texto disc seguridad ciudadana.rd.18

8/8/2019 Texto Disc Seguridad Ciudadana.rd.18

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SEGURIDAD CIUDADANA EN LAREPBLICA DOMINICANA: DESAFOS Y

PROPUESTAS DE POLTICA

Leopoldo Artiles

RESUMEN

En este trabajo se pasa revista a la situacin de la seguridad ciudadana en la RepblicaDominicana, con una breve alusin a la situacin de la misma en el hemisferio, as como a lasteoras en el campo de la criminologa ms relevantes para comprender, por un lado, el fenmenoque afecta principalmente a la seguridad ciudadana en el pas, o sea, la delincuencia y lacriminalidad, as como para entender las bases conceptuales implcitas en las polticas que se hanimplementado en el pas desde el ao 2005, comprendidas en el Plan de Seguridad Democrtica.Mediante el anlisis de indicadores tales como las tasas de homicidio y muertes violentascontenidas en registros oficiales, percepciones de la in/seguridad ciudadana recabadas enestudios de caso y de encuestas, as como indicadores relativos a la percepcin del desempeo de

la Polica Nacional en diferentes aspectos de su accionar como fuerza pblicas, se arriba aalgunas conclusiones generales y recomendaciones de poltica. En resumen se concluye que,siendo Repblica Dominicana un pas que se sita regionalmente en el nivel medio de tasas demuertes violentas y homicidios, registra en dicho nivel tasas altas, aunque evidenciando una levetendencia a la baja desde 2005. Se recomienda sistematizar los estudios y monitoreos de losindicadores de seguridad ciudadana en marcos de colaboracin oficial-ciudadana, si fuereposible, para contar con repertorios de estadsticas confiables sobre el fenmeno, y se proponenpolticas integrales que refuercen el carcter preventivo de la poltica de seguridad ciudadana.

UNIDAD ASESORA DE ANLISIS ECONMICO Y SOCIALSECRETARA DE ESTADO DE ECONOMA,PLANIFICACIN Y DESARROLLOTEXTO DE DISCUSINNO.18


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Secretara de Estado de Economa, Planificacin y DesarrolloUUnniiddaaddAAsseessoorraa ddee AAnnlliissiiss EEccoonnmmiiccoo yy SSoocciiaall

SECRETARIO DE ESTADOJuan Temstocles Monts

SEGURIDAD CIUDADANA EN LA REPBLICADOMINICANA: DESAFOS Y PROPUESTAS DE

POLTICA

AUTORLeopoldo Artiles

*

COORDINACIN TCNICAMagdalena Lizardo

SERIETexto de Discusin No.18

Agosto 2009

* Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidircon las de la Institucin a la cual pertenece. Cualquier observacin sobre el contenido, favor dirigirla [email protected].


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Contenido

Introduccin ........................................................................................................................... 1

1. Esbozo sobre las teoras criminolgicas relevantes para el estudio de la SeguridadCiudadana .............................................................................................................................. 2

1.1.- La Escuela Clsica. ................................................................................................. 21.2.- La Escuela Positivista o Positiva. ........................................................................... 31.3.- La Escuela Sociolgica (o Escuelas Sociolgicas). ................................................ 4

a) La Escuela de Chicago ............................................................................................ 4b) Teora del Control Social ........................................................................................ 7

2. Planteamiento del problema de la delincuencia y la seguridad democrtica en laRepblica Dominicana y en la regin .................................................................................. 9

3. Decretos y disposiciones orientadas al Plan de Seguridad Democrtica: apuntesconceptuales y diagnstico de la situacin inicial ............................................................. 14

4. Una mirada a la Seguridad Ciudadana bajo el Plan de Seguridad Democrtica ..... 254.1 Anlisis de las tasas de homicidios y muertes violentas en aos recientes ................. 25

4.2 Percepcin del desempeo del Plan de Seguridad Democrtica y del Plan BarriosSeguros .............................................................................................................................. 30

Conclusiones generales ........................................................................................................ 32

Recomendaciones de poltica .............................................................................................. 33

Bibliografa ........................................................................................................................... 35


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Introduccin

En este trabajo pretendemos abordar el estado de situacin de la seguridad ciudadana en elpas, revisando los indicadores disponibles y pertinentes para realizar dicho abordaje, y demanera especial queremos elaborar una reflexin sobre el Plan de Seguridad Democrticacomo poltica pblica, el cual se plantea como un plan integral coordinado por la Secretarade Interior y Polica (SEIP) en el cual intervienen diferentes organismos del Estadodominicano, como son: Procuradura General de la Repblica (PGR), Polica Nacional(PN), Fuerzas Armadas (FFAA), Secretara de Estado de Medio Ambiente y RecursosNaturales (SEMARENA), Secretara de Estado de Obras Pblicas (SEOP), Secretara deEstado de la Mujer, Secretara de Estado de Salud Pblica (SESPAS), Secretara de Estadode Educacin (SEE) y la Direccin Nacional de Control de Drogas (DNCD), entre otras..

Habida cuenta de que la descripcin del estado de situacin de la seguridad ciudadanaimplica estudiar indicadores de delincuencia, muertes violentas y percepcin de(in)seguridad, y de que el Plan de Seguridad Democrtica persigue fundamentalmenteatacar las fuentes de estos factores crticos para la seguridad ciudadana, acompaaremos elanlisis con una revisin de las teoras criminolgicas dominantes, lo que permitirestablecer la presencia, intencional o no, de los paradigmas que podran estar inspirando elPlan de Seguridad Democrtica.

Este ngulo de anlisis deriva su mayor sentido del hecho de que, en la actualidad, laspolticas de seguridad que se estn aplicando de manera global, suelen tener una base enalgn tipo de fundamento terico dado por estos modelos de explicacin de la criminalidadexistentes.

De hecho, el campo de estudio criminolgico es uno de los ms fructferos en disciplinascomo sociologa, psicologa social y psicologa clnica. Hoy existe un inmenso cuerpo deestudios y de evidencias tericamente fundados que sintetizan importantes enseanzas conrespecto a las diferentes formas de criminalidad y de delincuencia.

En consecuencia el trabajo inicia con una revisin de las teoras que consideramos msrelevantes para la comprensin de la criminalidad, seguida por la presentacin del contextode la seguridad ciudadana, la descripcin de los esfuerzos que se ha hecho desde lasinstituciones estatales para combatir la delincuencia y promover la seguridad, incluyendo elPlan de Seguridad Democrtica, el anlisis de algunos indicadores actuales de la seguridad

ciudadana y culmina, finalmente, con conclusiones y recomendaciones generales de poltica.


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1. Esbozo sobre las teoras criminolgicas relevantes para el estudio de laSeguridad Ciudadana

Una caracterstica particular del campo de los estudios criminolgicos desde la perspectivade las ciencias sociales es que, a pesar de la gran cantidad de informacin sistematizada y delos esfuerzos por establecer una teora general o universal, hasta ahora no ha sido posibleestablecer una teora que pueda para explicar todos los tipos de criminalidad. No obstante, sexiste un conjunto de teoras que explican con un grado significativo de coherencia algunostipos concretos de criminalidad as como de dimensiones de la criminalidad, como son loscasos de la delincuencia juvenil, el crimen de cuello blanco, el crimen organizado, lacarrera criminal y los determinantes sociales de la definicin de la conducta criminal.

Una manera regular de clasificar las teoras criminolgicas es la histrica, distinguiendofundamentalmente tres grandes bloques de teora, que son:

1.1. Escuela Clsica1.2. Escuela Positivista o Positiva1.3 Escuela (o escuelas) Sociolgica(s)

1.1-La Escuela Clsica.Se desarrolla a partir de mediados del siglo XVIII, cobrando forma en los trabajos de JeremyBentham (1748-1832) y Cesare Beccaria (1738-1794). Se basa en una concepcin del serhumano que lo representa como individuo libre y racional, capaz de elaborar juicios sobre

los problemas, tomar decisiones y actuar en consecuencia. Para Jeremy Bentham estosupone en el ser humano una capacidad de calcular racionalmente las ventajas einconvenientes, el placer o el dolor intrnsecos a las decisiones que toma. Esta es la ideabsica de la corriente que fund: el utilitarismo. En este punto juega un papel fundamental lapena aplicada por la comisin del delito. La pena es vista como un mal en s misma, quedebe conducir a la decisin racional de no comisin de un delito. Bentham estructur suteora sobre el crimen en torno a la consideracin de cuatro fuentes generales de placer ydolor, que son a su vez fuentes de produccin y sancin de los delitos, o sea, que envuelvende manera sistemtica las sanciones que se aplican a los mismos, y son: a) sistema desanciones fsicas; b) sistema de sanciones religiosas, c) sistema de sanciones morales, y d)sistema de sanciones polticas. Por supuesto, dado el inters de Bentham por contribuir a la

reforma de las leyes criminales en su pas, Inglaterra, el sistema de sanciones polticas serala fuente fundamental a tener en cuenta, en virtud de que le corresponda al Estado aplicar yregular las penas aplicables a los delitos. Para l, las sanciones tenan que ser efectivas, deah su propuesta de juzgar tres dimensiones de la sancin: a) certidumbre de la pena, 2)celeridad de la pena, y c) severidad de la pena. La garanta de la proporcionalidad de la penacon respecto al crimen descansa en el equilibrio entre estas tres dimensiones. 1

Debe destacarse el hecho de que tanto Bentham como Beccaria rechazaron abiertamente lapena de muerte como pena disuasiva. Beccaria propuso que la reclusin en crcel era una

1 Michael R. Gottfredson y Travis Hirschi,A General Theory of Crime, Stanford University Press, 1990, cap.1.


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pena de mayor eficacia disuasoria, y consecuentemente preventiva, pues enviaba unmensaje ms claro a todo aquel que estuviese tentado por incurrir en un delito. Estaprovocaba mucho ms dolor personal que la pena capital. En resumen, mientras la pena de

muerte provoca un dolor instantneo y es ms vulnerable al olvido, el encarcelamiento conprivacin de libertad era una manifestacin ms permanente y visible para aquellos tentadosa romper con el contrato social que garantiza el orden, contribuyendo por ello a laprevencin del crimen. Para Beccaria definitivamente la pena de muerte ni disuada niprevena el crimen. Por otro lado debe tomarse en cuenta las creencias religiosas y losvalores morales de este autor: primeramente, el delito o crimen es una violacin del contratosocial, y segundo, privar de la vida a alguien es cometer un acto inmoral. Por lo dems, paraBeccaria, la pena de muerte era tanto ms censurable cuanto violaba el principio de laindisponibilidad de la vida, pues para l slo Dios tena el derecho a quitarla.

1.2.- La Escuela Positivista o Positiva.

