tratado de derecho administrativo tomo 02 - la defensa del usuario y del administrado

Agustn Gordillo TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOTOMO 2

LA DEFENSA DEL USUARIO Y DEL ADMINISTRADO3 edicin

www.gordillo.com

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO 2

LA DEFENSA DEL USUARIO Y DEL ADMINISTRADO

AGUSTN GORDILLO

Tratado de Derecho AdministrativoTOMO 2

La defensa del usuario y del administradoTercera edicin

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 1998

1 edicin, 1975 Reimpresiones varias 2 edicin, 1998 3 edicin, 1998

I.S.B.N.: 950-9502-15-4Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho Administrativo Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (1053), Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en la Argentina Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente a la Fundacin de Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924). Este libro puede consultarse gratuitamente en w w w.gordillo.com pudindose utilizar su material con cita del autor y editor, ttulo de la obra, sitio en la www, captulo y pargrafo o nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccin arriba indicada, por fax al (541) 322-2169, o a los e-mails: [email protected], [email protected], [email protected]

PROLOGO A LA TERCERA EDICIONHemos agregado a esta tercera edicin dos nuevos captulos, el VII sobre Regulacin y el XVII sobre El arbitraje nacional e internacional. Los dems captulos han sido revisados y corregidos. Expresamos nuestro especial agradecimiento a quienes generosamente colaboraron con ideas, crticas y sugerencias en la revisin de la tercera edicin de este tomo 2: MARA V IRGINIA CAFFERATA KARINA NIDIA CICERO CAROLINA G RACIARENA MIRIAM I NSAUSTI MARA LAURA L EDE FERNANDO M. LODEIRO M ARTNEZ MARA FERNANDA PREZ SOLLA J ULIN PRATO SUSANA ELEVA VEGA MARA ALEJANDRA VILLASUR G ARCA ALBERTO Z UPPI

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DEFENSA DEL USUARIO Y DEL ADMINISTRADO

A todos ellos y a muchos ms, mi especial agradecimiento.

A.G. P.S.: Los dems crticos (calificacin que quienes lean el captulo I del tomo 1 sabrn es un homenaje intelectual, adems de testimonio de gratitud y afecto) podrn legtimamente preguntarse, con tantos generosos colaboradores, cmo puede ser que siempre haya errores de tipeo? La respuesta es que la versin final la hago con Page Maker en la pantalla, y no puedo siempre volver con nuevas versiones a que me las re-re-relean, en el fondo o en el tipeo. En algn momento hay que ponerle fin, editar y esperar la prxima edicin para pulir: que no ser solamente el tipeo, sino la actualizacin y las ideas. Va con ello repetido lo obvio, que los errores todos los errores son mos y de nadie ms. Si Ud. quiere contribuir con sus crticas a este proceso de mejoramiento colectivo, por favor hgalo y ser especialmente bienvenido, por m y los dems lectores. Gracias desde ya: [email protected]

P.S. bis: Si enva e-mail, para asegurar la recepcin, puede mandarlo a [email protected], cc.: [email protected] y [email protected]; si prefiere el fax, envelo al (541) 3222169; si la carta, escriba a Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (1053), Argentina. No vacile en mandar su crtica, me ayudar, nos ayudaremos. Muchas gracias.

PROLOGO

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Fallos para recordar:

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ADECUA c/ ENARGAS, CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, causa 16.242/96, ao 1998. Adelco, Sala III, LL, 1997-C, 836. AGUEERA, CSJN, LL, 1997-C, 322. Arce, CSJN, LL, 1997-F, 696. Assorati, Sala IV, causa 9.702/97, 18-VII-97. Banco Regional del Norte Argentino, Sala V, LL, 1997-D, 667. Barsanti, Sala I, LL, 1998-A, 293. Birt, CSJN, noveno voto, LL, 1995-D, 292. Blas, Sala I, LL,1998-A, 288. Bramajo, CSJN, DJ, 1996-196, considerando octavo. Cafs La Virginia, CSJN, LL, 1995-D, 277. Caplan, CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, LL, 1997-F, 277. CGT, 1 instancia (anulado) del Dr. GARCA MARTNEZ (admisin in limite litis del amparo); Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala de Feria, LL, 1997-B, 332. Consumidores Libres, CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala I, fallo del 17-VII-97. Consumidores Libres, Sala V, LL, 1997-F, 265. Consumidores Libres, Sala IV, 17-X-97, LL, 1997-F, 273. Dalbon, Primera Instancia en lo Civil n 54, LL,1997-F, 291, confirmado por la CNCiv., Sala B.1 S, tambin hay fallos para olvidar. Pero no se preste excesiva atencin a la seudo doctrina de los fallos, vase lo que ellos realmente deciden: supra, tomo 1, cap. VII, n 20.

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Dotti, CSJN, 7-V-98, cons. 8 y 9. Ekmekdjian, CSJN, Fallos, 308: 647; LL, 1992-C, 543; ED, 148: 338. Enrique De Tita, CCivil, Com. y Laboral, Rafaela, LL Litoral Juris, octubre de 1997, ps. 1014 y ss. Giroldi, CSJN, 7-IV-95, Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica, n 215, 1996, ps. 151 y ss., LL, 1995-D, 462. Impsat S.A., CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, LL, 1998-A, 261. Kreutzer, CNCiv., Sala M, LL, 1997-F, 244. Labaton, CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala V, 25-XI96, primera instancia Dr. SILVA GARRETN, 6-XI-96, causa 21.000/ 96. Monges, CSJN, LL, 1997-C, 150. Municipalidad de Tandil c. Transporte Automotores La Estrella S.A. y otros, CCIV. y COM., Azul, Sala II, 22-X-96, en LL Buenos Aires, ao 4, nmero 3, abril de 1997, ps. 272 y ss. P., A.F., Juzgado Criminal y Correccional n 3, Mar del Plata, 18-IX-97, LL, 1197-F, 602. Petric, CSJN, LL, 16-IV-98. Rodrguez, Sala V, CNFed. Contenciosoadministrativo, LL, 1996-E, 80. Rodrguez Fuchs, Sala II, LL, 1997-A, 81. Rusconi, SCJPBA, LL, 1996-C, 20. Schroder, primer caso, CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala III, LL, 1994-E, 449. Servotrn (segundo caso), Juzgado Fed. Contenciosoadministrativo N 4, 25-XI-96, LL, 1997-D, 297. Sol, CSJN, 25-XI-97, DJ, 1998-2, 232. Squaglia, primera instancia firme, LL LitoralJuris, Octubre de 1997, ps. 1007 y ss. Telintar, CSJN, LL, 1997-C, 320. Telintar, CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, LL, 1995-A, 220.

PROLOGO

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Viceconte, Sala IV, 2 de junio de 1998, considerandos IV a IX, causa 31.777/96. Ybez, CNCiv, Sala C, LL, 1996-E, 109. Youssefian,CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, LL, 1997-F, 270 (cautelar; y sentencia definitiva en el amparo, 236-1998, causa 22.776/97). Zimmermann y Steiner, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 1983, reproducido en nuestro Derechos Humanos, 3 ed., 1998, ps. VII-41 y ss.

INDICESECCIN I : LA PRUEBA DE LOS DERECHOSCaptulo ILA PRUEBA DE LOS DERECHOS 1. Recapitulacin.........................................................................I-1 2. Introduccin.............................................................................I-7 2.1. Unidad de la prueba en los distintos procesos................I-7 2.2. Creacin o aplicacin del derecho. Verdad y prueba.......I-8 2.3. La dispensa de prueba.....................................................I-9 2.4. La prueba en las facultades regladas y discrecionales...I-11 3. Los tiempos de produccin de la prueba...............................I-12 3.1. La carga y oportunidad de la prueba..............................I-12 3.2. Prueba en sede administrativa: el expediente...............I-14 3.2.1. Su carcter de instrumento pblico o no.............I-15 3.2.2. La doctrina de los actos propios y el expediente administrativo....................................................I-17 3.2.3. La vista y fotocopia del expediente......................I-19 3.3. La prueba en sede judicial.............................................I-19 3.4. Prueba judicial en otra jurisdiccin o competencia........I-20 3.5. Produccin privada de la prueba....................................I-22 3.5.1. Testimonios..........................................................I-22 3.5.2. Pericias................................................................I-23 4. Legalidad y admisibilidad de la prueba................................I-23 4.1. Las pruebas ilegalmente obtenidas. Pruebas reservadas o secretas..................................................................I-23 4.2. El alegato de oreja.......................................................I-24 4.3. Pruebas inadmisibles....................................................I-25 4.4. Pruebas que hacen a la privacidad de la persona..........I-25 5. Medios de prueba...................................................................I-27

