transfuguismo politico

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ESTUDIOS EL FENÓMENO ESPAÑOL DEL TRANSFUGUISMO POLÍTICO Y LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL (*) Por JORGE DE ESTEBAN SUMARIO I. DEFINICIÓN DEL FENÓMENO: A) Concepto del transfuguismo político. B) Alcance del fenómeno: a) Antecedentes; b) Dimensiones actuales; c) Justificación de su existencia. C) Valoración del fenómeno.—II. LA COBERTURA TEÓRICO-JURÍDICA DEL FENÓMENO: A) Introducción. B) La teoría clásica de la representación. C) El artículo 67.2 de la Constitución. D) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional.—III. LA SUPERACIÓN DEL FENÓMENO: A) Introducción. B) Las propuestas para su superación. C) ¿as soluciones del Derecho comparado.—IV. CONCLUSIÓN. I. DEFINICIÓN DEL FENÓMENO A) Concepto del transfuguismo político El paso de parlamentarios y munícipes de un grupo político a otro distinto del que formaron parte en el momento de ser elegidos, se ha convertido en un fenómeno preocupante de nuestra vida democrática a consecuencia de los cambios que se operan en la relación de fuerzas inicial, la cual era el resultado auténtico de la voluntad de los votantes. El Diccionario de la Academia utiliza tres términos diferentes para defi- nirlo: volver, cambiar o mudar casaca; chaquetear; y, por último, tránsfuga, que es el que ha dado lugar a la palabra transfuguismo. Sin embargo, los dos (*) El presente texto es, prácticamente, el mismo que desarrollé en la conferencia introductoria del curso que dirigí en El Escorial (16-20 de julio de 1990) sobre «Diez años del Tribunal Constitucional». Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 70. Octubre-Diciembre 1990

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Un texto donde se desvela el origen Español de lo que fuere llamado el transfuguismo político, también llamado voltiarepismo político en nuestro país.

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  • ESTUDIOS

    EL FENMENO ESPAOLDEL TRANSFUGUISMO POLTICO

    Y LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL (*)

    Por JORGE DE ESTEBAN

    SUMARIO

    I. DEFINICIN DEL FENMENO: A) Concepto del transfuguismo poltico.B) Alcance del fenmeno: a) Antecedentes; b) Dimensiones actuales;c) Justificacin de su existencia. C) Valoracin del fenmeno.II. LACOBERTURA TERICO-JURDICA DEL FENMENO: A) Introduccin. B) Lateora clsica de la representacin. C) El artculo 67.2 de la Constitucin.D) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional.III. LA SUPERACINDEL FENMENO: A) Introduccin. B) Las propuestas para su superacin.

    C) as soluciones del Derecho comparado.IV. CONCLUSIN.

    I. DEFINICIN DEL FENMENO

    A) Concepto del transfuguismo polticoEl paso de parlamentarios y muncipes de un grupo poltico a otro distinto

    del que formaron parte en el momento de ser elegidos, se ha convertido enun fenmeno preocupante de nuestra vida democrtica a consecuencia delos cambios que se operan en la relacin de fuerzas inicial, la cual era elresultado autntico de la voluntad de los votantes.

    El Diccionario de la Academia utiliza tres trminos diferentes para defi-nirlo: volver, cambiar o mudar casaca; chaquetear; y, por ltimo, trnsfuga,que es el que ha dado lugar a la palabra transfuguismo. Sin embargo, los dos

    (*) El presente texto es, prcticamente, el mismo que desarroll en la conferenciaintroductoria del curso que dirig en El Escorial (16-20 de julio de 1990) sobre Diezaos del Tribunal Constitucional.

    Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)Nm. 70. Octubre-Diciembre 1990

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    primeros, que han sido siempre los ms utilizados en nuestra historia, tien-den a significar el cambio de una persona de un partido a su contrario, esdecir, que parecen dar por supuesto la existencia de un sistema bipartidista enel que la nica posibilidad es la de pasarse al enemigo en una relacin de dos.Probablemente esta concepcin se fragu durante la poca de la Restaura-cin, en la que, como se sabe, estuvo vigente en Espaa un falso sistema dedos partidos. En cambio, al definir el trmino de trnsfuga, el Diccionariohabla de una persona que pasa de un partido a otro, deducindose, porconsiguiente, que pueda haber varios partidos. Y, en consecuencia, ste esel trmino ms exacto para definir la actual situacin espaola, en la que lostrnsfugas no suelen, salvo casos excepcionales, pasar de un partido a otroque se halle en el extremo opuesto del arco parlamentario.

    Como veremos en seguida, el transfuguismo no se suele dirigir hacia posi-ciones ideolgicas extremadas y distantes del centro, sino hacia los partidoscercanos a ste, y que poseen el poder o aspiran a tenerlo de inmediato.Dicho con otras palabras: la esencia misma del transfuguismo en Espaa sebasa en el deseo, en ciertos polticos, de mejorar sus expectativas de futurosin que, en la mayor parte de las ocasiones, intervengan autnticas motivacio-nes ideolgicas.

    B) Alcance del fenmeno

    Para delimitar el verdadero alcance del fenmeno que padecemos es nece-sario que examinemos brevemente los siguientes puntos: antecedentes, dimen-siones actuales y su justificacin.

    a) Antecedentes

    El problema del transfuguismo, indudablemente, no es una caractersticanica de nuestro suelo, sino que se trata de un fenmeno universal. Pero, na-turalmente, su mayor o menor incidencia en el sistema poltico depender delcontexto en que se d. Es claro que desde la aparicin de los partidos, deforma generalizada, a principios del siglo xix, se pueden ver casos, tanto enEspaa como en el extranjero, de este fenmeno. Pero en un primer momentohay que encuadrarlo en los sistemas de partidos de notables, de raz burguesa,en los que, como seala Duverger, la preocupacin principal eran los proble-mas polticos inmediatos y no la doctrina o la ideologa. La adhesin a losmismos se basaba ms bien en el inters o en la costumbre. Como ademsestaba vigente el sufragio censitario, el paso de uno a otro de este tipo departidos no falseaba especialmente la representacin. De esta manera, son

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    muchos los ejemplos que se podran aducir, pero, por sealar uno significati-vo, digamos que Maura, que perteneca al Partido Liberal de Sagasta, se pasal Partido Conservador de Cnovas y Silvela. Sin embargo, hay una diferenciasustancial con respecto a lo que conocemos hoy: en la mayor parte de estoscasos no se pasaba de un partido a otro en la misma legislatura, cambiandode escao, sino que se esperaba a las prximas elecciones.

    Tambin se pueden ver ejemplos de cambio de partido en otros pases.Winston Churchill, famoso lder del Partido Conservador, fue durante algntiempo miembro del Partido Liberal. Pero no merece la pena mencionar unalarga lista de personas que, en un momento u otro de su vida, decidieronvariar de grupo poltico. Ello se puede considerar un hecho normal, que,de prohibirse radicalmente, ira contra la libertad de ideologa de las perso-nas. Pero, en cualquier caso, estos cambios fueron menos frecuentes con laaparicin, a principios de este siglo, de los partidos de masas, como son lospartidos socialistas, comunistas o demcrata-cristianos, en los que sola haberun fuerte contenido clasista y, por tanto, ideolgico. Los cambios de uno aotro, cuando se dieron, eran motivados por acontecimientos de especial im-portancia, como la aparicin del estalinismo, que comport el que muchos mi-litantes comunistas en pases europeos se dirigieran hacia otras formacionespolticas ms democrticas. Y tambin al contrario, puesto que muchos so-cialistas se pasaron, despus de la Revolucin de Octubre, a partidos de cortecomunista.

    Es evidente, pues, que el cambio de partido, aun siendo un hecho excep-cional, es visible en todo tiempo y en todo lugar. Pero tal circunstancia notiene mucho que ver con el fenmeno que se puede comprobar en Espaadesde la llegada de la democracia en 1977. Aqu, como veremos en seguida,el problema posee un propio relieve que confiere al transfuguismo su especialnaturaleza, y que, a diferencia de los casos histricos o de poltica comparada,se presenta como un torpedo dirigido a la lnea de flotacin del sistema demo-crtico.

    b) Dimensiones actualesEn efecto, la peculiaridad del transfuguismo en Espaa consiste en que,

    salvo casos aislados, se produce durante la misma legislatura y, por consi-guiente, tiene unos efectos inmediatos sobre la marcha del sistema. Adems,no se limita al mbito estrictamente parlamentario de carcter estatal, sinoque tambin afecta a los Parlamentos regionales y a los Ayuntamientos. Deesta manera, empezando por el Congreso de los Diputados, podemos sealarque desde 1976 hasta la fecha ha habido 89 diputados que, al menos una vez,

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    cambiaron de grupo poltico; pero si tenemos en cuenta que algunos de elloshan figurado en cuatro y hasta cinco grupos parlamentarios diferentes, cabeafirmar, como seala Colomer, que si contramos cada una de las adscrip-ciones de un mismo diputado a un grupo distinto como una unidad se obten-dran hasta 180 cambios en las cuatro primeras legislaturas.

