tesis de maestría. alumno paúl jaramillo. Área de derecho, uasb-e · 2018. 8. 23. · derecho de...
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Universidad Andina Simón Bolívar
Sede Ecuador
Área de Derecho
Maestría en Derecho
Mención en Derecho Constitucional
Los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales frente al ejercicio del derecho constitucional de participación ciudadana y su relación con la formulación de las políticas públicas locales. Análisis en
las parroquiales rurales Tres de Noviembre, Pimocha y Gonzalo Pizarro
Paúl Bolívar Jaramillo Jaramillo
Tutor: Juan Carlos Mogrovejo Jaramillo
Quito, 2018
2
Cláusula de cesión de derecho de publicación de tesis
Yo, Paúl Bolívar Jaramillo Jaramillo, autor de la tesis intitulada “Los
gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales frente al ejercicio del
derecho constitucional de participación ciudadana y su relación con la formulación de
las políticas públicas locales. Análisis en las parroquiales rurales Tres de Noviembre,
Pimocha y Gonzalo Pizarro”, mediante el presente documento dejo constancia de que
la obra es de mi exclusiva autoría y producción, que la he elaborado para cumplir con
uno de los requisitos previos para la obtención del título de magíster en Derecho
Constitucional en la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.
1. Cedo a la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, los derechos
exclusivos de reproducción, comunicación pública, distribución y divulgación,
durante 36 meses a partir de mi graduación, pudiendo por lo tanto la
Universidad, utilizar y usar esta obra por cualquier medio conocido o por
conocer, siempre y cuando no se lo haga para obtener beneficio económico.
Esta autorización incluye la reproducción total o parcial en los formatos
virtual, electrónico, digital, óptico, como usos en red local y en internet.
2. Declaro que en caso de presentarse cualquier reclamación de parte de terceros
respecto de los derechos de autor/a de la obra antes referida, yo asumiré toda
responsabilidad frente a terceros y a la Universidad.
3. En esta fecha entrego a la Secretaría General, el ejemplar respectivo y sus
anexos en formato impreso y digital o electrónico.
Fecha: 06 de junio de 2018
………………………………………
Paúl Bolívar Jaramillo Jaramillo
3
RESUMEN
El presente trabajo investigativo se orienta a verificar el ejercicio del derecho
constitucional de la participación ciudadana aplicado para la formulación de las
políticas públicas locales en el nivel parroquial rural, considerando para ello tres casos
concretados en la revisión de las parroquias rurales: Tres de Noviembre, Pimocha y
Gonzalo Pizarro, cuestión relevante toda vez que con la puesta en escena de la
Constitución de la República de 2008 se institucionalizan los gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales rurales como nivel de gobierno independiente, dotado de
autonomía política, administrativa y financiera, con presupuesto anual y competencias
exclusivas.
La actividad institucional de los gobiernos parroquiales rurales se creería que es
marginal al manejarse una concepción equivocada de ellos, en tanto como parroquias
rurales disponen de una asignación presupuestaria exigua y de una estructura orgánico
funcional mínima, situación exacerbada si se añade la escasa formación política y
académica de sus autoridades.
Existe la percepción generalizada de que no se produce un aporte significativo de
la ciudadanía dentro de los gobiernos parroquiales coadyuvante a la planificación del
desarrollo local y de la formulación de políticas públicas. Sin embargo, con este estudio
se visibiliza y confirma el rol protagónico de la ciudadanía y sus autoridades en la
elaboración de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) de la
parroquia, con la propuesta de agendas de desarrollo, planes, programas y políticas
públicas locales conforme el reconocimiento normativo, contrastado con la realidad
heterogénea de cada parroquia rural.
Con este trabajo investigativo se ha pretendido estudiar y comparar tres de los
gobiernos parroquiales rurales más representativos, para conocer sus realidades y
particularidades a la hora de examinar el ejercicio del derecho a la participación
ciudadana y la formulación de las políticas públicas locales, cómo se organizan, quienes
participan, qué planes programas y/o proyectos ejecutan, y frente a todo ello, la
legitimidad de estos procesos que tienen como mandante soberano al pueblo.
4
Dedicatoria
A mi esposa e hijos:
A mí amada esposa y mis tres hijos (Josué, Valentina y Nicolás), por llenar mi
vida de felicidad, por el apoyo incondicional, la paciencia y la confianza brindada.
Pese al tiempo y las distancias que ha tocado vivir, que fueron situaciones muy
difíciles, al final el regocijo es grande por la recompensa académica. Todo el esfuerzo
dado, con la gracia de Jehová-Dios, trae los resultados esperados en el momento
apropiado, y eso hace grande al ser humano.
A mis padres, hermanos, tíos y primos:
A mis padres, por el apoyo incondicional, la paciencia y la confianza brindada.
A mis hermanos, tíos y primos, por los ánimos brindados desde las distancias. El apoyo
de la familia es y será el motor de empuje para crecer como persona.
5
Agradecimientos
Merecen mi mayor agradecimiento y gratitud, los y las profesoras del Área de
Derecho de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador. En particular,
quisiera destacar mi gratitud con mi director de tesis, el doctor Juan Carlos
Mogrovejo, a mis amigos y compañeros de maestría, que, a pesar del tiempo
transcurrido y las distancias, no he olvidado la amistad sembrada desde las aulas.
Merece también mi agradecimiento y respeto al doctor Alberto Narváez, por su apoyo y
don de gente.
