TOMA DE DECISIONES EN LAS INSTITUCIONES DE LA

UE

Prof. Jordi Bacaria

2008

Bases económicas de la unión política europea: De la CECA a

la Constitución. Introducción a la integración económica

La integración europea gracias a:

• Ayuda de Estados Unidos (Plan Marshall) para la reconstrucción

• Unión aduanera (Tratado Comunidad Económica Europea)

• Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

MODALIDADES DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA

ÁREA DE LIBRE COMERCIO

UNIÓN ADUANERA• La característica principal de una unión arancelaria (UA) es que

la integración se produce eliminando los aranceles entre los socios comerciales, pero introduciendo un arancel exterior común e igual para todos los miembros de la unión. El hecho que haya un arancel común, implica que también se produce un “ingreso común”. En una unión arancelaria, el ingreso del arancel no se puede imputar a ninguno de sus socios, pues al ser común pertenece al conjunto, con independencia de la frontera del país por la cual haya entrado el bien. Este hecho es muy relevante, puesto que un ingreso común, exige también un gasto comunitario. Para que este gasto se pueda realizar, también se requiere de alguna institución supranacional que esté por encima de los intereses nacionales que pueda proponer alguna distribución de acuerdo a criterios predeterminados. Este hecho aparentemente irrelevante, es el que da lugar a “políticas comunes” y por lo tanto a un embrión de unión política.

A diferencia del ALC, una UA requiere algún mecanismo de solución de controversias que sea superior al sistema de arbitrajes de un panel. En el caso de la Unión Europea, se adoptó el sistema de un Tribunal de Justicia independiente.

Mercado Común• Además de hacer posible la libre circulación de mercancías,

hace posible la libre circulación de factores productivos (trabajo y capital) lo que permite la integración total de los mercados de bienes y servicios y los mercados de factores. De hecho esta modalidad es la que rige en la UE desde los objetivos anunciados en el Tratado de Roma de 1957, que es el constitutivo de la Comunidad Económica Europea y entró en vigor en 1958.

• Esta modalidad requiere un grado más de unión política por cuanto hay que armonizar o coordinar determinadas políticas económicas, tanto las que se refieren a la libre circulación de personas y capitales con el fin de integrar los mercados laborales y financieros, pero también exige la armonización de reglas que afectan el libre tránsito de mercancías y servicios.

Unión Económica y Monetaria• Una unión económica y monetaria es un nivel

superior de integración económica. La unión económica no tiene porque coincidir con la unión monetaria. Puede haber unión económica sin unión monetaria. Por supuesto no puede haber unión monetaria sin unión económica. Dicho de otra manera, difícilmente puede haber una unión económica que no conduzca a más o menos largo plazo a una unión monetaria. Para ir más lejos, difícilmente puede haber una unión monetaria que no sea en algún sentido un embrión de una unión política.

La unión monetaria es un proceso superior, consecuente con la existencia de un mercado único y la libre circulación de bienes y servicios, personas y capitales. Una unión monetaria requiere una institución o órgano de gestión de la política monetaria, que en el caso de la Unión Europea se encarga al Banco Central Europeo, que es un banco central independiente de los gobiernos y de la Comisión Europea. Por consiguiente, una unión monetaria, exige además de la gestión única de la política monetaria, como mínimo la coordinación de políticas económicas y el cumplimiento de las normas en cuanto a déficit fiscal y deuda pública, con el fin de que los gobiernos soberanos no puedan dañar con sus políticas los intereses del conjunto de los miembros de la unión monetaria. Incluso la política de tipo de cambio del euro que corresponde a la decisión del Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la UE, está supeditada al acuerdo del Presidente del Banco Central Europeo.

Declaración Schuman 9/Mayo/1950

• Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas que creen en primer lugar una solidaridad de hecho. La agrupación de las naciones europeas exige que la oposición secular entre Francia y Alemania quede superada, por lo que la acción emprendida debe afectar en primer lugar a Francia y Alemania.

