La Uni ón Europea y la crisis migratoria del 2015. Por el alumno Emanuel Ortiz.

Introducción.

Unión Europea: ¿UNA VUELTA A LAS ANTIGUAS FRONTERAS?

El Acuerdo de Schengen es un convenio firmado por 26 países de Europa en

Schengen, ciudad de Luxemburgo en 1985 (entró en vigor en 1995).A través

del mencionado instrumento, dichos estados suprimieron los controles en sus

fronteras nacionales (interiores) y trasladaron estos controles a las fronteras

exteriores (con países terceros).Dicho de otra manera , establecieron un

espacio común, un territorio sin fronteras -Espacio de Schengen- por el que

puede circular libremente toda persona que haya entrado regularmente por una

frontera exterior o resida en uno de los países que aplican el Convenio.

En 2011, el Consejo Europeo acordó que los Estados integrados en Schengen

podrían suspender este derecho en circunstancias excepcionales, como un

gran éxodo migratorio, circunstancia que se da en el presente, con el fin de

reestablecer las fronteras interiores.

Ahora bien con la crisis de los refugiados, el espacio Schengen se pone en

entredicho: El titular de Exteriores italiano, Paolo Gentiloni, declaró “lo que está

en peligro es uno de los pilares fundamentales de la UE: la libre circulación de

personas”.

“Si no llegamos a una repartición equitativa (de los refugiados en Europa)

entonces se planteará el tema de Schengen, y no queremos eso” afirmó

Merkel.

Los responsables europeos siempre han defendido que la libertad de

circulación es esencial para la UE, pero es necesario hacerse una pregunta:

¿Peligra el espacio de Schengen?

Desarrollo.

El Acuerdo de Schengen.

Como bien se dijo, por medio de este acuerdo los nacionales de un país que

hayan firmado el acuerdo Schengen y que viajen a otro que también forma

parte de este tratado, no necesitan pasaporte ni visado, con el documento de

identidad nacional de cada país será suficiente para identificarse1.

Los países que forman parte hoy en día del Espacio de Schengen son

Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España,

Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Italia, Letonia,

Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Países Bajos, Polonia,

Portugal, República Checa, Suecia y Suiza.

Además hay países que pertenecen al acuerdo de Schengen pero que han

realizado reservas en cuanto a la aplicación de algunos puntos del acuerdo y

no pertenecen al Espacio de Schengen2.

Otros estados como Bulgaria, Rumanía y Chipre todavía no pertenecen a dicho

Espacio porque no cumplen con los requisitos de seguridad establecidos,

aunque sí aplican otras partes del acuerdo. Islandia, Liechtenstein, Noruega y

Suiza, que no son miembros de la UE, llegaron a un acuerdo para formar parte

de la zona Schengen. A su vez Croacia3, último país en incorporarse a la UE,

pretende integrarse y formar parte del Acuerdo.

A partir de este acuerdo se comienza a hablar ya en forma definitiva de la libre

circulación de personas, (derecho o garantía que contiene el tema de la

inmigración y el asilo) como un derecho fundamental que asiste a los

ciudadanos de la UE (uno de los avances de integración más importantes que

se lograron, para poder arribar a la finalidad de la Unión que es la Paz). 4

1 Título II: Fronteras interiores y circulación de personas, Art. 1 del Tratado de Schengen.

2 Entre otros el Reino Unido e Irlanda no forman parte del espacio de Schengen pero participan en la cooperación policial y judicial y en la lucha contra estupefacientes.

3 Una vez producida la ratificación final del Tratado de Lisboa, las negociaciones con Croacia entraron en su fase final quedando oficialmente concluidas el 30 de junio de 2011 lo que permitió a su vez la firma del tratado de adhesión en Bruselas el 9 de diciembre de 2011 el cual fue sometido a ratificación mediante referéndum el 22 de enero de 2012. La adhesión de Croacia a la UE como miembro pleno se produjo el 1 de julio de 2013.4 En virtud de los Tratados constitutivos como Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo o el mismo Acuerdo de Schengen.

