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TRANSPORTE FERROVIARIO DE SERVICIO PÚBLICO
EN LA UNIÓN EUROPEA: UNA PERSPECTIVA GENERAL
PUBLIC SERVICE RAIL TRANSPORT IN THEEUROPEAN UNION: AN OVERVIEW
Ficha catalográfica:
Edita: ADIF: Dirección Corporativa de Relaciones InternacionalesFundación de los Ferrocarriles EspañolesCentro de Documentación Ferroviaria
Estrategias Ferroviarias EuropeasNúmero 12- Febrero 2006
Transporte Ferroviario de servicio público en la Unión Europea: una perspectiva general :Public Service Rail Transport in the European Union: An overview.- Madrid : Fundación de losFerrocarriles Españoles ; ADIF. Dirección de Relaciones Internacionales, 2006
34 p. ; 30 cm. (Estrategias Ferroviarias Europeas; 12)
1. Transporte público 2. Política Ferroviaria Comunitaria
PRESENTACIÓN
La Dirección Corporativa de Relaciones Internacio-nales, en colaboración con la Fundación de losFerrocarriles Españoles, edita una serie de documen-tos bajo el título genérico: "Estrategias FerroviariasEuropeas" para su difusión con fines exclusivamentede información dentro del entorno de las empresasferroviarias.
La Dirección Corporativa de Relaciones Internacio-nales selecciona periódicamente para su edición aque-llos informes que considera de interés y actualidadpara el sector, relacionados con las experiencias enotros países sobre los procesos de transformación delferrocarril y su papel en el sistema de transportes.
La edición impresa está limitada a 200 ejemplares quese distribuyen diversos ámbitos. La versión electrónicade los documentos está disponible a través de la pági-na web de la Dirección de Documentación y ArchivoHistórico Ferroviario de la Fundación de losFerrocarriles Españoles:
www.docutren.com/documentos_internacionales.htm
Por parte de la Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales de Adif se cumple así con el objetivo dedifundir aquella información internacional que puedaser de utilidad para la empresa en el desarrollo de suactividad.
A su vez, con esta iniciativa, la Fundación de losFerrocarriles Españoles sirve una vez más a su com-promiso de apoyar la actividad investigadora y engeneral, de contribuir a la difusión y el conocimiento delferrocarril por la sociedad.
Este nuevo documento de la serie Estrategias FerroviariasEuropeas recoge el Informe publicado por la ComunidadEuropea de Compañías Ferroviarias y de Infraestructura (CER)en el que se repasa la situación actual del servicio público en eltransporte ferroviario en la Unión Europea. Estos servicios des-empeñan un papel crucial tanto desde el punto de vista políticocomo desde el económico y constituyen una herramienta útilpara el desarrollo de las políticas sociales de los gobiernos.
El Reglamento 1191/69 se adoptó, hace ya treinta años, paraproteger a las empresas ferroviarias de la imposición de prestarservicios públicos sin una adecuada compensación económicapor parte de las autoridades. Sin embargo, las condiciones enque se vienen prestando estos servicios son complicadas, princi-palmente porque la explotación y la organización del transportepúblico difiere de manera considerable de unos países de la UEa otros y no es posible aplicar reglas armonizadas sin tener encuenta el contexto político y económico específico de cadaEstado miembro.
La Comisión Europea adoptó la tercera propuesta de revisión delReglamento (revisión de dos propuestas anteriores de laComisión sobre el mismo tema, una primera de 2000 y una modi-ficada de 2002) el 20 de julio de 2005, recogiendo un nuevomarco normativo destinado a hacer más transparente la conce-sión de derechos exclusivos y de compensaciones a cambio delas obligaciones de servicio público. El 5 de diciembre de 2005el Consejo de Ministros de Transporte debatió esta tercera pro-puesta y la vinculó formalmente al Tercer Paquete Ferroviario.Sin embargo, el texto se encuentra ahora en manos delParlamento Europeo en el que prevé que se complete la segun-da lectura en junio de 2006.
Este informe describe el contexto legal, político y económico enel que se desarrollan estos servicios, el contenido general de loscontratos de servicio público, su duración, la forma en que sonadjudicados, etc. con el fin de que sirva de instrumento de refe-rencia para todos los grupos de interés.
Introducción:
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TRANSPORTE FERROVIARIO DE SERVICIO PÚBLICO EN LA UNIÓN EUROPEA: UNA PERSPECTIVA GENERAL
Noviembre de 2005
La voz de los ferrocarriles europeos CERCommunity of European Railway and Infrastructure CompaniesCommunauté Européenne du Rail et des Compagnies d’InfrastructureGemeinschaft der Europäischen Bahnen und InfrastrukturgesellschaftenComunidad Europea de Compañías Ferroviarias y de Infraestructura
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ÍNDICE
PRÓLOGO
VISIÓN GENERAL
1ª PARTE: LEGISLACIÓN DE LA UE SOBRE SERVICIOS PÚBLICOS1. INTRODUCCIÓN2. REGLAMENTO 1191/69: EL MARCO LEGAL ACTUAL3. REVISIÓN DEL REGLAMENTO DE SERVICIO PÚBLICO
2ª PARTE: GESTION DEL SERVICIO PUBLICO EN EL SECTOR FERROVIARIO EN25 PAÍSES (UE Y EEA)
1. INTRODUCCIÓN2. MARCO GENERAL PARA LA ORGANIZACIÓN DE LAS OPERACIONES DE SERVICIO PÚBLICO3. OPERADORES EN EL MERCADO4. DEFINICIÓN DE LOS REQUISITOS DE SERVICIO PÚBLICO5. IMPORTANCIA DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS6. ESTABLECIMIENTO DE UN CONTRATO7. PAGO DEL CONTRATO8. ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS DE SERVICIO PÚBLICO9. CÁLCULO DEL NIVEL DE COMPENSACIÓN
10. CONDICIONES GENERALES DE PAGO11. DURACIÓN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIO PÚBLICO12. CONCLUSIÓN
3ª PARTE: INFORMES POR PAÍSES
1. ALEMANIA2. ESPAÑA3. FRANCIA4. REINO UNIDO
Johannes LudewigDirector General de CER
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Delphine Brinckman-SalzedoJefe de la Asesoría Jurídica de CER
PRÓLOGO
El transporte público desempeña un papel crucial en el transporte de viajeros en la Unión Europea, tanto desdeun punto de vista político como desde el punto de vista económico. Se calcula que aproximadamente el 90% deltransporte nacional de viajeros se realiza en la UE dentro del contexto de planes de servicio público que enmuchos casos representan importantes ingresos para las empresas ferroviarias. Por otra parte, además, los ser-vicios de transporte público constituyen indiscutiblemente una útil herramienta para el desarrollo de las políticassociales de los gobiernos.
La operación y organización del transporte público difiere considerablemente de unos países a otros de la UE,debido a la gran variedad de necesidades y de tradiciones. Además, mientras que la provisión de transporte públi-co en la UE de los quince se realiza hasta la fecha dentro de un determinado marco legal que proporciona algu-na protección a las empresas ferroviarias, no se puede decir lo mismo con respecto a los operadores ferroviariosde los nuevos Estados miembros de la UE. En otras palabras: las condiciones en que se prestan los servicios detransporte público son complicadas. No es posible aplicar reglas armonizadas sin tener en cuenta el contexto polí-tico y económico específico de cada Estado miembro.
Con este telón de fondo, la Comunidad Europea de Compañías Ferroviarias y de Infraestructura (CER) publicaeste documento que describe la situación actual en la Unión Europea, así como en Noruega y Suiza. Se incluyetambién un comentario general para guiar al lector a través de los distintos elementos que hay que tener en cuen-ta a la hora de proporcionar transporte público. Con este documento, CER espera ofrecer alguna orientación útila los grupos de interés en su evaluación del nuevo marco legal para el transporte de servicio público, propuestopor la Comisión Europea en julio de 2005.
VISIÓN GENERAL
En el sector del transporte ferroviario, los gobiernos detodo el mundo subvencionan de algún modo el merca-do del transporte nacional de viajeros. Este tipo desubvenciones es independiente de cualquier tipo deapoyo financiero para la provisión y mantenimiento dela infraestructura. Se calcula que -al menos en princi-pio- aproximadamente el 90% de los viajeros-kilómetrode tráfico nacional realizados actualmente en Europaestán amparados por algún tipo de convenio de servi-cio público.
En 2004, las asignaciones que realizaron los gobiernosde la UE-15 por obligaciones de servicio público ascen-dieron a unos 10.000 millones de euros anuales. Estospagos cubrieron aproximadamente el 30% de los cos-tes de explotación (es decir: los ingresos directoscubren el 70% de los costes)1.
Tradicionalmente, estas aportaciones económicas alsector del transporte ferroviario han obedecido a tresrazones principales: en primer lugar, todos los gobier-nos han perseguido siempre un objetivo político esen-cial, consistente en la provisión de un servicio de trans-porte de interés general para todos los ciudadanos, afin de satisfacer el derecho fundamental a la movilidad.En segundo lugar, la disponibilidad de unos serviciosferroviarios asequibles ha sido un elemento importantede los programas de bienestar social y de ayuda regio-nal de los gobiernos (para facilitar la movilidad de lasfamilias de bajo nivel de ingresos y a las residentes enáreas periféricas distantes2). En tercer lugar, en lo refe-rente al sector ferroviario en particular y con el desarro-llo del transporte por carretera, dado que este último nopaga los costes medioambientales y de congestión queorigina (los llamados "costes externos"), resulta lógicoapoyar a un modo de transporte alternativo que no pro-duce estos costes externos (o, por lo menos, no lo haceen una proporción comparable)3.
A mediados de la década de 1960 se comprobó clara-mente que la tradicional forma de subvención era pocoestimulante, tanto para los gobiernos como para losferrocarriles. Los gobiernos definían el nivel de servicioque esperaban del operador estatal. Sin embargo, nopagaban por adelantado este servicio; esperaban aldebate presupuestario anual para decidir sobre el nivelde subvención a la explotación. A su vez, este sistemaproporcionaba pocos incentivos a la compañía ferrovia-ria estatal: en lugar de concentrarse en generar nuevasfuentes de ingresos o en tratar de reducir los costes,resultaba muchas veces más fácil centrarse en lanegociación anual de los presupuestos con el gobier-no.
La pieza fundamental de la legislación europea en esteterreno fue el Reglamento 1191/694. Diseñado paramejorar la transparencia y la eficacia, y para aclarar lascondiciones en las que las autoridades públicaspodrían apoyar económicamente al servicio públicoprestado por el ferrocarril, de acuerdo con las normasgenerales europeas sobre ayudas estatales, este pri-mer Reglamento fue modificado en 1991 por elReglamento 1893/91 y sigue aplicándose hoy día a tra-vés de esta versión revisada. El Reglamento ayuda alas empresas ferroviarias al asegurar que los gobiernostienen que especificar -por adelantado- qué nivel deservicio requieren y acordar después su coste. Lospolíticos deben evaluar así las consecuencias econó-micas de sus decisiones. Los operadores, por su parte,tienen fuertes incentivos para alcanzar los objetivos decostes implícitos en el contrato.
Aunque la mayoría de los Estados miembros de la UE-15 se basan en el Reglamento 1191/69 para la explota-ción diaria de sus servicios ferroviarios de transportepúblico, otros -principalmente nuevos miembros de laUE- lo han aplicado sólo en la legislación. En la prác-tica, especialmente en estos países, las empresasferroviarias luchan por financiar unos servicios deficita-rios de viajeros. Se ha demostrado que la supresión dedichos servicios es políticamente inaceptable y choca-ría con la oposición de los políticos locales y naciona-les, de los sindicatos y de los residentes locales. Sinembargo, sin una financiación adecuada, las empresasferroviarias han tenido que recurrir muchas veces a uti-lizar los ingresos de un tráfico de mercancías rentablepara financiar el "servicio público" del tráfico de viaje-ros. Por el contrario, en diversos Estados miembros,los gobiernos han promulgado legislación nacional queva más allá del alcance del 1191/69 y suele estar enca-minada a promover una mayor competencia en la pres-tación del servicio.
En el año 2000 la Comisión Europea dio a conocer suspreocupaciones respecto al hecho de que esteReglamento, modificado por última vez en 1991, no seajustaba a las necesidades actuales y no encajaba conla política general de apertura de mercados que laComisión practica. Por consiguiente, ha realizadovarios intentos de modificar este texto, aunque todosellos han fracasado al no conseguir el apoyo delConsejo de Ministros. El 20 de julio de 2005 se formu-ló una nueva propuesta5. Paralelamente, Jefes deEstado y de Gobierno han expresado su adhesión a lamás amplia noción de servicios de interés general(SGI), que abarca una gama de servicios más ampliaque la simple explotación del transporte público.
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Efectivamente, a través de diversas CumbresEuropeas (Niza en diciembre de 2000, Laeken endiciembre de 2001 y Barcelona en marzo de 2002),diversos Jefes de Estado y de Gobierno han declaradosu adhesión al concepto de protección de los serviciosde interés general en la Unión Europea. Esto ha dadolugar a la publicación de un Libro Verde y un LibroBlanco sobre servicios de interés general, en los que laComisión Europea razona y reitera su decidido interéspor la dimensión social de estos servicios, reconocien-do también que tienen que ser adecuadamente finan-ciados . La "Constitución para Europa" contenía ade-más un nuevo artículo que proporciona una nuevabase legal para la promulgación de legislación que, demanera especial, fije las condiciones económicas yfinancieras de los servicios de interés general7. A pesarde que la Constitución Europea no haya sido refrenda-da, la inclusión de un artículo sobre servicios de interésgeneral demuestra la voluntad política de reconocer lanaturaleza fundamental de estos servicios en la UniónEuropea.