• La puesta en común de las producciones de carbón y acero garantizará inmediatamente la creación de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y cambiará el destino de esas regiones, que durante tanto tiempo se han dedicado a la fabricación de armas, de las que ellas mismas han sido las primeras víctimas.

Etapas de la integración Europea• 1. Se inicia con una Unión Aduanera, que es un

punto de partida superior a ALC y por lo tanto exige un conjunto de instituciones comunes y deriva necesariamente en políticas comunes. Estas políticas aunque mínimas en el inicio, seguirán un proceso creciente en función del desarrollo de la integración. Un ejemplo de estas políticas comunes es la Política Agrícola Común y también algunas políticas de tipo regional para evitar los rezagos de las regiones peor ubicadas en el proceso de integración, sea por motivos estructurales e incluso naturales (zonas desfavorecidas).

2. La Comunidad Europea, establece al mismo tiempo que se integra económicamente en su interior, acuerdos o tratados con países terceros que comprenden desde tratados de libre comercio hasta uniones aduaneras. Dichos acuerdos establecen instrumentos financieros y también de concertación política y cooperación.

3. En el modelo de integración europea, se ha considerado desde el Tratado inicial de la Comunidad Económica Europea, las llamadas tres libertades, la de libre circulación de bienes y servicios, de personas y capitales, que además de un principio de libre mercado, requiere la existencia de instituciones comunes. Entre estas y como motor de desarrollo del Tratado están la Comisión Europea (la única con capacidad de iniciativa legislativa) y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), que ha sido determinante en la interpretación del Tratado y en sus posteriores desarrollos normativos.

4. La Comunidad Europea y en cumplimiento del Tratado, avanza en la integración económica alcanzando el llamado Mercado Interior Europeo. Este requiere a su vez el diseño de algún tipo de políticas de armonización normativa para evitar los problemas de la integración comercial debidas a las legislaciones de cada país dispares o distintas a los demás y llegar a un reconocimiento mutuo de normas tales como las que facilitan la libre circulación de bienes y las que facilitan la movilidad del trabajo y de los servicios y de los capitales.

5. El hecho que exista una política comercial única, en el conjunto de la unión como consecuencia de la unión arancelaria y el mismo mercado interior, exige su consecuente política comercial exterior derivada de la anterior y reconocida así por el TJCE. También la política comercial exterior, puede derivar en una determinada política de cooperación al desarrollo y de las relaciones exteriores previas a la unión de los Estados miembros con terceros Estados. Este es el caso de los Acuerdos de África, Caribe y Pacífico (ACP), o los más recientes acuerdos de asociación o de libre comercio, con países mediterráneos, o México y Chile en América Latina.

6. Una de las políticas comunitarias clave es la política de competencia. El mercado único solo se puede alcanzar con medidas comunes que faciliten el comercio y eviten los monopolios y las restricciones a la competencia para el mercado relevante del conjunto de países que forman el mercado interior

7. Consecuencia lógica de los procesos anteriores es la integración monetaria para facilitar el comercio intra-industrial y evitar las devaluaciones competitivas. Éstas en gran parte pueden tener origen en determinados intereses de grupos de presión, que erosionen e impidan así, el proceso de integración plena. También la misma libre circulación de capitales, hace ineficaces los acuerdos de tipo de cambio, o dicho a la inversa, no es posible mantener un sistema de tipos de cambio fijos sin control de movimientos de capitales.

8. De lo anterior se deduce, que de la integración monetaria se debe avanzar hacia una etapa superior que es la unión monetaria, de lo contrario es imposible alcanzar un mercado financiero único, movimientos de capitales asociados a flujos financieros y con las inversiones extranjeras directas (IEDs) que pueden provenir tanto de países de fuera de la unión, como de los países miembros.