6
Tabladecontenido
INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 13
Capítulo Primero ................................................................................................ 16
La Participación Ciudadana .............................................................................. 16
1.1. Democracia. Etimología y concepto ................................................... 16
1.2. Métodos de democracia ...................................................................... 18
1.2.1. Democracia Deliberativa ............................................................... 19
1.2.2. Democracia Comunitaria .............................................................. 21
1.2.3. Democracia Participativa ............................................................. 22
1.2.4. Democracia Representativa .......................................................... 23
1.2.5. Democracia Directa ....................................................................... 25
1.2.6. Democracia Intercultural ............................................................. 27
1.3. Marco normativo sobre el ejercicio de la participación ciudadana
en el Ecuador ............................................................................................................. 29
1.3.1. Constitución de la República del Ecuador .................................. 29
1.3.2. Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC) .................. 31
1.3.3. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD) .............................................................................. 32
1.3.4. Principio de competencia .............................................................. 35
7
1.4. Componentes de la Participación Ciudadana ................................... 38
1.4.1. Planificación ................................................................................... 38
1.4.2. Gestión ............................................................................................ 40
1.4.3. Control público .............................................................................. 42
1.5. Sistema de Participación Ciudadana ................................................. 45
1.5.1. Asambleas comunitarias y ciudadanas ........................................ 47
1.5.2. Asambleas parroquiales rurales ................................................... 48
1.5.3. Asamblea ciudadana plurinacional e intercultural .................... 48
1.5.4. Mecanismos de participación ciudadana ..................................... 49
1.5.5. Los consejos locales de planificación ........................................... 50
Capítulo Segundo................................................................................................ 53
Políticas Públicas en los Gobiernos Parroquiales Rurales ............................. 53
2.1. Desarrollo histórico de los Gobiernos Parroquiales Rurales .......... 53
2.1.1 Constitución Política de la República del Ecuador de 1998 .......... 53
2.1.2. Constitución de la República del Ecuador de 2008 ....................... 55
2.1.3. Análisis comparable de creación de las parroquias rurales ......... 57
2.2. Gobierno y Estado. Etimología y Concepto. ..................................... 59
2.2.1. Gobierno ......................................................................................... 59
2.2.2. Estado ............................................................................................. 60
8
2.3. Políticas Públicas ................................................................................. 61
2.2.1. Enfoque constitucional y legal ............................................................ 62
2.4. Función de la política pública en los gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales rurales ..................................................................... 64
2.5. Componentes de la política pública ................................................... 66
2.4.1. Componente político ........................................................................ 66
2.4.2. Componente administrativo ......................................................... 67
2.4.3. Componente social ......................................................................... 68
2.5. Ciclo de las políticas públicas ............................................................. 68
2.5.1. Pasos para la formulación de las políticas públicas sectoriales ... 70
2.6. Eficacia jurídica de las políticas públicas emanadas de los gobiernos
parroquiales rurales .................................................................................................. 72
2.7. Análisis comparado ............................................................................. 73
2.7.1. Constitución Política del Perú, 1993 ............................................ 73
Análisis de la realidad del Perú según Raúl Hernández Asensio ........... 75
2.7.2. Constitución Política de Colombia, 1991 ..................................... 76
2.7.3. Constitución Política de Uruguay, 1967 ...................................... 77
2.7.4. Constitución Política de Venezuela, 2009 .................................... 77
Experiencias en Bogotá, Montevideo y Caracas según Schneider Cecilia
y Welp Yanina ........................................................................................................ 78
9
Las Instituciones y la Participación Ciudadana Deliberativa ......... 78
Las Instituciones y la Participación Semirepresentativa ................. 79
Capítulo Tercero ................................................................................................. 80
La participación ciudadana en la formulación de políticas públicas. Análisis
en los gobiernos parroquiales rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y
Pimocha ........................................................................................................................... 80
3.1. Metodología ............................................................................................. 80
3.2. Resultados ................................................................................................ 83
3.2.1. Objetivo 1.- Determinar si en la gestión administrativa que
aplican los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de
Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, conforme al ejercicio de sus
competencias y capacidad presupuestaria, han implementado un sistema de
participación ciudadana ........................................................................................ 83
Análisis de la documentación .................................................................... 84
Entrevistas a las autoridades y representantes de las comunidades y
organizaciones sociales .......................................................................................... 88
3.2.2. Objetivo 2.- Establecer si las organizaciones comunitarias,
recintos, barrios y ciudadanía parroquial de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Parroquiales Rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de
Noviembre y Pimocha, están cumpliendo con el ejercicio del derecho de
participación ciudadana, de manera protagónica en la toma de decisiones, la
planificación y gestión de los asuntos públicos y en el control social de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales, para la
elaboración de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y la
formulación de políticas públicas. ........................................................................ 89
10
Análisis de la documentación .................................................................... 90
Entrevistas a los representantes de las comunidades y organizaciones
sociales .................................................................................................................... 92
3.2.3. Objetivo 3.- Identificar los planes, programas y/o proyectos que
llevan a cabo los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales
Rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, dentro de sus
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), con los que se pone
en evidencia las políticas públicas sectoriales dispuestas al servicio del
ciudadano rural. .................................................................................................... 95