Continúa abierto el debate sobre las experienciasalcanzadas en el terreno de la licitación de contratos deservicio público. Reino Unido, Suecia, Dinamarca,Alemania y Holanda son los países a los que se asociacon mayor frecuencia a este tipo de concursos, aunquecon diversos grados y tipos de procedimientos: bienmediante pleno y obligatorio concurso de ofertas o bienconcediendo libertad a las autoridades regionales decontratación para pedir directamente a las compañíasrivales ofertas con una mejor relación calidad-precio.
Siguen existiendo opiniones encontradas con respectoal grado de éxito que esta experiencia ha alcanzado.Por un lado, se afirma que el aumento de la competen-cia ha originado un incremento de la productividad yuna reducción de costes, del orden de hasta el 20%8.Sin embargo, también se han presentado problemas.
En primer lugar, a veces la oferta vencedora resultaluego demasiado baja (la llamada "maldición del ven-cedor"). Cuando así ocurre, la autoridad pública tieneque decidir entre "echar un cable" al operador o volvera convocar el concurso, con los consiguientes costes yretrasos en la provisión de los servicios requeridos. Ensegundo lugar, se sigue discutiendo cuál debe ser laduración óptima de un contrato y qué incentivos ofreceeste plazo al adjudicatario para invertir en nuevos pro-ductos. En tercer lugar, pueden resultar problemáticaslas cuestiones de coordinación entre los diferentesoperadores -en cuanto a tarifas y horarios, por ejemplo.Por último, los operadores que participan en la licita-ción se quejan de que existe poca transparencia porparte del Gobierno con respecto a las razones por lasque se rechaza una oferta de determinada relacióncalidad-precio.
Este informe no asume una postura sobre tales cues-tiones. Su propósito es más bien pasar revista a lasituación existente hoy día en Europa, al cabo de másde 30 años de aplicación del Reglamento 1191/69. Elinforme describe el contexto legal, político y económicoen el que se desarrollan actualmente los serviciospúblicos, el contenido general de los contratos de ser-vicio público, la forma en que son adjudicados, etc. conel fin de que sirva de instrumento de referencia paratodos los grupos de interés. En la segunda parte se dis-cuten los comentarios generales sobre diversos aspec-tos de los contratos de servicio público. La parte finalcontiene informes individuales en determinados paí-ses, en los que se describe con mayor detalle el marcolegal en el que operan los servicios públicos.
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1. INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente, la Comisión Europea ha tratado eltransporte público y la compensación por los requisitosestablecidos por las autoridades públicas en particulardesde una perspectiva puramente de política de com-petencia. Esto habrá de cambiar en el futuro, a la luz dela reciente jurisprudencia europea, tal como más abajose expone. Para facilitar al lector su comprensión, acontinuación se presentan los puntos de vista tradicio-nales de la Comisión Europea, con una indicaciónhacia el final de esta sección respecto a cuál puede sersu evolución en el futuro.
Las normas de competencia europeas establecen quecualquier forma de ayuda estatal concedida por unEstado miembro a las empresas puede distorsionar lacompetencia y, por lo tanto, es ilegal9. En muchoscasos, sin embargo, este apoyo financiero favorece eldesarrollo económico y no afecta a la competencia. Envista de ello, la Comisión Europea requiere que todaslas propuestas de ayuda sean puestas en conocimien-to de sus servicios para su previa autorización.
La compensación de las obligaciones de servicio públi-co que las autoridades nacionales requieren enmuchos sectores económicos se considera constitutivade ayuda estatal10. En el sector del transporte, en par-ticular, el artículo 73 del Tratado establece que las ayu-das estatales "que representen el cumplimiento dedeterminadas obligaciones inherentes al concepto deservicio público" serán compatibles con el Tratado. Enprincipio, esto no exime a las autoridades nacionalesde su obligación de poner sus planes en conocimientode la Comisión Europea.
Sin embargo, dada la amplitud de la intervención esta-tal en el sector de los transportes interiores, laComisión Europea decidió en 1969 aprobar unReglamento (el 1191/69, más tarde modificado por elReglamento 1893/91) que, entre otras cosas, constitu-ye una exención en bloque para la ayuda estatal con-cedida en relación con el cumplimiento de obligacionesde servicios de transporte público. Es decir: la ayudaestatal que se ajuste a las condiciones que establece elReglamento 1191/69 es automáticamente válida sinnecesidad de previa notificación.
Este capítulo describe brevemente los objetivos quepersigue el Reglamento 1191/69, modificado por elReglamento 1893/91.
2. REGLAMENTO 1191/69: EL MARCO LEGALACTUAL
El Reglamento 1191/69 fue redactado con la finalidadespecífica de proteger a las empresas ferroviarias con-tra la tendencia de las autoridades nacionales a impo-ner obligaciones de servicio público sin asumir necesa-riamente las consecuencias financieras de sus decisio-nes políticas.
El Reglamento 1191/69, modificado por el Reglamento1893/91, define las condiciones en que las autoridadespúblicas pueden intervenir para establecer el nivel detransporte público que definen como suficiente. ElReglamento prevé dos formas diferentes de alcanzareste objetivo:
a) Establecimiento de un contrato de servicio públi-co entre las autoridades públicas y los operadores detransporte (capítulo V del Reglamento 1191/69, modifi-cado en 199111): en caso de que, por razones políticas,las autoridades públicas deseen asegurarse unos ser-vicios de transporte adecuados, teniendo en cuentafactores sociales y medioambientales, así como planesurbanísticos y regionales, o cuando dichas autoridadesdeseen ofrecer precios de transporte determinadospara ciertas categorías de viajeros, dichas autoridadespueden concluir contratos de servicio público con eloperador ferroviario encargado de tales servicios.
b) El Reglamento 1191/69 describe en líneas genera-les los elementos que deben incluirse en el contrato.Estos elementos son, entre otros:
· La naturaleza de los servicios a prestar;· El precio de los servicios cubiertos por el contrato;· Las reglas relativas a la enmienda y modificacióndel contrato;· El periodo de validez y sanciones en caso deincumplimiento de las prescripciones del contrato.
Respecto a las obligaciones de servicio público confe-ridas de modo contractual, el Reglamento 1191/69 noestablece normas para calcular el nivel de la compen-sación.
c) Sin embargo, para el servicio de transporte de viaje-ros urbano, suburbano o regional, las autoridadespúblicas pueden mantener o imponer unilateralmen-te obligaciones de servicio público si respetan lascondiciones definidas en el Reglamento (capítulos II-IVdel Reglamento 1191/69).
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1ª PARTE: LEGISLACIÓN DE LA UE SOBRE SERVICIOS PÚBLICOS
d) El artículo 2 del Reglamento 1191/69 define las obli-gaciones de servicio público como "obligaciones que laempresa de transportes afectada no asumiría o no loharía en la misma medida, si considerara su propiointerés comercial". Estas obligaciones pueden consis-tir en:
· obligación de explotar: obligación de garantizar unservicio de transporte que se ajuste a las normasestablecidas de continuidad, regularidad y capaci-dad, interpretadas de una manera general; es decir,incluye la obligación de asegurar la operación deservicios complementarios: obligación de mantenerlíneas, equipos, material e instalaciones.
· obligación de transportar: obligación de transportarviajeros a un precio concreto y en unas condicionesde transporte determinadas.
· obligación tarifaria: obligación de aplicar tarifasdeterminadas -en concreto, las establecidas enfavor de determinadas categorías de viajeros- o tari-fas aprobadas por las autoridades.
El Reglamento expone con gran detalle el método decálculo aplicable a la "desventaja económica" que debesoportar la empresa ferroviaria a la que una autoridadpública impone obligaciones de servicio público.
En principio, el nivel de compensación debe correspon-der a los costes soportados por la compañía ferroviariapor la provisión de las obligaciones, tras deducir losingresos generados por la explotación de los servicios.Estos costes deben ser calculados sobre la base deuna gestión eficiente de la empresa y de la prestaciónde servicios de transporte de una calidad adecuada.Además, el cálculo del nivel de compensación se efec-túa por lo menos un año antes de la entrada en vigordel contrato; por consiguiente, los costes y los ingresossólo pueden ser una estimación ex ante. Después de lasentencia de Altmark, las empresas ferroviarias puedenreclamar también que se añada un "beneficio razona-ble" al importe global de la compensación. Este benefi-cio razonable suele consistir en la remuneración delcapital. Por otra parte, además, el Reglamento 1191/69prevé que cuando una empresa de transportes explotatanto servicios sujetos a obligaciones de servicio públi-co como otro tipo de servicios (definidos en un contra-to), debe establecerse una contabilidad separada paracada uno de dichos servicios.
En principio, se considera que la compensación econó-mica de las obligaciones de servicio público, concedidapor las autoridades nacionales, constituye ayuda esta-tal tal como se define en los artículos 87 y siguientesdel Tratado de la CE. En la práctica, esto significa quela compensación estatal habría de ser notificada a la
Comisión Europea para su aprobación, antes de suimplantación. Sin embargo, el Reglamento 1191/69establece que siempre que la obligación de serviciopúblico se ajuste plenamente a las disposiciones dedicho Reglamento, la correspondiente compensacióneconómica será automáticamente autorizada12 sinnecesidad de previa notificación y aprobación por partede la Comisión Europea. Finalmente, en aplicación dela sentencia de Altmark, todo este concepto de ayudaestatal puede ser ignorado siempre y cuando la finan-ciación satisfaga las condiciones establecidas en lasentencia del Tribunal Europeo de Justicia.
El Reglamento no especifica la forma en que debenadjudicarse los contratos. Las autoridades nacionalespueden elegir hacerlo mediante un concurso de ofertaso negociando directamente con la empresa ferroviariaque prefieran.
3. REVISIÓN DEL REGLAMENTO DE SERVICIOPÚBLICO
En los años 2000 y 2002, la Comisión Europea intentórevisar el esquema que ya tenía diez años de antigüe-dad con el fin de modernizarlo e "incrementar su fuer-za legal, creando un marco armonizado para derechosexclusivos y ayuda estatal en el transporte de viaje-ros"13.
Ambos intentos quedaron bloqueados en el Consejodurante bastantes años, ya que los Estados miembrosno podían llegar a un acuerdo en el Consejo sobre elobjetivo perseguido y el contenido de los textos pro-puestos, que no reflejaban las necesidades reales delos sectores implicados. A pesar de los esfuerzos delponente en el Parlamento Europeo (Meijer) para lograrun acuerdo sobre el texto, la postura del Consejo hapermanecido inamovible.
En 2003, sin embargo, el Tribunal Europeo de Justiciadictó varias sentencias que tuvieron importantes impli-caciones para la calificación de compensación de lasobligaciones de servicio público. El caso Altmark14 -elcaso reciente más notorio relativo al transporte público-vino a clarificar el tema, introduciendo al propio tiempoalguna confusión.
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Como resultado de ello, el Consejo pidió a la Comisiónuna interpretación del caso Altmark en todos los secto-res, incluido el del transporte15. La Comisión aprovechóesta ocasión para preparar una propuesta totalmentenueva (la tercera), con el fin de revisar el Reglamento1191/69. El texto fue adoptado por el Colegio deComisarios el 20 de julio de 200516 .
Entre los aspectos más sobresalientes de la propuestafiguran:
· la provisión de servicios de transporte público den-tro de un marco contractual;
· las obligaciones de servicio público pueden sercompensadas mediante la concesión de ayuda eco-nómica o de derechos exclusivos;
· el nivel de compensación no debe exceder de lonecesario para cubrir los costes ocasionados, inclu-yendo un beneficio razonable;· el nivel de compensación tiene que ser determina-do de antemano y de una manera transparente;
· los contratos de servicio público pueden ser con-certados para una duración no superior a 15 años,con una posibilidad de ampliar este periodo paracubrir activos importantes que la empresa ferrovia-ria hubiera tenido que aportar para la ejecución delcontrato de servicio público;
· los contratos de servicio público tienen que seradjudicados mediante un proceso competitivo delicitación, con varias exenciones. Entre éstas seincluyen:- transporte ferroviario regional o de largo recorrido;- operación "interna", mediante la cual las autorida-des competentes pueden decidir proveer por sí mis-mas transporte público a través de los llamadosoperadores "internos";- situaciones de emergencia: cuando existe un ries-go inminente de interrupción de los servicios, laautoridad competente puede adjudicar directamen-te el contrato a otro operador;- contratos de servicio público de valor limitado(menos de un millón de euros por año, o contratospara la prestación de menos de 300.000 kilómetrosde servicios).
· Las autoridades competentes tienen que ajustarseal Reglamento y, por lo tanto, deben asegurar quetodo el servicio de transporte público sea operadoen el contexto de un contrato debidamente concer-tado, cumpliendo todas las reglas de compensa-ción, etc., dentro de un periodo de transición de dosfases: el 50% de los contratos, en términos de valor,tienen que ajustarse al Reglamento dentro de loscinco años siguientes a su entrada en vigor, y el100% a los 10 años de la misma;
· Por otra parte, además, durante la segunda mitaddel periodo de transición las autoridades competen-tes pueden excluir de participar en las licitacionescompetitivas de su red a las empresas ferroviariasque se beneficien de derechos exclusivos o que ten-
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En el caso Altmark Trans se enfrentaban dos com-pañías de autobuses por las condiciones bajo lascuales una autoridad regional alemana adjudicó auna de ellas un contrato de transporte público regio-nal. Uno de los aspectos más importantes del casoconcierne a las cuatro condiciones enumeradas porel Tribunal que, de ser respetadas, sitúan el apoyoeconómico del Estado fuera de la definición de"ayuda estatal" del propio Tribunal de Justicia. Estascondiciones son las siguientes:
· la compañía a la que se adjudica el contratotiene que encargarse de la ejecución de obliga-ciones de servicio público que tienen que ser cla-ramente determinadas de antemano;
· el método de cálculo a emplear para determinarel nivel de compensación tiene que ser estable-cido de una manera clara y transparente;
· el nivel de la compensación no debe exceder loestrictamente necesario para compensar efecti-vamente los costes ocasionados, incluyendo unbeneficio razonable; y
· en caso de que el contrato sea adjudicado fuerade un procedimiento de licitación competitiva, elnivel de compensación debe determinarsemediante una comparación con un análisis delos costes en que incurriría una empresa típicade transportes, bien administrada.