9. Como consecuencia de la unión monetaria, es casi inevitable algún tipo de unión fiscal. Esta etapa no ha sido alcanzada en la Unión Europea, lo que implica algunos problemas añadidos. La unión fiscal sería en el plano político una unión política más o menos fuerte (federal o confederal). Sin embargo, esta necesidad se ha sustituido con una coordinación de las políticas económicas y con restricciones fiscales comunes tanto en el nivel de déficit público (máximo el 3% del PIB de cada país) como en el nivel de endeudamiento de cada país. Bien es sabido que la gobernanza de este capítulo ha originado y está creando problemas entre países de la Unión Europea, sin embargo las normas siguen vigentes y también se está avanzando en una posible reforma y flexibilización.

10. El avance o progresión en este proceso de integración, tiene en cada nivel algún tipo de medida de acompañamiento, para evitar el rezago de determinadas regiones, grupos sociales, o Estados (política regional, política social, política de cohesión social). Estas medidas de acompañamiento se pueden calificar como de solidaridad, aunque sin embargo estas políticas tienen que ver más con la eficiencia asignativa que la eficiencia distributiva. Así, mientras las políticas distributivas pertenecen al ámbito de cada Estado miembro, estas políticas de acompañamiento se refieren al conjunto de la unión y son políticas compensatorias en el sentido que una parte del conjunto de ganancias derivadas del proceso de integración, sirven para compensar a las regiones, grupos sociales o Estados, que pueden ser perdedores en el proceso de integración. Por supuesto esta idea de compensación requiere también una dimensión política, pues detrás de toda compensación financiera se requiere un acuerdo político interno en los Estados que financian, además de un acuerdo multilateral en el conjunto de la unión.

Resumen• El sistema de europeo de integración económica-política, es un

sistema de cesión de competencias (o soberanía) desde los Estados (gobiernos que acuerdan), hacia el nivel supranacional o de la unión. Se puede decir que la cesión de soberanía y con el sistema de Tratados actual, siempre es condicional (aunque no hay mecanismo de salida previsto, nadie puede obligar a los miembros de la Unión a permanecer en ella). El principio de subsidiariedad del Tratado también obliga que las competencias que se ceden y las cuales son gestionadas al nivel supranacional, respondan a un principio de eficacia. Solo se ceden al nivel supranacional, aquellas competencias para las cuales el nivel supranacional de gestión es el más eficiente. Las que no se ceden, se entiende que siguen siendo más eficientes en el nivel de gestión del Estado y de los gobiernos nacionales que en los niveles supranacionales.

TRATADO EN 4 PARTES

• I Competencias, marco institucional y símbolos

• II Derechos Fundamentales

• III Políticas y funcionamiento

• IV Disposiciones jurídicas

Sesión 1: Teoría económica de la toma de decisiones políticas

• Introducción y aplicaciones.

• Democracia directa y democracia representativa.

• Reglas de decisión: Unanimidad (veto), mayoría cualificada, mayoría simple.

• Las preferencias de los votantes.

• El teorema del votante mediano.

Individualismo Metodológico

• El concepto monístico del gobierno como unitario y un sujeto independiente en lo económico se sustituye por:

• Un concepto pluralístico en que el gobierno es un conjunto de individuos, que producen bienes públicos para otro conjunto de individuos, que valoran estos bienes según sus preferencias individuales

Teoría de la Elección Racional

• DEMANDA

• Teoría de la democracia:

• Voto

• Reglas de decisión (unanimidad, mayoría simple, mayoría calificada)

• Democracia directa

• Democracia representativa

• OFERTA

• Teoría de la burocracia:

• Control de la burocracia

• Compromiso entre los políticos y los burócratas

• Organizaciones sin fines de lucro (NPO, ONG)

La persona si puede elegir la cantidad a consumir

La persona no puede elegir la cantidad a consumir

Aumento de la Utilidad con el consumo

Disminución de la utilidad con el consumo

Aumento de la Utilidad con el consumo

Disminución de la utilidad con el consumo

Las personas pueden ser excluidas del consumo

Areas de recreo

Carreteras

Televisión por cable/ codificada

Internet

Contaminación (ciudad/espacios naturales)