Se desarrolla en el contexto del movimiento filosfico-cientfico llamado positivismo, cuyoprincipio es que el nico conocimiento autntico es el cientfico, y que un conocimientocientficamente vlido es aquel que se corresponde con leyes naturales, independientes de lavoluntad humana, que sirvan de explicacin a los fenmenos observables. En la tradicincriminolgica el positivismo signific el nacimiento de teoras biolgicas sobre las causas dela delincuencia. Como lo expresa Cano Paos: los defensores de estas teoras postulan laexistencia de una serie de factores endgenos, cuya concurrencia en algunos individuoslleva a una predisposicin congnita a cometer actos delictivos. De este modo, mientras quela Escuela clsica parte de una racionalidad del acto delictivo, la Escuela positiva acoge unmodelo explicativo de la delincuencia basado en una especie de determinismo biolgico.Entre sus representantes ms influyentes hay que destacar las figuras de Lombroso, Ferri yGarofalo. 2 Puede aadirse que tambin los factores psicolgicos cuentan comodeterminantes de la conducta delictiva para algunas teoras que se cuentan como parte deesta escuela.

En este tenor, autores como Cesare Lombroso (6 de noviembre de 1835-19 de octubre de1909), mdico italiano, considerado como el fundador de la escuela criminolgicapositivista, atribuy el crimen a tendencias innatas de orden gentico, que son observablesen ciertos rasgos fsicos o fisonmicos de delincuentes habituales, como por ejemplo ciertasasimetras craneales. Sin embargo, en lo que podra denominarse como paradigma de lamulti-causalidad del crimen, Lombroso incluy otros factores causales tales como: clima,civilizacin, hbitos de consumo alcohlico, educacin, posicin econmica, etctera. Deah que la pena contra el delito deba ajustarse al peso de estos factores, lo cual aleja suvisin de la dogmtica penal. Su influencia especfica en la criminologa actual se reduce aprever el tratamiento interdisciplinar del crimen en virtud del carcter multicausal delmismo. 3

2 Miguel ngel Cano Paos, Algunas reflexiones criminolgicas sobre el fenmeno de la violencia juvenilurbana en Francia, Revista Electrnica de Ciencia Penal y Criminologa, 08-04-2006, p.5.3 Michael R. Gottfredson y Travis Hirschi, Ob. Cit., p.48.


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El primer aporte fue el enfoque ecolgico, que propone que el medio o espacio en el que laspersonas habitan, y la estructura social que caracteriza la interaccin grupal puede tenerinfluencia en la conducta delictiva. Esta hiptesis se transform en la hiptesis zonal,

planteada por Ernest Burguess cuando realiz un anlisis de la delincuencia en la ciudad deChicago. Junto con Robert E. Park, Burgess propuso en el libro The City (1925, 1984) quela ciudad moderna tenda a desarrollarse en zonas concntricas, siendo la primeraconstituida por el distrito comercial e industrial, la segunda por la zona de transicin(industrial y con viviendas en deterioro), zona residencia de clase trabajadora, zonaresidencial, y zona suburbana. Se observ que por lo menos la mayora de las ciudadesgrandes norteamericanas respondan a este esquema, y se determin que el crimen no sedistribua aleatoriamente entre las diferentes zonas, sino que se concentraba ms en laszonas de transicin, donde se concentraba precisamente el sector menos favorecidoeconmicamente de la poblacin. En este momento es que se empieza a correlacionar, en elcampo de la criminologa, la pobreza con la violencia y la criminalidad, correlacin que se

ha seguido explorando hasta la actualidad con el fin de confirmar o desestimar su potencialexplicativo. La obra que representa en esta escuela este enfoque es Juvenile delinquencyand urban areas, de Clifford R. Shaw y Henry D. Mckay, publicada en 1942. Este enfoqueinicia una manera de conceptualizar la criminalidad grave como un fenmeno especialmentevinculado a las comunidades urbanas, y particularmente comunidades grandes yheterogneas: Tittle describe de esta manera los intereses de estos investigadores, cuyoenfoque recibira el rtulo de teora de la desorganizacin social:

Los investigadores de la Universidad de Chicago en la primera parte del sigloveinte estaban interesados en por qu las ciudades tenan tasas de criminalidad ydelincuencia ms altas que los lugares ms pequeos y por qu ciertos barrios y

comunidades en esas ciudades persistentemente presentaban tasas decriminalidad ms altas que otros.Sostenan que en las ciudades haba mscriminalidad (y otras patologas que en sitios ms pequeos y restringidos porque las grandes cantidades, la heterogeneidad y los rpidos movimientos ytraslados de poblacin hacen difcil el hecho de que las personas puedanestablecer relaciones estrechas capaces de refrenar las malas conductas. 5

El otro enfoque, con cierta relacin con el anterior, es la teora de la asociacin diferenciada,formulada por Edwin Sutherland (1883-1950), quien expuso los principios organizativos desu teora en el libroPrinciples of Criminology, publicado en 1947.

Esta teora propone que las causas primarias del delito estaran en la existencia de grupossubculturales de delincuentes (grupos de amigos, familia, crcel), que traspasan losconocimientos delictuales 6 En otras palabras, tomando como supuesto un hecho que sehaba constatado en las investigaciones criminolgicas de entonces, de que los delincuentesde menor edad solan relacionarse con otros delincuentes de mayor edad en un conjunto de

5 Charles R. Tittle, Los desarrollos tericos de la criminologa, pp.22-23. Es preciso decir que, aunque con eltiempo este enfoque fue criticado fuertemente sobre todo por su implcita afirmacin de universalidad, hoy dase han recuperado sus intuiciones principales en los enfoques de Diseo Ambiental Preventivo del Crimen(Crime Prevention Through Enviromental Design), descrito por Andreas Hein (2006), y el enfoque del EspacioDefendible de Oscar Newman (1996).6 Irma Arriagada y Lorena Godoy, Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad ciudadana, Revista de laCEPAL 70, Abril 2000.


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actividades tanto delictivas como no delictivas, Sutherland elabor una serie de postulados,el primero de los cuales es que el comportamiento delictivo es una conducta aprendida, ysegundo, que esta se aprende por medio de procesos de interaccin y de comunicacin con

otras personas. En consecuencia, una persona se convierte en delincuente debido a unexceso de definiciones favorables a la infraccin de la ley frente a definicionesdesfavorables a la infraccin de la ley.7 Debe precisarse que para Sutherland estas nocioneso principios no eran aplicables slo a la criminalidad caracterstica de los estratos socio-econmicos bajos, sino tambin a la conducta delictiva o corrupta de los estratos socio-econmicos altos, de lo que se deriva su trabajo sobre el crimen de cuello blanco. De hecho,Sutherland dedic un largo tiempo de investigacin al crimen de cuello blanco, que resulten un texto que se considera tambin un clsico de la criminologa: White Collar Crime(1949, 1983). Sutherland es considerado por muchos como el socilogo-criminalista msimportante del siglo XX, imagen que se refuerza en la medida en que muchos estudiosempricos han confirmado su teora.

Aunque las teoras del control social podran parecer vinculadas a la teora de la asociacindiferenciada, en virtud de que sta de alguna manera se relaciona con teoras de ladesorganizacin social, que suponen el elemento del control, no la vamos a incluir en elacpite de la Escuela de Chicago, pues la misma se aparta tericamente de las teoras de estaescuela, que suponen, por una parte, elementos estructurales como factores condicionantesde la delincuencia, y elementos relacionales, como es la influencia de los pares en latransmisin y aprendizaje de las prcticas delictivas. Las teoras del control social, inclusivelas ms sociolgicas, tienden a hacer nfasis en la responsabilidad individual ante un cuadrode opciones normativamente definido y polarizado, sin concebir ambigedad con respecto aqu conducta es criminal y cul no, a la vez que la psicologa del delincuente cobra mayor

relieve que los factores estructurales.8

7 Citado por Cano Paos, Ob. Cit., p.8. Vale la pena citar los nueve postulados o principios que Sutherlandelabor para explicar la emergencia de la conducta delictiva: 1) El comportamiento criminal se aprende; 2) elcomportamiento criminal se aprende en contacto con otras personas mediante un proceso de comunicacin; 3)el comportamiento criminal se aprende sobre todo en el interior de un grupo restringido de relacionespersonales; 4) cuando se ha adquirido la formacin criminal sta comprende: a) la enseanza de tcnicas paracometer infracciones que son unas veces muy complejas y otras veces muy simples, b) la orientacin demviles, de tendencias impulsivas, de razonamientos y de actitudes; 5) la orientacin de los mviles y de lastendencias impulsivas est en funcin de la interpretacin favorable odesfavorable de las disposiciones legales; 6) un individuo se convierte en delincuente cuando lasinterpretaciones desfavorables relativas a la ley prevalecen sobre las interpretaciones favorables; 7) las

asociaciones diferenciales pueden variar en lo relativo a la frecuencia, la duracin, la anterioridad y laintensidad; 8) la formacin criminal mediante la asociacin con modelos criminales o anticriminales pone enjuego los mismos mecanismos que los que se ven implicados en cualquier otra formacin; 9) mientras que elcomportamiento criminal es la manifestacin de un conjunto de necesidades y de valores, no se explica poresas necesidades y esos valores puesto que el comportamiento no criminal es la expresin de las mismasnecesidades y de los mismos valores.8 Un rasgo diferenciador que podra ser tomado en cuenta es la orientacin poltico-ideolgica de estasdiferentes escuelas, pues mientras los enfoques que estn influenciados por la Escuela de Chicago o seinscriben como parte de ella tienen una orientacin liberal en trminos de las opciones de polticas posibles,las teoras ms puras del control social tienen una orientacin conservadora en trminos de sus opciones depoltica. Asimismo, se diferencian estos enfoques en trminos del concepto de la naturaleza humana que cadauna suscribe.


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b) Teora del Control Social

El enfoque quizs ms relevante aqu es la teora del Control Social propuesta por el

socilogo norteamericano Travis Hirschi (1935), quien sistematiz su teora por primera vezen su libro Causes of Delinquency (1969).

Para Hirschi, cierto tipo de actos delictivos son perpetrados por personas que tienen dbilesvnculos con la sociedad. De acuerdo con su teora, la gente est obligada a respetar las leyesno mediante el temor que puedan sentir por las consecuencias o las sanciones que podranderivar de los actos delictivos, sino mediante los lazos de afecto que la unen a aquellos/asque resultaran perjudicados por dichos actos, esto es por el dao que el delito ocasionara alas expectativas de las personas para su futuro y por su conviccin de que cometer un delitoes incorrecto. De aqu que, segn Hirschi, aquellos con un dbil lazo de apego a los otros ycon limitadas perspectivas de alcanzar logros en el futuro, son ms propensos a vivir el

momento con una escasa preocupacin por lo que pueda ocurrir despus. Aquellas personaspara las que el futuro no cuenta o tiene un escaso valor son, entonces, las ms propensas acometer delitos. Para ellos las consecuencias legales tienen poco peso. Es poco probable quelas personas con dbiles lazos o distantes hacia los otros se sientan disuadidas por lasacciones potenciales de un sistema de justicia que, a fin de cuentas, se halla representado porquienes le resultan todava ms extraos.

