ENSAYO

TOROS Y ESPECTÁCULOS PÚBLICOS: LA POTESTAD SANCIONADORA Dr. Dionisio FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ Prof. Titular de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho. Universidad de Salamanca. La Fiesta taurina que constituye uno de los sectores más intervenido por la Administración Pública a los largo de la Historia, y además de una forma bastante contundente pues hasta épocas muy recientes los Poderes Públicos la han prohibido, con distintos instrumentos; prohibiciones no obstante nunca cumplidas. Actualmente, y a pesar de que la Constitución Española no la menciona en ningún precepto, la fiesta de los toros está regulada en una ley nacional, justificada en la necesidad de una reglamentación uniforme en toda España, así como en varias reglamentaciones regionales, no exentas de problemas, que prevén diversas potestades e instrumentos administrativos con la finalidad de garantizar la seguridad pública, los derechos de los espectadores y de la propia pureza de los festejos taurinos, e incluyendo con normalidad la regulación de la potestad sancionadora.

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I. INTRODUCCIÓN.

La cultura es algo necesario en la vida social, y como manifestación clara de la misma también los espectáculos y las diversiones públicas. Por ello, no puede extrañar que el Preámbulo de la Constitución Española de 1978 proclame la voluntad de la Nación española de “proteger a todos los españoles y pueblos de España…sus culturas y tradiciones” y de “promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida”.

Los espectáculos y las actividades recreativas han sido objeto de atención de los Poderes Públicos desde tiempos antiguos, tal como hace visible el escritor y político Gaspar Melchor de Jovellanos en su conocida Memoria para el arreglo de la policía de los Espectáculos y Diversiones Públicas, y sobre su origen en España, obra derivada del encargo del Consejo de Castilla a la Real Academia de la Historia, y elaborada entre 1790 y 1796, aunque no sería publicada hasta 1812.

Además, este interés público por los mismos ha sido de carácter progresivo con la evolución histórica. En sus primeras épocas, la intervención pública tiene por finalidad casi exclusiva el mantenimiento del orden público. Posteriormente, se añadirán la seguridad de personas (principalmente de los asistentes) y bienes (en relación con problemas derivados de la construcción o uso de las instalaciones en que se celebren), la higiene de los locales y establecimientos, la propia comodidad de los asistentes, la moralidad pública y, ya en la actualidad, la promoción cultural, la tranquilidad y la salud de los afectados por los espectáculos, el honor de las personas, el respeto a la intimidad, la protección de discapacitados, la conservación del medio ambiente y la protección de los derechos de los consumidores, entre otras; y sin olvidar la trascendencia socioeconómica de este sector. Es más, a veces la intervención pública en materia cultural está estrechamente unida a la protección de otras personas o bienes y a otros sectores (p. ej., la infancia y juventud tal como destaca la STC 49/1984, de 14 de Abril).

Asimismo, en esta creciente intervención a lo largo del tiempo, las Administraciones Públicas han utilizado diversas técnicas e instrumentos, debiendo destacarse las medidas de fomento, como apoyo institucional a la actividad concreta, las acciones prestacionales de servicio público y en particular las medidas de policía, como medios de control para garantizar la seguridad y la defensa de los derechos implicados o bien para favorecer un adecuado desarrollo del espectáculo correspondiente, y en estrecha relación con la legislación de orden y seguridad públicas.

En este sentido, en el ámbito de los espectáculos y las actividades recreativas la Administración Pública también utiliza de forma ordinaria la potestad sancionadora, en los supuestos de incumplimiento de la normativa aplicable y con una cierta finalidad disuasoria de actitudes futuras contrarias a la misma.

Todo lo anterior es naturalmente predicable de uno de los ámbitos culturales

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más importantes a lo largo de la Historia y en la actualidad, como es la fiesta de los toros, la Fiesta Nacional, ya que es “un elemento constitutivo de nuestra propia y peculiar realidad social tras el cual subyace toda una concepción del mundo que nos es propia, que expresa nuestro privativo modo de ser, de entender y de estar en el mundo, que da cuenta de…nuestra cultura en el sentido más profundo y más auténtico del término, sin la cual, sencillamente, no seríamos ya nosotros” (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ). Fiesta taurina que constituye uno de los sectores más intervenido por la Administración Pública a los largo de la Historia, y además de una forma bastante contundente pues hasta épocas muy recientes los Poderes Públicos la han prohibido, con distintos instrumentos; prohibiciones no obstante nunca cumplidas. Actualmente, y a pesar de que la Constitución Española no la menciona en ningún precepto, la fiesta de los toros está regulada en una ley nacional, justificada en la necesidad de una reglamentación uniforme en toda España, así como en varias reglamentaciones regionales, no exentas de problemas, que prevén diversas potestades e instrumentos administrativos con la finalidad de garantizar la seguridad pública, los derechos de los espectadores y de la propia pureza de los festejos taurinos, e incluyendo con normalidad la regulación de la potestad sancionadora.

II. EL RÉGIMEN DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL ÁMBITO DE LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y LAS ACTIVIDADES RECREATIVAS. 1. Breve referencia histórica de la potestad sancionadora en materia de espectáculos públicos.

El Poder Público ya intervenía directamente en la organización de espectáculos en Grecia y en Roma, cuyos dirigentes los prohibirán en algunos casos por razones de moralidad. Más adelante, en la Edad Media, renacerán tanto para los nobles y caballeros, mediante fiestas y cacerías (entre las que debemos mencionar en España las de toros bravos, el uro, como antecedente de la fiesta taurina), y más adelante con los torneos de preparación para las guerras u otros fines (desafío o prueba en juicio, por lo que fueron prohibidos), como para el pueblo llano, que crearán juegos públicos, principalmente de ejercicios de fuerza, bailes, carreras de caballos y encierros de toros.

En España, ya la Reina Emperatriz adoptó en Viena, el 4 de Enero de 1754, un Decreto prohibiendo los espectáculos públicos en los tiempos del año dedicados al culto divino o por los cumpleaños o muerte del Emperador (Gaceta de Madrid de 5 de Febrero), y la Novísima Recopilación de 1805 se refiere a las diversiones privadas (como bodas y bautizos) y públicas, incluyendo ciertas prohibiciones, sobre el uso de escopetas y arcabuces o sobre los toros, así como algunas disposiciones referentes a la policía de espectáculos (de la época de Carlos III, en 1766, y Carlos IV, en 1803).

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Sin embargo, hasta la segunda mitad del siglo XIX no aparecerán normas reguladoras de los espectáculos (en materia de policía de espectáculos, en 1852; prohibiendo que los niños participaran en ejercicios peligrosos de los circos, en 1878; regulando la construcción y reparación de edificios destinados a espectáculos, en 1885, o nuevamente en materia de policía de espectáculos, en 1886).

Será, no obstante, en el siglo XX, cuando se adopten disposiciones directas en la materia. Así, la Real Orden Circular del Ministerio de la Gobernación, de 28 de Julio de 1904, reafirma el deber de los Gobernadores Civiles de no autorizar la celebración de diversiones públicas que amenacen la seguridad de los asistentes (Gaceta de Madrid del 30), y la Real Orden Circular del Ministerio de la Gobernación de 17 de Agosto de 1907 recuerda, también a los Gobernadores Civiles, el cumplimiento de las disposiciones en materia de policía de los edificios destinados a espectáculos públicos, previendo ya multas por el incumplimiento de la mismas. No obstante, es mediante Real Decreto de 19 de Octubre de 1913, cuando se apruebe el primer Reglamento completo en la materia, que incluye la regulación de la policía de los espectáculos, previendo la prerrogativa pública de suspender los mismos por causa de orden público, ciertas prohibiciones (como, en espectáculos en locales cerrados, fumar fuera de las salas previstas, permanecer en pie o con el sombrero puestos, producir ruidos u otras manifestaciones que perturben las funciones, caricaturizar a personas o asistir con armas a los bailes, entre otras) así como la imposición de multas, y estableciendo también ciertas disposiciones en materia taurina.

Años más tarde, sin perjuicio de otras disposiciones concretas (p. ej., en materia de horarios o edad de asistencia a los espectáculos), y ante la falta de medidas respecto a algunos problemas en el Reglamento de 1913 (como bomberos, carácter ignífugo de las salas, horarios o entrada a los espectáculos), mediante Orden del Ministerio de la Gobernación, de 2 de Abril de 1934, se crea una Comisión de técnicos para redactar un Anteproyecto de Reglamento de Espectáculos (Gaceta de Madrid del 3).

Seguidamente, mediante Orden del Ministerio de la Gobernación, de 3 de Mayo de 1935, se aprobará el Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos (Gaceta de Madrid del 5), que ha estado en vigor, no sin problemas y con algunas modificaciones puntuales, durante cincuenta años, hasta 1982. Este amplio Reglamento, pues consta de 228 artículos, regula con detalle la licencia de apertura de los locales destinados a los mismos, los espectáculos concretos (incluyendo las corridas de toros, novillos y becerros), los actores, el público y las empresas, los edificios y locales cerrados y para espectáculos al aire libre (incluyendo las plazas de toros), el alumbrado, calefacción y ventilación de los edificios, y las precauciones y servicio contra incendios. Asimismo, se crea la Junta Consultiva e Inspectora de Espectáculos, de ámbito provincial, con funciones de reconocimiento previo para autorizar la apertura o reforma de los establecimientos para celebrar los espectáculos (arts. 101 a 108), y, de una forma poco precisa y sistemática, se prevén, no de forma conjunta, la posibilidad de suspender los espectáculos por causa de

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orden público y se establecen algunas prohibiciones y las correspondientes multas a imponer por los Gobernadores Civiles, en relación con materias variadas (como el retraso en el comienzo de las funciones, la infracción de las disposiciones sobre la censura de los cinematógrafos, ciertas prohibiciones en relación con los cafés cantantes y análogos o en materia de billetes; aunque para el público no se prevén expresamente). Para terminar, debe señalarse que el Reglamento regula las corridas de toros, novillos y becerros, en cuanto a la organización del festejo, y las plazas de toros, aunque se remite a sus Reglamentos especiales e insiste en tener en cuenta la seguridad de los espectadores (arts. 70 a 81 y 169 a 179).

Posteriormente, la Orden del Ministerio de Educación Nacional de 26 de Enero de 1948 regula la inspección de los espectáculos públicos (BOE del 30), que crea el Servicio de Inspección de Espectáculos Públicos en las Delegaciones Provinciales de Educación Popular, previendo la sanción conveniente para as empresas que se resistan a los ordenado, en relación con las propias funciones de los inspectores.