    Aunque el fenmeno posee una menor virulencia en el Congreso de losDiputados, tambin ha alcanzado al Senado, en el que se han dado msde una docena de cambios de un grupo poltico a otro. Su dimensin msreducida se debe, sin duda, a las caractersticas de esta Segunda Cmara, lacual posee una relevancia poltica casi inexistente, pero no desde luego a lamayor integridad de los senadores.

    El problema, sin embargo, se ha agudizado especialmente en los Parla-mentos de las Comunidades Autnomas, pues la ausencia de mayoras absolu-tas en gran parte de ellas ha facilitado, por el apoyo de los trnsfugas, elmantenimiento de gobiernos minoritarios o el triunfo de mociones de censuracon un cambio de los equipos gubernamentales. Entre los muchos ejemplosque se podran sealar, baste citar el caso de Galicia, en donde el PSOElleg al poder con el apoyo de varios trnsfugas de la Coalicin Popular.O el ejemplo paradigmtico de la Comunidad de Madrid, en la que elPSOE se pudo mantener en el poder gracias al voto del trnsfuga Pieiro,procedente del Partido Popular. Pero no son los nicos casos, sino que, comodigo, son algunos de los ms significativos.

    Igualmente, en lo que concierne a los Ayuntamientos, casi resulta difcilsostener que haya alguno importante que, de un modo u otro, no se hayavisto afectado por un cambio en su relacin de fuerzas, a causa de algn trns-fuga. Por citar algunos ejemplos, mencionemos a Len, Orense, Las Palmas,Segovia, Ibiza, Lrida, Tarragona, Oviedo, Palma de Mallorca, Murcia, Gra-nada, Zaragoza, Guadalajara, Santander, etc. En otros, como Madrid, se in-tent tambin utilizar a ciertos trnsfugas para reforzar, sin xito, al equipogobernante. Las dimensiones de este problema, en el nivel de pequeos muni-cipios, son tambin bastante amplias, por lo que se puede afirmar que noexiste ningn mbito representativo en el Estado espaol que no se hayavisto infectado de esta plaga.

    Y la cuenta sigue, porque no hay da en que la prensa no nos seale queunos concejales de un partido se han pasado a otro, con todo lo que ello com-porta. Nos encontramos, por consiguiente, ante un hecho patolgico de nues-tra democracia que es necesario atajar cuanto antes.

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    c) Justificacin de su existenciaComo es lgico, los sujetos del transfuguismo tratan de justificar su paso

    a otro grupo poltico aduciendo siempre alguna razn, pero con independen-cia de esos argumentos, que siempre se prestan a la simulacin poltica, po-demos llevar a cabo una tipologa objetiva de las verdaderas razones que lesllevan a cambiar de partido. Ahora bien, hay que advertir, como siempresuele ocurrir en estos casos, que frecuentemente concurrirn ms de una delas motivaciones que vamos a exponer.

    1. El cambio de orientacin ideolgica de los partidos. Uno de los trns-fugas por antonomasia en nuestro pas, Francisco Fernndez Ordez, sueledecir que l nunca se ha movido de sus posiciones y principios ideolgicos,sino que los que han ido cambiando han sido los partidos en los que ha mili-tado hasta llegar al actual, el PSOE, que es en el que se encuentra a gusto,porque, por fin, coincide con su postura personal. Esto, naturalmente, cono-ciendo al personaje, es una boutade, pero ello no impide que no contenga algode razn.

    Es evidente que si examinsemos los programas de los partidos en el co-mienzo de la transicin, y lo que ha ocurrido despus, comprobaramos que laideologa de muchos partidos se ha transformado de tal manera que, en laprctica, han actuado no de forma diversa a su posicin originaria, sino in-cluso, en muchos aspectos, de forma totalmente contraria. Ciertamente, hasido el actual partido del Gobierno el que ms ha evolucionado en sus prin-cipios programticos, pero tal evolucin ha afectado tambin a todos. Lascausas de ello son varias, y no podemos entrar ahora a analizarlas aqu, perosealemos, de todos modos, que se podran indicar tres principales: la evolu-cin de la poltica internacional en estos ltimos quince aos; la bsquedadel poder en unas elecciones que siempre tiende a confluir a las zonas clidasdel centro, en donde se encuentra el mayor nmero de los electores espaoles;y, finalmente, el ejercicio del poder, que hace cambiar radicalmente muchosde los aspectos que se haban construido cuando se estaba en la oposicin.

    Dicho todo esto, es evidente que algunos trnsfugas han podido afirmaras que su cambio de partido vena motivado por la transformacin ideolgicade su organizacin de origen. Aunque el argumento, desde el punto de vistatico y poltico, podra ser vlido, habra que analizar cada caso en concretopara valorar debidamente esta justificacin.

    2. Desaparicin o crisis de partidos. Una segunda razn alegada parapracticar el transfuguismo es la de la desaparicin o crisis de un partido, locual fuerza a sus militantes a cambiar de organizacin. El argumento en s tie-

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    ne suficiente peso, pero lo que ocurre en la realidad es que esta circunstanciano es la causa del nomadismo poltico, sino que, con frecuencia, es ms biensu efecto. Esto es, la crisis o la desaparicin de un partido, cuyo ejemplo para-digmtico es la UCD, se produjo ms bien por el continuo trasvase de susmilitantes hasta llegar a su desaparicin. Por consiguiente, esta segunda mo-tivacin hay que entenderla tambin a travs del anlisis de cada ejemplo.

    3. El oportunismo o la bsqueda de mejores posiciones polticas. Ascomo las dos anteriores razones suelen ser siempre invocadas por los dife-rentes trnsfugas, la tercera, que consiste en el oportunismo, aunque sea fcil-mente comprobable, se suele ocultar. Sin embargo, sta es la motivacin mscomn para cambiar de partido, puesto que la negociacin con otra organiza-cin le ha hecho ver que su carrera poltica mejorara sustancialmente con suentrada en ella. Naturalmente, en estos casos, el paso de un partido a otro selleva a cabo cuando el nuevo detenta una parcela de poder o, tambin, cuan-do los indicios demuestran que la puede conseguir. Es ms, precisamente laobtencin del poder, como ha ocurrido en tantas ocasiones, sobre todo en elterreno municipal, depende precisamente de los trnsfugas, que hacen modi-ficar la mayora. Este oportunismo puede llegar incluso a estar originado porpromesas de orden econmico, lo que nos sita ya claramente en el terrenode la corrupcin.

    4. Discrepancia con la ejecutiva de un partido. Por ltimo, sin agotaresta tipologa de las razones del transfuguismo, podemos mencionar el hecho,muy comn, de miembros de un partido que lo abandonan o incluso son ex-pulsados por discrepancias con la ejecutiva de un partido. Estas discrepan-cias pueden ser de orden diverso, y no merece la pena que nos detengamosen su anlisis. Pero s interesa decir que son muchos los ejemplos que podra-mos sealar, aunque con frecuencia se ocultan encubiertas tras ellas renci-llas de carcter personal con justificaciones de tipo ideolgico.

    C) Valoracin del fenmeno

    Las consecuencias de estas u otras razones para justificar el cambio departido son muy graves, porque no hay ejemplo en la poltica comparada deuna democracia que en catorce aos de funcionamiento haya conocido, limi-tndonos nicamente al Congreso de los Diputados, un nmero tan alto quese haya pasado de la formacin poltica en la que fueron elegidos a otra dis-tinta, siempre en la misma legislatura.