Es as como la propuesta de Hirschi no se levanta sobre la pregunta: por qu cierta gentedelinque?, sino sobre la pregunta, por qu la gente por lo general no delinque? O sea, supregunta de investigacin se orienta a determinar cules vnculos o lazos pueden haber sidodebilitados hasta el punto de que posibilitaran que el delincuente acte contra las

expectativas y normas compartidas por el grupo. Dicho esto, se precisa establecer queHirschi tambin parte de consideraciones tericas muy diferentes a las de los enfoques quedan importancia al aprendizaje de la conducta delictiva o a la formacin de la carreracriminal, como es el caso de Sutherland.

Primeramente, el delincuente no se concibe como alguien que no cree en el sistema devalores imperante en una sociedad, como sera el caso del delincuente descrito por la teorade la asociacin diferenciada. Por el contrario, el delincuente, y por extensin, toda personaque adopta una conducta desviada, rompe con las normas a pesar de que cree en la validezde las mismas. En consecuencia, el delincuente no se diferencia del no delincuente en elsentido de que cada uno responde a un sistema de valores y creencias diferentes: el

delincuente y el no delincuente participan del mismo sistema de valores y creencias. Por lotanto, para la teora, segn Hirschi, la pregunta debe ser "Por qu un hombre viola lasreglas en las cuales cree?" y no "Por qu los hombres difieren en sus creencias sobre lo quees la conducta buena y deseable?"9

9 Travis Hirschi, Una teora del control de la delincuencia, traduccin del captulo II del libro Causes ofdelinquency, Captulo Criminolgico Vol.31, No.4, Octubre-Diciembre 2003, p.16. No est de ms sealar queeste encuadre terico es el que orienta a Hirschi a descartar el concepto de crimen organizado, subculturacriminal y de carrera criminal como conceptos propios de la criminologa, descartndolos inclusive comoobjeto de estudio de esta rama del saber. Ver Gottfredson and Hirschi,A General Theory of Crime, pp.210-213.


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De ah la importancia capital de los vnculos que unen al individuo con los dems en elcontexto de sus relaciones. Para que estos vnculos tengan efectividad en lo que toca adescartar la conducta desviada como opcin o posibilidad para el individuo, deben tener

ciertas propiedades. Las cuales enumeraremos y definiremos a seguidas.

Apego.- Este elemento se refiere al apego a las normas, o sea, la conformidad, en el sentidode considerar las normas como reglas de comportamientos que incorporan las expectativasque tienen los dems sobre la actuacin propia. Si no hay apego a las normas, entonces esoindica que al sujeto no le importa la opinin o expectativas de los otros al actuar. Sin elapego a las normas el individuo se da permiso para actuar desviadamente. Es por ello quelos padres juegan un papel clave en la internalizacin temprana del apego a las normas porparte de los hijos. Se trata pues del grado de apego a las opiniones de los padres, lo cual dapaso al autocontrol del accionar a travs de sentimientos de culpa.

Compromiso.- Este elemento se refiere al componente racional del accionar, o sea, elindividuo acta con arreglo a las normas porque ante el temor de perder lo que tiene y halogrado con la conformidad, desecha la posibilidad de obtener ganancia o placer por va deldelito. En otras palabras, si no hay nada que perder, se incrementa la probabilidad de ladecisin de delinquir.

Participacin o involucramiento.- Es la participacin en actividades convencionales, comoestudio, trabajo, fiestas, reuniones de familia, actividades deportivas lo que deja poco tiempopara involucrarse en actividades desviadas o delictivas. Segn las propias palabras deHirschi, muchas personas le deben una vida virtuosa a una falta de oportunidad de hacerlo contrario. El tiempo y la energa son limitados por naturaleza.La participacin o la

absorcin en las actividades convencionales, en consecuencia, frecuentemente forma partede una teora del control.10 Es por ello, sigue diciendo, que muchos programas dereduccin de la delincuencia hacen nfasis en construir instalaciones recreativas, en reducirla desercin en la etapa de la educacin media y hasta el servicio militar.

Las creencias.- Se trata del elemento que da cuenta de la aceptacin por parte del individuode la validez de las normas que constituyen el sistema cultural que comparte con otros. Enconsecuencia, el individuo se ve ms tentado a delinquir cuando la creencia en la validez delas normas se debilita.

Una implicacin interesante en este esquema es el de la relacin entre los elementos. De las

seis posibles, Hirschi se interesa especialmente en las tres siguientes:

-Apego y compromiso.- Hirschi supone que el apego a los otros seres convencionales y elcompromiso con el logro tienden a variar en conjunto.11 En otras palabras, no esconsistente, segn Hirschi, suponer que a mayor apego a los familiares y pares, menor es elcompromiso con metas educativas y ocupacionales.

10 Travis Hirschi, Ob. Cit., pp.14-1511 Travis Hirschi, Ob. Cit., p.21


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-Compromiso y participacin.- Hirschi afirma que existe una relacin muy obvia entre lasaspiraciones educativas y las ocupacionales (indicadores de compromiso) y la participacinen las actividades convencionales. En consecuencia, a mayor compromiso y participacin en

actividades convencionales, menores son las probabilidades de que el individuo se involucreen una actividad criminal.

-Apego y creencia.- Para Hirschi parece ser evidente que hay una relacin ms o menosdirecta entre el apego a los dems y la creencia en la validez moral de las normas. De esto sesigue que En la medida en que el nio respete (ame y tema) a sus padres y a los adultosen general, l aceptar sus reglas. Por el contrario, en la medida en que el respeto se hallesocavado, las reglas tendern a perder su carcter obligatorio. 12

Travis Hirschi ha modificado su teora desde entonces en colaboracin con Michael R.Gottfredson, en el inters de delinear una teora general sobre el crimen. La misma se

desliga de la nocin social del control, asimilando la nocin sobre la naturaleza humanapresente en la teora clsica, que convierte el crimen en un acto de fuerza o de fraude que seproduce cuando se quiere obtener una gratificacin que satisface el inters del yo. Es porello que su teora pasa a denominarse teora del autocontrol o control del yo (Self-ControlTheory).13 Es as como Hirschi se ha alejado de una teora sociolgicamente fundamentada auna teora que parece responder a fundamentos psicolgicos universales, lo cual paramuchos representa un retroceso con respecto a su contribucin anterior.14

Es por ello que en este trabajo consideraremos como fundamentales las contribuciones de suprimer perodo, las cuales tienen todava un fuerte impacto en polticas de control de ladelincuencia que se han puesto en prctica en varias partes del mundo, y pueden ayudar a

enmarcar conceptualmente algunas de las propuestas de poltica que se presentarn msadelante.

2. Planteamiento del problema de la delincuencia y la seguridaddemocrtica en la Repblica Dominicana y en la regin

La Repblica Dominicana no es una excepcin en el hemisferio latinoamericano y caribeoen lo que respecta al tema de la seguridad ciudadana, considerada por muchos como un temacuya agenda est todava inconclusa. Este parece ser un sntoma generalizado en la regin,en la medida en que los procesos de consolidacin relativa de la democracia en AmricaLatina y el Caribe estn todava acompaados por la persistencia de la desigualdad y por elfenmeno de incremento de la criminalidad y la violencia. La violencia y la criminalidadacaban perjudicando el potencial de desarrollo econmico y social de los pases de la regin.

la inseguridad es un sntoma de ingobernabilidad. El crculo vicioso de pobreza,

corrupcin, dficit en el desarrollo e inequidad en la distribucin de ingresos y

12 Travis Hirschi, Ob. Cit., p.2413 Michael R. Gottfredson and Travis Hirschi,A general theory of crime. Stanford University Press, 1990.14 Un artculo interesante sobre este cambio o desplazamiento terico de Hirschi es: Claire Taylor, Therelationship between social and self control: tracing Hirschis criminological career, Theoretical criminology,vol.5(3), 2001


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oportunidades genera una serie de consecuencias que son el producto natural de lasituacin descrita. La violencia deteriora el clima de inversin, imprescindible

para impulsar el desarrollo. La violencia destruye el capital social imprescindible

para que una sociedad funcione de forma ms cohesionada y respetuosa, e inclusollega a propiciar un capital social perverso de impunidad y comportamientos

mafiosos. La violencia tiene un costo econmico significativo en el crecimiento y

los presupuestos de los pases. La violencia profundiza la brecha social por cuanto

afecta ms y peor a los ms pobres y a los ms vulnerables y desprotegidos, sean

nios, jvenes, mujeres o ancianos. La violencia se aprende por cuanto se

transmite intergeneracionalmente e impacta a nivel individual, familiar,

comunitario y social La violencia significa una amenaza para la gobernabilidad

por cuanto pone en cuestin la propia esencia del contrato democrtico.15

El siguiente cuadro muestra claramente las tasas de homicidios dolosos entre 2004 y 2005en el hemisferio, mostrando en muchos casos una tendencia al crecimiento, en otros al

decrecimiento, pero en la mayora evidencindose niveles de homicidio que puedenconsiderarse epidmicos, si tomamos como referencia el criterio de la OrganizacinPanamericana de la Salud (OPS). Para este organismo multilateral, un ndice normal esel que se halla entre 0 y 5 homicidios por cada 100,000 habitantes por ao. se puede sertratado con los mecanismos convencionales. Cuando el ndice de homicidios est entre 5 y 8la situacin es delicada, pero cuando excede de 8 nos hallamos frente a un cuadro decriminalidad epidmica. No puede ser tratada por las vas usuales . 16

Cuadro 1Tasas de homicidios dolosos en pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe

(por cada 100,000 personas)

Fuente: Revista Latinoamericana de Seguridad y Democracia.http://www.revistaseguridadydemocracia.org/ediciones/1/indicadores.php

15 Eric Alda y Gustavo Beliz (editores), Cul es la salida? La agenda inconclusa de la seguridad ciudadana,Banco Interamericano de Desarrollo, 2007, p.xviii16 Bernardo Kliksberg, Mitos y realidades sobre la criminalidad en Amrica Latina, FIAAP, 2007, p.5

Pases 2001 2002 2003 2004 2005Guatemala 27.3 30.7 35.8 38.1 45.1

El Salvador 35.1 32.2 34.6 44.1 59.9

Colombia 66.1 68.5 55.9 48.0 43.0

Brasil 23.4 24.1 23.9 23.6 24.0

Nicaragua 10.6 10.9 12.5 12.7 14.4

Venezuela 32.9 39.8 46.9 40.2 41.2

Ecuador 13.1 15.1 12.8 15.4 16.8

Argentina 8.2 9.3 7.8 6.1 5.7

Costa Rica 6.4 6.3 7.5 6.6 7.5

Uruguay 6.5 6.9 5.9 5.9 5.6Paraguay 16.2 19.2 17.7 18.4 16.1

Chile 1.9 2.0 1.9 1.8 2.0


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Como se puede observar en el citado cuadro, slo Chile, Uruguay y Argentina (y estaltima slo a partir de 2003) muestran tasas menores de 8, siendo Chile el caso ms notorio,con tasas que no pasan de 2 por 100,000, ms baja que la de la mayora de los pases

desarrollados.17

Estas altas tasas de homicidio son congruentes con los porcentajes de personas que han sidovctimas de crimen o violencia en Amrica Latina y el Caribe, como se muestra en elsiguiente cuadro.