3.2.4. Objetivo 4.- Evaluar el nivel de participación ciudadana en las
parroquias rurales de Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo Pizarro para
determinar si existe o no verdadera participación. ............................................ 97
Parroquia de Pimocha ............................................................................... 97
a) Resultado de las autoridades .............................................................. 97
b) Resultado de la ciudadanía ............................................................. 97
c) Cuadro de resultados .......................................................................... 98
Parroquia Tres de Noviembre ................................................................... 98
a) Resultado de las autoridades .............................................................. 98
b) Resultado de la ciudadanía ............................................................. 98
c) Cuadro de resultados .......................................................................... 99
Parroquia de Gonzalo Pizarro ................................................................ 100
a) Resultado de las autoridades ............................................................ 100
b) Resultado de la ciudadanía ........................................................... 100
11
c) Cuadro de resultados ........................................................................ 100
Capítulo Cuarto ................................................................................................ 102
Discusión, limitaciones, conclusiones y recomendaciones ............................. 102
4.1. Discusión ................................................................................................ 102
4.1.1. Objetivo 1 ........................................................................................ 102
4.1.2. Objetivo 2 ........................................................................................ 104
4.1.3. Objetivo 3 ........................................................................................ 107
4.1.4. Objetivo 4 ........................................................................................ 109
4.2. Limitaciones .......................................................................................... 110
4.3. Conclusiones .......................................................................................... 111
4.3.1. Conclusión general del estudio ...................................................... 111
4.3.2. Conclusiones específicas ................................................................ 112
4.4. Recomendaciones .................................................................................. 116
Bibliografía ........................................................................................................ 118
12
Índice de tablas
Cuadro 1 ................................................................................................................................................ 98
Cuadro 2 ................................................................................................................................................ 99
Cuadro 3 .............................................................................................................................................. 100
13
INTRODUCCIÓN
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales (GADPR´s),
creados con la expedición de la Constitución de la República del Ecuador de 2008, son
entidades de derecho público con personería jurídica, autonomía política, administrativa
y financiera,1 que pertenecen al régimen autónomo descentralizado.2 Poseen una
estructura administrativa básica,3 compuesta de cinco dignidades de elección popular
(presidente, vicepresidente y tres vocales -que podría variar dependiendo del número de
habitantes en la parroquia- y, un/a secretario/a – tesorero/a),4 con competencias
exclusivas y un presupuesto anual otorgado por el Estado central a través del Ministerio
de Economía y Finanzas.
Los GADPR´s, con su estructura básica, deben implementar un sistema de
participación ciudadana que se regula por acto normativo,5 para elaborar los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT),6 y formular las políticas públicas locales.
Así, la participación ciudadana en este nivel de gobierno está llamada a cumplir un
papel de gran relevancia, entre otros asuntos, en la definición de las políticas públicas
locales,7 para orientar el efectivo ejercicio de los derechos consagrados en la
Constitución de la República en busca de conseguir una sociedad más organizada, con
una cultura de respeto al cumplimiento del marco jurídico vigente y en observancia de
los principios de democracia y de solidaridad.
El presente trabajo investigativo aporta con elementos que permiten conocer el
nivel de cumplimiento de la normativa sobre la participación ciudadana en el ámbito
parroquial rural en la toma de decisiones y en la gestión pública acorde con las
competencias de estos gobiernos, considerándose para el efecto un estudio en tres
1 Constitución de la República del Ecuador [2008], tít. V, “Organización Territorial de Estado”, cap. primero, “Principios generales”, art. 238, publicado en el Registro Oficial, de 20 de octubre de 2008. En adelante se cita esta Constitución como CRE. 2 CRE, art. 255. 3 Ecuador, Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, publicado en Registro Oficial Suplemento 303, de 19 de octubre de 2010, art. 338, inciso tercero. En adelante se cita este Código como COOTAD. 4 Ibíd. 5 Ibíd., art. 304. 6 Ibíd., art. 67 letra b), art. 70 letra e), y art. 304 letra b). 7 Ibíd., art. 304 letra d).
14
parroquias rurales: Tres de Noviembre (cantón La Joya de Los Sachas, provincia de
Orellana); Pimocha (cantón Babahoyo, provincia de Los Ríos); y, Gonzalo Pizarro
(cantón Gonzalo Pizarro, provincia de Sucumbíos), que se centra en la verificación de
su concurso en la formulación de políticas públicas locales. Si se observa el contexto
general, con más de 820 parroquias rurales, resulta complejo contar con un estudio
amplio de todos o la mayoría de los GADPR´s, por lo que se ha considerado hacerlo de
manera acotada con la referencia de tres experiencias concretas, en un ejercicio que, de
manera general, expone los rasgos propios de la realidad parroquial rural en el Ecuador
respecto de la participación ciudadana en cuestiones de interés público.
Este trabajo pretende ser un aporte a la academia en la medida en que brinda un
diagnóstico al modelo de gestión aplicado por los gobiernos parroquiales rurales sobre
el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en la formulación de las políticas
públicas locales, poniendo en evidencia el nivel de cumplimiento del mandato
constitucional por el cual los ciudadanos, en forma individual y colectiva, deben
participar de manera protagónica en la toma de decisiones, en la planificación y gestión
de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la
sociedad y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder
ciudadano.
Con lo expuesto, el esquema bajo el cual se presenta esta investigación da cuenta
de un primer capítulo sobre la participación ciudadana, en el que se pasa revista
conceptual de categorías como democracia, métodos, el marco jurídico que lo regula, y
la jurisprudencia nacional en cuanto a casos análogos. Se analiza los componentes de la
participación ciudadana (planificación, gestión y control público), para culminar el
capítulo con el sistema de participación ciudadana, que comprende las asambleas
parroquiales, comunitarias y ciudadanas, los mecanismos de participación y los
concejos de planificación parroquial.
El segundo capítulo que trata de las políticas públicas locales, y especialmente
las de orden parroquial rural, abarca definiciones relativas a gobierno, Estado y políticas
públicas, su enfoque constitucional y legal, la función de las políticas públicas en los
gobiernos parroquiales rurales, los componentes de la política pública (en lo político,
15
administrativo y social); el ciclo y pasos para la formulación de las políticas públicas; y,
finalmente, la revisión conceptual atinente a la eficacia jurídica de las políticas públicas
emanadas desde los gobiernos parroquiales rurales.