Más adelante, mediante Orden del Ministerio de Información y Turismo, de 21 de Septiembre de 1962, se regulará de nuevo el Servicio de Inspección de Espectáculos Públicos (BOE del 2 de Octubre), previendo la sanción correspondiente en caso de resistencia de las empresas a las disposiciones de la misma. 2. Regulación constitucional y sistema competencial en materia de espectáculos públicos. La Constitución Española de 1978 incluye, como principios rectores de política social y económica la obligación de los Poderes Públicos tanto de promover y tutelar el acceso a la cultura y el derecho de todos a la misma, como de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio cultural de los pueblos de España y de los bienes que lo integran (arts. 44 y 46). Además, debe tenerse en cuenta que la materia cultural no se asigna competencialmente a ninguna Administración, sin perjuicio de alguna referencia a aspectos concretos, encontrándonos pues ante una competencia compartida, tal como refleja el art. 149-2º al establecer que, “sin perjuicio de las competencias que puedan asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”, y reitera la STC 49/1984, de 14 de Abril, al señalar que “hay, en fin, una competencia estatal y una competencia autonómica en el sentido de que más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales”.

Sin embargo, la materia relativa a los espectáculos públicos, en general, no aparece en absoluto ni en el art. 149 del Texto Constitucional, relativo a las competencias exclusivas del Estado, ni en el art. 148, relativo a las

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competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas; aunque ambos preceptos sí hacen referencias a materias estrechamente relacionadas con los mismos, entre las que debemos destacar, por lo que se refiere a las competencias del Estado, las relativas a la defensa del patrimonio cultural y artístico (art.149-1º- 28ª) y a la seguridad pública (Apdo. 1º-29ª del mismo precepto), y, por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, las relativas a museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma (Apdo. 1º-15), al patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma (Apdo.1º-16), al fomento de la cultura (Apdo. 1º-17ª), la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial (Apdo. 1º-18ª) o la promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio (Apdo. 1º-19).

Al no mencionarse los espectáculos públicos en el art. 149 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía podían asumir la competencia correspondiente; cuestión que, debido a la ficticia distinción de Comunidades en cuanto al proceso de acceso a la autonomía, no fue asumida en su día de forma homogénea por las diecisiete Comunidades.

Diversidad competencial que fue eliminada, una vez firmados los Pactos Autonómicos de 28 de Febrero de 1992, mediante la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de Diciembre, de Transferencia de Competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución (BOE del 24), cuyo art. 2-d transfiere a esas Comunidades las competencias exclusivas sobre espectáculos públicos, si bien tal competencia se entiende sin perjuicio de la competencia nacional sobre seguridad pública (art. 8-1º).

De acuerdo con lo anterior, todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia sobre espectáculos públicos; junto a las ya mencionadas en materia cultural. Sin embargo, debe resaltarse que la competencia sobre espectáculos, según se entiende habitualmente, únicamente permite regular las condiciones externas bajo las cuales han de desarrollarse los mismos, es decir lo relativo a la seguridad pública, la vida y la integridad de los participantes en los mismos y la tranquilidad y comodidad de los espectadores; pues, tal como ha señalado la STC 148/2000, de 1 de Junio, FJ nº 10, citando otras, en esta materia se incardinan las prescripciones que, velando por su buen orden, se encaucen a la protección de las personas y bienes “a través de una intervención administrativa ordinaria –de carácter normal y constante-”, caracterizándose la policía de espectáculos en que sus medidas permiten el desarrollo ordenado del espectáculo, según su naturaleza concreta.

Por su parte, al Estado le corresponde la competencia exclusiva en materia de seguridad pública (art. 149-1º, 29ª-CE), así como también las ya referidas al ámbito cultural, teniendo en cuenta, respecto a este último sector, que la citada STC 49/1984, de 14 de Abril, señala que “la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades autónomas, y aún podríamos añadir de otras Comunidades, pues allí donde vive una comunidad hay una manifestación cultural respecto

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de lo cual las estructuras públicas representativas pueden ostentar competencias, dentro de lo que, entendido en un sentido no necesariamente técnico-administrativo, puede comprenderse dentro de <fomento de la cultura>”; concurrencia competencial que confirma la STC 109/1996, de 13 de Junio.

En función de este sistema de distribución competencial en la materia, la normativa nacional en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas es supletoria de la aprobada por las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo establecido por el art. 149-3º-CE y la DF-2ª de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana de 1992.

Finalmente, a nivel competencial, debe tenerse en cuenta la intervención de Municipios y Provincias, principalmente de los primeros, en una posición de nivel distinto a los anteriores.

De acuerdo con la autonomía constitucionalmente reconocida, y garantizada (arts. 2 y 137), las competencias concretas de los Municipios y Provincias las determinan las leyes nacionales y autonómicas, de acuerdo con las de uno y otras en materia de régimen local (art. 149-1º-18ª, CE), estableciéndose su régimen mínimo en la Legislación básica sobre régimen local, y permitiéndose su desarrollo a las normas autonómicas. Así, a nivel nacional, este régimen se establece en la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de Abril, BOE del 3, modificada en varias ocasiones, principalmente en 1999 y 2003), que precisa en marco funcional de los Municipios (arts. 2 y 25), sobre el que deben precisarse sus competencias en los términos de la legislación nacional y autonómicas. En la lista de materias del último precepto mencionado se incluyen algunas estrechamente relacionadas con los espectáculos públicos, tales como seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, protección civil, patrimonio histórico-artístico, defensa de usuarios y consumidores, y actividades o instalaciones culturales. Seguidamente, el art. 26 establece los servicios públicos obligatorios y mínimos a prestar por los Municipios, en función de su población, no incluyendo ninguno directamente relacionado con los espectáculos públicos, aunque sí alguno más indirectamente relacionado (como pavimentación de las vías públicas en todos los Municipios o protección civil en los Municipios con más de 20.000 habitantes). Además, los Municipios pueden intervenir en la actividad de los ciudadanos con diversos instrumentos, según lo establecido en el art. 84-LBRL, como ordenanzas y bandos, sometimiento a previa licencia y otros instrumentos de control preventivo u órdenes individuales. Por lo que se refiere a las Provincias, y siguiendo el mismo modelo de atribución competencial de los Municipios, se le reconocen principalmente competencias de asistencia y ayuda a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad, y de fomento y administración de los intereses peculiares de la propia Provincia (arts. 2 y 36-LBRL).

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3. El Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de 1982, y su problemática vigencia. El tiempo transcurrido desde 1935, en que se aprobó el Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos, ha provocado cambios de tal envergadura en la problemática de los propios espectáculos, en las preocupaciones y actitudes de la sociedad y en las estructuras administrativas competentes en la protección de los intereses generales, que justificaron la aprobación, mediante el Real Decreto 2816/1982, de 27 de Agosto, del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (BOE de 6 de Noviembre).

El nuevo Reglamento es un texto amplio, de 82 artículos, y completo, al regular los lugares, recintos e instalaciones destinados a los mismos, incluyendo el régimen de los edificios y locales cubiertos, de los campos de deportes, recintos e instalaciones eventuales y de las licencias correspondientes, y la organización de los espectáculos y actividades recreativas, estableciendo la regulación de los sujetos que intervienen en los espectáculos, su celebración y la intervención de la Autoridad gubernativa, incluyendo la previsión de las infracciones, nada menos que 39, en materia de locales, recintos, instalaciones y servicios, así como propiamente en materia de organización y celebración de los espectáculos y actividades recreativas, y las sanciones convenientes, que van desde multas y suspensión o revocación de licencias o autorizaciones, hasta la suspensión de espectáculos, el cierre o clausura de locales y la baja de las empresas del registro correspondiente (arts. 81 y 82).

Al ser un texto posterior a la Constitución Española, el principal problema jurídico, y no sin importancia, derivado del Reglamento será precisamente la regulación del régimen de infracciones y sanciones, por su inadecuación a las exigencias de la misma.

En efecto, la Constitución Española, haciendo referencia a los preceptos que más directamente afectan o inciden en la materia de espectáculos públicos, se inicia estableciendo que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”, propugnando como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, entre otros (art. 1-1º); valor superior de libertad que “implica, evidentemente, el reconocimiento, como principio general inspirador del mismo [del ordenamiento jurídico español], de la autonomía del individuo para elegir entre las diversas opciones vitales que se le presenten, de acuerdo con sus propios intereses y preferencias” (STC 132/1989, de 18 de Julio), y que “autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad (arts. 93 y 103.1) impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal” (STC 83/1984, de 24 de Julio). Sobre esta base, el art. 9-CE afirma la sujeción de los ciudadanos y de los Poderes Públicos a la propia Constitución y al resto de ordenamiento jurídico; garantizando, por ello,

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entre otros, los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Principios que “tienen carácter informador de todo el ordenamiento jurídico…que debe así ser interpretado de acuerdo con los mismos” (STC 4/1981, de 2 de Febrero), que “son origen inmediato de derechos y de obligaciones y no meros principios programáticos” (STC 21/1981, de 15 de Junio), y “que allí donde la oposición entre las Leyes anteriores y los principios generales plasmados en la Constitución sea irreductible, tales principios, en cuanto forman parte de la Constitución, participan de la fuerza derogatoria de la misma, como no puede ser de otro modo” (STC 4/1981, de 2 de Febrero).

En relación con los principios de legalidad y reserva de ley es oportuno destacar la STC 83/1984,de 24 de Julio, al señalar que el “principio de reserva de ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado”, y que “su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos”, aunque admite ciertas remisiones normativas reglamentarias, siempre que no sean independientes y que estén subordinadas a la ley, y la STC 209/1987, de 22 de Diciembre, que afirma que, de acuerdo con lo establecido en el art. 97 de la Constitución, “el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la Ley de modo inmediato o, al menos, de manera mediata, a través de la habilitación”.

Particular importancia en relación con la nueva situación jurídica sobrevenida del Reglamento de 1982, son los arts. 24 y 25 del Texto Constitucional. El primero reconoce el derecho fundamental de todas las personas a la tutela judicial efectiva y a la interdicción de la indefensión, y el segundo, de particular relevancia en el ámbito jurídico de la fiesta taurina, plasma el principio de legalidad penal en el doble sentido de la predeterminación legal de las conductas sancionables y de las penas y sanciones que se pueden imponer (STC 89/1983, de 2 de Noviembre), aplicable naturalmente al Derecho Administrativo sancionador (como prevé expresamente la Constitución y reitera, entre otras muchas, la STC 101/1988, de 8 de Junio). Por ello, tras la entrada en vigor de la Constitución Española, toda remisión a la potestad reglamentaria para definir infracciones y sanciones carece de toda virtualidad (como señala la STC 219/1991, de 25 de Noviembre), al interpretar la “legislación vigente” del art. 25-1º como la afirmación de una reserva de ley; aunque, en el ámbito sancionatorio administrativo, la doctrina constitucional respeta la situación jurídica anterior, en la que era normal tipificar infracciones y sanciones en normas reglamentarias (tal como señala la STC 101/1988, de 8 de Junio), lo que no es el caso del Reglamento de Espectáculos de 1982, y sí efectivamente se establece en relación con el Reglamento Taurino de 1962, como veremos. Además, la Constitución Española (arts. 19, 21, 35 y 38) reconoce, como derechos fundamentales, los relativos a la libre circulación, el derecho de reunión, el derecho a la libre

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elección de profesión u oficio y el derecho a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (STC 83/1984, de 24 de Julio).

