tesis: la inobservancia de la ley de obras pÚblicas y servicios relacionados con las...
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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN
SEMINARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
“LA INOBSERVANCIA DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS
RELACIONADOS CON LAS MISMAS”
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADA EN DERECHO
P R E S E N T A:
MARIANA SANSÓN TREJO
ASESOR: PROF. MARÍA DE LOS ÁNGELES ALVARADO PACAS
CCCIUDAD NEZAHUALCÓYOTL, ESTADO DE MÉXICO DICIEMBRE 2016
UNAM – Dirección General de Bibliotecas
Tesis Digitales
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“El que anda en justicia y habla con sinceridad, el que rehúsa la ganancia injusta, y se
sacude las manos para que no retengan soborno; el que se tapa los oídos para no oír
de derramamiento de sangre, y cierra los ojos para no ver el mal; ése morará en las
alturas, en la peña inexpugnable estará su refugio; se le dará su pan, y tendrá segura
su agua.”
Isaías 33:15-16
Antes que nada doy toda la gloria y honora al que vive y reían para siempre, al inmutable Dios y Creador del Universo, al cual tengo el alto honor
de servir: Padre jamás habrá palabras suficientes para decirte cuanto te amo, y cuan agradecida estoy que en tu infinito amor y misericordia
hayas puesto tus ojos en mí, te dedico no solo este pequeño logro, sino cada minuto de mi vida es tuyo para siempre, y espero pacientemente
el día en que nos veremos cara a cara.
A mis padres:
Javier y Enith, doy gracias a Dios por sus vidas
muchas gracias por estar siempre, por el amor, por la disciplina, por guiarme
para ser una mujer de bien, este logro es tan mío como suyo, los amo. Gracias por
la familia tan hermosa que hemos formado.
A mis hermanos:
Javis y Dany, por ser mis compañeros de vida hasta
este momento, me siento dichosa de saber que los tengo
en mi vida, y me hace inexplicablemente feliz servir a Dios junto con ustedes
A mi Pastor:
Pas Raúl, gracias por no rendirte, por ser un padre espiritual
un ejemplo de amor y fe, gracias a Dios por tu vida, y siempre
será un alto honor pelear la guerra contigo como comandante en Jefe
A mi Pastora:
Pas Sandy, eres el ejemplo de mujer virtuosa, Dios bendiga
tu vida, gracias por tu ejemplo.
A mis tías:
Isela y Mirtha, son parte importante de mi vida, las amo
inmensamente, gracias por cuidarme y preocuparse por mí
siempre.
A mi tío Luigi:
Gracias por ser mi tío y mi amigo, te amo muchísimo y bendigo
tu vida grandemente, sé que compartes mi felicidad y este logro
conmigo.
A mis abuelitos:
Juan y Maru, por siempre amarme y consentirme, a pesar de
todo y de todos, gracias por la familia que me dieron.
Abuelitos los amo siempre.
A Lizeth y Salomón:
Muchas gracias por escuchar, por interceder, por estar,
por ser además de todo mis amigos.
Son de gran bendición para mi vida, los amo grandemente.
A mi compañero:
Cada día oro por ti, y espero con mucha ilusión el día en que
Dios una los propósitos de nuestras vidas, para servirle a Él
como una sola carne
A mis hijos:
A los pequeños que anhelo y sé que mi Dios me dará en su
tiempo.
A la Universidad Nacional Autónoma de México:
A mi amada Universidad, de la cual me siento orgullosa de ser
parte.
I
INDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………..………….……………. I
CAPÍTULO 1 REFERENCIA HISTÓRICA
1.1 Administración Pública Federal…………………………………………..… 3
1.2 Organismos Centralizados………………………………………………...... 3
1.2.1 Presidencia de la República…………………………………………….... 4
1.2.2 Secretarías de Estado…………………………………………………...... 5
1.3 Organismos Desconcentrados…………………………………………….... 6
1.4 Órganos Descentralizados…..……………………………………………... 13
1.5 Empresas de participación estatal………………………………….…….. 17
1.5.1 Regulación Actual…………………………………………………....…... 19
1.6 Municipio……………………………………………………………………. 21
1.6.1 Historia…………………………………………………………………….. 21
1.6.2 Gobierno………………………………………………………………....... 22
1.6.3 Responsabilidades…………………………………………………..…… 24
1.7 Delegación Política………………………………………………………..... 25
1.7.1 Historia…………………………………………………………………...….25
1.7.2 Actualidad………………………………………………………………….. 26
1.7.3 Delegaciones………………………………………………………………26
1.7.4 Jefes Delegacionales……………………………………………………...27
II
CAPÍTULO 2 ASPECTOS GENERALES EN OBRAS PÚBLICAS
2.1 Concepto de Obra Pública………………………………………………….. 29
2.1.1 Formas de Gestión de la Obra Pública……………………………….. 30
2.2 Justificación de la Obra Pública……………………………………..…….. 31
2.3 Procedimientos……………………………………………………………… 32
2.3.1 Licitación………………………………………………………………….. 33
2.3.1.1 Naturaleza Jurídica……………………………………….….........…… 34
2.3.1.2 Fines de la Licitación………………………………………..……….… 35
2.3.1.3 Principios Jurídicos………………………………………….…………. 36
2.3.1.4 Fases de la Licitación Pública……………………………………...…. 38
2.3.1.5 Autorización presupuestaria…………………………………..…….... 39
2.3.1.6 Preparación de las bases o pliego de condiciones…….………..…. 39
2.3.1.7 Publicación de la convocatoria……………………………..….….……40
2.3.1.8 Presentación de ofertas o propuestas…………………………..….... 41
2.3.1.9 Apertura de ofertas……………………………………………….…..... 46
2.3.1.10 Admisión de ofertas………………………………………………....... 47
2.3.1.11 Adjudicación……………………………………………….…………… 48
2.3.1.12 Perfeccionamiento o formalización del contrato……….…………… 49
2.4 Excepciones de Licitación pública…………………………………………..49
III
CAPÍTULO 3 RÉGIMEN JURÍDICO NACIONAL E INTERNACIONAL
3.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos……………….……..56
3.2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal…………………………. 58
3.3 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas…………. 61
CAPÍTULO 4 OBRAS PÚBLICAS FALLIDAS
4.1 Línea 12 del Metro de la Ciudad de México…………………………………... 63
4.1.1 Cierre Parcial…………………………………………………………………….66
4.2 Estela de Luz…………………………………………………………………..…. 71
4.3 Remodelación de la Cineteca Nacional…………………………………….…. 84
4.4 Biblioteca José Vasconcelos……………………………………………..…….. 93
4.5 Propuesta…………………………………………………………………………. 97
CONCLUSIONES…………………………………………………………….……….112
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………… 114
I
INTRODUCCIÓN
En la presente Administración se ha dado una gran importancia a la creación de
nuevas empresas enfocadas, a lo benéfico que puede resultar un autoempleo y la
creación de fuentes de trabajo.
Derivado del artículo 134 constitucional surgen diversas legislaciones, entre ellas
las de la Ley de Obras Publicas Y Servicios Relacionados con las Mismas y su
respectivo reglamento, esta legislación en diversas ocasiones ha representado un
rezago en materia de obras públicas, debido a que en la práctica las licitaciones
públicas relacionada con las obras, han sido una caja chica para las funciones de
diversas dependencias que tienen relación con los eventos licitantes en materia de
obras. Los Licenciados en Derecho, dada la complejidad de la Ley de Obras, no
cuentan con la tecnología en materia de Ingeniería y los materiales que se emplean
en tal ciencia, ni mucho menos para conocer si es verdadero el hecho de que las
monumentales obras públicas, que son realizadas y finalizadas en los términos
establecidos en los contratos y/o bitácoras de obra.
Surgió mi interés en este tema dado que en nuestro país tenemos monumentos de
obra pública que han representado opacidad, ineficacia, corrupción, mala calidad,
negligencia, mal gasto de recursos, situaciones ajenas a los principios plasmados
en nuestro artículo 134 constitucional, y que posteriormente fueron plasmados en
la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las mismas y la Ley
Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector, situación que la población ha
visto como despilfarro de los recursos públicos en obras inútiles para el bien común,
además de que los responsables de ese derroche de recursos públicos no fueron
sujetos de ningún procedimiento que implicara una sanción ejemplar a efecto de
evitar futuras obras con similares o iguales procesos.
Por lo anterior, el desarrollo del presente trabajo de investigación se hizo de la
siguiente forma: en el Capítulo I se abordado la referencia historiada de la
Administración Pública Federal, el cómo está compuesta, y se conceptualizo, cada
II
una de sus partes; en el Capítulo II, se podrá encontrar el concepto de lo que es
obra pública, así como, el procedimiento por el cual se realiza la contratación para
poder realizar las mismas, que por lo general y atendiendo al monto se trata de una
licitación pública, aunque también existen excepciones de la misma, tema que
también se desglosó en el capítulo en comentó.
El Capítulo III, hace referencia al régimen jurídico al cual se apegan las Obras
Públicas, desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hasta la
Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las Mismas del Sector Público.
Así mismo dentro de la integración el Capítulo IV, se encontrará los ejemplos de las
obras públicas fallidas que el Gobierno Federal intentado realizar, tales como la
multicitada Línea 12 del Metro, la Remodelación de la Cineteca Nacional, entre
otras.
Lo anterior para dar paso a las propuestas cuyo objeto es la mejora del sistema de
la Administración Publica a cualquier nivel
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CAPÍTULO 1
REFERENCIA HISTÓRICA
1.1 Administración Pública Federal
La Administración Pública es el conjunto de órganos mediante los cuales el
Estado, las entidades de la Federación, los municipios y los organismos
descentralizados atienden a la satisfacción de las necesidades generales que
constituyen el objeto de los servicios públicos.1
La Administración Pública Federal en México, comprende la totalidad de los
organismos estatales que ejercen el poder ejecutivo en el país. Comprende tanto a
los organismos centralizados como los paraestatales. Se encuentra encabezada por
el presidente de México, seguido por los titulares Secretarías de Estado de México
Su existencia se encuentra prevista constitucionalmente por el artículo 90 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y reglamentada por la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal. Es un concepto de Derecho
Administrativo que comprende tanto a los organismos que conforman dicha
estructura como las funciones jurídicas y el poder político que ejercen.
De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, antes mencionado la Administración Pública Federal se divide en
Centralizada y Paraestatal, cada una con su propia estructura y características.
1.2 Organismos Centralizados
La Administración Pública Federal Centralizada, de acuerdo con lo dispuesto por
el párrafo segundo del artículo 1ro de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, se encuentra integrada por : “La presente Ley establece las bases de
organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
1 DE PINA, Rafael, Diccionario de Derecho. 36 edición, México 2007, Editorial Porrúa pág. 60.
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La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados
integran la Administración Pública Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las
instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de
crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos,
componen la administración pública paraestatal”.
La existencia de la Administración pública se encuentra prevista
constitucionalmente por el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y reglamentada por la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal. Es un concepto de derecho administrativo que comprende tanto a los
organismos que conforman dicha estructura como las funciones jurídicas y el poder
político que ejercen.
1.2.1 Presidencia de la República
El artículo 80 constitucional menciona que el Poder Ejecutivo de la Unión se
deposita en un solo individuo, que se denomina “Presidente de los Estados Unidos
mexicanos”, lo cual implica el carácter unipersonal de dicho Poder.
El hecho de que para el ejercicio de la función administrativa el Presidente de la
República cuente con Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, y
con otros órganos administrativos, no es causa para considerar que el Poder
Ejecutivo se ejerza por todos esos órganos, ya que ellos solo son auxiliares del
Titular del Poder Ejecutivo, y como tales actúan por acuerdo del Presidente.
El Presidente de la República se encuentra investido con un doble carácter: como
Jefe de Estado y como Jefe Gobierno.
Con la primera investidura el Presidente representa a la Nación en el ámbito
internacional. Con la segunda, el Presidente es el jefe de la Administración Pública
Federal y el jefe supremo de las fuerzas armadas.
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Las actividades del Presidente se dividen por ende, en aquellas de carácter
político y las de carácter administrativo.
Las primeras son las relativas a la promulgación y veto de leyes, dirección de la
política exterior, celebración de tratados internacionales y declaraciones de guerra,
convocar al Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias, etc.
En cuanto a las actividades administrativas, le competen todas las facultades
para el ejercicio de la función administrativa, nombrar y remover a los empleados y
funcionarios de la Administración, cuyo nombramiento no este regulado de otra
manera; decretar expropiación; habilitar toda clase de puertos; establecer aduanas
marítimas y fronterizas; entre otras.
1.2.2 Secretarías de Estado
Para el despacho de los asuntos que conciernen a la función administrativa, el
Poder Ejecutivo cuanta con Secretarías y Departamentos Administrativos.2
La existencia de las Secretarías se remonta al origen de nuestro país ya que
desde la Carta Constituyente de Apatzingán, en octubre de 1814, se establecieron
las Secretarías de Guerra, de Hacienda y de Gobierno.3
La existencia de los órganos administrativos con una competencia determinada
para apoyar al Jefe del Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones, es indispensable
en toda organización estatal.
Tras una larga historia, en cuanto a la evolución de las Secretarías de Estado,
en donde incluso llegaron a dárseles el nombre de “Ministerios”, en la actualidad
podemos decir que la estructura de Gobierno en este ámbito está compuesto por
las siguientes Secretarías:
1. Secretaría de Gobernación
2 ACOSTA Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Porrúa, 17ª edición, México, 2004,
pág. 38. 3 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Porrúa, Séptima edición, México 2004
pág. 79.
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2. Secretaría de Relaciones Exteriores
3. Secretaría de la Defensa Nacional
4. Secretaría de Marina
5. Secretaría de Hacienda y Crédito Público
6. Secretaría de Desarrollo Social
7. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
8. Secretaría de Energía
9. Secretaría de Economía
10. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
11. Secretaría de Comunicaciones y Transportes
12. Secretaría de Educación Pública
13. Secretaría de Salud
14. Secretaría del Trabajo y Previsión Social
15. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
16. Secretaría de Turismo
17. Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
Así mismo el día 17 de diciembre de 2015, mediante acuerdo presidencial el
entonces, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, perteneciente a la Secretaría
de Educación Pública, se convirtió en la Secretaría de Cultura.
Cada una de las secretarías antes mencionadas, cuenta con funciones
especificas, cuyo objetivo es que respecto de los asuntos de su competencia, los
titulares de las mismas formularán los proyectos de leyes, reglamentos, decretos,
acuerdos, y órdenes del Presidente de la República, ello para un funcionamiento
eficaz de la Administración Publica.
1.3. Organismos Descentralizados
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Los organismos descentralizados se encuentran regulados por la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal como por la Ley Federal de Entidades
Paraestatales.
Los organismo descentralizados son entidades creadas por la ley del Congreso
de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal; su principal distinción con los
organismos desconcentrados es que tienen personalidad jurídica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.4
Los organismos descentralizados tienen un régimen jurídico especial, es decir, el
Congreso de la Unión crea una norma o serie de normas aplicables de manera
exclusiva a dichos entes, estas leyes le otorgan personalidad jurídica y en
consecuencia se vuelve responsable de las decisiones que asuma para la
realización de su objeto.
No obstante su autonomía, las entidades descentralizadas se encuentran
sometidas a las actividades de control y vigilancia de la Administración Pública
Central.
Entre los organismos descentralizados podemos mencionar:
1. Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA):
Es un organismo descentralizado del Gobierno Federal, que cuenta con
personalidad jurídica y patrimonio propio. Las principales funciones son diseñar,
construir y operar terminales aeroportuarias. Actualmente opera una red de 18
aeropuertos a lo largo del territorio nacional. ASA tiene a su cargo el suministro de
combustible para aeronaves a través de 59 estaciones de combustible y 2 puntos
de suministro.5
2. Banco Nacional del Ejército (BANJERCITO):
4 DELGADILLO Gutiérrez, Luis Humberto y otro. Compendio de Derecho Administrativo, Primer curso.
Porrúa, México 2002, pág. 76. 5 Aeropuertos y Servicios Auxiliares: http://www.asa.gob.mx/wb/webasa/asa
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Misión: "Proporcionar el servicio de Banca y Crédito a un sector estratégico de la
sociedad: los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada de México, y al público
en general.
" Visión: "Ofrecer a los miembros de las Fuerzas Armadas una Institución sólida
desde el punto de vista financiero y operativo, con compromiso y calidad en el
servicio, cuyo quehacer logre incrementar su bienestar bajo estrictos criterios de
rentabilidad acordes con su ubicación en el Sistema Financiero.
"Objetivo: "Alcanzar el máximo de eficiencia en la prestación de nuestros
servicios de Banca y Crédito, bajo condiciones de oportunidad, rentabilidad y
excelencia en la atención de los clientes. "6
4. Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea (CNTS):
Elaborar y proponer actualizaciones legislativas, políticas, programas, modelos
operativos y estrategias para uniformar criterios, actividades y técnicas sobre la
disposición de sangre, componentes sanguíneos y células progenitoras
hematopoyéticas con el fin de incrementar la autosuficiencia, seguridad y calidad de
estos biológicos, así como, promover un trato digno y respetuoso al donante, el
receptor y el personal de salud.7
5. Centro Nacional de Trasplantes (CENATRA):
El Centro Nacional de Trasplantes tiene como misión la emisión e
implementación de políticas públicas en instituciones del sector salud, que
organizadas en un Sistema Nacional de Trasplantes, incrementen el acceso a esta
terapéutica para la población mexicana, procurando la oportunidad, legalidad y
seguridad de los procesos de disposición de órganos, tejidos y células.8
6 Banco Nacional del Ejército: http://www.banjercito.com.mx/site/siteBanjer/Bicentenario/index.html 7 Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea: http://cnts.salud.gob.mx/index.html 8 Centro Nacional de Trasplantes: http://www.cenatra.salud.gob.mx/
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6. Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP):
Desde su creación, hace 30 años, el CONALEP es la institución educativa
diseñada para responder a las necesidades de formación de cuadros técnicos que
demandan las unidades económicas del aparato productivo del país. 9
7. Comisión Federal de Electricidad (CFE):
La Comisión Federal de Electricidad es una empresa del gobierno mexicano que
genera, transmite, distribuye y comercializa energía eléctrica para cerca de 34.2
millones de clientes, lo que representa a más de 100 millones de habitantes, e
incorpora anualmente más de un millón de clientes nuevos. La infraestructura para
generar la energía eléctrica está compuesta por 178 centrales generadoras, con
una capacidad instalada de 51,571 mega watts (MW). 10
8. Comisión Nacional del Agua (CONAGUA):
La misión de la Comisión Nacional del Agua es administrar y preservar las aguas
nacionales, con la participación de la sociedad, para lograr el uso sustentable del
recurso. La Comisión se organizará en dos niveles, para el ejercicio de sus
funciones, uno Nacional y otro Regional Hidrológico-Administrativo. Los titulares de
las unidades administrativas de ambos niveles estarán jerárquicamente
subordinados al Director General de la Comisión.11
9. Comisión para la Regularización para la Tenencia de la Tierra (CORETT):
Regularizar los predios en donde existan Asentamientos Humanos Irregulares, la
adquisición o traspaso del suelo, así como reservas territoriales en coordinación con
el Sector Público y/o Privado, dando legalidad y seguridad de la propiedad a sus
ocupantes, promoviendo un desarrollo urbano equilibrado y ordenado.12
9 Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica: http://www.conalep.edu.mx/wb 10 Comisión Federal de Electricidad: http://www.cfe.gob.mx/Paginas/Home.aspx 11 Comisión Nacional del Agua: http://www.cna.gob.mx/Default.aspx 12 Comisión para la Regularización para la Tenencia de la Tierra:
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10. Consejo de Promoción Turística de México, S. A. de C. V. (CPTM):
Orienta sus actividades y acciones a la consecución de su Visión y Misión,
resultado del análisis del contexto internacional y nacional, de la experiencia de
países líderes en turismo, así como de los retos de la promoción turística.
Asimismo, se ha considerado un escenario de planeación y consolidación de
proyectos y estrategias a mediano plazo, que permite sentar las bases para
posicionar al Consejo como una organización líder en materia de promoción
turística, en el contexto de un mercado cada día más competitivo por la globalización
de las economías.13
11. Instituto del Fomento Nacional para el Consumo de los Trabajadores
(INFONACOT):
De conformidad con el Artículo 1 de dicha Ley, el INFONACOT, es un organismo
público descentralizado de interés social sectorizado en la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social, con personalidad jurídica y patrimonio propio y autosuficiencia
presupuestal. Hoy en día el
INFONACOT es una organización que fomenta el desarrollo integral de los
trabajadores y el crecimiento de su patrimonio familiar, promoviendo el acceso al
mejor crédito del mercado y otros servicios financieros, para la obtención de bienes
y servicios de alta calidad a precios competitivos.14
12. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
(ISSSTE):
Contribuir a satisfacer niveles de bienestar integral de los trabajadores al servicio
del Estado, pensionados, jubilados y familiares derechohabientes, con el
otorgamiento eficaz y eficiente de los seguros, prestaciones y servicios, con
http://www.corett.gob.mx/index/index.php 13 Consejo de Promoción Turística de México: http://www.cptm.com.mx/index.jsp 14 Instituto del Fomento Nacional para el Consumo de los Trabajadores: http://www.fonacot.gob.mx/Paginas/default.aspx
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atención esmerada, respeto, calidad y cumpliendo siempre con los valores
institucionales de honestidad, legalidad y transparencia.15
13. Petróleos Mexicanos (PEMEX):
Es un organismo descentralizado que opera en forma integrada, con la finalidad
de llevar a cabo la exploración y explotación del petróleo y demás actividades
estratégicas que constituyen la industria petrolera nacional, maximizando para el
país el valor económico de largo plazo de los hidrocarburos, satisfaciendo con
calidad las necesidades de sus clientes nacionales e internacionales, en armonía
con la comunidad y el medio ambiente.16
14. Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS):
El IMSS es la institución de seguridad social más grande de América Latina, pilar
fundamental del bienestar individual y colectivo de la sociedad mexicana y principal
elemento redistribuidor de la riqueza en México; es sin duda, una de las instituciones
más queridas por los MEXICANOS. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene un
mandato legal derivado del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Su misión es ser el instrumento básico de la seguridad social,
establecido como un servicio público de carácter nacional, para todos los
trabajadores y sus familias. Es decir, el aumento en la cobertura de la población se
persigue como un mandato constitucional, con un sentido social. 17
18. Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO):
15 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado: http://www.issste.gob.mx/index2.html 16 Petróleos Mexicanos: http://www.pemex.com/ 17 Instituto Mexicano del Seguro Social: http://www.imss.gob.mx/index.html
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Proteger los derechos del consumidor. Promover los derechos del consumidor.
Fomentar una cultura de consumo inteligente. Procurar la equidad en las relaciones
de consumo. Procurar la seguridad jurídica en las relaciones de consumo. Eficientar
el desempeño institucional.18
19. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF):
El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), es el
organismo público encargado de instrumentar, aplicar y dar dimensión a las políticas
públicas en el ámbito de la asistencia social. Misión: Conducir las políticas públicas
de asistencia social que promuevan el desarrollo integral de la familia y la
comunidad, combatan las causas y efectos de vulnerabilidad en coordinación con
los sistemas DIF estatales y municipales e instituciones públicas y privadas, con el
fin de generar capital social.19
De los organismos descentralizados citados con anterioridad, se colige que la
intención de especializar las áreas de la administración pública en un asunto
específico de interés público, se ve colmado, ello derivado a que cada organismo
citado cumple la función, mínimamente en teoría, de tal encomienda.
1.4 Órganos Desconcentrados
La existencia de materias que requieren una atención especial por parte de la
Administración Pública, ya sea por lo delicado de su contenido, por la técnica de su
manejo o por la celeridad en su tratamiento, ha hecho necesaria la creación de
órganos dentro de los de los órganos (Órganos desconcentrados), que gozan cierta
libertad técnica y administrativa, sin liberarse de ninguna manera de la relación
jerárquica de la organización.
Nuestra legislación reconoce la existencia de los órganos administrativos
desconcentrados dentro de la Administración Centralizada.
