las burocracias pblicas.

3) Tercero, existe el reconocimiento de la actividad empresarial como baluarte de libertad frente al poder del gobierno.

34

correlacin positiva en el empleo de determinadas acciones o instrumentos que, en contextos

similares, han funcionado para la consecucin de dichos objetivos pblicos.

Algo que puede observarse a partir del conjunto de tcnicas listadas es, adems, que la justificacin

de una determinada intervencin pblica puede consistir no slo en aspectos tcnicos39

, como pueden

ser aquellas conclusiones a la que se arriban a partir de la identificacin de las denominadas fallas de

mercado, sino adems, sta puede fundamentarse en razones de valoracin social, manifiestas a partir

de la identificacin de un deseo comn en los ciudadanos; es decir, una aspiracin social colectiva.

stas, por involucrar los principios de equidad y justicia social, son valiosas a tal punto que, segn

Moore (1995), pueden incluso justificar por s mismas la iniciacin de una intervencin social, an

cuando la eficacia de sus actividades no se haya demostrado40

, o permitir la continuacin de

determinadas intervenciones pblicas, an cuando se ha evidenciado que las actividades empleadas

estn siendo ineficientes.41

Finalmente, puede notarse que una consecuencia inevitable de la elaboracin de la descripcin de la

intervencin pblica es la tensin ocurrente entre, por un lado, el inters de tener una definicin de la

intervencin ms slida (es decir, una mejor definicin y justificacin de sus objetivos y actividades

apoyado en razones tcnicas y de valoracin social); y, por el otro, la necesidad de sustentar las

afirmaciones que se empleen en dicho proceso. El empleo de estas tcnicas analticas, adems,

implica la disponibilidad de recursos por parte del directivo pblico, como pueden ser: monetarios, de

capacidad operativa, y de tiempo. As, la labor del directivo pblico en este primer eje de la gestin

estratgica consiste en identificar de la manera ms balanceada posible la definicin del valor pblico

39 De acuerdo con el autor, los criterios tcnicos que generalmente justifican las intervenciones pblicas son los siguientes: (i) el beneficio de emplear las

economas de escala en determinadas actividades, (ii) la existencia de actividades sin propietarios y (iii) la existencia de problemas colectivos cuya

solucin es de difcil exclusin. 40 Moore (1995), por ejemplo, seala el caso de la Agencia de Proteccin Ambiental del Gobierno Estadounidense, en el que el directivo pblico William

Ruckelshaus, amparndose principalmente en la valoracin social (y coyuntural, adems) de los ciudadanos norteamericanos por el cuidado del

medioambiente, emprendi una poltica de proteccin ambiental, an cuando el conocimiento tcnico era insuficiente para sostener sus actividades (por un lado, no exista una demostracin fehaciente de que la polucin afectada la salud humana y, por otro, exista un escaso conocimiento en ingeniera

para eliminar las sustancias contaminantes de los diferentes procesos industriales). 41 Por ejemplo, podra ser el caso de algn programa social que, a pesar de haberse demostrado como ineficiente, se tolera su continuidad por valorarse en la sociedad los objetivos que ste persigue. En el contexto peruano, ste podra ser el caso del Programa Vaso de Leche; es decir, si bien existen

distintas razones que condicionan la continuidad del mismo, la aceptacin de su continuidad desde hace muchos aos, a pesar de su ineficacia e

ineficiencia ha sido demostrada en diferentes estudios, puede encontrar como una ms aquella tolerancia social por el deseo de atender la necesidad alimentaria de los nios y nias que ste tiene como pblico objetivo. Es evidente,