Es representado como el espacio de libertad, seguridad y justicia que no se

encuentran limitados a través de fronteras individuales de cada Estado

contratante, fronteras interiores5. Esto se percibe también al dar cuenta que la

libre circulación de personas (uno de los objetivos establecidos por la UE6: libre

circulación de mercaderías, servicios, capital y personas) forma parte de los

aspectos principales del procedimiento legislativo en la Unión Europea pero

aún más importante, un pilar fundamental establecido en el tratado de la UE7.

Afectación de la garantía de Libre Circulación por el fenómeno

migratorio. Orígenes y causas del mismo.

Después de remarcar la importancia que concentra este derecho -Libre

circulación de personas- que como expuse anteriormente se presenta como

"libertad, seguridad y justicia sin fronteras" materializado en el acuerdo

Schengen en los años 80´, es necesario observar que sucede hoy con esta

garantía y ver como es afectada por el fenómeno migratorio que se ha ido de

las manos durante el año 2015 y que si se quiere, puede relacionarse muy

fuertemente con la guerra civil siria iniciada en 20118.

Muy brevemente se puede establecer que este conflicto armado, como muchos

otros, tiene sus orígenes en la corrupción, en la captura política, en la pobreza,

en la violación de derechos humanos; pero también en la desigualdad. De

hecho esta crisis se inició con las primaveras árabes9 en 2011. El conflicto

armado no había hecho más que empezar y más tarde, cuatro años después,

esta crisis se convirtió en una de las mayores catástrofes de la historia reciente.

5 Título I: Definiciones comunes, 1er párrafo del Tratado de Schengen.

6 Tratado de Maastricht, Art. B.

7 Tratado de Maastricht firmado el 7 de febrero de 1992 en la ciudad neerlandesa de Maastricht, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.

8 Entre otros desafortunados números, la guerra arroja un total de 11 millones de desplazados y 3.9 millones de refugiados  además de 220.000 muertos y 12.2 millones de personas que dependen de la ayuda humanitaria para subsistir.

9 Movimientos sociales, grupos espontáneos de personas, organizaciones que empezaron a movilizarse y reclamar sus derechos que consideraban menoscabados. Lejos de conseguir su fin, estas primeras demandas de justicia prendieron mella cuando fueron acalladas violentamente por el gobierno sirio.

Suspensión del Acuerdo en circunstancias excepcionales.

Visión Interna.

El 24 de junio de 2011 el Consejo Europeo acordó10 que los Estados de la

Unión Europea integrados en Schengen podrían suspender la libre circulación

de personas en circunstancias excepcionales (como la llamada Crisis

Migratoria de Europa11).

A través del nuevo acuerdo se restablecen temporalmente las fronteras

interiores (Dicha medida está destinada concretamente a la conservación de la

población europea, de su economía, su cultura, etc.), medida 12 que debe

cumplir los requisitos que el mismo acuerdo establece: la medida debe llevarse

a cabo como ultimísimo recurso y en circunstancias verdaderamente críticas en

que un estado no sea capaz de cumplir sus obligaciones, y para un ámbito y un

periodo de tiempo estrictamente limitados.

Como expliqué el instrumento produjo una multiplicación de barreras, dejando

de ser solo una, la del Espacio Schengen, para convertirse en decenas, las

fronteras nacionales de cada país europeo, con la finalidad de proteger sus

territorios, una idea que los líderes de cada estado intentaron a lo largo de la

historia instalar en el inconsciente colectivo de sus pueblos:

“[Desde que hay memoria, unos pueblos invadieron a otros por hambre,

por ambición, por presión de quienes los invadían a ellos.]”;“[ Estamos

donde estaban los imperios incapaces de controlar las oleadas

migratorias, pacíficas primero y agresivas luego.]”;“[Imperios,

civilizaciones, mundos que por su debilidad fueron vencidos, se

transformaron o desaparecieron.]” ;“[Las operaciones de vigilancia en el

Mediterráneo no son para frenar la emigración, sino para ayudar a los

10El acuerdo se adoptó a partir de la propuesta hecha por la Comisión Europea que era una respuesta a las decisiones unilaterales de varios países de restablecer los controles fronterizos. 11También conocida como crisis migratoria en el Mediterráneo o crisis de refugiados en Europa, es la situación humanitaria crítica, que se agudizó en 2015, por el incremento del flujo descontrolado de refugiados, solicitantes de asilo, emigrantes económicos y otros migrantes en condición de vulnerabilidad, que en conjunto comparten las vías de desplazamiento irregular hacia países de la Unión Europea.