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5.1. Prueba testimonial y de absolucin de posiciones.........I-27 5.1.1. De los funcionarios pblicos.................................I-27 5.1.2. De los particulares................................................I-28 5.1.3. Testigos expertos.................................................I-28 5.2. Pericias e informes tcnicos...........................................I-29 5.3. Otros medios de prueba........................................................I-29 5.3.1. Fotografas y video.....................................................I-29 5.3.2. Fax, telex, etc.......................................................I-30 5.3.3. Prueba de informes...............................................I-31 5.3.4. Grabaciones telefnicas.........................................I-32 5.3.4.1. Telefona comn.........................................I-32 5.3.4.2. Telefona celular......................................I-32 5.3.5. Otros medios de prueba........................................I-33 6. Gobierno y apreciacin de la prueba. Teora y praxis..............I-35 6.1. En primera instancia judicial........................................I-35 6.2. En instancia nica colegiada..........................................I-35 6.3. La importancia de la prueba privada en tales casos.....I-36 6.4. El prejuzgamiento judicial en casos de instancia colegiada nica....................................................................I-36 6.5. Eficacia y admisibilidad de la prueba............................I-37

SECCIN II : DISTINTOS TIPOS DE DERECHOSCaptulo IIDERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA 1. Las categoras de derechos y su defensa................................II-1 2. En la legislacin anterior a la reforma constitucional............II-7 3. Los nuevos derechos y garantas de incidencia colectiva.......II-9 4. Algunos ejemplos actuales....................................................II-12 4.1. Derecho a la competencia y al control de los monopolios.................................................................................II-12 4.2. Derechos colectivos de los usuarios: sus intereses econmicos. Tarifas y ganancias excesivas e irrazonables..................................................................................II-13 4.3. Derecho a la no discriminacin.....................................II-18 4.4. Derecho a un medio ambiente sano..............................II-19 5. La legitimacin en los derechos de incidencia colectiva......II-20 5.1. El principio general.......................................................II-20 5.2. Los tres supuestos constitucionales.............................II-20 5.2.1. El propio afectado...............................................II-21 5.2.2. Otro sujeto de derecho que acta por el afectado................................................................................II-22

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5.2.3. Las asociaciones que propendan a esos fines......II-23 5.2.4. Otros casos...........................................................II-24 6. Procesos en que se aplica.....................................................II-24 6.1. No solamente el amparo................................................II-24 6.2. La opcin por una va de mayor debate y prueba.........II-26 7. El proceso de conocimiento de la ley de defensa del consumidor......................................................................................II-28 7.1. La legitimacin de las asociaciones..............................II-28 7.2. La legitimacin adicional obligatoria del ministerio pblico.................................................................................II-29 7.3. Proceso de conocimiento................................................II-29 7.4. Clusulas nulas y recomposicin del contrato. Interpretacin ms favorable al consumidor o usuario.............II-30 7.5. En caso de duda a favor del consumidor......................II-32 7.6. Plazos de caducidad y prescripcin..............................II-32 7.7. Cmputo de la prescripcin...........................................II-33 8. Las restricciones empricas y cmo superarlas...................II-34 8.1. Primera restriccin emprica........................................II-34 8.2. Segunda restriccin emprica.......................................II-34 8.3. Tercera limitacin........................................................II-36 9. La resistencia al cambio.......................................................II-36 10. El esquema clsico y su evolucin......................................II-38 10.1. Derecho subjetivo, inters legtimo, inters simple.....II-38 10.2. Inters difuso....................................................................II-39 10.3. La ley de defensa del consumidor..................................II-39 10.4. Los artculos 41 a 43 de la Constitucin.....................II-39 10.5. El derecho a la previa audiencia pblica...................II-41 11. Prospectiva...........................................................................II-44

Captulo IIIEL DERECHO SUBJETIVO EN EL DERECHO DE INCIDENCIA COLECTIVA 1. 2. 3. 4. Aspectos comunes.................................................................III-1 Problemas procesales...........................................................III-4 El derecho subjetivo como inters.......................................III-10 El derecho subjetivo como inters exclusivo y excluyente y la pluralidad de pretensiones............................................III-16 5. El inters legtimo, derecho subjetivo y derecho de incidencia colectiva.............................................................................III-19 6. Casos...................................................................................III-25 6.1. Pluralidad de pretensiones en las tarifas de servicios pblicos y derecho a la salud.......................................III-25

106.2. 6.3. 6.4. 6.5.


El El El El

ejercicio de la profesin de abogado........................III-26 caso de los carteles y la seguridad vial...................III-27 caso de las rampas para discapacitados.................III-28 caso de los bancos de datos y la privacidad............III-30

Captulo IVEL INTERS LEGTIMO 1. Legitimacin e inters legtimo..................................................IV-1 2. Ilegitimidad o inoportunidad del acto impugnado, y legitimacin para atacarlo...........................................................IV-4 3. Cundo se decide si hay o no legitimacin...........................IV-5 4. El inters personal y directo como elemento de la nocin de inters legtimo.............................................................IV-7 5. El inters debe ser de un crculo definido y limitado de individuos......................................................................................IV-7 6. El inters debe ser personal y directo...................................IV-9 7. Origen y significado actual de este requisito......................IV-11 8. Su interpretacin en la prctica argentina. Crtica............IV-12 9. La ley de asociaciones profesionales...................................IV-16 10. El inters puede ser patrimonial o moral.........................IV-17 11. El inters puede ser subjetivo...........................................IV-18 12. El inters puede ser actual, eventual o retrospectivo........IV-19 13. Interpretacin de este principio en la prctica argentina..IV-20 14. El problema del inters en los recursos interpuestos en subsidio......................................................................................IV-21 15. El inters retrospectivo...........................................................IV-22 16. Cundo se aprecia el inters.............................................IV-23 17. Prdida del inters...........................................................IV-25

SECCIN III : LA LESIN DE LOS DERECHOSCaptulo VEL PODER DE POLICIA 1. Poder o funcin. Autoridad o libertad....................................V-1 2. Atribucin o servicio pblico..................................................V-6 3. Origen y evolucin. El poder de polica en el Estado de Polica y en el Estado liberal.............................................................V-8 4. Caracteres clsicos generales................................................V-10 5. Su cambio en el Estado actual..............................................V-11

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6. La promocin del bienestar social y el poder de polica.....V-14 7. La crisis de la nocin de poder de polica......................V-16 8. Otros caracteres antiguos de la polica.............................V-18 9. Prdida de identidad propia................................................V-19 10. Caracteres en la doctrina actual. Crtica...........................V-20 11. La distincin entre polica y poder de polica. Crtica..V-23 12. El rgimen jurdico de la polica. Crtica.........................V-24 13. Fundamento poltico autoritario........................................V-27 14. La inversin del principio. Los derechos individuales como principio, la limitacin a los mismos como excepcin.............V-29 15. Conclusiones. La purificacin de la tcnica cientfica...........V-30 15.1. Facultades de la administracin....................................V-30 15.2. Facultades del Congreso.................................................V-36

Captulo VISERVICIOS PBLICOS 1. Origen y evolucin y de la cuestin............................................VI-1 1.1. Origen............................................................................VI-1 1.2. Fines de siglo pasado y comienzos del presente............VI-3 1.3. La poca de las nacionalizaciones.................................VI-3 1.4. Las privatizaciones de fines del siglo XX.......................VI-5 1.4.1. Privatizaciones con desmonopolizacin...............VI-5 1.4.2. Privatizaciones con monopolio.............................VI-5 1.5. Las renovadas discusiones sobre la definicin..............VI-9 2. Estado actual........................................................................VI-12 2.1. La existencia de marco regulatorio legal y ente independiente de contralor, audiencias pblicas, proteccin del usuario o consumidor..............................................VI-12 2.2. Las privatizaciones sin marco legal ni ente regulatorio independiente...............................................................VI-12 2.3. El monopolio privado como nota fundante del rgimen especial........................................................................VI-14 2.4. El rol del Estado cuando hay libre competencia..........VI-17 2.5. Prognosis......................................................................VI-17 3. El rgimen jurdico del monopolio.......................................VI-18 3.1. Distintos supuestos jurdicos de monopolio.................VI-18 3.2. El monopolio espontneo y de facto............................VI-19 3.3. El monopolio en los servicios pblicos.........................VI-21 3.4. El monopolio en la Constitucin..................................VI-22 3.4.1. Obligacin de control.........................................VI-22 3.4.2. Participacin de los usuarios.............................VI-23 3.4.3. Marco regulatorio..............................................VI-23

