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Transfiguraciones y modas de la administración pública*

MANUEL QUIJANO

EL SIGLO DIECINUEVE REPRESENTA EL despuntar y, en cierto modo, la legitimidad de los comienzos y la plenitud de nuestro tiempo en búsqueda de una modernidad que no acaba de ser ni cabal, ni realizada. Por lo que respecta a la administración pública decimonónica estaba inscrita en la tradición del romanticismo, la forma expresiva y la forma de la sensibilidad liberal de aquella época. Con el inconveniente de que nuestra clase gobernante mexicana era, en muchos casos, poco tolerante y muy aguerrida.

La administración pública mexicana del siglo XIX, entonces, era violenta y poco atractiva; lo que quiere decir que abundaban los cuartelazos, las escenas de excesiva carga sangrienta y un aparato público corrupto y desmotivado. En pocas palabras fue un siglo de búsqueda y consolidación con la singularidad de que, no obstante la situación, sobresalieron políticos, pensadores y servidores públicos ejemplares.

Los trabajos de reflexión y práctica de la administración pública mexicana decimonónica tuvieron el rigor de la discusión sobre la impresionante tradición política mexicana, tan cercada por la animadversión y paradójicamente segura de tener un lugar importante en el espacio del futuro.

La administración pública mexicana de esa época como en la actualidad ciertamente se transforma, se transfigura, esto es, cambia de formas, fórmulas y formatos y también de figuras. La historia de lo que podría denominarse los sistemas políticos mexicanos del siglo XIX arrastraron muchas de las desventajas de un país pobre con muchos tipos de deficiencias: una comunidad nacional ansiosa por definir en lo cultural su independencia política, ganada con tanta sangre y tanto dolor; una nación que aún no se desprendía del todo de España y, por si fuera poco, tampoco había establecido lazos firmes con el resto del mundo. De ahí las limitaciones evidentes de la administración pública mexicana en el siglo XIX; de ahí, también, los méritos enormes de la generación liberal unida en torno a la figura del presidente Benito Juárez, acaso la generación de escritores, pensadores, políticos, organizadores sociales, más brillante y honesta que ha habido en México.

Tal vez a partir de esa generación se define el arco de expansión y de independencia de nuestro pensamiento político administrativo en su devenir, de1 siglo pasado a este final de siglo y de milenio.

Pareciera difícil explicar que una época tan violenta, tan convulsiva en la vida de México, tuviera tan robustas expresiones del pensamiento político-administrativo. Resulta curioso, también, comprobar cómo las diferencias político administrativas se manifestaban vertiendo la sangre de los adversarios, pero, por ejemplo, en lo literario, en una curiosa relación asimétrica, es decir, los liberales eran más bien conservadores en literatura, mientras que los conservadores se atrevían a romper con las normas y a jugar con las perspectivas. De hecho, esos conflictos -como

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ahora se sabe- no han acabado y vivimos con nombres diferentes en esa lucha.

La administración pública mexicana de siglo XIX es un testimonio de la fragilidad ante los arrebatos e intereses de grupos. La administración pública reflejaba y documentaba los intentos por encontrar vías de expresión que difícilmente podemos, hoy en día, interpretar en total plenitud debido a la situación de guerra fratricida en lo interno y con serios conflictos en el ámbito internacional; pues puso de manifiesto una serie de inquietudes valiosas, pero, en general, mal aprovechadas. Acostumbrados a examinar las transiciones en el ámbito del cuartelazo se cree que la administración pública decimonónica era una forma breve por definición.

En cuanto a sus relaciones con el deseo de cambio o con la transición la administración pública del siglo XIX al siglo XX, podría afirimarse que se caracterizaron más por su oportunismo y por una concentración del poder semejante a la que se suele encontrar en la monarquía déspota e ilustrada.

La administración pública está ligada a la transición, entonces, por múltiples factores tales como el político, el económico, el ideológico, el lenguaje y por el tratamiento la forma: su intencionalidad, su espesor significativo, su voluntad de utilizar métodos y técnicas precisas y su vocación por la eficacia. A todo ello, bien podría denominarse"mixtura generativa" que es una de las formas características de la permanente búsqueda de la modernidad administrativa. Es decir, la evolución de la administración pública mediante la introducción de Modas Técnico Administrativas (MTA). Dicho género podría sintetizarse como "la credibilidad de los hechos, la inmediatez del resultado, la profundidad de la acción política, la libertad de la población y la sensibilidad gubernamental por lo social".

Lo cierto, hay que apuntarlo cuanto antes, desde el siglo XIX hasta nuestros días, no hay transiciones puras: la definitividad de la pertenencia de una corriente de pensamiento cualquiera a otro método o técnica es un invento del academicismo y, de alguna manera, de pereza clasificatoria: "esto es reingeniería -se dice- esto es reforma, esto es modernización," nada más falso. Todos los géneros se contaminan, se comunican, se interpenetran, se contagian, se toman prestado uno de otro, se roban y se reflejan unos a otros.

Este movimiento continuo tiene sus orígenes en los textos clásicos de la lógica organizacional y del proceso administrativo. No hay una sóla corriente de las modas administrativas que no ofrezcan resultados óptimos. No hay una idea administrativa que no refleje en sus palabras la posibilidad exitosa de la eficiencia y la eficacia y, en fin, no hay un solo texto administrativo que no sea tiempo detenido y luego desplegado en la serie de los enunciados.