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    Por tanto, podemos sealar los perjuicios que tal fenmeno comporta ennuestra vida poltica, analizando los ms importantes, y que sern los quenos den la clave para exigir la rectificacin de esta verdadera anomala ocncer de nuestro actual sistema poltico. Son los siguientes:

    1. Falsean la representacin poltica. En primer lugar, falsean la repre-sentacin poltica, puesto que diputados que fueron elegidos en la lista de unpartido lo abandonan despus para pasar a otro distinto. Esto significa que loselectores que votaron a diputados por pertenecer al partido X se quedan sinrepresentantes, al pasar sus elegidos al partido Y. Por consiguiente, podramosdecir que el transfuguismo, durante la misma legislatura, es sin duda unaespecie de estafa poltica, que va en detrimento del concepto de la repre-sentacin en que se basa la democracia moderna.

    2. Debilita el sistema de partidos. El rgimen democrtico propio denuestros das descansa en la existencia de un sistema de partidos, el cual sedefine porque el nmero de ellos, su ideologa, su estructura interna, sus di-mensiones, sus apoyos sociales y sus formas de interaccin aparecen comoduraderos y gozan de una cierta estabilidad. Ahora bien: con ello no se quie-re decir que tales elementos se muestren petrificados o no evolucionen apenas.Al contrario, el sistema de partidos de cualquier pas se encuentra en evolu-cin constante, puesto que dependen unos de otros, de tal forma que la evo-lucin propia de uno influye en la suerte de los dems.

    Sentada esta premisa, es indudable que el fenmeno del transfuguisrno enEspaa, tal y como se presenta en la actualidad, no se sita dentro de esaevolucin lgica y entra claramente en la patologa poltica, pues el trasvasecontinuo de miembros de un partido a otro debilita extraordinariamente elsistema de conjunto. Circunstancia que es enormemente grave porque, ennuestro caso, todava no disponemos de partidos fuertemente asentados, sinoque ms bien, al contrario, suelen ser organizaciones, salvo excepciones, decierta debilidad y fragilidad.

    Por lo dems, las consecuencias sobre el sistema de partidos afectan tam-bin a todo el sistema poltico, ya que repercute en el funcionamiento de losgrupos parlamentarios de la Cmara o en la relacin de fuerzas en los Ayun-tamientos.

    3. Perjudica la gobernabilidad. En efecto, desde el momento en que elGobierno de la nacin, los Gobiernos autonmicos y los Ayuntamientos sedeben basar, para llevar a cabo su tarea de gobernar, en la existencia de ma-yoras estables, el transfuguismo, en sus actuales dimensiones, no slo no lofavorece, sino que incluso puede cambiar la orientacin inicial que ha salido

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    de las urnas. Son suficientemente conocidos los casos de Gobiernos autonmi-cos o de Ayuntamientos que han cambiado de equipos gubernamentales porla actuacin de determinados trnsfugas, permitiendo incluso, como en elejemplo de Galicia, ya citado, que gobernase una coalicin minoritaria elec-toralmente.

    Pero este cambio de fuerzas no perjudica slo a la solidez de los gobier-nos, sino que incluso puede afectar tambin a la operatividad de la oposicin.Si partimos de la idea de que, en un rgimen democrtico, tan importante esla tarea del gobierno como la de la oposicin, debilitar a sta por el trasvasede diputados o concejales a otros partidos diferentes del suyo originario esindudable que crea disfunciones en el sistema. Precisamente con este procederqueda vaco de contenido el instituto de la mocin de censura constructivaque nuestra Constitucin adopt en el mbito parlamentario, y que est vi-gente tambin en los Parlamentos autonmicos y en los Ayuntamientos, comofrmula adecuada para conseguir la estabilidad gubernamental.

    4. Favorece la corrupcin. Si el resultado electoral, que configura unadeterminada relacin de fuerzas, puede ser modificado despus, mediante elaporte de votos, en los Parlamentos o en los Ayuntamientos, por diputados oconcejales de unos partidos que se pasan a otro concreto, es claro que se estfavoreciendo la corrupcin. Fundamentalmente se trata de comprar los votosque se necesitan para evitar o propiciar una mocin de censura o incluso paramejorar posiciones polticas. Y esta compra se puede hacer mediante la ofertade dinero o de cargos concretos, pues si un partido alcanza o se mantiene en elpoder, dispone de mltiples recursos para compensar al trnsfuga. Se podrapensar que esta disertacin es puramente terica, y, sin embargo, no es as. Larealidad de nuestro pas nos seala que sera posible dar nombres concretosde personas que se han beneficiado poltica y econmicamente por su trasvasede un partido a otro.

    Por consiguiente, mientras que exista la posibilidad de que el transfuguis-mo siga siendo legal, como ocurre en la actualidad, no ser factible acabarcon la corrupcin que afecta a gran parte de nuestra clase poltica.

    5. Deteriora la cultura poltica democrtica. Por ltimo, lo ms gravede este fenmeno es que est deteriorando gravemente la cultura poltica enque se debe sustentar un rgimen democrtico. Los electores no entiendencmo unos polticos elegidos en unas listas de un partido pueden pasarse aotro distinto. Y entienden menos cmo no se toman las medidas necesariaspara evitar que siga proliferando la corrupcin a que el transfuguismo dalugar.

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    Las consecuencias de estas anomalas se traducen en la falta de credibili-dad que posee nuestra clase poltica. En este sentido, es muy reveladora laencuesta que se realiz en junio de 1989, publicada en el Diario 16, demos-trando que el 64 por 100 de los espaoles considera que los polticos mere-cen poca o ninguna confianza, y el 66 por 100, que son poco o nada honestos.Evidentemente, gran parte de estos juicios se deba a los poco edificantesepisodios del transfuguismo poltico que surgieron en los ltimos meses.

    No ser posible, por tanto, volver a recuperar la credibilidad de los re-presentantes elegidos si no se pone coto a los numerosos ejemplos de corrup-cin que han aparecido en nuestra vida poltica, comenzando, naturalmente,por los que favorecen el fenmeno del nomadismo poltico.

    I I . LA COBERTURA TEORICO-JURIDICA DEL FENMENO

    A) Introduccin

    Hemos visto las causas inmediatas que dan lugar a la anomala que ana-lizamos, pero, como es obvio, su gravedad procede no slo de las caracters-ticas sociolgicas espaolas del momento, sino de algo ms profundo. Enefecto, lo autnticamente perverso es que las conductas que hemos analizadoson legales, puesto que nada prohibe aparentemente en nuestro ordenamientoque un representante elegido pueda cambiar de partido durante su mandato.Esta legalidad descansa en tres postulados principales. En primer lugar, en laconcepcin actual de la representacin, que se halla vigente no slo en Espa-a, sino en casi todas las democracias actuales. En segundo lugar, en nuestrapropia Constitucin y en las leyes que la desarrollan. Y, por ltimo, en lajurisprudencia del Tribunal Constitucional, que hizo modificar alguna dis-posicin que iba en contra del transfuguismo poltico, como veremos msadelante.

    B) La teora clsica de la representacin

    La democracia constitucional, vigente en los pases occidentales, descansafundamentalmente en el concepto de la representacin poltica, tal y como sedesarroll histricamente en Inglaterra y tal y como fue expuesta doctrinal-mente despus en la Revolucin francesa. En ambos casos, esa nueva crea-cin de la representacin surgi como contrapunto al concepto que habaestado vigente en la poca medieval en varios pases europeos.

    En este primer momento se adopt una concepcin de la representacin,

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    que provena, por una parte, del Derecho privado, y por otra, de la prcticade ciertas rdenes religiosas. Para comprender su significado en esa pocafeudal o estamental es preciso tener en cuenta la configuracin socioeconmicaque entonces estaba vigente. Se trataba de una sociedad atomizada, en la queexistan distintas fuerzas sociales, claramente diferenciadas entre s, bajo elimperio de un monarca. Surge as la representacin como una reunin de losportavoces de esas diferentes fuerzas. Cada representante era propiamente eldefensor de unos derechos histricos o privilegios, es decir, representaba ni-camente a su clase o estamento. La masa del pueblo quedaba fuera de estarepresentacin, al menos de forma directa. Los individuos eran subditos,siervos de la gleba, y no posean ningn derecho para participar en las tareaspblicas. No se trataba, en definitiva, ms que de una representacin esta-mental, siguiendo la nomenclatura de Max Weber.