Carga Vehicular

Protección civil

Libertades civiles

Enfermedades infecciosas

Las personas no pueden ser excluidas del consumo

Iluminación pública

Medicina Social

Conocimiento

Radiación solar

Ruido ambiental (aeropuerto, autopista, calles)

Orden Público

Defensa Nacional

Control de desastres naturales

Contaminación ambiental

Desastres naturales (inundaciones, volcanes, temblores)

Fuente: Riker and Ordeshook (1973)

Tipología de bienes públicos puros e impuros

Regla de la unanimidad de Wicksell

• Todas las decisiones sobre bienes públicos y el reparto de costos debe ser unánime. La regla de la unanimidad crea la garantía institucional para la toma de decisiones políticas que cumplen el criterio de Pareto

• La regla de la unanimidad es equivalente al teorema del óptimo de Pareto en economía: Un miembro o más de la sociedad mejoran su situación sin empeorar la de los demás

• Representa en política a la competencia perfecta en el mercado

0 100%

Regla de decisión: Buchanan-Tullock

55%

E

D

75%

D+E

E= Costes Externos D= Costes de toma de decisiones

Elección de la regla de decisión:Mayoría simple o cualificada?

Individuo a x>y>z x>y>z

Individuo b y>z>x y>z>x

Individuo c x>y>z z>x>y

a +b +c y > z transitiva

No hay unanimidad

x>y>z>x>y... intransitiva

Mayorías cíclicasConsistencia colectiva Inconsistencia colectiva

z>yVoto estratégico

Ordenación de preferencias individuales

Manipulación

• Control de la agenda

La decisión mayoritaria es vulnerable a la manipulación. Si hay mayorías cíclicas hay que establecer reglas adicionales (p.e.,voto calidad del presidente)

• Comportamiento estratégico en el voto

Un votante puede cambiar sus verdaderas preferencias para obtener una mejor situación

alternativas

x y z

valor

1

2

3

b

b

b

a

a

a

c

c

c

Un solo tope Varios topes (c tiene 2 topes)

x y z

c

c

ca

a

ab

b

b

Ordenación individual de las preferencias

La paradoja del voto• Con decisión por mayoría, más de dos alternativas

y con preferencias de más de un tope, se pueden producir mayorías cíclicas

• La cultura política es significativa en una democracia para evitar la paradoja del voto. La cultura política es el conjunto de normas, valores y fines en una sociedad. La cultura política sirve para comprender el funcionamiento de la regla de la mayoría. Los ordenamientos de preferencias en un solo tope significan que hay un acuerdo cultural sobre el criterio de toma de decisiones, aunque las personas difieran en la decisión tomada

Teorema del votante mediano

• Con una regla de la mayoría, la alternativa que se corresponde con la mediana de la distribución gana. Es decir, el votante que tiene la alternativa mediana como su política optima, es decisivo para el resultado del proceso de toma de decisiones colectivas. Este votante se llama el votante mediano.

Alternativasy x

NumeroMiembrosgrupo

%

Distribución de la política óptima

El espacio político

0 100%Votante mediano

Alternativas: Libertad individual (valores) Estabilidad de precios

Espacio político bi-dimensional

b

c

0 100%

Estabilidad de precios

Empleoa

Partido A

Partido B

Sesión 2: Toma de decisiones por unanimidad y mayoría cualificada

• Las Conferencias Intergubernamentales (CIG) y el Consejo Europeo en la lógica de la construcción europea.

• Las materias que se deciden por unanimidad en el Consejo de la Unión Europea.

• Procedimiento de cooperación y de codecisión entre el Consejo y el Parlamento en la toma de decisiones.

• Comitología, unanimidad, mayoría cualificada y consenso.

• Relaciones entre la integración económica y la integración política en la toma de decisiones (grupos de presión y decisiones institucionales).