No obstante la claridad de las previsiones constitucionales y de la doctrina reseñada, el Tribunal Supremo avaló durante un tiempo la cobertura legal del Reglamento de 1982, para después rectificar, en una errática evolución jurisprudencial, tal como describe con precisión la STS de 10 de Febrero de 1998 (AR 1451).

Así, efectivamente, la STS de 9 de Marzo de 1985 (AR. 1500) mantiene la legalidad del Reglamento sobre la base de que regula la misma materia del Reglamento de 1935, remplazándolo, cuya vigencia se mantuvo con la Ley de Orden Público de 1959 y antes con la Ley de Régimen Local de 1955, que también avalan la legalidad del nuevo, e incluso se cita un Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana, y que el propósito del nuevo texto, mientras el Gobierno renueva la “habilitación legal para ejercer la potestad reglamentaria”, es atender a la ineludibles e inaplazable necesidad de actualizar la reglamentación en la materia; concluyendo que el Consejo de Ministros tenía competencia y estaba habilitado legalmente para dictar el Reglamento citado. Argumentación que asumen las SsTS de 11 de Septiembre de 1990 (AR. 6870) y de 29 de Noviembre de 1990 (AR. 9136).

Seguidamente, y de acuerdo plenamente con la Constitución Española y con otras Sentencias dictadas desde 1981, la STC 42/1987, de 7 de Abril, precisamente dictada en un recurso de amparo relativo a una sanción en materia de casinos de juego, regulados en un Reglamento de 1979, mantiene la aplicación del art. 25-1º-CE, entendiendo que el término “legislación vigente” contenida en este precepto “es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora”.

De acuerdo con esta doctrina, varias Sentencias del Tribunal Supremo, dictadas en 1991 (como la dictada el 11 de Marzo, AR. 2192), asumen la insuficiente cobertura legal del Reglamento de de Espectáculos, si bien, de forma sorprendente, la STS de 10 de Julio de 1991 (AR. 5354), dictada en revisión, confirmará la legalidad del Reglamento sobre la base de la doctrina de la Sentencia de 1985, citada, y ello porque este “propiamente es una normativa actualizada de las disposiciones dispersas anteriores…adaptado a la normativa posterior”, en concreto la Ley de Orden Público de 1959 y la Ley de Régimen Local de 1955, por lo que “en tal sentido puede sostenerse la cobertura que a tal Reglamento sigue prestado la Ley de Orden Público en las situaciones de normalidad”, y además el Tribunal Supremo, lo que es bastante criticable, mantiene que el principio de legalidad no incide sobre disposiciones y actos anteriores al momento en que la Constitución fue promulgada; es decir, que “no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materia y situaciones respecto de las cuales tal reserva no consta de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución”, y ello a pesar de lo establecido en la vieja Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Doctrina que reiteran, entre otras, las SsTS de 24 de Junio de 1992 (AR. 4718), de 27 de Febrero de 1993 (AR. 1295), de 15 de Marzo de 1993 (AR. 1685), de 27 de

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Abril de 1993 (AR. 2773), de 21 de Junio de 1993 (AR. 4402), y de 2 de Noviembre de 1993 (AR. 8771); invocando incluso el principio de unidad de doctrina.

Posteriormente, a partir de las SsTC 305/1993, de 25 de Octubre, 333/1993, de 15 de Noviembre, y otras en parecido sentido dictadas en 1994 (como la STC 120/1994, de 25 de Abril, dictada precisamente en un expediente sancionador incoado al amparo del Reglamento de Espectáculos), se mantendrá ya la doctrina correcta derivada del Texto Constitucional, y exigiendo por ello la plena aplicación del principio de legalidad en materia sancionadora. Interpretación que se asume también por el Tribunal Supremo, p. ej, por las Sentencias de 16 de Enero de 1994 (AR. 72), 16 de Noviembre de 1994 (AR. 8460), de 16 de Enero de 1995 (AR. 689), de 30 de Enero de 1995 (AR. 338), de 14 de Noviembre de 1997 (AR. 8572), de 28 de Enero de 1998 (AR. 673) y 2 de Julio de 2001 (AR. 7764), entre otras muchas. 4. La solución a los problemas legales del Reglamento de Espectáculos: la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de Febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Después de varios años de vigencia del Reglamento de Espectáculos, y con la errática doctrina jurisprudencial en pleno auge, los problemas de legalidad del mismo serán eliminados con la aprobación de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de Febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana (BOE de 22), al prever que las autoridades locales seguirán ejerciendo las facultades que les corresponden de acuerdo, entre otras, con la legislación de espectáculos públicos y actividades recreativas (art. 2-2º), al asignar al Ministerio del Interior las competencias en estas mismas materias, entre las que cita (art. 3-1º), al regular, sustantivamente, esas mismas actividades que somete a medidas de policía administrativa (art. 8), al establecer minuciosamente el régimen sancionador (arts. 23 a 39) y de acuerdo con su Disposición Derogatoria.

De acuerdo con las disposiciones de esta Ley Orgánica, el problema de la falta de cobertura legal de la tipificación de las infracciones y sanciones del Reglamento de Espectáculos prácticamente se elimina (debiendo tener en cuenta asimismo las leyes regionales en la materia, aunque la solución en estas no es uniforme); aunque con seguridad son aplicables de forma completa, y sin problemas, los preceptos en materia sancionadora de la Ley Orgánica (arts. 23 a 39), y no las amplias listas del Reglamento, salvo que encuentren base directa en los anteriores.

En relación con los espectáculos públicos y las actividades recreativas, la LOPSC define como infracciones las relativas a la apertura de establecimientos y la celebración de estos sin autorización o excediéndose de sus límites; la admisión en locales o establecimientos de espectadores o usuarios en número superior al que corresponda; la celebración de los mismos sin atender a la prohibición o suspensión acordada; la provocación

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de reacciones en el público que alteren o puedan alterar la seguridad ciudadana; la tolerancia del consumo ilegal o el tráfico de drogas, sustancias estupefacientes y similares o la falta de diligencia para evitarlo; la alegación de datos o circunstancias falsas para obtener las documentaciones previstas en la Ley (siempre que no constituya infracción penal); la carencia de los Registros establecidos también en la propia Ley; la negativa de acceso o la obstaculización de las funciones de inspección o los controles establecidos en relación con los locales e instalaciones; originar desórdenes graves en vías, espacios o establecimientos públicos o causar daños a los bienes de uso público (siempre que no constituya infracción penal); la apertura de establecimientos, el inicio y el desarrollo de las actividades sin autorización o sin adoptar las medidas de seguridad obligatorias, o si las mismas no funcionan o lo hagan defectuosamente, y la comisión de una tercera infracción leve en el plazo de un año. Además se prevé la consideración como infracciones muy graves de algunos de los supuestos anteriores, cumpliendo algunos requisitos. Asimismo, se consideran como infracciones graves a la seguridad ciudadana las relativas al consumo, y tenencia, de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas, siempre que no constituyan infracción penal, y el abandono de los útiles para ello en vías o lugares públicos (arts. 23 a 25).

Como infracciones leves, el art. 26-LOPSC incluye la admisión de menores en establecimientos públicos o en locales de espectáculos, cuando esté prohibido, y la venta o servicio de bebidas alcohólicas a los mismos; el exceso en los horarios establecidos para los mismos; las irregularidades en el cumplimiento de los registros exigidos en las actividades relacionadas con la seguridad ciudadana; la exhibición de objetos peligrosos para las personas con finalidad intimidatorio; desobedecer los mandatos de la autoridad o sus agentes (si no constituye infracción penal; alterar la seguridad ciudadana y causar desórdenes en vías, espacios y establecimientos públicos, y todas las que, no siendo calificadas como graves o muy graves, supongan el incumplimiento de lo establecido en la Ley.

Las infracciones anteriores prescriben a los tres meses, al año y a los dos años, según sean leves, graves o muy graves (art. 27-LOPSC).

En cuanto a las sanciones previstas, se prevén multas (desde 300 € hasta más de 600.000 €, según su gravedad), la incautación de materiales o utensilios, la suspensión temporal de licencias o autorizaciones según la gravedad de las infracciones, y la clausura de instalaciones, locales y establecimientos, también por plazos dependientes de la gravedad de las infracciones. Sanciones que prescriben al año, a los dos o a los cuatro años, según su calificación (art. 28); estando prevista la remisión a la potestad reglamentaria de la concreción de algunos aspectos de la cuantía de las multas y de la duración de las sanciones temporales, teniendo en cuenta su gravedad, la cuantía del perjuicio u la trascendencia para la seguridad ciudadana (art. 30-LOPSC).

Naturalmente se fijan los órganos competentes en materia sancionadora en función de las infracciones concretas (Consejo de Ministros, Ministro del

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Interior, los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y los Subdelegados del Gobierno en las Provincias (de acuerdo con los previsto en la LOFAGE), así como, en el ámbito de los espectáculos públicos y las actividades recreativas, y alguno más, se establece, en relación con las infracciones graves y leves, la competencia sancionadora de los Alcaldes, de acuerdo con las cuantías de las multas y los habitantes de los Municipios correspondientes (art. 29-LOPSC).

Los preceptos restantes del Capítulo (arts. 31 a 39) regulan el procedimiento sancionador, teniendo en cuenta que la LOPSC es anterior a la LRJ-PAC, por unos meses. De forma general, se establece la obligatoriedad del procedimiento sancionador, de acuerdo con los principios de audiencia al interesado, economía, celeridad y sumariedad; la imposibilidad de imposición de sanciones penales y administrativas por unos mismos hechos, y la remisión al Ministerio Fiscal de los hechos que puedan revestir caracteres de infracción penal, siendo en tal caso posible el mantenimiento de las medidas cautelares administrativas, previéndose asimismo la devolución de los expedientes penales si las conductas no se consideran infracciones penales a las autoridades administrativas, por si los mismos pueden constituir infracciones administrativas, quedando las mismas vinculadas por los hechos probados en vía judicial.