Si estas cuatro condiciones son satisfechas, la com-pensación concedida a los contratos de serviciopúblico no será considerada como ayuda estatal y,por consiguiente, no será necesario notificarla pre-viamente a la Comisión Europea para su aproba-ción.
Aun cuando, estrictamente hablando, el casoAltmark no es aplicable a la compensación por ser-vicios públicos a los que se refiere el Reglamento1191/69 (ya que el punto de partida era un caso nosujeto a tales reglas), la Comisión Europea ha trata-do de tenerlo en cuenta al redactar su propuesta deun nuevo reglamento.
gan contratos de servicio público directamente adju-dicados. El mecanismo previsto para la elegibilidadde las empresas ferroviarias es complejo;
· El Reglamento no será aplicable a los contratosestablecidos antes de la entrada en vigor delmismo, siempre que hubieran sido adjudicadossobre la base de un proceso equitativo de licitacióny que su duración fuese limitada, comparable con laque el Reglamento prevé;
· El Reglamento propuesto prevé la abrogación delReglamento 1107/70 sobre ayuda estatal a lainfraestructura.
El borrador de Reglamento seguirá ahora el proceso detramitación en el Parlamento Europeo y el Consejo. Eltexto tendrá que evolucionar siguiendo de cerca lacuestión de la liberalización del transporte de viaje-ros17, parcialmente cubierta por la propuesta de TercerPaquete Ferroviario de la Comisión Europea publicadopor la Comisión Europea el 3 de marzo de 200418.
Con esta nueva propuesta de servicio público, laComisión está señalando algunos cambios en su con-cepto de reglamentación de los servicios públicos detransporte terrestre. En efecto, la Comisión ha realiza-do un esfuerzo positivo para simplificar el marco legalen comparación con sus propuestas anteriores, y lo haflexibilizado para que contemple las diferentes situacio-nes, mediante la plena aplicación del principio de sub-sidiariedad.
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Hasta que este texto -o cualquier otro texto- seaefectivamente adoptado por el Parlamento Europeoy el Consejo, para la financiación de las operacio-nes de servicio público en transporte interior segui-rá siendo de aplicación el Reglamento 1191/69,modificado en 1991.
1. INTRODUCCIÓN
Este capítulo describe cómo son gestionados los servi-cios públicos en los 25 países a los que se ha extendi-do el estudio19. Está basado en información obtenida através de entrevistas con compañías miembros de laCER en los países en cuestión. Entre ellas figurantanto compañías ya establecidas en el sector comooperadores de nuevo acceso.
El estudio ha resultado difícil, dado que el grado deinformación varía de unos países a otros. No obstante,quedan recogidas las tendencias generales, mientrasque los detalles por países pueden encontrarse en la 3ªParte.
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PAIS COMPAÑÍAS ENCUESTADAS
Alemania Deutsche Bahn (DB), ConnexAustria Österreichische Bundesbahnen Holding (ÖBB Holding)Bélgica Société Nationale des Chemins de fer Belges Holding (SNCB Holding/NMBS
Holding)Dinamarca Danske Statsbaner (DSB)Eslovaquia Zeleznièná Spolocnost (ZSSK)Eslovenia Slovenske Zeleznice (SZ)España Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles Operadora (RENFE Operadora)Estonia Eesti Raudtee, Ministerio de Asuntos Económicos y ComunicacionesFinlandia VR – Yhtymä (Grupo VR)Francia Société Nationale des Chemins de Fer Français (SNCF)Grecia Organismos Siderodromôn Elladas (OSE)Holanda Nederlandse Spoorwegen (NS)Hungría Magyar Államvasutak (MAV), Gyõr-Sopron-Eberfurti Vasùt (GySEV/RoeEE)Irlanda Córas Iaompair Éireann (CIE)Italia Ferrovie dello Stato (FS)Letonia Latvijas Dzelzcelš (LDZ)Lituania Lietuvos Gelezinkeliai (LG)Luxemburgo Société Nationale des Chemins de Fer Luxembourgeois (CFL)Noruega Norges Statsbaner (NSB)
PoloniaPKP Regional Service Ltd. (PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o.),PKP Rapid Urban Rail in Triple City Ltd. (PKP Szybka Kolej Miejska w Trójmieoecie Sp. z o.o.),PKP Warsaw Commuter Rail Ltd. (PKP Warsawska Kolej Dojazdowa Sp. z o.o.),Mazovian Rails Ltd. (Koleje Mazowieckie Sp. z o.o.)
Portugal Caminhos de Ferro Portugueses, E.P. (CP)Reino Unido Association of Train Operating Companies (ATOC), en representación de los
operadores de transportes del sector privadoRepública Checa Ceské Dràhy (CD)Suecia Tågoperatörerna, en representación de diversos operadores privados de
transporte, Connex, Statens Järnvägar (SJ AB)Suiza Schweizerische Bundesbahnen / Chemins de Fer Fédéraux Suisses /
Ferrovie Federali Svizzere (SBB / CFF / FFS); BLS Löstchbergbahn AG (BLS)
2ª PARTE : GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EN EL SECTOR FERROVIARIO EN 25PAÍSES (UE y EEA)
2. MARCO GENERAL PARA LAORGANIZACIÓN DE LAS OPERACIONES DESERVICIO PÚBLICO
En los países objeto del estudio se ha comprobado quepara la organización de los servicios de transportepúblico de viajeros por ferrocarril se aplican esquemassimilares. En general, estos esquemas responden atres grandes categorías:
· operaciones de servicio público organizadas anivel puramente nacional (a nivel del gobierno cen-tral);· operaciones de servicio público organizadas anivel regional o local;· operaciones de servicio público organizadasmediante la cooperación de las autoridades nacio-nales (gobierno central) y las autoridades locales(descentralizadas).
El nivel al que son tratadas las operaciones de serviciopúblico no permite deducir conclusiones sobre el alcan-ce de los contratos. Parece, sin embargo, que el nivelal que se tratan principalmente dichas operacionesdepende muchas veces del tamaño del país. En otraspalabras: en los países grandes, con frecuencia sonexclusivamente las autoridades regionales o locales lasencargadas de la regulación de las operaciones de ser-vicio público, negociación y establecimiento de contra-tos, etc., dado que poseen un conocimiento más inme-diato de las necesidades específicas de su poblaciónregional o local.
En una gran mayoría de países, los servicios de trans-porte público se regulan a nivel nacional, y los contra-tos de servicio público -en su caso- se negocian y seestablecen directamente con el gobierno central. En lamayoría de los países , la ley sólo regula los principiosgenerales, dejando que los aspectos detallados seandefinidos en el contrato. En el Reino Unido, aunque lasconcesiones se otorgan desde el gobierno central, enla actualidad se implica en el proceso a las autoridadeslocales de transporte de algunas áreas metropolita-nas.
En todos los demás países estudiados, la competenciase encuentra compartida entre autoridades nacionalesy regionales (Eslovaquia, España, Holanda, Hungría,
República Checa y Suiza), con una proporción equita-tiva de responsabilidades en manos de las autoridadesregionales, o bien se halla asignada en exclusiva a lasautoridades descentralizadas (Alemania y Francia). Enestos dos países, el Estado interviene asignando a lasautoridades descentralizadas una suma global para lafinanciación de los servicios de transporte público deviajeros .
La mayoría de las compañías ferroviarias en los nue-vos Estados miembros de la UE se encuentran todavíaorganizadas sobre una base nacional. Sin embargo,debe subrayarse que en Polonia, la Ley deFerrocarriles aprobada en septiembre de 2000 atribuyea las autoridades regionales (vojvods) la función denegociar directamente los contratos de servicio público.En los próximos años se espera en los nuevos Estadosmiembros una mayor descentralización de las compe-tencias.
3. OPERADORES EN EL MERCADO
En la actualidad no existe demasiada legislación comu-nitaria dedicada específicamente al mercado del trans-porte ferroviario de viajeros. La Directiva 91/440 otorgaa agrupaciones internacionales21 el derecho de accesopara operar servicios internacionales entre sus paísesde origen y otros Estados miembros, incluyendo dere-chos de tránsito. El mercado del tráfico de viajeros engeneral todavía no ha sido formalmente abierto a la
competencia por la legislación europea. En el TercerPaquete Ferroviario, la Comisión propone la liberaliza-ción nada más que de los servicios de viajeros interna-cionales, aunque incluye también el cabotaje22. Coneste telón de fondo, en general las autoridades públi-cas han venido asignando la obligación de serviciopúblico directamente a su operador ferroviario titular.
Tal como se muestra en el mapa siguiente, en muchosde los Estados miembros estudiados se ha promulga-do legislación, con anterioridad a cualquier iniciativaeuropea, encaminada a la apertura a la competenciadel mercado de transporte ferroviario de viajeros.
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Nivel al que se halla organizado el servicio de transporte públicoNivel nacional Nivel regional / local Mixto
Austria, Bélgica, Dinamarca,Eslovenia, Finlandia, Grecia,Hungría, Irlanda, Letonia,Lituania, Luxemburgo, Noruega,Portugal, Reino Unido
Alemania, Francia, Italia, Polonia Eslovaquia, España, Estonia,Holanda, República Checa,Suecia, Suiza
Aunque en algunos países (Alemania, Reino Unido ySuecia) se promulgó legislación nacional para la aper-tura del mercado, hace ya hace muchos años, en lamayoría de los países de la UE esta legislación es muyreciente. Esto explica en parte por qué son pocos loscompetidores que han entrado en mercados que sehan abierto recientemente. Además, otras dificultadesprácticas y técnicas como, por ejemplo, la disponibili-dad de un mercado de alquiler de material rodantehan hecho que estos mercados resulten menos atracti-vos para nuevos operadores.
Mientras que en los nuevos Estados miembros de laUE el mercado del transporte ferroviario de mercancí-as va abriéndose poco a poco, el proceso es muchomás lento en el mercado de viajeros. En estos paísesse complica la cuestión por el hecho de que la com-pensación de las obligaciones de servicio público esmuchas veces inadecuada.
En Alemania, el Reino Unido24 y Suecia, donde el mer-cado de transporte ferroviario de viajeros se abrió haceya muchos años, la competencia y el acceso de nuevos operadores se han ido afianzando progresivamente. Enparticular en el Reino Unido, todos los servicios detransporte público se encuentran actualmente abiertosa la competencia (a través de las licitaciones sistemáti-cas de los contratos y los acuerdos de concesión) yunos 10 operadores privados se hallan bien estableci-dos en el mercado.
4. DEFINICIÓN DE LOS REQUISITOS DE SERVICIO PÚBLICO
Conforme más arriba se explica, se considera que lasobligaciones de servicio público son obligaciones quela empresa de transportes en cuestión no asumiría bienen todo o en parte (o en las mismas condiciones). Porotra parte, cuando las autoridades públicas deciden
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Sí
Sí para el tráfico regional
No
Figura 1 - Mercados formalmente abiertos a la competencia para servicios de viajeros23 en 2005, con anterioridad a cualquieriniciativa europea.
establecer un contrato en lugar de imponer las obliga-ciones de forma unilateral, dicho contrato todavía defi-ne los requisitos de servicio público que las autorida-des públicas consideran necesarios para garantizar laprestación de servicios de transporte adecuados.
En todos los países estudiados, los requisitos de servi-cio público son, por lo general, bastante similares. Lasobligaciones tarifarias y la frecuencia de los serviciossuelen ser los dos requisitos de servicio público máscomúnmente aplicados.
Entre las principales obligaciones de servicio públicoque actualmente se exigen a los operadores de la UEfiguran:
· Obligaciones tarifarias que suponen reduccionesde precios para determinadas categorías de viaje-ros. En determinados casos, la legislación deja cier-to margen de maniobra al operador para aumentarlas tarifas pero , por lo general, ese margen eslimitado en el sentido de que las compañías ferro-viarias no pueden incrementar sus precios más alláde un nivel establecido por las autoridades;· Frecuencia de servicio entre grandes ciudades ydurante las horas punta, así como las estacionesservidas. Únicamente en Portugal no aparece esterequisito como de obligado cumplimiento;· Requisitos de calidad que suelen incluirse, biensea explícitamente en la sección relativa a las obli-gaciones de servicio público, o indirectamentemediante sistemas de "bonificación-penalización".Lo habitual es que los requisitos de calidad inclu-yan:
- comportamiento de puntualidad;- servicios a los viajeros con movilidad reducida;- información al cliente, incluido el nivel de infor-mación facilitada;- requisitos relativos a la venta de billetes en lasestaciones o los propios trenes;- limpieza del material rodante.
· El marketing de las posibilidades/disponibilidad deservicios de transporte público, a niveles de tarifaespecíficos, suele venir impuesto también por laautoridad de asignación;· Continuidad de los servicios, particularmente encasos de huelgas (en Italia, por ejemplo).
5. IMPORTANCIA DEL SERVICIO PÚBLICO DETRANSPORTE DE VIAJEROS
Los servicios públicos de transporte en el sector ferro-viario, que caen dentro del ámbito de aplicación delReglamento 1191/69, incluyen cualquier transporteferroviario de viajeros convenido con las autoridades
públicas y para el cual se establezca un contrato. Esdecir, y en aplicación del principio de subsidiariedad,los Estados miembros pueden decidir libremente quétipo de obligación de servicio de viajeros tiene que que-dar recogida en un contrato de servicio público, sea detráfico local, regional o de largo recorrido.