    Posteriormente, con el desarrollo de la sociedad, se ampliar este crculorestringido de los seores feudales hasta comprender tambin a representan-tes de las ciudades. Los primeros elementos de una clase burguesa comenza-ban a hacerse sentir. Dentro del esquema representativo de este perodo semanifiesta claramente la idea del mandato imperativo o, segn Max Weber,de la representacin vinculada. El representante tiene las funciones de unportavoz, recibe instrucciones concretas, que toma por escrito, y no est auto-rizado a expresar opiniones personales, estando, adems, siempre expuestoa su revocacin. Por supuesto, tal concepcin no era democrtica, al no seruniversal, pero su funcionamiento, dentro de esas limitaciones, cumpla am-pliamente con los tres elementos de la representacin en el derecho privado:un mandante, que eran los estamentos representados; unos representantes, queeran los portavoces, y una persona ante quien se representaba, que era elmonarca.

    Sin embargo, tal esquema ser rechazado como consecuencia de las reper-cusiones sociales que aportar la revolucin industrial. El podero de la nuevaclase burguesa ir creciendo sin desmayo. Duea ya del poder econmico,quiere hacerse tambin con el poltico. Y de esta manera, a la llegada de laRevolucin francesa se construir el nuevo concepto de la representacin entanto que instrumento para esa conquista. A la burguesa le es necesario aca-bar con la atomizacin feudal, que dificulta el comercio; desea acabar con lasrelaciones sociales del feudalismo, que impiden la formacin de una mano deobra asalariada y que no permiten el desarrollo de la nueva produccin ma-nufacturera. Son, pues, las estructuras mismas de la sociedad las que debencambiarse. Pero, por otra parte, la dominacin de la burguesa, a fin de lle-var a cabo esta tarea, no puede hacerse ms que por medio de representantes.Ser, por consiguiente, a travs del Parlamento como lograr sus objetivos,

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    reivindicando para ello la teora de la soberana de la nacin, segn las ideasde Rousseau, Montesquieu y Sieys. Un autor francs, Duguit, ha resumidomagistralmente este concepto: Segn dicha teora, la Nacin, que es unapersona titular de la soberana, confiere un mandato a otra persona, el Parla-mento, para ejercerla en su nombre. Existe un verdadero mandato, puesto que,de un lado, se halla la Nacin, que es el mandante, y de otro, el mandatario,que es el Parlamento. El efecto de tal mandato consiste en producir una re-presentacin, de tal suerte que las manifestaciones de la voluntad emanadadel Parlamento ser como si emanaran de la Nacin y produjera los mismosefectos...

    Nace as la idea del mandato representativo como contrapunto a la delmandato imperativo, que haba estado vigente hasta entonces. Desglosn-dose sus diversos elementos, podramos decir que son los siguientes: Primero,cada diputado representa por s mismo a la nacin y no a los electores quelo han elegido. Segundo, no se permite ningn intermediario entre el individuoy el Estado. Tercero, el mandato que se hace a los representantes es de carc-ter general, es decir, no limitado a cuestiones concretas. Cuarto, se trata de unmandato libre, puesto que el representante opina lo que le parece conve-niente, no estando sujeto a ninguna instruccin ni mandato imperativo alguno.Quinto, no es responsable ante nadie, ya que sus electores no le pueden re-vocar. Y sexto, no son electores ms que aquellos que son propietarios y pa-gan unos determinados impuestos, segn un sufragio de carcter censitariopor el que consolida su dominio la clase burguesa.

    Pues bien: esta teora de la representacin, basada en conceptos abstrac-tos, que dependen ms de la fantasa que del Derecho, ha llegado hasta nues-tros das enmarcada en las diferentes Constituciones democrticas, e inclusoen la nuestra de 1978. Probablemente tiene razn Loewenstein al afirmar quese trata del gran descubrimiento de los tiempos modernos, comparable a lamquina de vapor, a la electricidad, al motor de explosin o a la fuerza at-mica. Con su adopcin se pudo llevar a cabo una transformacin poltica parasuperar la poca feudal y entrar en la modernidad. Pero aceptando que, ensu origen, fuese indudablemente un autntico progreso, la verdad es que susfundamentos sociolgicos y tericos se hallan en la actualidad, y ms concre-tamente desde principios de siglo, superados ampliamente.

    Durante este tiempo ha surgido una serie de datos que as nos lo demues-tra. En primer lugar, la lucha por la soberana entre el monarca y el Parla-mento acab con la victoria de ste, por lo que uno de los vrtices del trin-gulo clsico del concepto de la representacin medieval desaparece. Sartorilo expone as: Estamos ante un hecho embarazoso, puesto que se ha llegadoa un punto en el cual un rgano representativo acaba por representar a alguien

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    (al pueblo, a la nacin) ante s mismo. La tercera de las partes, aquella antela cual la segunda deba representar a la primera, ha desaparecido. Es decir,se pasa de la representacin ante el poder a una representacin que de-tenta el poder. Cambia, pues, sustancialmente, lo que se entenda tradicional-mente por representacin.

    En segundo trmino, con la revolucin industrial surgen nuevas y pode-rosas clases, como el proletariado, que no se siente representado por el pre-dominio de la clase burguesa. Sociolgicamente, se pone tambin en entre-dicho el concepto existente hasta entonces.

    A continuacin, como corolario de las nuevas clases sociales y de supresin poltica, no cabe ms que extender el sufragio, que hasta entonces erade carcter censitario, hasta convertirlo en universal, aumentado a mitad desiglo, segn los pases, con el voto de las mujeres, que haban estado aparta-das del proceso poltico.

    Finalmente, surgen unos agentes intermediarios entre el pueblo y el Esta-do, concebidos como elementos integradores para las elecciones y la represen-tacin, que son los partidos polticos. Ahora ya no estarn frente a frente,como queran los revolucionarios franceses, el individuo y el Estado, sino quela correa de transmisin entre unos y otro sern las formaciones polticas.Kelsen lo explica de la forma siguiente: Es patente que el individuo aisladocarece por completo de existencia poltica positiva por no poder ejercer nin-guna influencia efectiva en la formacin de la voluntad del Estado, y que,por consiguiente, la democracia slo es posible cuando los individuos, a finde lograr una actuacin sobre la voluntad colectiva, se renen en organiza-ciones definidas por diversos fines polticos, de tal manera que entre el indi-viduo y el Estado se interpongan aquellas colectividades que agrupan enforma de partidos polticos las voluntades coincidentes de los individuos.

    Se puede afirmar de este modo que la aparicin de los partidos no slovaca de contenido el concepto de representacin en su versin clsica, sinoque exige una nueva teorizacin de lo que se debe entender hoy por la re-presentacin. Sin embargo, su reconocimiento constitucional no se produjohasta despus de la Segunda Guerra Mundial en algunas Constituciones eu-ropeas, como la Ley Fundamental de Bonn, la italiana de 1947 y la francesade 1958. Posteriormente sern la portuguesa actual y la espaola de 1978las que delimiten ms claramente las funciones de los partidos en la creacinde la voluntad estatal. Pero, curiosamente, salvo en el caso de la Constitucinportuguesa, que luego veremos, todas las dems, incluida la espaola, siguenmanteniendo la clusula del mandato imperativo propia de la concepcinrevolucionaria francesa, y que viene a sealar que los diputados no estnsujetos a ninguna disciplina, incluida la de su partido.

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    En definitiva, podemos concluir este apartado afirmando que, a pesar delos datos que acabo de ofrecer, seguimos viviendo en lo que se refiere al con-cepto de representacin, del mismo esquema abstracto y ficticio que se adop-t a fines del siglo xvm. La explicacin de tal portento la concibe Leibholzen razn de que resulta prcticamente imposible encontrar una frmula quepermita una participacin autntica y total de todos los ciudadanos que for-man un pueblo. Tal vez sea as, pero, como en todo, aunque no exista laperfeccin, siempre es posible ir avanzando hacia ese ideal con frmulas nue-vas, y eso es lo que vamos a ver ahora, partiendo de la concepcin que poseede la representacin nuestra Norma fundamental y de la consecuente juris-prudencia del Tribunal Constitucional.

    C) El artculo 67.2 de la Constitucin

    Nuestra Constitucin se elabora en un momento en que no se ha des-terrado el principio representativo liberal-burgus y no se ha afianzado todavade forma radical el concepto de Estado de partidos en lo referente a su pro-yeccin sobre el concepto de la representacin. Es evidente, por tanto, que enella se va a producir una ambigedad, tambin visible en la jurisprudenciaconstitucional, respecto a los viejos y nuevos conceptos, lo cual permitir quesea posible, desde el punto de vista legal, la prctica del transfuguismo, aun-que si se impusiese la nueva concepcin no cabra sino rechazarlo.