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3.4.4. Interpretacin restrictiva de los derechos del concesionario y licenciatario...............................VI-26 3.4.5. Su aplicacin a la tarifa. ..................................VI-27 3.4.6. Las cargas, gastos e inversiones reales. Las auditoras.................................................................VI-28 3.5. Relaciones con el usuario............................................VI-30 4. Otras particularidades........................................................VI-31 4.1. La audiencia pblica como garanta constitucional del usuario........................................................................VI-31 4.2. Los sistemas individuales y colectivos, administrativos y judiciales, de defensa. Derechos de incidencia colectiva....................................................................................VI-32 4.3. El ente regulador.........................................................VI-33 4.3.1. Su rol.................................................................VI-33 4.3.2. Facultades.........................................................VI-34 4.3.3. Participacin......................................................VI-35 4.3.4. Casos anmalos...................................................VI-35 4.4. Su aplicacin a la defensa del usuario.........................VI-36 4.5. Otros mecanismos de defensa del usuario o consumidor...............................................................................VI-36 4.5.1. La ley de defensa del usuario y consumidor......VI-36 4.5.2. Defensa de la competencia.................................VI-38 4.5.3. Lealtad comercial. Propaganda engaosa.........VI-38 4.6. La propiedad de la concesin o licencia.......................VI-39 4.6.1. Servicios pblicos...............................................VI-40 4.6.2. Concesin de obra pblica..................................VI-42 5. El rgimen jurdico de los servicios pblicos privatizados bajo condiciones de monopolio.............................................VI-42 5.1. Inters pblico e inters individual.............................VI-42 5.2. El inters pblico no es el inters de la administracin pblica............................................................................VI-45 5.3. El inters pblico no es slo conveniencia material.....VI-46 5.4. El rgimen jurdico y la proteccin del inters pblico.VI-47 6. Las viscisitudes de una nocin esencial...........................VI-48 6.1. Identidad metodolgica con el dominio pblico...........VI-49 6.2. El servicio pblico como organizacin.........................VI-50 6.3. La finalidad del servicio pblico..................................VI-50 6.4. Caracteres del servicio pblico....................................VI-51 6.5. El rgimen jurdico del servicio pblico.......................VI-53 6.6. La nocin tradicional y sus elementos........................VI-54 6.7. La crisis de este concepto de servicio pblico..............VI-55 6.8. El objeto o finalidad del servicio..................................VI-58 6.9. El rgimen de derecho pblico....................................VI-58 6.10. Conclusin. La supresin de la nocin esencial o funcional de servicio pblico.................................................VI-59

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Captulo VIILA REGULACIN ECONMICA Y SOCIAL 1.Introduccin..................................................................................VII1 2. Los problemas de la realidad en un caso secular.................VII-4 3. Regulacin vs. desregulacin?...........................................VII-5 4. Regulacin econmico-social................................................VII-7 4.1. Los costos de la regulacin...........................................VII-7 4.2. La eficiencia de la regulacin.......................................VII-8 5. Auto y heteroregulacin......................................................VII-8 6. La regulacin protege o lesiona los derechos?..................VII-10 7. Los umbrales regulatorios actuales...................................VII-11 7.1. Defensa del usuario y consumidor, de la competencia, lealtad comercial, etc..................................................VII-12 7.2. Tutela del medio ambiente y la salud........................VII-14 7.3. Defensa de la privacidad y confidencialidad..............VII-15 7.4. Otras regulaciones.......................................................VII-16 7.5. La regulacin de origen internacional........................VII-17 8. La actual poltica legislativa general.................................VII-17 9. El inexistente equilibrio.....................................................VII-18 10. Quin ejerce la regulacin en el orden nacional...............VII-19 10.1. La salvedad internacional............................................VII-19 10.2. Las tres variantes primarias ......................................VII-19 10.3. El fin de las delegaciones legislativas preexistentes, por la Constitucin de 1994........................................VII-21 11. Los entes reguladores o autoridades regulatorias independientes........................................................................VII-22 11.1. Facultad regulatoria propia y no delegada. Improcedencia de la avocacin, alzada e intervencin.........VII-23 11.2. La finalidad de los entes ..............................................VII-25 12. La regulacin interjurisdiccional..........................................VII-25 13. La regulacin de los servicios pblicos privatizados........VII-27 13.1. Las polticas legislativas sectoriales...........................VII-27 13.2. Tarifas de servicios pblicos, planes de obras e inversiones, etc..........................................................VII-28 13.3. Generacin de energa...................................................VII-29 13.4. El principio regulatorio.................................................VII-29 14. Las regulaciones de actividades en libre competencia, y de otros sectores econmicos o sociales..............................VII-31 14.1. Regulacin econmica de bancos, entidades finan-

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cieras y seguros, etc.......................................................VII31 14.2. Medios de comunicacin...........................................VII-31 14.3. Regulaciones sociales, de seguridad, educacin, etc................................................................VII-32 14.4. Un caso de ambigedad terminolgica:la desregulacin portuaria............................................................VII-33 14.5. Otras materias...............................................................VII-34 15. Algunas conclusiones.............................................................VII-34 15.1. Las leyes de delegacin en blanco y las autoridades de aplicacin...................................................................VII-35 15.2. Su caducidad en 1999...................................................VII-36 15.3. El caso de los entes reguladores creados por ley........VII-37 15.4. La necesaria creacin de autoridades regulatorias independientes en las reas de delegacin legislativa que caducan en 1999.................................................VII-37 16. El procedimiento regulatorio: la audiencia pblica............VII-37 17. Un proyecto para la transicin.............................................VII-38 18. No hay alternativas.................................................................VII-41

Captulo VIIILOS ACTOS DE GOBIERNO I. Planteo general del problema ................................................... .VIII-1 1. Los diferentes conceptos de gobierno....................................VIII-1 2. Un tercer uso del vocablo: los actos de gobierno.................VIII-2 3. Gobierno y actos de gobierno..............................................VIII-3 4. Carcter metajurdico de la teora.....................................VIII-6 5. Problemas a considerar.....................................................VIII-9 II. Origen y evolucin de la teora.............................................VIII-10 6. Origen.................................................................................VIII-10 7. La teora del mvil poltico...............................................VIII-12 8. La teora objetiva: distincin entre gobierno y administracin...................................................................................VIII-13 9. Insuficiencia de la distincin............................................VIII-14 10. Conclusiones acerca del estado actual del problema en Francia..............................................................................VIII-15 III. El acto de gobierno ante la garanta de la revisin judicial (defensa en juicio)................................................................VIII-16

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11. En la Constitucin nacional no hay excepcin alguna a la garanta de la defensa en juicio..........................................VIII-16 12. El principio de que debe haber una instancia judicial al menos.....................................................................................VIII-20 12.1. Los actos que no lesionan derechos de los individuos que los impugnan....................................................VIII-22 12.2. Continuacin. El acto particular que no es atacado por la persona afectada por l...............................VIII-24 12.3. Continuacin. El acto general que no puede ser impugnado directamente.............................................VIII-27 12.4. El alcance de la revisin judicial: la apreciacin discrecional o reglada de los hechos...............................VIII-28 12.5. Continuacin. La revisin de las facultades discrecionales....................................................................VIII-32 12.6. Divisin de poderes y acto de gobierno. El error de que cada poder sea soberano en su esfera...........VIII-32 13. El acto de gobierno ante la garanta de la constitucionalidad y el orden supranacional................................................VIII-34 14. Estructura infraconstitucional del Estado.....................VIII-36 15. La disyuntiva de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto................................................................VIII-37 IV. El acto de gobierno en la prctica jurisprudencial..............VIII-40 16. Los tribunales conocen y resuelven de los recursos contra estos actos.........................................................................VIII-40 17. Qu es revisin judicial................................................VIII-41 18. Diferencia entre revisin judicial y anulacin judicial del acto............................................................................VIII-43 19. Conclusin: en nuestro pas no existen en la prctica positiva actos irrevisibles judicialmente.............................VIII-45 20. Revisin judicial y lmites constitucionales del Poder Ejecutivo.................................................................................VIII-46 21. Aplicacin de esos lmites por el juez..............................VIII-46 V. El acto de gobierno ante la poltica.......................................VIII-47 22. Los jueces deben decidir jurdicamente la cuestin poltica.......................................................................................VIII-47 23. El principio de la irrevisibilidad judicial de actos del Poder Ejecutivo es contrario al inters pblico.........................VIII-48 VI. Conclusin.............................................................................VIII-50 24. La eliminacin del nombre y la teora de actos de gobierno,

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polticos, etc., y subsuncin de stos dentro del concepto y rgimen jurdico de los actos administrativos................VIII-50

SECCIN IV: LA PROTECCIN DE LOS DERECHOSCaptulo IXEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CONCEPTO Y PRINCIPIOS GENERALES I. Concepto de procedimiento administrativo ................................ IX-1 1. 2. 3. 4. 5. 6. El proceso: concepto amplio..................................................IX-1 Concepto restringido.............................................................IX-2 Alcances del problema..........................................................IX-4 Peligro de la nocin amplia...................................................IX-5 Derecho procesal administrativo..........................................IX-5 El procedimiento administrativo y la funcin administrativa........................................................................................IX-6 6.1. Los rganos administrativos.........................................IX-7 6.2. Los rganos judiciales...................................................IX-7 6.3. Los rganos legislativos................................................IX-8 7. Procedimientos administrativos de rganos judiciales y legislativos...............................................................................IX-8 8. Definicin de procedimiento administrativo.........................IX-9 II. Principios generales del procedimiento administrativo..........IX-10 9. Enumeracin de los principios............................................IX-10 9.1. Ambito de aplicacin....................................................IX-10 9.2. Los grandes principios formadores: debido proceso, informalismo, contradiccin, imparcialidad................IX-10 9.3. El principio de la legalidad objetiva o principio supremo de razonabilidad y justicia...........................................IX-12 9.4. Otros principios...........................................................IX-12 10. Primer principio: debido proceso (garanta de la defensa)...............................................................................................IX-13 10.1.Su aplicacin al procedimiento administrativo.............IX-13 10.2. El principio de la defensa como criterio de eficacia administrativa.............................................................IX-18 10.3. El principio de la defensa como criterio de eficacia poltica.............................................................................IX-22