En Europa pueden encontrarse todas las situaciones.Mientras que un buen número de Estados limitan eltransporte público a los servicios locales y regionales,otros proveen servicios de transporte público en viajesde largo recorrido. Ésta continúa siendo una opciónpolítica dependiente de la geografía, las característicasde la red, el servicio de trenes y del mercado. Lasexpectativas del público (y la demanda de financiación)varían ampliamente: desde enlaces rurales de largorecorrido poco utilizados hasta servicios de cercaníasmuy utilizados en los periodos punta. En el ReinoUnido, por ejemplo, las concesiones de servicios (y, enla mayoría de los casos, la financiación de los serviciospúblicos) se aplica a los servicios locales, regionales yde largo recorrido. En Finlandia se prestan servicios detransporte público de largo recorrido en áreas escasa-mente pobladas. En Alemania sólo el transporte públi-co local y regional recibe apoyo económico y se definepara el sector ferroviario como el transporte ferroviariode viajeros en tráfico urbano, suburbano o regional25.
En países más pequeños, como Bélgica, Dinamarca,Grecia, Holanda y Suiza, prácticamente todo el trans-porte interior de viajeros encaja en la categoría de ser-vicios de transporte público.
Tradicionalmente, el transporte de servicio público harepresentado la mayor parte del mercado de viajerospor ferrocarril y se espera que esta tendencia aumentecon la creciente congestión de las carreteras y las pre-ocupaciones medioambientales. Cuando las empresasferroviarias gozaban de una posición monopolística, losEstados miembros podían recurrir a los servicios públi-cos como un instrumento de política urbana y regional,sin tener que medir necesariamente las consecuenciaseconómicas de esa política, que al final tenía comoresultado el endeudamiento.
Hoy día, con la reestructuración de la mayoría de lascompañías ferroviarias y con una tendencia generalhacia la liberalización en la mayoría de los sectores dela economía, la situación está evolucionando. En algu-nos países, determinado número de servicios cuya uti-lización es muy baja están siendo soportados a uncoste muy alto, o bien son simplemente suprimidos, yaque el coste de mantenerlos es desproporcionado conrespecto al beneficio público que pudieran reportar. Poresta razón, en otros países, partes de la red han sidoracionalizadas en el pasado.
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En los nuevos Estados miembros de la UE, la situaciónes en cierto modo distinta. En muchos casos, las auto-ridades públicas continúan imponiendo pesadas obli-gaciones de servicio público a una gran parte de la redcon el deber de mantener la continuidad del servicio,sin compensar adecuadamente estas obligaciones.Como consecuencia, las compañías ferroviarias afec-tadas tienen que explotar los servicios con pérdidas yacaban por financiarlos con beneficios procedentes deltráfico de mercancías.
6. ESTABLECIMIENTO DE UN CONTRATO
Nivel al que se establece el contrato:
El Reglamento 1191/69, modificado por el Reglamento1893/91, tiene como objetivo la generalización de laconcesión de servicios de transporte público medianteel establecimiento de un contrato entre la autoridadpública competente y la empresa ferroviaria. La natura-leza de las autoridades públicas con las que deba con-cluirse el contrato no está definida a nivel de la UE,sino que viene definida exclusivamente por los propiosEstados miembros.
En muchos de los Estados miembros estudiados haydos niveles administrativos para el establecimiento decontratos de servicio público: un acuerdo marco único,que abarca el transporte público para la totalidad delterritorio y que describe, cuando procede, los aspectosespecíficos aplicados en las diferentes regiones o loca-lidades; o bien acuerdos individuales concertados paracada región específica. En Bélgica y Luxemburgo, porejemplo, el transporte público de viajeros está organi-zado a través de un contrato único a nivel nacional,mientras que Alemania, Dinamarca, Francia y Poloniatienen contratos establecidos sólo a nivel descentrali-zado. En el Reino Unido la situación es diferente, con-certándose todos los contratos con el gobierno central(con el apoyo adicional de las autoridades locales enalgunos casos). Sin embargo, estos son todos contra-tos individuales que cubren grupos específicos de ser-vicios de trenes.
En algunos de los nuevos Estados miembros de la UE,se han establecido contratos de servicios de transpor-te público (bastantes muy recientemente) con el fin deajustarse a la legislación de la UE. A veces, estos con-tratos parecen ser una mera formalidad, puesto que noson sistemáticamente respetados por las autoridadespúblicas, al menos en lo que concierne a las cláusulasde compensación económica.
Por último, cuando este informe fue redactado, Greciaseguía siendo el único Estado miembro de la UE-15, en
el que el transporte público es operado sin contratoalguno. En la actualidad se está reformando en profun-didad el marco legal griego, con el establecimiento delprimer contrato de servicio de transporte público. Estareforma deberá quedar terminada dentro del primersemestre de 200526.
Forma legal del contrato:
No existe una preferencia clara por una forma legalconcreta del contrato en sí. La mayoría de los acuerdosestablecidos son convenios de índole comercial que,en algunos casos, contienen elementos de legislaciónpública.
Debido a los diferentes sistemas legales, los "contra-tos" adoptan formas legales diversas, tales como con-venios de concesión, piezas de legislación27, memo-rándums de acuerdo, licencias, etc.
Contenido del contrato:
Todos los elementos relativos a la provisión de servi-cios públicos (nivel de financiación, detalles sobre losservicios, etc.) estarán previstos en la legislaciónmarco reguladora de los servicios públicos en general,o bien en los contratos específicos establecidos en losEstados miembros con las autoridades competentes.
7. PAGO DEL CONTRATO
En la práctica, la mayoría de los Estados miembrosincluidos en el informe compensan las obligaciones deservicio público mediante pagos directos a las empre-sas ferroviarias que prestan los servicios requeridos.En otros países, las autoridades públicas compensanlas obligaciones de servicio público mediante una com-binación de compensación puramente económica yderechos exclusivos de explotación de líneas rentablesde los servicios globales de trenes requeridos.
En los nuevos Estados miembros de la UE, los requisi-tos de servicio público se compensan únicamentemediante apoyo económico (con una exclusividad defacto hasta que acceda al mercado cualquier competi-dor). Sin embargo, en la mayoría de los casos, los fon-dos públicos efectivamente concedidos no cubren loscostes reales . En Polonia, por ejemplo, tan sólo unapequeña proporción de los costes reales del serviciopúblico no cubiertos por los ingresos del tráfico es efec-tivamente compensada con fondos públicos. Además,en la mayoría de los países estudiados, la compensa-ción económica se concede por lo general un año des-pués, como mínimo, de la prestación de los servicios.
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Finalmente, esta situación se agrava por el hecho deque a los operadores ferroviarios implicados no se lesha permitido retirarse de la prestación de algunos ser-vicios de muy baja utilización, que de todas formasdebieran ser sustituidos por servicios de autobuses -oincluso de taxis en algunos casos extremos-. Por logeneral, tan solo un diez por ciento de las solicitudesde supresión de servicios han sido aceptadas.Efectivamente, los intentos realizados en Polonia parasuprimir determinados servicios no tuvieron éxito acausa de la respuesta política a las huelgas generales.Análogas situaciones se han registrado en Hungría yen la República Checa.
En muchos de los Estados miembros estudiados exis-ten también planes de sanciones. Estos planes suelenestar basados en criterios de calidad y de puntualidad.En la práctica, si una empresa ferroviaria no satisfacelos criterios de calidad requeridos por la autoridadpública en el contrato, se aplica una sanción. En algu-nos casos se aplica el corolario, es decir: cuando sesuperan los criterios de calidad, se aplica una bonifica-ción. Debe señalarse sin embargo que, mientras que elsistema de sanciones es bastante frecuente, el sistemade bonificaciones no se aplica de manera sistemática.
8. ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS DE SERVICIO PÚBLICO
En la práctica, los contratos de servicios de transportepúblico vienen siendo adjudicados de acuerdo con unode los dos procedimientos siguientes:
· negociación directa con sólo un operador;· licitación plenamente competitiva dentro del marco deun procedimiento formal y frecuentemente muy estric-to, abierto o restringido.
Tradicionalmente, los Estados miembros adjudicabanlos contratos directamente a la compañía titular. Sinembargo, con el progresivo avance logrado hacia laapertura del mercado, en algunos Estados miembroslas autoridades nacionales o regionales empezaron aintroducir en su propia legislación los procedimientosde licitación, sin esperar a la legislación europea.Como resultado, y según puede verse en la tablasiguiente, hoy día nueve Estados miembros tienen laposibilidad de adjudicar contratos de servicio públicode manera negociada o a través de un proceso de lici-tación competitiva, y trece Estados miembros puedenrecurrir de momento al procedimiento de negociacióndirecta (sea por imposición legal o simplemente porrazones prácticas, al no existir competidores en el mer-cado; véase la tabla siguiente). Por último, hasta lafecha tan sólo un país (el Reino Unido) tiene una clara
obligación legal de adjudicar los contratos de serviciopúblico exclusivamente a través de un procedimientode licitación competitiva.
El sistema en vigor en el Reino Unido es el más clarode la UE. Está basado en procedimientos uniformes deadjudicación con licitación sistemática de todas lasconcesiones y con presiones para conseguir la ofertamás ventajosa. El proceso no es públicamente transpa-rente; las ofertas son confidenciales y la autoridad lici-tadora no está obligada a justificar plenamente su deci-sión.
En otros países, el procedimiento de licitación competi-tiva se encuentra en un estadio incipiente. En Noruega,por ejemplo, un pequeño servicio local fue el primeroque se sacó a concurso. El propósito de las autorida-des es conseguir experiencia con el procedimientoantes de generalizarlo progresivamente a toda la red28.En Holanda, por ejemplo, las líneas regionales vansiendo sometidas poco a poco al sistema de licitacióncompetitiva, a medida que los antiguos contratos expi-ran. En efecto, la licitación competitiva se está introdu-ciendo progresivamente en los servicios de transporteregionales (la llamada "red regional"), mientras que loscontratos para la red nacional (la "red troncal") sesiguen adjudicando sobre la base del procedimiento denegociación.
Además, en muchos países y particularmente en losnuevos Estados miembros, pese a la implantación delprocedimiento de licitación, el operador titular "gana" elcontrato. Esto puede deberse al hecho de que ningunaotra compañía concurre a las licitaciones que se convo-can, a causa de la baja compensación económica quese concede en la práctica. Como consecuencia, el ope-rador titular resulta obligada por lo general (como con-secuencia del principio de la continuidad del servicio) acumplir las obligaciones de servicio público. EnLetonia, por ejemplo, las autoridades públicas convo-caron un concurso al que no acudió ningún operadorferroviario. Al final, después de algunos meses, serequirió a LDz, la compañía titular, para que desempe-ñase las obligaciones de servicio público. En Portugalse convocó un concurso para una línea determinada,pero no se permitió participar a la compañía operadoraestatal.
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9. CÁLCULO DEL NIVEL DE COMPENSACIÓN
El cálculo del nivel de compensación depende de si laautoridad pública decide concluir un contrato o imponerobligaciones de servicio público. En ausencia de unacuerdo contractual, el cálculo del nivel de compensa-ción tiene que conformarse a las disposiciones detalla-das definidas en el Reglamento 1191/6929.
El nivel de compensación se determina de antemanopara todas las empresas ferroviarias entrevistadas,incluyendo en la mayoría de los casos un margen de
beneficio razonable, conforme se expone en la senten-cia del caso Altmark30.
Al calcular el nivel de compensación, la mayoría de lascompañías entrevistadas incluyen costes similares, esdecir: costes relativos a la explotación del servicio (per-sonal, material rodante, cánones de acceso a lainfraestructura, costes de energía, política ferroviaria ycostes administrativos).
El cálculo de los ingresos globales generados por elservicio se basa normalmente en los ingresos genera-
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País Procedimientoformal de
adjudicación
Comentarios
AlemaniaNegociación pública ydirecta y licitacióncompetitiva
el 12% del volumen de los contratos de servicio público envigor en 2005 se adjudicó por concurso
Austria Negociación directa ylicitación competitiva
Licitación aún no aplicada
Bélgica Negociación directa
DinamarcaNegociación directa ylicitación competitiva
Hasta la fecha se adjudicó por licitación el 15% de loscontratos de servicio público de la DSB. En 2007 se esperalicitar un 10% más
Eslovaquia Negociación directaEslovenia Negociación directaEspaña Negociación directaEstonia Negociación directaFinlandia Negociación directaFrancia Negociación directaGrecia Negociación directa
HolandaNegociación pública ydirecta y licitacióncompetitiva
Se tiende a incrementar la licitación en tráfico regional
Hungría Negociación directaIrlanda Negociación directaItalia Negociación directa y
licitación competitivaLetonia Negociación directaLituania Negociación directa y
licitación competitivaEn realidad el contrato se negocia directamente con la rednacional, ya que hasta la fecha ninguna otra compañía se hamostrado interesada
Luxemburgo Negociación directaNoruega Negociación directa y
(gradualmente) licitacióncompetitiva
En febrero de 2005 se sacó a concurso un servicio piloto
Polonia Licitación competitivaEn realidad, los contratos se adjudican en negociacióndirecta con el PKP Regional Service, que es el únicoproveedor en Polonia
Portugal Negociación directa ylicitación competitiva
Hasta ahora, sólo una línea suburbana ha sido licitada
Reino Unido Licitación competitiva Todas las concesiones sometidas a licitaciónRepública Checa Negociación directaSuecia Licitación competitivaSuiza Negociación directa y
licitación competitivaSólo dos cantones han usado el proceso de licitación;ninguno desde 1996
dos en ejercicios anteriores, ajustados por una razona-ble previsión de nueva demanda. En algunos casos,las previsiones se establecen aplicando los resultadosde la red en general (ingresos por viajero-kilómetro) aunos servicios determinados.
Existen algunas excepciones. En Bélgica, la compen-sación se abona en forma de una suma global determi-nada, sin cálculos detallados demostrativos de queefectivamente se compensan los costes soportados.Ésta es una de las razones por las que la compañíaferroviaria incurre con frecuencia en endeudamiento.Muchas de las compañías estatales que operan en losnuevos Estados miembros de la UE se enfrentan conun dilema semejante.