Las Conferencias Intergubernamentales (CIG) y el Consejo Europeo en la lógica de la construcción

europea

• La lógica de la construcción europea se basa en los trabajos de las Conferencias Inter-Gubernamentales y en las decisiones por unanimidad del Consejo Europeo, reunión de Jefes de Estado y de Gobierno

• Las decisiones comunitarias se basan en el funcionamiento institucional con reglas de decisión de mayoría y unanimidad, aunque la unanimidad está muy presente cuando se trata de buscar el consenso, gracias a los “compromisos” y minorías de bloqueo.

Parlamento Europeo

• Artículo 198 (antiguo artículo 141)• Salvo disposición en contrario del

presente Tratado, el Parlamento Europeo decidirá por mayoría absoluta de los votos emitidos.

• El reglamento interno fijará el quórum.

Consejo• Artículo 205 (antiguo artículo 148)• 1. Salvo disposición en contrario del presente

Tratado, el Consejo adoptará sus acuerdos por mayoría de los miembros que lo componen.

• 2.Cuando el Consejo deba adoptar un acuerdo por mayoría cualificada, los votos de los miembros se ponderarán del modo siguiente:

Alemania, Francia, Italia y Reino Unido, 10; España, 8; Bélgica, Grecia, Holanda y Portugal, 5; Austria y Suecia, 4; Dinamarca, Irlanda y Finlandia, 3; Luxemburgo, 2. Con 62 votos (de los 87 se llega a la mayoría cualificada. La minoría de bloqueo es de 26 votos

En el PESC, hace falta la aprobación como mínimo de 10 Estados Miembros

PESC: Art.23 del TUE• Las decisiones se toman por unanimidad pero puede haber

abstención constructiva• Cuando no se aplica lo anterior la regla de decisión puede ser

por mayoría cualificada. Sin embargo, si un miembro del Consejo declara que por razones de política nacional se opone a la adopción de una decisión tomada por mayoría cualificada, no se procede a la votación. El Consejo, por mayoría cualificada puede remitir el tema al Consejo Europeo para que tome la decisión por unanimidad

• Los votos de los miembros del Consejo deben ponderarse de acuerdo el Art. 205 del Tratado Constitutivo de la CE. Para su adopción se requieren por lo menos 62 votos de por lo menos 10 miembros (no se aplica para decisiones que tengan implicaciones militares o de defensa)

Compromiso de Luxemburgo • Según el TCEE el 1 de Enero de 1966 el Consejo

debería en algunos temas pasar de la regla de decisión de la unanimidad a la mayoría. El 1 de julio de 1965 no se llegó a acuerdos en el financiamiento agrario y el gobierno francés creo la crisis de “la silla vacía”

En 1965 se resolvió con el Compromiso de Luxemburgo: Un Estado con “intereses nacionales importantes” no puede quedar en minoría, se continuará el debate hasta alcanzar la unanimidad

Desde el Acta Única Europea no se recurrió más al Compromiso de Luxemburgo

Compromiso de Ioannina• Con la ampliación hacia el norte de 12 a 15

miembros y a la reponderación del voto que esto implicó, España y Reino Unido se opusieron a que la minoría cualificada pasase a 26 votos perdiendo la anterior minoría de bloqueo de 23 votos

• En abril de 1994 se adoptó el compromiso de Ioannina:

Hay que llegar a 26 votos para la minoría de bloqueo, pero con 23-25 votos contra una decisión se podrá seguir negociando

Esta recuperación parcial del compromiso de Luxemburgo se ve como el inicio de la renacionalización de la política europea

Sistemas de bloqueo del Tratado de Niza• En una Unión de 27 miembros habrá 345 votos.

La mayoría cualificada es de 255 y la minoría de bloqueo en 88 desde 2005 que llegará a 91 cuando hayan ingresado los 12 nuevos Estados.