La Ley Orgánica posibilita, en el procedimiento sancionador, el nombramiento de instructor y secretario o encargar la instrucción del mismo a la unidad administrativa que corresponda; así como la adopción de medidas cautelares tendentes a asegurar el normal desarrollo del procedimiento sancionador, entre las que se incluyen el depósito en lugar seguro de instrumentos o efectos utilizados en la comisión de las correspondientes infracciones, la adopción de medidas provisionales de seguridad de bienes y establecimientos, la suspensión o clausura preventiva de locales o establecimientos, la suspensión, parcial o total, de actividades, la retirada preventiva de autorizaciones y licencias (art. 37).

Asimismo, se considera que las informaciones aportadas por agentes de la autoridad que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los inculpados, son base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de la aportación de los necesarios (art. 37).

Finalmente, se considera que las sanciones referidas son ejecutivas desde que la resolución adquiera firmeza en la vía administrativa, es decir, cuando ponga fin a la vía administrativa, según el art. 138-3º, LRJ-PAC; previéndose también la fijación por la autoridad competente el plazo para hacer efectiva la multa (no inferior a quince ni superior a treinta días hábiles. Además, es posible hacer públicas las resoluciones firmes en expedientes sancionadores por faltas graves y muy graves, a juicio de la autoridad competente, de

acuerdo con lo establecido reglamentariamente (arts. 38 y 39-LOPSC).

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III. LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL ÁMBITO TAURINO. 1. Breve referencia histórica de la Fiesta Nacional: historia de una prohibición no cumplida,…ni exigida. La fiesta de los toros no ha sido objeto de regulación jurídica hasta épocas relativamente recientes pues el Reglamento de 1917 puede considerarse el primero en la materia, aunque sí se han aprobado normas que han afectado a la misma a lo largo del tiempo, la mayoría de ellas de carácter prohibitivo o limitativo de algunas actividades taurinas. Pero, es más, “el mundo taurino,…ha vivido tradicionalmente a espaldas de la ley” ya que efectivamente el mismo no ha sido regulado hasta hace relativamente poco tiempo y, además, la norma empleada casi siempre será un mero reglamento, teniendo que esperar hasta finales del siglo XX para que por primera vez se regule en un texto legal, precisamente en 1991. No obstante, sí se han publicado numerosas normas, y se han realizado diversas acciones públicas, que han incidido en el mundo de los toros, aunque durante siglos han sido prescripciones de carácter prohibitivo de las fiestas taurinas o tratando de limitarlas lo más posible, particularmente en relación con los festejos populares.

Las primeras normas, sin perjuicio de otras menciones aisladas, se incluyen en Las Partidas del rey Alfonso X El Sabio, en el siglo XIII, que, más que regular la fiesta taurina, prohíbe ciertas conductas, principalmente de religiosos. Más adelante, en el siglo XVI, y debido a la necesidad de adecuar las costumbres a la doctrina de la Iglesia, el Papa Pío V prohibirá que se “corran los toros”, reiterándolo Sixto V, aunque otros suspendieron estas

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prohibiciones (como Gregorio XIII o Clemente VIII). No obstante, las mismas nunca se cumplieron, incluso a la prohibición de Pío V se opuso el rey Felipe II, que mandó elaborar una Memoria en la que resalta el carácter extremadamente antiguo de la costumbre de correr los toros y que siempre había sido permitida por la autoridad de los Príncipes.

En el siglo XVII son destacables las advertencias y disposiciones de la Sala de Alcaldes de Casa y Corte, en Madrid, dictadas en 1610, sobre la conducción de los toros a las plazas, en la que se incluyen prescripciones para prevenir desórdenes públicos, impidiendo la intromisión del gentío en la plaza y prohibiendo el uso de espadas, previendo penas de cárcel, azotes e incluso galeras para los infractores. En este mismo siglo, el rey Carlos II prohibirá las fiestas de los toros.

El siglo XVIII es el tiempo de la consolidación del toreo a pie tal como lo conocemos actualmente y de la negativa influencia de las ideas ilustradas en contra de la fiesta de los toros; iniciándose precisamente con la prohibición de la celebración de corridas de toros en Madrid y sus alrededores, adoptada por Felipe V en 1704. Más destacables son las ordenanzas formadas por el Consejo de Castilla hacia 1770 por orden de Carlos III, en las que se prevé la existencia de alguaciles y soldados con la función de despejar la plaza de toros, la vigilancia sobre la seguridad del edificio, la asistencia de médicos, cirujanos y botiquines, así como los avisos, mediante pregonero, de los castigos por el incumplimiento de ciertas prescripciones. No obstante, el mismo Monarca aprobará una prohibición de la fiesta taurina en 1785, si bien la misma tampoco se cumplirá, teniendo que recordarse la misma en años sucesivos; tolerándose poco a poco que se “corriesen toros y novillos” embolados y siempre que los beneficios fueran destinados a fines benéficos.

Por tanto, el siglo XVIII finaliza sin regulación directa alguna sobre la fiesta de los toros, y reiterando jurídicamente la conocida línea de prohibición, o limitación, de la misma. Situación que no cambiará con el inicio del siglo XIX.

Así, el rey Carlos IV insistirá en la prohibición absoluta en todo el reino de las fiestas de toros y novillos de muerte, adoptando disposiciones en tal sentido en 1804 y 1805, y que se reiteran en la Novísima Recopilación. Prohibiciones que levantarán primero José Bonaparte, que elaboraría una encuesta en la materia con referencias a la seguridad pública y constructiva, y después Fernando VII, quien se haría ganadero de toros bravos y crearía la Escuela de Tauromaquia de Sevilla en 1830.

Seguidamente, las nuevas ideas reformadoras de la Administración que puso en marcha Javier de Burgos en los años treinta del siglo XIX, junto a la consolidación de la fiesta de los toros, a pesar de las reiteradas prohibiciones nunca cumplidas, explican la nueva política pública en relación a las mismas, que será la de la tolerancia, al asumirse que no había otro remedio, dada la afición generalizada a las mismas en toda España, con una intervención administrativa autorizándolas en su caso, y también poniendo trabas, dada la consideración oficial del espectáculo; situación bien visible en el importante Real Decreto de 30 de Noviembre de 1833, aprobando las conocidas

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Instrucciones a los Subdelegados de Fomento en las Provincias. Siendo esta disposición la clave explicativa de la evolución posterior de la normativa taurina, caracterizada por la regulación “de tapadillo”, con protagonismo de los futuros Gobernadores Civiles, ausencia de normas nacionales, ambigüedad y silencios de la legislación general o el reforzamiento de la justificación de la cláusula de protección del orden público para refirmar la intervención administrativa; de tal forma que la Administración no ignora la existencia de una prohibición nunca derogada formalmente, pero se mantiene al margen, debido a la consolidación en la práctica del espectáculo; lo que justifica también su consideración como un problema de orden público.

En esta época, debe citarse que será D. Melchor Ordóñez, a la sazón Jefe Político de Málaga en 1847, quien apruebe el primer ensayo de reglamento taurino con un texto de 1 de Junio relativo a “Condiciones bajo las cuales ha sido concedido por el señor jefe político de esta provincia el permiso para las dos corridas de toros que tendrán lugar en esta ciudad los días 3 y 13 del corriente”, que, si técnicamente es únicamente un acto administrativo autorizando las corridas de toros reseñadas, sin efectos jurídicos más allá de tales acontecimientos, materialmente es muy destacable por su contenido detallado y minucioso, en relación al desarrollo de las mismas; denotando claramente la intención de la autoridad administrativa de la época de exigir determinadas cuestiones que se entendían que redundaría en beneficio de la fiesta, o de su tranquilidad, por la mención al orden público o a las entradas a la plaza, y de ahí su apariencia reglamentaria. Texto al que seguirán otros similares para las plazas más importantes (Cádiz, Pamplona, Madrid, Barcelona o Sevilla), hasta finales de siglo.

Desde el punto de vista general, mediante Real Orden de 3 de Julio de 1865 se suprime en las corridas de toros “el despejo que se ha acostumbrado á verificar en las plazas por la fuerza armada”; actividad que se llevaba a cabo con una clara finalidad de orden público antes del inicio de éstas, impidiendo que los aficionados se mezclasen con los toreros en el coso taurino, sobre lo que debe tenerse en cuenta algunos reglamentos de las plaza permitían a los mismos estar en el coso antes del comienzo del festejo y al finalizar este. Asimismo, la Real Orden de 31 de Octubre de 1882 (Gaceta de Madrid de 1 de Noviembre) prohíbe la apertura de nuevas plazas de toros sin consultar al Ministerio, exige autorización la celebración de las corridas de toros o de novillos, aunque su concesión se somete a una “prudente limitación”, y no permite a los Ayuntamientos destinar fondos a espectáculos taurinos si no tienen cubiertas sus obligaciones de instrucción pública. Debiendo tenerse en cuenta además que, unos años más tarde, se aprobará el “Reglamento para la construcción y reparación de edificios destinados a espectáculos públicos”, de 27 de Octubre de 1885 (Gaceta de Madrid del 28), aplicable también a las plazas de toros.

El siglo XX va a suponer la institucionalización jurídica de las corridas de toros, salvando no pocos obstáculos, sobre la base de una consolidación real de la fiesta que venía del siglo XVIII. Sin embargo, las fiestas taurinas

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populares y tradicionales, generalizadas por toda España, seguían siendo toleradas por los poderes públicos, pero en ningún momento fueron reguladas. Así, la Real Orden Circular del Ministerio de la Gobernación, dirigida a los Gobernadores Civiles, de 13 de Noviembre de 1900 (Gaceta de Madrid nº 319, de 15 de Noviembre de 1900), procede a prohibir los mismos, y recuerda “á los Alcaldes que están obligados á impedir la celebración de espectáculos de esa índole, para lo cual pueden reclamar el auxilio de la fuerza pública, siempre que lo estimen necesario; imponer los correctivos que procedan á los contraventores, entregándolos á los Tribunales en los casos en que la desobediencia implique responsabilidad criminal, y disponer se reconcentre la Guardia Civil en los pueblos donde sea costumbre celebrar en determinados días esas incultas diversiones, para exigir el respeto á lo mandado”; orden que se espera se “haga cumplir con el mayor celo y energía”.