Cuadro 2Porcentaje de personas que han sido vctimas del crimen y la violencia en Amrica

Latina y el Caribe (1996-2005)

Fuente: Erik Alda y Gustavo Beliz (editores), Cul es la salida? La agenda inconclusa de la seguridadciudadana. Elaboracin propia de los autores a partir datos de Latinobarmetro, p.xvii

En el siguiente cuadro se muestra los niveles de temor y de victimizacin en AmricaLatina, en el ao 2007, segn datos de la encuesta Latinobarmetro.

Ntese la distancia en puntos porcentuales entre el temor de victimizacin y la victimizacinreal, lo cual motiva la elaboracin de hiptesis sobre los efectos que podra tener larepresentacin de la criminalidad en diversos mbitos, entre ellos los medios decomunicacin, en los niveles de preocupacin o temor de la gente sobre la ocurrencia

probable de delitos que pudieran afectarla.18 En todo caso, el coeficiente de correlacin queresulta de ambas series es de 0.93, lo cual sugiere, sin pretender una relacin causal directa,que all donde hay mayor criminalidad, se presenta tambin un mayor temor a servictimizado/a.

17 Se debe tener en cuenta que la tasa de homicidios no es el que predecir en todos los casos los niveles de

percepcin de inseguridad, que en Chile son bastante altos, porque la tasa de robos con violencia esconsiderada como muy elevada, de 902.1 casos por cada 100,000 habitantes en 2003. Ver Hugo Frling yLiliana Manzano, Introduccin a un proyecto de intervencin en materia de prevencin comunitaria del delitoen Santiago de Chile, en Participacin ciudadana y percepcin de inseguridad en Amrica Latina, JessicaVarat y Allison Garland (editores), Agosto de 2006.18Ver Lila Luchessi, (2007). Su anlisis sobre la asimetra de acceso a informacin por parte de los receptores, con respectoa los media, que son los actores que seleccionan los temas a partir de una agenda informativa, le da fuerza a la hiptesis deque stos contribuyen a crear una percepcin de peligro desproporcionada con respecto a la realidad del crimen y de ladelincuencia. En otro trabajo, Lindgren (2008), se sugiere que dada la tendencia de los medios a generalizardramticamente los peligros de la delincuencia, el orden social puede ser visto como algo que se disuelve ante nuestrosojos: the idea that anyone can be victimized is unsettling, disturbing [and] frightening; it challenges our most basicassumptions about social order (que la idea de que cualquiera puede ser una vctima es desquiciante, perturbadora yaterradora; desafa nuestros supuestos ms elementales sobre el orden social ) p.99.

Respuesta 1996 1997 1998 2001 2002 2003 2004 2005

S 33.5 39.3 39.8 43.6 39.7 37.1 34.4 42.0No 64.4 59.6 58.2 55.7 59.1 62.2 64.5 57.1

Usted y su familia han sido vctimas de un

delito? Ha sido Ud. o alguien en su familia

asaltado, agredido, o vctima de un delito en losltimos doce meses?


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Cuadro 3Niveles de temor a ser vctima de delito con violencia y victimizacin expresados en

porcentaje, en Amrica Latina y el Caribe, 2007

Coef.de correl=0.93Fuente: Elaboracin propia con base en la encuesta Latinobarmetro 2007

Con respecto al caso de la Repblica Dominicana, es de notar que aparece con dos (2)puntos porcentuales sobre la media de Amrica Latina en el indicador de temor devictimizacin, y once (11) puntos porcentuales por debajo de la media en victimizacin real.

La opinin pblica en la Repblica Dominicana se ha tornado altamente sensible ante lo quese percibi como un sostenido crecimiento de la criminalidad, desde la segunda mitad de ladcada de los 90s hasta la actualidad.19

No es de extraar, pues, que la Encuesta Enhogar 2005 colocara en segundo lugar elproblema de la delincuencia, despus del desempleo, como se muestra en el siguientecuadro.

A pesar de los esfuerzos de contencin de la delincuencia, va la accin policial, que sehicieron en la segunda mitad de dicha dcada para afrontar la delincuencia callejera,consistente en hurtos a transentes, a veces con consecuencias fatales para las vctimas,robos a mano armada a hogares y negocios, as como homicidios provocados por laviolencia de bandas asociadas al robo y al narcotrfico en los barrios populares, poco se

19 Csar Prez y Guillermo Miln (2005) documentan este incremento de la sensibilidad de la poblacin ante lapercepcin de crecimiento de la criminalidad en el pas a partir de la dcada del 90. Los trabajos de MayraBrea de Cabral y Edylberto Cabral (2003) son tambin muy ilustrativos al respecto.

Pas

Todo o casi todo el tiempo

teme ser vctima de un

delito con violencia

Pas

Ha sido vctima, o lo ha

sido algn pariente, de

asalto, agresin o delito en

los ltimos doce meses

1. Paraguay 89 1. Venezuela 49

2. Argentina 79 2. Argentina 47

3. Costa Rica 77 3. Honduras 44

4. Honduras 77 4. Per 43

5. Ecuador 77 5. Brasil 42

6. Repblica Dominicana 75 6. Bolivia 42

7. Venezuela 75 7. Paraguay 41

8. El Salvador 75 8. El Salvador 41

9. Bolivia 75 9. Chile 40

10. Nicaragua 74 10. Mxico 3911. Per 74 11. Ecuador 38

12. Chile 73 12. Uruguay 35

13. Brasil 71 13. Colombia 34

14. Mxico 70 14. Guatemala 33

15. Uruguay 66 15. Costa Rica 32

16. Colombia 66 16. Nicaragua 28

17. Guatemala 64 17. Repblica Dominicana 27

18. Panam 61 18. Panam 14

Amrica Latina 73 Amrica Latina 38


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logr si se juzga el crecimiento de la delincuencia desde principios del nuevo siglo XXI.20Con esto, la estrategia policaca basada en la represin (o contencin) de los delincuentes haresultado ser limitada, y su eficacia de muy corto plazo en trminos de efectividad. 21

Cuadro 4Distribucin porcentual de la percepcin del principal problema del pas, con respecto

al total de jefes de hogar, 2005

Fuente: Enhogar 2005, Oficina Nacional deEstadsticas-ONE.

Por lo dems, se ha demostrado que el nfasis en la represin policial, y el relativo consensoque, sobre todo en sectores medios de la poblacin, se construye con respecto a utilizarmano dura contra las manifestaciones delictivas, rie con los imperativos del Estado deDerecho en una democracia. El gran reto para las autoridades en una sociedad democrtica,segn el criterio de mayor consenso entre los expertos, no est tanto en aplicar mano dura,sino ms bien en disciplinar civilizadamente a la poblacin para vivenciar y resolver losconflictos y carencias por vas institucionales aprobadas.22

Desde el ao 2001 en adelante, esta situacin condujo a ejecutar una serie de intervencionespuntuales en los barrios populares, caracterizadas por un acercamiento de la polica y lasfuerzas armadas a stos a travs de servicios de vigilancia, entretenimiento de la niez yobras fsicas. Estas actividades se acompaaron con las tradicionales redadas locales, ascomo operaciones sorpresivas de las fuerzas armadas y de la polica consistente en el cateode los automviles en busca de armas de fuego y evidencias incriminantes. Estas accionesno aminoraron la fuerte percepcin de incremento de la criminalidad y la delincuenciacallejeras, afectando sensiblemente el sentimiento de seguridad pblica.

20 Es preciso recordar que a mediados de la dcada de los 90s se inici el proceso de repatriacin de

dominicanos con antecedentes delictivos desde los Estados Unidos, lo cual motiv la interpretacin de que esteproceso era la causa eficiente del crecimiento de la ola delictiva de aquellos momentos, como se manifest enla prensa. En todo caso, no hubo ningn estudio que pudiera comprobar esta hiptesis, y no pas de ser unacontecimiento meditico.21 Esta nocin de que la represin policial en s misma, como principal o nico medio de disuasin del crimenes limitada, derivada de prcticamente todos los estudios fundados en teoras criminolgicas de diversa ndole,debe considerarse como un supuesto a la hora de evaluar las polticas de seguridad, pues si bien la accinpolicial para la tarea decontrolar y prevenir el crimen es una medida necesaria, no es sin embargo suficientepara garantizar un xito de mediano y largo plazo de las polticas de seguridad ciudadana. Ya tendremosoportunidad de ver esto ms adelante.

22 Ver Bernardo Kliksberg, Cmo enfrentar la inseguridad en Amrica Latina? La falacia de la mano dura,2008.

Problema Porcentaje

Desempleo 51.6

Delincuencia 48.3

Falta de electricidad 40.4

Costo de vida 36.6

Pobreza 33.9

Corrupcin 10.7


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Este problema cobr especial agudeza entre 2004 y 2006, razn por la cual, el 24 de julio de2006 se anunci una serie de medidas con la finalidad de enfrentar ms efectivamente ladelincuencia y el narcotrfico. Lo cierto es que dichas medidas no se dictaron en el vaco,

pues desde el principio se haba procurado reestablecer una poltica de seguridad enrespuesta a la inquietud ciudadana con respecto al incremento percibido de la delincuencia.

Vale la pena a la luz de estos hechos preguntarnos desde ahora qu vamos a entender porseguridad ciudadana.

Definiremos la seguridad ciudadana como una situacin poltica y social en la cual laspersonas tienen garantizado el pleno disfrute de sus derechos, por lo que existenmecanismos institucionales eficientes para prevenir y controlar los peligros, coercionesilegtimas ya bien sea por parte de los aparatos pblicos o por particulares- o violenciafsica o psicolgica que pudiesen lesionar dichos derechos. 23

Son entonces los lmites impuestos por esta definicin los que nos servirn para discriminarlas evidencias e indicadores con los cuales dibujaremos los contornos y el fondo de lasituacin as definida.