• No puede haber mayoría cualificada si la mayoría de Estados se opone

• “Cláusula de verificación demográfica”: La puede invocar un Estado y fija que se debe conseguir una mayoría que representa al menos el 62% de la población. Una alianza de Estados que sumen al menos el 38% de la población de la UE. Alemania podría bloquear cualquier decisión con el apoyo de dos de los tres grandes. O sin Alemania cuatro países grandes pueden bloquear

Procedimiento de Cooperación (art. 252 del TCE)

Comisión (propuesta)

Parlamento Europeo (dictamen)

Consejo: adopta una posición común

Parlamento Europeo

La aprueba o no presentamodificación (3 meses)

La rechaza por mayoría absolutade sus miembros

Propone enmiendas por mayoríaabsoluta de sus miembros

El Consejo adopta el actoEl consejo solo lo puede adoptar

por unanimidad

La Comisión reexaminala propuesta

Acepta las enmiendas del PE No acepta las enmiendas del PE

Consejo El Consejo puede adoptarlas enmiendas

Por unanimidadModifica la propuesta de laComisión

Por unanimidad

Adopta la propuesta reexaminadapor la Comisión

Mayoría cualificada

Procedimiento de codecisión (art. 251 del TCE)

Propuesta de la Comisión

Si el PE no proponeenmiendas o si el Consejolas aprueba todas:

Posición común del Consejo (1a lectura)

Parlamento (2a lectura)

El PE aprueba la posición comundel Consejo o no toma ninguna decisión:

Rechazo del PE pormayoría absoluta de susmiembros: no se adopta el acto

El PE propone enmiendaspor mayoríía absoluta de susmiembros: se transmiten alConsejo y Comisión paradictament

Consejo

Aprueba todas las enmiendas (3 meses)No Aprueba todas las enmiendasSe convoca el Comité de Concialiación- CC (6 sem.)

Por mayoría cualificada(si son conformes al dictamentde la Comisión

Por unanimidadsi no son conformes al dictamentde la Comisión

CC no aprueba texto conjuntoacto no adoptado

CC aprueba texto conjunto

Consejo por Mayoría Cualificada PE por mayoria absoluta

Acto adoptado

El Consejoadopta el acto

el acto se adopta en 3 meses

se adopta el acto se adopta el acto

Relaciones entre la integración económica y

la integración política

• Comercio intra-industrial• Economías de red (transporte

comunicaciones)• Movilidad de las personas• Grupos de presión e interés (UNICE, COPA,

CES) 3,000 grupos de interés en Bruselas.• Grupos informales o clubs (European

Round-Table)

Naturaleza del comercio en la UE, 1996

FranciaAlemania

Reino Unido

Belgica-Luxemburgo

HolandaEspaña

ItaliaAustria

IrlandaSueciaDinamarca

Portugal

Finlandia

Grecia

Comercio intrasectorial de productos similares

Comercio Intersectorial

Comercio Intrasectorial de productosdiferenciados de calidad

Fuente: Freudenberg y Lemonine

República Checa

HungríaEsloveniaEslovaquia Polonia

RumaniaBulgaria

LituaniaEstoniaLetonia

Problemas de competencia fiscal y redistribución de la renta

• En la teoría económica el debate se centra en si la centralización- descentralización de la redistribución de la renta es Pareto-eficiente

• En teoría la movilidad de las personas puede poner en peligro un sistema fiscal descentralizado con objetivos redistributivos:

• 1) Es díficil en una jurisdicción establecer impuestos para los ricos con movilidad. 2) Esta política puede atraer pobres de otras jurisdicciones y erosionar la política interna de distribución

Sesión 3: Toma de decisiones por mayoría simple

• El Banco Central Europeo.

• Elementos comparativos en la toma de decisiones en bancos centrales federales

• Relación entre grado de independencia y grado de conservadurismo

• Relaciones entre la política monetaria y fiscal vs. BCE y Ecofin.

Política MonetariaArtículo 105 del TCE

• 1.El objetivo principal del SEBC será mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC apoyará las políticas económicas generales de la Comunidad con el fin de contribuir a la realización de los objetivos comunitarios establecidos en el artículo 2. El SEBC actuará con arreglo al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, fomentando una eficiente asignación de recursos de conformidad con los principios expuestos en el artículo 4.

Artículo 2 del TCE

• La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.