No obstante, y siguiendo la tradición española, estas normas no eran muy obedecidas, siguiendo celebrándose tales festejos taurinos por todos lo pueblos de España; por lo que, la Real Orden Circular del Ministerio de la Gobernación, de 28 de Julio de 1904 (Gaceta de Madrid de 30 de Julio), basándose en el art. 25 de la Ley Provincial de 1882, y la Real Orden Circular del Ministerio de la Gobernación, de 5 de Febrero de 1908 (Gaceta de Madrid nº 37, del 6), proceden nuevamente a su prohibición, y estableciendo esta última sanciones por la infracción de sus prescripciones.

Unos años más tarde, y después de los ensayos de los reglamentos particulares para las plazas de toros, mediante Real Orden de 28 de Febrero de 1917 se aprueba el “Reglamento de las Corridas de Toros, Novillos y Becerros” (Gaceta de Madrid nº 62, de 8 de Marzo de 1917), que incluye algunas disposiciones en materia de vigilancia y seguridad.

Poco después, mediante Real Orden de 20 de Agosto de 1923 (Gaceta de Madrid del 28) se aprueba un nuevo “Reglamento de las Corridas de Toros, Novillos y Becerros”, sin apenas novedades respecto al texto anterior. Sin embargo, prácticamente no entró en vigor pues será derogado por la Real Orden de 9 de Febrero de 1924 que aprueba el “Reglamento Oficial de las corridas de toros, novillos y becerros, que ha de regir en las plazas de primera categoría de España” (Gaceta de Madrid del 21), que sigue lo establecido en el de 1917, con pocas innovaciones.

Sin embargo, el texto a destacar en estos años es el “Reglamento oficial para la celebración de espectáculos taurinos y de cuanto se relaciona con los mismos”, aprobado por Real Orden de 12 de Julio de 1930 (Gaceta de Madrid del 15). El texto, muy completo, reglamenta la organización del espectáculo (destacando que se prohíbe hacer recortes y llamar la atención de los toros, y a los llamados “espontáneos” arrojarse “al redondel”, prescribiendo su retirada inmediata; cuestión que se regulará de nuevo por Orden Ministerial de 14 de Agosto de 1932, Gaceta de Madrid de 1 de Septiembre), la presidencia y el espectáculo completo, finalizando con ciertas generalidades, incluyendo diversas sanciones.

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Seguidamente, la Segunda República retomará la política prohibicionista de la fiesta de los toros, en particular de los festejos populares (p. ej., mediante Orden Ministerial de 28 de Agosto de 1931, Gaceta de Madrid del 29, y mediante Orden Circular de 22 de Junio de 1932, Gaceta de Madrid del 23, que incluyen algunas sanciones tendentes a asegurar el cumplimiento de las prohibiciones). Asimismo, debe recordarse la aprobación del Reglamento de Policía y Espectáculos Públicos de 1935, ya mencionado.

Finalizada la Guerra Civil, la fiesta de toros acusará los efectos de la contienda al causar ésta estragos en las ganaderías de bravo, lo que justificará la lidia de reses de menor peso; problema que, junto el asunto del “afeitado” de los toros, se aborda en la Orden Ministerial de 10 de Febrero de 1953, sobre la edad, el peso y defensas de los toros de lidia (BOE del 11), cuya Exposición de Motivos debe resaltarse al definir de manera clara y adecuada la fiesta de los toros, al señalar que “se funden en la llamada fiesta nacional facetas de valor, destreza, riesgo y gracia, que dan elevado rango artístico a lo que sin ellas pudiera ser estimado cruento sacrificio de un noble y bravo animal”, y añadir que “tal vez lo que otorga más sabor estético a la fiesta española por excelencia, sea la gallardía de los lidiadores, salvando a fuerza de serenidad e inteligencia, el peligro de unas reses llenas de acometividad y poderío”.

Posteriormente, y debido a las reformas del texto de 1930 y a la evolución de la propia fiesta de los toros, mediante Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1962 (BOE del 20 y del 23) se aprueba “el Texto Refundido del nuevo Reglamento de Espectáculos Taurinos”, con la finalidad de actualizar las normas e incorporar las mejoras del mismo que la práctica aconsejaba, y que constituye un largo y detallado Reglamento de 138 artículos y una disposición final (derogatoria), que hacen referencia a las plazas de toros, las dependencias, la organización del espectáculo, los espectadores, la Presidencia, las operaciones preliminares, los picadores, los banderilleros, los espadas, las novilladas, las becerradas, los festivales y el toreo cómico, la suerte de rejones y las operaciones finales; justificándose en su carácter refundidor las escasas novedades del mismo, si bien debe destacarse que es la primera norma que regula, permitiéndolos, los encierros de toros tradicionales y los festejos taurinos a celebrar en plazas no permanentes. En relación con la materia sancionadora, el art. 138 prevé, con motivo de los espectáculos taurinos, la imposición de multas “en los casos que taxativamente” se establecen en el propio texto (p. ej., en relación con la prohibición de permanencia de personas fuera de las localidades destinadas al público y la intervención en la lidia de toda persona ajena a las cuadrillas, siendo posible proceder a su detención y a imponer la sanción correspondiente; e incluso autorizando al Alcalde para suspender el espectáculo y hacer despejar la plaza, si la invasión del ruedo se realizase en masa; si se permite actuar a algún individuo sin estar previamente anunciado; en relación con insultos de los espectadores o el lanzamiento de almohadillas u otros objetos al ruedo, y en particular con los “arreglos” y “afeitados” a las astas de los toros), sin perjuicio de otras que correspondan, y añadiendo que, al tener las mismas carácter personal, “nadie vendrá

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obligado a subrogarse en el pago de las mismas, aunque así se estableciera en cláusulas de los contratos, que se consideran nulas y sin ningún valor”. Siendo esta cuestión un problema destacable dada la ínfima categoría de la Orden que aprueba el texto, desde el punto de vista de los principios de legalidad y tipicidad, recogidos en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, aunque tanto, entre otras, la STS de 25 de Junio de 1966 (AR. 89 de 1967), relativa a una sanción a un ganadero de bravo por incumplimiento del art. 134 del Reglamento citado, en relación con las defensas de los toros, y la STS de 23 de Junio de 1971 (AR. 3742), en materia taurina también, justifican la regulación referida sin atender a los principios de legalidad y tipicidad, ya que, según la primera y reproduce casi totalmente la segunda, como las cuestiones enjuiciadas “…para nada rozan la materia penal o criminal propiamente dicha, es de todos los tiempos conocido y por todos los Estados de Derecho practicado, que las facultades en tal orden es de cosas reservadas a la Administración, permiten a ésta regular mencionadas actividades de orden público administrativo, imponiendo y exigiendo multas como sanción, como las que son objeto del Reglamento del Espectáculo taurino que nos ocupa, sin que tales sanciones tengan nada que ver con la prohibición contenida en el artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico, pues ni son dichas sanciones penas propiamente dichas no revisten carácter fiscal de exacciones, tasas, cánones, derechos o cargas de naturaleza similar”; doctrina que será habitual en esta etapa preconstitucional.

2. La incidencia de la Constitución Española de 1978 en la regulación de los espectáculos taurinos. El régimen jurídico nacional vigente de la fiesta de los toros. A) Aspectos generales de la incidencia de la Constitución Española en la regulación jurídica de los espectáculos taurinos. El régimen jurídico de la Fiesta Nacional se ha establecido en normas reglamentarias (meras Reales Órdenes u Órdenes Ministeriales), muchas de ellas basadas en las potestades en materia de orden público de los Gobernadores Civiles, y sin atender mucho, ya en los últimos tiempos de la etapa preconstitucional, a la prioridad de la ley o al principio de jerarquía normativa, ni a la reserva de ley en materia de imposición de penas o exacciones, establecidos tanto en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, como después en el Título Preliminar del Código Civil, reformado en 1974.

En este sentido, la Constitución Española de 1978 supondrá cambios de gran trascendencia en el régimen jurídico de los festejos taurinos derivados de su carácter democrático y de la cláusula del Estado de Derecho, tal como hemos señalado con carácter general al analizar los espectáculos públicos. Si bien, debe resaltarse críticamente que el Texto Constitucional no haga ninguna

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referencia directa a la Fiesta Nacional, a pesar de su significación histórica y su trascendencia real.

En efecto, la Constitución Española, haciendo referencia a los preceptos que más directamente afectan o inciden en la fiesta taurina, se inicia estableciendo que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”, propugnando como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, entre otros (art. 1-1º); valor superior de libertad que “implica, evidentemente, el reconocimiento, como principio general inspirador del mismo[del ordenamiento jurídico español], de la autonomía del individuo para elegir entre las diversas opciones vitales que se le presenten, de acuerdo con sus propios intereses y preferencias” (STC 132/1989, de 18 de Julio, FJ, nº 6), y que “autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad (arts. 93 y 103.1) impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal” (STC 83/1984, de 24 de Julio, FJ, nº 4). Sobre esta base, el art. 9 afirma la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos a la propia Constitución y al resto de ordenamiento jurídico; garantizando, por ello, entre otros, los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Principios que “tienen carácter informador de todo el ordenamiento jurídico…que debe así ser interpretado de acuerdo con los mismos” (STC 4/1981, de 2 de Febrero, FJ, nº 1), que “son origen inmediato de derechos y de obligaciones y no meros principios programáticos” (STC 21/1981, de 15 de Junio, FJ, nº 17), y “que allí donde la oposición entre las Leyes anteriores y los principios generales plasmados en la Constitución sea irreductible, tales principios, en

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cuanto forman parte de la Constitución, participan de la fuerza derogatoria de la misma, como no puede ser de otro modo” (STC 4/1981, de 2 de Febrero, FJ, nº 1).

En relación con los principios de legalidad y reserva de ley es oportuno destacar la STC 83/1984,de 24 de Julio, al señalar que el “principio de reserva de ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado”, y que “su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos”, aunque admite ciertas remisiones normativas reglamentarias, siempre que no sean independientes y que estén subordinadas a la ley (FJ, nº 4), y la STC 209/1987, de 22 de Diciembre, que afirma que, de acuerdo con lo establecido en el art. 97 de la Constitución, “el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la Ley de modo inmediato o, al menos, de manera mediata, a través de la habilitación” (FJ, nº 3).