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10.4. Elementos de la garanta de la defensa........................IX23 10.4.1. Derecho a ser odo y una desicin fundada....IX-25 10.4.2. Derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo................................................................IX-27 10.5. Campo de aplicacin del principio de la defensa.........IX-28 10.4. Nuevos desarrollos del principio...................................IX-31 11. Principio del informalismo en favor del usuario y del administrado.............................................................................IX-31 11.1. El informalismo como arbitrariedad..............................IX-31 11.2. El informalismo en favor del administrado. Origen....................................................................................IX-32 11.3. Su formulacin en el derecho argentino.......................IX-34 11.4. Aplicacin del principio en materia de denominacin de los recursos...........................................................IX-36 11.5. Otras aplicaciones del principio................................IX-37 11.6. Conclusin..................................................................IX-39 12. Principio de contradiccin..................................................IX-41 12.1. Contenido y alcance del principio de contradiccin..IX-41 13. Principio de imparcialidad.................................................IX-45 13.1. La imparcialidad en la prctica................................IX-46 13.2. Regla contra el prejuicio............................................IX-46 13.3. Deber de excusacin..................................................IX-47 13.4. Continuacin. Principios permanentes del derecho...............................................................................IX-48 13.5. Imparcialidad del sumariante...................................IX-48 14. Principio de la legalidad objetiva......................................IX-49 14.1. Alcances del principio................................................IX-49 14.2. El principio de la legalidad objetiva como criterio de eficiencia administrativa......................................IX-50 15. Principio de la oficialidad..................................................IX-53 15.1. Principio de la impulsin de oficio............................IX-53 15.2. Excepciones al principio de la impulsin de oficio....IX-54 15.3. Comparacin con el proceso civil..............................IX-56 15.4. Otras consecuencias del principio.............................IX-57 15.5. Principio de la instruccin........................................IX-58 15.6. Principio de la verdad material................................IX-59 16. Otros principios..................................................................IX-60 16.1. Carcter escrito y oral del procedimiento.................IX-60 16.2. La oralidad como regla..............................................IX-61 16.3. Mediacin o inmediacin...........................................IX-62 16.4. Ausencia de costas.....................................................IX-64 16.4.1. Improcedencia de la condena en costas........IX-64

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16.4.2. Supresin del sellado de actuacin...............IX-65 16.4.3. Caso en que hay dos particulares en contradiccin.............................................................IX-66 16.5. Celeridad, economa, sencillez y eficacia..................IX-67

Captulo XEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA PRCTICA I. Introduccin .................................................................................. X-1 1. La realidad en el derecho administrativo..............................X-1 II. Las actuaciones administrativas...............................................X-5 2. 3. 4. 5. Actuaciones administrativas y judiciales. Comparacin.......X-5 El trmite de agregacin de escritos al expediente...............X-6 Defectos de foliacin..............................................................X-8 La precaucin de guardar copia de los escritos y documentos.........................................................................................X-10 6. La impulsin personal de las actuaciones............................X-10 III. Tcnicas informales de defensa a travs de los reclamos y denuncias.....................................................................................X-15 7. Diferencias entre los recursos, y los reclamos y denuncias: la necesidad de personalizar.......................................................X-15 8. Alcances de la personalizacin..............................................X-16 9. La individualizacin...............................................................X-17 10. La desmitificacin..............................................................X-18 11. El ataque: la mejor defensa................................................X-21 12. Por qu la administracin es autoritaria...........................X-25 IV. Estilo administrativo......................................................................X-27 13. Estilo administrativo y estilo forense.....................................X-27 14. Falta de estilo..........................................................................X-27 15. Objetividad..........................................................................X-28 16. Impersonalidad..................................................................X-29 17. Valenta..............................................................................X-29 18. Prudencia............................................................................X-30 VI. Estructura de los escritos........................................................X-31

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19. Exhaustividad......................................................................X-31 20. Concisin o resumen..........................................................X-32 21. Gradacin de los argumentos.............................................X-33 21.1. Exposicin de los vicios en el objeto...........................X-33 21.2. Los vicios en la competencia...........................................X-33 21.3. Los vicios objetivos de la voluntad.................................X-33 21.4. Los vicios subjetivos de la voluntad y los vicios de forma.................................................................................X-34 21.5. Conclusin...................................................................X-34

Captulo XIEL PROCEDIMIENTO DE AUDIENCIA PBLICA 1. El principio constitucional..........................................................XI-1 1.1. Insercin constitucional de la audiencia pblica..............XI-1 1.2. La doble naturaleza pblica de la audiencia pblica..........................................................................XI-11 1.3. Audiencia pblica y pblica audiencia o sesin pblica. Town Meetings..............................................................XI-12 1.4. Carcter prescriptivo....................................................XI-13 2. Principios generales.............................................................XI-14 2.1. Enunciacin..................................................................XI-14 2.2. Oralidad, informalismo, contradiccin y participacin..............................................................................XI-15 2.3. Instruccin....................................................................XI-16 2.4. Carcter contingente de la gratuidad..........................XI-16 3. Desarrollo del procedimiento....................................................XI-19 3.1. La preaudiencia.................................................................XI-19 3.2. Reglas sobre la prueba. Registro.................................XI-20 3.3. Publicidad de la sesin del ente...................................XI-21 4. Partes....................................................................................XI-22 5. Mediacin o inmediacin.....................................................XI-23 6. Instruccin............................................................................XI-25 7. Aspectos prcticos................................................................XI-26 7.1. Forma y sustancia........................................................XI-26 7.2. La significacin del uso del espacio fsico....................XI-27

Captulo XIILA CONTRATACIN PBLICA 1. Ambito de aplicacin...............................................................XII-1

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1.1. La administracin pblica nacional, provincial y municipa...............................................................................XII-1 1.2. Los monopolios privatizados........................................XII-3 1.3. Incidencia de la CICC..................................................XII-4 2. Licitacin pblica, licitacin privada, contratacin directa.........................................................................................XII-4 2.1. El problema de la responsabilidad...............................XII-4 2.2. Es un pedido de ofertas................................................XII-6 2.3. Notas comunes.............................................................XII-7 2.3.1.Comparacin de ofertas......................................XII-7 2.3.2. Mxima concurrencia posible. Informalismo........XII-7 3. Principios de la licitacin pblica........................................XII-9 3.1. Publicidad y transparencia..........................................XII-9 3.1.1. Impugnacin de los pliegos...............................XII-12 3.2. Concurrencia................................................................XII-14 3.3. Informalismo...............................................................XII-16 3.3.1. Finalidad del formalismo y sus lmites............XII-17 3.3.2. La igualdad en la licitacin..............................XII-20 3.3.3. Evolucin internacional hacia el informalismoXII-21 4. Etapas de la licitacin pblica...........................................XII-22 4.1. Introduccin.................................................................XII-22 4.2. No existe preclusin procesal.....................................XII-22 4.3. Pliegos de la licitacin...............................................XII-23 4.3.1. En general..........................................................XII-23 4.3.2. Los problemas de la preparacin del pliego y el contrato.........................................................XII-24 4.3.3. El instrumento del contrato y el orden de prelacin normativo..................................................XII-25 4.3.4. La participacin de los oferentes en la elaboracin del pliego.....................................................XII-25 4.3.5. La calificacin jurdica del contrato en el pliego.........................................................................XII-27 4.3.6. La descripcin tcnica del objeto......................XII-28 4.4. El llamado a licitacin................................................XII-29 4.5. La publicacin de los avisos.......................................XII-30 5. La presentacin de las ofertas...........................................XII-31 5.1. Inscripcin en el registro............................................XII-31 5.2. Cumplimiento de obligaciones fiscales.......................XII-32 5.3. Depsito de garanta...................................................XII-32 5.4. Entrega de los sobres..................................................XII-32 5.5. Apertura de los sobres................................................XII-34 5.6. Aclaraciones y saneamientos formales posteriores....XII-35 5.7. Mantenimiento de las propuestas..............................XII-36 5.8. Sujecin a los pliegos..................................................XII-37

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5.8.1. Ofertas condicionadas........................................XII-38 5.8.2. Oferta cierta, nica y seria...............................XII-39 5.8.3. Vicios de forma..................................................XII-40 5.9. El principio de contradiccin en el anlisis de las ofertas.................................................................................XII-40 5.10. Criterios para la admisin de ofertas.......................XII-41 5.11. Sobres A y B: evaluacin sucesiva y posterior adjudicacin..........................................................................XII-43 5.12. Sobres A y B: evaluacin previa del sobre A y adjudicacin simultnea con la apertura del sobre B.........XII-44 6. La aceptacin de las propuestas: la adjudicacin..............XII-45 6.1. Preadjudicacin...........................................................XII-45 6.2. Razonable discrecionalidad. Oferta ms conveniente................................................................XII-46 6.3. Contratacin directa por razones de urgencia............XII-46 6.4. Carcter no obligatorio de la adjudicacin.................XII-47 6.5. Derechos de los oferentes...........................................XII-48 6.6. Sobre quin debe recaer la adjudicacin....................XII-49 6.7. Eficiencia......................................................................XII-51 6.8. Equidad y justicia. Razonabilidad..............................XII-51 6.9. Perfeccionamiento del contrato...................................XII-52 6.10. Aclaraciones al pliego................................................XII-53 7. Excepciones al requisito de la licitacin pblica................XII-53 7.1. Monto menor a una suma determinada.....................XII-54 7.2. Adicionales...................................................................XII-54 7.3. Urgencia.......................................................................XII-54 7.4. Reserva.........................................................................XII-56 7.5. Especial capacidad.......................................................XII-57 7.6. Marca, patente o privilegio.........................................XII-57 7.7. Licitacin pblica desierta..........................................XII-57 7.8. Licitacin pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas..........................................................................XII-58 7.9. Licitacin pblica anulada..........................................XII-59 8. El rgimen de iniciativa privada.......................................XII-59