3. Decretos y disposiciones orientadas al Plan de Seguridad Democrtica:apuntes conceptuales y diagnstico de la situacin inicial de seguridad

La disposicin del Estado dominicano para enfrentar el fenmeno de la inseguridadciudadana se manifiesta en la creacin del Plan de Seguridad Democrtica mediante elDecreto No.263-05, del 29 de abril de 2005. 24 Este decreto se complementara con el 315-

06 que creaba el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, integrado por el Secretario deEstado de Interior y Polica, que lo coordinara; el Secretario de las Fuerzas Armadas, elProcurador General de la Repblica, el Jefe de la Polica Nacional, el Director Nacional deInvestigaciones, el Director Nacional de Control de Drogas, el Presidente del ConsejoNacional de Drogas y el Asesor del poder Ejecutivo para Programas de Lucha contraNarcotrfico. Este Consejo estara a cargo de la implementacin del Plan de SeguridadDemocrtica.25Al decreto anterior sigui el No. 308-06, con el que se dispone la prohibicin de expendiode bebidas alcohlicas en colmados, discotecas, bares casinos y centros de diversin, a partirde las doce (12) de la noche, durante los das de domingos a jueves; y a partir de las dos dela madrugada (2:00 a.m.) los das sbado y domingo.

23 Esta definicin la elaboramos a partir de las notas Aportes a la seguridad ciudadana y los desafos frente alos derechos humanos, del Seminario Internacional sobre Seguridad y Ciudadana en RepblicaDominicana. Noviembre 2007. Documento Indito.24 Es pertinente recordar que en su discurso de inauguracin del 16 de agosto de 2004, el presidente FernndezReyna haba hecho mencin del problema de la inseguridad ciudadana.25 Las funciones del Consejo de Seguridad Ciudadana son las siguientes: a) Asesorar al Presidente de laRepblica en asuntos relativos a la seguridad nacional; y disear estrategias para ser sometidas a su aprobacinen la misma materia; b) Realizar la coordinacin interinstitucional para el diseo de estrategias de seguridad; c)Elaborar polticas y disear acciones contra el crimen organizado, de manera especial contra elnarcotrfico, el trfico humano y el trfico de armas; d) Planificar, producir, coordinar y evaluar lainteligencia interinstitucional para la prevencin del crimen; e) Servir de soporte para la aplicacin del Plan deSeguridad Democrtica.


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El siguiente decreto, No. 309-06, dispuso la prohibicin de importacin de armas de fuego,partes y sus respectivas municiones para el comercio con particulares. El decreto 310-06dispuso el patrullaje en horario nocturno en todo el territorio nacional a cargo de patrullas

integradas por miembros de los diversos cuerpos armados y de la polica nacional. Eldecreto 314-06 autoriz a la Polica Nacional a la integracin de la Polica Auxiliar,mediante la incorporacin de jvenes bachilleres y a nivel universitario para laborar en elrea administrativa y en tareas preventivas en lugares de bajo riesgo as como en los barriosy localidades donde residan. Finalmente, con el decreto No.317-06 se dispuso que la PolicaNacional retirara los policas asignados al servicio de seguridad de instituciones pblicas,funcionarios y dignatarios y los destinara al patrullaje preventivo.

Por supuesto, la Secretara de Interior y Polica sera el actor institucional por excelenciapara viabilizar dichas medidas, en coordinacin con otras instituciones o agencias a lascuales les correspondiese alguna parte del plan.

En este tenor, el Plan de Seguridad Democrtica es propuesto para trabajar en las siguientesseis reas maestras:

- El desarrollo de una eficaz polica preventiva;- Una profunda reforma acadmica para formar mejores policas;- El desarrollo e implementacin de un sistema de investigacin criminal adecuado a

las realidades de la democracia dominicana, incluyendo el establecimiento de unInstituto Forense que cuente con laboratorios adecuados;

- El acercamiento de la Polica Nacional a la sociedad a travs de una PolicaComunitaria;

- Diseo y organizacin gerencial para su eficiencia en la administracin y elequipamiento para que cada rea pueda cumplir adecuadamente sus funciones;

- El desarrollo de un programa efectivo de asuntos interno para el control dentro de laPolica Nacional para reducir sistemticamente la corrupcin y profesionalizarla contecnologa para la inteligencia delictiva y as crear una institucin que responda a losintereses de los ciudadanos.

Se entiende que estas seis lneas de accin constituyen el objetivo central del plan, que aprimera vista no parece comprender la amplitud de miras que en el transcurso de sudesarrollo se han manifestado en los programas que procuran ir ms all de la intervencinpolicial, como es el caso del programa piloto Barrio Seguro. Sin embargo, estas metas sonpertinentes en el marco de las medidas que, por decreto, se haban impulsado, y que hacande la Polica y, por lo tanto, de la Secretara de Interior y Polica, los actores principales dela ejecucin de las mismas. En efecto, slo la polica y las fuerzas armadas cuando laautoridad presidencial as lo determine va decreto o decisin administrativa- es la llamada apatrullar las calles, a ejercer control de las armas en manos de personas no autorizadas, y acontrolar la aplicacin de los horarios de expendio de bebidas, entre otras acciones.Sin embargo, en el propio Plan de Seguridad Ciudadana se contempl la necesidad deimplementar acciones inmediatas que impulsaran los grandes objetivos, con visin integral ymultidimensional que se correspondiera con la naturaleza del problema de la inseguridad. Esas como nace el Plan Piloto, denominado Barrios Seguros, que tuvo su inicio en el Barrio


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Capotillo el 19 de agosto de 2005, y que luego se extendi a 12 barrios ms en la zona nortede la capital el 9 de enero de 2006, y a 13 barrios de la ciudad de Santiago de los Caballerosel 1ro de abril de 2006. 26

El Plan Piloto Barrios Seguros muestra una visin integral en trminos de suconceptualizacin, de ah que se componga de varios subprogramas, que son: El Banco demi Barrio, Un techo para mi Barrio, Becas para mi Barrio, Centro de CapacitacinTecnolgica, Centro de Capacitacin Comunal, Competidores de mi Barrio, Incubacin deTrabajo y La Fiesta de mi Barrio. Estos sub-programas estaran acompaados por una seriede acciones que involucraran a la polica comunitaria para, junto con las organizacionescomunitarias representativas poder enfrentar los siguientes problemas:1) trfico de drogas2) pandillas y naciones3) violencia familiar

4) control de armas5) relaciones con la comunidad.

Ntese cmo en el Plan Piloto Barrios Seguros resuenan muchas de las ideas presentes enlos modelos o enfoques que hemos visto en la revisin de las teoras criminolgicas.27 Porejemplo, el nfasis en capacitacin evidenciado por la implementacin de tres subprogramaspuede remitir tanto a los enfoques originales de la Escuela de Chicago que vinculabanindicadores de pobreza, entre ellos el de educacin, a criminalidad, como a la teora delcontrol social, que atribuye una importancia capital a lo que denomina participacin oinvolucramiento en actividades convencionales, en este caso sera el estudio. Pero en el Plantambin se incluyen sub-programas que atienden a problemas que indudablemente se

validaran ms desde una perspectiva de control social, como es el involucramiento a travsdel cultivo de los deportes y las fiestas vecinales, en la medida en que con estos programasse reforzara la cohesin social en los barrios, reforzando los vnculos entre los jvenes y lasociedad (representada por instituciones convencionales: familia, iglesias, escuela, gruposorganizados) contribuyendo a la prevencin de la criminalidad juvenil.

Hasta ahora se percibe que, a pesar de las diferencias que pudiera haber entre los enfoquestericos sobre la criminalidad, existe un consenso de que la edad es una variable asociada adiversos tipos de riesgo, a la hora de considerar las etapas del ciclo de vida en las que sonms probables las decisiones de incurrir en una conducta delictiva. Parece existir unconsenso en los enfoques de que en las sociedades modernas urbanizadas la adolescencia es

el perodo en la vida ms crtico por la cantidad de riesgos a los que los individuos en estaetapa se exponen que pudieran inducirlos no slo a delinquir espordicamente (peligromenor) sino tambin a iniciar carreras criminales (peligro mayor) que caractericen la vidaadulta de los sujetos afectados. En este tenor, el consenso de la comunidad criminolgica se

26 Memoria Anual 2007, Polica Nacional, p.136.27 No estamos suponiendo que estas ideas estn incorporadas de manera consciente por los actores eimplementadotes del Plan. Asumimos que este plan, al seguir un modelo de intervencin ya utilizado en otroscontextos nacionales (como el Plan Barrios Seguros en Chile), incorporan de manera no siempre intencional oconsciente ideas, estrategias y prcticas que han sido elaboradas y pensadas en contextos acadmicos ypolticos, mismos que podemos identificar analizando el sentido de las acciones, programas y estrategias quecomponen este tipo de plan.


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extiende a considerar la existencia de una fuerte continuidad entre criminalidad infantil yjuvenil, y a su vez entre criminalidad juvenil y criminalidad adulta. 28Tanto es as que para la Teora del Control Social existe una invariabilidad en las

distribuciones de la criminalidad segn la edad. Segn Gottfredson y Hirschi esta afirmacinse comprueba cuando se hacen comparaciones entre distribuciones de criminalidad por edadtransnacionales y longitudinales: las curvas son sorprendentemente similares, mostrando unpico de la tasa de arrestos en el grupo de edad de entre 15 a 17 aos.29 Ciertamente haydiscusiones con respecto a esta invariabilidad de la distribucin de la criminalidad por edadcuando se hace la vinculacin entre edad y tipo de crmenes que no parecen declinar con laedad.30 Pero estas discusiones no cuestionan la relevancia de la edad a la hora de determinarel orden de probabilidad de la criminalidad a nivel de grupos de edad, siendo ste unimportante dato para el diseo de polticas de prevencin del crimen.

Otro punto de consenso en los enfoques criminolgicos, es la invariabilidad del gnero en

las distribuciones de criminalidad. Gottfredson y Hirschi son contundentes:

As was true of age, gender differences appear to be invariant over time and space.Men are always and everywhere more likely than women to commit criminal acts (Ascomo era cierto respecto a la edad, las diferencias de gnero parecen ser invariablesen el tiempo y el espacio. Los hombres tienen siempre y en todas partes mayorprobabilidad de incurrir en actos criminales que las mujeres).31

De hecho, en todas las estadsticas existentes a nivel transnacional y temporal se manifiestaeste fenmeno. Pero ha habido cierto grado de discusin terica con respecto a las causasdel fenmeno. Se debe esta diferencia invariable a la socializacin? Se debe esta

diferencia invariable a la mayor fuerza fsica en promedio de los hombres? Se debe a larotulacin o definicin del crimen establecida por el sistema de justicia, teniendo comoresultado el supuesto de que los hombres son ms criminognicos que las mujeres?