Particular importancia en relación con la nueva situación jurídica sobrevenida del Reglamento Taurino de 1962, son los arts. 24 y 25 del Texto Constitucional. El primero reconoce el derecho fundamental de todas las personas a la tutela judicial efectiva y a la interdicción de la indefensión, y el segundo, de particular relevancia en el ámbito jurídico de la fiesta taurina, plasma el principio de legalidad penal en el doble sentido de la predeterminación legal de las conductas sancionables y de las penas y sanciones que se pueden imponer (STC 89/1983, de 2 de Noviembre, FJ nº 3), aplicable naturalmente al Derecho Administrativo sancionador (como prevé expresamente la Constitución y reitera, entre otras muchas, la STC 101/1988, de 8 de Junio, FJ nº 3). Por ello, tras la entrada en vigor de la Constitución Española, toda remisión a la potestad reglamentaria para definir infracciones y sanciones carece de toda virtualidad (como señala la STC 219/1991, de 25 de Noviembre), al interpretar la “legislación vigente” del art. 25-1º como la afirmación de una reserva de ley; aunque, en el ámbito sancionatorio administrativo, la doctrina constitucional respeta la situación jurídica anterior, en la que era normal tipificar infracciones y sanciones en normas reglamentarias (tal como señala la STC 101/1988, de 8 de Junio), como efectivamente se establece en el Reglamento Taurino de 1962. Además, la Constitución Española (arts. 35 y 38) reconoce, como derechos fundamentales, tanto el relativo a la libre elección de profesión u oficio, como el derecho a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (STC 83/1984, de 24 de Julio, FJ nº 3).

Por otra parte, como ya hemos señalado en relación con los espectáculos públicos, y como principios rectores de la política social y económica, el Texto Constitucional obliga a los Poderes Públicos a promover y tutelar el acceso a la cultura (art. 44), y a garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de

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España y de los bienes que lo integran (art. 46); ámbitos en los que se integran con normalidad las fiestas de toros, ya que forman parte inescindible de la esencia de España y de los españoles como una de nuestras peculiaridades culturales, y de las más antiguas en el tiempo, como hemos visto, siendo necesario tenerlas en cuenta para conocer completamente la propia historia de España, y por ello es posible mantener su integración de forma ordinaria en la consideración de las fiestas de toros como patrimonio histórico y cultural.

Actividad de promoción cultural de las fiestas de los toros como parte del patrimonio histórico español que corresponde a todos los Poderes Públicos, si bien sobre la base de su regulación jurídica en un instrumento adecuado a los nuevos principios constitucionales; cuestión que no se producirá hasta pasados bastantes años, como veremos inmediatamente.

B) La distribución constitucional de competencias en materia de espectáculos taurinos: Estado, Comunidades Autónomas y Administraciones Locales. El problema de la fragmentación normativa.

La materia de espectáculos o festejos taurinos, y, como ya sabemos, tampoco la relativa a los espectáculos públicos en general, no aparece ni en el art. 149 del Texto Constitucional, relativo a las competencias exclusivas del Estado, ni en el art. 148, relativo a las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas; aunque ambos preceptos sí hacen referencias a materias estrechamente relacionadas con los mismos, entre las que debemos destacar, como ya hemos señalado, por lo que se refiere a las competencias del Estado, las relativas a la defensa del patrimonio cultural y artístico (art.149-1º- 28ª) y a la seguridad pública (Apdo. 1º-29ª del mismo precepto), considerándose además por el Estado el servicio de la cultura como deber y atribución esencial (art. 149-2º), y, por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, las relativas a la ganadería (art. 148-1º-7ª), fomento de la cultura (Apdo. 1º-17ª) o la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial (Apdo. 1º-18ª).

Al no mencionarse los espectáculos taurinos en el art. 149 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía podían asumir la competencia correspondiente; cuestión que, como ya hemos resaltado, debido a la ficticia distinción de Comunidades en cuanto al proceso de acceso a la autonomía, no fue asumida en su día de forma homogénea por las diecisiete Comunidades.

Diversidad competencial que fue eliminada, una vez firmados los Pactos Autonómicos de 28 de Febrero de 1992, mediante la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de Diciembre, de Transferencia de Competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución (BOE del 24), cuyo art. 2-d transfiere a esas Comunidades las competencias exclusivas sobre espectáculos públicos, si bien tal competencia se entiende sin perjuicio de la competencia nacional sobre seguridad pública

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(art. 8-1º). No obstante, y esto debe resaltarse, el art. 8-2º de la misma Ley establece una prescripción de suma importancia, al prever que “queda reservada al Estado la facultad de dictar normas que regulen los espectáculos taurinos”, remitiendo a las Comunidades Autónomas la función ejecutiva en la materia; reserva competencial normativa del Estado que se mantiene en los Reales Decretos de transferencia de competencias, aprobados a partir de 1984. Aunque debe tenerse en cuenta que, respecto a la incidencia de estos últimos, el Tribunal Constitucional mantiene que los mismos no pueden alterar ni constreñir las determinaciones del bloque de constitucionalidad, pues los mismos no ordenan ni atribuyen las competencias autonómicas, las cuales se obtienen y ejercen a través de las reglas integradas en el bloque citado (así, STC 103/1989, de 8 de Junio, FJ nº 2).

A pesar de que esta doctrina prácticamente dejaba en nada la reserva competencial del Estado en relación con la normativa taurina, el modelo de distribución de competencias señalado parecía asentado, por lo que a nivel nacional se dictaron normas sustantivas en la materia (y se interpretaron y desarrollaron las mismas).

Sin embargo, y a pesar de la racionalidad de este modelo competencial en materia taurina, esa prescripción no será atendida en las futuras reformas de los Estatutos de Autonomía, al asumir las Comunidades Autónomas la competencia en materia de espectáculos públicos, aunque sin precisar la reserva normativa como competencia estatal sobre los taurinos.

Es efectivamente, como ya hemos señalado, la competencia autonómica sobre espectáculos es la más utilizada para justificar la intervención normativa de las Comunidades Autónomas en materia taurina, si bien es discutible que esta competencia les otorgue poder suficiente para regular completa y exhaustivamente la fiesta de los toros, al incidir sobre esta otros títulos competenciales que han de tenerse en cuenta (seguridad pública, protección de los consumidores, ganadería, etc., ya mencionados). Es más, la competencia sobre espectáculos, según se entiende habitualmente, únicamente permite regular las condiciones externas bajo las cuales han de desarrollarse los mismos, es decir lo relativo a la seguridad pública, la vida y la integridad de los participantes en los mismos y la tranquilidad y comodidad de los espectadores; pues, tal como ha señalado la STC 148/2000, de 1 de Junio, FJ nº 10, citando otras, en esta materia se incardinan las prescripciones que, velando por su buen orden, se encaucen a la protección de las personas y bienes “a través de una intervención administrativa ordinaria –de carácter normal y constante-”, caracterizándose la policía de espectáculos en que sus medidas permiten el desarrollo ordenado del espectáculo, según su naturaleza concreta. Por ello, no parece que al amparo de la competencia autonómica en materia de espectáculos puedan las propias Comunidades regular en toda su amplitud el desarrollo de una corrida de toros, o de una obra de teatro o de una película de cine o de un partido de baloncesto o fútbol, e incidir de forma limitativa o reduccionista en los mismos.

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Sin embargo, la intervención del Estado en materia taurina se producirá sobre la base de sus competencias constitucionales en materia de seguridad pública y sobre fomento de la cultura (art, 149-1º, 29ª, y 2º), teniendo en cuenta en este último sentido que, según la STS de 20 de Octubre de 1998 (AR. 8923), la conexión existente entre la fiesta de los toros y el patrimonio cultural español permite al Estado ordenar los aspectos de los espectáculos taurinos “mediante los que se persigue el sometimiento de su celebración a reglas técnicas y de arte uniformes que eviten su degradación o impidan que resulte desvirtuada en lo que podemos considerar sus aspectos esenciales”; entendiendo que la normativa autonómica enjuiciada no invade la competencia nacional “por cuanto no regula los aspectos técnicos y artísticos que integran la praxis tradicional de la fiesta”. A pesar de lo cual el Estado no ha puesto en duda las competencias autonómicas en materia de espectáculos, permitiendo así una intervención normativa muy amplia de las propias Comunidades Autónomas.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, se plantea desde hace no mucho tiempo la negativa situación derivada de la proliferación de reglamentos taurinos autonómicos de carácter general para la fiesta y sus protagonistas (ganaderos, profesionales del toreo, espectadores y empresarios) al tener que ver los mismos festejos y trabajar y tomar decisiones con regímenes jurídicos que pueden ser diferentes (p. ej., la protección y garantía de las reses de lidia, los tiempos de los tercios y otras cuestiones); sin tener en cuenta que el arte taurino es universal y que la esencia de la fiesta es y debe ser la misma. Además, debe tenerse en cuenta que la fiesta de los toros es algo más que un mero espectáculo público, al ser sin duda el fenómeno cultural español por antonomasia, y que la propia historia de España es difícil entenderla sin estas fiestas, por lo que siempre ha tenido históricamente una regulación específica, y separada de la normativa general sobre espectáculos públicos; debiendo propugnarse por ello la necesidad de mantener la unidad de la fiesta desde la perspectiva normativa, a nivel nacional, sin duda respecto a las corridas de toros y similares (no sólo incluyendo en esta la esencia de la fiesta en relación al toreo, como las reglas sobre los tercios, pues de otra forma nos podríamos encontrar con un festejo distinto, y al resto de las cuestiones complementarias al mismo, como los toriles o los burladeros sino también aspectos como el reconocimiento de las reses, la protección de los derechos de los espectadores, las condiciones de seguridad de las instalaciones y de los servicios sanitarios, los registros de profesionales, etc.). En el mismo sentido, es necesario resaltar que tales reglamentaciones autonómicas deben en todo momento respetar la libertad de elegir cualquier profesión u oficio (incluyendo la de torero u otra de carácter taurino) y la libertad de empresa (arts. 35 y 38-CE), así como, incluso, la libertad artística de los toreros y demás participantes en los festejos taurinos (art. 20-1º, b-CE), sobre la base de asumir la consideración del toreo como arte o reconocer el carácter artístico del mismo.

Sin embargo, en relación con los festejos taurinos populares y tradicionales necesariamente ha de admitirse una competencia más amplia de las Comunidades Autónomas, al ser los mismos peculiares en cada una de ellas

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(sin perjuicio de que el origen histórico de estos sea el mismo en toda España, como ya hemos argumentado), y debiendo protegerse precisamente los mismos por su carácter tradicional e histórico con normas autonómicas específicas, ya que las Comunidades son competentes sobre fiestas populares y sobre patrimonio cultural, tal como establece la ya citada STS de 20 de Octubre de 1998, al afirmar que “no parece que la competencia estatal pueda referirse a materias que, aun afectando a ésta [a la fiesta de los toros], poco tienen que ver con la regulación de aspectos no [sic] esenciales a la fiesta taurina, como son los relacionados con su celebración en plazas no estables o su relación con espectáculos tradicionales de índole popular”; aunque, en todo caso, las normas autonómicas deben respetar las de carácter nacional que se basen en competencias constitucionales del Estado. En este mismo sentido se pronuncia la STS de 2 de Septiembre de 2009, relativa a la impugnación de un apartado del Reglamento de Festejos Taurinos Populares de 2001, de la Comunidad de Aragón, en la que se acepta la Sentencia apelada, que mantiene que “nos hallamos ante una materia cuya regulación compete a las Comunidades Autónomas, por lo que el Decreto aprobado por el Gobierno de Aragón desplaza la normativa estatal”, y señalar claramente el propio Tribunal Supremo que “la materia relativa a los festejos taurinos populares compete regularla a las Comunidades Autónomas”.