El tercer capítulo comprende el análisis de casos, con un fuerte agregado en
investigación de campo, que se sustenta principalmente en la extracción de información
mediante entrevistas a las autoridades parroquiales y a la ciudadanía, complementado
con la revisión de documentos derivados de la gestión pública parroquial rural sobre la
implementación de un sistema de participación ciudadana y de convenios para la
ejecución de planes, programas y proyectos. Incluye también información entregada por
dirigencia comunitaria y organizaciones sociales de base, identificando con ello el grado
de participación ciudadana en los asuntos públicos de competencia parroquial rural.
Finalmente se presentan las conclusiones y recomendaciones que se derivan de
los resultados obtenidos en la investigación realizada.
16
Capítulo Primero
La Participación Ciudadana
La participación ciudadana según el autor Pablo Ospina Peralta consiste en los
“mecanismos por los cuales los ciudadanos y ciudadanas ecuatorianos son convocados
para influir en la toma de decisiones del poder público”.8 Aquella definición implica el
derecho que tienen las personas en participar e influir en las decisiones de la
administración pública de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD´s), a
través de los mecanismos de la participación que están regulados en la Constitución y la
ley.
El presente trabajo investigativo centra la atención en el derecho de la
participación ciudadana aplicado por los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Parroquiales Rurales, convirtiéndose este nivel de gobierno, en defensores de la
participación, ya que en las parroquias rurales es donde empieza la dinámica de la
participación entre autoridades locales y ciudadanía. Entre las virtudes de la
institucionalidad parroquial rural, está la capacidad de reconocer situaciones
imprevistas, a veces controlarlas, y a veces sacar partido de ellas para innovar,9 a través
de los mecanismos de la participación ciudadana. A continuación inicio el capítulo con
algunas definiciones de democracia.
1.1. Democracia. Etimología y concepto
Para el autor Guillermo Cabanellas, el término democracia “procede del griego
demos [que significa] pueblo, y cratos [que significa] poder, autoridad. Significa el
predominio popular en el Estado, el gobierno del pueblo por el pueblo; o, al menos, a
través de sus representantes legítimamente elegidos, que ejercen indirectamente la
soberanía popular, en ellos delegada […]. [Esta] democracia se concibe como una
8 Pablo Ospina Peralta, “La participación ciudadana en Ecuador”, Programa Andino de Derechos Humanos, Universidad Andina Simón Bolívar – Sede Ecuador (UASB-E), Participación, (2009-2012), 147 (http://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/4126/1/Ospina-La%20participacion.pdf) 9 Romeo Grompone, “Posibilidades y límites de algunas experiencias de promoción de la participación ciudadana en el Perú”, en Patricia Zárate Ardela, editora, Participación Ciudadana y Democracia. Perspectivas críticas y análisis de experiencias locales, (Lima: Instituto de Estudios Peruanos – IEP, 2005), 193.
17
forma de Estado dentro del cual la sociedad entera participa, o puede participar, no
solamente en la organización del Poder público, sino también en su ejercicio”.10
En el ámbito local, la democracia es un sistema político, organizado, donde
interactúan el poder político, ejercido por las autoridades del gobierno parroquial rural
(presidente, vicepresidente y vocales), y el poder ciudadano, ejercido por las personas
que intervienen en la toma de las decisiones de la administración pública local, a través
de los distintos mecanismos de la participación ciudadana. Para Giovanni Sartori, este
sistema se denomina democracias modernas, que “son, sin duda y en la práctica,
democracias representativas, es decir, sistemas políticos democráticos que giran en
torno a la transmisión representativa del poder”.11
Para el autor Diego Renato Salazar, define a la democracia como el “sistema
político en que el gobierno es ejercido por el pueblo. La democracia exige un amplio
sistema de participación popular y una implicación de consecuencias políticas,
económicas y sociales”.12
Miguel Carbonell aborda a la democracia como un conjunto de reglas (primarias
o fundamentales) donde se establece quién está autorizado para tomar las decisiones
colectivas y bajo qué procedimientos.13 “Es una forma de organización política para
gobernar basada en la libertad legal para formular y proclamar alternativas políticas en
una sociedad con libertades de asociación, de expresión y otras básicas de la persona
que hagan posible una competencia libre y no violenta entre líderes[.] Con una
revalidación periódica del derecho para gobernar, con la inclusión de todos los cargos
políticos efectivos en el proceso democrático y que permita la participación de todos los
10 Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo III D – E, 25ª ed., (Buenos Aires: Editorial Heliasta S.R.L, 1997), 80. 11 Giovanni Sartori, “En defensa de la representación política”, en Miguel Carbonell, compilador, Democracia y representación: un debate contemporáneo, (D.R. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), (México, D.F., 2005), 21. 12 Diego Renato Salazar, Diccionario de Derecho Político y Constitucional, (Bogotá: Librería del Profesor, 1987), 61. 13 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario de Derecho Constitucional, en Miguel Carbonell, Coordinador, 3ª ed., (México: Universidad Nacional Autónoma de México/Porrúa, 2000), 314.
18
miembros de la comunidad política, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas,
siempre que se expresen pacíficamente”.14
La democracia en las parroquias rurales es evidente y natural. Evidente, porque
existe la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones del gobierno parroquial
y, natural, porque la participación responde a valores cívicos y políticos, que lo que
buscan, es una mejoría para su comunidad y/o recinto.