Por último, en muchos casos parece existir una estre-cha relación entre el nivel de los cánones de acceso ala infraestructura y el nivel general de la compensacióndel servicio público. Por ejemplo, en Holanda se hanestablecido siempre unos cánones de acceso bajos y
por consiguiente el nivel de compensación es tambiénrelativamente bajo. En general, la comparación de losniveles de pagos por servicio público entre distintasregiones o países sólo es significativa cuando se cono-ce el nivel de los cánones de acceso.
10. CONDICIONES GENERALES DE PAGO
Mientras que en la mayoría de los países de la UE-15se efectúan los pagos en forma de plazos regulares (esdecir, mensual o trimestralmente), debe advertirse queen Portugal y en la mayoría de los nuevos Estadosmiembros de la UE, los pagos se realizan dependiendodel compromiso político de las autoridades con el ferro-carril, la situación de las finanzas públicas y otras prio-ridades políticas.
Respecto al tratamiento fiscal de la compensaciónpagada, no se puede distinguir una tendencia clara enlo referente a la aplicación del impuesto sobre el valorañadido (IVA); en algunos Estados miembros, las
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PAIS PLAZOS IVA
Alemania Mensual NoAustria Mensual NoBélgica Mensual NoDinamarca Mensual NoEslovaquia Trimestral NoEslovenia Mensual NoEspaña Mensual NoEstonia Mensual NoFinlandia Mensual SíFrancia Mensual SíGrecia Trimestral SíHolanda Trimestral SíHungría Mensual SíIrlanda Mensual NoItalia Anual NoLatvia Mensual NoLituania Mensual SíLuxemburgo Mensual SíNoruega Trimestral NoPolonia Mensual NoPortugal Discrecional SíReino Unido Mensual NoRep. Checa Mensual SíSuecia Plazos regulares31 NoSuiza Plazos regulares32 Sí
empresas ferroviarias están exentas de IVA por la com-pensación recibida por los servicios de transportepúblico, mientras que en otros tienen que pagar IVA, sibien pueden eventualmente recobrarlo. Esto depende,en realidad, de los aspectos específicos del sistemalegal en cuestión.
Lo anterior es aplicable tanto si el ferrocarril percibe elpago contra una factura o sin ella.
11. DURACIÓN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIO PÚBLICO
El Reglamento 1191/69 no entra en detalles respecto ala duración del contrato de servicio público. Es decir, noprescribe una duración mínima o máxima; simplemen-te requiere que la duración sea especificada en el con-trato.
En la práctica, y conforme muestra el diagramasiguiente, existen en la actualidad situaciones muydiferentes en la UE. En los países de la UE-15 los con-tratos tienen por lo general una duración mínima de
entre dos y cuatro años y una duración máxima decerca de 10 a 15 años, dependiendo de si los operado-res tienen o no que realizar inversiones para la presta-ción de los servicios especificados por las autoridadespúblicas. En Austria pueden tener una duración máxi-ma de 20 años.
En los nuevos Estados miembros de la UE, sin embar-go, los contratos se limitan por lo general a un año;esto no necesariamente beneficia a las empresasferroviarias que prestan los servicios, y no alienta larealización de inversión alguna ni la preparación deplanes razonables para la mejora de los servicios deviajeros.
Debe advertirse que en Noruega*, aunque el contratode compra de servicio público se establezca sobre unabase anual, el operador ferroviario puede hacer planesa largo plazo fundados en el acuerdo básico concerta-do para un periodo de 10 años, y en el llamado acuer-do de largo plazo concluido para un periodo de 4 años.En Grecia*, la duración del contrato de servicio públicotodavía no había sido fijada en el momento de redactareste informe.
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CONTRATOS DE SERVICIO PÚBLICO
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Mínima Máxima Duración libre Duración fija
s.d.
12. CONCLUSIÓN
Este informe revela la gran diversidad de marcos lega-les, políticos y económicos dentro de los que se orga-niza el transporte público en toda la Unión Europea.Ilustra, por tanto, lo útil que resulta que el marco gene-ral definido a nivel europeo para regular la intervenciónpública deje aún suficiente margen de maniobra a lasautoridades públicas para organizar su propia red detransporte público.
Algunos Estados miembros han adoptado reciente-mente medidas para abrir el mercado del transportepúblico de viajeros, antes de cualquier requerimientopor parte de la UE. Existen aún varios obstáculos porsuperar en algunos mercados, que dificultan en granmedida el acceso efectivo. Sin embargo, los ejemplosde otros países donde la apertura del mercado tuvolugar antes (como en Alemania, el Reino Unido oSuecia) muestran que algunas barreras se pueden eli-minar.
La apertura del mercado no es una panacea.En con-creto, los entornos políticos, económicos y legales enlos nuevos Estados miembros de la UE difieren bastan-te del mismo entorno en la anterior UE-15. Por ello, loque puede ser relevante y apropiado desde un puntode vista político, económico y legal para facilitar la ope-ración de los servicios de transporte público en algunosde los Estados miembros de la UE-15 puede no resul-tar tan adecuado para los nuevos Estados miembrosde la UE en estos momentos.
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DB - Connex
La información que se ofrece en esta sección procedede entrevistas realizadas con la Deutsche Bahn AG(DB AG) y con Connex
1. Organización de las operaciones de serviciopúblico
La organización de los servicios de transporte públicose encuentra regulada en Alemania por los siguientestextos legislativos:
· Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG, Ley Generalde Ferrocarriles)· Regionalisierungsgesetz des Bundes (Ley deRegionalización del Estado Federal)· Regionalisierungsgesetze der Länder (Leyes deRegionalización de los länder)· EG-Verordnung 1191/69 (Reglamento 1191/69 dela CE)· Vergabeverordnung (Reglamento de Adjudi-caciones)
En Alemania, los servicios públicos están organizadosde una forma descentralizada. De hecho, los Estadosfederados (länder) y otras autoridades descentraliza-das tienen la competencia exclusiva para determinarlas obligaciones de servicio público y concluir contratoscon los operadores ferroviarios. Por consiguiente, elMinisterio de Transportes alemán no está implicado enel establecimiento de dichos contratos.
El Ministerio es consultado si surge alguna cuestión deprincipio. Es el encargado de proponer el marco legalsobre el cual tendrá que decidir el Parlamento.
Algunas autoridades descentralizadas pueden conser-var en sus manos todas las responsabilidades de con-tratación de servicios públicos, mientras que otras pue-den incluso descentralizar aún más tales funciones,asignándolas total o parcialmente a las autoridadeslocales.
2. Operadores en el mercado del transporteferroviario de viajeros.
La DB AG es una sociedad anónima de derecho priva-do, cuyo accionista único es el Estado Federal. El
monopolio estatal que tenían los FerrocarrilesAlemanes finalizó al producirse la privatización de laDeutsche Bundesbahn y la Deutsche Reichsbahn el 1de enero de 1994 (Reforma Ferroviaria). En unasegunda fase, en 1996, la llamada "Regionalización"otorgó a las autoridades regionales la competenciapara definir las necesidades de servicios públicos ypara adjudicar los contratos correspondientes.Además, con esta Regionalisierungsgesetz se conce-dió a las autoridades regionales apoyo financiero paratal servicio público36.
En el mercado alemán han entrado nuevos operadoressobre todo después de la Reforma Ferroviaria (aunqueantes ya existía cierta competencia, pero era marginal)y vienen operando varias líneas. El volumen total soli-citado de servicios de transporte ferroviario de viajeros,local y regional, es de unos 630 millones de trenes-kiló-metro en 2005. De este volumen, los nuevos operado-res realizan unos 84 millones de trenes-kilómetro.Mientras que antes los nuevos operadores buscabanacceder al mercado regional de transporte enAlemania, principalmente concurriendo a las licitacio-nes de servicios o a través de la adjudicación de con-tratos negociados, ahora recurren cada vez más aadquirir otras compañías para lograrlo. Esto ha permiti-do al grupo de transportes británico Arriva asegurarseen pocos meses una posición de éxito en el mercadode transportes alemán. En la actualidad es el segundomayor nuevo operador, después de Connex (cuota demercado en 2004: 4%), y otros participantes notablesen el mercado son Hessische Landesbahn (HLB) yHamburger Hochbahn (HHA).
3. Definición de los requisitos de serviciopúblico
Las obligaciones de servicio público suelen incluir:· obligaciones de tarifas (usualmente para los con-tratos de coste bruto);· requisitos de frecuencia de servicios;· calidad, especialmente puntualidad;· características del material rodante;· marketing;· personal de trenes.
En algunos casos, el contrato establecido con lasAutoridades Ferroviarias abarcará la totalidad de laslíneas de servicio público en el área de que se trate.Sin embargo, en la mayoría de los casos, los contratos
21
3ª PARTE : INFORMES POR PAÍSES
ALEMANIA
cubren un conjunto de líneas. En la actualidad, algunasAutoridades Ferroviarias están intentando sacar a con-curso contratos de servicio público para áreas máspequeñas de su dominio geográfico, incrementando deeste modo la competencia por dichos contratos.
4. Importancia de las operaciones de serviciopúblico en el tráfico global de viajeros
La totalidad del transporte local y regional se ejecutamediante contratos de servicio público establecidoscon la autoridad pública responsable de la zona geo-gráfica concernida.
El transporte regional representaba en 2004 aproxima-damente 40.000 millones de viajeros-kilómetro. El restodel tráfico de viajeros (largo recorrido y transporte inter-nacional) no se beneficia de contratos de servicio públi-co y en 2004 fue equivalente a alrededor de 33.000millones de viajeros-kilómetro.
5. Contrato
Las operaciones de servicio público se organizanmediante el establecimiento de contratos, y las autori-dades competentes son responsables de la organiza-ción del procedimiento de adjudicación y de la defini-ción de las obligaciones de servicio público.
No existe una norma general para el contrato de obli-gaciones de servicio público. Cada AutoridadFerroviaria tiene su propio modelo de contrato, que hade ajustarse a los requisitos legales del Reglamento1191/69 y del Derecho público alemán.
6. Pago del contrato
El nivel de compensación de las obligaciones de servi-cio público varía de unas líneas a otras y de unos ser-vicios a otros, de acuerdo con el cálculo de costes eingresos para cada línea. Cada autoridad pública defi-ne sus prioridades y las aplica a todos los operadoresque actúan en el ámbito geográfico de su competencia.
En la práctica, la empresa ferroviaria presenta a laAutoridad Ferroviaria una oferta para las operacionesde servicio público requeridas, en la que también des-cribe el coste que éste ocasionaría. En general se esta-blece en el contrato que los ingresos generados por laexplotación del servicio son para la empresa ferroviaria(los llamados "contratos de coste neto"). Por consi-guiente, la Autoridad Ferroviaria sólo paga la diferenciaprevista entre los costes y los ingresos. De este modo,la empresa ferroviaria asume el riesgo de los ingresos,que puede ser también al propio tiempo una oportuni-dad para la misma.
En otros casos, las Autoridades Ferroviarias puedendecidir también concertar los llamados "contratos decoste bruto"; es decir, contratos bajo los cuales el ope-rador ferroviario entrega a las Autoridades Ferroviariastodos los ingresos generados por los servicios. Enestos casos, la remuneración del contrato consiste enuna cantidad fija convenida al concluir el contrato, y eloperador ferroviario no asume riesgo alguno.
En algunas ocasiones, la autoridad pública puede con-siderar que es necesario un "proceso de aprendizaje".En tal caso concierta en primer lugar un "contrato decoste bruto" por un periodo de unos pocos años, duran-te el cual tanto la compañía ferroviaria como la propiaautoridad pueden evaluar los costes reales de los ser-vicios de transporte en cuestión. Después, y aprove-chando la experiencia así adquirida, la autoridad pasaa concluir un "contrato de coste neto".
Dada la necesidad de mantener la continuidad de losservicios de transporte, puede ocurrir que la empresaferroviaria siga desempeñando las obligaciones de ser-vicio público después de la expiración del contrato ini-cial y antes de que haya sido firmado el nuevo contra-to.
7. Adjudicación de contratos de servicio público
De acuerdo con el marco legal alemán, las AutoridadesFerroviarias pueden utilizar diferentes instrumentospara adjudicar un contrato de servicio público. Sea cualfuere el instrumento que elijan, las autoridades tienenque ajustarse a los principios de transparencia y no dis-criminación en el procedimiento. Dentro de estos lími-tes pueden negociar contratos de servicio público, lle-var a cabo peticiones de ofertas o sacar los contratos aconcurso mediante licitación competitiva37. En algunoscasos, las autoridades públicas han cambiado inclusoel procedimiento aplicable durante la ejecución del con-trato. Por ejemplo: se había adjudicado a Connex uncontrato a través de un proceso de licitación competiti-va. El contrato fue renovado mediante negociacióndirecta por el land antes de su expiración, ya que elestado en cuestión estaba conforme con la calidad delos servicios prestados y no quería emprender unnuevo procedimiento de concurso, con los consiguien-tes costes y retrasos.
En 2004, las autoridades competentes adjudicaronmás contratos mediante licitación y petición de ofertasque en cualquier año anterior. En 2005 se espera tam-bién un claro aumento del número de licitaciones; 19de ellas están previstas para un volumen de serviciosde más de 40 millones de trenes-kilómetro.
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La tabla 1 muestra que, en 2004, el 11,9% del merca-do de viajeros regional fue captado por operadores dis-tintos de la DB AG. Esta proporción ha crecido desde el6,4% que suponía en el año 2000, y llegará a ser de13,2% en 2005. Dichas cifras se refieren a trenes-kiló-metro, que es la medida relevante y la que determinael pago. Pero como la licitación se ha ido introduciendoprimero en líneas menos utilizadas, aparece una cuotade mercado inferior (5,3%) cuando se mide en viajeros-kilómetro.