Captulo XIIILA TUTELA JUDICIAL I. La herencia del pasado ............................................................ XIII-1 1. Dificultades del tema.........................................................XIII-1 2. Diferencias entre plena jurisdiccin y anulacin..........XIII-4 2.1. Derechos protegidos...................................................XIII-4

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2.2. Naturaleza del procedimiento....................................XIII-4 2.3. Facultades del tribunal en la sentencia......................XIII-5 3. Las confusiones entre lo contenciosoadministrativo y el derecho procesal administrativo.......................................XIII-6 3.1. La cuestin de la competencia procesal administrativa.................................................................................XIII-8 3.1.1. Hoy en muchas Provincias y antes en la Capital......................................................................XIII-8 3.1.2. Hoy en la Capital y algunas provincias...........XIII-10 3.1.3. La cuestin del agotamiento de la va administrativa................................................................XIII-12 4. Superacin de la confusin entre el sistema norteamericano y el francs...................................................................XIII-16 5. Superacin de la confusin entre el contenciosoadministrativo provincial y el derecho procesal federal..............XIII-18 II. El control judicial, hoy................................................................XIII-21 6. La accin en defensa del usuario y del consumidor.............XIII-21 7. Los progresos.....................................................................XIII-26 7.1. Control de la discrecionalidad...................................XIII-26 7.2. Control de la discrecionalidad y regulacin tcnica..XIII-26 7.3. Accin declarativa de inconstitucionalidad...............XIII-26 8. El amparo..........................................................................XIII-28 8.1. En la Capital Federal................................................XIII-29 8.1.1. La mala recepcin judicial del amparo y las cautelares.................................................................XIII-29 8.1.2. El amparo definido por los derechos de la libertad, no de la propiedad.....................................XIII-30 8.1.3. Propiedad, derechos patrimoniales, licitaciones: las fuentes de corrupcin administrativa que el amparo no siempre corrige...............................XIII-32 8.1.4. Los amparos contra particulares, concesionarios, licenciatarios..............................................XIII-33 8.2. En los tribunales federales del interior....................XIII-34 8.3. En los tribunales contencioso administrativos provinciales...........................................................................XIII-35 8.4. El amparo por mora de la administracin................XIII-37 9. Las medidas cautelares...................................................XIII-38 9.1. Las variantes.............................................................XIII-38 9.2. Los fundamentos para concederlas y/o denegarlas. La verosimilitud del derecho vs. la presuncin de legitimidad del acto administrativo.......................................XIII-39 9.3. El peligro en la demora.............................................XIII-44

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9.4. La balanza entre el periculum y la verosimilitud.......XIII45 9.5. Que no se confunda con el objeto de la accin............XIII-45 9.6. La acreditacin prima facie de los requisitos de la cautelar: informacin sumaria........................................XIII-46 9.7. El solve et repete........................................................XIII-47 9.8. La cautela autosatisfactiva o anticipatoria...............XIII-50 10. Accin y recurso de apelacin: evolucin hacia la identidad.................................................................................XIII-51 11. Estado actual del control judicial...................................XIII-56 12. Perspectivas.....................................................................XIII-57

Captulo XIVPROBLEMAS DEL ACCESO A LA JUSTICIA 1. Cmo y por qu los tenemos...............................................XIV-1 1.1. Acceso a la justicia y vigencia del Estado de derecho.XIV-1 1.2. Cuntos expedientes y sentencias puede estudiar y resolver una persona por da y ao.................................XIV-1 1.2.1. La capacidad fsica de una persona...................XIV-3 1.2.2. La capacidad de revisar, no hacer.....................XIV-4 1.2.3. La alternativa de revisar dos sentencias por da.......................................................................XIV-4 1.2.4. La alternativa de cuatro sentencias por da......XIV-4 1.3. Cien mil decretos por ao, cuatrocientos por da........XIV-5 1.4. Cul es la realidad funcional del Poder Judicial?......XIV-5 1.5. Noticias buenas y malas.............................................XIV-7 1.6. Una decisin poltica e institucional que la sociedad adopta.........................................................................XIV-9 1.7. Las excusas.................................................................XIV-9 1.7.1. No queremos justicia........................................XIV-9 1.7.2. No hay tantas personas que sirvan para juez..XIV-10 1.7.3. Es muy caro tener justicia...............................XIV-10 1.7.4. Continuacin. El costo de la corrupcin y el costo de evitarla. Cul es mayor?........................XIV-11 1.8. Mientras pensamos el problema, busquemos alternativas.............................................................................XIV-13 2. Un Cdigo no resuelve la cuestin: hace falta conviccin social y judicial..................................................................XIV-13 3. Se puede hacer algo mientras se logra el consenso de tener ms jueces?........................................................................XIV-17 4. Los fallos repetitivos como merma de justicia: cmo evitarlos en el derecho actual..........................................................XIV-17

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4.1. El problema...............................................................XIV-17 4.2. Viejas alternativas no aceptadas...............................XIV-20 4.3. Otras variantes no aceptadas hasta el presente.......XIV-22 4.4. Una innovacin social: las tarifas telefnicas...........XIV-24 4.5. Una cuestin de nmeros?.......................................XIV-25 4.6. Cumplir el artculo 43 de la Constitucin..................XIV-27 4.7. Prohibamos la clonacin............................................XIV-29 4.8. La legitimacin internacional....................................XIV-31 4.9. La legitimacin amplia de los efectos erga omnes de la sentencia................................................................XIV-32 5. El costo social del rechazo de amparos in limine litis o sin resolver.........................................................................XIV-33 5.1. Algunas soluciones......................................................XIV-36 6. Facultades y deberes de la Corte y las Cmaras para resolver o atemperar por reglamento de necesidad y urgencia la privacin de justicia......................................................XIV-37 6.1. La alternativa de un sistema masivo de conjueces....XIV-39 6.2. Convenio Facultad de DerechoColegio de Escribanos...............................................................................XIV-39 6.3. Magistrados jubilados................................................XIV-40 6.4. C.P.A.C.F....................................................................XIV-40 6.5. Causales de recusacin y excusacin........................XIV-41 7. Hacia la delegacin legislativa al Poder Judicial..............XIV-41 7.1. La reaccin instintiva.................................................XIV-42

Captulo XVCOMPARACIN DEL CONTROL ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL 1. 2. 3. 4. Comparacin cualicuantitativa...........................................XV-1 Distintas formas de procedimiento administrativo.............XV-2 El nuevo control judicial de los servicios privatizados.........XV-5 Algunas limitaciones comunes al procedimiento administrativo y proceso judicial.....................................................XV-6 4.1. Lentitud.......................................................................XV-6 4.2. La lentitud del juicio ordinario la eleccin preferida por el Poder Judicial y la inutilizacin del amparo y medidas cautelares, tornan inexistente el servicio de justicia...........................................................................XV-7 4.3. Eficacia.........................................................................XV-8 4.4. Reparacin....................................................................XV-9 4.5. Influencias subjetivas y objetivas................................XV-9 4.6. Prerrogativas y limitaciones.......................................XV-10

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5. Potestades tericas y prcticas..........................................XV-11 5.1. La reforma o sustitucin del acto...............................XV-11 5.2. El control de mrito o conveniencia............................XV-13 5.3. La posibilidad de aconsejar.........................................XV-15 6. El rol de tribunal. Imagen en la opinin pblica y su efecto sobre las potestades reales...........................................XV-16 6.1. El rol...........................................................................XV-16 6.2. La percepcin pblica.......................................................XV-18 7. La repercusin periodstica de sus pronunciamientos. El manejo de los tiempos. La oportunidad de la publicidad.....................................................................................XV-19 8. El momento oportuno de dictar el pronunciamiento. La poltica temporal del control jurisdiccional.......................XV-21 9. La discrecin poltica del control jurisdiccional.................XV-23 10. El costo..............................................................................XV-24 11. La asertividad del pronunciamiento.................................XV-26 12. La posibilidad de avenimiento..........................................XV-27 13. Otras diferencias...............................................................XV-27 14. El control de la administracin pblica: la causacin circular en el desarrollo cultural y poltico..............................XV-29 15. Conclusiones tentativas.....................................................XV-31

Captulo XVILA JUSTICIA ADMINISTRATIVA INTERNACIONAL I. Observaciones comunes...........................................................XVI-1 1. Anlisis comparativo general de los tribunales internacionales e internos.................................................................XVI-1 II. La defensa extranjera e internacional de los derechos humanos. Remisin.......................................................................XVI-4 2. Introduccin........................................................................XVI-4 3. La responsabilidad del Estado por la violacin a la Convencin Americana de Derechos Humanos.............................XVI-5 3.1. El fundamento............................................................XVI-5 3.2. El procedimiento.........................................................XVI-6 3.3. Continuacin. Algo ms sobre la legitimacin............XVI-6 4. Otras convenciones con tutela supranacional....................XVI-7 4.1. Tratados internacionales y supranacionales..............XVI-7 4.2. Tratados bilaterales de tutela de la inversin extranje-