    Por una parte, desde el punto de vista del concepto clsico de la repre-sentacin, hay que sealar que el artculo 1.2 reconoce la soberana nacional,el 66.1 manifiesta la idea de la representacin nacional y, sobre todo, el 67.2prohibe taxativamente que los miembros de las Cortes Generales estn ligadospor mandato imperativo. Se deduce de aqu, en una primera lectura, quelos parlamentarios representan cada uno a toda la nacin, que no hay inter-mediarios entre los individuos que la componen y el Parlamento y que losrepresentantes no estn sujetos a ningn mandato ni disciplina alguna. Es de-cir, hasta aqu nos movemos en la ms pura esencia de la teora clsica dela representacin y, por consiguiente, cada escao pertenece al elegido ynadie le puede revocar.

    Pero, por otra, existen tambin indicios de que la nueva concepcin de larepresentacin, basada en los partidos, ha entrado tambin en nuestra Consti-tucin. En primer lugar, el artculo 6 indica que los partidos expresan elpluralismo poltico, concurren a la formacin y la manifestacin de la volun-tad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica.Esto es: sin ellos no se puede participar en las decisiones del Estado, y el

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    artculo 23 lo aclara an ms, puesto que seala que los ciudadanos tienenel derecho de participar en los asuntos pblicos directamente o por medio derepresentantes libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio uni-versal. Queda claro que, dejando de lado la forma directa de participacin,slo se puede participar por medio de representantes, y stos, como dice elartculo 6, deben pertenecer a partidos polticos. Por ltimo, en lo referenteal Congreso, el artculo 68.3 declara que la eleccin se verificar en cadacircunscripcin atendiendo a criterios de representacin proporcional, y,como es sabido, la frmula electoral proporcional slo se puede llevar a laprctica si existen partidos polticos. Por consiguiente, en esta segunda pers-pectiva, nuestra Constitucin adopta la forma moderna de la representacinbasada en la participacin por medio de los partidos polticos.

    Como vemos, estn presentes las dos concepciones que podemos denomi-nar como mandato representativo la primera, y que coincide con lo quehemos llamado teora clsica, y el mandato ideolgico, que es como deno-minamos a la nueva teora. Esta bipolaridad y ambivalencia de la Norma fun-damental va a pasar tambin a la legislacin que la desarrolla, pero, curiosa-mente, como veremos en seguida, tendr una supremaca contundente la se-gunda concepcin, en desventaja de la primera.

    El reflejo de la concepcin del mandato representativo, segn la cual eldiputado slo representa a la nacin y no est sujeto a mandato imperativoalguno, nicamente lo podemos ver en el artculo 21.1 del Reglamento delCongreso de los Diputados y en el artculo 30.3 del Reglamento del Senado.En ambos se permite a un diputado o senador, con algunas diferencias entreuno y otro caso, cambiar de grupo parlamentario, es decir, se sacraliza as lafigura del trnsfuga en los propios Reglamentos de las Cmaras. Segn estaconcepcin, la representacin no se ve afectada por la pertenencia a un partidopoltico, sino que al no representar el parlamentario ms que a la nacin,puede cambiar de un grupo a otro, puesto que en todos se representa a lomismo.

    Sin embargo, la concepcin del mandato ideolgico, que considera quelos parlamentarios han sido elegidos por pertenecer a un partido y, por tanto,deben ser consecuentes con esta afiliacin, est visible en numerosos precep-tos, porque, a la larga, el funcionamiento de nuestras instituciones descansaen esta segunda concepcin mucho ms que en la primera. Sin agotar losejemplos podemos sealar algunos significativos, encuadrados en dos situa-ciones: el proceso electoral y el proceso de funcionamiento de'las Cmaras.

    En lo que se refiere al proceso electoral, segn el art. 45 y siguientes de laLey Orgnica del Rgimen Electoral General, el partido es quien designa alcandidato y quien lo incluye en la lista cerrada y bloqueada que debern

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    votar los electores. Segn la Ley Orgnica de Financiacin de los Partidos,stos son quienes pagan las campaas electorales de los diputados, siendodespus el Estado el que reembolsa los gastos en funcin de los votos y losescaos obtenidos. Y, por ltimo, segn los artculos 163 y 164 de la primeraLey Orgnica que he mencionado, la atribucin de los escaos en el Congre-so de los Diputados se lleva a cabo segn el mtodo proporcional, a fin dededucir, en la medida de lo posible, la autntica relacin de fuerzas del elec-torado. Incluso el segundo artculo citado, a efectos de mantener siempreesta proporcionalidad inicial, seala que en caso de fallecimiento, renunciao incapacidad de un diputado, el escao ser atribuido al candidato o, en sucaso, suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su ordende colocacin.

    Veamos ahora lo relativo al proceso de funcionamiento de las Cmaras.Estas nicamente pueden llevar a cabo su funcin mediante la organizacinde diversos grupos parlamentarios, que, normalmente, se identican con par-tidos. La distribucin de los cargos de las Mesas, las Juntas de Portavoces,las Comisiones especializadas se forman escrupulosamente atendiendo al re-sultado de las elecciones, a fin de respetar la relacin de fuerza entre los dis-tintos partidos polticos. Es ms: segn sus respectivos Reglamentos, la utili-zacin del voto secreto slo se permite eri casos muy concretos, siendo lonormal, por el contrario, el voto pblico. Es decir, que en las votaciones estsiempre presente la exigencia de la disciplina de partido, ya que si el votofuese secreto en el proceso legislativo, atendiendo nicamente el parlamen-tario a su conciencia, como ocurra en el supuesto del mandato representa-tivo, las Cmaras no podran funcionar.

    La consecuencia de todo lo que acabo de exponer es muy sencilla: aunqueel elegido es formalmente una persona, de hecho a quien se ha elegido es aun partido, el cual, necesariamene y por coherencia, se ver impelido a actuarcomo representante del sector social que le otorg su confianza y no terica-mente como portavoz de los intereses del conjunto de la nacin. Porque, ade-ms, el programa electoral por el que se le ha votado, como afirma Torres delMoral, equivale, en cierto sentido, a los cuadernos de instrucciones, pro-pios de la poca medieval. En otras palabras: estamos ante la aparicin deuna nueva versin del mandato imperativo vigente entonces, y que hemosdenominado mandato ideolgico. Lgicamente, esta concepcin de la repre-sentacin es la que debe prevalecer en la interpretacin de nuestra Constitu-cin, y no la tradicional del mandato representativo. La frmula del art. 67.2,que hemos examinado, se convierte as en una frmula vaca que se vienearrastrando en el Derecho constitucional mundial, incluso con independenciade los regmenes a que d lugar cada Constitucin. Baste para comprobar

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    esta inercia histrica y doctrinal que la Ley de Cortes del rgimen franquistatambin incluy, en su artculo 2.11, la prohibicin del mandato imperativoen una Cmara que era totalmente estamental...

    Por consiguiente, si prevalece esta segunda interpretacin, el parlamenta-rio que, por cualquier causa, deje de pertenecer a un partido, debera aban-donar tambin el Congreso o el Senado, dejando que ocupe su puesto susuplente o el que le sigue en la lista. Sin embargo, no es as, y, de este modo,el transfuguismo est permitido en Espaa.

    D) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional

    Como era de esperar, de una forma u otra, este problema tena que llegaral Tribunal Constitucional, y en su funcin de intrprete supremo de laConstitucin ha debido pronunciarse sobre l. Cul de las dos concepcionesque he descrito es la que ha adoptado en su jurisprudencia? Paradjicamente,ha optado, a mi juicio de forma equivocada, por la primera; pero, de formacontradictoria, ha utilizado tambin, en sus sentencias, elementos de la se-gunda. Sobre el tema de la representacin y la funcin de los partidos, el Tri-bunal ha dictado ya una amplia jurisprudencia, pero, como en muchas sen-tencias es repetitivo, me ocupar especialmente de las ms significativas.