Para que un sistema político sea democrático debe estar constituido por varios
elementos –según Robert Dahl– que son: 1) Funcionarios públicos electos; 2)
Elecciones libres, imparciales y frecuentes; 3) Derecho a ocupar cargos públicos; 4)
Libertad de expresión; 5) Acceso a fuentes alternativas de información; 6) Autonomía
de las asociaciones; y, 7) Ciudadanía inclusiva.15
El artículo 1 de la Constitución de la República, al configurar al Ecuador como
un Estado de derechos, pretende colocar al ser humano y a la democracia en el centro de
todo el accionar del Estado. En ese sentido, la garantía de los derechos adquiere una
importancia fundamental, pues se convierte en el deber primordial del quehacer estatal.
De ahí que, se establezca en el artículo 11, numeral 9 -El más alto deber del Estado
consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución-.16
1.2. Métodos de democracia
Es necesario reflexionar que el “desarrollo de la democracia se extiende a la
esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera
social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo,
como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora
de salud, consumidor, etc. La democracia tiene el carácter de ser universal y expansivo.
Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos
como privados y también porque la noción de la política que lo sustenta se nutre de todo
lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y, sea por lo
14 Ibíd., 315. 15 Ibíd., 318 - 9. 16 Consejo Nacional de Planificación, Plan Nacional de Buen Vivir 2013 – 2017: 25, <https://www.unicef.org/ecuador/Plan_Nacional_Buen_Vivir_2013-2017>
19
tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder. Es expansivo
porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores
públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”.17 A
continuación se citan algunos métodos de democracia donde existe el elemento más
importante en cada una de ellas, que es la participación ciudadana.
1.2.1. Democracia Deliberativa
La democracia deliberativa se ejerce “[…] cuando los grupos sociales se reúnen
para ejercer su derecho a la participación en la adopción de decisiones, mediante el
diálogo, el debate y la deliberación, en la que cada participante presenta sus argumentos
[el mismo que] deberá tener una actitud flexible, a fin de poder modificar sus opiniones
y puntos de vista, en la medida en que las opiniones, justificaciones y argumentos de los
otros participantes puedan ser más razonables y permitan llegar a adoptar la mejor
decisión que tenga por finalidad la consecución de la justicia”.18
Hablar de democracia deliberativa es hablar de un proceso de deliberación y
consenso entre participantes, estos pueden ser organizaciones de base, comunidades,
recintos, y ciudadanía en general, que debe tener lugar en condiciones en las que sea
posible evaluar cuán convincentes son los argumentos dados.
El proceso deliberativo lleva adherido consigo un requisito que es el de cumplir
las condiciones para justificar que los resultados obtenidos sean racionalmente
aceptables, como: “1) Incluir toda la información disponible (sobre los temas
relevantes, los diferentes puntos de vista, los argumentos en contra y a favor, etc.); 2)
Satisfacer condiciones de publicidad y transparencia. Para ello tiene que garantizar
inclusión […] simetría y reciprocidad entre los participantes […] ausencia de coerción o
17 Colombia: Corte Constitucional, [Sentencia sobre la participación ciudadana como derecho fundamental, confirmando los fallos del Tribunal Superior de Cundinamarca -Sala Laboral-, y la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-, dentro de la Acción de Tutela, interpuesta por Camilo Augusto Poveda Quintana Personero Municipal de Nemocón y otros contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca]. Referencia: Sentencia C-522 de 2002, MP, dentro de la Sentencia T-123/09, 24 de febrero de 2009, <http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/T-123-09.htm> 18 Silvana Sánchez Pinto, “La participación social en el procedimiento legislativo y control previo de constitucionalidad de proyectos de ley” (tesis de maestría, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, 2010), 39-40.
20
distorsión […] y libertad comunicativa; 3) Adoptar una actitud cognitiva genuina y, por
tanto, que sean sinceros (es decir, que no tengan intenciones manipuladoras o de
autoengaño), que estén abiertos a las críticas (o sea, que estén dispuestos a tomar en
serio las objeciones de los demás) y que asuman sus responsabilidades comunicativas
(que tomen en serio la exigencia de dar razones para justificar las opiniones
expresadas)”.19
Por otro lado, el proceso deliberativo “discurre sobre la doble vía de
procedimientos formales parlamentarios y de procedimientos informales de la opinión
pública, entre los cuales se establecen una interacción”.20
Para entender la doble vía de la política deliberativa Habermas recurre al modelo
de esclusas elaborado por B. Peters en su libro: La integración de las sociedades
modernas. Según el autor, los procesos de comunicación y decisión, del sistema político
articulados en términos de Estado de Derecho se ordenan conforme a un centro-
periferia, están estructurados por un sistema de esclusas y están caracterizados por dos
clases de procedimientos. Si se quiere imponer con autoridad, las decisiones
obligatorias tienen que conducirse por lo estrechos canales del ámbito nuclear. No
obstante, la legitimidad de las decisiones depende de los procesos de formación de la
opinión y de la voluntad en la periferia.21 De ahí que, la importancia enorme que para
Habermas representa la opinión pública y la sociedad civil.22
Al proceso deliberativo Habermas lo denomina “modelo normativo de
democracia procedimental”,23 que no es más que la política deliberativa; en resumidas,
para Habermas “una democracia sin “universales de procedimiento”, como la
19 Cristina Lafont, “Democracia y Deliberación Pública”, en Rodolfo Arango, editor, Filosofía de la Democracia. Fundamentos Conceptuales, (Bogotá: Siglo del Hombre Editores/Universidad de los Andes, 2007), 131-2. 20 David Sobrevilla, “Democracia Representativa y Democracia Deliberativa: Reflexiones a partir de la Situación Peruana Reciente”, en Rodolfo Arango, editor, Filosofía de la Democracia, Fundamentos Conceptuales, (Bogotá: Siglo del Hombre Editores/Universidad de los Andes, 2007), 415. 21 Ibíd., 415-6. 22 Ibíd., 416. 23 Ibíd., 418.