12 Dicha medida que ya habían adoptado en los meses anteriores Francia, Italia, Dinamarca y Grecia.

emigrantes a alcanzar con seguridad las costas europeas.]” ;“[Por

fortuna para la humanidad. Por desgracia para el imperio.]” ;“[Los godos

seguirán llegando en oleadas, anegando fronteras, caminos y

ciudades.]”;“[Están en su derecho, y tienen justo lo que Europa no tiene:

juventud, vigor, decisión y hambre. Cuando esto ocurre hay pocas

alternativas, también históricas: si son pocos, los recién llegados se

integran en la cultura local y la enriquecen; si son muchos, la

transforman o la destruyen. No en un día, por supuesto. Los imperios

tardan siglos en desmoronarse.]”13

Ahora bien, con respecto al 1er requisito, que establece tanto que la medida

sea de último recurso como que se de en circunstancias críticas, teniendo en

cuenta que esta crisis, se trata de la mayor crisis migratoria y humanitaria en

Europa, después de la Segunda Guerra Mundial, es razonable establecer que

se cumple14.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados declaró que

Europa está frente a una “de las mayores afluencias de refugiados en décadas

y enfatizó que se trata de «una crisis de refugiados, y no solo un fenómeno

migratorio”.15

Por otro lado y con respecto al 2do requisito –que la medida debe aplicarse

para un ámbito y un periodo de tiempo estrictamente limitados -es un poco más

prudente detenerse antes de establecer que 4 años es o no un período limitado

de tiempo. De todas formas no puede negarse que la situación crítica existe y

que durante este período de la historia, no solo se sostuvo en el tiempo, sino

que además empeoró en todos los números y estadísticas que se relacionan

íntimamente con el terror de las guerras en crecimiento.

Visión Externa.

13 http://www.lanacion.com.ar/1828991-llegan-los-godos-al-imperio- viernes 18 de septiembre de 2015. Autor Arturo Pérez Reverte.

14Según el vicepresidente, Frans Timmermans, es una crisis mundial que necesita una respuesta europea (Bruselas pide “solidaridad” a los países ante la “crisis mundial” migratoria». El País. 31 de agosto de 2015. Consultado el 1 de septiembre de 2015.)

15 Declaración del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados sobre la crisis de refugiados en Europa. ACNUR. 4 de septiembre de 2015. Consultado el 10 de septiembre de 2015.

Si bien en este trabajo me concentré más que nada en desarrollar puntos de

partida desde una visión interna de la UEes menester aunque sea, caracterizar

y brindarle un poco de atención a los efectos que este fenómeno – las crisis de

la migración- ha producido hacia el exterior de las fronteras. Con respecto a

eso basta con observar a los húngaros, que defienden a capa y espada su

europeísmo a ultranza16, quienes han levantado una alambrada y ahora

construyen una valla de mayor altura a lo largo de sus 175 kilómetros de

frontera con Serbia17.

La construcción de esta barrera en la frontera con Serbia les ha supuesto la

crítica de varios países de la UE. La respuesta del primer ministro húngaro,

Viktor Orban no se hizo esperar y pidió a las instituciones comunitarias que no

critiquen a Hungría: “por hacer lo que es su obligación, como figura por escrito

en las regulaciones de la Unión” (en referencia al acuerdo de Schengen)18

Muy interesantes son las palabras del ministro de Hungría:

“[Quiero informar a los líderes europeos de que Hungría sigue

comprometida a defender las fronteras. Está escrito en Schengen y es

nuestra obligación. No podemos dejar que todo el mundo cruce, lo dice

claramente el Tratado.]”;” [Hungría seguirá defendiendo las fronteras

externas de la UE. Nosotros, los húngaros, creemos que al defender la

frontera húngara defendemos las fronteras externas de Schengen, lo

que significa defender a Europa]”.19

Su postura merece un detenimiento y la de muchos estados en un comienzo,

debido a que ellos se basan en la legislación que le dio origen al espacio en

común y a la libre circulación de personas que reina en la UE. Interesante

debido a que ellos justifican su actuar en nombre de un instruemento 20que

ratificaron los estados de Europa con miras a proteger la integridad económica

16De manera que son miembros de la U.E., de la OTAN, de la OCDE y del Grupo de Visegrad

17 http://www.elcadenazo.com/?p=6640. 13 de Octubre de 2015. Texto extraído de la nota periodística de Rosa M. Castro.

18http://www.elcadenazo.com/?p=6640 . 14 de Octubre de 2015. Texto extraído de la nota periodística de Rosa M. Castro.

19 http://www.elcadenazo.com/?p=6640. 14 de Octubre de 2015. Viktor Orbán es un político húngaro conservador y el actual primer ministro de Hungría. También fue primer ministro en el periodo de 1998-2002 y es el actual líder del partido Fidesz-Unión Cívica Húngara. Texto extraído de la nota periodística de Rosa M. Castro.

20 Acuerdo Schengen.

y cultural (si se quiere) pero no deja de ser un interés individual, de unos

estados (y teniendo en cuenta el grado de integración de los E de la UE, puede

hablarse de los intereses de un E solo.) contra la ratificación de muchos

tratados destinados a salvaguardar los Derechos Humanos, que no solo

protegen las integridad económica y cultural sino , más aún, la integridad física

y la dignidad de los seres humanos.

En suma, la visión interna se refiere a la situación de reaparición de fronteras

nacionales, y la visión externa está centrada con respecto a las medidas que

toman los estados para prevenir las fronteras de la UE, o mismo sus fronteras

nacionales, frente al avance de nacionales de estados ajenos al Schengen.

Una vez expuestas las características y la importancia del derecho de la libre

circulación como uno de los pilares de la Unión y del espacio Schengen y la

puesta en peligro a causa de la crisis de migración europea (también se

pudieron revisar someramente las causas y orígenes de la guerra civil siria, y

su efecto primordial sobre la migración a los estados de la UE), intentaré

responder la incógnita presentada en mi trabajo: ¿Peligra el espacio de

Schengen? O mejor dicho, con la venida del gran éxodo migratorio podríamos

hablar de ¿UNA VUELTA A LAS ANTIGUAS FRONTERAS?Como bien dije, intentaré exponer mi posición.

Conclusión.

Pacto europeo sobre inmigración y asilo.

Creo yo que la respuesta a la pregunta es el tratado firmado por los estados de

la UE en Bruselas el 24 de septiembre de 2008. Es decir, la reincorporación de

las fronteras interiores es un peligro latente, próximo, que aparece como

inevitable… Pero la respuesta al cómo debe actuar la UE se encuentra en su

mismo plexo normativo: El Pacto europeo sobre inmigración y asilo . (Desde

ahora El Pacto)

El Pacto es el qué y el cómo de la incógnita que incumbe a mi trabajo y que de

la misma manera se le presenta al viejo continente. La Unión puede afrontar la

crisis migratoria (Estamos hablando de 28 países para enfrentarse a la

migración) ya que El Pacto propone como uno de sus objetivos principales

Fortalecer la eficacia de los controles en las fronteras. 21; y debe hacerlo porque

no obstante, las obligaciones contraídas en los tratados de DDHH, el Pacto

además plantea: Construir una Europa de asilo; Crear una colaboración global

con los países de origen y de tránsito que favorezca las sinergias entre la

migración y el desarrollo.22

Es decir, se prevee en el tratado, mecanismos para permitir el ingreso de

nacionales en busca de asilo, y mecanismos para que la migración se convierta

en desarrollo y no la “destrucción del imperio”, como decía Pérez Reverte.