    La adopcin, sin ambages, de la concepcin del mandato representativola expone el Tribunal Constitucional en ocho sentencias, siete del ao 1983,sobre destitucin de concejales, y una del ao 1984, sobre parlamentariosforales navarros. De ellas, las que sientan doctrina son sobre todo las dosprimeras, es decir, la STC 5/83 y la STC 10/83. Se trata de la resolucin devarios recursos de amparo interpuestos por diversos concejales destituidosde su cargo al haber sido expulsados de su partido. La cobertura jurdica paratal decisin la proporcionaba el artculo 11.7 de la Ley de Elecciones Localesde 17 de julio de 1978, que deca lo siguiente:

    Tratndose de listas que representan a partidos polticos, federa-ciones o coaliciones de partidos, si alguno de los candidatos electosdejare de pertenecer al partido que le present, cesar en su cargo,y la vacante ser atribuida en la forma establecida en el nmeroanterior. El que as accediere ocupar el puesto por el tiempo querestare de mandato.

    Sin embargo, el actor del primer recurso sostiene que, adems de que suexpulsin del partido a que perteneca no se realiz de acuerdo con los Esta-

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    tutos del mismo, el artculo citado de la Ley de Elecciones Locales es incons-titucional porque vulnera lo expuesto en el artculo 23.2 de la Constitucin,al sealar que los ciudadanos tienen derecho a acceder, en condiciones deigualdad, a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que sealen lasleyes. Su argumentacin se basa en que tal precepto tambin comprende, unavez elegido, la permanencia en el cargo.

    La respuesta del Tribunal Constitucional se centra sobre todo en este se-gundo aspecto, exponiendo los siguientes argumentos. En primer lugar, el Tri-bunal sostiene que, de acuerdo con el primer prrafo del artculo 23 de laConstitucin, la permanencia de los representantes en los cargos dependede la voluntad de los electores, que la expresan a travs de elecciones peri-dicas y no de la voluntad del partido poltico. En segundo lugar, que el ar-tculo 11.7 de la Ley de Elecciones Locales, en cuanto otorga a los partidospolticos la posibilidad de crear por su voluntad mediante la expulsinel presupuesto de hecho que da lugar al cese en el cargo pblico, va contrala Constitucin y, en concreto, contra el derecho a permanecer en el cargopblico de su artculo 23.2, al prever una causa de extincin o cese con-traria a un derecho fundamental susceptible de amparo, como es el reguladoen el artculo 23.1 de la misma. Sin embargo, de forma ciertamente contra-dictoria con la doctrina que parece adoptar la sentencia, se dice tambin queel artculo 11.7 citado ha de ser interpretado en el sentido de que no com-prende el supuesto de expulsin de un partido, que no puede provocar elcese en el cargo de concejal, al haber sido derogado por la Constitucin ental extremo, nico al que nos hemos referido en la presente sentencia. Lapeculiaridad de este ltimo prrafo la comentaremos despus.

    Pues bien: con este precedente, la sentencia 10/83, mucho ms elaboradadesde el punto de vista doctrinal, va a profundizar esta concepcin. En estecaso, los varios recurrentes alegan, para reivindicar su permanencia en elcargo de concejal, a pesar de su expulsin por el partido a que pertenecan,la presumida inconstitucionalidad del artculo 11.7 de la Ley de EleccionesLocales, por ir contra el artculo 23 de la Constitucin. Pero utilizan tambinotro argumento que va a ser decisivo para nuestra reflexin, y que se refierea la violacin tambin del artculo 67.2, que prohibe el mandato imperativo.A su juicio, esta prohibicin, generalizada en todos los sistemas constituciona-les de los siglos xix y xx, va encaminada a garantizar la libertad de los ele-gidos frente a los electores y frente a los partidos en que fueron elegidos.

    La respuesta del Tribunal descansa fundamentalmente en los siguientesseis puntos, que acaban dando razn a los recurrentes: Primero, se mantieneque, dada la conexin necesaria e inmediata que existe entre representaciny eleccin popular, no se puede considerar constitucionalmente legtima una

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    organizacin de la representacin en la que los representantes puedan serprivados de su funcin por una decisin que no emane de los propios elec-tores. Segundo, se afirma que lo propio de la representacin consiste en lapresuncin de que la voluntad del representante es la voluntad de los repre-sentados, en razn de la cual son imputados a stos en su conjunto, y no sloa quienes votaron en su favor o formaron la mayora, los actos de aqul.Tercero, de acuerdo con una particular interpretacin de varios artculos dela Constitucin (6, 23, 68, 69, 70 y 140), se seala que es inequvoco que laeleccin de los ciudadanos slo puede recaer sobre personas determinadas yno sobre los partidos o asociaciones que los proponen al electorado. Cuarto,se insiste en que, de acuerdo con una doctrina prcticamente unnime, laslistas de candidatos son simples propuestas, y la representacin, en el sentidojurdico-poltico del trmino, surge slo con la eleccin y es siempre represen-tacin del cuerpo electoral y nunca del autor de la propuesta. Es decir, quees un error la tesis de que es el partido y no los candidatos por l propues-tos el que recibe el mandato de los electores y el que debera, por tanto, encaso de necesidad, sustituir por otros, para el desempeo de los cargos repre-sentativos, a aquellas personas que han perdido su confianza. Quinto, en con-secuencia, una vez elegidos, los representantes no lo son de quienes los vo-taron, sino de todo el cuerpo electoral, y titulares, por tanto, de una funcinpblica a la que no pueden poner trmino decisiones de entidades que noson rganos del Estado, en el ms amplio sentido del trmino. Y sexto, laconclusin es que el precepto del artculo 11.7 de la Ley de Elecciones Loca-les viola el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicosmediante representantes libremente elegidos y el de los representantes mismosa mantenerse en sus funciones cuando, por haber sido expulsados de l, dejende pertenecer al partido que los propuso como candidatos.

    La exposicin de los anteriores argumentos de estas dos sentencias, quedespus son repetidos en otras cinco ms, nos sealan que en ellas se ha adop-tado la doctrina clsica del mandato representativo, en la que los partidosson concebidos nada ms que como agentes electorales, pero no como instru-mentos de participacin. De ah, evidentemente, parte la idea de que la elec-cin recae sobre personas determinadas y no sobre partidos, de que una vezelegidos los representantes lo son de toda la nacin, de que no cabe mandatoimperativo alguno y de que, en consecuencia, los escaos son del elegido y nodel partido. Se mantiene as el Tribunal en la ms pura ortodoxia de la teorade la representacin, considerando que el artculo 11.7 de la Ley de Eleccio-nes Locales, al ser anterior a la Constitucin, se deduce que ha sido dero-gado por sta al oponerse a su juicio al artculo 23 de la misma y, en sentidoimplcito, al 67.2.

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    Sin embargo, ante esta interpretacin cabe formular cuatro objeciones,que poseen un profundo calado. En primer trmino, la no correspondenciaentre el artculo 11.7 y la Constitucin, tal y como afirma el Tribunal, es bas-tante discutible, porque si, como hemos dicho, en nuestra Norma fundamen-tal se hallan presentes las dos concepciones de la representacin, al menostericamente, cabe presumir que cuando el legislador aprob la Ley de Elec-ciones Locales, en julio de 1978, ya se haba aprobado el proyecto de la Cons-titucin por el Congreso de los Diputados. Lo que viene a sealar que, alcoincidir el legislador ordinario con el constituyente, el sentido del citadoartculo de la Ley de Elecciones Locales estaba en consonancia con la ideaque se tena de la representacin en la propia Norma fundamental, y, porconsiguiente, no slo no es inconstitucional, sino que indica el sentido que sequera dar al mandato ideolgico. Tal interpretacin viene avalada, ade-ms, por los votos particulares que se aadieron a las dos sentencias formu-ladas y que apuntan a esa direccin.

    En segundo lugar, como recalqu en su momento, el Tribunal, en su pri-mera sentencia, subraya que la inconstitucionalidad del artculo 11.7 nica-mente es vlida para el supuesto de que un elegido pierda su cargo por habersido expulsado por el partido en cuya lista fue votado. Luego se tiene queadmitir que dicho precepto seguira siendo vlido para el caso de que un ele-gido en la lista de un partido se vaya voluntariamente a otro. Sin embargo,esta matizacin no se tuvo en cuenta en la segunda sentencia, y en ella semantiene la inconstitucionalidad de todos los posibles supuestos.

    Se deduce, en tercer lugar, que la interpretacin que prevalece en el Tri-bunal es que una persona, una vez elegida, es duea de su escao y, por con-siguiente, se puede marchar libremente a otro partido distinto del que lepresent a las elecciones. Esto es: el Tribunal, con esta doctrina, abra lapuerta de par en par al fenmeno del transfuguismo, y en ella se amparan losnmadas polticos de nuestro pas.