18 Procuraduría Federal del Consumidor: http://www.profeco.gob.mx/ 19Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia: http://dif.sip.gob.mx/
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El establecimiento de los órganos desconcentrados de dicha Administración está
regulado principalmente en los reglamentos interiores de cada una de las
dependencias. Sin embargo, muchos de ellos han sido creados por leyes y por
decretos en los que se regula su estructura y sus funciones principales. Un claro
ejemplo de ello es el Instituto Politécnico Nacional, que cuenta con su propia Ley
Orgánica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1981.
Concretamente se puede decir que los organismos desconcentrados dependen
en todo momento del órgano administrativo al que se encuentran subordinados, sin
embargo, el organismo no guarda una relación de subordinación jerárquica respecto
a los otros órganos que forman parte de la administración pública central.
Los organismos desconcentrados dependen directamente del titular de la entidad
central de cuya estructura forman parte.
El organismo desconcentrado tiene cierta autonomía a la que se le llama técnica,
que significa el otorgamiento de facultades de decisión limitadas y cierta autonomía
financiera presupuestaria. La desconcentración es un acto de legislación por medio
del cual se transfieren ciertas facultades de un órgano central a los organismos que
forman parte de su propia estructura con la finalidad de que la actividad que realiza
la administración se haga de un modo pronto.
De acuerdo con las leyes y los reglamentos interiores de las dependencias,
señalaremos algunos órganos desconcentrados de diez y seis Secretarías de
Estado:20
a) Secretaría de Gobernación:
Centro de Investigación y Seguridad Nacional
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
Archivo General de la Nación
Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de
México
20 Orden Jurídico Nacional
http://ordenjuridicodemo.segob.gob.mx/PE/administracion/pe_administracion.php
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Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las
Mujeres
b) Secretaría de Relaciones Exteriores:
Sección Mexicana de la Comisión Internacional de Límites y Aguas
México-Estados Unidos de América
Sección Mexicana de las Comisiones Internacionales de Límites y
Aguas México-Guatemala y México-Belice
Instituto Matías Romero
Instituto de los Mexicanos en el Exterior
c) Secretaría de Hacienda y Crédito Público:
Servicio de Administración Tributaria
Comisión Nacional Bancaria y de Valores
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
d) Secretaría de Desarrollo Social:
Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda
Instituto Nacional de Desarrollo Social
Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades
Delegaciones de la Secretaría en las Entidades Federativas
e) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales:
Comisión Nacional del Agua
Instituto Nacional de Ecología
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegida
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f) Secretaría de Energía:
Comisión Reguladora de Energía
Comisión Nacional de Hidrocarburos
Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias
Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía
g) Secretaría de Economía:
Comisión Federal de Competencia
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las
Empresas de Solidaridad
h) Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación:
Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca
Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria
Servicio de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera
i) Secretaría de Comunicaciones y Transportes :
Comisión Federal de Telecomunicaciones
Instituto Mexicano del Transporte
Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano
j) Secretaría de la Función Pública:
Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales
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k) Secretaría de Educación Pública:
Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal
Comisión de Apelación y Arbitraje del Deporte
Instituto Politécnico Nacional
l) Secretaría de Cultura
Instituto Nacional de Derechos de Autor
Instituto Nacional de Leguas indígenas
Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revoluciones Mexicanas
Instituto Nacional de Antropología e Historia
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura
Instituto Mexicano de Cinematografía
Estudios Churubusco
m) Secretaría de Salud
Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública
Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva
Centro Nacional de Excelencia Tecnológica en Salud
Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de
Enfermedades
n) Secretaría del Trabajo y Previsión Social
Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo
Comité Nacional Mixto de Protección al Salario
o) Secretaría de la Reforma Agraria
Registro Agrario Nacional
p) Secretaría de Turismo
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Centro de Estudios Superiores en Turismo
Corporación Ángeles Verdes
1.5 Empresas de participación estatal.
Otra de las formas de organización en la Administración Pública son las
empresas públicas que integran la administración paraestatal. Se trata de entidades
con una estructura de Derecho Privado, que fueron creadas o adquiridas por el
estado, para mantener algunas fuentes de trabajo, desarrollar una actividad
económica o incrementar la productividad de una región determinada.21
En la actualidad nuestra legislación solo considera las empresas de
participaciones estatal mayoritaria, y en ellas incluye a las sociedades nacionales y
auxiliares de crédito, a las instituciones de seguros y fianzas y a todo tipo de
sociedades mercantiles, sociedades y asociaciones civiles en que el Gobierno
Federal o las entidades paraestatales conjunta o separadamente aporten o sean
propietarias del más del 50% de su capital social; que en la constitución de su
capital social se haga figurar títulos de serie especial que solo pueden ser suscritos
por el Gobierno Federal; o que el Gobierno Federal corresponda una intervención
especial en la toma de decisiones y nombramiento de directivos de las empresas.
Estas empresas surgieron de la asociación entre los particulares y el Estado.
Realizada con el fin de que este realizara o interviniera en alguna actividad particular
en la que careciera de estructura y personal, del conocimiento, de su funcionamiento
o de otro aspecto particular.
La naturaleza de la empresa civil o mercantil se trastoca cuando se trata de una
empresa pública, ya que a pesar de constituirse en los términos de las leyes del
Derecho Privado, su naturaleza pública, hace aplicables los ordenamientos del
Derecho Administrativo, por lo que su régimen jurídico queda sujeto a una dualidad
de caracteres. Sin embargo, en el momento en que exista un conflicto de leyes, las
21 DELGADILLO Gutiérrez. Humberto. Obra citada pág.
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normas de derecho privado tendrán que ceder el paso para aplicación del Derecho
Público, en razón del interés que este regula.22
El desarrollo de esta institución en nuestro sistema jurídico ha venido
disminuyendo , ya que en los últimos años el Ejecutivo ha fijado como política la
eliminación de aquellas empresas que no sea prioritarias para el país, ya que en los
últimos sexenios ha representado un alto costo para el Estado.
Se ha atacado la política de administración de estas empresas, al compararlas
con las empresas privadas, sin considerar que los fines de unas y otras son
diferentes, ya que mientras las empresas privadas persiguen fines lucrativos, el fin
de las empresas públicas es eminentemente social. De cualquier manera se debe
considerar que independientemente de los fines sociales, debe buscarse, que
cuando menos, las empresas públicas sean rentables.
La actividad empresarial del Estado se vio impregnada de muchas imprecisiones,
contradicciones e irregularidades provocadas por la falta de uniformidad en los
criterios para su ejercicio y de una legislación sistemática que permitiera su
desarrollo. Sin embargo, este problema se empezó a atacar a partir de la reforma
que se hizo a los artículos 25 y 26 constitucionales, que establecen la rectoría del
Estado y el Sistema Nacional de Planeación, con el fin de impulsar de una manera
organizada las áreas estratégicas y prioritarias que favorecen el Desarrollo
Nacional.
Con base en esta reforma se expidió la Ley de Planeación, instrumento para
lograr un desarrollo equilibrado, ya que esta aérea de Administración Pública
Federal nació sin un plan, y fue creciendo desordenadamente, solo porque la
adición de empresas que por diversas razones el Estado fue adquiriendo, en las
que solo en algunos casos ha establecido originalmente.
1.5.1 Regulación Actual
22 GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho Administrativo, Tomo I. Editorial Porrúa, Séptima Edición,
México 2004 pág. 85
- 19 -
La existencia y funcionamiento de la empresa pública en México ha presentado
cambios positivos con la política administrativa del gobierno actual, apoyado en la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, que establece los principios básicos de
su existencia, a partir de su tipificación en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal.
El artículo 46 de la L.O.A.P.F., considera como empresas de participación estatal
mayoritaria a:
“Artículo 46.- Son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes:
I.- Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su
legislación específica;
II.- Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y
fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
A) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o
separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
B) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de
capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno
Federal; o
C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de
los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente
o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio
órgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades
civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados
sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores
- 20 -
Públicos Federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas
se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.”
De acuerdo al texto actual de la ley, la idea fundamental es la estructuración de
las empresas públicas de forma tal que haya una participación de los particulares
ya que la idea de la empresa propiedad del estado en un 100% no tiene razón de
ser.
Uno de los elementos fundamentales de las empresas públicas es el objeto de
sus constitución y existencia que deberá ser necesariamente la atención de las
áreas prioritarias que tiendan a la satisfacción de los intereses nacionales y de las
necesidades populares en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
Estas empresas, en primer término deben regirse por su estatuto, pero siempre
deben observar lo que establece la Ley de Entidades Paraestatales, ya que en ella
se señalan los principios fundamentales de sus estructura, funcionamiento,
organización y control.
El órgano de gobierno de estas empresas está a cargo de un Consejo de
Administración, cuyos integrantes, que representan la participación de la
Administración Pública, son designados por el Jefe del Ejecutivo, a través de la
Secretaría a cuyo sector se encuentran adscritos, y que deberán reunirse cuando
menos cuatro veces al año. Será presidido por el titular de la Dependencia
Coordinadora del Sector o por la persona que designe el Ejecutivo.
También deben contar con órganos de control, de acuerdo con lo establecido por
la legislación civil o mercantil aplicable y, además, con los Comisarios Públicos que
designe la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
La enajenación, disolución o liquidación de estas empresas será resuelta por el
Jefe del Ejecutivo Federal, a propuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, previa opinión de la Coordinadora del Sector que corresponda, cuidando
- 21 -
siempre de los intereses del público, de los accionistas y los derechos laborales de
los servidores públicos de la empresa, quienes tendrán preferencia para que en
caso de enajenación, adquieran los títulos representativos del capital de que sea
titular el Gobierno Federal.
Algunas empresas de participación estatal mayoritaria son:
i. Nacional Financiera, S.A.
ii. Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C.
iii. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.
iv. Colegio de México, S.C.
1.6 Municipio
En México, el municipio es una de las dos formas de división territorial de
segundo nivel, siendo la otra forma las delegaciones, exclusiva del Distrito Federal.
Cada uno de los 31 estados de México está dividido en municipios, mientras que el
Distrito Federal en delegaciones. El número de municipios en cada estado varía, de
5 en los estados tanto de Baja California como de Baja California Sur, hasta de 570
en Oaxaca. En total, México se divide en 2,4571 municipios y 16 delegaciones del
Distrito Federal.
1.6.1 Historia
El concepto jurídico de municipio tiene su origen en el antiguo Imperio romano,
eran las ciudades sometidas a Roma y que gozaban de los derechos romanos. De
ahí pasó a España, y posteriormente a América con la Conquista Española, dando
las ordenanzas municipales Hernán Cortés.
La Constitución de 1824 estableció las bases de la libertad de los estados para
que organizaran su régimen interior. Durante el Segundo Imperio Mexicano, se
utilizó el Departamento como división territorial, sustituyéndose al Estado.
Finalmente en la Constitución de 1917, Venustiano Carranza reforma el artículo 115
estableciendo que la base de la división territorial y de la organización política
administrativa de los estados de la federación es el municipio libre.
- 22 -
En 1983, se modificó el artículo 115 constitucional para otorgar al municipio la
capacidad jurídica de formular el presupuesto y recaudar ciertos impuestos.
1.6.2 Gobierno
Cada municipio es administrado por un Ayuntamiento de elección popular y no
hay autoridad entre este y el Gobierno del Estado. Su razón de ser es la necesidad
revolucionaria de acabar con los cacicazgos, pues antes de la Revolución, Díaz
reformó la Constitución de 1857 para encuadrar a los caciques bajo la figura del
'Jefe Político'.
Son parte del municipio las congregaciones, pueblos, aldeas, ejidos y ranchos
que se encuentran dentro del territorio municipal. Uno de estos pueblos o ciudades
funcionan como "Cabecera Municipal", desde donde el presidente gobierna. El
ayuntamiento está integrado por:
Presidente Municipal
Síndicos Municipales
Regidores
Los cuales son electos y según prevea la Ley Orgánica Municipal, su función
puede variar de un Estado o de un municipio a otro.
Además por designación y aprobados por el cabildo municipal:
Secretario General
Tesorero Municipal
Oficial Mayor
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El presidente municipal es elegido por elección popular y dura 3 años. En
Coahuila a partir del 2006 los ayuntamientos son electos cada 4 años al igual en
Veracruz a partir de 2012.
Las características del Municipio son:
Es la base de la organización territorial.
Es la base de la división política.
Es la base de la división administrativa.
Es libre (No hay subordinación entre el Gobernador y el Presidente
Municipal.)
Es libre también porque administra su hacienda, la cual se formará de los
rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y
otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso percibirán
que las que establezcan sus Estados, las participaciones del Gobierno Federal y los
derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo (En varios municipios de
la República Mexicana se puede contratar servicio de custodia policiaca, como la
bancaria y el Municipio expide una factura para el cobro de esos servicios, también
lo hay en otras líneas de servicio).
Es gobernado por un Ayuntamiento.
Sus autoridades no pueden ser reelectas para el período inmediato.
Tiene personalidad jurídica propia.
Los poderes del Municipio, es decir, el Ayuntamiento, pueden suspenderse o
desaparecer si así lo decreta el Congreso del Estado, de conformidad con el
segundo párrafo del artículo 115 Constitucional, por acuerdo de las dos terceras
partes de sus miembros, fundándose en las causales que determinen las leyes del
Estado.
Los Municipios poseen, por medio de sus ayuntamientos, la Facultad
Reglamentaria en materia de policía y gobierno, así como para la administración
pública municipal, los procedimientos en áreas de su competencia, y sobre todo, los
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servicios públicos que corren a su cargo, a saber: producción y distribución de agua
potable, alumbrado público, limpia, mercados, panteones, rastros, calles, parques y
jardines, y seguridad pública.
Sin embargo, los municipios pueden convenir con los Estados sobre la prestación
de servicios públicos, si esto les significa la prestación de un mejor servicio.
Las fuentes de ingreso de los municipios son:
a) Las contribuciones que las leyes de los Estados establecen en materia de
propiedad inmobiliaria.
b) Las participaciones Federales,
c) Ingresos de Servicios Públicos.
Además, los municipios pueden contraer préstamos con la banca de desarrollo,
y con la banca comercial, pero en éste último caso, sólo cuando exista fuente de
repago (no se puede utilizar para gasto corriente.)
1.6.3 Responsabilidades
El municipio es responsable por:
Agua y Drenaje
Alumbrado Público
Seguridad Pública
Tráfico
Cementerios
Parques
En coordinación con el gobierno estatal y federal, puede asistir en:
Educación
Servicios de Emergencia
Servicios de Salud
Protección Ambiental
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Mantenimiento de monumentos y sitios históricos.
1.7 Delegación Política
Las delegaciones del Distrito Federal son las demarcaciones territoriales en las
que está dividido el Distrito Federal mexicano. Son 16 y cada una compone un
órgano político-administrativo para el funcionamiento del Gobierno del Distrito
Federal. Se trata de divisiones territoriales y político - administrativas análogas a los
municipios en los estados, que sin embargo jurídica y administrativamente tienen
grandes diferencias. Es competencia de la Asamblea Legislativa establecer, por
medio de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, su
número, su territorio y su identificación nominativa.
1.7.1 Historia
El Distrito Federal se creó en 1824 con el territorio correspondiente a un círculo
cuyo centro era el Zócalo y tenía un radio de 8 380 metros. En la Constitución
Federal de 1857 con ese mismo territorio se le identificó como sinónimo de la ciudad
de México, entre 1853 y 1898 se fijaron nuevos límites, los cuales no fueron
plenamente oficializados hasta 1898, durante el gobierno del General Porfirio Díaz,
el 1 de diciembre de 1930 se eliminó el carácter de municipio a las unidades
territoriales del Distrito Federal, pasando a denominarse Delegación, con varios
cambios legales hasta 1970 mantuvo una organización compuesta por un
Departamento Central y varias delegaciones, la primera abarcaba los que fuera el
Municipio de México, mismo que ese año fue desmembrado para crear las
delegaciones Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza, es entre 1940 y
1970 que entre los estados vecinos y el Distrito Federal se realizan tratados de
límites, sobre todo en lo que fuera el lecho del lago de Texcoco y la zona sudoriental,
por los cuales poblaciones limítrofes pasan a pertenecer a la entidad federativa
vecina.
1.7.2 Actualidad
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La ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal regula en el
artículo 9 que el territorio se define por los límites geográficos fijados por los
decretos del 15 y 17 de diciembre de 1898 y el del 27 de julio de 1994, expedidos
por el Congreso de la Unión, dentro del cual por los artículos 10 y 11 se establece
que el Distrito Federal se divide en 16 delegaciones.
Cada una es encabezada por un jefe delegacional y equivale a lo que en el resto
de los estados de la República se llaman municipios aunque, a diferencia de éstos,
las delegaciones no poseen cabildos. En su lugar, la Ley de Participación
Ciudadana del Distrito Federal contempla la conformación de Comités Vecinales por
unidad territorial. En teoría, los comités deberían ser elegidos cada tres años, pero
hasta ahora sólo se han elegido una vez, en 1998.
1.7.3 Delegaciones
Para la determinación de las demarcaciones territoriales la Asamblea Legislativa
deberá formular los estudios para crear, modificar o reordenar la división territorial
del Distrito Federal, para esto constituirá un comité de trabajo integrado por
servidores públicos de la Administración Pública del Distrito Federal y por una
comisión de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, electos por su
Pleno, en el número que determine la ley, este comité deberá realizar los trabajos
necesarios, con los apoyos técnicos que requiera, con cargo a la Administración
Pública del Distrito Federal.
Para esto deberá tomar como base:
la población;
la configuración geográfica;
la infraestructura y el equipamiento urbano;
el número y extensión de colonias, barrios, pueblos o unidades
habitacionales de las delegaciones;
las directrices de conformación o reclasificación de asentamientos
humanos con categoría de colonias;
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la previsión de los redimensionamientos estructurales y funcionales
delegacionales;
el presupuesto de egresos y previsiones de ingresos de la entidad.
Cada delegación es encabezada por un jefe delegacional y equivale a lo que en
el resto de los estados de la República se llaman municipios aunque, a diferencia
de éstos, las delegaciones no poseen cabildos. En su lugar, la Ley de Participación
Ciudadana del Distrito Federal contempla la conformación de Comités Vecinales por
unidad territorial. En teoría, los comités deberían ser elegidos cada tres años, pero
hasta ahora sólo se han elegido una vez, en 1998.
1.7.4 Jefes Delegacionales
A diferencia de los Municipios del resto de las Entidades Federativas de México,
donde existen Presidentes Municipales (conocidos también como Alcaldes), los
Jefes Delegacionales son la máxima autoridad dentro de los Órganos Político-
Administrativos en los que se divide el Distrito Federal.
Cada tres años, en el primer domingo de julio, los ciudadanos salen a depositar
su voto libre y directo a un candidato a Jefe Delegacional, que cubrirá el mismo
período. En algunos casos, la elección para este cargo se empatará con la de Jefe
de Gobierno.
Para aspirar a ser electo Jefe Delegacional el candidato requiere ser propuesto
por un partido político, legalmente instituido con presencia nacional, aunque existen
partidos u organizaciones políticas locales. Además de ser ciudadano mexicano por
nacimiento y no tener otra nacionalidad, en pleno goce de sus derechos; tener por
lo menos veinticinco años el día de la elección; ser originario del Distrito Federal con
dos años de residencia efectiva inmediatamente anteriores al día de la elección, o
vecino(a) de él con residencia efectiva no menor de tres años inmediatamente
anteriores al día de la elección, no haber desempeñado el cargo de Jefe de
Gobierno del Distrito Federal con cualquier denominación, y no ser ministro de algún
culto religioso, a no ser que hubiere dejado de serlo con la anticipación y en la forma
que establezca la ley. Los Jefes Delegacionales por elección popular ni los
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designados por la Asamblea Legislativa no podrán ser reelectos para el período
inmediato. Su encargo durará tres años iniciando el primero de octubre del año de
la elección, por medio de toma de protesta ante la Asamblea Legislativa.
Los jefes delegacionales son elegidos por sufragio universal a partir del año 2000.
Anteriormente eran designados por el Jefe del Departamento del Distrito Federal,
figura que fue sustituida en 1997 por la de Jefe de Gobierno del Distrito Federal y
su denominación era simplemente la de Delegado.
CAPÍTULO 2
ASPECTOS GENERALES EN OBRAS PÚBLICAS
La palabra obra tiene, entre otros significados, el de todo objeto producido o
transformado por alguna agente, lo mismo que cualquier edificio en construcción a
cuyo término será una obra terminada; también viene a ser toda producción del
entendimiento, ya sea en filosofía, ciencias, letras o artes; al igual que medio, virtud
o poder.
En fin, obra también quiere decir acción moral, labor desarrollada por algún
sujeto, o trabajo, requerido para la ejecución de una cosa, entre otras acepciones.
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2.1 Concepto de Obra Pública
Puede entenderse por obra pública, la realizada por el Estado-Federación,
entidad federativa, municipio, en un inmueble determinado con un propósito de
interés general, destinada al uso público, o al desempeño de una función pública, o
a la prestación de un servicio público.
Toda obra relativa a la construcción, instalación, reparación, reconstrucción,
mantenimiento, conservación, modificación y demolición de inmuebles puede ser
pública o particular; para los efectos legales se suelen considerar obras públicas
las de uso y aprovechamiento generales, como los caminos, puentes, presas,
puertos aéreos y marítimos, canales de riesgo y de navegación, pozos de agua y
petroleros, desecación de pantanos y saneamiento de terrenos, así mismo los
edificios y las construcciones destinadas al desempeño de las actividades de los
entes público.
De conformidad con el artículo 3 de la Ley de Obras Públicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, publicada en el Diario Oficial el 4 de enero del 2000,
para los efectos de dicho ordenamiento, se consideran obras públicas los trabajos
que tengan por objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar,
conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles. Así mismo quedan
comprendidos dentro de las Obras Públicas los siguientes conceptos:
I. El mantenimiento y la restauración de bienes inmuebles incorporados o
adheridos a un inmueble, cuando implique modificación al propio
inmueble.
II. Los tratados de exploración, geotecnia, localización y perforación que
tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos petroleros y
gas que se encuentren en el subsuelo y en la plataforma marina.
III. Los proyectos integrales o llave en mano, en los cuales el contratista, se
obliga desde el diseño de la obra hasta su terminación total, incluyéndose
cuando se requiera, la transferencia de tecnología.
- 30 -
IV. Los trabajos de exploración, localización y perforación distintos a los de
extracción del petróleo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo;
desmontes, extracción de aquellos similares que tengan por objeto la
explotación y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en
el suelo o en el subsuelo.
V. Instalación de islas artificiales y plataformas utilizadas directa o
indirectamente en la explotación de recursos naturales.
VI. Los trabajas de infraestructura agropecuaria.
VII. Instalación, montaje, colocación, o aplicación, incluyendo las pruebas de
operación de bienes muebles que se deban incorporarse, adherirse o
destinarse a un inmueble, siempre y cuando dichos bienes sean
proporcionados por la convocante al contratista; o bien, cuando incluyan
la adquisición y su precio sea menor al de los trabajos que se contraten,
y
VIII. Todos aquellos de naturaleza análoga.
2.1.1 Formas de Gestión de la Obra Pública
Entre las posibles obras de gestión de la obra pública destacan la administración
directa, el contrato de obra pública y la concesión de obra pública.
a) Administración Directa.- Siempre que se trate de obra pública de escaso costo
y que no requiera de equipo sofisticado ni de personal altamente
especializado, como puede ser la referida al bacheo y mantenimiento del
pavimento de las calles, por ejemplo, es recomendable la administración
directa y el empleo de mano de obra y materiales de la región, sin perjuicio
de alquilar el equipo y maquinaria adicionales necesarios y contratar los
servicios de fletes y acarreos de materiales que no pueda realizar la
Administración Pública con equipo de transporte propio.
b) El contrato de Obra Pública.- Otro esquema de ejecución de obra pública es
el contractual que implica la celebración del contrato administrativo, al que se
entiende como un negocio jurídico bilateral, sujeto a un régimen jurídico
especial, celebrado por la Administración Pública con un contratista a efecto
- 31 -
de que este mediante el pago de un precio, realice ciertos trabajos de utilidad
pública, encaminados a modificar, o afectar al Estado, la forma o la situación
física que guarda un inmueble al momento de celebrar dicho negocio
contractual.
c) Concesión de Obra Pública.- La doctrina considera a la concesión de obra
pública como otra forma de gestión de la misma, en cuya virtud la
administración a un particular la ejecución de la obra a costa y riesgo de este,
y le confiere su explotación durante un plazo determinado a efecto de que
recupere la inversión realizada, el importe de los intereses respectivos, la
suma de los gastos de operación y mantenimiento realizados y obtenga,
además, una utilidad. Se trata en el fondo de un contrato de obra pública
aunado a la concesión de un bien del dominio público cual es la obra pública
una vez concluida, esquema que permite al concedente realizar dicha obra
sin emplear sus recursos, entendiendo que será el concesionario quien
realizara la inversión requerida.