Estas cifras son potencialmente engañosas a la horade ilustrar la competencia en el mercado alemán; si laDB AG vence en una proporción considerable de laslicitaciones, el resultado sería una baja cuota de mer-cado para los operadores alternativos. El Informe sobrela Competencia de 2005 publicado por la DB muestraque en el periodo 1995-2004 se sacaron a algún tipode concurso 114.6 millones de trenes-kilómetro (volu-men total en 2005: 630 millones). El doce por ciento delvolumen de contratos de servicio público en vigor en2005 habían sido adjudicados por concurso. Adviértaseque esto incluye tanto los procedimientos formales delicitación competitiva como otros procedimientos másinformales, según los cuales la autoridad contratanteha solicitado ofertas de varios operadores. El Informesobre la Competencia de la DB (2005) muestra ade-más que las ofertas de la DB resultaron vencedoras enaproximadamente el 45% del volumen de los serviciossacados a concurso en 2004.
8. Cálculo del nivel de compensación
Los niveles de compensación tienen que ser claramen-te determinados por adelantado.
El nivel de compensación es el resultado de la diferen-cia entre los costes previstos y los ingresos.
El cálculo global de los costes totales del servicio encuestión estará basado en los conceptos de costesiguientes:
· costes generados por el material rodante (incluidoslos de operación, mantenimiento y financieros);· costes de personal;· costes de expendición de billetes;· cánones por el uso de infraestructuras (vías, esta-ciones);· costes de energía;· costes de administración para la gestión del con-trato de SP (generales).
Cálculo de los ingresos:· viajeros-kilómetro estimados, como base de losingresos por venta de billetes (en relación con losingresos específicos por viajero-kilómetro);· trenes-kilómetro, como base para la compensa-ción por la autoridad.
9. Condiciones generales de pago
El pago se efectúa por plazos regulares a intervalosdeterminados (generalmente mensuales).
Se ha establecido un sistema de control anual median-te el cual las partes contratantes conocen los resulta-dos alcanzados durante el año anterior. Esto incluye unseguimiento del objetivo de calidad logrado por laempresa ferroviaria. Existe un sistema de bonus / san-ción mediante el cual la empresa ferroviaria obtendrápremios o incurrirá en penalizaciones dependiendo desi ha conseguido alcanzar los objetivos de calidad esta-
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2000 2001 2002 2003 2004 2005Deutsche Bahn 553 550 552 558 553 549Otras compañías 38 49 52 61 75 84Total 591 599 604 619 628 633Cuota de mercado delas otras compañías
6,4% 8,2% 8,6% 9,9% 11,9% 13,2%
Tabla 1: Trenes-kilómetro en servicios regionales (datos en millones de trenes-kilómetro).Fuente: Cálculos de la propia DB en su Informe sobre la Competencia 200538
2000 2001 2002 2003 2004 (previsiones)Deutsche Bahn 38,2 39,1 36,7 37,9 37,9Otras compañías 1,0 1,3 1,5 1,7 2,1Total 39,2 40,4 38,2 39,6 40,1Cuota de mercado delas otras compañías
2,6% 3,2% 3,9% 4,3% 5,3%
Tabla 2: Viajeros-kilómetro en servicios regionales. (Datos en miles de millones de VK)Fuente: Cálculos de la propia DB en su Informe sobre la Competencia 200539
blecidos de antemano en los contratos. Los objetivosde calidad pueden medirse o bien con criterios objeti-vos o mediante encuestas entre los clientes..
Renfe
La información que se ofrece en esta sección procedede entrevistas realizadas con la Red Nacional de losFerrocarriles Españoles Operadora (RENFEOperadora)
1. Organización de las operaciones de serviciopúblico en España
La organización de las operaciones de servicio públicoen España está regulada actualmente por las disposi-ciones legislativas siguientes:
· Ley de Transportes Terrestres: Ley 16/1987(30/07/87) - Artículos 17, 20;· Ley sobre el Sector Ferroviario: Ley 39/2003(17/11/03): Disposiciones Transitorias tercera ycuarta;· Real Decreto 2387/2004 (30/12/04) por virtud delcual se aprueba el Reglamento de aplicación de laLey del Sector Ferroviario. Disposición Transitoriacuarta;· Estatutos de RENFE: Real Decreto: 2396/2004(30/12/04) - Disposición Transitoria segunda, párra-fo 4;· Contrato-Programa RENFE / Estado para un perio-do de cinco años - El Contrato Programa establece,entre otras cosas, la compensación que RENFE hade recibir por la operación de obligaciones de servi-cio público;· Reglamento 1191/69 CE - Incorporado al sistemalegal español cuando España se convirtió en unEstado miembro de la UE en 1986.
Debe señalarse que la legislación existente en Españasobre transporte ferroviario ha sido modificada recien-temente. La nueva legislación -Ley 39/2003- entró envigor en enero de 2005. La red ferroviaria pública, asícomo todos los servicios ferroviarios que se desarrollanpor dicha red, son de exclusiva competencia delMinisterio de Fomento (Transportes e Infraestructura).
10. Duración del contrato de servicio público
La duración del contrato de servicio público varía entredos y doce años. Por lo general, su duración es más omenos de diez a doce años ya que el operador ferro-viario tendrá que realizar considerables inversiones (esdecir, tendrá que aportar su propio material rodante)
En ciertas regiones existen líneas regionales quedependen plenamente de las autoridades regionales40
(Eusko Trenbideak, en el País Vasco; los Ferrocarrilsde la Generalitat, en Cataluña; los Ferrocarrils de laGeneralitat Valenciana, en la Comunidad Autónoma deValencia; y los Ferrocarriles de Mallorca, en Mallorca).Estas líneas son también independientes, tienen unancho de vía diferente y no están enlazadas con otraslíneas; es como si fuesen "líneas de Metro regiona-les"41.
Todos los contratos de servicio público establecidospara la red ferroviaria estatal caen bajo el ámbito decompetencia del Estado (Ministerio de Fomento -Transportes e Infraestructura).
2. Operadores en el mercado español de viajeros por ferrocarril
La nueva Ley del Sector Ferroviario, Ley 39/2003, hareorganizado en profundidad el régimen legal que rigelos servicios ferroviarios gestionados por el Estado, yha abierto la red ferroviaria estatal. La nueva ley serefiere a la liberalización de los servicios ferroviarios deviajeros y establece que se aplicará cuando así lo dis-pongan los reglamentos de la UE. Como resultado,RENFE Operadora seguirá siendo el único operador detráfico de viajeros hasta 2010 por lo menos, aunque lasúltimas propuestas de la Comisión Europea sobre libe-ralización de los servicios de viajeros tendrán que serdebatidas este año.
3. Definición de los requisitos de serviciopúblico
Las obligaciones de servicio público suelen consistiren:
· imposición de tarifas, con cierto margen de manio-bra que permite al operador elevarlas. El margen de
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ESPAÑA
maniobra está sujeto a negociación entre las partes;· número de trenes que viajan durante las horaspunta a las ciudades importantes;· niveles mínimos de servicio;· servicios ofrecidos a los viajeros con movilidadreducida.
4. Importancia de las operaciones de serviciopúblico en el tráfico global de viajeros
Las operaciones de transporte de servicio públicorepresentan el 96% del transporte global de viajeros enla red.
5. Contrato
Las operaciones de servicio público para la red ferro-viaria estatal están incluidas en un acuerdo único (elContrato-Programa; contrato de derecho público/priva-do bajo derecho público) para la totalidad de la red.Todas las condiciones, derechos y obligaciones estándetalladamente estipuladas en este contrato único. Enla actualidad, RENFE Operadora está negociando sunuevo Contrato-Programa con el Estado, para los pró-ximos cinco años (2005-2010).
Las operaciones de servicio público para las redesferroviarias regionales están incluidas en contratosindividuales establecidos con la correspondiente auto-ridad regional.
En la práctica, la autoridad competente determina lasobligaciones de servicio público para líneas específi-cas. La empresa ferroviaria propone un servicio quecubra las obligaciones de servicio público a un preciodado. El precio queda sujeto después a negociacionesentre las partes. Este precio se negocia en el momen-to en que ambas partes (es decir, RENFE y el Estado)firman el Contrato-Programa.
6. Pago del contrato
La compensación de las obligaciones de servicio públi-co se realiza únicamente mediante la asignación decompensación económica.
El nivel de compensación de las obligaciones de servi-cio público se establece anualmente en el contrato.Las empresas ferroviarias valoran el precio que consi-deran necesario para realizar el servicio requerido.RENFE no tiene derecho a incluir en dicho precio aque-llo que considere que es un "beneficio razonable". Lavaloración global se negocia después con el Estado.
Cualquier beneficio obtenido en estos servicios tieneque reinvertirse forzosamente en la operación de servi-cios públicos.
Si se produjera algún déficit sobre la compensaciónconcedida por el Estado, éste podrá decidir entre vol-ver a negociar las condiciones o, simplemente, cubrir eldéficit.
7. Adjudicación de contratos de servicio público
En la actualidad, los contratos de servicio público reali-zado por la red ferroviaria estatal se adjudican sobreuna base de negociación, tal como se estipula en elContrato-Programa.
La nueva ley -Ley 39/200- prevé la introducción del sis-tema de concurso público cuando éste sea hecho obli-gatorio por la legislación de la UE.
El Contrato-Programa actual contiene "Disposicionessobre régimen de rendimiento" que estipulan queRENFE tiene que mejorar la calidad de sus operacio-nes de servicio público y reducir el nivel de sus subven-ciones por viajero-kilómetro.
8. Cálculo del nivel de compensación
El nivel de compensación aplicado a las obligacionesde servicio público tiene que determinarse claramentepor adelantado.
El nivel de compensación es el resultado de la diferen-cia entre los costes previstos y los ingresos.
El cálculo de los costes globales para el servicio encuestión, considerado en su conjunto, se basa general-mente en los siguientes conceptos de coste, entreotros:
· personal de a bordo (conductor y otro personal detrenes);· policía ferroviaria (seguridad e integridad);· costes ocasionados por el material rodante (amor-tización e intereses42);· servicios de maniobras;· ayuda a los viajeros con movilidad reducida;· cargos por costes de administración y generales /de Dirección, por la gestión de los servicios públi-cos;· IVA43;· suministro de energía y otros servicios del exterior;. otros.
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Opcionalmente, y sobre una base de análisis caso porcaso, podrán incluirse costes adicionales.
El cálculo de los ingresos globales generados por elservicio estará, por lo general, basado en los siguien-tes datos de producción (entre otros):
· número de plazas sentadas, por kilómetro;· número de viajeros por kilómetro;· ingresos brutos por viajero-kilómetro.
Además, RENFE incluye costes de marketing, publici-dad de horarios específicos, etc. que le ocasiona laoperación de los servicios públicos.
Se considera que la compensación concedida por elEstado por las obligaciones de servicio público en lared nacional cubre sólo los costes totales ocasionados.
Los contratos son controlados, por disposición legal,sobre una base anual. Se aplica un sistema de bonus /sanción al nivel de cumplimiento de los servicios res-pecto a los criterios de calidad predeterminados en elcontrato. El balance se determina cada año, y cualquierdiferencia, tanto si es positiva como negativa, se arras-tra al año siguiente, sucesivamente, hasta la expiracióndel contrato.
SNCF - Connex
La información que se ofrece en esta sección procedede entrevistas realizadas con la Société Nationale desChemins de Fer Français (SNCF) y con Connex.
1. Organización de las operaciones de serviciopúblico en Francia
La organización del transporte ferroviario de viajerosde ámbito regional está regulada en Francia por la Leyde Solidaridad y Renovación Urbana33, promulgada en2000.
Esta ley transfiere a las autoridades regionales(Conseils régionaux) todas las competencias relativasa la definición y la negociación de las obligaciones deservicio público en el ámbito del transporte ferroviarioregional de viajeros. Para este fin son denominadas"Autoridades de Organización".
9. Condiciones generales de pago
Los pagos se efectúan por plazos regulares a interva-los determinados. No se envía factura alguna alMinisterio de Fomento; las cantidades a pagar seencuentran reservadas en el presupuesto del Estado yse pagan automáticamente a la compañía ferroviariacada mes.
Los fondos concedidos no están sujetos al pago deIVA. El IVA no se recupera en su totalidad. RENFE norecupera alrededor del 46% de la cifra total de IVA quepaga a sus proveedores.
10. Duración del contrato de servicio público
La duración de un contrato de servicio público realiza-do por la red estatal coincide con la duración delContrato-Programa (normalmente, 4 años).
Las Autoridades de Organización tienen también a sucargo la financiación de estas operaciones de serviciopúblico, a través de su propio presupuesto. Sin embar-go, el Estado proporciona a cada Región una asigna-ción global del presupuesto nacional para cubrir talescostes.
Las operaciones de servicio público pueden dividirseen dos categorías:· las que se negocian con las Regiones;· las que se negocian en el área específica de París, laregión conocida por "Ile de France”.
En el segundo caso, la Autoridad de Organización esun organismo público denominado "Syndicat desTransports d'Ile de France" (STIF) que incluye repre-sentantes del Estado, de la Región (Conseil régionald'Ile de France) y de las ocho autoridades locales(Départements) de Ile de France. La mitad del consejode administración de STIF son representantes delEstado, y su presidencia es desempeñada por el repre-sentante regional del Estado (Préfet de region); lasautoridades centrales tienen, por lo tanto, un papelimportante en la organización de los servicios públicosde esta región específica.
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FRANCIA
Sin embargo, esta situación va a cambiar: a partir del1º de julio de 2005 como máximo, el Estado ya no esta-rá representado en STIF y la Región (Conseil régionald'Ile de France) se convertirá en Autoridad deOrganización en materia de transporte público y asumi-rá la presidencia de STIF.
2. Operadores en el mercado ferroviario deFrancia
Actualmente tan sólo hay un operador principal en elmercado ferroviario francés y las Regiones tienen unaobligación legal de negociar los contratos de serviciopúblico con este único operador, la SNCF.