21
separación de poderes, una pluralidad de partidos, un espacio público asegurado, un
tribunal constitucional en actividad, etc., no es una genuina democracia.24
1.2.2. Democracia Comunitaria
Para Ramiro Ávila Santamaría, la democracia comunitaria “es el reconocimiento
y valoración de todos los individuos, minorías y comunidades políticas excluidas,
mediante el predominio de las decisiones e ideales que identifican y mantienen unidos a
un grupo. Es clara la necesidad de satisfacer tres principios: el principio de
participación, el principio de interés y el principio de independencia, estos principios se
nutren por el ejercicio y la protección de derechos”.25
La democracia comunitaria “es una forma novedosa de democracia; con ella, se
configura la democracia intercultural; en principio se relaciona con la aplicación de
algunos de los derechos colectivos, es decir, el derecho colectivo de las comunas, las
comunidades, los pueblos y las nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano y
los pueblos montubios de constituir y mantener organizaciones que los representen en el
marco del pluralismo y la diversidad política, y la obligación del Estado ecuatoriano de
reconocer y promover todas las formas de expresión y organización”.26
Un claro ejemplo de Democracia Comunitaria se lo constata en el caso
boliviano, donde no se requiere de normas escritas para su ejercicio, salvo decisión de
las propias naciones o pueblos indígenas originarios campesinos. El Órgano Electoral
Plurinacional reconoce y protege este precepto prohibiendo cualquier acción o decisión
que atente contra el mismo. No se exigirá a estos pueblos y naciones la presentación de
normativas, estatutos, compendios de procedimientos o similares,27 siendo regulados
estos pueblos de una manera eficaz mediante la costumbre, las culturas autóctonas del
lugar, y los saberes ancestrales, en sintonía profunda con la naturaleza.
24 Ibíd., 421. 25 Ramiro Ávila Santamaría, El neoconstitucionalismo transformador. El estado y el derecho en la constitución del 2008, (Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador/Ediciones Abya-Yala, 2011), 178. 26 Daniel González Pérez, “La democracia representativa, directa y comunitaria”, La Hora Nacional (Quito), 18 de junio de 2012, <http://www.lahora.com.ec/noticias/show/1101348404#.VMcVtS4mGzZ> 27 Equipo de Gobernabilidad Democrática del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Democracia representativa, en la oficina de Bolivia, Gobernabilidad Democrática en Bolivia, <http://www.gobernabilidad.org.bo/conceptos-constitucionales/democracia-comunitaria>
22
La Constitución de la República del Ecuador, en el Art. 95, inciso segundo,
reconoce a la democracia comunitaria,28 lo que significa, “[…] que el nuevo orden
constitucional da un mayor desarrollo a los derechos sociales y los relaciona a la noción
andino-amazónica de Sumak Kawsay o Buen Vivir. Como consecuencia, una de las
responsabilidades de las personas consiste en la obligación de promover el bien común
y anteponer el interés general al interés particular, lo que da cuenta de la primacía de lo
colectivo sobre lo individual”. 29
1.2.3. Democracia Participativa
Para Dieterich Steffan, la democracia participativa se refiere a “…la capacidad
real de la mayoría ciudadana de decidir sobre los principales asuntos públicos de la
nación. […] dicha capacidad no será coyuntural y exclusiva de la esfera política, sino
permanente y extensiva a todas las esferas de la vida social, desde las fábricas y los
cuarteles hasta las universidades y medios de comunicación”.30 Es decir, el que
participa no se vuelve funcionario, ni tampoco colaborador o interesado en obtener
algún beneficio.31
El autor Boaventura de Sousa Santos, establece como clave de la democracia
participativa, la participación directa de los ciudadanos en la adopción de las decisiones
políticas.32
En el Ecuador, la democracia participativa es un mandato que se encuentra
citado en la Constitución de la República, artículo 95, que señala:
Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de
manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus
28 CRE, art. 95, segundo inciso, señala que: “La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria”. 29 Consejo Nacional de Planificación, Plan Nacional de Buen Vivir 2013 – 2017. Ibíd., 25. 30 Heinz Dieterich Steffan, Bases de la Democracia Participativa, Democracia Participativa, 3ª ed., (Quito: Ediciones La Tierra, 2001), 136. 31 Lothar Rast y Gloria Camacho, Buenas prácticas en participación, Experiencias de participación y control social de la sociedad civil en procesos de desarrollo en Ecuador, (Quito: CENPLAES/DED, marzo 2008), 13. 32
Boaventura de Sousa Santos, Democracia y participación. El ejemplo del presupuesto participativo, (Madrid: Ediciones El Viejo Topo, 2003), 8.
23
representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.