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ra.................................................................................XVI-8 5. La responsabilidad del Estado por crmenes previstos en otros tratados.....................................................................XVI-8 5.1. Tortura........................................................................XVI-8 5.2. Corrupcin...................................................................XVI-9 6. Remisin.............................................................................XVI-11 7. Aplicacin interna..............................................................XVI-12 III. La defensa internacional de los derechos de agentes y ex agentes pblicos internacionales..........................................XVI-14 8. Los justiciables. La materia administrativa....................XVI-15 9. La composicin y organizacin del tribunal......................XVI-16 9.1. Composicin del tribunal...........................................XVI-16 9.2. Efectos prcticos de la composicin..........................XVI-17 9.3. Perfil de los magistrados...........................................XVI-17 9.4. Organizacin..............................................................XVI-18 9.5. La Presidencia............................................................XVI-19 10. La delegacin de la creacin de las normas del procedimiento................................................................................XVI-19 11. Agotamiento de la va administrativa............................XVI-20 12. Reuniones ex parte................................................................XVI-20 13. La sentencia.....................................................................XVI-21 14. Principios jurdicos generales. Remisin.........................XVI-22

Captulo XVIIEL ARBITRAJE ADMINISTRATIVO NACIONAL E INTERNACIONAL I.- El arbitraje nacional............................................................XVII-1 1. 2. 3. 4. 5. La influencia jurdicocultural en la materia.................XVII-1 El contexto de nuestra legislacin clsica.........................XVII-2 La multivocidad del trmino arbitraje...........................XVII-4 El Estado como rbitro o como parte en un arbitraje.......XVII-5 La funcin del rbitro tercero...........................................XVII-7 5.1. La distincin entre rbitro y arbitrador....................XVII-7 5.2. El pronunciamiento del rbitro tercero.....................XVII-8 6. El trasfondo de la resistencia local al arbitraje................XVII-9 6.1. El temor a las regulaciones excesivas de honorarios..............................................................................XVII-11 6.2. Filosofas jurdicas en juego.....................................XVII-12 6.3. El temor a un tribunal de equidad, justicia.............XVII-14

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6.4. La ejecutoriedad de la sentencia arbitral................XVII-16 7. La interpretacin restrictiva del arbitraje, como principio local.............................................................................XVII-17 7.1. El contexto y los casos puntuales.............................XVII-17 7.2. La interpretacin restrictiva a cuestiones tcnicas.XVII-17 7.3. Las dificultades del CPCCN.....................................XVII-18 7.4. Jurisdiccin originaria en causas de las Provincias.XVII-19 8. El pco xito de los intentos privados.............................XVII-19 9. El Estado como parte en un arbitraje interno................XVII-20 II. El arbitraje administrativo internacional...........................XVII-21 10. Antecedentes del arbitraje administrativo internacional....................................................................................XVII-21 10.1. Los albores del derecho internacional.................XVII-21 10.1.1. Los internacionalistas...............................XVII-21 10.1.2. La visin de un abogado litigante.............XVII-22 10.1.3. El arbitraje internacional como excepcin............................................................XVII-23 10.2. Algunas primeras seales de cambio....................XVII-24 10.3. La Argentina en el proceso de globalizacin.........XVII-25 10.4. El contexto internacionalista argentino...............XVII-26 10.5. Los mltiples tratados de arbitraje......................XVII-29 10.6. El arbitraje internacional entre Estados..............XVII-30 10.7. La internacionalidad del arbitraje......................XVII-33 10.7.1. El lugar del arbitraje, las partes y el procedimiento?.......................................................XVII-33 10.7.2. El inversor extranjero?................................XVII-34 10.7.3. La residencia de las partes?.......................XVII-35 10.7.4. El lugar del arbitraje es determinante?.....XVII-35 10.7.5. La sola nacionalidad del rbitro tercero es determinante?.............................................XVII-36 10.7.6. Algunas primeras reflexiones....................XVII-36 11. La materia arbitral en algunos tratados recientes........XVII-37 11.1. Introduccin............................................................XVII-37 11.2. La proteccin a los inversores de Estados no partes del Mercosur.....................................................XVII-39 11.3. Tratados bilaterales con eleccin excluyente de vas..........................................................................XVII-41 11.4. Tratados con jurisdiccin arbitral de alzada.........XVII-43 11.5. Por qu tantos tratados?......................................XVII-43 12. Los problemas pendientes............................................XVII-45 12.1. La paradojal comparacin al viejo contencioso administrativo.......................................................XVII-45 12.2. El arbitraje internacional es cuestin de derecho

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nacional?.................................................................XVII-48 12.3. La renuncia forzada a la jurisdiccin arbitral.......XVII-49 12.4. La oportuna introduccin de la cuestin arbitral..XVII-50 12.5. La ulterior intervencin forzosa del tribunal nacional...........................................................................XVII-52 13. Aspectos comunes a resolver.........................................XVII-52 13.1. Los diversos temores y su fundamentacin racional...........................................................................XVII-52 13.2. Cuidar que la administracin tenga una fair chance....................................................................XVII-54 13.3. El temor al rbitro desconocido............................XVII-54 13.4. El temor al proceso desconocido...........................XVII-55 13.5. Una cuestin de credibilidad.................................XVII-57 13.6. Integracin del tribunal.........................................XVII-58 13.7. La sede del tribunal..............................................XVII-59 13.8. El laudo..................................................................XVII-59 13.9. La protocolizacin del laudo y sus antecedentes...XVII-60 13.10.Conclusiones tentativas........................................XVII-61 14. Los caminos del arbitraje...............................................XVII-62 14.1. Lo imposible...........................................................XVII-62 14.1.1. Una organizacin internacional de arbitraje.............................................................XVII-62 14.1.2. Un tribunal permanente, no agnico ni de crisis............................................................XVII-63 14.2. Lo improbable: el camino colectivo del Mercosur..XVII-64 14.3. Lo muy difcil: el camino nacional solitario...........XVII-66 14.4. Lo difcil: un camino de aproximaciones sucesivas...........................................................................XVII-67

SECCIN V: LA RESPONSABILIDADPOR LA VIOLACIN DE LOS DERECHOS

Captulo XVIIILA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS FUNCIONARIOS 1. Importancia prctica, jurdica y poltica del problema......XVIII-1 2. El fracaso previo..............................................................XVIII-4 2.1. La responsabilidad civil...........................................XVIII-4 2.2. La responsabilidad constitucional................................XVIII-4 2.3. Ahora, la responsabilidad internacional..................XVIII-6 3. Los caracteres de la responsabilidad civil de los agentes p-

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blicos. La norma civil.....................................................XVIII-6 4. Quines tienen derecho a exigir el regular cumplimiento de las obligaciones legales por parte del funcionario.......XVIII-7 4.1. Los particulares.......................................................XVIII-7 4.2. Los dems funcionarios pblicos..............................XVIII-8 4.3. El Estado..................................................................XVIII-9 5. Quines son responsables...............................................XVIII-12 6. Problemas que presenta el artculo 1.112......................XVIII-13 7. La omisin como causal de responsabilidad......................XVIII-15 8. El dao como elemento de la responsabilidad...............XVIII-19 8.1. El problema de las relaciones entre particulares...XVIII-19 8.2. El problema en los actos de los funcionarios pblicos.............................................................................XVIII-20 8.3. El dao econmicamente apreciable.......................XVIII-21 9. La culpa como elemento de la responsabilidad..............XVIII-24 9.1. La necesidad de que haya culpa.............................XVIII-24 9.2. El caso del error......................................................XVIII-25 10. El irregular cumplimiento de las obligaciones legales.XVIII-26 11. Responsabilidad por incumplimiento de obligaciones legales no debidas directamente al interesado...............XVIII-27 11.1. Qu son las obligaciones legales.......................XVIII-27 11.2. Obligaciones legales no debidas directamente al particular, sino al Estado.....................................XVIII-28 12. Coordinacin de la responsabilidad del agente pblico con la responsabilidad del Estado.......................................XVIII-31 12.1. No debe abandonarse la responsabilidad personal de los funcionarios pblicos, sino que debe coordinrsela con la del Estado......................................XVIII-31 12.2. Es una obligacin conjunta in solidum................XVIII-33

Captulo XIXLA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS PBLICOS I. Introduccin.............................................................................XIX-1 1. El status quo ante y sus problemas.....................................XIX-1 1.1. El viejo dogma de la responsabilidad del Estado.........XIX-1 1.2. La vieja utopa de la responsabilidad del funcionario.................................................................................XIX-2 1.3. La responsabilidad por error judicial. Hacia la responsabilidad poltica de los jueces....................................XIX-4