Hay diferentes respuestas dependiendo del enfoque terico que se adopte. Si se parte de lasideas nucleares presentes en los enfoques de la Escuela de Chicago, tales como el enfoqueecolgico y el enfoque de la asociacin diferenciada, la causa estara en el proceso desocializacin que determina roles diferenciados para hombres y mujeres, haciendo contarfactores de oportunidad para el crimen tales como la fuerza fsica masculina, queregularmente es mayor que la femenina, la organizacin de los hombres en pandillas (sobretodo en el caso de la delincuencia juvenil), y la transmisin a los hombres de valores que

refuerzan la agresividad y el emprendimiento. Estos factores en conjunto hacen tanto msprobable el crimen, cuanto ms grave sea el contexto o situacin en el que se socialicen losindividuos, en trminos de sentimientos de privacin, escaso acceso a canalesconvencionales de movilidad social (por ejemplo, educacin) y condiciones precarias devida definidas por escaso acceso a servicios bsicos y empleo. 32

28 John H. Laub y Robert Sampson, Shared beginnings, divergent lives. Delinquent boys to age 70, p.1629 M. Gottfredson and T. Hirschi,A general theory of crime, p.pp.123-153.30 Laub y Sampson, op. cit., p.17.31 M. Gottfredson and T. Hirschi, op. cit., p.145.32 Ver captulo 5, Youth Violence in the Caribbean: A case study of the Dominican Republic, en el informede las Naciones Unidas y el Banco Mundial: Crime, Violence and Development: Trends, Costs, and Policy


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Un conocido estudio sobre ndices de criminalidad en las 125 reas metropolitanas msgrandes de los EE.UU. demostr que el crimen es ms una funcin de la desigualdad deingresos, que de la proporcin de gente pobre en las comunidades (Blau y Blau, 1992). Un

reciente estudio inter-regional realizado por el Banco Mundial sobre las variablescorrelacionadas con violencia, demuestra claramente la relacin entre la pronunciadadesigualdad de ingresos y el comportamiento violento (Fajnzylber et al, 1997). Ms claro anque en el caso de la pobreza, la desigualdad de ingresos aumenta las nociones de deprivaciny frustracin, lo que puede constituir fuertes antecedentes de comportamiento violento.35

Al trasladarnos de estos discernimientos tericos al plano de la seguridad democrticanacional, podra entenderse que las autoridades dominicanas a cargo del Plan de SeguridadDemocrtica asumen como vlida la tesis de que existe una relacin lineal entre pobreza ycriminalidad en la medida en que el Plan de Seguridad Democrtica es identificadoimpropiamente por la poblacin y una gran parte de la opinin pblica con el Plan PilotoBarrios Seguros, debido a la alta visibilidad del mismo y la opacidad de los otroscomponentes del Plan. Esta sospecha se refuerza en la medida en que se percibe una accinde las autoridades en los barrios pobres, y no tanto en otras zonas de la ciudad que puedenser no pobres, pero s altamente inseguras. Esta atribucin, sin embargo, no se sostiene,porque tanto en los documentos como en la informacin recolectada por nosotros enentrevistas con funcionarios de la Secretara de Interior y Polica, se aprecia que en elmbito oficial no se reconoce esta relacin como vlida desde el punto de vista cientfico. 36

Por otra parte, si se observan los componentes del Plan Piloto Barrios Seguros, estos sub-programas evidentemente pueden ser instrumentos tiles para combatir tanto la pobrezacomo de la desigualdad. En segundo lugar, es cierto que, entre las prioridades que se debantomar en cuenta a la hora de disear polticas pblicas para tratar el fenmeno de lacriminalidad, la situacin de la delincuencia en los barrios no slo era un problemaimportante, sino ms bien urgente, a juzgar por el clamor de la opinin pblica. Por ello, elorganismo rector del Plan se vio en la necesidad de dar respuesta al problema barrial, ydotarse de un diagnstico de la situacin de violencia y criminalidad en los barrios que lepermitiera disear e implementar polticas adecuadas.

En efecto, el estudio diagnstico hecho por la firma Newlink Political en el ao 2005, con elobjetivo de fundamentar las polticas del Plan de Seguridad Democrtica detect una altapercepcin de inseguridad y de vulnerabilidad de la poblacin de ocho barrios (cuatro en lacapital, cuatro en Santiago) seleccionados para su diagnstico, generada por la actividad dejvenes delincuentes organizados en bandas, el incremento del trfico de drogas asociado aaqullas, as como la incapacidad de la polica para enfrentar la ola de delitos. 37 No es deextraar la importancia que se le confiri a la delincuencia juvenil en el reporte sobretendencias y costos del crimen y la violencia hecho por las Naciones Unidas y el Banco

35 Mayra Buvinic, Andrew Morrison, Michael Shifter, La violencia en Amrica Latina y el Caribe: un marcode referencia para la accin, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999, p.1736 En particular hemos consultado sobre este tema a la Lic. Teresita Rojas, funcionaria de la SEIP.37 Plan de Seguridad Democrtica, pp.22-24


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Mundial 38, que dedica un captulo a este tema, tomando Repblica Dominicana como casode estudio.

En el mismo se afirma que las muertes y lesiones a consecuencia de la violencia juvenilconstituyen un importante problema de salud pblica en Repblica Dominicana, pues larepresentacin de la juventud es desproporcionada en las filas de vctimas y deperpetradores. En el ao 2005, segn el reporte, los homicidios de personas entre los 11- 30aos sumaron un 46% del total de muertes por homicidio.

Por otro lado el estudio detect altos niveles de percepcin de inseguridad en los ochosbarrios que se enfocaron en el mismo, sealando la variacin por zona barrial en cuanto a lapercepcin de inseguridad.

Cuadro 5

Niveles de inseguridad en lugares pblicos del barrio, 2005

Elaboracin propia a partir de informacin en el documento Plan de Seguridad Democrtica RepblicaDominicana, p.24

Esta situacin ha generado un sndrome de temor e inseguridad que se manifiesta en lasensacin de inseguridad entre los moradores en algunos puntos de los barrios, como son laperiferia del barrio, los colmados, bares y centros nocturnos, as como el centro mismo delbarrio. Destacan Cienfuegos (47.5%), La Joya (45%), La Otra Banda y Capotillo (40%), portener las percepciones ms altas de inseguridad en sus periferias; Yagita del Pastor(52.5%), 24 de Abril y Capotillo (45%) y Gualey (40%) con las percepciones ms altas deinseguridad en sus centros. Yaqita del Pastor (32.5%), Cienfuegos y Gualey (25%),Capotillo y 24 de Abril (20%) destacan por percepciones altas de inseguridad en suscolmados y centros nocturnos.

En la categorizacin de los problemas principales de la comunidad, la delincuenciacallejera figur como la primera en cuatro de los barrios (Capotillo, Gualey, 24 de Abril yVillas Agrcolas, es decir, los barrios seleccionados de la Capital), alcanzando entre el 40%y el 52.50%, siendo el problema de drogas el puntero en los cuatro otros barrios (La OtraBanda, Cienfuegos, Yagita del Pastor y La Joya, o sea, los barrios seleccionados deSantiago)), entre un 30% y 67.50%. Por supuesto, los delincuentes envueltos en esta son ensu mayora jvenes.

38 United Nations-World Bank, Crime, violence, and development: trends, costs, and policy options in the Caribbean,2007.

Barrios Periferia del barrio Centro del barrioColmados y centros

nocturnosAlgunas calles

No se siente

inseguro(a)

Capotillo 40.0% 45.0% 20.0% 30.0% 7.5%

Gualey 32.5% 40.0% 25.0% 35.0% 17.5%

24 de Abril 17.5% 45.0% 20.0% 40.0% 15.0%

Villas Agrcolas 30.0% 22.5% 15.0% 20.0% 45.0%

La otra banda 40.0% 30.0% 15.0% 32.5% 7.5%

Cienfuegos 47.5% 30.0% 25.0% 27.5% 10.0%

Yagita del Pastor 37.5% 52.5% 32.5% 17.5% 7.5%

La Joya 45.0% 30.0% 10.0% 30.0% 10.3%


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Asimismo, es notorio el alto puntaje logrado por el problema Falta Educacin Jvenes. Enlos cuatro barrios de la Capital fue de 25% a 32.5%, y en los barrios La Otra Banda yCienfuegos, de Santiago, obtuvo el 27.5% y 20% respectivamente. 39

Como se seala en informe de la ONU-Banco Mundial, hay una variedad de factores deriesgo que contribuyen a esto, incluyendo la pobreza, el desempleo juvenil, migracin rural-urbana en gran escala, trfico de drogas, un sistema educativo dbil, polica ineficaz, ampliadisponibilidad de armas de fuego, consumo de drogas y alcohol, y la presencia de bandasorganizadas.40

Por su parte, el estudio de NewLink Political identific varios factores de riesgo que tiendena reforzarse de manera sistmica una vez que los barrios empiezan a ser estigmatizados,cerrndose las posibilidades de desarrollo humano a las poblaciones jvenes de los barrios.Estos factores de riesgo son:

- Empleo- Falta de cohesin social- Hacinamiento- Falta de energa elctrica- Incidencia del delito y ausencia de valores

El estudio detect cambios en la percepcin de los moradores de los barrios sobre lospatrones de criminalidad.

En este sentido, los moradores perciben que la delincuencia actual es sobre todo organizadaen pandillas compuestas mayoritariamente por jvenes, regularmente armadas, ligadas almicrogrfico de drogas, y con una tendencia a victimizar a todo tipo de personas. Estosgrupos parecen escapar al control de las autoridades. El hecho de que predomine estaformacin delictiva organizada, no excluye la accin de delincuentes ms aislados que legente asocia con la nocin de tiguere.

Cuando se inquiri sobre la percepcin de aumento o disminucin del trfico y venta dedrogas, el ms bajo porcentaje fue el registrado por los moradores del barrio La Otra Banda(52.50%), siendo el ms alto porcentaje el correspondiente a los barrios Capotillo y La Joya(82.50%).