Entonces, del siglo XIX hasta nuestros días encontramos como un hilo conductor -que no el único- a la MTA, y es precisamente en este fin de milenio en donde detectamos la naturaleza de las modas técnico administrativas que entre sus rasgos diferenciales destaca el de la brevedad. Es más: la naturaleza misma de la MTA, su atmósfera, su ámbito, su condición de posibilidad es el ser breve. La captura y entendimiento de una corriente administrativa se parece más a la caza de una liebre que a la pausada aniquilación de un tapir: la presa veloz tiene que capturarse con una agilidad correspondiente a la que la caracteriza. El tapir se captura con paciencia y método, cuidadosamente. El símil no puede ir muy lejos, si se quiere, pero conviene señalar esa cualidad de velocidad que, junto a su ser breve, define a las modas técnico administrativas. La moda técnico administrativa tiene, además, otras características.

La moda técnico administrativa puede ser el hilo conductor del aparato público, o mejor dicho, de la burocracia pesada que desde el siglo XIX hasta nuestros días ha sido y es el órgano

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de gobierno que se transfigura y cambia muy lentamente, pero cambia. Así pues, la moda técnico administrativa debe ser analizada -desde mi punto de vista- con mayor detenimiento, pues aunque no 1o parezca se concentra en la urgente respuesta a las situaciones y en la textura de las cir-cunstancias que rodean el problema a resolver. A diferencia de las denominadas ciencias duras que pueden permitirse una parsimoniosa exploración detenida de la situación, la MTA tiene que entrar en rápidas incursiones en el meollo de la situación y desplegar desde ahí la acción, los movimientos y desenvolver la traba.

Entonces el servidor público de mando superior se preocupa sensiblemente por los escenarios y los ritmos de acción; el perfil profundo y futurista de los escenarios le interesa en la medida en que le representa poder. ¿Cómo no habría de ser así, si seguimos viviendo una administración pública no profesionalizada desde hace dos siglos? Y en esa medida la moda técnico administrativa no puede demorarse en el trazado fino de la psicología, del temperamento del burócrata de mantenerse en el puesto o, en su caso, ascender. Por ello, la transición político administrativa en México desde 1821 hasta nuestros días, ha tenido como característica el cuidado de que los burócratas se dibujen miméticamente con el fin de parecerse al tlatoani que cuidan los rasgos de los personajes que los rodean, trazan milimétricamente las razones y las sinrazones de su conducta y de estar en su mundo. Así la moda técnico administrativa está acotada visiblemente: principio y fin casi se tocan. El mundo de la administración pública se acerca al mundo real, como un fresco a los grandes pedazos de historia que representa.

La moda administrativa, en suma, procede del deseo de mejorar, cambiar, progresar, pero a pasos lentos, graduales, matizados y excesivamente reflexionados. En otras palabras pudiera decirse que la moda técnico administrativa se parece más a la fábula que a la novela.

La moda netamente administrativa en ese sentido no se aparta de la tradición humanista que recoge y transfigura con los elementos a su disposición, pero la toca tangencialmente porque las transfiguraciones en los cambios bruscos de carácter político administrativos tienen otra calidad, otra altura, otras intenciones. Por eso, el cambio basado en causas político administrativas con sentido ideológico y social, tiene un grado mayor de pormenor analítico.

Lo anterior no nos conduce al antagonismo de que al introducir novedades político administrativas de manera gradual se ambicione el cambio histórico y a la huella profunda. Pero por lo general la moda técnica se inclina hacia los resultados y la optimización de éstos. Esos, claro, son transposiciones provisionales, destinados únicamente a ilustrar el carácter de rapidez de la moda técnico administrativa y a mostrar la preocupación por la acción de quienes ejecutan ese tipo de acciones y su olvido parcial en la densidad caracterológica de la administración pública en su conjunto. O dicho de otra manera: la moda técnica tiene como personajes los actos y, en este sentido, lo reconozco es un paso adelante y -por ningún motivo- debe dejar de lado la tradición humanista que la política gubernamental recoge y transfigura.

La moda técnico administrativa es la depositaria de las pulsaciones, los deseos y las proyecciones de la eficacia; un modo más inmediato, ilustrativo y, por ello, en ocasiones, más eficaz, pero sin las adecuaciones más profundas. La moda técnico administrativa no borra el rostro de los hombres y de las mujeres que vemos en la transparencia de la administración pública, deudora de la humanista tradición mexicana; pero en ese tipo de moda vemos esos rostros detrás de la veladura de la acción y de la movible pantalla de las situaciones, de la fría ve-locidad de lograr resultados cuyas prioridades son de carácter eficientista, de contención de costos y del imperturbable saneamiento financiero.

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Por eso la moda técnico administrativa es una forma de organización que se aparta, en ocasiones, de la tradición humanista del país; se aparta, sí, pero no se disocia, por lo que -paradójicamente- la enriquece en un movimiento de distanciamiento y, por lo tanto, de critica activa. La moda técnico administrativa en verdad sitúa a los burócratas en las circunstancias inmediatas y así los presenta, enredados en el flujo dé las acciones. .

La moda administrativa en México es, en muchas ocasiones, una forma tardía de la expresión de cambio profundo. Al mismo tiempo, el sustento estructural que le da sentido y forma es tan antiguo como el pensamiento lógico organizacional.

Las transfiguraciones de la administración pública mexicana son las mutaciones del deseo eficientista, eficaz y -¿por qué no decirlo?- de procuración de honradez y honestidad de una comunidad en busca de su voz y de su identidad. Desde el siglo XIX hasta las postrimerías del XX podemos decir que en buena parte, gracias a nuestros diseñadores de modas técnico administrativas, pertenecemos al mundo de las burocracias en vías de transición permanente. La moda puede parecer un asunto vanal pero es en realidad una cuestión vital que le permite evolucionar al aparato burocrático y, a la vez, le otorga presencia legitimadora a los gobiernos.

* Texto publicado en Enfoques de políticas públicas y gobernabilidad. Coordinador Juan de Dios Pineda. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública. México. 1999.