Finalmente, a nivel competencial, debe tenerse en cuenta la intervención de Municipios y Provincias, como ya hemos señalado en relación con los espectáculos públicos.

C) El régimen nacional vigente de la fiesta de los toros: la Ley 10/1991, de 4 de Abril, sobre Potestades Administrativas en materia de Espectáculos Taurinos y el Reglamento de Espectáculos Taurinos de 2 de Febrero de 1996.

Publicada la Constitución Española, y a pesar de las dudas planteadas respecto al cumplimiento del principio de reserva de ley en relación con el uso de la potestad reglamentaria para regular los espectáculos taurinos de forma completa, sobre la base, algo forzada jurídicamente, del art. 46 del Reglamento de 1962, se aprueba la Orden Ministerial de 10 de Mayo de 1982, por la que se regulan los Espectáculos Taurinos Tradicionales (BOE del 18); reglamentándose finalmente, y muchos siglos después de su origen, estos festejos populares y tradicionales. La Orden Ministerial establece el régimen jurídico de este tipo de festejos, incluyendo, de forma jurídicamente insuficiente, la previsión del ejercicio de la potestad sancionadora por los Gobernadores por el incumplimiento de lo establecido en la Orden Ministerial de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de 1962.

Posteriormente, la Orden Ministerial de 28 de Febrero de 1985 (BOE de 9 de Marzo) deja sin efecto la previsión de la Orden anterior (art. 5-2º) de permitir la asistencia de menores de catorce años acompañados de personas

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mayores de edad a los espectáculos previstos en el Reglamento de Espectáculos Taurinos, por haber sido anulado ese párrafo mediante STS de 16 de Junio de 1984, al ser contrario al Real Decreto de 21 de Diciembre de 1929, que prohibía su asistencia.

A pesar de la modernización del ordenamiento general derivada de la Constitución Española y de las novedades normativas en materia taurina, había dos problemas no solucionados aún en la materia, cuales eran la habilitación legal de las potestades de intervención administrativa en este ámbito y la tipificación legal de las infracciones y sanciones en la materia, y además debía tenerse en cuenta que el Reglamento Taurino se aprobó en 1962, y que por ello necesitaba este régimen jurídico adecuarse a los tiempos, actualizándolo; por lo que la elaboración de una Ley en la materia se hacía necesaria de manera ineludible.

Con la finalidad de adecuar la estructura jurídica de los espectáculos taurinos a la Constitución Española, regular las potestades de las autoridades administrativas en la materia de acuerdo a la misma y realizar una regulación completa de la potestad sancionadora de acuerdo con el principio de legalidad y el ordenamiento constitucional, principalmente, y teniendo en cuenta que a efectos competenciales aún eran bastantes Comunidades Autónomas las que no habían asumido la relativa a “espectáculos públicos” en sus Estatutos de Autonomía (cuestión que harán después, en las reformas de 1994 en adelante), se aprobó la Ley 10/1991, de 4 de Abril, sobre Potestades Administrativas en materia de Espectáculos Taurinos (BOE de 5), que constituirá el principal texto vigente en materia taurina.

La Exposición de Motivos de la nueva Ley justifica su elaboración y aprobación precisamente en esas razones, y, en relación con la intervención del Estado, justifica sus competencias precisamente en las relativas a la materia de seguridad pública y sobre el fomento de la cultura; sin perjuicio de reconocer las correspondientes de las Comunidades Autónomas sobre los espectáculos, como tales. Además incide en la trascendencia de asegurar la integridad del toro, el papel fundamental de la presidencia de los festejos y reconocer el asociacionismo taurino.

Sin embargo, también incluye la justificación de la regulación legal de los festejos taurinos populares y tradicionales al señalar que “[u]no de los campos mas sensibles a la seguridad ciudadana es el que hace referencia a los encierros y otras fiestas taurinas tradicionales, que se celebren en las vías publicas, afectando como actores o espectadores, voluntarios o involuntarios, a todos los ciudadanos sin excepción, por lo que, si bien el Estado carece evidentemente de vocación para la regulación de sus peculiaridades, ya que su carácter regional o local es indiscutible, no puede por menos de estar presente en su organización y celebración para, desde un punto de vista externo, garantizar la seguridad ciudadana y el orden publico, evitando la producción de alteraciones de la seguridad ciudadana y dirigiéndolo de forma que este se desarrolle adecuadamente de acuerdo con el Reglamento”.

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La nueva Ley tiene por objeto regular las potestades administrativas relacionadas con la preparación, organización y celebración de los espectáculos taurinos, con la finalidad de garantizar los derechos e intereses del público que asiste a los ellos y de cuantos intervienen en los mismos (art. 1); y procede a derogar todas las normas que se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo establecido en la misma (Disposición Derogatoria).

Desde el punto de vista competencial, y teniendo en cuenta el hecho de que la mayor parte de las Comunidades Autónomas aún no habían asumido las relativas a espectáculos públicos, se justifica en las competencias estatales en materia de seguridad pública y de fomento de la cultura, avalándose así lo dispuesto en su Disposición Adicional, que precisa la aplicación de la Ley como derecho supletorio de las disposiciones autonómicas, previendo la ejecución autonómica de la misma y se reafirma, en el ámbito de las competencias nacionales sobre seguridad pública, la obligación de comunicar a los Gobernadores Civiles (hoy, órganos competentes de las Comunidades Autónomas) la celebración de los espectáculos taurinos y la facultad de suspensión o prohibición de los mismos por razón de posibles alteraciones al orden público o seguridad ciudadana.

La interpretación amplia, y sin atender a otras consideraciones (como la libertad para elegir oficio o profesión, la libertad de empresa o la vinculación a la cultura, como ya señalamos), de esta Disposición ha propiciado un generoso reconocimiento de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en materia taurina, sobre la base de las relativas a los espectáculos, tal como, efectivamente, han reconocido las SsTS de 28 de Mayo de 1994 (AR. 4326) y 17 de Mayo de 2001 que basan las competencias nacionales en materia taurina en las correspondientes a seguridad pública y fomento de la cultura, reconociendo la competencia autonómica en todo lo demás en relación con los espectáculos taurinos, así como las SsTS de 17 de Marzo de 2003 y de 2 de Septiembre de 2009, y en los antecedentes de la STC 235/2001, de 13 de Diciembre, precisamente en materia de seguridad pública, al referirse a lo habitual que es que la legislación nacional prevea una cláusula de salvaguardia de las competencia autonómicas, poniendo como ejemplo precisamente esta Ley, y el Reglamento taurino de 1996.

La Ley establece que los espectáculos taurinos se clasifican en corridas de toros o de novillos, celebradas en plazas de toros permanentes o habilitadas temporalmente para ello, y en festejos taurinos realizados en tales plazas o en lugares de tránsito público; reconociéndose así (en sentido positivo, y no prohibitivo, pues), finalmente, y regulándose los festejos taurinos tradicionales y populares en un texto legislativo por primera vez en la historia. En función del espectáculo taurino correspondiente (espectáculos en plazas permanentes o en las no permanentes y en lugares de tránsito público), el propio texto establece todos los requisitos exigibles para su desarrollo de forma segura y con la finalidad de evitar accidentes.

A continuación, la Ley establece el régimen de la intervención y competencias administrativas; regulando los Registros de Profesionales y de

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Ganaderías de Reses de Lidia, la intervención administrativa en el traslado de las reses desde las dehesas a las plazas para garantizar la seguridad e impedir operaciones fraudulentas, la Presidencia de las corridas, los derechos y obligaciones de los espectadores (con referencia al derecho a recibir el espectáculo en su integridad y a la retirada de “espontáneos”, y entrega a las Fuerzas de Seguridad), la intervención administrativa posterior a la lidia (regulando con detalle el reconocimiento post mortem de las reses) y el ejercicio de las funciones administrativas del Ministerio del Interior y de los Gobernadores Civiles (hoy, órganos competentes de las Comunidades Autónomas) , así como la creación de la Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos, como órgano de asesoramiento.

Finalmente, la Ley regula el régimen sancionador en la materia, de forma adecuada a los principios constitucionales señalados.

La nueva Ley taurina remite muchas cuestiones a un reglamento de ejecución, que será aprobado mediante Real Decreto 176/1992, de 28 de Febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos (BOE de 5 de Marzo); el cual constituye un texto completo y minucioso, cuyo objeto es la regulación de la preparación, organización y desarrollo de los espectáculos taurinos y de las actividades relacionadas con los mismos, en garantía de los derechos e intereses del público y de cuantos intervienen en aquéllos, de conformidad con la Ley de 4 de Abril de 1991, siendo de aplicación general en toda España de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional de la Ley, y procede a derogar la Real Orden de 1930, el Reglamento de 1962 y otras normas posteriores, pero no deroga la Orden Ministerial de 1982 sobre Espectáculos Taurinos Tradicionales, que debe pues entenderse vigente en lo que no se oponga a este nuevo Reglamento.

En su contenido destaca la regulación de los profesionales que intervienen, creando los Registros adecuados en la materia; los distintos espectáculos taurinos y sus requisitos; los derechos y obligaciones de los espectadores; las funciones y el papel de la Presidencia; las reses bravas, que, como eje sobre el que giran los espectáculos, son objeto de un especial y minucioso tratamiento jurídico, incluyendo la regulación del indulto del toro bravo; la ordenación del desarrollo de la lidia, que se precisa en términos generales; las Escuelas Taurinas y aspectos de la organización administrativa. Con menos detalle, debido a la evolución técnica y general de las cuestiones, se regulan aspectos de la construcción y seguridad de los edificios e instalaciones de las plazas y recintos en que se han de celebrar los espectáculos taurinos, y lo relativo a los servicios médicos e instalaciones de enfermería.

A nivel general, los aspectos más novedosos del Reglamento son la regulación de los Registros de profesionales y de empresas ganaderas, el nuevo tratamiento jurídico de los reconocimientos previos y post mortem de las reses lidiadas, la posibilidad de la autorización gubernativa para arreglar las astas dañadas en el campo, la constitución de la Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos y la previsión de ciertas disposiciones en

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materia procedimental en relación con el régimen sancionador.