Por otra parte, se trat el fenmeno de las naciones, que le da caractersticas nuevas alfenmeno de las pandillas en los barrios. Las naciones destacan por constituirse en gruposque desarrollan un inusual sentido de liderazgo y de familia en los jvenes que recluta, sunivel de jerarquas, cdigos y espritu de cuerpo (fundado en un compromiso de lealtad y depertenencia incondicional). Estos grupos preocupan especialmente por la manera comohacen de la violencia un medio para el logro de sus objetivos particulares, desafiando laautoridad de las figuras estatales, como la polica, las instituciones de justicia, entre otras, einclusive la familia., y a su vez, se conectan con actividades criminales. Por otro lado, en elsentido territorial son organizaciones inter-barriales. El uso de armas de fuego es

39 El problema de la falta de educacin como una variable que acompaa la criminalidad juvenil en contextosprecarios debe tomarse siempre en cuenta, pues aparece en estudios hechos a nivel internacional.40 United Nations-World Bank,op. cit., p.xi


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generalizado en este tipo de organizacin. Se comprob que su presencia es mayor en lacapital que en Santiago, por lo que los moradores de los barrios de sta no suelen colocar alas naciones entre los primeros problemas de la comunidad.41

Otra parte del estudio hizo referencia al papel de la Polica Nacional a partir de lapercepcin de los moradores barriales. Para stos, la polica est mal informada, entrenada yequipada para enfrentar la delincuencia barrial; sus miembros son percibidos comoasociados a los delincuentes y los tgueres, por lo tanto, no presentan denuncias por temor aretaliaciones.

En los barrios estudiados, cuando se pidi la calificacin del trabajo de la polica en elcontrol del delito, slo en dos caos, Villas Agrcolas (35%) y La Joya (37.50% losporcentajes de la suma de las calificaciones muy malo y malo fueron menores del 50%.Capotillo fue el barrio que calific con mayor negatividad dicho trabajo, con 67%.42

Un aspecto de inters fue el relativo a las percepciones negativas de los policas conrespecto a actuacin de los moradores comunitarios, confrontada con las de los ltimos conrespecto a las de los primeros, aunque en el documento no se presentan porcentajes:43

Cuadro 6Percepciones negativas de la Polica y de la Comunidad, 2005

Tomado de Plan de Seguridad Democrtica Repblica Dominicana, p.53

Como se observa, las percepciones de la poblacin y las de la Polica Nacional secomplementan viciosamente, conformando la situacin ideal del dilema del prisionero, lacual no propicia una comunicacin transparente entre los actores implicados dado el gradode desconfianza manifiesta, lo cual apunta a la necesidad de utilizar figuras mediadorasaceptadas por ambas partes en los proyectos de intervencin, para lograr la cooperacinentre las mismas. 44

41 Ver Rita Ceballos, Violencia y Comunidad en un Mundo Globalizado. Estudio sobre la violencia en losbarrios empobrecidos de la ciudad de Santo Domingo. 2004. La autora ofrece acerca del problema de laviolencia en las comunidades barriales una visin desde dentro, fenomenolgica, de lo que considera comouna situacin enraizada en la rotura de las relaciones sociales bsicas (la vida cotidiana) y del mismo sentidoque anima el vivir.42 Plan de Seguridad Democrtica Repblica Dominicana, p.4743 Plan de Seguridad Democrtica Repblica Dominicana, p.53.44 En Teora de Juegos, el llamado Dilema del Prisionero es un juego de suma no nula, en la cual losparticipantes pueden lograr la mayor ganancia en comn si colaboran, la mayor prdida en comn si traicionan,

Percepciones negativas desempeo policialPercepciones negativas policas respecto a

actuacin comunitarios

Desempeo deficiente Apticos

Corrupto Encubridores

Discriminatorio Asociados a los delincuentes

Asociado con delincuentes Temerosos de denunciar

Temerosos de enfrentar a delincuentes Piden que la Polica reprima

Represivos Son incapaces de unirse

Violadores de los derechos humanos ---

Ausencia de espritu de cuerpo ---


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Consideramos que si se quisiera establecer una lnea base para evaluar la percepcin quetiene la poblacin en general del desempeo de la Polica Nacional, y as poder disponer enel futuro de un informacin comparativa y longitudinal sobre dicho aspecto, la contribucin

al tema de la Seguridad Ciudadana de la encuesta ENHOGAR 2005, producida por laOficina Nacional de Estadstica (ONE), es muy valiosa en este orden. La de la ONE,ENHOGAR 2007, somete el mismo cuestionario, pero todava los resultados no han sidopublicados. Cuando se disponga de los mismos entonces se podr comparar la evolucin delos indicadores de percepcin del desempeo policial hasta esa fecha. 45

Revisaremos aqu los resultados de ENHOGAR 2005.

Veamos la percepcin por parte de la poblacin en general de la efectividad de la policaante la denuncia de un delito, segn cifras de la encuesta ENHOGAR 2005.

Cuadro 7Grado de satisfaccin ciudadana sobre desempeo de la polica con respecto a la

denuncia, segn tipo de delito, en los 12 meses anteriores a la entrevista (en %), 2005

Fuente: ENHOGAR 2005

Como se puede observar, slo el indicador robo a la persona (al descuido) logra un gradode satisfaccin de la poblacin que supere el 50%.

La misma encuesta reporta un problema de imagen de la Polica Nacional que motiva unpatrn de no denuncia de los hechos delincuenciales.

y ganancia-prdida si uno colabora mientras el otro traiciona. La enunciacin clsica del dilema es lasiguiente: La polica arresta a dos sospechosos. No hay pruebas suficientes para aplicar la pena mxima de seisaos por el delito que la polica sabe que cometieron. Slo hay evidencias de un crimen menor, porte de armasde fuego, que apenas demanda 6 meses de prisin. El fiscal a cargo, tras haberlos separado, los visita a cadauno y les ofrece el mismo trato. Si uno confiesa y su cmplice no, el cmplice ser condenado a la pena total,diez aos, y el primero ser liberado. Si uno calla y el cmplice confiesa, el primero recibir esa pena y ser elcmplice quien salga libre. Si ambos permanecen callados, todo lo que podrn hacer ser encerrarlos duranteseis meses por un cargo menor. Si ambos confiesan, ambos sern condenados a seis aos. El problema seesquematiza en la siguiente matriz:

45 A la fecha, los resultados de la encuesta ENHOGAR 2007 todava no se han publicado..

Delito Insatisfecho Satisfecho No sabe

Robo de vehculos 67.9 30.1 2.4

Robo de partes de vehculos o efectos dentro 57.7 40.1 2.1

Vandalismo a vehculos 64.8 34.4 0.9

Intento de robo a la vivienda 70.9 25.8 3.4

Robo a la vivienda 69.3 29.8 0.9

Atraco a la persona 66.7 30.9 2.5

Robo al descuido a la persona (al descuido) 43.5 54.4 2.1

T lo niegas T confiesas

l lo niega Ambos son condenados a 6 meses l es condenado a 10 aos; t sales librel confiesa l sale libre; t eres condenado a 10 aos Ambos son condenados a 6 aos.


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Cuadro 8Porcentaje de hechos delincuenciales que se denuncian ante la Polica, segn tipo de

delito, en los 12 meses anteriores a la entrevista, 2005

Fuente: ENHOGAR 2005.

Tal y como lo evidencian estas cifras, slo el robo de vehculos obtuvo un porcentaje

significativo de denuncias a la Polica, 74.1%, pero a su vez en el cuadro 9 se observ queun 67.6% de la poblacin que denunci el delito report insatisfaccin con la actuacin de lapolica. Resultan ilustrativas las razones aducidas por la poblacin que no denunci el delitoa la Polica Nacional para justificar su decisin de no denunciar.

Cuadro 9Porcentaje de personas por razones de no denuncia atribuidas a la imagen de la

Polica, segn delito, en los 12 meses anteriores a la entrevista(Porcentaje con respecto al total de casos sin denuncia), 2005

Fuente: ENHOGAR 2005

En este cuadro se evidencia una imagen de la Polica de la cual forman parte,mayoritariamente, las percepciones de ineficacia y de incapacidad. Tambin sonpreocupantes los porcentajes correspondientes al indicador de complicidad, con 8.2% en elrobo de partes de vehculos, 7.6% en robo de vehculos y 5.4% en atraco a la persona.

Estos datos, aunque preocupantes, deben ser vistos en el contexto de una institucin quedesde hace aos est haciendo esfuerzos por reformarse, y que con el Plan de SeguridadDemocrtica le ha dado a dichos esfuerzos una mayor dedicacin. Por otro lado, se debieranconsiderar los obstculos estructurales que le dificultan a la institucin ser ms efectiva, apesar de las buenas intenciones y esfuerzos de muchos de sus miembros, que pueden abarcardesde fuertes limitaciones presupuestarias para realizar con xito sus programas deformacin y modernizacin, hasta viejas prcticas que estn condicionadas por patrones deaccin vinculados con una cultura del Estado dominicano que distrae los recursos policialesen actividades que no son congruentes con la misin de la institucin.

Delito S denunci No denunci No sabe

Robo de vehculos 74.1 25.6 0.3

Robo de partes de vehculos o efectos dentro 27.8 72.1 0.1

Vandalismo a vehculos 19.3 80.7 -

Intento de robo a la vivienda 21 78.8 0.1

Robo a la vivienda 29.6 70 0.4

Atraco a la persona 26.2 73.8 -

Robo al descuido a la persona (al descuido) 12.1 87.9 -

Tipo de delitoLa Polica no har

nada

Por incapacidad de

la Polica

La Polica puede ser

cmplice

Hay que sobornar a

la Polica

Robo de vehculos 34.6 12.5 7.6 -

Robo de partes de vehculos o efectos dentro 41.7 9.8 8.2 4.4

Vandalismo a vehculos 24.9 9.9 3.6 -

Intento de robo a la vivienda 24.9 8.8 3 1.2

Robo a la vivienda 26.4 7.9 2.3 1.3

Atraco a la persona 34.4 11.5 5.4 1.6

Robo a la persona (al descuido) 22.5 7.4 1 1.3


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4. Una mirada a la Seguridad Ciudadana bajo el Plan de SeguridadDemocrtica

El estudio diagnstico hecho por Newlink Political sugiri el tipo de medidas que debierantomarse para fortalecer la seguridad ciudadana, de ah que el Gobierno dominicano seempeara desde el 2005 en aplicar una serie de programas dirigidos a atacar lasvulnerabilidades que propiciaban la inseguridad, con la conviccin de que este era unproblema que, aunque ameritaba atencin policial, iba ms all de la accin policial. Estoexplica las lneas de accin dirigidas a transformar el rol del aparato policial, as como laimplementacin del Plan Piloto Barrios Seguros, que abarcara los elementos de prevencinprimaria necesarios para fortalecer la seguridad ciudadana en los territorios.

En esta seccin enfocaremos nuestro inters, fundamentalmente, en tres aspectos relevantespara evaluar la seguridad ciudadana; estos son el anlisis de las tasas de homicidios ymuertes violentas en aos recientes, la percepcin del desempeo del Plan de SeguridadCiudadana, con nfasis especfico en el Plan Barrios Seguros, y la percepcin deldesempeo de la Polica Nacional.