1.2 Justificación de la Obra Pública.
Ha quedado acotado que una obra pública es aquella que desarrolla el Estado y
que tiene un fin social. Esas obras se financian con fondos públicos (recaudados
mediante los impuestos y tributos) y no tienen afán de lucro, es decir, su objetivo no
es generar ganancias financieras, sino prestar un servicio útil a la comunidad, el
cual sería sin duda su mayor justificación, el prestar un servicio útil a la comunidad.
Las obras públicas están formadas por una amplia variedad de trabajos de
construcción. El desarrollo de la infraestructura de transporte (carreteras o rutas,
puertos, vías ferroviarias, aeropuertos, etc.), hidráulica (represas, depuradoras) o
urbana (alumbrado público, parques) y la creación de edificios de interés social
(hospitales, escuelas) forman parte de las obras públicas.
En este sentido, tendríamos que reseñar que en todas las ciudades anualmente
se llevan a cabo diversos tipos de obras públicas con el claro objetivo de que los
vecinos puedan disfrutar de mejoras que se traduzcan en una mayor calidad de
vida. En ese sentido, es habitual que se pongan en construcción desde parques,
- 32 -
que ejerzan como pulmones verdes de la población, hasta nuevas vías de
comunicación para estar perfectamente relacionadas con otras urbes pasando por
escuelas u hospitales, donde aquellos puedan ver cubiertas sus necesidades
educativas o sanitarias.
La puesta en marcha de una obra pública puede concretarse de diversas
maneras. En ocasiones, el Estado contrata a los trabajadores de forma directa y se
hace cargo de sus salarios. En otros casos, se realiza una licitación o un proceso
similar para que las compañías privadas presenten sus ofertas de desarrollo y el
Estado escoja la propuesta más conveniente. Así, los fondos públicos se destinan
a la empresa ganadora, que debe encargarse de la construcción.
1.3 Procedimientos
Existen en la Ley tres formas de adjudicarse una contratación para realizar una
obra pública, los cuales son:
1. Licitación pública
2. Adjudicación Directa
3. Invitación a Cuando Menos Tres Personas
Este tipo de procedimientos va depender del monto de la adjudicación o de las
excepciones que maneje la ley.
2.3.1 Licitación
La palabra licitación ha sido usada de manera confusa en nuestra legislación,
puesto que para referirse a ella se usan, como sinónimos, las de concurso o
subasta, las cuales resultan impropias desde el punto de vista jurídico, en cuanto
que para el Derecho tales términos tienen una significación diferente.
Posiblemente la confusión tiene su origen en su significado etimológico y
gramatical, ya que de acuerdo con el primero, licitación deriva de la voz latina
licitatione, que es un ablativo de licitatio-onis, que significa “venta en subasta”, y
- 33 -
de acuerdo con el segundo, consiste en la acción de licitar, verbo transitivo, que
quiere decir “ofrecer precio por una cosa en subasta o almoneda “
Si bien es cierto que licitación, subasta y concurso tienen en común la existencia
de una concurrencia y oposición de oferentes que tienen interés en que se les
adjudique un contrato, constituyen figuras jurídicas de significado diferente; por ello
resulta incorrecto emplearlas como sinónimos.
La licitación, en el campo del Derecho Administrativo, es considerada como un
procedimiento administrativo por el cual la Administración Pública elige como
contratante a la persona física o jurídica que ofrece las condiciones más
convenientes para el Estado.
En consecuencia tenemos que la licitación presenta las siguientes
características:
1) Es un procedimiento, en virtud de que se compone de una serie de actos
regulados por las normas administrativas.
2) Este procedimiento tiene como finalidad la de escogerla persona física o
jurídica con la cual la Administración Pública habrá de celebrar un contrato
determinado
3) La selección se hace sobre quien haya ofrecido las condiciones más
ventajosas para la Administración Pública.
Conforme a esta última característica, no se refiere solo al precio más bajo, toda
vez que la licitación tiene como finalidad el seleccionar al licitador que haya ofrecido
las condiciones más convenientes para la administración, el precio más bajo dista
mucho de presentar las condiciones más convenientes por sí solo.
En efecto, la oferta más barata no siempre resulta la más conveniente, ya que en
muchas ocasiones tal situación puede acarrear innumerables problemas para la
Administración Pública y para la economía nacional. Por ello debe rechazarse tal
oferta, sobre todo si el precio cotizado es irrisorio, es decir, cuando resulta
- 34 -
desproporcionado con relación a los precios de los productos u obras que rigen en
el mercado, o cuando el precio más bajo se oferta con tendencias monopolísticas.
Por ello, la Administración Pública no debe proceder de manera automática a
seleccionar a quien le haya presentado la oferta de menor precio, sino que es
menester que haga un análisis para determinar si dicha oferta resulta la más
conveniente.
2.3.1.1 Naturaleza Jurídica
En cuanto a la naturaleza jurídica de la licitación, conviene señalar que esta
consiste en un llamado que la Administración Pública hace a los particulares, de
manera impersonal, para que le formulen sus ofertas con el fin de llevar a cabo la
contratación.
La Administración Pública no hace ninguna propuesta sino que las recibe de los
licitadores.
Bercaitz señala que de la naturaleza jurídica de la licitación
“… Derivan 2 consecuencias:
1) Quien se presenta y formula una oferta debe ajustarse estrictamente a las
condiciones fijadas en el llamado, quedando obligado a su mantenimiento
durante el plazo que aquel establezca a las normas que lo rijan;
2) La Administración puede aceptar o rechazar las ofertas que se le hagan,
sin responsabilidad alguna de su parte “23
Lo anterior tiene lugar en que en primer lugar, los oferentes tienen el deber de
presentar sus propuestas con seriedad, y en segundo término, la Administración,
cuenta con facultades para resolver y aceptar la oferta más conveniente.
2.3.1.2 Fines de la Licitación
23 BERCAITZ, Miguel Ángel Teoría General de los Contratos Administrativos , Editorial Depalma, pág. 322
- 35 -
La tramitación de la licitación, además de perseguir como finalidad el asegurar
para la Administración Pública las mejores condiciones disponibles, en cuanto a
precio, calidad, financiamiento y oportunidad, también contempla la eficiencia,
eficacia y honradez; aspectos, estos últimos, que integran lo se conoce como la
“moralidad administrativa”.
El régimen de competencia de la licitación bajo un nivel de igualdad de
condiciones para los oferentes, permitirá a la Administración Pública, conoce cuál
es el mejor precio que se le ofrece, sin embargo, aun cuando pudiera representar
un beneficio para las finanzas públicas, esto no asegura al Estado que sea la oferta
más conveniente, en cuanto que puede ocasionar muchos problemas, bien sea que
por ejemplo, tratándose de obras públicas, estas se vean paralizadas, por falta de
recursos económicos o bien que respecto del suministro de bienes estos se surtan
de mala calidad, lo que conllevaría al solo resultado de un mayor costo para la
Administración.
Por ello a fin de evitar que la licitación pública se preste a rebajas excesivas del
precio que comprometan en definitiva la prestación contratada, nuestro sistema
jurídico, tratándose de obras públicas y de adquisiciones, arrendamientos y
prestaciones de servicios relacionados con bienes muebles, no solo tomo en cuenta
la opción del más bajo precio, sino que también la condiciona a la calidad de los
productos, al financiamiento, a la oportunidad y demás circunstancias apropiadas.
La Administración Pública, por otro lado, al contemplar como finalidad la
moralidad administrativa, evita que pueda existir complicidad entre funcionarios y
contratistas o proveedores del Estado, que llevaría a adjudicaciones con motivos
diferentes a los requeridos por la Administración Pública. Por ello se han establecido
en los ordenamientos jurídicos relativos a obra públicas y adquisiciones, la nulidad
absoluta de los actos administrativos, actos simples de la administración, incluso de
los contratos que se hayan realizado en contravención a las normas jurídicas que
regulan el procedimiento licitatorio, y además el financiamiento de
responsabilidades administrativas a los servidores públicos que hayan incurrido en
tales irregularidades.
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2.3.1.3 Principios jurídicos
Apegado a la razón jurídica de la licitación, los principios esenciales que la
rigen son:
a) La concurrencia.- El principio de la concurrencia asegura a la
Administración Pública, la participación de un mayor número de ofertas, lo
cual le permite tener una más amplia selección, y estar en la posibilidad
de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Por tal motivo la publicación de la convocatoria debe realizarse con toda
oportunidad en los diarios o gacetas oficiales, así como en los diarios
privados de mayor circulación, a fin de que los interesados tengan pleno
conocimiento del llamado de la Administración Pública.
b) Igualdad.- La igualdad constituye uno de los principios más importante de
la licitación pública, pues con base en ella se asienta la moralidad
administrativa que bebe regir el procedimiento licitatorio.
En efecto, si la licitación se basa en la competencia de varias propuestas
presentadas, para que la Administración Pública, pueda seleccionar las
más conveniente, la igualdad se manifiesta en el sentido de que solo es
posible una real confrontación entre los oferentes cuando estos se
encuentran colocados en igualdad de condiciones, sin que existan
discriminación o tolerancias que favorezcan a unos en perjuicio de otros.
De esta manera, el principio de igualdad exige que la adjudicación se haga
a aquel oferente que, presentando las mejores condiciones para el Estado,
se haya ajustado a las bases de la licitación, pues de no ser así la
Administración Pública carecería de soporte para comparar las ofertas.
Este principio rige tanto para los licitadores como para la Administración
Pública, pues se refiere tanto a la posición que guardan los oferentes
frente a la Administración, así como a la posición de cada uno de ellos
frente a los demás.
- 37 -
c) Publicidad.- El principio de publicidad implica la `posibilidad de que los
interesados conozcan de todo lo relativo acerca de la licitación
correspondiente, desde el llamado a formular ofertas hasta sus etapas
conclusivas.
La publicidad es un principio básico en todo procedimiento administrativo,
pues implica el conocimiento de las actuaciones administrativas, requisito
indispensable del debido proceso y que a su vez conlleva una
característica de la garantía de audiencia del gobernado, prevista en el
artículo 14 Constitucional.
Por tal motivo en la licitación pública, la publicidad debe estar presente en
todos los pasos del procedimiento a partir de la convocatoria, pues ella
constituye un aspecto fundamental del llamado a la licitación; en la
apertura de los sobres que contienen las ofertas, que se deben realizar en
audiencia pública, previamente establecida, para dar a conocer a todos los
oferentes el contenido de las mismas, puesto que no se debe realizar de
una manera oculta a los ojos de los particulares. También con bases en
este principio debe darse a conocer a los oferentes los dictámenes
producidos para la evaluación de las ofertas.
Pero esto último no implica permitir que los licitadores se inmiscuyan en el
procedimiento evaluatorio, pues este es un trámite interno en la
Administración.
d) Oposición o contradicción.- El respeto cabal al principio contradictorio,
además de asegurar la garantía del debido proceso (prevista en el artículo
14 constitucional, el cual la implica la intervención de dos o más
particulares facultándolos para impugnar las propuestas de los demás y,
a su vez, para defender la propia frente a las impugnaciones de otros),
implica una mayor eficiencia de la Administración Pública, impuesta por el
interés público, pues como afirma Agustín Gordillo “… La contradicción en
tales casos se da principalmente en el propio interés público, ya que con
- 38 -
las objeciones y pruebas de los contra interesados la Administración,
contara con mayores elementos de juicio y estará en más adecuadas
condiciones de tomar la decisión que mejor responda a los intereses de la
colectividad; si en cambio, se decide solo en vista a las argumentaciones
y documentos del propio solicitante, su decisión tiene un margen mayor de
error y de inoportunidad. Queda dicho entonces que también será ilegitima
la determinación tomada en tales condiciones de parcialidad.”24
Cuatro principios que si bien, son la enmarcación del como en un “deber ser”,
se desenvolverá una licitación, también es una realidad que en la práctica, y
aclarando que no en todos los casos, pero si en la mayoría, las licitaciones
aparentemente son regidas por los principios antes citados aunque en
realidad no es así, pues es un conocido hecho el saber que el “favorecimiento”
a tal o cual licitante forma parte de las contrataciones hechas por la
Administración Pública.
2.3.1.4 Fases de la Licitación Pública
La licitación pública, como todo proceso administrativo, requiere de una serie
sistemática de actos que se desarrollan dentro de distintas etapas o fases que
deben ser cumplidas para llegar a la decisión final. Las fases que integran el proceso
licitatorio son:
1. Autorización presupuestaria;
2. Preparación de las bases o pliego de condiciones;
3. Publicación de la convocatoria;
4. Presentación de ofertas o propuestas;
5. Apertura de ofertas;
6. Admisión de ofertas;
7. Adjudicación y
24 GORDILLO Agustín, Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, Séptima Edición,
México 2004, Pág. 686
- 39 -
8. Perfeccionamiento o formalización del contrato.
2.3.1.5 Autorización presupuestaria
La celebración de contratos por medio de la Administración Pública representa
compromisos que afectan al gasto público.
Por ello para realizar tal compromiso menester que exista la partida presupuestal
con fondos disponibles, a la cual se le aplicara el gasto correspondiente,
previamente autorizado.
Por otro lado, existen algunos casos en los que es necesario contar con
autorización previa a la contratación, otorgada por los órganos de control
presupuestal competentes, como es el caso de que el compromiso rebase la
asignación del monto establecido para el ejercicio de dicha obra pública, o en el
caso de que este compromiso se tenga que afrontar con créditos internos o externos
2.3.1.6 Preparación de las bases o pliego de condiciones
En las licitaciones se cuenta con una descripción detallada de la contraprestación
requerida por la Administración, que va a constituir el objeto de la contratación.
Esta descripción es un documento elaborado por el órgano administrativo
correspondiente, denominado “bases o pliegos de condiciones”. Este documento
constituye un conjunto de cláusulas preparadas unilateralmente por la
Administración, destinadas tanto a la formulación del contrato, a la celebración del
mismo y a su ejecución, ya que detalla en forma circunstanciada, el objeto del
contrato, su regulación jurídica y los derechos y obligaciones de las partes.
Por esto anterior, las bases o pliegos de condiciones de la licitación incluye
condiciones específicas de carácter jurídico, técnico y económico, que se resumen
por un lado en cláusulas de tipo general, que son las disposiciones jurídicas
meramente reglamentarias en lo que tiene que ver con el procedimiento licitatorio;
y por otro en clausulas especiales, que vienen siendo las disposiciones específicas
de naturaleza contractual.
- 40 -
Lo anterior conlleva a darnos perfectamente cuenta que es la Administración la
quien determina que es lo que quiere contratar, la forma y las condiciones, así como
las obligaciones y responsabilidades de las partes contratantes.
2.3.1.7 Publicación de la convocatoria
Es una característica de la licitación la invitación general e indeterminada que se
formula a todos los posibles interesados en contratar con la Administración Pública,
y la forma por medio de la cual hace del conocimiento de los futuros oferentes de la
existencia de la licitación en materia es por el Diario Oficial de la Federación y en
uno de los periódicos privados de mayor circulación en el país, así como en uno de
la entidad federativa en donde se utilizara el producto adquirido, o bien en donde se
realizara la obra pública, según sea el caso.
Son las normas jurídicas las que establecen cuales son los medios publicitarios
mediante los cuales debe difundirse la convocatoria; lo cual no indica que el llamado
a la licitación pública no se pueda hacer a través de otros medios de difusión que
se juzguen para el caso convenientes, para facilitar la concurrencia de los
interesados y así lograr con mayor eficacia el fin de la licitación.
Esta elección de otros medios publicitarios, es una facultad discrecional del
licitante, aunque tiene un límite, puesto que una excesiva utilización de tales medios
que lleguen a resultar innecesarios, daría lugar a responsabilidad del servidor
público que las ordene, por el ejercicio de recursos económicos de manera
injustificada.
La convocatoria debe contener los requisitos necesarios a fin de que los posibles
interesados estén en condiciones de presentar sus ofertas, por lo que de manera
general deberán contener:
a) El nombre, denominación o razón social de la dependencia o entidad
convocante;
b) El objeto de la licitación;
c) Lugar y día en el que se hará la apertura de los sobres con las propuestas.
- 41 -
La omisión de la publicación de la convocatoria así como de los requisitos que la
misma deba contener, que impliquen una publicación incompleta, confusa,
deficiente o imprecisa, son causa que determinan la nulidad de la licitación, por
violación a una formalidad.
La publicación de la convocatoria está sujeta al requisito de debida anticipación
con que debe efectuarse, para que los interesados tengan el tiempo necesario y
suficiente para estar en aptitud de reunir las condiciones que en esta se plasmen.
2.3.1.8 Presentación de ofertas o propuestas
Efectuada la publicación de la convocatoria respectiva, todos los interesados
podrán presentar sus ofertas. En la licitación pública pueden hacerlo todas las
personas que no tengan impedimento legal para realizar el suministro, obra o
servicio licitado, que satisfaga los requerimientos de la convocatoria y bases
respectivas.
Aunque la licitación pública va dirigida a todos los posibles interesados en
contratar con la Administración Pública, los ordenamientos jurídicos que regulan
este tipo de selección, contemplan una serie de requisitos que los oferentes deben
de satisfacer para que legalmente puedan ofertar.
De esta manera, los ofertantes tienen que cumplir con las condiciones legales,
técnicas y económicas requeridas por el órgano convocante, y además, en materia
necesaria para la ejecución de los trabajos.
Así mismo es requisito que los licitantes presenten sus ofertas ante el órgano
convocante, hasta la fecha y la hora fijada en la convocatoria, y que las mismas
reúnan los requisitos de forma y de fondo exigidos por la legislación aplicable y por
el pliego o bases que para esa licitación se haya elaborado.
La presentación de las ofertas debe reunir las siguientes características:
a. Debe ser secreta, por lo que su entrega será en sobre cerrado;
b. Debe hacerse en lugar, hora y día previamente establecido;
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c. Debe hacerse por el oferente o persona debidamente autorizada;
d. Debe hacerse con las condiciones establecidas en el pliego de la licitación;
e. Debe ser inalterable; y
f. Obliga al oferente a mantenerla durante el plazo fijado en las bases o hasta
el momento de la emisión del fallo.
Esta última característica implica que durante el plazo los oferentes no pueden
retirar sus propuestas, y si lo hacen perderá la garantía de seriedad que hubiera
otorgado.
Por último, los interesados que hayan reunido los requisitos establecidos,
adquieren un verdadero derecho subjetivo para participar en tal procedimiento y
para presentar sus ofertas, por lo que si el órgano administrativo se negara a recibir
la oferta, dicho licitador tendría a su alcance los medios impugnativos establecidos
por la ley para la defensa del derecho.
Pero la existencia del derecho para participar en la licitación no implica que lo
tenga para ser adjudicatario del contrato, ya que para ello solo tienen un mero
interés legítimo, al tener solo la expectativa de ser adjudicatario.
El interesado que desee participar en la licitación debe tener cuidado en la
preparación de su oferta, ya que de la redacción y presentación de la propuesta
dependerá que proposición sea aceptada.
La doctrina ha considerado que la oferta debe contener requisitos jurídicos, los
cuales clasifica en tres categorías:
a) Subjetivos
b) Objetivos
c) Formales
Los requisitos subjetivos se refieren a los sujetos o personas que pueden
presentar sus ofertas. Es decir, quienes pueden ser oferentes, licitadores o
proponentes.
- 43 -
Pueden ser oferentes todas las personas físicas o morales, privadas o públicas,
que satisfagan los requisitos que al efecto establezcan las disposiciones jurídicas.
En primer término, las personas físicas y morales que participen en la licitación
pública lo harán siempre y cuando posean plena capacidad jurídica para celebrar
contratos. Por ello la oferta debe ser formulada por el licitador o, en su defecto, por
su representante legal autorizado.
La emisión de ofertas hechas por terceros en representación debe hacerse de
acuerdo con los términos del contrato de mandato.
Por su parte, son requisitos objetivos los que se refieren al contenido de la oferta,
y que han son agrupados en dos categorías:
a. Objeto.- Este se encuentra vinculado al contenido de la prestación que se
ofrece, por lo que la oferta debe ajustarse a las condiciones requeridas por
la licitante y que se encuentran plasmadas en las bases y demás normas
legales y reglamentarias aplicables.
Dentro de las exigencias de estas disposiciones se establecen
encontramos las siguientes:
1. Origen de bien cotizado;
2. Garantía de seriedad y carta de compromiso
3. Manifestación escrita de conocer el sitio de los trabajos
4. Catálogo de conceptos, unidades de mediación y contenido de
trabajos.
5. Programas de ejecución de los trabajos y utilización de maquinaria
y equipo de construcción, y
6. Calidad, cantidad, época y lugar de entrega de los bienes o trabajos
ofertados.
b. Precio.-Este requisito consiste en la contraprestación solicitada por el
oferente a la licitante, por la obra, servicio, arrendamiento o suministro a
contratar.
El precio en la oferta debe cumplir con los siguientes requisitos:
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1. En dinero: De acuerdo con lo establecido por la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su
Reglamento, la contraprestación exigida con la oferta debe ser en
dinero, en virtud de que el contrato que se efectuara implica la
erogación de fondos públicos que inciden en el presupuesto de
erogación aprobado al órgano licitante.
La cotización en dinero normalmente se efectúa en moneda
nacional, aunque también puede ser extranjera, puesto que no
existe prohibición para que así se pacte, conforme a lo previsto por
el artículo 79 del Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público.
La oferta debe ser satisfecha excepcionalmente en dinero, a menos
que las bases de la licitación permitan que sea con bienes.
2. Cierto e incondicionado: El precio ofertado debe reunir los
requisitos de certeza e incondicionalidad, por ello, cuando el mismo
se presenta de manera indeterminada, no es claro o preciso, se
condiciona, la propuesta debe ser rechazada.
El precio será indeterminado cuando no se fije claramente la
cantidad que como contraprestación pretende el oferente.
Por otra parte, el precio será condicionado cuando el oferente
establezca condiciones a cargo del convocante o de terceras
personas.
Así mismo existen requisitos formales en la documentación que los licitadores
deben observar en la presentación de sus ofertas.
Para Roberto Dromi, los requisitos formales son: 1. Oferta escrita; 2. Firmada; 3.
Clara e incondicionada; 4. Secreta; y 5. Lugar y fecha de presentación25.
25 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo , décima edición, Ciudad Argentina, Argentina 2004,pág 342
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1. Oferta escrita: Conforme a nuestro sistema jurídico positivo, oferta se hará por
escrito.
El carácter escrito de la oferta en nuestro sistema jurídico se desprende del
hecho de que los ordenamientos jurídicos que regulan la licitación prevén que
las ofertas se presentaran en sobre cerrado, y a los requisitos que deban
satisfacer la proposición y a la lectura que se hará de ellas en el acto de
apertura, lo cual implica que necesariamente dichas ofertas deben
presentarse por escrito.
Por lo que hace al idioma, de acuerdo con el artículo 261 del Código Federal
de Procedimientos Civiles, deberá hacerse en idioma español, y en los casos
en que la oferta se presentara en idioma extranjero tendrá que acompañarse
la correspondiente traducción al idioma nacional.
2. Firmada: La oferta debe ser firmada por el oferente o en su caso por su
representante legal dado que la firma constituye un requisito formal de todo
acto jurídico, ya que a través de ella, es como se exterioriza la voluntad de su
autor, la ausencia de ella dará lugar al rechazo de la oferta, en virtud de que
sin tal requisito constituye un documento anónimo sin valor legal alguno.
3. Clara e incondicionada: la oferta, además deberá presentarse en forma clara
e indubitable, en tanto que no debe contener abreviaturas, raspaduras, ni
enmendaduras. De existir frases equivocadas deben ser salvadas del escrito
de la oferta con una línea delgada sobre el error, corrigiéndolo con toda
precisión, según lo prevé el artículo 272 del Código Federal de
Procedimientos Civiles de aplicación supletoria.
Por otro lado como la oferta no podrá presentarse condicionada, pues ella
debe hacerse en forma seria y concreta.