Esta democracia representa el derecho pleno, desinteresado y legítimo del
ciudadano, en participar de forma activa en la toma de decisiones dentro de las
instituciones públicas del Estado. La ciudadanía se vuelve un actor en el desarrollo de
este derecho, ya que revaloriza el papel del ciudadano en los procesos de toma de
decisiones, a la vez que le imponen nuevas responsabilidades como miembros activos
de la comunidad.33
Esta democracia se evidencia dentro de las parroquias rurales, a través de las
Asambleas Parroquiales, donde interviene la ciudadanía en general y la dirigencia
comunitaria conjuntamente con las autoridades para planificar el desarrollo de las
comunidades; fortaleciendo la democracia además con mecanismos permanentes de
transparencia, rendición de cuentas y control social, conforme manda la Constitución de
la República, en su artículo 100, numeral cuatro.34
1.2.4. Democracia Representativa
Para Guillermo Cabanellas, la democracia representativa aparece “en
contraposición a la democracia directa, en el que los ciudadanos son gobernantes a la
par, aquella otra en que los que gozan de derechos políticos, y específicamente del de
sufragio, imposibilitados por su número u ocupaciones para ejercer de modo efectivo e
inmediato el Poder, designan representantes”.35
33 Colombia: Corte Constitucional, [Sentencia No. T-123/09, de 24 de febrero de 2009]. Ibíd. 34 CRE, art. 100. “En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos. La participación en estas instancias se ejerce para: 1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía. 2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo. 3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos. 4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. 5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación. Para el ejercicio de esta participación se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía”. 35 Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo III D – E, 25ª. (Buenos Aires: Editorial Heliasta S.R.L., 1997), 81.
24
La democracia representativa “es una forma indirecta de participar en el
gobierno. El sufragio o el voto es la institución más importante de la democracia
representativa. Al depositarlo, estamos eligiendo a las personas que conformarán el
gobierno y, junto con ellas, decidimos por un programa de gobierno que creemos es el
que mejor responderá a nuestros intereses. No gobernamos, pero si elegimos a nuestros
gobernantes”.36
“En muchos países de Latinoamérica, la autoridad del gobierno local se elige por
la vía directa. Todo ello forma parte de los mecanismos de la democracia representativa:
elegimos a nuestros representantes ante el gobierno, a las personas que nos van a
gobernar. Sin embargo, esto no significa que estemos ejerciendo el gobierno o tomando
decisiones gubernamentales”.37
El modelo de democracia representativa enseña a organizarse y movilizarse
desde una misma perspectiva, “produciendo formas propias de existencia social,
liberadas de dominación, de discriminación racista/etnicista/sexista; produciendo
nuevas formas de comunidad, como nuestra principal forma de autoridad política […].
América Latina, fue el espacio original y el momento inicial de formación del
capitalismo colonial/moderno. Hoy es, por fin, el centro mismo de la resistencia
mundial y de la producción de alternativas contra este patrón de poder”.38
En el Ecuador, este modelo de democracia representativa nace desde un contexto
constitucional, ya que es un mandato concebido desde la norma suprema como la
Constitución de 2008, donde la participación de la ciudadanía en todos los asuntos de
interés público es un derecho ejercido a través de los mecanismos de la democracia
representativa, directa y comunitaria.39 Esto tiene una legitimidad amplia, ya que se
36 Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), Participación Ciudadana, Módulo 2, Serie de Módulos Educativos, Publicación Coordinada por la Unidad de Información y Servicio, (San José de Costa Rica: Editorial de la IIDH, 1997), 31. 37 Ibíd. 38 Aníbal Quijano, Plurinacionalidad. Democracia en la diversidad, (Quito: Ediciones Abya-Yala, 2009), 112-3. 39 CRE, art. 95, inciso segundo.
25
ejerce con la garantía al derecho a la participación ciudadana, y se perfecciona con el
derecho político al voto: obligatorio y facultativo.40
1.2.5. Democracia Directa
Para Guillermo Cabanellas, la democracia directa es aquella en la cual todos los
ciudadanos concurren a las asambleas para la consulta del electorado y tratar vitales
problemas de interés público, a través del referéndum o plebiscitos.41 Este modelo de
democracia directa, según el autor Gwénaël Le Brazidec, lo compara como “[…] un
arma en contra de la burocratización y tecnocratización de la clase política que se ha
alejado del pueblo por su selección (estudios, profesión, etcétera), su modo de vida y
sus preocupaciones, hasta constituir una casta cerrada más proclive a defender sus
propios intereses que los de sus electores”.42
Para Juan Jacobo Rousseau, la democracia “[…] jamás deberá enajenarse, y que
el soberano, que no es más que un ser colectivo, no puede ser representado sino por él
mismo: el poder se transmite, pero no la voluntad”.43 De ahí, “la verdadera democracia
sólo es posible bajo la forma directa”.44
Siguiendo al mismo Gwénaël Le Brazidec, los tipos de democracia directa son:
el plebiscito, el referéndum, y la iniciativa popular; 45 que traducido al sistema
normativo ecuatoriano significa que la participación ciudadana es un derecho que se
40
Ibíd., art. 62. “Las personas en goce de derechos políticos tienen derecho al voto universal, igual, directo, secreto y escrutado públicamente, de conformidad con las siguientes disposiciones: 1. El voto será obligatorio para las personas mayores de dieciocho años. Ejercerán su derecho al voto las personas privadas de libertad sin sentencia condenatoria ejecutoriada. 2. El voto será facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho años de edad, las mayores de sesenta y cinco años, las ecuatorianas y ecuatorianos que habitan en el exterior, los integrantes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, y las personas con discapacidad.” 41 Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Ibíd. 80. 42 Gwénaël Le Brazidec, “Régimen Representativo y Democracia Directa: Hacia la Participación Política de los Ciudadanos”, en Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, (México: Universidad Nacional Autónoma de México/Instituto de Investigaciones Jurídicas), 367. 43
Juan Jacobo Rousseau, El Contrato Social, (“s. l.”: Editado por elaleph.com, 1999), 23, <http://www.enxarxa.com/biblioteca/ROUSSEAU%20El%20Contrato%20Social.pdf> 44 Gwénaël Le Brazidec, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Ibíd., 362. 45 Ibíd.