    Y, por ltimo, con tal interpretacin jurisprudencial se rompe el vnculoque debe existir entre el representante y los representados, y que consiste enel idem sentir, en la prolongacin de voluntades, que en la poca modernase obtiene por la identificacin de los votantes con el programa de un partido.Se desnaturaliza as el sentido de la representacin basada en el mandatoideolgico que venimos defendiendo.

    Ahora bien, curiosamente, como dijimos al principio de este apartado, elTribunal no es consecuente en su opcin por el mandato representativo,que desconoce la funcin que cumplen los partidos, sino que, en otras sen-tencias, parece que tambin asume el mandato ideolgico, evidentementede forma contradictoria. Para demostrar tal aserto nos fijaremos especialmen-

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    te en tres sentencias del Tribunal Constitucional: la 40/81, la 32/85 yla 75/85.

    En ellas, que resuelven cuestiones diferentes, existen varios argumentosque se dirigen al reconocimiento de que la representacin se basa en los par-tidos polticos, y, por consiguiente, para que sea lo ms exacta posible, sedebe exigir la mxima proporcionalidad. As, en la primera de las sentenciasmencionadas se afirma que la representacin proporcional es la que persigueatribuir a cada partido o a cada grupo de opinin un nmero de mandatosen relacin a su fuerza numrica. Cualquiera que sean sus modalidades con-cretas, su idea fundamental es la de asegurar a cada partido poltico o grupode opinin una representacin, si no matemtica, cuando menos sensiblementeajustada a su importancia real.

    En la segunda, se parte de la idea de que la inclusin del pluralismo po-ltico como valor fundamental (art. 1.1 de la CE) y la consagracin constitu-cional de los partidos polticos como expresin de tal pluralismo... dotan derelevancia jurdica (y no slo poltica) a la adscripcin poltica de los repre-sentantes y de que, en consecuencia, esa adscripcin no puede ser ignoradani por las normas infraconstitucionales que regulen la estructura interna delrgano en el que tales representantes se integran ni por el rgano mismo, enlas decisiones que adopte en ejercicio de la facultad de organizacin, que esconsecuencia de su autonoma. Estas decisiones, que son, por definicin, de-cisiones de la mayora, no pueden ignorar lo que en este momento, sin mayorprecisin, podemos llamar derechos de las minoras. Y ms adelante, lasentencia insiste en la misma argumentacin, afirmando que resulta evidentetambin la lesin que, en el derecho fundamental al ejercicio de la funcinrepresentativa en trminos de igualdad (aqu proporcionalidad) con el restode los integrantes del rgano representativo, resulta de la que denominba-mos desviacin cualitativa. Los representantes miembros de la minora tienenderecho a que la opinin de sta (que es instrumento de participacin en losasuntos pblicos de quienes fueron sus electores) sea oda sobre todos losasuntos que el rgano de que forman parte ha de conocer y resolver, y lo sea,adems, en los diferentes estadios del proceso de decisin.

    Y, por ltimo, la tercera subraya significativamente que en un sistemade listas, como el vigente en nuestro ordenamiento electoral, no cabe hablarde votos recibidos por candidatos singularmente considerados, sino, en rela-cin a stos, de cocientes, que son resultados de la operacin prevista paradeterminar, entre las listas que han superado el lmite legal, los escaos quecorresponden a cada una de ellas.

    A partir de los fragmentos de estas tres sentencias, creo que podemosobtener varias conclusiones, que nos demuestran cmo el Tribunal tambin

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    mantiene, de forma contradictoria, los supuestos en que se basa el mandatoideolgico. En primer lugar, siguiendo la previsin del artculo 68.3 de laConstitucin, y de acuerdo con el concepto tradicional de la representacinproporcional, se afirma que su idea fundamental es la de asegurar a cadapartido una representacin lo ms ajustada a su importancia real. Luegocualquier cambio en esa proporcionalidad inicial, por trasvase de diputadosde un partido a otro, estara falseando la voluntad de los electores. Esta apre-ciacin se confirma an ms claramente en la segunda sentencia, cuando sesostiene que los representantes de la minora tienen derecho a que la opininde sta sea oda sobre todos los asuntos que el rgano de que forman parteha de conocer y resolver. Por consiguiente, si se distingue entre los deseosy opiniones entre mayora y minoras, quiere decirse que se est abandonan-do el dogma de que cada diputado no representa a sus electores, sino nica-mente a la nacin. Quiebra de esta manera el fundamento principal delmandato representativo para venir en apoyo de la teora del mandatoideolgico, basado en que la representacin descansa en los partidos. Y, fi-nalmente, la ltima sentencia mencionada aclara definitivamente esta idea, alsealar que en un sistema de listas, como es el adoptado en Espaa, no cabehablar de votos recibidos por candidatos singularmente considerados, sinoen relacin a las listas de los partidos. De forma implcita, se est mantenien-do que los escaos no son propiedad, por decirlo as, de los diputados, sinode los partidos. La consecuencia de tales argumentos es que, en el caso de queun elegido en la lista de un partido deje de pertenecer a ste, debe tambinabandonar ese puesto para que le sustituya el siguiente de la lista o el su-plente. En otras palabras: si nos atenemos a la tesis de fondo de estas tressentencias, el transfuguismo poltico en Espaa no debera estar permitidoporque falsea la representacin.

    III . LA SUPERACIN DEL FENMENO

    A) IntroduccinComo hemos dicho, la inmediata aceptacin por la clase poltica de la

    primera de las dos interpretaciones sobre la representacin que se puedendeducir de la jurisprudencia constitucional, ha servido de cobertura jur-dica para llegar a las dimensiones preocupantes del transfuguismo polticoen Espaa. Sin embargo, la propia clase poltica, ante la reaccin de la opi-nin pblica, no ha tenido ms remedio que comenzar a elaborar algn tipode solucin para resolver este problema patolgico de la democracia espao-la. Y de esa forma veremos algunas de las soluciones apuntadas.

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    Pero como esta cuestin no es exclusivamente espaola, sino que tambinse ha conocido en otras democracias, claro que sin la virulencia con que nosafecta, analizar igualmente algunos de los remedios que se han propuesto enotros pases. En cualquier caso, lo que est sobre el tapete no es slo la solu-cin a este problema concreto, sino la construccin doctrinal de algo muchoms profundo, que es la revisin del concepto de representacin poltica.Porque, como afirma el profesor Garrorena uno de los pocos que se ha en-frentado a esta necesidad, a fin de cuentas, la historia de nuestro modernoDerecho pblico es, en buena medida, la historia de la superacin de lasgrandes ficciones que siempre han operado en su soporte, y, consiguiente-mente, no tendra nada de extrao que el avance de nuestras actuales formasde representacin hubiera de comenzar rompiendo precisamente por aqu.

    B) Las propuestas para su superacin

    El transfuguismo poltico se ha conocido, en su versin ms perversa,sobre todo en los dos ltimos aos, cuando mostr la vertiente que conducaa la corrupcin. Ello motiv que en este tiempo, tanto diversos partidos dela oposicin, como el propio presidente del Gobierno y miembros destacadosde su partido, se viesen forzados a prometer la realizacin de ciertas reformaslegales para poner freno a esos excesos que estn poniendo en entredicho lacredibilidad de nuestro sistema democrtico. Por consiguiente, las propuestasque voy a exponer proceden de esa poca, pero con la convocatoria, haceun ao, de elecciones generales, el fervor, ms o menos sincero, con que sehicieron, se ha evaporado por el momento.

    Como las dimensiones del fenmeno que analizamos afectaba a los tresniveles de Cortes Generales, Parlamentos autonmicos y Ayuntamientos, lassoluciones que se apuntaron, salvo alguna excepcin, iban dirigidas espe-cialmente a cada uno de estos tres mbitos en lugar de coger el toro por loscuernos y adoptar una solucin nica que comprendiese a los tres niveles.