4. Secreta: Se presentara en sobre cerrado o lacrado, que será abierto
públicamente.
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5. Lugar y fecha de presentación: La oferta deberá ser entregada en el día y
lugar que tendrá verificativo el acto de presentación y apertura, que se haya
fijado en la convocatoria.
2.3.1.9 Apertura de ofertas
Una vez que ha vencido el plazo para la admisión de las ofertas, en sesión
pública, en el día y hora previamente establecidos en las bases, la convocante
procederá a la apertura de las ofertas propuestas.
La apertura constituye un acto formal en la que intervienen los servidores públicos
de la convocante, así como funcionarios de las dependencias de control (Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, Contraloría, y en su caso la Coordinadora de Sector),
ante la presencia de los oferentes y otros funcionarios públicos o privados que
hayan sido invitados al acto de apertura.
Esta fase es de carácter procedimental y tiene por finalidad que se hagan del
conocimiento público las ofertas que oportunamente se recibieron.
Como requisito de validez de este acto, deberá levantarse acta circunstanciada
a la que se dejara constancia de todo lo que hay actuado, y se incluyan también las
observaciones que merezca la irregularidad del acto, la cual será firmada por los
servidores públicos que hayan intervenido y por los oferentes que quieran hacerlo.
2.3.1.10 Admisión de ofertas
La admisión de ofertas constituye un acto de la Administración que reviste la
forma jurídica de un acto administrativo cuyo objeto es admitir a los licitadores a la
base de evaluación de las proposiciones y cuyo efecto es investir al proponente
aceptado de una determinada situación jurídica de la que nacen derechos y
obligación que el régimen jurídico establece.
La admisión puede ser de manera expresa o tácita. En la primera, la convocante
reitera expresamente cual o cuales son las ofertas admitidas, en cambio, en la
- 47 -
segunda, puede darse el caso de que la licitante se pronuncie solo respecto de las
ofertas rechazadas, lo cual implica la aceptación de las otras ofertas.
Entre los derechos y los deberes recíprocos de la licitante y del licitador, que
como efectos jurídicos de la oferta pueden seguir, tenemos los siguientes:
a) Admitida la oferta nace para el licitador el derecho, y recíprocamente el
deber del órgano licitante de tomar en cuenta dicha oferta a efecto de
seleccionar la más conveniente para el Estado, por lo que su
inconveniencia deberá estar debidamente fundada y motivada.
b) Para los licitadores admitidos surge el deber de mantener o sostener sus
ofertas, de manera inalterada, hasta la fecha en que se dé a conocer el
fallo respectivo.
El desistimiento o retiro de la oferta, antes del vencimiento del plazo,
acarrea para el oferente la obligación de indemnizar los daños y perjuicios,
que de acuerdo con nuestro sistema jurídico positivo se traduce en la
pérdida de la garantía de seriedad otorgada.
c) La aceptación de la oferta origina el derecho del oferente para que en caso
de empate pueda mejorar su propuesta.
2.3.1.11 Adjudicación
La adjudicación constituye un acto de Administración que contiene la decisión
unilateral del órgano convocante, que determina cual es la propuesta y oferta más
ventajosa y, en consecuencia, la declara aceptada.
Previamente a la adjudicación, el órgano convocante debe estar en posibilidades
de conocer cuál es la más conveniente para el Estado.
Este acto constituye la última fase del procedimiento licitatorio, que se efectúa
para la preparación de la voluntad contractual administrativa y que produce los
siguientes efectos:
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A. Libera de cualquier obligación a los licitadores cuyas ofertas hayan sido
desestimadas, y les genera el derecho a retirar sus documentos y
garantías.
B. Notificada la adjudicación al beneficiario, queda concertada la
contratación, con independencia de su formalización en el instrumento
respectivo; por ello, nace el derecho del adjudicatario de ser indemnizado
por los daños y perjuicios en caso de que la Administración Pública se
negara a realizar el contrato respectivo.
C. De aquí en adelante se generaran los derechos y las obligaciones de las
partes contratantes.
D. Obliga a la Administración Pública a mantener inalterables las bases de
licitación.
E. El adjudicatario estará obligado a integrar la garantía de cumplimiento del
contrato.
De esto se desprende que la adjudicación es un acto unilateral de la licitante del
que se desprenden una serie de derechos y obligaciones para las partes que
intervienen en el procedimiento de licitación, por lo que su naturaleza jurídica, es la
de un acto administrativo.
Por otro lado, si bien es cierto que la adjudicación es una declaración unilateral
de voluntad, que se expresa en uso de facultades discrecionales, también es verdad
que la misma se haya limitada por dos condiciones:
1) Que se emita con arreglo a lo previsto en las bases de licitación y demás
disposiciones jurídicas aplicables; y
2) Que recaiga en la oferta que resulte más conveniente para el Estado.
2.3.1.12 Perfeccionamiento o formalización del contrato.
Realizada la adjudicación debe notificarse al ofertante seleccionado, notificación
que en algunos casos llega a constituir el perfeccionamiento del contrato respectivo,
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y, por lo tanto, la Admiración Pública se encuentra en posibilidad de efectuar el
pedido del bien o servicio, u obra correspondiente.
En cambio, en otros casos es necesario la formalización o instrumentación de tal
contrato, a través del documento respectivo, lo cual se llevara dentro del plazo
señalado por la ley, en el que se empezara a contar a partir de la notificación de la
adjudicación correspondiente.
En consecuencia, se considera que el contrato se perfecciona con el
otorgamiento de ese documento, es decir, a partir de la firma del contrato, el cual
servirá, además, como elemento eficiente de la contratación, que de otro modo se
hará por la constancia del acto de adjudicación y su notificación y los documentos
que se anexen a este.
2.4 Excepciones de Licitación pública
Las excepciones de la licitación pública en las obras públicas, están contenidas
en los artículos 41, 42, 43 y 44, mismos que son citados a continuación, para mayor
abundamiento:
Artículo 41.- En los supuestos que prevé el siguiente artículo, las dependencias
y entidades, bajo su responsabilidad, podrán optar por no llevar a cabo el
procedimiento de licitación pública y celebrar contratos a través de los
procedimientos de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación
directa.
La selección del procedimiento de excepción que realicen las dependencias y
entidades deberá fundarse y motivarse, según las circunstancias que concurran en
cada caso, en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad, honradez y
transparencia que resulten procedentes para obtener las mejores condiciones para
el Estado. El acreditamiento del o los criterios en los que se funde; así como la
justificación de las razones en las que se sustente el ejercicio de la opción, deberán
constar por escrito y ser firmado por el titular del área responsable de la ejecución
de los trabajos.
- 50 -
En cualquier supuesto se invitará a personas que cuenten con capacidad de
respuesta inmediata, así como con los recursos técnicos, financieros y demás que
sean necesarios, de acuerdo con las características, complejidad y magnitud de los
trabajos a ejecutar.
En estos casos, el titular del área responsable de la contratación de los trabajos,
a más tardar el día último hábil de cada mes, enviará al órgano interno de control
en la dependencia o entidad de que se trate, un Informe relativo a los contratos
formalizados durante el mes calendario inmediato anterior, acompañando copia del
escrito aludido en este artículo y de un dictamen en el que se hará constar el análisis
de la o las proposiciones y las razones para la adjudicación del contrato. No será
necesario rendir este informe en las operaciones que se realicen al amparo del
artículo 42 fracción IV de esta Ley.
A los procedimientos de contratación de invitación a cuando menos tres personas
y de adjudicación directa, le será aplicable el carácter a que hacen referencia las
fracciones I, II y III del artículo 30 de la presente Ley.
Artículo 42.- Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán
contratar obras públicas o servicios relacionados con las mismas, sin sujetarse al
procedimiento de licitación pública, a través de los procedimientos de invitación a
cuando menos tres personas o de adjudicación directa, cuando:
I. El contrato sólo pueda celebrarse con una determinada persona por tratarse
de obras de arte, el licenciamiento exclusivo de patentes, derechos de autor u otros
derechos exclusivos;
II. Peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la
salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del país como
consecuencia de caso fortuito o de fuerza mayor;
III. Existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales
importantes, debidamente justificados;
- 51 -
IV. Se realicen con fines exclusivamente militares o para la armada, o su
contratación mediante licitación pública ponga en riesgo la seguridad nacional o la
seguridad pública, en los términos de las leyes de la materia;
V. Derivado de caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible ejecutar los trabajos
mediante el procedimiento de licitación pública en el tiempo requerido para atender
la eventualidad de que se trate, en este supuesto deberán limitarse a lo
estrictamente necesario para afrontarla;
VI. Se hubiere rescindido el contrato respectivo por causas imputables al
contratista que hubiere resultado ganador en una licitación. En estos casos la
dependencia o entidad podrá adjudicar el contrato al licitante que haya presentado
la siguiente proposición solvente más baja, siempre que la diferencia en precio con
respecto a la proposición que inicialmente hubiere resultado ganadora no sea
superior al diez por ciento. Tratándose de procedimientos de contratación en los
que se hayan considerado puntos y porcentajes como método para la evaluación
de las proposiciones, se podrá adjudicar a la proposición que siga en calificación a
la del ganador;
VII. Se haya declarado desierta una licitación pública, siempre que se mantengan
los requisitos establecidos en la convocatoria a la licitación cuyo incumplimiento
haya sido considerado como causa de desechamiento porque afecta directamente
la solvencia de las proposiciones;
VIII. Se trate de trabajos de mantenimiento, restauración, reparación y demolición
de inmuebles, en los que no sea posible precisar su alcance, establecer el catálogo
de conceptos, cantidades de trabajo, determinar las especificaciones
correspondientes o elaborar el programa de ejecución;
IX. Se trate de trabajos que requieran fundamentalmente de mano de obra
campesina o urbana marginada, y que la dependencia o entidad contrate
directamente con los habitantes beneficiarios de la localidad o del lugar donde
deban realizarse los trabajos, ya sea como personas físicas o morales;
- 52 -
X. Se trate de servicios relacionados con las obras públicas prestados por una
persona física, siempre que éstos sean realizados por ella misma, sin requerir de la
utilización de más de un especialista o técnico, o
XI. Se trate de servicios de consultorías, asesorías, estudios o investigaciones,
relacionados con obras públicas, debiendo aplicar el procedimiento de invitación a
cuando menos tres personas, entre las que se incluirán instituciones públicas y
privadas de educación superior y centros públicos de investigación.
Sólo podrá autorizarse la contratación mediante adjudicación directa, cuando la
información que se tenga que proporcionar a los licitantes, para la elaboración de
su proposición, se encuentre reservada en los términos establecidos en la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;
XII. Se acepte la ejecución de los trabajos a título de dación en pago, en los
términos de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación;
XIII. Cuando se acredite la celebración de una alianza estratégica que lleven a
cabo las dependencias y entidades con personas físicas o morales dedicadas a la
ingeniería, la investigación y a la transferencia y desarrollo de tecnología, a fin de
aplicar las innovaciones tecnológicas en la Infraestructura nacional, y
XIV. Se trate de servicios que tengan por objeto elaborar o concluir los estudios,
planes o programas necesarios que permitan la realización de la licitación pública
para la ejecución de las obras públicas asociadas a proyectos de infraestructura,
siempre y cuando el precio de los mismos no sea mayor al cuatro por ciento del
monto total del proyecto cuya ejecución se pretenda licitar, o bien, al monto de
cuarenta millones de pesos, lo que resulte menor, debiéndose adjudicar
directamente el contrato respectivo.
Para la determinación de los precios a que se refiere el párrafo anterior, las
dependencias y entidades observarán los lineamientos que al efecto emita la
Secretaría de la Función Pública.
- 53 -
Para los supuestos previstos en esta fracción, la información no podrá ser
reservada y será de acceso general, desde el inicio de la propuesta del proyecto y
hasta la conclusión de la realización del mismo, pero siempre en apego a las
disposiciones legales aplicables en materia de transparencia y acceso a la
información pública.
Tratándose de las fracciones II, IV, V, VI, VII y XIV de este artículo, no será
necesario contar con el dictamen previo de excepción a la licitación pública del
Comité de Obras Públicas, por lo que en estos casos, el área responsable de la
contratación en la dependencia o entidad respectiva deberá informar al propio
Comité, una vez que se concluya el procedimiento de contratación correspondiente;
lo anterior, sin perjuicio de que el área responsable de las contrataciones pueda
someter previamente a dictamen del Comité los citados casos de excepción a la
licitación pública.
Artículo 43. Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán
contratar obras públicas o servicios relacionados con las mismas, sin sujetarse al
procedimiento de licitación pública, a través de los de invitación a cuando menos
tres personas o de adjudicación directa, cuando el importe de cada contrato no
exceda de los montos máximos que al efecto se establezcan en el Presupuesto de
Egresos de la Federación, siempre que los contratos no se fraccionen para quedar
comprendidas en los supuestos de excepción a la licitación pública a que se refiere
este artículo.
Lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 41 de esta Ley resultará aplicable a
la contratación mediante los procedimientos de invitación a cuando menos tres
personas y de adjudicación directa que se fundamenten en este artículo.
La suma de los montos de los contratos que se realicen al amparo de este artículo
no podrá exceder del treinta por ciento del presupuesto autorizado a las
dependencias y entidades para realizar obras públicas y servicios relacionados con
las mismas en cada ejercicio presupuestario. La contratación deberá ajustarse a los
límites establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
- 54 -
En casos excepcionales, el titular de la dependencia o el órgano de gobierno de
la entidad, bajo su responsabilidad, podrá fijar un porcentaje mayor al indicado en
este artículo, debiéndolo hacer del conocimiento del órgano interno de control. Esta
facultad podrá delegarse en el oficial mayor o su equivalente en las dependencias
o entidades.
Artículo 44.- El procedimiento de invitación a cuando menos tres personas se
sujetará a lo siguiente:
I. Difundir la invitación en CompraNet y en la página de Internet de la
dependencia o entidad;
II. El acto de presentación y apertura de proposiciones podrá hacerse sin la
presencia de los correspondientes licitantes, pero invariablemente se invitará a un
representante del órgano interno de control en la dependencia o entidad;
III. Para llevar a cabo la adjudicación correspondiente, se deberá contar con un
mínimo de tres proposiciones susceptibles de análisis;
En caso de que no se presenten el mínimo de proposiciones señalado en el
párrafo anterior, se podrá optar por declarar desierta la invitación, o bien, continuar
con el procedimiento y evaluar las proposiciones presentadas. En caso de que sólo
se haya presentado una propuesta, la convocante podrá adjudicarle el contrato si
considera que reúne las condiciones requeridas, o bien proceder a la adjudicación
directa conforme al último párrafo de este artículo;
IV. En la invitación se indicarán, según las características, complejidad y
magnitud de los trabajos, aquellos aspectos contenidos en el artículo 31 de esta Ley
que fueren aplicables;
V. Los plazos para la presentación de las proposiciones se fijarán para cada
contrato, atendiendo a las característica, complejidad y magnitud de los trabajos;
VI. Se deroga.
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VII. A las demás disposiciones de esta Ley que resulten aplicables a la licitación
pública.
En el supuesto de que un procedimiento de invitación a cuando menos tres
personas haya sido declarado desierto, el titular del área responsable de la
contratación en la dependencia o entidad podrá adjudicar directamente el contrato
siempre que no se modifiquen los requisitos establecidos en dichas.
CAPÍTULO 3
RÉGIMEN JURÍDICO NACIONAL E INTERNACIONAL
El ordenamiento jurídico administrativo constituye una parte del sistema jurídico,
el cual está integrado por las normas jurídicas y principios relativos a la
administración tanto en su aspecto orgánico como material.
Los elementos integrantes de dicho ordenamiento en el ámbito administrativo son
todas aquellas normas y principios jurídicos que integran el Derecho Administrativo,
los cuales se encuentran debidamente estructurados.
Podemos decir que las fuentes del Derecho Administrativo son: La Constitución,
la ley, el reglamento, los decretos-ley, las circulares, los acuerdos, los decretos y la
jurisprudencia.
Así mismo los principios generales del Derecho, son base y sustancia que se
deriva de la propia norma, sin la cual no existirían, ya que son producto de la
- 56 -
normatividad de la ciencia jurídica, y por lo tanto también son importantes para la
configuración del Derecho Administrativo.
Lo que respecta a los tratados internacionales, no se analizan en particular ya
que, por disposición del artículo 133 Constitucional, cuando cumplen con los
requisitos que la Constitución establece adquiere, entonces, el carácter de ley.
3.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
La fuente formal y directa, más importante y de mayor jerarquía, del Derecho
Administrativo, y de todas las ramas de la ciencia jurídica, es la Constitución, la ley
suprema de un Estado.
La Constitución es la espina dorsal del Derecho Administrativo, toda vez que de
ella derivan las normas jurídicas y principios que instauran los ordenamientos que
nos rigen, a los cuales debe ajustarse toda actuación del Estado, tanto cuando se
producen las normas jurídicas, como cuando se ejercen estas. Así pues podemos
ver que la Constitución es la base del sistema jurídico mexicano, por ello toda
legislación y toda actuación de las autoridades deben estar acordes a lo que la Carta
Magna establece, ya que de no ser así, carecería de la obligatoriedad necesaria.
De lo anterior podemos observar que la Constitución, por un lado regula el poder
público, estableciendo la estructura del Estado (artículos 40, 49), la competencia de
sus órganos, ejecutivo (artículos 80,89), legislativos (artículos 73, 79) y judicial
(artículos 94, 103,104, 107); y por otra parte, establece las garantías, derechos
fundamentales o derechos públicos subjetivos de los gobernados (artículos 1 a 29).
- 57 -
De igual manera encontramos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que la Administración Pública Federal, como órgano, contemplada en
el artículo 90 Constitucional, y como función esta prevista en diversas disposiciones,
entre las que destacan algunas fracciones del artículo 89, que al señalar las
facultades del Poder ejecutivo prevé la facultad reglamentaria del Presidente del
República y sus facultades de administración del gobierno federal.
Por ello la Constitución representa la fuente de mayor fuerza de todo el sistema
jurídico y, por lo tanto, del Derecho administrativo, ya que todas las normas
administrativas, objeto de esta disciplina derivan de ella, y las relaciones que regula
están sometidas a su poder, es por eso que tanto toda la administración pública y
la actividad administrativa deben estar necesariamente apegadas a lo que la Carta
Magna regula.
3.2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Para entender mejor que es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
decimos, que es conjunto de normas jurídicas que rigen la forma de organización y
áreas de competencia de la Administración Pública Federal que comprende al
sector central y paraestatal, a través de las cuales el Estado ejerce sus atribuciones.
Esta ley delimita y es muy clara por que menciona las bases de organización de la
Administración Pública Federal nos dice que tanto la Presidencia de la República,
las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada.
Entre 1976 y 1982 gobierna José López Portillo y a él le corresponde emitir la
primera Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que sustituye a la Ley
de Secretarías y Departamentos de Estado que fue la que normó el comportamiento
del sector central de la Administración Pública desde su creación en 1917.
Como ya se ha mencionado la Administración Pública Central está integrada,
según lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, vigente,
por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos
Administrativos. En la primera Ley promulgada en 1976 por José López Portillo y
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que sustituye a las anteriores Leyes de Secretarías y Departamentos de Estado, la
Procuraduría General de la República formaba también parte del sector central. Por
su parte, la Administración Pública Paraestatal está integrada por los Organismos
Descentralizados, Empresas de Participación Estatal, las Instituciones Nacionales
de Crédito, las Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas y los Fideicomisos.
La primera Ley estuvo integrada por 56 artículos aglutinados en tres Títulos: De
la Administración Pública Federal, conformado por un capítulo único, compuesto por
los artículos del 1 al 9; el Título Segundo denominado De la Administración Pública
Centralizada, integrado por dos capítulos que abarcaban del artículo 10 al 44 y el
Título Tercero, De la Administración Pública Paraestatal, con un sólo capítulo,
integrado por los artículos 45 al 56. Además, contaba con 6 cláusulas transitorias.
La Ley entró en vigor en diciembre de 1976.
Lo novedoso de la nueva Ley es que en ella se incorpora al sector paraestatal
como parte de la Administración Pública Federal, y, por lo tanto, es regulada por
dicha ley. Anteriormente, el sector estaba regulado por la Ley para el Control de los
Organismos descentralizados y Empresas de Participación Estatal.
A nivel central, los cambios más relevantes durante este período son la creación
de la Secretaría de Programación y Presupuesto; la desaparición de la Secretaría
de la Presidencia, y la inclusión, en la de Obras Públicas, del problema de los
asentamientos humanos; se crea el Departamento de Pesca. Asimismo, destaca la
creación de la Coordinación General de Estudios Administrativos que sustituyó a la
anterior Dirección General, encargada de los estudios conducentes a la reforma
administrativa.
De 1982 a 1988 asume la presidencia de la República Miguel de la Madrid, quien
el 23 de diciembre del año en que arriba al poder, lanza un decreto de reforma y
adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal por medio del cual
se crea la Secretaría de la Contraloría General y modifica tres Secretarías: la de
Patrimonio y Fomento Industrial, se convierte en la de Energía, Minas e Industria
Paraestatal; la de Comercio se transforma en la de Comercio y Fomento Industrial
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y la de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, en Secretaría de Desarrollo
Urbano y Ecología.
En 1988 asume la presidencia de la República Carlos Salinas después de una
contienda electoral llena de irregularidades. Su triunfo sobre el candidato de uno de
los partidos de oposición no fue aceptado por una parte muy importante de la
población. Los resultados no fueron convincentes debido a la gran cantidad de
anomalías que se presentaron, tales como " la caída del sistema " al término de la
jornada electoral y el posterior incendio del local en donde se encontraban
guardadas las boletas electorales.
En este contexto político Salinas gobierna hasta 1994 y a lo largo de toda su
administración pero particularmente al inicio de la misma, todas las acciones que
emprendió parecieron estar encaminadas más que al bien de la nación, a cobrar la
legitimidad que estuvo siempre en tela de juicio.
Durante este sexenio se realizan nuevas reformas a la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, para eliminar la Secretaría de Programación y
Presupuesto, cuyas funciones relativas a la planeación y programación del
presupuesto público serían absorbidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, la que conservaría las tareas de administrar, controlar e inspeccionar la
hacienda pública federal, así como de dirigir la política monetaria y crediticia,
manejar la deuda pública y todas aquellas operaciones relacionadas con el sistema
bancario.
En diciembre de 1994 asume la presidencia de la República Ernesto Zedillo,
quien llega al poder gracias a la muerte de Luis Donaldo Colosio quien había sido
el candidato original del partido oficial y quien, de alguna manera, supuestamente
garantizaba la continuidad de las políticas establecidas en el gobierno anterior.
Al inicio de esta gestión entran en vigor las modificaciones a la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, que en esencia se pueden resumir en los
siguientes cambios: la Secretaría de Pesca incorpora funciones de administración y
cuidado del medio ambiente y de recursos naturales, por lo que se crea la Secretaría
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de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; la Secretaría de Energía, Minas
e Industria Paraestatal se denomina Secretaría de Energía; la Secretaría de la
Contraloría General de la Federación pasa a ser de Contraloría y Desarrollo
Administrativo y llama la atención de manera muy especial, la permanencia del
departamento del Distrito Federal dentro de esta estructura, ya que, de acuerdo con
el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, decretado por el Congreso de la Unión
el 26 de junio de 1994, se establece en su artículo primero que este Estatuto
constituye la norma de organización y funcionamiento del Gobierno del Distrito
Federal, razón por la que, a juicio propio, debe entenderse que ya no es una
dependencia de la Administración Pública Federal, sino que se convierte en una
instancia autónoma de gobierno para el Distrito Federal.
3.3 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas
La naturaleza jurídica de las obras públicas corresponde a la del sujeto público
que las realiza, lo que lleva al hecho de que las obras publicas son federales cuando
así las realice la Federación, y locales las que realice el Distrito Federal, los estados
y los municipios, lo anterior explica la existencia de dos legislaciones de obras
públicas, la federal, representada por la Ley de Obras Públicas, y la local, integrada
por cada una de las leyes estatales y municipales que regulan las obras publicas de
cada estado y municipio.