Una compañía ferroviaria privada, "Connex", opera ser-vicios ferroviarios de viajeros de ámbito regional en elterritorio francés como subcontratista de la SNCF (estoconcierne a unas pocas líneas por razones históri-cas34) y directamente con un órgano común de autori-dades locales, para la línea Niza-Digne de 150 kilóme-tros.
3. Definición de requisitos de servicio público
La definición de las obligaciones de servicio públicovaría de unas regiones a otras, y dependen de lasnecesidades concretas específicas y de las especifica-ciones contractuales. Sin embargo, pueden clasificarsegeneralmente en las categorías siguientes:
· características de servicio;· tarifas35 coherentes con el sistema de tarifasnacional;· calidad del servicio;· información al cliente.
4. Importancia de las operaciones de serviciopúblico en el tráfico global de viajeros
Los contratos de servicio público para servicios regio-nales son adjudicados por todo el territorio del país.Con 4.000 millones de euros en 2003, los serviciospúblicos ferroviarios (incluidos los de "Ile de France")representan el 46% de los ingresos generados por eltráfico de viajeros de la SNCF, que totaliza 10.700 tre-nes diarios, utilizados por 2,76 millones de viajeroscada día.
5. Contrato
Desde 2002, las regiones francesas y el operadorferroviario (SNCF) mantienen un contrato semejante auna concesión. Se trata de un contrato de derechopúblico.
Se concierta un sólo contrato por cada región. Cadacontrato entre la SNCF y las regiones especifica quéservicios subcontrata la SNCF (los servicios ferrovia-rios realizados por Connex son un ejemplo de serviciossubcontratados).
6. Pago del contrato
El nivel de compensación de las operaciones de servi-cio público varía de unas regiones a otras. En la prác-tica, la Autoridad de Organización determina el nivel deobligaciones de servicio público para todas las líneasregionales de su territorio. La SNCF propone un servi-cio que cubre las obligaciones de servicio público. LaAutoridad de Organización paga al operador ferroviariopor los servicios prestados y compensa los costesgenerados por las obligaciones de servicio público queno queden cubiertos por los ingresos.
La SNCF valora el precio que considera necesariopara la ejecución del servicio requerido. La SNCF tienepleno derecho a incluir en dicho precio lo que conside-re que es un "beneficio razonable". La cifra global senegocia luego entre las partes, sobre una base anual oplurianual.
Los contratos contienen varias formas de incentivoseconómicos, tales como cláusulas "bonus / malus"basadas en el grado de respeto de la calidad conveni-da.
Los criterios comunes de calidad que actualmente seincluyen en tales contratos son:
· criterios de puntualidad;· limpieza y confort de los coches;· circulación efectiva de los trenes previstos;· calidad del servicio en las estaciones;· información al cliente.
Si se producen cambios en las condiciones de aplica-ción de la concesión, las condiciones pueden ser nego-ciadas de nuevo por las partes.
7. Adjudicación de contratos de serviciopúblico
Actualmente existe una obligación legal para que laAutoridad de Organización negocie con la SNCF todoslos contratos de servicio público.
Si la SNCF no respeta sus obligaciones, deberá pagarlas sanciones que se definen en el contrato.
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8. Cálculo del nivel de compensación
Los niveles de compensación se determinan por ade-lantado.
El nivel de compensación es el resultado de la diferen-cia entre los costes y los ingresos previstos.
Existen dos tipos de cargos:· C1: cargas de explotación de la SNCF;· C2; cargos facturados por la SNCF
Las cargas C1 incluyen en particular:· costes inherentes a la circulación de los trenes(conducción, acompañamiento, energía);· mantenimiento y leasing de material rodante;· cargos ligados al mantenimiento de las instalacio-nes fijas de la SNCF;· costes de comunicaciones y de información;· costes generales y de gestión.
Los cargos C2 incluyen en particular:· cargos de infraestructura;· gastos financieros, amortizaciones financieras eimpuestos profesionales;· derechos por el uso de material propiedad de lasregiones.
9. Condiciones generales de pago
La SNCF remite su valoración n-1 a la región por losservicios requeridos, sobre una base anual. La valora-ción es formalmente aprobada por la región, que actoseguido registra el importe provisional en el presupues-to regional.
El pago se realiza por plazos mensuales a intervalosdeterminados. El pago mensual corresponde a la doce-ava parte de la cantidad provisional prevista y de lacompensación por tarifa. Al final del año se efectúa unpago final que refleja la realidad de los costes ocasio-nados.
Todos los pagos se basan en una factura de la SNCF.
Todos los recibos y compensaciones se hallan sujetosa un 5,5% de IVA, que después es recuperado por laSNCF.
Como resultado de la transferencia de competenciasdesde el Estado a las regiones, realizada en enero de2002, veinte autoridades regionales (aparte de lasautoridades regionales de "Ile de France" que depen-den de un régimen diferente) reciben compensacióneconómica. El cálculo del nivel de transferencias finan-cieras desde el estado a las regiones tiene en cuentalos tres componentes siguientes:
· compensación por la prestación de los serviciostransferidos:· compensación complementaria para la renovacióndel material rodante;· compensación correspondiente a las tarifas debeneficencia social (tarifas establecidas a nivelnacional únicamente).
En 2002, la cantidad global asignada a las veinte regio-nes se elevó a 1.518 millones de euros. Esta cantidades indiciada cada año un 2% por término medio (seelevó a 1.554 millones en 2003, 1.810 millones en 2004y 1.870 millones en 2005). Estas sumas cubren sóloparte de los fondos públicos asignados a la SNCFcomo compensación por el servicio de transporte públi-co. Si es necesario (cuando se crean nuevos servicios,por ejemplo) las autoridades regionales completan lacantidad que reciben de los presupuestos del Estadocon fondos públicos de su propio presupuesto.
10. Duración del contrato de servicio público
Por lo general, la mayoría de los contratos se conclu-yen para una duración de cinco años, que es el mínimoque fija la ley. En la actualidad, su duración varía entrecinco y diez años.
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ATOC
La información que se ofrece en esta sección procedede entrevistas realizadas con la Asociación deCompañías Operadoras de Trenes (ATOC) y represen-ta el régimen implantado en 2005 tras la "Rail Review"del Gobierno.
1. Organización de las operaciones de serviciopúblico en el Reino Unido
Los servicios públicos están organizados en el ReinoUnido por el Ministerio de Transportes (Department forTransport), que asumió esta función antes encomenda-da a la Autoridad Ferroviaria Estratégica (Strategic RailAuthority), suprimida en 2005. Existen dos excepcio-nes: en Escocia, el gobierno regional (ScottishExecutive) tiene un papel de decisión y, para algunaslíneas londinenses, el alcalde de Londres también adju-dica contratos en forma de "concesiones" para la provi-sión de servicios de trenes. En otras partes, enInglaterra y Gales, las autoridades regionales o localestienen que ser consultadas, pero el poder de decisiónestá centralizado.
Las autoridades estatales han establecido las siguien-tes instituciones para que se ocupen de la operación deservicios ferroviarios:
El Ministerio de Transportes, que:
· define la Política Estratégica Ferroviaria (unificada)nacional, en todos los aspectos, como, por ejemplo:política de inversiones, comercial y de seguridad;· crea normativa para aplicación de las políticas;· especifica la producción requerida de la red ferro-viaria y su operación;· provee fondos para las concesiones y aportacio-nes en apoyo del mantenimiento y renovación de lainfraestructura;· asigna y gestiona las concesiones;· patrocina las mejoras y nuevos desarrollos.
La Oficina de Regulación Ferroviaria (Office of RailRegulation), que:
· determina la financiación requerida (es decir:cánones de acceso a la infraestructura) para que elproveedor (monopolio) de infraestructura (NetworkRail) consiga la producción especificada por elMinisterio de Transportes;
· supervisa el régimen de acceso a la vía para ase-gurar, en primer lugar, que Network Rail no abusade su posición de monopolio respecto a los opera-dores de trenes en general y, en segundo lugar, queno aplica un tratamiento desigual a los operadoresde trenes (por ejemplo: en la concesión de derechosde acceso o en la regulación de los trenes, etc.)· supervisa el régimen de concesiones para asegu-rar que el Ministerio de Transportes no abusa de sucondición de cliente monopolista para las concesio-nes;· supervisa la aplicación y obliga a cumplir la legis-lación sobre seguridad;· adjudica "Casos de Seguridad".
Esto se realizó bajo las Leyes de Ferrocarriles de 1994(y sus sucesivas modificaciones) y 2005.
2. Operadores en el mercado británico de viajeros por ferrocarril
Existen aproximadamente 25 operadores en el merca-do británico de transporte ferroviario de viajeros. A lolargo de la presente campaña de concesiones se pro-yecta reducir su número a justo por encima de veinte.
3. Definición de requisitos de servicio público
Las obligaciones de servicio público generalmenteimpuestas por el Ministerio de Transportes incluyen:
· frecuencias de servicio;· duración del servicio (primer tren - último tren)· gráfico de paradas (incluidos tiempos mínimosentre estaciones);· limitaciones de tarifa máxima (generalmente, enforma de límites al aumento del "cesto" ponderadode precios, en relación con el índice de inflación).
4. Importancia de las operaciones de serviciopúblico en el tráfico global de viajeros
Aunque se halle originalmente previsto, el libre accesode servicios de viajeros es muy limitado y casi la totali-dad del transporte ferroviario de viajeros está organiza-do a través de concesiones sobre las que se imponenobligaciones de servicio público. Esto se debe a que enlas líneas en las que los operadores de libre accesodesearían establecer servicios, las limitaciones de
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REINO UNIDO
capacidad han obligado a imponer prioridades de usode tal capacidad. Puesto que no ha habido suficientecapacidad para satisfacer los derechos de acceso delas concesiones existentes y de los operadores de trá-fico de mercancías, casi no ha habido posibilidad deque los operadores de trenes de viajeros consigan sur-cos horarios en libre acceso.
5. Contrato
Las operaciones de servicio público (incluida la adjudi-cación de derechos exclusivos para operaciones glo-balmente rentables) en el Reino Unido se organizanmediante el sistema de concesiones.
El Ministerio de Transportes mantiene una plantillaestándar (aunque la actualiza con frecuencia) deacuerdo de concesión, que se emplea como base cadavez que se otorga una concesión específica a unaempresa ferroviaria. Los términos y condiciones delacuerdo estándar de concesión y los convenios indivi-duales con cada empresa ferroviaria son aprobadospor la Oficina del Regulador Ferroviario.
Dentro de las limitaciones de la plantilla estándarvigente y del modelo de acuerdo sobre acceso a lainfraestructura, los acuerdos de concesión son nego-ciados libremente entre el Ministerio de Transportes yla empresa ferroviaria, que habrá sido seleccionada através de un procedimiento de concurso público. En lapráctica, la empresa ferroviaria concierta con la Oficinadel Regulador las condiciones y precios con que pres-tará el servicio. Estas condiciones estarán basadas,por lo general, en las ya incluidas en la oferta presen-tada inicialmente a la autoridad del ministerio duranteel proceso de concurso.
Mientras que el concurso está abierto a todos, elMinisterio de Transportes mantiene la confidencialidadsobre el contenido, los términos y las condiciones delacuerdo con el vencedor.
La compensación por las obligaciones de serviciopúblico impuestas se proporciona mediante:
· la concesión de derechos exclusivos para operarlos servicios considerados, a lo largo de toda laduración de la concesión;· afluencia financiera a lo largo del periodo de con-cesión. Variará a lo largo del tiempo y podrá serpositiva o negativa, dependiendo del balance de losservicios.
6. Pago del contrato
El nivel de compensación de las operaciones de servi-cio público varía de unas concesiones a otras; porejemplo: las concesiones en las que predomina laexclusividad sobre servicios rentables (del tipo Inter-City) tenderán a atraer un pago de primas creciente porparte del concesionario al Gobierno, a lo largo delperiodo de la concesión, mientras que en las concesio-nes donde predominan las obligaciones de serviciopúblico (servicios regionales y de cercanías) el perfileconómico tenderá hacia subvenciones cada vezmenores.
Las concesiones otorgadas para un conjunto de servi-cios que son por definición deficitarios se beneficiarán,por consiguiente, de ambos derechos de exclusividad alo largo de la duración de la concesión. A causa de lanaturaleza deficitaria del servicio, estos derechos seránde escaso valor global, pero son necesarios para evitarque otros operadores traten de conseguir solamentelos servicios que puedan resultar rentables y objeto decompensación económica estatal.
Las concesiones otorgadas para un conjunto de servi-cios en el que exista un potencial de beneficio valora-rán los derechos de exclusividad mucho más y estarán,por lo tanto, dispuestas a pagar al Estado importantesy en general crecientes primas por la exclusividad.
Normalmente, las concesiones de servicios Inter-City yregionales de larga distancia en el Reino Unido tiendena originar una prima, mientras que los servicios regio-nales tienden a necesitar una subvención, y los servi-cios de cercanías ocupan una posición intermediaentre ambos.
Todas las concesiones se benefician de un régimen fis-cal específico, según el cual, la compensación econó-mica pagada por las autoridades nacionales se hallaexenta de IVA. Cuando los concesionarios compranbienes o servicios que incluyen IVA, pueden reclamaral gobierno el IVA pagado.
7. Adjudicación de contratos de servicio público
Todas las concesiones se adjudican a través de un pro-cedimiento de concurso público. Como norma, se origi-na una intensa competencia entre los concursantes.Todos ellos intentan, por tanto, presentar la oferta másventajosa, que proporcione la mejor relación valor-pre-cio y la mayor eficiencia en la operación de los servi-cios requeridos.
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Existe, no obstante, poca transparencia pública sobrelos criterios que se han tenido en cuenta para otorgarla concesión. Cada oferta se mantiene con carácterconfidencial entre un ofertante y el Ministerio, que noestá obligado a hacer públicos sus registros de toma dedecisiones o procesos de negociación.