La experiencia y aplicación práctica del Reglamento de 1992 demostró la conveniencia de proceder a su modificación, que se produce mediante el Real Decreto 145/1996, de 2 de Febrero, por el que se modifica y da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos (BOE del 2 de Marzo), que constituye el texto vigente en la actualidad, siendo de aplicación en todo el territorio nacional de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional de la Ley de 4 de Abril de 1991, remitiendo las menciones a los Gobernadores Civiles a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que hayan asumido las competencias en materia de espectáculos públicos y, cuando sea el caso, las de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a las fuerzas policiales autonómicas (Disp. Ad. 1ª del Real Decreto), derogando el Reglamento de 1992 y las demás normas que se opongan al mismo (Disp. Derogatoria única del Real Decreto).

Teniendo en cuenta la justificación del proceso de modificación y redacción del nuevo texto, las novedades sustanciales del nuevo Reglamento no son muchas (aunque algunas de gran importancia al girar sobre las medidas para prevenir la manipulación fraudulenta de los espectáculos taurinos; admitir que la Presidencia de los mismos la ostenten personas de reconocida competencia en materia taurina sin necesidad de que deban pertenecer a la Administración; incide en el peso de las reses; suprime el precepto que permitía el arreglo de las astas en determinados casos; se reconoce el derecho del empresario taurino y del ganadero a ser asistidos por un veterinario a su elección en los reconocimientos de las reses; reconoce el derecho del ganadero, lidiadores y empresario a que el Presidente les escuche sobre los posibles defectos y aptitudes de las reses, y se suprime la posibilidad que el Reglamento anterior reconocía al ganadero de optar por la lidia de reses sospechosas en relación con las astas bajo su responsabilidad, y se regulan ex novo las operaciones del reconocimiento post mortem).

D) El sistema sancionador nacional en materia taurina.

El régimen sancionador se establece en los arts. 13 a 24 de la Ley sobre Potestades Administrativas en materia de Espectáculos Taurinos; previéndose que, sin perjuicio de otras responsabilidades, se consideran infracciones administrativas las acciones u omisiones voluntarias tipificadas en la propia Ley, estando previsto su desarrollo reglamentario, las cuales se clasifican en leves, graves y muy graves. Como sujetos responsables de las mismas se incluyen las personas físicas jurídicas que incurran en las mismas y, en particular, los ganaderos de reses de lidia, los empresarios taurinos, los facultativos que intervengan en el reconocimiento de las reses de lidia, los profesionales taurinos en sus distintas categorías y los auxiliares, los organizadores o promotores de festejos taurinos, los espectadores y, en general, los participantes en espectáculos taurinos no mencionados.

Se consideran infracciones leves las acciones u omisiones voluntarias no

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tipificadas como infracciones graves o muy graves que, según se especifique reglamentariamente, supongan el incumplimiento de las normas reguladoras de los espectáculos taurinos.

Las infracciones graves se establecen en una larga lista, que incluye:

-el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de los deberes de identificación y vigilancia de las reses de lidia, establecidos en la Ley,

-la manipulación fraudulenta de las defensas de las reses de lidia,

-la administración a las reses de lidia de productos tendentes a disminuir su fuerza o integridad física o a modificar artificialmente su comportamiento o aptitudes,

-la capea u hostigamiento de reses de lidia sin el consentimiento expreso de sus propietarios en fincas, dehesas o tentaderos,

-la lidia en corridas de toros y de novillos de reses toreadas con anterioridad,

-la contratación de personas no habilitadas o inhabilitadas para la lidia,

-la intervención en la lidia de toda persona incluida en el apartado anterior o ajena a las cuadrillas.

-la intervención de profesionales taurinos en la lidia que no estén previamente anunciados o la alteración injustificada y sin previo aviso de la composición del cartel,

-la suspensión no justificada de la corrida por parte de la empresa,

-la utilización antirreglamentaria de petos, puyas, banderillas, estoques o rejones, así como de otros útiles o trastos para la lidia,

-la actuación manifiestamente contraria a las normas establecidas para la suerte de varas,

-la inasistencia injustificada, el abandono o el hecho de ausentarse sin autorización después de comenzar y antes de terminar la corrida anunciada, por parte de los profesionales taurinos, así como la actuación manifiestamente antirreglamentaria de los mismos,

-la negativa a lidiar y dar muerte a la res sin causa que lo justifique,

-la reventa no autorizada de localidades para espectáculos taurinos, así como las actuaciones fraudulentas en relación a los periodos de suscripción de abonos y a la puesta a disposición del publico de la totalidad de las entradas de que disponga la empresa,

-el incumplimiento de las condiciones establecidas para el funcionamiento de las escuelas taurinas,

-el incumplimiento de las condiciones establecidas para la celebración de los espectáculos comprendidos en el artículo 10 (toreo de rejones, festivales benéficos, becerradas, toreo cómico y otros espectáculos en los que las reses sean sacrificadas a su finalización),

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-el lanzamiento de almohadillas u otra clase de objetos así como la creación de situaciones de riesgo,

-la manipulación, sustitución fraudulenta o retirada sin autorización, de los precintos reglamentarios, y

-la resistencia o desobediencia a las órdenes del presidente.

Finalmente, se consideran infracciones muy graves el incumplimiento de las medidas sanitarias o de seguridad exigibles para la integridad física de cuantos intervienen o asisten a los espectáculos taurinos, la celebración de espectáculos taurinos con infracción de los requisitos de comunicación o autorización exigidos en la presente ley, que no estén incluidos con infracciones graves y la comisión, dentro de un año natural, de tres infracciones graves.

Las infracciones leves prescribirán a los dos meses, las graves al año y las muy graves a los dos años, a contar desde la fecha en que se hubieran cometido o, si esta fuere desconocida, desde aquella en que hubiera podido incoarse el expediente, interrumpiéndose, en todo caso, la prescripción desde que el procedimiento se dirija contra el infractor y corriendo de nuevo aquella desde que dicho procedimiento finalice sin sanción o se paralice durante mas de tres meses por causa no imputable al afectado por el mismo. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo de la prescripción será la de finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma.

En cuanto a las sanciones, para las infracciones leves se prevé una multa de 30 € a 150 €, para las infracciones graves se establecen alternativa o acumulativamente las sanciones de multa de 150 € a 60.000 €, suspensión para lidiar hasta un máximo de seis meses, la inhabilitación para tomar parte en espectáculos taurinos de cualquier clase por un periodo de hasta dos años en los supuestos en que los espectadores se lancen al ruedo en la lidia o si se capean u hostigan las reses en las fincas si permiso de sus propietarios y la clausura hasta un año de escuelas taurinas, y también podrá decretarse el decomiso de los elementos utilizados para cometer la infracción. Finalmente, por las infracciones muy graves podrán imponerse alternativa o acumulativamente las sanciones de multa de 60.000 € a 300.000 €, la inhabilitación durante un año para el ejercicio de la actividad empresarial de ganadería de reses de lidia y de organización de espectáculos taurinos, y finalmente la inhabilitación para actuar como profesional taurino durante un año.

Por otra parte, no tendrán carácter de sanción la clausura de plazas de toros o de Escuelas Taurinas o recintos de entretenimiento con reses bravas que no cuenten con las preceptivas autorizaciones, o la suspensión de su actividad, hasta tanto se subsanen los defectos advertidos o se cumplan los requisitos exigidos por razones sanitarias o de seguridad, así como la prohibición o el impedimento de que actúen en los espectáculos taurinos los diestros que carezcan de habilitación reglamentaria.

Las sanciones anteriores podrán ser graduadas por el órgano competente

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para imponerlas teniendo en cuenta especialmente el grado de culpabilidad y, en su caso, el daño producido o el riesgo derivado de la infracción y su trascendencia (precisando el art. 95 del Reglamento Taurino de 1996 que se tendrá en cuenta el grado de culpabilidad, el daño producido, el riesgo derivado de la infracción y su trascendencia, así como el beneficio económico del infractor). Por otra parte, las multas que proceda imponer en relación con hechos cometidos durante la celebración de una corrida se reducirán a la mitad de las previstas cuando se trate de una novillada, y en la cuota que se determine, cuando se trate de otros festejos taurinos (la mitad en el rejoneo de novillos y la tercera parte en los restantes festejos, según el art. 95 del Reglamento Taurino de 1996),

Asimismo, se establece que las sanciones leves prescriben a los dos meses, las sanciones graves al año y las muy graves a los dos años; teniendo en cuenta que el plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impuso la sanción o desde que se quebrantase el cumplimiento de la misma si hubiere comenzado.

Finalmente, se prevé que el órgano administrativo competente hará públicas las sanciones impuestas, una vez que sean firmes, en la forma que se determine reglamentariamente (comunicándose a los Registros correspondientes de profesionales o ganaderos, a los medios de comunicación provinciales y locales y a la Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos, en su caso, según el art. 96 del Reglamento Taurino de 1996).

En relación con el procedimiento sancionador debe señalarse que el mismo es, naturalmente, el establecido en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el Reglamento de desarrollo, en su caso, y teniendo en cuenta las normas regionales correspondientes; debiendo resaltarse que la Ley taurina es anterior a la Ley anterior, lo que justifica las prescripciones de la primera (los principios señalados, la prioridad de la jurisdicción penal, si fuera necesario, y la posibles adopción de mediadas cautelares en el expediente sancionador correspondiente).

La Ley finaliza el régimen sancionador regulando la competencia sancionadora, que atribuye al antiguo Gobernador Civil (actualmente la autoridad de la Comunidad Autónoma prevista, de acuerdo con la D. Ad-LOPSC) la imposición de las sanciones leves y de las graves hasta una cuantía de 6.000 €, así como la inhabilitación temporal para el toreo, y al Ministro del Interior (hoy el Consejero autonómico correspondiente, o la autoridad fijada en la normativa regional, también de acuerdo con la misma Disp. Ad.) la imposición de las demás sanciones graves y de las muy graves.

Además, finalmente, respetando lo establecido por la legislación nacional, deben tenerse en cuenta las leyes de las Comunidades Autónomas en materia de espectáculos públicos, en relación a la regulación del régimen sancionador, en el ámbito de sus competencias propias.

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La versión original de este trabajo procede de: Dionisio FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, “Toros y Espectáculos Públicos, Potestad Sancionadora”, en LOZANO CUTANDA, B. (Dir.), y otros, “Diccionario de Sanciones Administrativas”, Ed. Iustel, Madrid, 2010, pp. 1078-1096.