Si bien la Ley de Obras Públicas es una ley expedida por el Congreso de la
Unión, hecho que por sí solo hace denotar su naturaleza federal, cabe resaltar que
independientemente de lo anterior, también es una ley que a la vez tiene naturaleza
local por que se aplica según el propio mandato a las Obras Públicas del Distrito
Federal. Esto no la hace irregular, porque si bien conforme a la fracción VI del
artículo 73 Constitucional, el Congreso de la Unión, que es el autor de la ley en
comento, también es el órgano legislativo local del Distrito Federal.
En consecuencia, la Ley de Obras Públicas, es ley federal para las obras públicas
federales y ley local para las obras publicas de Distrito Federal, además la ya citada
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Ley, se aplica a las obras públicas y de los municipios cuando estos últimos son
financiados en parte con recursos económicos de la Federación.
CAPÍTULO 4
OBRAS PÚBLICAS FALLIDAS
En materia de Derecho Administrativo, no se puede profundizar estudios si no se
tienen claros los conceptos de control y responsabilidad. El segundo es
consecuencia del primero, porque en la Administración Pública debe haber
controles establecidos en leyes y reglamentos para lograr que los recursos públicos
(económicos, financieros, materiales y humanos) sean bien utilizados, es decir,
logrando que constituyan una inversión y ahorro, más no un gasto o pérdida para el
Estado.
Cuando los controles en el manejo de los recursos públicos están bien definidos
y ejecutados, se consigue generación efectiva de riquezas. Estos controles están
presentes antes, durante y después de la ejecución de un acto o de un contrato
administrativo, ejerciéndose en México por la Auditoría Superior de la Federación,
los Órganos Internos de Control de las dependencias o entidades de las que se
trate, así corno a través de los fiscalizadores de los contratos administrativos y de
las auditorías internas.
De los resultados de los controles ejercidos nace la determinación de las
responsabilidades para todos aquellos que administren los recursos públicos, así
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como para terceros que tienen relación directa o indirecta con tal administración.
Estas responsabilidades están previstas en la Constitución Política, en Ley y en el
Reglamento respectivo, con sus consecuentes grados de culpabilidad y sanciones,
siendo las normas que rigen esta materia la Ley de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos y su Reglamento.
Bien es sabido que en nuestro país las responsabilidades administrativas son un
mal que inunda nuestro sistema de Administración a nivel Estatal y Federal, en el
caso concreto de las obras públicas que se realizan, como ya ha quedado acotado,
existen diversos procedimientos para que estas se puedan llevar a cabo,
adjudicación directa, licitación pública o Invitación Cuando Menos Tres Personas,
mismos supuestos que están contenido en la Ley de Obras Públicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, en el título segundo, denominado “De los
Procedimientos de Contratación”, en el cual en efecto contiene los requisitos de
cada uno de estos procedimientos, los cuales a pesar de que se encuentran
regulados, no se observan con la precisión que se debe, por ninguno de los partes
involucrada, contratante, contratado, órgano fiscalizador, tal es el caso de las
siguientes obras.
4.1 Línea 12 del Metro de la Ciudad de México
La Línea 12 es la duodécima línea del Metro de la Ciudad de México y la segunda
en emplear rodadura férrea. Sirve como medio de transporte público al sur de la
Ciudad de México. Tiene correspondencias en la estación Atlalilco con la Línea 8,
en la estación Ermita con la Línea 2, en la estación Zapata de la Línea 3 y en
Mixcoac de la Línea 7, siendo ésta última una de las terminales. El color distintivo
de esta línea es el oro, como identidad gráfica para celebrar el Bicentenario de la
Independencia de México y el Centenario de la Revolución Mexicana.
La Línea 12 es la tercera línea con menor afluencia en el sistema, registrando un
uso total de 57, 496,027 pasajeros en 2014.
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El 12 de marzo de 2014 el servicio de pasajeros fue suspendido de manera
indefinida desde la estación terminal Tláhuac hasta la estación Culhuacán; la línea
será sometida a correcciones y mantenimiento mayor.
En diciembre de 2006 se anunció la posible construcción de una nueva línea del
metro, para atender la demanda de servicio de transporte público al sur de la Ciudad
de México. El 29 de julio de 2007 se aplicó una encuesta denominada Consulta
Verde a través de la cual se preguntó a la población de la Ciudad de México, su
opinión sobre transporte público; manejo del agua; medio ambiente y definir el trazo
de la línea 12 del Metro. La encuesta propuso dos posibles rutas: Iztapalapa-Acoxpa
e Iztapalapa-Tláhuac. El 7 de agosto de 2007 se dieron a conocer los resultados de
la encuesta en donde la ruta Iztapalapa-Tláhuac resultó elegida. El 8 de agosto de
2007 se presentó el proyecto de manera oficial ante la población con el nombre de
Línea 12: línea dorada, la línea del Bicentenario.
La construcción de este medio de transporte fue llevado a cabo por: Empresas
ICA, SAB de CV, Alstom Transport, SA, Alstom Mexicana, SA de CV y Carso
Infraestructura y Construcción, SA de CV. Quienes firmaron contrato con el
Gobierno del Distrito Federal el 17 de junio de 2008.
El proyecto final consideró la construcción de una vía de longitud total de 24,475
km, de los cuales 20,278 km son para el servicio de pasajeros y 4,197 km para
servicio de mantenimiento. La vialidad es de oriente a poniente, el formato de
vialidad es el siguiente: 2,834 km en modo superficial, 12,068 km en viaducto
elevado, 2,807 km en cajón subterráneo y 6,766 km en túnel profundo. El color oro
como identidad gráfica, el uso de trenes de 7 coches de rodadura férrea alimentados
por catenaria, 8 los cuales fueron construidos por la empresa Construcciones y
Auxiliar de Ferrocarriles en España.
Desde la presentación oficial (8 de agosto de 2007), por parte de las autoridades
del Gobierno del Distrito Federal y el Sistema de Transporte Colectivo, se realizaron
diversas modificaciones al proyecto que incluyeron: ruta; cantidad y nombre de
estaciones; inicio y terminación de la obra civil; y tipo de construcción.
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Ruta: Inicialmente se anunció la trayectoria siguiente: iniciaría en territorio
de la delegación Tláhuac en los terrenos localizados en el predio
denominado Llanos de Tláhuac, ubicado entre la Av. San Rafael Atlixco y
la calle Luis Delgado. Se incorporaría a la Av. Tláhuac en dirección
poniente. Seguiría por Calzada de la Virgen, las calles Canal Nacional,
Cafetales hasta entroncar con el Eje 3 Oriente (Av. Carlota Armero) hasta
el cruce con la Calzada Ermita-Iztapalapa. En ese punto giraría hacia el
poniente hasta llegar al cruce con la Av. División del Norte, lugar donde
viraría hacia el norte hasta el Eje 7 Sur donde viraría nuevamente hacia el
poniente hasta la estación Mixcoac. El proyecto final considera el trazo de
la línea a través de la Av. Tláhuac desde la Calzada Ermita-Iztapalapa
hasta el predio Llanos de Tláhuac.
Cantidad de estaciones: El proyecto inicial consideró 23 estaciones:
Tláhuac, Tlaltenco, Zapotitlán, Francisco Villa, Olivos, Tezonco, Periférico
Oriente, Calle 11, La Virgen, ESIME Culhuacán, Canal Nacional,
Ganaderos, Del Paso, Mexicaltzingo, Vía Láctea, Sur 69, Ermita, Eje
Central, Parque de los Venados, Zapata, 20 de noviembre, Insurgentes
Sur y Mixcoac. El 6 de enero de 2008 el Sistema de Transporte Colectivo
dio a conocer la cancelación de la estación Sur 69 por oposición vecinal.
El 11 de septiembre de 2008 autoridades del Sistema de Transporte
Colectivo anunciaron la cancelación de las estaciones Vía Láctea y
Ganaderos debido a una serie de recomendaciones por parte del Instituto
Nacional de Antropología e Historia. En el cruce de la Calzada Ermita-
Iztapalapa y la Av. Arneses se planeó construir la estación Axomulco
(originalmente llamada Del Paso). La estación funcionaría como
transbordo hacía la línea 8, para lo cual, también se tendría que construir
una estación sobre el trazo de esta última línea. Francisco Bojórquez
Hernández, director del Sistema de Transporte Colectivo, reconoció que
la construcción de una estación sobre el trazo de la línea 8 implicaría el
cierre de la línea por casi 6 meses, por tal motivo, se procedió a cancelar
- 65 -
la estación Axomulco y únicamente construir una sola estación para
efectuar el transbordo hacia la estación Atlalilco, la cual ya existe.
Inicio y terminación de la obra civil: La licitación publicada el 21 de
enero de 2008 indicó las siguientes fechas: 10 de junio de 2008 para inicio
y 31 de diciembre de 2010 para terminación del tramo Tláhuac-Axomulco;
y 31 de diciembre de 2011 para terminación del tramo Axomulco-Mixcoac.
Posteriormente, se anunciaron tres fechas más para el inicio de la obra: 3
de julio, 15 de septiembre y 22 de septiembre de 2008. Las fechas de
terminación de la obra también sufrieron cambios: Tláhuac-Atlalilco en
abril de 2011 y Atlalilco-Mixcoac en abril de 2012. Finalmente, el 23 de
septiembre de 2008 sobre la calzada Ermita-Iztapalapa, en el tramo
comprendido entre calzada de La Viga y el Eje 3 Oriente inició la
construcción del tramo Tláhuac-Atlalilco.
Tipo de construcción: El trazo de más de 24 km que originalmente se
planteó subterráneo10 fue modificado para construir 2.8 km en modo
superficial, 12 km en viaducto elevado, 2.8 km en cajón subterráneo y 7.8
km en túnel profundo.
Del 17 de junio al 2 de octubre de 2012 tuvo lugar un período de pruebas que
ofreció recorridos gratuitos con ascenso y descenso de pasajeros en algunas de sus
estaciones. El Gobierno del Distrito Federal indicó que la intención fue familiarizar a
la población en el uso de la línea.
Fue inaugurada el 30 de octubre del 2012 por Marcelo Ebrard Casaubón, Jefe de
Gobierno del Distrito Federal de 2006 a 2012 y Felipe Calderón Hinojosa, Presidente
de México de 2006 a 2012.
4.1.1 Cierre Parcial
El cierre parcial de la línea 12 representa un hecho inédito en la historia del Metro
de la Ciudad de México ya que nunca se había cerrado total o parcialmente una
línea a los pocos meses de su inauguración debido a la presencia de fallas severas
en su infraestructura.
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El Sistema de Transporte Colectivo (STC) solicitó al consorcio constructor de la
línea 12, formado por las empresas ICA, Carso y Alstom, la renivelación de los rieles
entre las estaciones Culhuacán y Calle 11. La suspensión del servicio de trenes se
realizó durante los fines de semana entre el 2 de agosto y el 30 de noviembre de
2013.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal Miguel Ángel Mancera ordenó a la RTP
ofrecer servicio de transporte gratuito entre las estaciones Atlalilco y Periférico
Oriente, en ambos sentidos, para atender la demanda de usuarios durante el
periodo de mantenimiento.
Semanas más tarde, el 4 de octubre de 2013, inició otro periodo de
mantenimiento desde la estación terminal Tláhuac hasta la estación Tezonco.
El 17 de febrero de 2014 inició un período más de mantenimiento que se efectuó
diariamente.
Algunas de las actividades de mantenimiento realizadas fueron:30
Renivelación y reajuste de los rieles.
Compactación del balasto.
Apriete y/o sustitución de los elementos de sujeción de rieles y durmientes.
Además, durante el horario de servicio se decidió operar los trenes a una
velocidad menor a los 35 Km/h denominada marcha de seguridad. En
consecuencia, se registró un incremento entre 7 y 10 minutos más en el tiempo de
recorrido total.
El 11 de marzo de 2014 Joel Ortega Cuevas, director del STC, anunció la
suspensión del servicio por tiempo indefinido entre la terminal Tláhuac y la estación
Culhuacán a la medianoche de ese mismo día. Ortega admitió que el servicio no
podía continuar debido a graves fallas en el tramo elevado lo que incrementaba las
posibilidades de descarrilamiento de los trenes. Algunos medios de comunicación
mostraron fotografías y videos donde se apreciaban:
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Durmientes de concreto fracturados longitudinalmente.
Elementos de sujeción fracturados.
Desgaste ondulatorio en rieles.
Desgaste en las ruedas de acero de los trenes.
Como consecuencia de la suspensión del servicio, autoridades del gobierno del
Distrito Federal, ex funcionarios de la administración 2006-2012 y representantes
del consorcio constructor, se culparon mutuamente por las fallas en la línea. Esto
provocó que el 18 de marzo de 2014 la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
creara una comisión para determinar las causas que originaron las fallas. Esta
comisión quedó integrada por 15 diputados de todas las fracciones políticas y
presidida por el diputado Jorge Gaviño Ambriz del partido Nueva Alianza.
El 19 de marzo de 2014 el director del Proyecto Metro del Distrito Federal,
Enrique Horcasitas, fue removido de su cargo por Miguel Ángel Mancera, bajo el
argumento de garantizar una investigación transparente sobre las fallas en la línea
12. Posteriormente, la comisión creada por la Asamblea Legislativa ordenó la
comparecencia de los siguientes exfuncionarios y particulares:
Enrique Horcasitas, ex director del Proyecto Metro del Distrito Federal (20
de marzo de 2014).
Joel Ortega Cuevas, director del Sistema de Transporte Colectivo (21 de
marzo de 2014).
Francisco Bojórquez Hernández, ex director del Sistema de Transporte
Colectivo (24 de marzo de 2014).
Grupo ICA S.A.B. de C.V., Alstom Mexicana S.A. de C.V. y Grupo Carso
S.A.B. de C.V., consorcio constructor de la línea 12 (1 de abril de 2014).
DB International, ILF Baratende, Tuv Sud Rail y Hamburg Consult,
consorcio certificador de la línea 12 (2 de abril de 2014)
Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A., empresa constructora del
material rodante (4 de abril de 2014)
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Impulsora Tlaxcalteca de Industrias S.A. de C.V., supervisora de obra (9
de abril de 2014)
En una entrevista ofrecida a los medios de comunicación Miguel Ángel Mancera
mencionó que entregaría el dictamen técnico solicitado a las empresas europeas
Triacaud Societé Organisè y Eurovia Travaux Ferroviaires a la Contraloría General
del Distrito Federal, la cual también realiza un estudio técnico asesorada por la
empresa SGS. Hiram Almeida Estrada, titular de la contraloría, mencionó que el
objetivo de estos estudios es fincar las responsabilidades correspondientes y
permitir la realización de las acciones jurídico-legales que procedan.
Semanas más tarde, el 27 de marzo la empresa Eurovia Travaux Ferroviaires
anunció su retiro de los trabajos de diagnósticos que se llevaron a cabo en la línea
12 por causas desconocidas; 46 días más tarde la empresa ferroviaria francesa
Systra fue contratada por el gobierno del Distrito Federal y reemplazada por Eurovia
Travaux Ferroviaires. Systra continuó trabajando en conjunto con Triacaud Societé
Organisè en los diagnósticos de la mencionada línea.
El 4 de abril de 2014 la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados
creó una comisión para dar seguimiento a los recursos federales asignados a la
construcción de la línea 12 del metro. El 8 de abril de 2014 Joel Ortega compareció
ante esta comisión para explicar el destino de los fondos federales asignados a la
línea 12.
El 4 de septiembre de 2014, las empresas Systra y TSO entregaron el diagnóstico
realizado por éstas empresas durante varias semanas, dicho diagnóstico explica las
fallas detectadas en la infraestructura, así como la respectiva solución a las mismas
y concluyó que hubo errores generales de operación, diseño y mantenimiento en
toda la vía; el informe plantea 32 acciones correctivas y la sustitución de al menos
312 000 piezas solo en el tramo detenido. Algunas acciones a ejecutar son las
siguientes:
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Modificar el trazo de las curvas 1 y 2 ubicadas en los talleres de la estación
Tláhuac, a fin de acrecentar sus radios para que los trenes puedan
maniobrar con facilidad.
Nivelar toda la vía y amoldar los rieles para obtener el perfil con
especificación "UIC60".
Modificar el perfil de las ruedas de los trenes para ajustarlo a la norma
francesa "NF-F-03-402" con una adaptación para obtener un ancho de
pestaña de 31.5 mm.
Sustituir aproximadamente 14 000 m³ de balasto.
Sustituir aproximadamente 15 000 metros de riel.
Modificar el peralte en 15 curvas, de 160 a 100 mm.
Cambiar aproximadamente 15 000 piezas de fijación (agujas y grapas).
Sustituir 12 500 traviesas.
Cambiar agujas en 26 aparatos de vía.
Hacer 954 soldaduras.
Esmerilar 3 412 soldaduras con defectos.
Systra y TSO supervisarón los trabajos de mantenimiento, según expusieron las
autoridades del Gobierno del Distrito Federal; también declararon que se requirieron
de un proyecto ejecutivo para rehabilitar la línea el cual deberá diseñarse por todas
las partes involucradas.
El 29 de septiembre de 2014, la Secretaría de Obras y Servicios del Distrito
Federal anunció que la línea 12 operaría completamente hasta finales de 2015,
haciendo reaperturas parciales comenzando por las estaciones Culhuacán y San
Andrés Tomatlán en mayo, mientras que Lomas Estrella, Calle 11 y Periférico
Oriente reabrirían en junio, terminando con la reapertura desde la estación Tezonco
hasta la terminal Tláhuac en noviembre de 2015.
Aunque algunas declaraciones recientes de SYSTRA afirman que la Línea
dorada funcionara mal de por vida ya que el trazado en parte contiene curvas
demasiado reducidas en radio promedio a lo largo del tramo lo cual ocasiona un
- 70 -
desgaste más frecuente y elevado que en otras condiciones en líneas similares por
lo que las soluciones para paliar estas situaciones de manera definitiva es
reconstruir algunas partes del trazado algo que en definitiva no se podrá aplicar.
Aunque la empresa española fabricante del material rodante asevero que las
fallas no fueron causadas en si por el uso de su producto, la misma acepto hacer
las correcciones que fuesen necesarias para poder colaborar con la rehabilitación y
la puesta en servicio de la manera más segura e inmediata posible.
El proyecto desde su inicio se pensó con fines políticos cuyo supuesto objetivo
era resolver problemática de movilidad. Inicialmente el proyecto estaba
contemplado para que fuera totalmente subterráneo pero como no se veía, el
entonces Jefe del Gobierno del Distrito Federal, solicitó que en la delegación de
Tláhuac fuese aéreo, lo que provocó que dicha construcción tuviese tantas curvas.
Al día de hoy existen muchos particulares a los que se les expropio su tierra,
aunque al final no se utilizaron ara los fines convocados. Por lo anterior es de
notarse, que una obra pública, como es el caso de la descrita con antelación, debe
ir más allá de una simple estructura teórica, entre cuyos fines, también se
encuentran los políticos.
4.2 Estela de Luz
La Estela de Luz es un monumento conmemorativo de la Ciudad de México,
construido entre 2010 y 2011 con motivo de los festejos del Bicentenario de la
Independencia Mexicana y del Centenario de la Revolución Mexicana. Fue
inaugurado el 7 de enero del 2012 acompañado de un show de luz y sonido. De
acuerdo con el Presidente Felipe Calderón Hinojosa, "por su importancia simbólica
y belleza arquitectónica, este monumento se sumará a la majestuosidad de obras
- 71 -
tan emblemáticas y admiradas por todos los mexicanos, como son el Ángel de la
Independencia, el Hemiciclo a Juárez o el Monumento a la Revolución".26
Fue el proyecto ganador de la convocatoria abierta por el Gobierno Federal
de México para la creación de un monumento conmemorativo, concebido
inicialmente como un Arco del Bicentenario.
La inauguración del monumento conmemorativo se había previsto para el 15 de
septiembre de 2010 en la Ciudad de México. Sin embargo, por diversas cuestiones
la obra no se concluyó hasta finales de diciembre de 2011, y finalmente inaugurado
el 7 de enero de 2012 por el presidente en turno, después de 15 meses de retraso.
Al día siguiente se suscitaron protestas públicas en el sitio, por internet y en medios
masivos de comunicación.
En 2011 se destaparon varios escándalos que pusieron al descubierto presuntos
malos manejos con el fondo destinado a la construcción de Estela de Luz
administrado por la Secretaría de Educación Pública. Por todos estos problemas,
su costo, presupuestado inicialmente en 200 millones de pesos se disparó hasta
alcanzar la cifra de 1,035.88 millones de pesos, lo cual subió otra vez a 1,575
millones de pesos, alimentando los rumores de mal manejo del presupuesto.
El informe sobre la fiscalización superior del monumento estela de luz 2009-2011,
llega a las siguientes conclusiones:
El proyecto de la Estela de Luz tuvo un costo final de 1,304,917.7 mlp (que incluye
todos los costos desde su concepción hasta su inauguración); asimismo, en dicha
cifra están incorporados 399,206.9 mlp por los pagos improcedentes del acero
(248,868.2 mlp) en cuanto a precio, cantidad suministrada, transporte y montaje; y
por los pagos en exceso (150,338.7 mlp) debido a la incorrecta integración de
precios extraordinarios, cuarzo, ajuste de costos indirectos, rendimientos
financieros y diferencias de volúmenes en conceptos de obra, entre otros.
26 Discurso del Presidente Felipe Calderón al anunciar la Convocatoria para el Anteproyecto del
Monumento Emblemático Arco del Bicentenario 26 de enero de 2009.
- 72 -
Las múltiples instancias que participaron en el Comité Técnico del Fideicomiso,
así como I.I.I. Servicios, S.A. de C.V. (Impulso Inmobiliario Integral) y el
BANJERCITO, tomaron decisiones sin una adecuada coordinación y la plena
observancia de la normativa para asegurar la eficacia, eficiencia y economía en el
uso de los recursos públicos, lo que propició que el costo de la construcción se
elevara en 192.0% respecto del contratado originalmente y que la inauguración se
realizara el 7 de enero de 2012, más de 15 meses después de la fecha prevista
originalmente (15 de septiembre de 2010).
No se proporcionó evidencia de que los miembros del Comité Técnico del
Fideicomiso objetaran o cuestionaran las modificaciones al contrato de prestación
de servicios celebrado con I.I.I. Servicios, no obstante que éstas representaron un
incremento de 752,882.7 mlp.
El Comité Técnico acordó contratar a I.I.I. Servicios para realizar la construcción
del monumento; sin embargo, el fiduciario modificó el objeto del contrato para que
la empresa también llevara a cabo la coordinación de la construcción.
Existen irregularidades de servidores públicos en la integración del proyecto para
el procedimiento de invitación a cuando menos tres personas, ya que se presentó
un proyecto incompleto y con errores, como base para dicha invitación.
La contratación de PDI/GUTSA mediante el procedimiento de invitación a cuando
menos tres personas no fue la idónea para garantizar el ejercicio de los recursos
públicos conforme a lo señalado en el artículo 134 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, tal como lo observó la Secretaría de la Función Pública.
En cuanto a la Secretaría de la Función Pública, la ASF concluyó que esta
dependencia no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a sus
funciones de inspección y vigilancia de la construcción del Monumento Estela de
Luz, ni determinó las responsabilidades de los servidores públicos por las
irregularidades detectadas en sus revisiones. Los informes de las tres auditorías
que llevó a cabo la Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública (UCAOP) fueron
entregados a las entidades auditadas seis meses después de su conclusión, sin que
- 73 -
exista evidencia que justifique el atraso; asimismo, no se integraron los expedientes
de presunta responsabilidad administrativa con base en las observaciones
determinadas.
Por su parte, los órganos internos de control en I.I.I. Servicios y en la Secretaría
de Educación Pública (SEPINEHRM) no realizaron oportunamente el seguimiento
de las observaciones notificadas por la UCAOP, ni las acciones necesarias para
resolver los asuntos observados.
En la construcción del Monumento Estela de Luz se modificó el concepto
arquitectónico del proyecto original, ya que de un total de 34,877.96 m2
considerados en el proyecto ejecutivo, se concursaron únicamente 11,573.44 m2 y
sólo se construyeron 8,138.23 m2. En cuanto a los aspectos de ingeniería y
construcción, no se presentaron omisiones de importancia en el cumplimiento de
las normas técnicas aplicables.27
Lo que respecta al Colegio Mexicano de Ingenieros Civiles, reportaron lo
siguiente, en cuanto a sus conclusiones finales:
• Con objeto de la Celebración del Bicentenario del Inicio de la Independencia y
del Centenario del inicio de la Revolución Mexicana, el Gobierno Federal convocó
mediante Licitación Restringida por Invitación, a los más renombrados Arquitectos
Mexicanos, para que presentaran sus propuestas del Monumento Conmemorativo
que originalmente se le denominó “Arco Bicentenario” del cual resultó ganador el
Arq. Cesar Pérez Becerril, mismo que le asigno como nombre emblemático “La
Estela de Luz”.