8. Cálculo del nivel de compensación
Por principio, cada concursante asume el riesgo de la"letra pequeña", y al preparar su oferta utiliza la abun-dante información proporcionada por el Ministerio deTransportes sobre la base existente de costes e ingre-sos de la concesión. Aunque, en principio, el concesio-nario asume la mayor parte del riesgo, está protegidocontra las consecuencias de acontecimientos sobre losque no tiene control, como por ejemplo los efectos quela situación de la economía pueda tener sobre losingresos.
9. Condiciones generales de pago
Las condiciones de pago se conciertan de antemano yse incluyen en el acuerdo de concesión. Como norma,los pagos se efectúan cada cuatro semanas. Se basaen el perfil de subvención / prima convenido en elacuerdo de concesión, incluidos los ajustes por cumpli-miento, etc. En general no hay problemas específicoscon los pagos. Sin embargo, en caso de conflicto, laparte insatisfecha puede recurrir al ReguladorFerroviario.
Existe también un sistema de premio / sanción porcumplimiento que se aplica a los pagos efectuados por
las "concesiones típicamente deficitarias" que contie-nen un importante elemento de obligación de serviciopúblico descrito anteriormente. En otras palabras, si seexceden los niveles de rendimiento convenidos en elacuerdo de concesión de los servicios públicos, elMinisterio añadirá una prima a los pagos mensuales.En caso contrario, se impondrán sanciones con el finde alentar un mejor desempeño de estos servicios.
Para concesiones cuyo elemento de servicio públicosea pequeño o inexistente, se supone que el compor-tamiento, bueno o malo, se reflejará en los ingresos porviajeros de la concesión.
En caso de que una compañía ferroviaria no logre real-mente las previsiones y sufra pérdidas importantes, elMinisterio de Transportes tiene tres opciones:
· recuperar la concesión y someterla de nuevo aconcurso, o· volver a negociar el perfil de pagos (es decir: pro-porcionar fondos adicionales) para tener en cuentael hecho de que los supuestos sobre los que sebasó el acuerdo de concesión inicial ya no son váli-dos, o· poner la concesión en situación de "soporte vital"(un régimen de financiación de "coste + x%") hastaque llegue el momento de volver a sacarla a licita-ción.
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El modelo de la estructura ferroviaria del Reino Unido para 2005 corrige los fallos advertidos en versiones ante-riores y reduce el número de organismos gubernamentales, en particular:
· La Oficina del Regulador Ferroviario se convirtió en un "policía" encargado de vigilar los aspectos tanto deseguridad como comerciales. Esto se hizo también para que los beneficios que para la seguridad se deriva-ban de la imposición de obligaciones de seguridad se tuviesen en cuenta en el contexto de sus costes.
· La Autoridad Estratégica Ferroviaria (que otorgaba las concesiones, financiaba las inversiones y creaba pla-nes) fue suprimida, y la mayoría de sus funciones se asignaron al Ministerio. Esta medida tenía como objeti-vo la reducción del número de organismos gubernamentales implicados en el ferrocarril.
· Se creó el concepto de "acuerdo vinculante" (binding agreement) entre el Ministerio de Transportes y elAdministrador de Infraestructuras. Hasta entonces, y aunque Network Rail recibía abundantes fondos delGobierno (Autoridad Estratégica Ferroviaria) a través de las concesiones y en forma de pagos directos, elGobierno no tenía control sobre sus actividades. En este momento, sin embargo, todavía tiene que completar-se el contenido del acuerdo vinculante.
· La estrategia de seguridad y reglamentación quedó integrada en el Ministerio de Transportes; antes pertene-cía al ejecutivo independiente de Salud y Seguridad. Esto se hizo para asegurar que el mismo organismogubernamental que crea las obligaciones de seguridad del sector sea también el responsable de su financia-ción
En la práctica, la tercera opción se ha convertido en laque se suele elegir, ya que la primera rara vez puedeaplicarse rápidamente (el proceso de licitación y adju-dicación puede durar hasta dos años), y en las nego-ciaciones de la segunda opción el concesionario titularse encuentra en una posición de fuerza, puesto quecarece de competidores, y las otras entidades quehabían presentado ofertas menos optimistas en el con-curso para la adjudicación de la concesión podrían gri-tar "¡Trampa!".
10. Duración de la concesión
Una concesión se concierta generalmente para unaduración de siete años.
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NOTAS
1 Esta situación se ha mantenido prácticamente constante alo largo del periodo 1996-2001. Fuente: Estudio NERA sobrela financiación y contribución de los presupuestos públicos alferrocarril, 2004.
2 Este principio es de aplicación también al transporte porcarretera.
3 Debe advertirse, sin embargo, que a pesar de los loablesesfuerzos desarrollados en este sentido, todavía es necesa-rio desarrollar muchos más para crear efectivamente unasituación que se caracterice por la igualdad de condicionespara los distintos modos de transporte.
4 Reglamento 1191/69 sobre acción por parte de los Estadosmiembros respecto a las obligaciones inherentes al conceptode servicio público en transporte por ferrocarril, carretera onavegación interior, modificado por el Reglamento 1893/91.
5 Propuesta de revisión de la Comisión Europea para unReglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobreservicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril ypor carretera. COM (2005) 319.
6 Libro Verde de la Comisión Europea sobre Servicios deInterés General, COM (2003) 270, y Comunicación de laComisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el ComitéEconómico y Social Europeo y Comité de las Regiones,sobre un Libro Blanco de Servicios de Interés General, COM(2004) 374.
7 Artículo III 122 de la Constitución: "Sin perjuicio de los artí-culos I-5, III-166, III-167 y III-238, y dado el lugar que ocupanlos servicios de interés económico general como servicios alos que todos conceden valor en la Unión, así como su papelen la promoción de la cohesión social y territorial de ésta, laUnión y los Estados miembros, dentro de sus competenciasrespectivas y en el ámbito de aplicación de la Constitución,velarán por que dichos servicios funcionen conforme a princi-pios y en condiciones, económicas y financieras, en particu-lar, que les permitan cumplir su cometido. Dichos principios ycondiciones se establecerán mediante ley europea, sin per-juicio de la competencia de los Estados miembros, dentro delrespeto a la Constitución, para prestar, encargar y financiardichos servicios".
8 ECMT, 2005, Regulación Independiente y LicitaciónCompetitiva; la situación existente en las redes ferroviariaseuropeas. Comunicación preparada por Chris Nash y BryanMatthews (Instituto de Estudios sobre el Transporte,Universidad de Leeds).
9 Artículos 87 y siguientes del Tratado Constitutivo de laComunidad Europea.
10 El artículo 86 (2) del Tratado establece a este respectoque las empresas a las que se confíe la explotación de servi-cios de interés económico general quedan sujetas a las nor-
mas de competencia de la UE "en la medida en que la apli-cación de tales normas no impida la ejecución [....] de lastareas concretas que se les hayan asignado".
11 En realidad, el principal objetivo que perseguía la revisiónde 1991 era el de generalizar el establecimiento de contratosde servicio público.
12 Este sistema de autorización automática recibe también elnombre de "exención en bloque".
13 COM (2000) 7 sobre acción por parte de los Estadosmiembros con respecto a los requisitos de servicio público ya la adjudicación de contratos de servicio público en transpor-te de viajeros por ferrocarril, carretera y navegación interior,modificado por COM (2002) 107.
14 Caso C-280/00: Altmark Trans GmbH.
15 La DG de Competencia publicó una primera comunicaciónel 26 de febrero de 2004: el llamado Paquete Monti. Dichacomunicación no cubre el sector del transporte, puesto quelas reglas de competencia para dicho sector se abordan enotro capítulo del Tratado (capítulo sobre transporte; artículo73 y siguientes). Esta comunicación fue seguida por unsegundo paquete de textos propuestos por el nuevoComisario para la Competencia, Neelie Kroes. Estos textostampoco cubren el sector transporte.
16 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y delConsejo sobre servicios de transporte público de viajeros porferrocarril y carretera. COM (2005) 139.
17 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y delConsejo, que modifica la Directiva del Consejo 91/440 sobreel desarrollo de los ferrocarriles de la Comunidad, COM(2004) 139.
18 La modificación propuesta a la Directiva 91/440 liberaliza-ría los servicios internacionales de viajeros y autorizaría el"cabotaje" -transporte de viajeros nacionales a bordo de ser-vicios internacionales entre estaciones del mismo Estadomiembro-. Esta última propuesta forma parte de una serie demedidas de la UE encaminadas a la apertura del mercadoferroviario. En particular, el Primer Paquete Ferroviario (2001)y el Segundo (2004) contienen disposiciones marco esencia-les para la apertura del mercado ferroviario a la competencia.
19 Los países estudiados incluyen todos los Estados miem-bros de la Unión Europea (con la excepción de Chipre y Maltaque carecen de red ferroviaria) y con la inclusión de Noruegay Suiza (miembros del Área Económica Europea - EEA-)
20 Estos sistemas se exponen más detalladamente en losinformes por países.
21 La noción de "agrupación internacional" se define en elartículo 3 de la Directiva 91/440 como "cualquier asociaciónde al menos dos empresas ferroviarias establecidas enEstados miembros distintos, con el fin de prestar servicios detransportes internacionales entre Estados miembros".
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22 Véase la definición contenida en la Nota al Pie 12.
23 Mercados abiertos bien mediante licitación competitiva omediante libre acceso.
24 Debe advertirse que el grado de competencia "sobre lasvías" por parte de los operadores de libre acceso que ofrecenservicios extra de trenes es extremadamente limitado. En elReino Unido está controlado por el Rail Regulatory Body(Oficina del Regulador Ferroviario), para moderar los efectosde la competencia sobre los acuerdos de concesión.
25 En caso de duda, la ley aclara que los trenes se calificanpara esto si la mayoría de sus viajeros recorren menos de 50kilómetros o viajan durante no más de una hora.
26 El informe sobre Grecia que se incluye en la 3ª Parte deeste informe describe el nuevo marco legal para la explota-ción de servicios públicos, que todavía estaba siendo nego-ciado al terminar este informe. El Informe sobre Grecia debeconsiderarse como un borrador.
27 Esto parece desviarse un tanto del principio de mutuoacuerdo entre partes de un contrato tradicional.
28 El gobierno noruego decidió adjudicar estos servicios porel procedimiento de licitación competitiva, a título de proyec-tos piloto. Conciernen a la línea Gjøvik (respecto a la cual elproceso de licitación se encontraba bastante avanzado en elmomento de redactar este informe), la Sørlandsbanen entreOslo, Kristiansand y Stavanger y la línea principal Oslo-Bergen serán sacadas a concurso más adelante. Informaciónadicional sobre este proyecto puede encontrarse en el capí-tulo dedicado a Noruega en la 3ª parte de este informe.
29 Véase 1ª Parte.
30 Referencia en 1ª Parte, capítulo 3.
31 La frecuencia de los pagos varía de unos contratos a otros.
32 La frecuencia de los pagos varía de unos contratos a otros.
33 Loi Solidarité et Renouvellement Urbain. Nº 2000-1208 de13 de diciembre de 2000.
34 Esto se refiere a dos líneas operadas en Bretaña y en elárea de París por Connex desde su creación. Estos serviciosse operan como subcontratista de la SNCF y se hallan com-pletamente integrados en el sistema tarifario regional.
35 Las obligaciones tarifarias pueden consistir en la aplicaciónde una reducción sobre las tarifas por motivos sociales (lasdenominadas tarifas sociales) en todo el territorio. Estas tari-fas sociales son definidas por el Estado y se aplican a la tota-lidad de los servicios nacionales de viajeros (servicios regio-nales y de largo recorrido).
36 Este sistema se introdujo en Alemania en 1996, tras lareforma ferroviaria global iniciada en 1994. La ley de regiona-lización del transporte público de viajeros establece que el
Gobierno Federal tiene que conceder fondos a los länderpara la realización de los servicios de transporte público. En1996, los 16 Estados federados se repartieron 4.500 millonesde euros. Esta suma inicial se incrementó con fondos adicio-nales en los años siguientes. En 2001, la asignación llegabaa unos 6.860 millones de euros. En 2001 se modificó la Leyde Regionalización para aumentar la asignación global parael transporte público de viajeros en un 1,5% anual. La revi-sión entró en vigor en 2002.
37 Sin embargo, en 2003 la Comisión Europea ha empezadoa examinar si estos procedimientos se ajustan al Tratado dela CE y a las normas sobre ayudas estatales. El gobierno ale-mán mantiene que el marco nacional cumple los requisitos dela ley europea. Actualmente se está discutiendo si un proce-dimiento normalizado auto-impuesto para las negociacionesde los contratos, o un instrumento semejante, podrían resol-ver estas cuestiones específicas.
38 El informe puede descargarse desdehttp://www.db.de/site/bahn/en/db__group/corporate__group/facts/ competition__report/competition__report__2005.html.El Informe sobre la Competencia de la DB (2005) correspon-de al Documento nº 9 de la serie Estrategias FerroviariasEuropeas.
39 Id. nota anterior
40 En relación con los ferrocarriles regionales hay que teneren cuenta que en España los organismos públicos regionalesson los responsables de las líneas regionales existentes en elámbito de una Comunidad Autónoma, en caso de que éstahaya sido designada por ley como la autoridad competentesobre los ferrocarriles regionales.
41 Estas redes probablemente no están sujetas a la legisla-ción comunitaria y, por lo tanto, el informe sobre España nose extenderá más sobre ellas.
42 No se ha previsto reserva para la renovación del materialrodante.
43 La empresa ferroviaria tendrá que pagar IVA por los ingre-sos procedentes de la venta de billetes. Este IVA es parteintegrante de los costes ocasionados a la empresa ferrovia-ria. Teniendo en cuenta que los costes tienen que ser calcu-lados antes de la prestación real del servicio, la empresaferroviaria se basará en el promedio del IVA pagado el añoanterior para determinar el importe del IVA que deberá tomar-se en consideración para el coste global de los servicios.
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