4.1 Anlisis de las tasas de homicidios y muertes violentas en aos recientes

A la pregunta lgica que se suscita en estos momentos, sobre si ha habido una mejora en elclima de la seguridad ciudadana a partir de la aplicacin del Plan de Seguridad Democrtica,la respuesta resulta complicada, si se la contempla a partir del anlisis de las tasas dehomicidio y muertes violentas, que expresan el impacto de la delincuencia y la criminalidad.

Recordemos que la seguridad ciudadana est constituida por una situacin poltica y socialen la cual las personas tienen garantizado el pleno disfrute de sus derechos, por lo queexisten mecanismos institucionales eficientes para prevenir y controlar los peligros,coerciones ilegtimas ya bien sea por parte de los aparatos pblicos o por particulares- oviolencia fsica o psicolgica que pudiesen lesionar dichos derechos. 46

La situacin de la seguridad ciudadana en el pas, en trminos del impacto de la delincuenciay la criminalidad, sigui siendo tema de alta preocupacin para la opinin pblica nacional yel gobierno dominicano durante el ao 2007, sin observarse descensos muy significativos enlos indicadores de inseguridad ciudadana con respecto a aos anteriores. Claro est, comosealamos anteriormente, una cosa es la percepcin que los ciudadanos pueden tener sobrela inseguridad, y otra los niveles reales de inseguridad medidos por porcentajes o tasas devictimizacin.

Observemos las tasas de muertes violentas y de homicidio durante tres aos y nueve meses,2005, 2006, 2007 y septiembre de 2008, registradas por la Procuradura General de la

46 Esta definicin la elaboramos a partir de las notas Aportes a la seguridad ciudadana y los desafos frente alos derechos humanos, del Seminario Internacional sobre Seguridad y Ciudadana en RepblicaDominicana. Noviembre 2007. Documento Indito.


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Repblica (PGR).47 Recordemos tambin que el Plan de Seguridad Democrtica se inici apartir del ao 2005, permitindonos conjeturar sobre el impacto del plan en estosindicadores durante los aos 2006 y 2007.

Cuadro 10Indicadores muertes violentas y homicidios en la Repblica Dominicana 2005-2008

*Nota: Ao 2008 disponible hasta septiembre.Fuente: Informes sobre Muertes Violentas Enero-Diciembre 2005, 2006, 2007, Procuradura Generalde la Repblica y Polica Nacional.

Grfico 1Indicadores muertes violentas y homicidios en la Repblica Dominicana 2005-2008

*Nota: Datos del 2008 hasta septiembre.Fuente: Informes sobre Muertes Violentas Enero-Diciembre 2005, 2006, 2007; Enero-Septiembre 2008,Procuradura General de la Repblica y Polica Nacional

Como se puede apreciar en el cuadro y en el grfico, siguiendo las definiciones de homicidiocomo muerte causada por una persona a otra, y de muerte violenta, que incluye

propiamente los homicidios ms las muertes causadas por la Polica Nacional en eldesempeo de sus funciones (o sea de intercambios de disparos entre la polica nacional enacciones legales con civiles), tanto en las tasas como en las cantidades se ha experimentadoun pequeo descenso hasta el ao 2007, pero en el transcurso del ao 2008, hasta el mes deseptiembre hubo un ligero aumento: de 22.1 muertes violentas por cada 100,000 habitantesen 2007 a 25.30 por 100,000 habitantes en septiembre de 2008; de una tasa de homicidios de

47 Podramos considerar otros indicadores, como robos y asaltos a particulares e instituciones, violenciaintrafamiliar y feminicidios, pero en estas notas nos circunscribiremos a las tasas de homicidio y muertesviolentas, por tratarse de ser los indicadores preferidos por los especialistas para evaluar la seguridadciudadana.

Concepto 2005 2006 2007 2008*

Total de de muertes violentas 2,403.0 2,144.0 2,111.0 1,807.0

Tasa de muertes violentas por cada 100,000 habitantes (en %) 26.4 23.6 22.1 25.3

Total de homicidios 1,966.0 1,849.0 1,766.0 1,464.0

Tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes (en %) 21.6 20.3 18.5 20.5

2,403

2,144 2,111

1,807

1,9661,849

1,766

1,464

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

2005 2006 2007 2008*

Total de de muertes violentas

Total de homicidios

26.4

23.6

22.1

25.3

21.6

20.3

18.5

20.5

17

18

19

20

21

22

23

24

25

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2005 2006 2007 2008*

Tasa de muertes violentas por cada 100,000 habitantes (en %)

Tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes (en %)


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18.5 en 2007 a una de 20.5 en septiembre de 2008. Independientemente de estas variaciones,estas cifras siguen siendo altas, pues tanto las tasas de muertes violentas como las dehomicidio estn muy por encima de lo que la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)

considera aceptable. Para este organismo de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),tasas mayores que 8 califican el fenmeno de la violencia homicida como un cuadro decriminalidad epidmico, pese a que tasas de hasta 15 han sido consideradas como tolerablespor las autoridades dominicanas.

Considerando el hecho de que el Plan de Seguridad Democrtica se inici en 2005, se podrasostener que esa ligera tendencia a la baja hasta 2007 en las tasas de muertes violentas y dehomicidio, indica la incidencia positiva del plan en los vectores que est destinado a afectar,y que dicha baja, aunque ligera, si pudiera sostenerse en el tiempo podra en unos tres aosdescender hasta los niveles de 2001(12.49) o de 2002(14.51). Claro que la tasa hastaseptiembre de 2008 parece presentar una tendencia contraria.48

Por otro lado, si se comparan los datos de la Polica Nacional con los de la ProcuraduraGeneral de la Repblica sobre tasas de homicidio, los primeros permiten tener una visin unpoco ms optimista sobre la tendencia a la baja de la tasa de homicidio, tal y como se puedeconstatar en las siguientes tablas y los correspondientes grficos.

Cuadro 11Tasa de muertes violentas por cada 100,000 habitantes

*Nota: Datos hasta Septiembre 2008.Fuente: Informes sobre muertes violentas Enero-Diciembre 20055,2006 y 2007. Procuradura General de laRepublica y Polica Nacional.

48 La expectativa de mantener la tasa de muertes violentas y de homicidios con una tendencia a la baja ha sidodesalentada a la luz de las ltimas informaciones que la Secretara de Interior y Polica ha brindado a laopinin pblica a principios de octubre de 2008. De acuerdo con el Dr. Franklyn Almeyda, secretario deInterior y Polica, tanto las muertes por intercambios de disparos con la polica, como las tasas de muertesviolentas y de homicidios, han aumentado en el perodo enero-julio del presenta ao, con respecto al mismoperodo de 2007. En este orden, las muertes por intercambios de disparos con la polica aument un 64.74%, latasa de muertes violentas aument a un 24.56, contra un 20.27 en 2007 y la tasa de homicidios a un 20 porcada 100,000 habitantes, contra un 17.47 en 2007.Diario Libre, 3 de octubre de 2008.

Ao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Tasa de muertes violentas (en %) 14.4 13.1 12.5 14.5 18.7 25.3 26.4 23.6 20.1


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Grfico 2Tasa de muertes violentas por cada 100,000 habitantes

*Nota:Datos hasta Septiembre 2008.Fuente: Informes sobre muertes violentas Enero-Diciembre 2005,2006 y 2007.Procuradura General de la Republica y Polica Nacional.

Cuadro 12Tasa de Homicidios en Repblica Dominicana (por cada 100,000 habitantes)

Fuente: Polica Nacional, Memoria Anual 2007

Grfico 3Homicidios en la Repblica Dominicana

Fuente: Polica Nacional, Memoria Anual 2007

14.4

13.112.5

14.5

18.7

25.3

26.4

22.6

20.1

25.3

0

5

10

15

20

25

30

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Homicidios totales 1,187 1,099 1,065 1,242 1,902 2,242 2,236 1,630 1,468

Tasa de homicidios (en %) 14.1 12.9 12.4 14.3 21.8 25 24.6 17.2 15.3*

1,468

1,630

2,2362,242

1,902

1,1871,099 1,065

1,242

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


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Ntese que si comparamos la tasa de homicidio de los aos 2005, 2006 y 2007, la del 2005reportada por la polica es mayor que la reportada por la Procuradura (3 puntos), pero latasa de homicidio de 2006 es menor (3.12 menor), resultando en el cuadro de la Polica

Nacional una cada de la tasa de homicidios mucho mayor: 7.4 frente a 1.28. En la MemoriaAnual rendida por la Polica Nacional, esta cada de la tasa de homicidio se le atribuye a laaplicacin del Plan de Seguridad Democrtica.49

No obstante, huelga decir que la tasa promedio de homicidios para Amrica Latina y elCaribe, al 2006, fue de 25.1, ms alta que la de Repblica Dominicana, lo cual indica que elfenmeno de la criminalidad epidmica est generalizado en el continente, siendo msalarmante en algunas sub-regiones, como por ejemplo en los pases andinos, donde elpromedio de la tasa de homicidios lleg a ser de 45.4 en 2006.50

En lo que respecta a indicadores que nos puedan dar idea de la eficacia del Plan de

Seguridad Democrtica a niveles locales, tenemos que si se comparan los totales de muertesviolentas en los barrios de Santo Domingo y de Santiago donde se ha aplicado el programaBarrio Seguro, para los aos 2006 y 2007, los resultados son modestos, pues mientras enSanto Domingo el total de muertes violentas descendi de 106 (2006) a 92(2007), enSantiago aument de 9(2006) a 17(2007).51 Se debe apuntar que esta apreciacin se hahecho sin considerar la posibilidad de que en Santiago pudo haber intervenido alguna otravariable que pudiese explicar ese aumento.

Por supuesto que, ms all de estos resultados, afirmar contundentemente que no hayprogreso no es un juicio suficientemente fundado, pues cuando consideramos an sea demanera intuitiva las dimensiones territorial y poblacional de los 13 barrios de Santo

Domingo y los 14 de Santiago que estn bajo el plan, lgicamente nos debemos preguntarcun significativas son en trminos de percepcin para dichas poblaciones estas cifras demuertes violentas. Lo que hace ms delicado an la emisin de un juicio concluyente enestas circunstancias es que no contamos con tasas barriales de criminalidad.Lamentablemente el mismo problema se presenta con la informacin disponible deencuestas y estudios evaluativos que se han hecho sobre la percepcin de la poblacin sobresu seguridad despus del inicio de la aplicacin del Plan de Seguridad Democrtica, sobretodo de uno de sus programas pilotos, que es el Programa B

texto disc seguridad ciudadana.rd.18

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