La Convocatoria para el concurso se publicó el día 26 de Enero de 2009.
• Por lo anterior, “La Estela de Luz” es el Monumento Conmemorativo que se
seleccionó para la Celebración del Bicentenario del inicio de la Independencia y del
Centenario del inicio de la Revolución Mexicana y es creación del Arq. Cesar Pérez
Becerril, quien resultó ganador del Concurso por Invitación, convocado por el
27 INFORME SOBRE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL MONUMENTO ESTELA DE LUZ 2009-2011
- 74 -
Gobierno Federal para algunos Arquitectos Mexicanos de renombrado prestigio. La
propuesta del proyecto ganador para la ejecución de obra, se designó el día 16 de
abril de 2009.
• El veredicto del jurado para asignación del proyecto, se emitió el día 16 de abril
de 2009, sin embargo, la contratación formal fue tardía, pues debiendo ser el 30 de
abril, según se señaló en las bases del concurso o en su defecto, como lo señala el
artículo 47 de La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
en un plazo no mayor a 30 días naturales después de la designación del proyecto
ganador del concurso, es decir el día 15 de Mayo de 2009.
Finalmente, el contrato para la elaboración del Proyecto Arquitectónico Ejecutivo
se formalizo hasta el 18 de agosto del 2009, por lo que se inició hasta esa fecha,
esto significa que se difirió la contratación 111 días, si tomáramos como referencia
el día 30 de abril o 95 días, si la referencia fuera el día 15 de mayo, es decir 49 días
después de la fecha en que se señalaban las bases del concurso como fecha límite
para la entrega del Proyecto Arquitectónico Ejecutivo. Las causas de la tardía
contratación del proyecto, son imputables al comité y/o al fideicomiso del
bicentenario, no obstante, esta tardía contratación, no fue motivo de que la obra no
pudiera terminarse a tiempo para los festejos del bicentenario en septiembre del
2010, si se hubiera llevado correctamente la obra.
• En las bases del concurso, se estipulo que la remuneración por los servicios
contratados al Arquitecto Proyectista para la ejecución del Proyecto Arquitectónico
Ejecutivo del Monumento Conmemorativo, seria de acuerdo con el Tabulador de
Aranceles por Servicios Profesionales de Arquitectura del Colegio de Arquitectos de
la Ciudad de México finalmente, el pago realizado al proyectista fue por debajo de
ese arancel, es decir, refleja un 34% aproximadamente, menos de lo calculado en
dicho tabulador de aranceles. Aun con esta disminución, la elaboración y ejecución
del Proyecto Arquitectónico Ejecutivo se realizó y entrego en tiempo y forma en las
fechas señaladas por el comité técnico en el contrato de prestación de los servicios
profesionales. Las entregas parciales y la totalidad del proyecto fueron hechas en
las cinco etapas señaladas por el comité técnico:
- 75 -
1ª entrega el 25 de agosto de 2009
2ª entrega el 29 de septiembre de 2009
3ª entrega el 20 de octubre de 2009
4ª entrega el 10 de noviembre de 2009
5ª y última entrega el 16 de noviembre de 2009.
Los “Entregas” se componen de dos capítulos:
Capítulo I
a) Proyecto arquitectónico correspondiente al componente cimentación y
estructura.
b) Componente electromecánico básico, complemento y otras
especialidades.
c) Proyecto arquitectura de paisaje.
Capítulo II
Se denomina “Entregables”, que son el conjunto de planos de cada etapa de las
que se compone el total del proyecto arquitectónico ejecutivo.
Todas la “Entregas” se realizaron formalmente mediante el Acta Administrativa
de Entrega-Recepción del Proyecto Arquitectónico Ejecutivo, entre el representante
del fideicomiso del bicentenario, el Arq. Proyectista y el representante del INEHRM,
el día 19 de noviembre del 2009, según consta en acta administrativa de entrega en
esa fecha.
• Los Cálculos y su diseño Estructurales, se realizaron de acuerdo con la práctica
profesional de Ingeniería Estructural de vanguardia y apegados al reglamento
vigente en la zona metropolitana. Las descargas obtenidas en el análisis
simplificado aquí realizado, coincide con lo considerado en el diseño original y no
hay necesidad de realizar ningún ajuste ni a las pilas ni al cajón de cimentación. La
estructura, conjuntamente con la cimentación y el uso de los sintonizadores de
- 76 -
masa, cumplen con las condiciones de estabilidad y seguridad estructural del
monumento de acuerdo con la concepción y análisis estructural resultantes del
proyecto arquitectónico ejecutivo.
• Se elaboró un cronograma general de los tres procesos evaluados en esta
revisión, el cual consta de: Evaluación y revisión del diseño estructural Capítulo I,
Evaluación de los procesos de licitación y contratación del proyecto y obra Capítulo
II y finalmente la revisión y comparativo de los presupuestos y las diferencias que
motivaron el incremento del costo de la obra.
• En diferentes medios informativos se dio a conocer que la obra ha tenido atrasos
debido a la tardía entrega de información por parte del proyectista, debido a
supuestos cambios extemporáneos o más aun, que el proyecto se entregó
incompleto. Todo lo anterior ha sido verificado, llegando a la conclusión de que la
información para llevar a cabo la licitación de la obra se entregó completa y en
forma, con catálogos de conceptos, volumetría y especificaciones necesarias para
realizar la licitación bajo la normatividad vigente. Los resultados de los estudios
complementarios del túnel de viento se recibieron en fechas previas a la realización
de la licitación, por lo que las modificaciones que de este resultaron se
documentaron en tiempo y forma, sin que estos cambios hayan provocado el
costoso incremento del presupuesto de la obra y sin que hayan ocasionado los
atrasos que se han mencionado en los medios informativos. El único atraso
registrado y documentado en nuestro análisis ha sido el causado por el proceso
administrativo de contratación de los servicios profesionales del proyectista. Ya que
las entregas que este realizo fueron oportunas, así como las actualizaciones del
proyecto, mismas que se documentaron con oportunidad previa a la licitación de la
obra.
• En el acta de entrega recepción del proyecto, se estipulo que de ser necesarias
modificaciones por la falta de algunos estudios especializados, principalmente el del
túnel de viento y de mecánica de suelos, el arquitecto realizaría los cambios, sin
que se ocasione cargo adicional a lo remunerado por la elaboración del proyecto
- 77 -
arquitectónico ejecutivo, esta disposición se efectúo tal como se determinó en el
contrato de servicios profesionales de arquitectura del proyectista.
• La entrega del proyecto se complementó con los resultados de los estudios
especializados pendientes del túnel de viento. Estos se recibieron el 1º. De
diciembre de 2009, se hizo su evaluación arquitectónica y estructural, y de lo
anterior se determinaron los tubos, con bridas y tornillos interiores. Estos cambios
se notificaron por parte del proyectista, mediante escritos informativos el día 23 de
diciembre del 2009, a la Coordinadora para la realización de la licitación y de la
ejecución de la obra, por parte del Comité y del Fideicomiso Organizador de los
Festejos del Bicentenario. La Empresa I. I. I. Servicios S. A. de C. V. denominada
Entidad del Gobierno Federal. También se le entregaron el catálogo de conceptos
y volúmenes de obra, donde ya habían sido considerados estos cambios, los cuales
dieron como resultado un tonelaje de acero inoxidable en la estructura de la estela
de 1300 toneladas. No obstante esta cuantificación, la coordinadora modifico los
volúmenes del acero inoxidable a su juicio y consideración, reduciendo el tonelaje
de estas de 1300 a solo 700 toneladas, sin informar al comité ni al proyectista de
estas modificaciones. La Coordinadora realizo la licitación ajustando a su parecer
esos volúmenes de acero, modificando estos sin alguna razón aparente, pero con
conocimiento de las modificaciones de las secciones y espesores, así como la
especificación del tipo de acero inoxidable de grado estructural. Lo cual si fue
considerado para la licitación de la obra.
• Los ajustes y modificaciones de la cimentación profunda de la “Estela de Luz” y
de la cimentación circundante, se hicieron hasta el 29 de marzo del 2010, ya que en
esa fecha la Empresa TGC Geotecnia S. A. de C. V. entrego las notas informativas
de sus respectivos estudios, lo anterior fue determinado por la insistencia del
Proyectista y el despacho del Ing. Raúl J. Izquierdo, Estructurista de la Obra, ya que
los estudios preliminares de mecánica de suelos elaborados por personal del I. P.
N. y aportados por el comité técnico del INEHRM, eran inconsistentes y por la misma
razón no eran determinantes para el correcto diseño y cálculo de la cimentación, ya
que hasta ese momento se habían supuesto datos por el estudio parcial del I. P. N.
- 78 -
Todo lo anterior fue notificado y se le dio puntual seguimiento por parte del
proyectista ante las autoridades del INEHRM y del fideicomiso del Bicentenario,
mediante la correspondencia previa solicitando los estudios completos, lo cuales
fueron realizado por TGC geotecnia S. A. de C. V. hasta esa fecha.
Por lo tanto, según lo dictaminado por TGC Geotecnia y la evaluación hecha por
el Ing. Raúl Izquierdo, calculista y diseñador estructural del obra, generaron que se
modificaran algunos aspectos de diseño en la Cimentación, el incremento en la
profundidad de desplante en las pilas de “La Estela de Luz” paso de 40m a 49.20 m
de profundidad, es decir 9.20m más profundas, las pilas complementarias y muros
pila pasaron de una profundidad de desplante de 27.00m a 38.60m 11.60m más
profundas. Los muros Milán pasaron de 12,80m a 14.00m. de profundidad, es decir,
1.20m. Más profundos. Estos cambios en el Diseño de la Cimentación, en general
hicieron que aumentara el Volumen de Concreto y de Excavación, es decir, aumento
el volumen de Concreto aproximadamente en 1850m3 y de igual manera aumento
el Volumen de excavación y algunos precios unitarios conexos a esos incrementos,
por lo que la variación real de Proyecto Original en la Cimentación con respecto de
todos los cambios finales entregados por el Proyectista, no superarían los diez
millones de pesos 00/100 M.N. ($10, 000,000.00).
Aun cuando estos cambios no se consideraron para la realización de la licitaron
de la obra, se consideran como “normales” ya que la Ley de Obra Pública y Servicios
Relacionados con las Mismas, contempla como parte integrante del marco legal de
todo tipo de obras, hasta 25 % de incremento adicional al monto original contratado.
• En nuestro análisis, no tenemos documentada la forma o procedimiento
mediante el cual se designó a la Empresa Coordinadora para la realización de la
Licitación y de la Ejecución de la Obra, por lo que para evaluar los alcances de la
responsabilidad o autoridad de esta, y por tratarse de una obra del gobierno federal,
se toma como referencia lo señalado en el artículo 1º. De la Ley de Obras Públicas
y Servicios Relacionados con las Mismas. En el análisis de la documentación
revisada en el capítulo II correspondiente a los Procesos Administrativos y de
Contrataciones, no se documentó el nexo o vinculo que de legalidad en la relación
- 79 -
existente entre la entidad del Gobierno Federal denominada I. I. I. Servicios S. A. de
C. V. y el Comité Técnico o con el propio INEHRM.
En su defecto el documento oficial que determine las funciones o alcances y la
responsabilidad de la coordinadora para la ejecución de la Obra del Monumento
Conmemorativo del Bicentenario del Inicio del Movimiento de Independencia
Nacional. Es importante señalar que también se contrató a una empresa de
Supervisión Externa, que debió fungir como el principal instrumento para regular e
informar dentro del marco normativo, cualquier anomalía desde el inicio de la obra,
incluso informar y documentar el nulo avance de los trabajos que se registró en la
primera etapa de la ejecución de esta.
No se encontró ningún documento o referencia de la Empresa o Instancia
Supervisora, cuya existencia y participación también se contempla en la Ley de
Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
• La obra debió concluirse inicialmente en el mes de agosto de 2010. Según el
contrato de Servicios de las Constructoras que resultaron ganadoras de la
Licitación, sin embargo, para esas fechas solo se tenía parte de la Excavación para
la Cimentación, motivo que obligo la intervención de la Secretaria de la Función
Pública.
De lo anterior se derivó la suspensión temporal de la obra para realizar una
auditoría, de ésta se determinó el despido de los Directivos de la Coordinadora I. I.
I. Servicios S. A. de C. V. así como el impedimento por parte de las autoridades de
La Secretaría de Educación Pública para que el arquitecto proyectista accediera a
la obra y que fuera desconocido en la dirección técnica del proyecto, lo cual había
desempeñado hasta esa fecha.
• En la asignación de la obra, existe un antecedente documentado de
irregularidades administrativas del personal directivo de la empresa coordinadora
de la ejecución del proyecto, y de una de las empresas que desarrolla la obra. Esto
provoco despido de directivos de la coordinadora, sin embargo debió también
- 80 -
cancelarse el contrato con la empresa sancionada e inhabilitada por la Secretaría
de la Función Pública, lo cual no ocurrió.
• Para el reinicio de la obra, se realizó un convenio modificatorio fuera de
normatividad. Se presentaron un presupuesto y programa de obra alterados y fuera
de sustento técnico, normativo, y administrativo. El presupuesto se elevó en un 204
% respecto del presupuesto original entregado por el proyectista, así como también
el plazo de ejecución se alteró en un 234 % respecto del periodo contratado
inicialmente con las empresas constructoras. De acuerdo a la ley de obra pública y
servicios relacionados con la misma, en su artículo 59, señala que en caso de existir
incrementos a la misma, que impliquen más del 25% del valor del presupuesto
original, este deberá ser informado y autorizado por la propia Secretaria de la
Función Pública.
• El monumento, a la fecha sigue sin concluirse, según el reporte fotográfico que
se elaboró en los últimos días del mes de noviembre, el avance es
aproximadamente del 85 %. De acuerdo con esto y con los avances que han logrado
en los últimos meses, es posible y viable su terminación al 100 % para el mes de
febrero del 2012. Sin embargo a últimas fechas se han duplicado tanto personal
como horarios de trabajo a fin de concluir la obra lo antes posible; considerando
también la reducción de trabajos pertenecientes al proyecto original ganador del
concurso.
• Durante la elaboración del proyecto y la ejecución de la obra, el Proyectista,
mantuvo constante comunicación con autoridades del comité técnico, del
fideicomiso así como de la coordinadora de la obra, realizo las modificaciones,
ajustes, revisiones y rediseños necesarios en tiempo y forma para que el Proyecto,
La Licitación de la Obra y la Construcción del Monumento, se realizaran de acuerdo
con lo programado por el Comité Bicentenario, sin embargo, no se alcanzó ese
objetivo, por causas total ente ajenas al proyectista.
El proyectista, informo y dio a conocer los cambios, ajustes y modificaciones en
tiempo y forma. Su participación en el desarrollo del proyecto y de la obra, en
- 81 -
algunos casos extralimito sus alcances contratados ya que asumió pagos que no le
correspondían, según su contrato, como es el caso del pago del estudio del túnel
de viento, esto con el fin de agilizar la entrega de los trabajos. De igual manera
sucedió con otros trabajos o actividades, como son, topografía, mecánica de suelos
complementaria, viáticos y traslados a Italia, honorarios de personal y propios por
la dirección arquitectónica del proyecto conmemorativo. El proyectista, también llevo
a cabo supervisión y dirección del proyecto arquitectónico durante el proceso de la
obra, mismos que quedaron constatados en los documentos anexos en el
expediente entregado al COLEGIO MEXICANO DE INGENIEROS CIVILES A. C.
por el arquitecto proyectista, lo anterior tanto en Ciudad de México, como en las
diversas localidades de Italia, donde se trasladó con un integrante de su equipo de
trabajo, a fin de supervisar y acordar diversos aspectos técnicos de los procesos
contratados en Europa por el INEHRM o la Coordinadora. Por lo anterior,
determinamos que si ejerció Dirección Arquitectónica del Proyecto, lo cual no se le
ha sido remunerado.
Todos los trabajos y actividades extraordinarias referidas, quedan
indeterminadas si correspondían o no a la obligaciones contractuales entre el
fideicomiso y el proyectista, ya que el contrato, es un tanto ambiguo en su
interpretación, en cuanto a estos alcances.
• El Proyecto Arquitectónico Ejecutivo ganador del concurso por invitación, para
el Monumento Conmemorativo de los festejos del inicio del Movimiento de
Independencia Nacional, incluyendo todos los cambios entregados por el
proyectista, de acuerdo con el análisis económico, técnico, legal, y cronológico,
realizados por el Colegio Mexicano de Ingenieros Civiles A. C., debió ejecutarse a
un costo no superior de $ 497,500,000.00 (cuatrocientos noventa y siete millones
quinientos mil pesos 00/100 m.n.). Este monto se encuentra dentro del rango
permisible de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados de las Mismas, ya
que no excedería del 25% adicional al monto originalmente contratado, con lo cual
se daría cumplimiento a la normatividad vigente y contempla todas las
modificaciones técnicas estructurales, de acabados, conceptos y volumetría
- 82 -
adicionales y extraordinarios del proyecto, asimismo, dichos cambios no debieron
de representar en tiempo, más de cuatro meses calendario.
• El proyecto original ganador del concurso, fue modificado, por la Coordinadora
I. I. I. Servicios S. A. de C. V. Lo anterior aparentemente por iniciativa propia, ya que
el Proyecto Arquitectónico Ejecutivo Originalmente entregado por el proyectista, fue
seleccionado, revisado y evaluado por un jurado, conformado por personalidades
especializadas en el tema, sin embargo, dichas modificaciones han motivado
específicamente, el incrementando en el presupuesto original, motivo por el cual, la
Coordinadora efectuó un CONVENIO MODIFICATORIO al Contrato de Obra con
PDI-GUDSA, quién resulto la Empresa Contratista que ejecutaría la Obra al ser la
ganadora del concurso correspondiente Lo anterior se desprende de la revisión
realizada por el Colegio Mexicano de Ingenieros Civiles A. C., en razón de que en
menos de 20 conceptos del catálogo de obra del convenio modificatorio, se
agregaron como conceptos nuevos, previa cancelación de conceptos idénticos o
similares del catálogo original. Estos se renombraron (son los mismos que los
originales, pero con nombre diferente) pero su costo se incrementó en algunos
casos más del 200%. En los citados conceptos, se concentró el equivalente del 95
% del valor del presupuesto original, es decir más de 375 millones de pesos, lo
anterior se integró simplemente cambiando el nombre de los materiales o
modificando el contenido del texto de los conceptos sin que esto implique una
modificación sustancial de trabajo, que además beneficie la calidad el proyecto, esto
significa el mismo trabajo con distinto nombre pero caro.
• Aun cuando el valor de ejecución de la obra se ha incrementado en más del
100% del monto estimado en el presupuesto elaborado y entregado por el
proyectista, la realidad es que se está ejecutando una obra de menor valor ya que
las especificaciones en los acabados del proyecto y presupuesto originales, se han
reducido, realizando trabajos de menor valor a un precio más elevado, como es el
caso de la cancelación de la colocación de placas de obsidiana, cancelada y
sustituida por tabla roca. Lo anterior documentado en medios de comunicación, en
entrevista dada por Artesanos de Teotihuacán a quienes se había encargado la
- 83 -
maquila de placas y el grabado de las mismas para ser colocadas en el recinto de
inframundo, lo cual finalmente fue eliminado del proyecto, representando un
diferencial sustancial en costo, pues mientras la inversión para la colocación de la
obsidiana era de 25 millones de pesos, con la colocación de tabla roca el costo
estimado es de menos de un millón de pesos.
• El proyecto original que resultó ganador del concurso por invitación para el
Monumento Conmemorativo del Bicentenario del Inicio del Movimiento de
Independencia Nacional, y la obra realizada, coordinada en su proceso de ejecución
por I. I. I. Servicios S. A. de C. V. Son similares, en todo caso de menor envergadura
a la obra realizada, ya que la superficie de construcción se redujo
considerablemente. Salvo detalles de ejecución, cambio de acabados, de la
canalización aparente de las instalaciones eléctricas.
En la columna de la Estela, cuya canalización se había considerado y adecuado
técnicamente para ser oculta, así como las modificaciones de profundidad en la
cimentación, motivadas por el estudio complementario de mecánica de suelos, la
construcción de la rampa para discapacitados, cuya inclusión fue motivo de
cancelación de los elevadores, que existían en el proyecto original, entre otras
modificaciones. Mediante la revisión realizada en el tercer capítulo de esta
evaluación, se determina que no pueden ser motivo del cuantioso incremento en el
costo de la obra, ya que las modificaciones del proyecto no son causantes de este.
Por el contrario, deben ser motivo de una revisión presupuestal y de una auditoria
a fin de determinar el costo real de la obra finalmente ejecutada.28
Una vez concluida la obra de la Estela de Luz, a la fecha es evidente que los 104
metros de altura que la integran, pasan desapercibidos por la ubicación de la misma,
ya que se localiza en Avenida Paseo de la Reforma, en la Ciudad de México,
avenida que es conocida por los edificios que en esta se encuentran, algunos de los
cuales oscilan hasta los 200 metros, asismos es evidente que la mayor parte de la
población desconoce que en el interior de dicha obra publica se encuentra el Centro
28 CONCLUSIONES GENERALES, del Dictamen del Colegio Mexicano de Ingenieros Civiles. A. C.
- 84 -
Cultural Digital, cuyo objetivo es dedicarse a investigar las implicaciones culturales,
sociales y económicas del uso cotidiano de la tecnología digital.
4.3 Remodelación de la Cineteca Nacional
Con fecha veintidós de noviembre de dos mil once se lanzó la convocatoria para
realizar las modificaciones de la Cineteca Nacional cuyo resumen de la misma se
hizo consistir en lo siguiente:
FIDEICOMISO PARA LA CINETECA NACIONAL DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS
Resumen de Convocatoria No. 008/2011 En observancia a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su Artículo 134, y de conformidad con los Artículos 23, 27 Fracción I, 28, 30 Fracción I, 31, 45 fracción I de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionado con las Mismas, 15 fracción II, 34 de su Reglamento, y 50 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se informa del Procedimiento de Licitación Pública Nacional No. 11230001-008-11, registrada en la Nueva Plataforma de Compras Gubernamentales 5.0 con el número LO-011L9Y001-T6-2011, relativa a la “Construcción y equipamiento básico de instalación permanente que incluye: suministro; montaje; instalación; pruebas; puesta en operación; entrega de garantías; instructivos, manuales de operación y mantenimiento de los equipos de instalación permanente, de Salas nuevas y Estacionamiento del proyecto Cineteca Nacional Siglo XXI, bajo la modalidad de contratación de precios unitarios y a Tiempo Determinado”, misma que fue publicada el día 22 de noviembre de 2011 en Compranet, disponiendo gratuitamente de un ejemplar de la Convocatoria para su consulta en la página https://compranet.funcionpublica.gob.mx, así como en las instalaciones de la Convocante, ubicadas en Avenida México Coyoacán No. 389, Colonia Xoco, Código Postal 03330, Delegación Benito Juárez, en México, Distrito Federal, los eventos se realizarán en la Sala de Juntas de la Dirección de Administración y Finanzas del domicilio de la Convocante, desarrollándose conforme a lo siguiente:
Número y Tipo de Licitación Nacional No. 11230001-008-11
Descripción de la licitación Construcción y equipamiento básico de instalación permanente que incluye: suministro; montaje;
instalación; pruebas; puesta en operación; entrega de garantías; instructivos, manuales de operación y
mantenimiento de los equipos de instalación permanente, de Salas nuevas y Estacionamiento del
proyecto Cineteca Nacional Siglo XXI, bajo la modalidad de contratación de precios unitarios y a
Tiempo Determinado
Volumen de la licitación Se detalla en la convocatoria
Visita a las Instalaciones 25 de noviembre de 2011 a las 10:00 horas
Junta de Aclaraciones 28 de noviembre de 2011 a las 11:00 horas
Presentación y Apertura de Proposiciones 07 de diciembre de 2011 a las 10:00 horas
Fallo 12 de diciembre de 2011 a las 10:30 horas
Los licitantes, a su elección, podrán presentar sus proposiciones por medios remotos de comunicación electrónica.