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2. La responsabilidad del Estado en transicin......................XIX-5 2.1. Sus dos aspectos.........................................................XIX-5 2.2. La responsabilidad internacional aumentada............XIX-5 2.3. La responsabilidad interna disminuida......................XIX-7 2.4. La irresponsabilidad del Estado por los actos y hechos de los concesionarios...................................................XIX-11 3. La responsabilidad de los concesionarios y licenciatarios de servicios pblicos..........................................................XIX-13 3.1. La traslacin de la responsabilidad del Estado a los prestadores................................................................XIX-13 3.2. Otros tipos de responsabilidad de los prestadores de servicios pblicos.......................................................XIX-15 3.3. La responsabilidad de los concesionarios viales........XIX-18 4. La responsabilidad civil en general..................................XIX-20 4.1. Elementos....................................................................XIX-20 4.2. La antijuridicidad.......................................................XIX-21 4.3. El dao.......................................................................XIX-24 4.4. La culpa.....................................................................XIX-25 II. Tipos de responsabilidad del Estado y de los prestadores de servicios pblicos................................................................XIX-26 5. En general.........................................................................XIX-26 6. La responsabilidad por hechos y actos administrativos...XIX-27 7. Criterios de distincin entre responsabilidad directa e indirecta del Estado..............................................................XIX-28 7.1. Distincin por funcionarios o empleados.............XIX-28 7.2. Distincin por actos y hechos...............................XIX-30 7.3. Distincin segn que la actividad sea legtima o ilegtima...........................................................................XIX-31 8. Conclusin sobre el concepto de responsabilidad directa del Estado..........................................................................XIX-33 9. La responsabilidad directa e indirecta, antes y hoy..........XIX-34 10. Coordinacin entre las responsabilidades institucionales y personales.................................................................XIX-37 III. El problema de las responsabilidades especiales .............. XIX-39 11. La responsabilidad por acto judicial...............................XIX-39 11.1. La regla de la irresponsabilidad por acto judicial..XIX-39 11.2. Un supuesto sistemtico de responsabilidad del Estado por error judicial................................................XIX-40 12. Responsabilidad por acto legislativo...............................XIX-41 12.1. La regla de la irresponsabilidad por actos legislativos..........................................................................XIX-41 12.2. Casos en que se acepta la responsabilidad por acto legislativo.............................................................XIX-42 12.2.1. Perjuicio especial.........................................XIX-42 12.2.2. Enriquecimiento sin causa..........................XIX-43 12.2.3. Sustitucin del derecho por una indemnizacin................................................................XIX-44 12.2.4. Posible desarrollo de las excepciones.........XIX-45

SECCIN I

LA PRUEBA DE LOS DERECHOSCAPTULO I. La prueba de los derechos

Captulo I

LA PRUEBA DE LOS DERECHOS1. Recapitulacin1

Para tener xito en la defensa de un derecho en sede administrativa o judicial, de manera preventiva o reparatoria, primero hay que probar los hechos que lo sustentan, pues es1.1 Resumimos aqu conceptos que desarrollamos en el tomo 1, captulo I, parte II y ms ampliamente en El mtodo en derecho, Civitas, Madrid, 1995. Ver tambin P ACTET , PIERRE , Essai dune thorie de la preuve devant la juridiction administrative, Pedone, Pars, 1952; COLSON , JEAN-PHILIPPE, Loffice du juge et la preuve dans le contentieux administratif, L.G.D.J., Pars, 1970; M ORELLO , AUGUSTO M ARIO , Prueba, incongruencia, defensa en juicio (El respeto por los hechos), ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1977; DE G ASTINES, L OUIS, Les prsomptions en droit administratif, L.G.D.J., Pars, 1992: TENTOLINI,OTTORINO, La prova amministrativa, Miln, 1950; BENVENUTI, Listruzione nel proceso amministrativo, Padua, 1953; E ISNER, ISIDORO, La prueba en el proceso civil, Buenos Aires, 1964; F ALCN, E NRIQUE M., Cmo se ofrece y se produce la prueba, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993; P IRN, CARLOS J., La prueba en el mbito de la administracin, FCU, Montevideo, 1974; E SGUERRA S AMPER , J OS M ARA , Apuntes de derecho probatorio, Pontificia Universidad Javeriana, Bogot,1992; E SPINOSA L PEZ , L UIS G ERARDO , Derecho Probatorio. Curso terico prctico (jurisprudencia y doctrina), 2 ed., Librera del Profesional, Bogot, 1986; P ARRA Q UIJANO, J AIRO , Tratado de la prueba judicial, 5 vols., Bogot, 1991; GONZLEZ P REZ, J ESS , Comentarios a la ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa, Civitas, Madrid, 1978, ps. 930 y ss. Y cabe remitirse siempre al magistral pequeo libro de C ARRI , G ENARO, Cmo estudiar y cmo argumentar un caso, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, reimpresin, 1995, subtitulado con ms humildad que precisin Consejos elementales para abogados jvenes. El subttulo que nosotros le asignamos es Consejos sabios para abogados de todas las edades.

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claro que las normas no se activan por s mismas:2 Todo depende del asunto,3 y son los hechos los que hacen aplicable o inaplicable una determinada regla sustantiva; 4 el alcance de una regla, y, por lo tanto su sentido, depende de la determinacin de los hechos,5 los cuales se aprecian y determinan a travs de la prueba. Corresponde al tribunal verificar si el hecho imputado se prob y constituye alguna de las causales admitidas por la ley para autorizar la medida,6 pues el control de legalidad supone que los hechos se configuren y clasifiquen adecuadamente y las sanciones se ajusten a su texto;7 la justicia de la solucin del caso concreto deriva de la dilucidacin verdadera de los hechos y el derecho en l involucrados. 8 El derecho est concebido como mnimo para asegurar que hay prueba documentada que proporciona una base racional o lgica para la decisin ... (y que sta) es efectivamente un producto del razonamiento a partir de la prueba. Esto quiere decir prueba en el caso y en el contexto del caso ... Una conclusin basada en ... prueba abstracta puede ser racional, pero no es una decisin racional en el caso del cual se trata. 91.2 B INDER , DAVID A., y BERGMAN, P AUL , Fact Investigation. From Hypothesis to Proof, West Publishing Company, St. Paul, Minnesota, 1984, p. 2. 1.3 L ORD DENNING , The Discipline of Law, Butterworths, Londres, 1979, ps. 93 y 97. 1.4 B INDER , DAVID A., y BERGMAN, P AUL , Fact Investigation. From Hypothesis to Proof, West Publishing Company, St. Paul, Minnesota, 1984, p. 2. 1.5 L EVI , E DWARD H., Introduccin al razonamiento jurdico, EUDEBA, Buenos Aires, 1964, p. 10. 1.6 CMARA NACIONAL FEDERAL, Lamas, La Ley, 123:149; Arroyo, La Ley, 101:3. 1.7 CORTE S UPREMA DE J USTICIA DE LA N ACIN , Fallos. 267:77, 79, Molinelli; en igual sentido Grichener, 262:67 y 71, cons. 5 y sus referencias. 1.8 GUASTAVINO, Tratado de la jurisdiccin administrativa y su revisin judicial, t. I, 2 ed., Buenos Aires, 1989, p. 31; en la p. 32 de su primera edicin deca mejor: a la justicia de los conflictos se llega slo partiendo del conocimiento de la verdad de los hechos; TAWIL, Administracin y justicia. Alcance del control judicial de la actividad administrativa, Depalma, Buenos Aires, 1993, p. 400. 1.9 JAFFE , L OUIS, Judicial Control of Administrative Action, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1965, p. 601.

LA PRUEBA DE LOS DERECHOS

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Es que ocurre que la realidad es siempre una: no puede ser y no ser al mismo tiempo o ser simultneamente de una manera y de otra ... la realidad como tal, si se ha producido el hecho o no se ha producido, esto ya no puede ser objeto de una facultad discrecional, ... porque no puede quedar al arbitrio de la Administracin (ni de cualquier otro rgano del Estado) ... discernir si un hecho se ha cumplido o no se ha cumplido, o determinar que algo ha ocurrido si realmente no ha sido as. El milagro, podemos decir, no tiene cabida en el campo del Derecho Administrativo. 10 Un buen tribunal indaga a veces exhaustivamente las circunstancias de hecho implicadas en la causa sometida a su decisin para, en funcin de ese anlisis, resolver si mediaba o no en el concreto supuesto esa inadecuacin de los medios previstos en la norma tachada de inconstitucional, con los fines que persegua, y que de existir autorizara a sostener su irrazonabilidad. 11 Para determinar esa realidad es necesario en primer lugar examinar muy atenta y completamente el conjunto de la documentacin; se trata del esfuerzo por hacer hablar los papeles segn la vieja frmula de trabajo del Consejo de Estado francs;12 es preciso que esta prueba se infiera de las piezas del expediente. 131.10 GARCA DE ENTERRA, EDUARDO, La lucha contra las inmunidades del poder, Civitas, Madrid, 1979, ps. 31 y 32, quien recuerda su artculo La interdiccin de la arbitrariedad en la potestad reglamentaria. Esta famosa frase, frecuentemente recordada, es tambin transcripta por TAWIL, op. cit., ps. 392 y 393. 1.11 Como recuerda P ADILLA , M IGUEL , Lecciones sobre derechos humanos y garantas, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1986, p. 77. 1.12 DE C ORMENIN, M., Droit administratif, 5 ed.,ed. Pagnerre y Gustave Thobel, t. I, Pars, 1840, p. 11, nota 3, destacaba el trabajo concienzudo y detallista de los auditores que verifican, instruyen e informan los expedientes; C HAPUS, R EN , Droit Administratif Gnral, t. I, Pars, 1985, p. 316; 7 ed., 1993, ps. 366 y ss.; RIGAUD y DELCROS, Les institutions administratives franaises. Les structures, Pars, 1984, p. 238. 1.13 L ETOURNEUR , M., El control de los hechos por el Consejo de Estado francs, RAP, N 7, p. 221.