Fortalecer la eficacia de los controles en las fronteras.

Con respecto a este objetivo, el Consejo Europeo conviene invitar a los

Estados miembros y a la Comisión a que recurran a todos los medios

disponibles para ejercer un control más eficaz de las fronteras exteriores

terrestres, marítimas y aéreas, generalizar mediante el Sistema de Información

de Visados (VIS) la expedición de visados biométricos, reforzar sin demora la

cooperación entre los consulados de los Estados miembros y dotar a la

Agencia Frontex de los medios para que ejerza plenamente su misión de

coordinación en el control de la frontera exterior de la Unión Europea, hacer

frente a situaciones de crisis y dirigir a petición de los Estados miembros las

operaciones necesarias, temporales o permanentes.23

Construir una Europa del asilo.

El Consejo Europeo recuerda formalmente que todo extranjero perseguido

tiene derecho a obtener ayuda y protección en el territorio de la Unión Europea,

en aplicación de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre el

estatuto de los refugiados modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de

enero de 1967, y de los demás Tratados correspondientes.

Al respecto el Consejo conviene establecer en 2009 una oficina de apoyo

europea que tendrá por misión facilitar el intercambio de información, análisis y

experiencias entre los Estados miembros, e intensificar cooperaciones

concretas entre las administraciones encargadas del estudio de las solicitudes

de asilo; invitar a la Comisión a que presente propuestas con el fin de instaurar, 21 Preámbulo del Pacto Europeo sobre inmigración y asilo.

22 Preámbulo del Pacto Europeo sobre inmigración y asilo.

23 Incisos A, B Y C del artículo tercero del Pacto europeo sobre inmigración y asilo.

a ser posible en 2010 y a más tardar en 2012, un procedimiento de asilo único

que implique garantías comunes; en caso de crisis en un Estado miembro

enfrentado a una afluencia masiva de solicitantes de asilo, establecer

procedimientos que permitan, para apoyar a este Estado, por una parte la

puesta a disposición de funcionarios de otros Estados miembros, y por otra

parte ejercer una solidaridad efectiva mediante una mejor movilización de los

programas comunitarios existentes; y reforzar la cooperación con el Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados con el fin de

garantizar una mejor protección de las personas que lo soliciten fuera del

territorio de los Estados miembros de la Unión Europea, entre otros puntos24.

Crear una colaboración global con los países de origen y de tránsito que

favorezca las sinergias entre la migración y el desarrollo.

El Consejo conviene: Concluir acuerdos con los países de origen y tránsito que

permitan su desarrollo e impliquen disposiciones sobre las posibilidades de

migración legal adaptadas a la situación del mercado laboral de los Estados

miembros, a la lucha contra la inmigración irregular y a la readmisión; Integrar

mejor las políticas migratorias y de desarrollo examinando cómo pueden

beneficiar a las regiones de origen de la inmigración. En este sentido, el

Consejo Europeo invita a los Estados miembros y a la Comisión a que

promuevan proyectos de desarrollo solidario que mejoren las condiciones de

vida de las poblaciones, por ejemplo, en cuanto a su alimentación o en materia

de salud, educación, formación profesional y empleo25.

Se puede ver que este instrumento brinda respuestas, mecanismos y acuerdos

entre los estados y los órganos que la conforman. La UE no va a desintegrarse,

va a crecer, no va reincorporar sus fronteras interiores, va a fortalecer las

fronteras externas, y por sobre todo no tiene que levantar una alambrada de

cientos de kilómetros para impedir el ingreso de asilados, tiene que

simplemente aplicar El Pacto.

Y por fin de esta manera los representantes de los E europeos entenderán al

Pacto europeo sobre inmigración y asilo como un instrumento que se integra

con el Acuerdo de Schengen y que lo posibilita y no como un convenio que

24 Incisos A, B, C y D del artículo cuarto del Pacto europeo sobre inmigración y asilo.

25 Incisos A y D del artículo quinto del Pacto europeo sobre inmigración y asilo.

atenta contra el espacio común y por lo tanto contra la libre circulación de

personas.