MÉXICO, D.F., A 24 DE NOVIEMBRE DE 2011
DIRECTOR DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS
- 85 -
Las bases de la licitación pública se hacían consistir en lo siguiente:
“ANTECEDENTES
En relación a la LICITACIÓN PUBLICA NACIONAL 11230001-008-11 para la
CONSTRUCIÓN Y EQUIPAMIENTO BÁSICO DE INSTALACIÓN PERMANENTE
QUE INCLUYE: SUMINISTRO; MONTAJE; INSTALACIÓN; PRUEBAS; PUESTA
EN OPERACIÓN; ENTREGA DE GARANTÍAS; INSTRUCTIVOS, MANUALES DE
OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LOS EQUIPOS DE INSTALACIÓN
PERMANENTE, DE SALAS NUEVAS Y ESTACIONAMIENTO DEL PROYECTO
“CINETECA NACIONAL SIGLO XXI” Se establecen a continuación, los alcances
correspondientes a las condiciones y lineamientos, que en forma particular y
general, el licitante estará obligado a realizar para la construcción y remodelación
de las obras y elementos que la conforman, hasta su terminación total.
Con el fin de establecer los alcances para el desarrollo de la CONSTRUCIÓN Y
EQUIPAMIENTO BÁSICO DE INSTALACIÓN PERMANENTE QUE INCLUYE:
SUMINISTRO; MONTAJE; INSTALACIÓN; PRUEBAS; PUESTA EN OPERACIÓN;
ENTREGA DE GARANTÍAS; INSTRUCTIVOS, MANUALES DE OPERACIÓN Y
MANTENIMIENTO DE LOS EQUIPOS DE INSTALACIÓN PERMANENTE, DE
SALAS NUEVAS Y ESTACIONAMIENTO DEL PROYECTO “CINETECA
NACIONAL SIGLO XXI” Se elaboraron los presentes Términos de Referencia,
atendiendo los lineamientos de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados
con las Mismas, y su Reglamento.
Para lo anterior, se requiere la contratación de una empresa especializada que
contenga dentro de su plantilla, personal profesional y técnico con amplia
experiencia comprobable en la construcción.
La CONSTRUCIÓN Y EQUIPAMIENTO BÁSICO DE INSTALACIÓN
PERMANENTE QUE INCLUYE: SUMINISTRO; MONTAJE; INSTALACIÓN;
- 86 -
PRUEBAS; PUESTA EN OPERACIÓN; ENTREGA DE GARANTÍAS;
INSTRUCTIVOS, MANUALES DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LOS
EQUIPOS DE INSTALACION PERMANENTE, DE SALAS NUEVAS Y
ESTACIONAMIENTO DEL PROYECTO “CINETECA NACIONAL SIGLO XXI” debe
partir de las necesidades planteadas en la presente convocatoria.
MISIÓN
Con la intención de convertirle en el espacio cinematográfico más vanguardista
y completo de Iberoamérica, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
presentó el proyecto “Cineteca Nacional del Siglo XXI”, el cual no pretende crear un
lujoso edificio, sino que su plataforma tecnológica sea apta para resguardar los
materiales fílmicos, así como ofrecer una instancia cómoda para todos los amantes
del celuloide.
Este proyecto contempla en esta primera etapa la creación de cuatro salas
nuevas, lo que sumarían mil butacas más y la ampliación de 6 a 10 el número de
pantallas; así como la construcción de un nuevo estacionamiento que cuenta con 6
niveles y tiene una capacidad de 528 vehículos, lo que liberará alrededor del 70%
del espacio. Y permitirá contar con más áreas verdes.
ALCANCE
1. Estacionamiento
2. Salas Nuevas
METODOLOGÍA
Los licitantes realizarán todas las actividades necesarias y suficientes para
obtener el cumplimiento del objetivo antes mencionado. En especial considerará los
siguientes aspectos metodológicos que están divididos en lineamientos generales,
requerimientos
- 87 -
LINEAMIENTOS GENERALES
a) Los licitantes y los técnicos responsables deben conocer a detalle el proyecto
ejecutivo así como los Términos de Referencia, observando los Planes de
Ejecución, así como, todas las instrucciones y requerimientos que se asienten en la
Bitácora de Obra, comunicados, minutas de trabajo y boletines que se generen
durante el desarrollo de los trabajos.
b) El Licitante adjudicado es el responsable de la calidad de la construcción,
para lo cual debe poner especial atención en cuidar todos los procesos de
construcción.
En el Acta de inicio de los trabajos, con la Supervisión de obra, el licitante
adjudicado presentara para su autorización, el Plan de Aseguramiento de Calidad y
control de la misma, que regirá en el desarrollo de esta obra.
c) Los licitantes deberán entregar obligatoriamente en su propuesta, la
descripción de planeación integral que aplicará en los trabajos de la construcción,
teniendo que realizarla en forma clara, lógica, precisa y congruente con su programa
general de los trabajos, la cédula de avance, el programa general de ejecución
construido con el software Microsoft Project, así como los programas de utilización
y suministro de insumos, mano de obra, equipos para la construcción, acatando las
instrucciones indicadas en la convocatoria de la Licitación.
d) Es responsabilidad del licitante adjudicado considerar todo lo necesario de
acuerdo a las características del sitio de la obra y el tipo de trabajos a ejecutarse, el
desconocimiento de dichas características en ningún caso servirá para aducir
justificaciones o posibles incumplimientos al contrato que se suscriba.
e) El licitante adjudicado será responsable de definir las acciones para la
ejecución de la obra, así como su frecuencia, la cantidad y calidad del personal, los
métodos a utilizar, cantidades de insumos, equipo y herramienta para la ejecución
correcta y total de los productos requeridos, ajustándose necesariamente a los
frentes y plazos indicados en la Planeación de los Trabajos, presentado en su
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propuesta económica (programa general de los trabajos) la CONSTRUCIÓN Y
EQUIPAMIENTO BÁSICO DE INSTALACIÓN PERMANENTE QUE INCLUYE:
SUMINISTRO; MONTAJE; INSTALACIÓN; PRUEBAS; PUESTA EN OPERACIÓN;
ENTREGA DE GARANTÍAS; INSTRUCTIVOS, MANUALES DE OPERACIÓN Y
MANTENIMIENTO DE LOS EQUIPOS DE INSTALACION PERMANENTE, DE
SALAS NUEVAS Y ESTACIONAMIENTO DEL PROYECTO “CINETECA
NACIONAL SIGLO XXI”, dando cumplimiento obligatorio a la reglamentación
existente y vigente en materia de construcción del Gobierno del Distrito Federal, las
Normas Oficiales Mexicanas.
f) Las instrucciones de trabajo operativo que emita la Supervisión de obra,
serán proporcionadas a los responsables legalmente acreditados por el licitante
adjudicado, los cuales estarán de manera permanente en el sitio de los trabajos.
g) Será obligación de los responsables de la obra por parte del licitante
adjudicado que informen oportunamente a la Supervisión de obra y/o a la
Residencia de Obra, los problemas que pudieran obstaculizar su trabajo, sin
detrimento de la calidad del servicio contratado, ni el cumplimiento de los programas
de obra contratados.
h) El representante del licitante adjudicado está obligado a asistir con
puntualidad a todas las reuniones y eventos a que convoque la Supervisión de obra
i) En relación con las Normas de Seguridad e Higiene vigentes para estos
efectos, estas deberán ser consideradas de cumplimiento obligatorio por parte del
licitante adjudicado.
j) Obra limpia: La recolección, acopio de basura, cascajo, material producto de
excavación o cualquier material de desperdicio de construcción, por cualquier medio
(manual o mecánico), la efectuará el licitante adjudicado a su costo desde el inicio
de la obra y hasta su terminación total, así como el retiro fuera de la misma al tiro
oficial, verificado y autorizado por la Residencia y Supervisión de Obra.
- 89 -
k) Para verificar que el licitante adjudicado haya realizado los trámites y correcta
disposición de los desechos de la obra, deberá presentar los comprobantes de los
acarreos efectuados y depositados en el tiro oficial autorizado por la Delegación o
el Distrito Federal, debidamente avalados por la Supervisión dela Obra.
l) Será necesaria durante todo el proceso de la obra, la habilitación de un
espacio destinado al acopio y separación de todos los desechos generados por el
proceso de los trabajos y por el personal de la obra considerando la colocación de
contenedores individuales para papel, cartón, vidrio, aluminio y plástico además de
su posterior destinación a organismos y/o empresas dedicadas al correcto reciclaje
de los mismos.
m) Deberá elaborarse un plan de control para prevenir las emisiones de polvo y
partículas por efectos de los trabajos de demolición implementando dispositivos
como lonas de contención de polvo, servicio de lavado de llantas para camiones y
habilitación de charola para captación de lodo y tierra liberados por el tráfico
vehicular.
n) Deberá elaborarse e implementarse un plan de control de erosión y
sedimentación respectivo a los trabajos de terracerías y exposición del terreno
natural previniendo así el azolve del drenaje público y la intemperización y erosión
de los perfiles de la excavación expuestas durante la demolición, implementando
dispositivos como, trampas de decantación, conducción y filtrado temporal de aguas
pluviales, barreras de lodos y limpieza continua de las calles y banquetas más
próximas a la obra con agua tratada.
o) Deberá contemplarse para la ejecución de los trabajos un plan de control y
monitoreo de emisión de ruido por medio de la instalación de silenciadores en el
equipo utilizado así como de barreras de sonido a base de paneles sólidos a
colindancias y mediciones periódicas con el fin de monitorear y documentar los
niveles de emisión de ruidos en el proceso de la demolición.
p) Es necesario para aplicación de los trabajos de demolición la implementación
de un plan para el control de emisiones contaminantes basado en la periódica
- 90 -
revisión y mantenimiento del equipo utilizado durante la demolición contemplando
la instalación de filtros en los casos de equipos con motores a diésel y gasolina con
el fin de incrementar el rendimiento de trabajo de los mismos y la reducción en las
emisiones contaminantes de los motores.
q) Será obligatorio la implementación de un servicio de limpieza constante
durante el proceso de demolición que asegure el ordenado y limpio desarrollo de
los trabajos en sitio tanto al interior como al exterior del predio.
r) Todos los contenedores de combustible, sustancias nocivas y/o
contaminantes deberán concentrarse en áreas dispuestas para tal caso con las
medidas de seguridad, ventilación, señalización y confinamiento apropiadas de
acuerdo con las especificaciones oficiales y el plan de seguridad de la Obra.
s) v).- El licitante adjudicado tendrá que apegarse en estricto orden al plan de
logística entregado por la convocante ya que la Cineteca Nacional tendrá que estar
en operación desde el inicio y hasta el fin de los trabajos”29
El ganador del proyecto fue el arquitecto Michel Rojkind y su despacho Rojkind
Arquitectos. Aunque se había planteado originalmente que no se cerrarían las
instalaciones al público en el transcurso de las obras, por normatividad constructiva
se determinó el cierre completo de la Cineteca, siendo primero el estacionamiento
el 31 de diciembre de 2011 y las salas de proyección el 16 de enero de 2012.2
Durante el transcurso de las obras, la proyección de películas continuó en sedes
alternas:
Auditorio del Museo de Arte Carrillo Gil
Sala Luis Buñuel del Centro de Capacitación Cinematográfica
The Movie Company
29 Licitación Pública Nacional No. 11230001-008-11; Fideicomiso para la Cineteca Nacional, Dirección de
Administración y Finanzas, Subdirección de Recursos Materiales y Servicios Generales.
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Auditorio de la Biblioteca José Vasconcelos
Auditorio Alfonso García Robles del Centro Cultural Universitario Tlatelolco
Cine Lido
Sala Molière del IFAL
Cine Teresa (Propiedad de la entonces Directora de La Cineteca, Paula Astorga
Riestra)
En marzo de 2012 el CONACULTA determinó ampliar el proyecto a tres fases,
con un costo total de 540.7 millones de pesos, que se recuperarán en el 2019. Las
acciones a realizar son:
1. Construir y equipar dos bóvedas unidas para el almacenamiento de material
cinematográfico, bajo exigencias y normas técnicas internacionales, a fin de atender
la demanda actual de su conservación;
2. Edificar y equipar un laboratorio digital para la restauración de material
cinematográfico que acusa un grave deterioro y está en riesgo de pérdida total;
3. Ampliar de 6 a 10 el número de salas de exhibición. Ello implica la construcción
de cuatro nuevas salas con características de espacio y equipo actualizado; así
como la remodelación de las seis existentes, que permita apegarse a las normas
isópticas (relación entre el ángulo de la pantalla y las butacas) y acústicas. Ampliar
los pasillos entre butacas para darle más espacio, logrando un importante confort,
así mismo en temas de acústica se estará por encima de las salas comerciales,
logrando estar a la vanguardia en este importante tema para el cine de Arte;
4. Edificar y equipar un estacionamiento vertical de siete plantas, con lo que se
aumenta en 57% el número de cajones disponibles, y se libera al mismo tiempo
espacio que actualmente ocupa el estacionamiento, con lo que se abren áreas
verdes para la recreación;
- 92 -
5. Proveer de instalaciones y facilidades para personas con capacidades
diferentes;
6. Reubicar y equipar las oficinas administrativas para un mejor desempeño de
las funciones;
7. Acondicionar la actual Sala Alejandro Galindo para transformarse en una
Videoteca Digital, un espacio destinado al análisis y consulta cinematográficos;
8. Construir un edificio de tres pisos, que albergará el Museo del Cine, con tres
galerías especialmente diseñadas para exposiciones, y un sótano que alojará el
Cerebro Digital de la Imagen que dará servicio a la Videoteca Digital, así como un
edificio anexo de Bodega-Taller;
9. Adecuar los actuales locales comerciales y oficinas administrativas para
brindar servicios al Museo del Cine: tienda, ludoteca, sala de lectura del Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA), guardarropa y módulo de
información;
10. Acondicionar áreas de servicio, carpintería y museografía dentro de los
espacios actualmente subutilizados dentro de las instalaciones existentes;
11. Proveer de instalaciones para la mejor permanencia y tránsito de los
asistentes en espacios públicos comunes, mediante la edificación de una cubierta,
la creación de una plaza pública techada, un incremento de 57 % de áreas verdes,
el Foro Mayorazgo y la remodelación de la actual Plaza Central; logrando generar
un espacio público de acuerdo a las necesidades actuales de fomentar Arte y
Cultura.
Según el arquitecto Michel Rojkind, la primera fase de la obra se realizó bajo
presiones para terminarla antes de terminar el sexenio de Felipe Calderón.
La inauguración de la Cineteca fue programada para el 7 de noviembre de 2012,
con un concierto de Michael Nyman. La fecha fue cambiada para un día después,
por lo que el concierto fue suspendido. En esa fecha el entonces presidente realizó
- 93 -
sólo un recorrido de supervisión y se proyectó la película Tiburón. La nueva fecha
de inauguración fue el 28 de noviembre, siendo una de las últimas actividades de
Felipe Calderón como presidente.
Siendo ese año el último de su sexenio, y entrando a sucederlo, el ahora Lic.
Enrique Peña Nieto.
El 18 de abril del 2014 dos salas permanecieron cerradas debido a la que los
conductos de agua se taparon debido al mal clima y la lluvia, por lo cual se
desbordaron hasta los conductos de aire e ingresó a las cabinas y el suelo de las
salas, salas que acababan de ser inauguradas tan solo un par de años atrás.
4.4 Biblioteca José Vasconcelos
La Biblioteca Vasconcelos de la Ciudad de México es un recinto bibliográfico
ubicado al norte de la capital mexicana, contigua a la antigua estación de trenes de
Buenavista y al Tianguis Cultural del Chopo. Está dedicada al filósofo, educador y
candidato presidencial José Vasconcelos, quien fue presidente de la Biblioteca
Nacional de México y promotor activo de la lectura a principios del siglo XX. También
fue llamada Mega Biblioteca por la prensa mexicana. El proyecto impulsado por la
entonces presidenta de CONACULTA, Sari Bermúdez, fue inaugurado en el 2006
durante la administración del presidente Vicente Fox Quesada. Es obra de los
arquitectos Alberto Kalach y Juan Palomar de la firma TAX Alberto Kalach y cuenta
con un diseño que permite ampliar la estantería para hacer crecer su acervo, que
oficialmente es de 575 mil libros
Esta biblioteca cubre 38 mil metros cuadrados de construcción, y tuvo un costo
inicial proyectado de 954 millones de pesos (en esa época, aproximadamente 98
millones de dólares estadounidenses). El Congreso de la República propuso planes
para reducir el presupuesto del 2005, e incluyó recortes a las tres ramas del
gobierno; el Partido Acción Nacional (partido del entonces presidente Fox) propuso
un presupuesto alterno, que preservaba fondos para el proyecto Enciclomedia y
para esta biblioteca.
- 94 -
La Biblioteca Vasconcelos, obra del arquitecto mexicano Alberto Kalach, es un
recinto luminoso gracias al juego de transparencias que le dan el techo y las paredes
de cristal. Tiene tres niveles superiores y una planta baja, y constituye una admirable
muestra de la arquitectura moderna.
El edificio de la Biblioteca Vasconcelos se ubica en un terreno de 37 mil 692
metros cuadrados; tiene una construcción de más de 44 mil metros cuadrados y
consta de 3 edificios alineados, con seis niveles cada uno.
El recinto puede tener un aforo máximo de hasta 5 mil personas diariamente, lo
que constituye una afluencia de 1,825.000 visitantes al año. Para comodidad de los
usuarios, cuenta con un estacionamiento con capacidad para 325 automóviles.
Por retrasos en su apertura y posteriores fallas, es uno de los más controvertidos
y -en números absolutos- más grandes inversiones en infraestructura pública del
gobierno del entonces presidente Vicente Fox.
Las principales opiniones favorables hacia la biblioteca señalan la carencia de
instalaciones culturales al norte de la Ciudad de México y que sus usuarios
provenientes de la zona metropolitana aumentan. Además, cuenta con instalaciones
de primer nivel y tiene una vocación de centro cultural.
Opiniones en contra señalan principalmente que el gasto hecho en el edificio es
centralista y se pudo invertir en más bibliotecas en todo México y en programas
educativos, así como el apresuramiento con la que se construyó e inauguró, lo que
derivó en su posterior cierre temporal y, por consecuencia, gastos adicionales para
su reapertura, que ocurrió hasta 2008.
Fox Quesada inauguró la biblioteca el 16 de mayo del 2006, y declaró que era
ésa una de las construcciones más avanzadas y acordes al siglo XXI, de la cual se
sabe que el proyecto fue, a decir verdad, un proyecto pretencioso y fallido.
- 95 -
La Mega Biblioteca José Vasconcelos promovida al final del sexenio de Vicente
Fox como -un nuevo paradigma- ha sido desde su origen, un proyecto sumamente
cuestionado, que incluso antes de haber sido concebido generó mucha polémica.
El argumento que motivó el proyecto de la Mega Biblioteca fue el de la
“necesidad” de tener un cerebro central de alta tecnología para la Red Nacional de
Bibliotecas públicas y la recuperación de la Estación de trenes de Buenavista –
terreno donde se erigió la Mega Biblioteca-.
Dicho argumento, suponía que este “monumento a la sabiduría” único en su tipo,
podía fomentar el interés de la gente por la lectura y generar diversas actividades
culturales en torno al edificio, además de regenerar e integrar el entorno urbano, así
como sucedió con el Centro Georges Pompidou en Francia o en el Museo
Guggenhein de Bilbao.
Muchos han sido los cuestionamientos de los que ha sido objeto la Mega
Biblioteca José Vasconcelos, lo que es comprensible, pues de origen representaba
un gasto tan extraordinario como... inútil, sobre todo si consideramos que a lo largo
de la gestión de Vicente Fox era necesario resolver otras necesidades más
apremiantes que requerían quizá de una inversión mucho menor que la que se llevó
a cabo para la construcción de este enorme “recinto de la sabiduría”.
Como ha sucedido a lo largo de los últimos sexenios, la construcción de esta obra
calificada por el mismo Vicente Fox como la “catedral de la sabiduría” respondió
más a los anhelos faraónicos –o de megalomanía- de un presidente que
paradójicamente, es uno de los menos letrados – por no calificarlo de ignorante -
que haya existido en la historia de México-. Desde el comienzo, éste proyecto se
desarrolló más como un capricho que como una obra que verdaderamente
resolvería las necesidades de la sociedad mexicana en materia de cultura.
En la actualidad el acervo que en un principio estaba conformado por 500 mil
volúmenes poco a poco ha ido descendiendo. Casi la mitad de los anaqueles de la
Mega Biblioteca están vacíos, debido a la falta de organización de los trabajadores
que por su inexperiencia no han podido todavía clasificar el acervo.
- 96 -
Una de las cosas más lamentables es que debido al deplorable estado del
edificio fueron afectados más de 30 mil volúmenes a causa de las lluvias, pues en
todo el edificio hay goteras y humedad.
Por lo apresurado de su inauguración –no hay que olvidar que esta obra tenía
que inaugurarse antes de la campaña electoral del 2006-, la Mega Biblioteca
presenta una serie de errores que han hecho de este edificio un lugar inhabitable,
lleno de goteras y filtraciones que han provocado humedad en todo el edificio;
además de que la impresionante solución de colgar los estantes está resultando
sumamente peligrosa debido a que varios de ellos corren el riesgo de derrumbarse.
De tal suerte, que a menos de un año de su inauguración ésta tuviera que cerrar
sus puertas al público.
4.5 PROPUESTA
De lo antes expuesto y como ha quedado acotado páginas antes, se denomina
obra pública a todos los trabajos de construcción, ya sean infraestructuras o
edificación, promovidos por una Administración Pública teniendo como objetivo el
beneficio de la comunidad.
Dicho concepto queda en duda al ver tan solo las cuatro obras públicas citadas
con antelación, toda vez que de lo que se obtiene, es claro que el objetivo no ha
quedado satisfecho, ya que solo se han invertido cantidades estratosféricas de
dinero en cada una de ellas, además de otras que no se abordan en la presente
obra, y no ha habido de beneficio para la comunidad, a contrario sensu ha quedado
delimitado, el hecho de que cada obra mencionada ha tenido fallas, además de que
ni siquiera se ha podido cumplir con los objetivos planteados en las licitaciones
públicas de cada una de ellas.
Todo lo anterior deja claro a todas luces, que a pesar de que exista una
regulación legal al respecto de la Obras Públicas, esta no se observa con la debida
puntualidad las fallas de organización, el mal manejo de la cuenta pública,
desfalcos, desvíos de fondos y en el mejor de los casos supuestas inversiones que
solo son gastos exorbitantes de los recursos públicos.
- 97 -
Lo cual es preocupante, por lo que sin duda debe ponerse sobre la mesa el tema,
ya que no es ningún secreto que en la sociedad que nos desenvolvemos, el
gobierno se sirve del pueblo, y no al revés, como debería de ser.
Es por lo que a consideración propia, aliento con ímpetu a que existan soluciones
al respecto, y ¿a quién toca dar ese tipo de soluciones si no es a las nuevas
generaciones interesadas en que este país salga del hoyo en el que se encuentra,
y no por voluntad propia, dicho sea de paso, sino a fuerza de bandas presidenciales
corruptas, de curules llenos de leguleyos que cobran técnicamente solo por existir
y calentar un asiento?, es a nosotros como nuevas generaciones de estudiosos y
amantes del derecho en su más pura esencia, perseguidores insaciables de la
justicia al costo que sea, a los que corresponde esta gran y ardua tarea.
Por ello, y derivado del presente trabajo de investigación, me permito hacer la
siguiente:
PROPUESTA
En la Administración Pública, cada dependencia cuenta con un Órgano Interno
de Control, mismo que depende directamente de la Secretaría de la Función
Pública, dicho Órgano Interno es encargado de vigilar el funcionamiento de la
dependencia a la que se encuentra adscrito, así como también tiene a su cargo
vigilar que cada servidor público adscrito a este se conduzca en apego a las
legislaciones correspondientes, que los altos mandos utilicen los recursos que le
son otorgados para el fin que haya sido solicitado y previamente aprobado, para lo
cual el Órgano Interno se divide en tres Áreas:
1. Área de Quejas y Responsabilidades.