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Si el necesario principio de derecho es que debe mantenerse y aplicarse al menos una cierta racionalidad dentro de la vida administrativa;14 si, como es claro, el que debe resolver en presencia de un asunto, debe, ante todo, buscar la solucin justa, aquella que postulan las circunstancias particulares de tiempo y de lugar,15 y ello ha de hacerse a travs de la amplitud y minuciosidad de las comprobaciones; 16 no queda sino el indispensable camino de procederse a investigaciones de hecho bastante delicadas, 17 a profundas investigaciones de hecho. 18 SANTO TOMS destac la base experimental del conocimiento humano, y puede encontrarse en ARISTTELES la misma idea;19 LEIBNITZ sealaba que es inagotable el repertorio de caractersticas determinantes de hechos empricos; las propiedades o predicados que caracterizan a los objetos de la experiencia son infinitos, y por ello, siendo finita la percepcin sensible aun con todos los auxilios de la ciencia siempre encontrar que los objetos del mundo, que son temporales, jams despliegan sus caractersticas en forma plena y exhaustiva.20

1.14 GOLDENBERG , L O, Le Conseil dtat juge du fait. tude sur ladministration des juges, Dalloz, Pars, 1932, p. 192. Ver tambin RIVERO, J EAN , La distinction du droit et du fait dans la jurisprudence du Conseil d tat franais, en el libro Le Fait et le Droit. tudes de Logique Juridique, Bruselas, 1961, ps. 130 y ss.; L ETOURNEUR , op. loc. cit. 1.15 Ver RIVERO , JEAN , Jurisprudence et doctrine dans llaboration du droit administratif, en el libro Pages de Doctrine, Pars, 1980, t. I, p. 70; Le huron au Palais Royal ou rflexions naves sur le recours pour excs du pouvoir, Pages de doctrine, t. II, p. 329; Nouveaux propos nafs dun huron sur le contentieux administratif, tudes et Documents, n 31, 1979/1980, ps. 27 a 30. 1.16 L ETOURNEUR , op. cit., p. 223. 1.17 L ETOURNEUR , op. cit., p. 225. 1.18 L ETOURNEUR , op. cit., p. 224. 1.19 COPLESTON , F. C., El pensamiento de Santo Toms, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1969, ps. 25 a 30. 1.20 VERNENGO, ROBERTO J., La naturaleza del conocimiento jurdico, Ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1973, ps. 19 a 21.


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En el caso de los magistrados, usualmente el trabajo probatorio de los abogados de ambas partes, ms el expediente administrativo en su caso, ha permitido avanzar bastante en la determinacin de los hechos. Pero tambin puede y debe el juzgador dictar medidas para mejor proveer, si entiende que no puede a conciencia dictar un pronunciamiento conforme a derecho, si a su juicio los elementos probatorios obrantes en autos le brindan un insuficiente o deficiente conocimiento de los hechos. Ello es as en buenos principios 21 y existen en nuestro pas casos en que la Corte Suprema misma ha dispuesto importantes medidas de prueba. 22 Hay tambin razones materiales que pueden en ocasiones llevar a ello: en el juicio ordinario los hechos pueden haber variado con el transcurso del tiempo, y en el amparo la naturaleza sumarsima del procedimiento puede haber producido una omisin probatoria a juicio del que debe decidir que no se pueda moralmente soslayar diciendo que la cuestin corresponde a un juicio ordinario. A la inversa, es cierto que ms de una vez el tribunal se preguntar si debe dejar caer el manto de juez y asumir la toga de abogado 23 y tambin lo es que cada instancia sucesi-

Por ejemplo en Francia COLSON , J EAN-P HILIPPE, Loffice du juge et la preuve dans le contentieux administratif, L.G.D.J., Pars, 1970, que dedica toda una parte de su libro a la bsqueda de pruebas efectuada por el juez, ps. 97 y ss.; ver tambin KIELMANOVICH, J ORGE L., Medios de prueba, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993. Con todo, a veces las presentaciones judiciales provocan la frustracin del tribunal por su orfandad hasta de intento probatorio (algo as se advierte en ADECUA c/ ENARGAS, Sala IV, causa 16.242/96, ao 1998), pero en todo caso la carga de la prueba est en quien dict el acto: es la administracin la que debe arrimar al tribunal los elementos de juicio necesarios para que ste quede convencido de su conformidad a derecho. Como explicamos en el tomo 3, la presuncin de legitimidad del acto administrativo es una relevatio ad onere agendi, no una relevatio ad onere probandi. 1.22 Por ejemplo en el caso Saguir y Dib, Fallos, t. 302, p. 1284, ao 1980. 1.23 LORD DENNING, The Due Process of Law, Butterworths, Londres, 1980, p. 61.

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va es ms renuente que la anterior a realizar nuevas averiguaciones o determinaciones de hecho: los tribunales de alzada tienen inclinacin a aceptar la versin de los hechos que han determinado los jueces inferiores. 24 En definitiva es el grado de percepcin de la realidad a travs de la prueba con que un juez est dispuesto a fallar: cuanto menos est dispuesto a indagar sobre los hechos, menos jerarquizada ser sentencia; cuanto ms profundice en el anlisis de los hechos y la produccin de prueba, incluso de oficio, mejor servicio de justicia prestar a la sociedad. Es en la indagacin de los hechos donde se realiza el ms importante test de cada caso de derecho. Cabe adems tener presente los cambios en los hechos que se producen a travs del tiempo, 25 los cambios en la percepcin y prueba de ellos, la informacin adicional que se produce, etc., y evaluar siempre cmo afecta ello el caso. Pero no slo pueden presentarse factores sobrevinientes que modifiquen el supuesto de hecho inicial, sino que tambin pueden cambiar las reglas aplicables, 26 el resultado que se considera deseable, la autoridad decidente, el entorno jurdico poltico, las ideas dominantes en la sociedad o en el gobierno, etc. Algunos fallos consideran que las sentencias deben atender a la situacin existente al momento de la decisin, 27 lo que torna inoficioso su tratamiento al carecer el planteo de

1.24 BINDER y BERGMAN , op. cit., p. 134; L EVI , op. cit., p. 5, y sus referencias. Comparar L ORD DENNING , The Due Process of Law, op. cit., p. 62. 1.25 ROMBAUER, MARJORIE D., Legal Problem Solving. Analysis, Research and Writing, West Publishing Company, St. Paul, Minnesota, 1984, p. 328. 1.26 C ARRI, GENARO , Cmo estudiar y cmo argumentar un caso. Consejos elementales para abogados jvenes, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1989, ps. 32 y 33, punto G. En otro sentido dice LEVI , op. cit., p. 12, que Las reglas cambian mientras son aplicadas, lo que tambin es exacto, sobre todo en derecho administrativo. 1.27 Fallos: 216:147; 243:146; 244: 298; 259:76; 267:499; 308:1087.


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objeto actual; 28 materia opinable si se la formula de tal modo como regla genrica. Recordemos que para la solucin de casos la nica regla es que no hay ninguna regla,29 y el axioma popperiano de que Nunca se puede estar seguro de nada. No se debe buscar al dolo de la certidumbre ... la adoracin de este dolo reprime la audacia de nuestras preguntas y pone en peligro el rigor y la integridad de nuestras constataciones. La opinin equivocada de la ciencia se detalla en su pretensin de tener razn: pues lo que hace al hombre de ciencia no es su posesin del conocimiento, de la verdad irrefutable, sino su indagacin de la verdad persistente y temerariamente crtica. 30 Recuerda CARDOZO que en sus primeros aos Buscaba la certeza. Estaba oprimido y desalentado cuando encontraba que la bsqueda de ella era ftil, pero que con el tiempo Me he reconciliado con la incertidumbre, porque he crecido hasta verla como inevitable. He crecido para ver que el proceso en sus ms altos niveles no es descubrimiento, sino creacin, y que las dudas e incertidumbres, las aspiraciones y los miedos, son parte del trabajo de la mente. 31 2. Introduccin 2.1. Unidad de la prueba en los distintos procesos El rgimen de la prueba en el derecho procesal administrativo es bsicamente el mismo que en el del derecho procesal1.28 Fallos: 231:288; 253:346; 307:2061; 316: 479, Bahamondez; Caja Complementaria de Previsin para la Actividad Docente, 30 de mayo de 1995, cons. 2. No acta as la Corte de EEUU en Roe v. Wade, 410 U.S. 113, 1973. 1.29 O como dice CARDOZO, BENJAMN N., The Nature of the Judicial Process, Yale University Press, New Haven, reimpresin 1952, p.