    As, en primer lugar, en lo que se refiere a las Cortes Generales, antes desu disolucin, se haba llegado a un acuerdo para reformar el Reglamento delCongreso de los Diputados en el sentido siguiente: en vez de la actual pre-visin de su artculo 27, que permite el pase de un diputado de su grupoparlamentario de origen a otro distinto, se acord que cuando un diputadodejase el partido por el que haba sido elegido tendra que pasar forzosamenteal Grupo Mixto, en el que permanecera el resto de la legislatura. Como sepuede comprender fcilmente, tal medida no constituye ninguna solucin,puesto que, a efectos de votaciones o formacin de mayoras, de nada servira

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    el destierro al Grupo Mixto de los posibles trnsfugas, los cuales podranvotar al servicio de sus nuevas lealtades clandestinas, y, por consiguiente, nise detiene la corrupcin ni se respeta la integridad de la voluntad electoral.As, en el fondo, no cambiara nada, porque se mantendra el fraude a loselectores.

    Est por ver si esta propuesta se vuelve a plantear en la actual legislatu-ra, pero al menos ya ha sido acogida por el Parlamento de Castilla-La Man-cha, el cual reform el artculo 25 de su Reglamento, sealando que el parla-mentario que abandone su partido pasar a tener en todo caso la condicinde diputado no adscrito, no pudiendo ser incorporado a ningn otro grupodurante la legislatura. El presidente de esa Comunidad, al defender esta re-forma, afirm ingenuamente que en su mbito ya se haba acabado con eltransfuguismo poltico.

    Una segunda medida que han avanzado varios partidos consiste, a finde no llevar a cabo ninguna reforma legal, en un compromiso por el queninguna fuerza poltica admitira en su filas a un miembro de otra formacinque quisiera hacer el cambio manteniendo el escao conseguido en su par-tido original. Aunque pareca que dicho acuerdo se iba a alcanzar en ju-nio de 1989, no lleg a prosperar de forma general. S, en cambio, se apro-b por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid, en mayo del ao pasado, unaproposicin con el voto a favor del PP, del CDS y de IU y con la abs-tencin del PSOE, en la que se deca que los grupos municipales y los con-cejales que los componen expresarn un compromiso moral de no promo-ver ni aceptar la prctica del transfuguismo de unas a otras formaciones po-lticas, por el tremendo desprestigio que estas actividades suponen para lainstitucin municipal. Naturalmente, este tipo de soluciones no son ms quepromesas piadosas, que al no tener una apoyatura jurdica, no significannada.

    Por el contrario, una medida estrictamente jurdica es la que formul, attulo particular, el profesor Jimnez de Parga, para el que el transfuguismopoltico, considerado como un cncer de nuestra democracia, se podra atajaraplicando a sus ejercitantes el contenido del artculo 163 del Cdigo Penal,referente a los delitos contra la forma de Gobierno, puesto que, a su juicio,se podra entender que el que ejecutare actos directamente encaminados acambiar ilegalmente la organizacin del Estado abarca al trnsfuga, que mo-difica la relacin de fuerzas en una Asamblea elegida. Evidentemente, talinterpretacin parece cogida por los pelos, aunque los efectos que se persi-guen con el transfuguismo puedan ser, como ha ocurrido en numerosas oca-siones, la modificacin de la mayora que gobierna.

    Otra medida que lleg a proponer el PP consista en no admitir en los

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    partidos a aquellos polticos que se cambiasen de formacin sin haber renun-ciado previamente al escao que obtuvieron en su organizacin de origen.Y sin agotar el estril repertorio que estoy describiendo, una solucin mselaborada es la que present el diputado de Convergencia i Uni, MiguelRoca, y que consista en una enmienda a la proposicin de Ley Orgnica so-bre Actividades e Incompatibilidades de Diputados y Senadores, que quedpendiente en la anterior legislatura, y que deca as: Los que, en el perodode la legislatura o mandato anterior, hubieran dejado de pertenecer al partidoo coalicin por el que se hubieren presentado en las precedentes elecciones yno hubieran renunciado simultneamente, a pesar de ello, al cargo por el quefueron elegidos, sern inelegibles. De esta forma, lo nico que se conseguaera una pena o sancin al trnfuga, pero el mal ya lo haba consumado, porlo que de poco serva el remedio. En consecuencia, ninguna de las propuestasque acabamos de ver son susceptibles de erradicar el problema, por lo queconviene que examinemos ahora algunas de las soluciones que se han utili-zado en el Derecho comparado.

    C) Las soluciones del Derecho comparado

    Fundamentalmente son tres las ms interesantes, y se basan en el recono-cimiento que tienen los partidos en el proceso electoral. La primera de ellasconsiste en una prctica que fue bastante amplia en algunos pases comoFrancia, a principios de siglo, y que se basaba en la exigencia que el partidohaca a sus diputados de firmar en blanco su propia renuncia al escao en elmomento de ser proclamados candidatos electorales. Tal medida, ms queevitar el posible transfuguismo de los elegidos, se convirti en un instrumentoque permita a los partidos prescindir de los diputados incmodos.

    La segunda fue adoptada en Checoslovaquia, tras la Primera GuerraMundial, e incluida en su Constitucin, en la que se prevea la posibilidadde que el Tribunal Electoral destituyese al diputado que, una vez elegido,abandonase su partido. No dispongo de datos sobre la eficacia de tal clusula,pero, evidentemente, es una solucin ms slida que la anterior.

    Y, finalmente, merece especial mencin el ejemplo del artculo 163.\.c)de la actual Constitucin portuguesa, en el que se seala que pierden elmandato de diputados los que se inscriban en un partido distinto de aquelpor el que fueron elegidos. Al mismo tiempo se omite en ella la famosaclusula de la prohibicin del mandato imperativo y se realza el papel de lospartidos, al indicarse, en el artculo 10, que tienen la funcin de organizary expresar la voluntad popular. Precisamente hay que destacar la palabra

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  • TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

    organizacin de la voluntad popular porque ello supone que la represen-tacin en Portugal, despus de la revisin que se hizo al texto de 1976, sebasa en la concepcin del mandato ideolgico, en lugar del mandato re-presentativo. Con semejante construccin, es evidente que en el pas vecinono cabe un fenmeno semejante al transfuguismo hispano.

    IV. CONCLUSIN

    Cul puede ser la coclusin general de todo lo que hemos expuestohasta aqu? Evidentemente, si se quiere ir ms all de la solucin concretadel problema del nomadismo poltico, a fin de adoptar un concepto de larepresentacin poltica ms acorde con nuestro tiempo, y desechar as viejasteoras, que son meras ficciones, habra que reformar la Constitucin en al-gunos puntos siguiendo el ejemplo portugus. Pero como la simple mencinde retocar nuestra Norma fundamental se ha convertido en un tab de nuestraclase gobernante, no queda ms remedio que buscar otra va para resolverel dilema actual.

    La solucin que se adopte debe ser de carcter general, a fin de quesirva para los tres niveles sealados. Por tanto, el mtodo ms idneo serala reforma de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General, a fin de in-cluir en ella una clusula que afirmase que todo elegido en la lista de unpartido o coalicin perdera su cargo por el hecho de cesar voluntariamenteen el mismo. De esta manera, al mismo tiempo que se respeta la primera in-terpretacin que dio el Tribunal Constitucional en su sentencia 5/85, queslo contempla el supuesto de que un partido expulse a un miembro concargo y no conlleve la prdida del mismo, se evitara tambin que los parti-dos suprimieran la condicin de diputado o concejal a alguno de sus miem-bros, segn sus conveniencias. Porque slo se podra tolerar este supuestonicamente en el caso de que el mandato constitucional, contenido en el ar-tculo 6., exigiendo a los partidos la democracia interna, fuese hoy por hoyuna realidad, lo que, sin embargo, est lejos de ocurrir.

    Por lo dems, debe prevalecer la interpretacin que el propio Tribunalhace sobre la representacin proporcional basada en los partidos polticos,y que, en definitiva, es consecuente con lo que seala Kelsen cuando, al ex-poner su concepto sobre la democracia, afirma que, aunque el diputado noest obligado a seguir las instrucciones de sus electores, debe perder su man-dato al separarse o ser expulsado del partido por el cual fue designado. Talconsecuencia sigue diciendo el jurista austraco es natural en los casosdel sistema electoral por listas, pues en ellos los electores no designan al

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    diputado por su persona, sino que su voto ms bien significa un acto deadhesin a un partido determinado, de manera que el candidato obtiene surepresentacin slo en virtud de su filiacin al partido del elector, siendolgico que el diputado pierda su mandato tan pronto deje de pertenecer alpartido que le ha enviado al Parlamento. Hoy, medio siglo despus, siguensiendo vlidas estas palabras de Kelsen.

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