2. Área de Mejora de la Gestión Pública.
3. Área de Auditoría Interna.
Cada una se respalda en la otra, para lograr un engranaje perfecto, y asimismo
cada Área tiene un objetivo y funcionamiento diferente, según lo establece el artículo
- 98 -
80 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, que a la literalidad
reza30:
“ARTÍCULO 80.- Los titulares de las áreas de responsabilidades, auditoría y
quejas de los órganos internos de control tendrán, en el ámbito de la dependencia,
de sus órganos desconcentrados o entidad en la que sean designados o de la
Procuraduría, sin perjuicio de las que corresponden a los titulares de dichos
órganos, las siguientes facultades:
I. Titulares de las Áreas de Responsabilidades:
1. Citar al presunto responsable e iniciar e instruir el procedimiento de
investigación conforme a la Ley, a fin de determinar las responsabilidades a que
haya lugar e imponer, en su caso, las sanciones aplicables en los términos del
ordenamiento legal en materia de responsabilidades y determinar la suspensión
temporal del presunto responsable de su empleo, cargo o comisión, si así
conviene para la conducción o continuación de las investigaciones, de
conformidad con lo previsto en el referido ordenamiento;
2. Llevar los registros de los asuntos de su competencia y expedir las copias
certificadas de los documentos que obren en sus archivos;
3. Dictar las resoluciones en los recursos de revocación interpuestos por los
servidores públicos respecto de la imposición de sanciones administrativas, así
como realizar la defensa jurídica de las resoluciones que emitan ante las
diversas instancias jurisdiccionales, representando al Secretario;
4. Recibir, instruir y resolver las inconformidades interpuestas por los actos que
contravengan las disposiciones jurídicas en materia de adquisiciones,
arrendamientos, servicios, obra pública y servicios relacionados con la misma,
con excepción de aquéllas que deba conocer la Dirección General de
30 Artículo 80 del Reglamento Interno de la Secretaría de la Función Pública.
- 99 -
Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas, por acuerdo del
Secretario;
5. Iniciar, instruir y resolver el procedimiento de intervenciones de oficio, si así
lo considera conveniente por presumir la inobservancia de las disposiciones
contenidas en las disposiciones mencionadas en el numeral anterior;
6. Tramitar, instruir y resolver los procedimientos administrativos de sanción a
personas físicas o morales por infracciones a las disposiciones jurídicas en
materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios, obra pública, servicios
relacionados con las mismas y demás disposiciones en contratación pública, e
imponer las sanciones correspondientes, e informar a la Dirección General de
Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas sobre el estado que
guarde la tramitación de los expedientes de sanciones que sustancie, con
excepción de los asuntos que aquélla conozca;
6. bis. Registrar y mantener actualizado el Directorio de Proveedores y
Contratistas Sancionados de la Administración Pública Federal, sobre los
asuntos a su cargo.
7. Tramitar los procedimientos de conciliación en materia de adquisiciones,
arrendamientos, servicios, obra pública y servicios relacionados con la misma
derivados de las solicitudes de conciliación que presenten los proveedores o
contratistas por incumplimiento a los contratos o pedidos celebrados por las
dependencias, las entidades y la Procuraduría, en los casos en que por acuerdo
del Secretario así se determine. Para efecto de lo anterior, podrán emitir todo
tipo de acuerdos, así como presidir y conducir las sesiones de conciliación y
llevar a cabo las diligencias, requerimientos, citaciones, notificaciones y
prevenciones a que haya lugar;
8. Instruir los recursos de revisión que se hagan valer en contra de las
resoluciones de inconformidades e intervenciones de oficio, así como en contra
de las resoluciones por las que se impongan sanciones a los licitantes,
- 100 -
proveedores y contratistas en los términos de las leyes de la materia y
someterlos a la resolución del titular del órgano interno de control;
9. Formular requerimientos, llevar a cabo los actos necesarios para la atención
de los asuntos en materia de responsabilidades, así como solicitar a las
unidades administrativas la información que se requiera, y
10. Las demás que las disposiciones legales y administrativas le confieran y las
que le encomienden el Secretario y el titular del órgano interno de control
correspondiente; Los titulares de las áreas de responsabilidades de las
Unidades de Responsabilidades tendrán, en el ámbito de su adscripción, las
facultades a que se refieren los numerales 1, 2, 3, 9 y 10 de esta fracción.
II. Titulares de las Áreas de Auditoría:
a) De Auditoría Interna:
1. Ordenar y realizar, por sí o en coordinación con las unidades administrativas
de la Secretaría u otras instancias externas de fiscalización, las auditorías y
visitas de inspección que les instruya el titular del órgano interno de control, así
como suscribir el informe correspondiente y comunicar el resultado de dichas
auditorías y visitas de inspección al titular del órgano interno de control, a la
Secretaría y a los responsables de las áreas auditadas;
2. Ordenar y realizar por sí o en coordinación con las unidades administrativas
de la Secretaría o con aquellas instancias externas de fiscalización que se
determine, las auditorías, revisiones y visitas de inspección que se requieran para
determinar si las dependencias, las entidades y la Procuraduría, cumplen con la
normatividad, programas y metas establecidos e informar los resultados a los
titulares de las mismas, y evaluar la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de
sus objetivos, además de proponer las medidas preventivas y correctivas que
apoyen el logro de sus fines, aprovechar mejor los recursos que tiene asignados,
y que el otorgamiento de sus servicios sea oportuno, confiable y completo;
- 101 -
3. Vigilar la aplicación oportuna de las medidas correctivas y recomendaciones
derivadas de las auditorías o revisiones practicadas, por sí o por las diferentes
instancias externas de fiscalización;
4. Requerir a las unidades administrativas de las dependencias, las entidades y
la Procuraduría la información, documentación y su colaboración para el
cumplimiento de sus funciones y atribuciones;
5. Proponer al titular del órgano interno de control las intervenciones que en la
materia se deban incorporar al programa anual de trabajo de dicho órgano;
6. Llevar los registros de los asuntos de su competencia y expedir las copias
certificadas de los documentos que obren en sus archivos, y
7. Las demás que las disposiciones legales y administrativas le confieran y las
que le encomienden el Secretario y el titular del órgano interno de control
correspondiente;
b) De Auditoría para Desarrollo y Mejora de la Gestión Pública:
1. Verificar el cumplimiento de las normas de control que emita la Secretaría, así
como elaborar los proyectos de normas complementarias que se requieran en
materia de control;
2. Evaluar la suficiencia y efectividad de la estructura de control interno
establecido, informando periódicamente el estado que guarda;
3. Efectuar la evaluación de riesgos que puedan obstaculizar el cumplimiento de
las metas y objetivos de las dependencias, las entidades y la Procuraduría;
4. Promover y asegurar el desarrollo administrativo, la modernización y la mejora
de la gestión pública en las dependencias, las entidades y la Procuraduría,
mediante la implementación e implantación de acciones, programas y proyectos
en esta materia;
- 102 -
5. Participar en el proceso de planeación que desarrolle la institución en la que
sean designados, para el establecimiento y ejecución de compromisos y acciones
de mejora de la gestión o para el desarrollo administrativo integral, conforme a
las estrategias que establezca la Secretaría;
6. Brindar asesoría en materia de mejora y modernización de la gestión en las
instituciones en que se encuentren designados, en temas como:
a) Planeación estratégica;
b) Trámites, Servicios y Procesos de Calidad;
c) Participación Ciudadana;
d) Mejora Regulatoria Interna y hacia particulares;
e) Gobierno Digital;
f) Recursos Humanos, Servicio Profesional de Carrera y Racionalización de
Estructuras;
g) Austeridad y disciplina del gasto, y
h) Transparencia y rendición de cuentas.
Para efectos de este numeral 6, los titulares de las áreas de Auditoría para
Desarrollo y Mejora de la Gestión Pública, realizarán o podrán encomendar
investigaciones, estudios y análisis, para asesorar a las instituciones en los temas
señalados;
7. Participar en los Comités Técnicos de Selección de las dependencias sujetas
a la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal;
8. Promover en el ámbito de las dependencias, las entidades y la Procuraduría
el establecimiento de pronunciamientos de carácter ético, así como de programas
orientados a la transparencia y el combate a la corrupción e impunidad;
- 103 -
9. Proponer al titular del órgano interno de control las intervenciones que en
materia de evaluación y de control se deban integrar al Programa Anual de
Trabajo;
10. Impulsar y dar seguimiento a los programas o estrategias de desarrollo
administrativo integral, modernización y mejora de la gestión pública, así como
elaborar y presentar los reportes periódicos de resultados de las acciones
derivadas de dichos programas o estrategias;
11. Dar seguimiento a las acciones que implementen las dependencias, las
entidades y la Procuraduría para la mejora de sus procesos, a fin de apoyarlas
en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos con un enfoque preventivo y
brindarles asesoría en materia de desarrollo administrativo;
12. Realizar diagnósticos y opinar sobre el grado de avance y estado que guardan
las dependencias, las entidades y la Procuraduría en materia de desarrollo
administrativo integral, modernización y mejora de la gestión pública;
13. Promover el fortalecimiento de una cultura orientada a la mejora permanente
de la gestión institucional y de buen gobierno, al interior de las dependencias, las
entidades y la Procuraduría, a fin de asegurar el cumplimiento de la normativa,
metas y objetivos;
14. Llevar los registros de los asuntos de su competencia y expedir las copias
certificadas de los documentos que obren en sus archivos;
15. Requerir a las unidades administrativas de la institución en la que sean
designados, la información que se requiera para la atención de los asuntos en
las materias de su competencia;
16. Establecer acciones preventivas y de transformación institucional a partir de
los resultados de las distintas evaluaciones a los modelos, programas y demás
estrategias establecidas en esta materia por la Secretaría, y
- 104 -
17. Las demás que las disposiciones legales y administrativas le confieran, así
como las que le encomiende el Secretario y el titular del órgano interno de control
correspondiente.
Cuando en un órgano interno de control no coexistan el Titular del Área de
Auditoría Interna y el de Auditoría para Desarrollo y Mejora de la Gestión Pública,
el servidor público que se desempeñe como Titular del Área de Auditoría ejercerá
la totalidad de las atribuciones establecidas en la presente fracción;
III. Titulares de las Áreas de Quejas:
1. Recibir las quejas y denuncias que se formulen por el posible incumplimiento de
las obligaciones de los servidores públicos;
1. bis. Recibir las quejas y denuncias que se formulen en contra de personas
físicas o morales por infracciones a las disposiciones jurídicas en materia de
adquisiciones, arrendamientos, servicios, obra pública, servicios relacionados con
la misma y demás disposiciones en contratación pública;
2. Practicar de oficio, o a partir de queja o denuncia, las investigaciones por el
posible incumplimiento de los servidores públicos a las obligaciones a que se
refiere el ordenamiento legal en materia de responsabilidades, con excepción de
aquéllas que deba llevar a cabo la Dirección General de Denuncias e
Investigaciones, por acuerdo del Secretario, así como informar a dicha unidad
administrativa sobre el estado que guarde la tramitación de los procedimientos de
investigación que conozca;
2. bis. Practicar de oficio o a partir de queja o denuncia, las investigaciones en
contra de personas físicas o morales por infracciones a las disposiciones jurídicas
en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios, obra pública, servicios
relacionados con la misma y demás disposiciones en contratación pública, con
excepción de aquéllas que deba conocer la Dirección General de Controversias y
Sanciones en Contrataciones Públicas, así como informar a dicha unidad
administrativa sobre el estado que guarde la tramitación de los procedimientos de
- 105 -
investigación que conozca. Para lo cual, podrá emitir todo tipo de acuerdo y llevar
a cabo toda clase de diligencias.
3. Citar, cuando lo estime necesario, al denunciante o al quejoso para la ratificación
de la denuncia o la queja presentada en contra de servidores públicos por
presuntas violaciones al ordenamiento legal en materia de responsabilidades, o
incluso a otros servidores públicos que puedan tener conocimiento de los hechos
a fin de constatar la veracidad de los mismos, así como solicitarles que aporten,
en su caso, elementos, datos o indicios que permitan advertir la presunta
responsabilidad del servidor público;
4. Practicar las actuaciones y diligencias que se estimen procedentes, a fin de
integrar debidamente los expedientes relacionados con las investigaciones que
realice con motivo del incumplimiento de los servidores públicos a las obligaciones
a que se refiere el ordenamiento legal en materia de responsabilidades;
5. Dictar los acuerdos que correspondan en los procedimientos de investigación
que realice, incluidos los de archivo por falta de elementos cuando así proceda, y
de remisión al área de responsabilidades;
6. Promover la implementación y seguimiento de mecanismos e instancias de
participación ciudadana para el cumplimiento de estándares de servicio, así como
en el establecimiento de indicadores para la mejora de trámites y servicios en las
dependencias, las entidades y la Procuraduría, conforme a la metodología que al
efecto se emita;
7. Asesorar, gestionar, promover y dar seguimiento a las peticiones sobre los
trámites y servicios que presente la ciudadanía y recomendar a las dependencias,
las entidades o la Procuraduría la implementación de mejoras cuando así proceda;
8. Conocer previamente a la presentación de una inconformidad, las
irregularidades que a juicio de los interesados se hayan cometido en los
procedimientos de adjudicación de adquisiciones, arrendamientos y servicios, así
como respecto de la obra pública que lleven a cabo las dependencias, las
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entidades o la Procuraduría, a efecto de que las mismas se corrijan cuando así
proceda;
9. Supervisar los mecanismos e instancias de atención y participación ciudadana
y de aseguramiento de la calidad en trámites y servicios que brindan las
dependencias, las entidades, o la Procuraduría conforme a la política que emita la
Secretaría;
10. Auxiliar al titular del órgano interno de control en la formulación de
requerimientos, información y demás actos necesarios para la atención de los
asuntos en la materia, así como solicitar a las unidades administrativas la
información que se requiera;
11. Determinar la procedencia de las inconformidades que se presenten en contra
de los actos relacionados con la operación del Servicio Profesional de Carrera y
sustanciar su desahogo, conforme a las disposiciones que resulten aplicables;
12. Realizar la valoración de la determinación preliminar que formulen las
dependencias sobre el incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones de
los servidores públicos de carrera, en términos de la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administración Pública Federal y su Reglamento;
13. Llevar los registros de los asuntos de su competencia y expedir las copias
certificadas de los documentos que obren en sus archivos, y
14. Las demás que les atribuyan expresamente el Secretario y el titular del órgano
interno de control correspondiente. Los titulares de las áreas de quejas, denuncias
e investigaciones de las Unidades de Responsabilidades tendrán, en el ámbito de
su adscripción, las facultades a que se refieren los numerales 1, 2, 3, 4, 5,10, 13 y
14 de esta fracción.”
Ahora bien en relación a las compras que se realizan en una entidad, antes de
que estas se lleven a cabo, deben pasar por la aprobación de un Comité, que para
el caso específico existen tres, mismos que fueron publicados en el Diario Oficial de
la Federación:
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1. Comité de Obras Publicas
2. Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios.
3. Comité de Bienes Muebles.
Cabe destacar que los tres Comités están compuestos por tres o más vocales y
un representante, los cuales votan a fin de que se apruebe o no, las propuestas a
realizar, mismas que pueden consistir, según sea el caso, en propuestas para
contratar algún servicio, comprar bienes muebles o en su caso realizar o restaurar
alguna obra pública; en todas las sesiones de dichos Comités debe asistir un
servidor público adscrito al Órgano Interno de Control de la Unidad, dicho servidor
público contara con voz pero no con voto, pues solo asistirá con fines de vigilancia
y asesoría, estando en todo momento al tanto que el proceso de Comité se lleve
con apego a la ley.
Cuando se decide que obras o adquisiciones se harán, de acuerdo al monto de
la misma, se establece si la contratación será por Licitación Pública, por
Adjudicación Directa o por ITP (Invitación a Cuando menos tres Personas),
atendiendo al porcentaje 30-70, que indica la Ley de Adquisiciones.
Cuando hay una Licitación Directa se convoca a lo siguiente:
1. Revisión de la convocatoria: En este punto valga la redundancia, se revisa
a detalle la convocatoria a lanzar, el contrato que se celebrara entre la
convocante y la convocada.
2. Lanzamiento de la convocatoria: Se lanza la convocatoria por los medios
idóneos (DOF) para iniciar el concurso.
3. Junta de Aclaraciones: A esta acuden los licitantes que pretenden
participar a fin de aclarar dudas o hacer cualquier tipo de interrogaciones
que giren en torno a la licitación en cuestión.
4. Fallo de la convocatoria: En esta última etapa se emite el resultado, el
nombre del ganador de la Licitación.
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En el caso específico del Comité de Obras Públicas que se rige por la Ley de
Obras Públicas y Servicios Relacionados por las Mismas, en su artículo 1 señala
cual es el objeto reglamentario de ésta:
“Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar
la aplicación del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de contrataciones de obras públicas, así como de los
servicios relacionados con las mismas, que realicen:
I. Las unidades administrativas de la Presidencia de la República; II. Las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal;
III. La Procuraduría General de la República; IV. Los organismos descentralizados; V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los
que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y VI. Las entidades federativas, los municipios y los entes públicos de unas y
otros, con cargo total o parcial a recursos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal. No quedan comprendidos para la aplicación de la presente Ley los fondos previstos en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.
[…]”
El mencionado artículo 134 Constitucional a la letra señala en su parte
concedente:
“Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. (…)”
Es por lo que el hechos de que no se administre con eficacia, economía,
transparencia y honradez los recursos económicos que disponga cualquier ente a
nivel Federal, Estatal o Municipal, constituye una “Inobservancia a la Ley de Obras
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Publicas y Servicios Relacionadas con las Mismas”, por lo cual resultan aplicables
dos propuestas una preventiva y otra correctiva, la primera redunda en el primer
paso de la Licitación Directa, la Revisión de la Convocatoria, en esta etapa, el
Órgano Interno de Control, en específico el De Auditoría para Desarrollo y Mejora
de la Gestión Pública, en su papel de asesor de la dependencia a la que se
encuentra adscrito, debería de revisar de forma exhaustiva dicha Convocatoria, así
como el contrato que en su momento se firmará con el licitador ganador.
Como abogados se sabe que dentro de un contrato se deben establecer
clausulas candado, que aseguren el cumplimiento del objeto materia del contrato, y
que de no ser así se aseguren las penalizaciones por no hacerlo.
El trabajo de campo realizado, arrojó que es justo en este punto donde no se
realiza la revisión detallada del contrato y la convocatoria en cuestión, pues las
convocatorias las realizan las unidades que requieren el servicio, y que en casi
todas las ocasiones no cuentan con pericia en el ámbito legal, por lo que las bases
de la citada convocatoria no son bien planteadas, por lo que al llevarse las demás
etapas del proceso, en la mayoría de los casos, tiene como desenlace el mal
cumplimiento del servicio, y en el caso específico de las obras públicas, el mal
manejo del recurso, derivado de que fue precisamente en la convocatoria lanzada
donde no se fijaron correctamente las bases del proceso; incluso en el propio
contrato llega a existir falta de temporalidad de entrega, o el no establecimiento de
los materiales que son requeridos por la licitadora para realizar la obra pública, la
falta penalizaciones por incumplimiento, y en suma todo lo anterior deja como
resultado un detrimento a la Hacienda Pública, pues se hacen erogaciones con fines
que no se alcanzan.
Ahora bien, en cuanto a la propuesta correctiva es necesario enfocarse en un
Área del Órgano Fiscalizador de la Entidad: el Área de Auditoria Interna.
Esta Área mediante un Programa Anual de Trabajo, año con año determina las
auditorías a realizar durante el año fiscal siguiente, tanto en obras públicas, como
en bienes muebles y adquisiciones y servicios, pero no solo eso, también auditan
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cuenta pública, así como las diversas direcciones de la dependencia que manejen
recursos.
Por lo anterior es claro que en un año fiscal dicha Área no audita la totalidad de
erogaciones que la entidad a la que está adscrita realizó en un año fiscal anterior,
es por lo que existen demasiados daños a la Hacienda Pública que no son
advertidos hasta años después de que acontecen, lo que deja lugar incluso a la
prescripción de delitos contra la Hacienda Pública.
Ahora bien, la siguiente propuesta correctiva va totalmente enfocada a subsanar
la inobservancia de la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las
Mismas, es decir la ley ya se inobservó, ¿cómo se corrige?
La propuesta básicamente se enfoca en la creación de una subdivisión del Área
de Auditoría Interna:
1. Auditoría Interna de Obras Públicas.
2. Auditoría Interna de Adquisiciones y Servicios.
3. Auditoría Interna de Bienes Muebles.
4. Auditoría Interna de Fondos Rotatorios.
Con lo anterior existiría más fuerza de trabajo para auditar no solo al azar, sino
estudiadamente, en este caso, las obras públicas que se detecten con una mala
convocatoria de licitación y que por consiguiente exista un mal manejo de recursos,
un incumplimiento en los plazos de entrega, etc.
Esto arrojaría, seguramente un sin número de malos manejos, los cuales sin duda
acarrearían demasiado trabajo al Área de Quejas y Responsabilidades, con inicios
de Procedimientos Administrativos disciplinarios, que quizá concluyan hasta en
suspensión de empleos, cargos o comisiones, y multas impuestas aun por las
oficinas Tributarias, pero una vez que se subsanaran, con posterioridad, los
licitadores y los licitantes observarían con más cuidado la Ley, pues entonces
sabrían que en efecto existe un órgano vigilante, no solo como un ente de
protocolización, sino un órgano enfocado a abatir cualquier inobservancia de la ley.
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CONCLUSIONES
PRIMERA. La Administración Pública es la organización que tiene a su cargo la
dirección y la gestión de los negocios estatales ordinarios dentro del marco de
derecho, las exigencias de la técnica y una orientación política.
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En los términos de la clásica definición de Charles- Jean Bonnin, formulada a inicios
del siglo XIX, la Administración Pública es “la que tiene la gestión de los asuntos
respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como
miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo
al orden público”, por lo que para su debido desenvolvimientos cada ejercicio fiscal
se le otorga un presupuesto económico.
SEGUNDA. El Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal,
contempla los montos que se otorgaran a cada Área de la Administración Pública.
TERCERA. Los montos asignados a cada Secretaría y Órgano desconcentrados,
deben erogarse con diligencia, y bajo el apego de las normas correspondientes.
CUARTA. Las obras públicas son parte del servicio público, pues tienen como
objeto la construcción, ampliación o modificación de bienes inmuebles destinados
directamente a la prestación de servicios de comunicaciones, transportes,
hidráulico, medio ambiente, turístico, educación, salud y energético.
QUINTA. Las obras públicas son llevadas a cabo cada dependencia de la
Administración, en apego a los montos asignados para tales efectos.
SEXTA. En materia de contrataciones de obras públicas, así como de los servicios
relacionados con las mismas, que realice la Administración Pública, la Ley de Obras
Públicas y Servicios Relacionado con las Mismas, y su Reglamento son los
encargados de regular el manejo y procedimiento de éstas.
SEPTIMA. El objetivo de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionado con las
Mismas, es reglamentar la aplicación de los recursos económicos de que dispongan
la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-
administrativos de sus demarcaciones territoriales, y que los mismos se administren
con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estén destinados.
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En este tenor cualquier dependencia de la Administración Pública, que vaya en
contra de tales principios, está inobservando la norma.
OCTAVA. En la actualidad, existen un sin número de obras públicas, que por no
observar la norma con la debida diligencia, han causado daño a la Hacienda
Pública, es decir, se ha erogado un recurso con un fin que no se ha satisfecho, lo
que va en contra posición de los Principios de Austeridad que el propio gobierno
maneja.
NOVENA. La obligación del gobierno es aplicar la coercitividad de la norma,
implementándola a través de los mecanismos de control ya existentes en cada una
de las dependencias de la Administración Pública, entiéndase un Órgano Interno de
Control, a través de sus tres Áreas, previniendo desfalcos en el presupuesto
administrativo.
BIBLIOGRAFÍA
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Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
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Comisión Federal de Electricidad: http://www.cfe.gob.mx/Paginas/Home.aspx
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Procuraduría General de la República: http://www.pgr.gob.mx/
Procuraduría Federal del Consumidor: http://www.profeco.gob.mx/
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia: http://dif.sip.gob.mx/
Orden Jurídico Nacional http://ordenjurídicodemo.segob.gob.mx/PE/administración