26
ejerce a través del mecanismo de democracia directa,46 mediante la iniciativa popular
normativa, el referéndum, la consulta popular y la revocatoria del mandato.47
La iniciativa popular normativa se ejerce para proponer la creación, reforma o
derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con
competencia normativa. Debe contar con el respaldo de un número no inferior al cero
punto veinte y cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la
jurisdicción correspondiente.48
El referéndum por iniciativa popular para enmienda constitucional consiste en
que “La ciudadanía, con el respaldo de al menos el ocho por ciento (8%) de las personas
inscritas en el registro electoral nacional, podrá proponer la enmienda de uno o varios
artículos de la Constitución, […] siempre que no altere su estructura fundamental, o el
carácter y elementos constitutivos del Estado, que no establezca restricciones a los
derechos y garantías, o que no modifique el procedimiento de reforma de la
Constitución”.49
La consulta popular es un mecanismo directo de la participación ciudadana, que
podrá ser convocado por el Presidente de la República, los gobiernos autónomos
descentralizados (GAD´s) y por la propia ciudadanía. En el caso de los GAD´s, la
convocatoria a consulta popular será con la decisión debidamente certificada de las tres
cuartas partes de sus integrantes sobre temas de interés para su jurisdicción.50
El artículo 21, incisos primero y segundo de la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana (LOPC), determina que “La ciudadanía podrá solicitar la convocatoria a
consulta popular sobre cualquier asunto. Las consultas populares solicitadas por los
gobiernos autónomos descentralizados o la ciudadanía no podrán referirse a asuntos
relativos a tributos, a gasto público o a la organización político-administrativa del país,
salvo lo dispuesto en la Constitución. En todos los casos, se requerirá dictamen previo
46 CRE, art. 95, inciso segundo. 47 Ecuador, Ley Orgánica de Participación Ciudadana, publicada en el Registro Oficial Suplemento 175, de 20 de abril de 2010. Art. 5. En adelante se cita esta Ley como LOPC. 48 CRE, art. 103, primer inciso. 49 LOPC, art. 13. 50 Ibíd, arts. 19, 20 y 21.
27
de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas”.51
Precepto que guarda concordancia con el artículo 20, inciso segundo de la ley citada.
La consulta popular nace del mandato constitucional, el mismo que se legitima
con el procedimiento conforme a la ley. Al respecto, en Sentencia No. T-123/09 de 24
de febrero de 2009, por Acción de Tutela, la jurisprudencia colombiana determina el
alcance de la consulta popular bajo el respeto supremo de la Constitución y la ley. A
continuación, se cita:
“[…] El alcance de la consulta popular y su carácter imperativo están supeditados al respeto de los preceptos constitucionales y a la observancia de las exigencias previstas en la ley que la regula. De esta manera la fuerza vinculante de una consulta popular debe ser interpretada en consonancia con la vigencia de los demás derechos y principios reconocidos en la Constitución, por lo que, no todo llamado a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de interés local, puede concebirse en términos imperativos absolutos”.52
La consulta popular tiene vital importancia, ya que es un mecanismo de la
participación ciudadana mediante el cual se convoca al pueblo, sea de manera nacional
o seccional (a nivel de GAD´s), para que decida acerca de algún asunto central para el
país. Está regulado por norma constitucional y legal. En sí, la consulta tiene mucha
valía, porque es el ciudadano quién da la directriz para que las autoridades competentes
tomen las decisiones atinentes al resultado de la consulta. Esto resalta el respeto a la
democracia y al derecho a la participación ciudadana.
1.2.6. Democracia Intercultural
El Estado Ecuatoriano, en su momento reivindicó muchos derechos con la
Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, como el integrar y
fortalecer los derechos de los indígenas y afroecuatorianos, fortaleciendo la
participación ciudadana, conforme lo señalaban los artículos 1, 83, 84, 85 y 224, con el
reconocimiento de un Estado pluricultural y multiétnico.53
51 LOPC, art. 21. 52 Colombia: Corte Constitucional, [Sentencia No. T-123/09, de 24 de febrero de 2009]. Ibíd. 53 Constitución Política de la República del Ecuador [1998], publicada en el Registro Oficial el 11 de agosto de 1998. “Art. 1.- El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es Republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada. La soberanía
28
Con la expedición de la Constitución de Montecristi en el 2008, se ha dado un
salto cualitativo con la proclamación del Ecuador como un Estado constitucional de
derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,
plurinacional y laico, según su artículo 1. Este cambio requirió de importantes
transformaciones en el sistema político democrático, el modelo de crecimiento
económico, los modos de apropiación del territorio y el reconocimiento de las diversas
culturas. Se visualiza una interculturalidad que analiza las dimensiones culturales
presentes en las relaciones sociales, sistemas institucionales y prácticas sociales,
naturalizadas como supuestos en los regímenes políticos y sus consensos.54
Para Alberto Acosta, “la plurinacionalidad e interculturalidad nos remite a una
noción de Estado conformado por naciones unidas por una identidad cultural, con un
pasado histórico y sobre todo con una voluntad de integración a una patria que ha
marginalizado a los pueblos indígenas y a los afroecuatorianos”.55 Por ello, “con la
declaratoria constitucional del Estado plurinacional se abre un camino, que sin duda
será largo, para hacer realidad la plurinacionalidad, sustentada en la multiculturalidad y
en la interculturalidad. Este esfuerzo deberá reflejarse en la construcción democrática,
por ende, participativa, de cada una de las leyes que nacen de una carta
constitucional”.56
radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad, que ejerce a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos previstos en esta Constitución. El Estado respeta y estimula el desarrollo de todas las lenguas de los ecuatorianos. El castellano es el idioma oficial. El quichua, el shuar y los demás idiomas ancestrales son de uso oficial para los pueblos indígenas, en los términos que fija la ley”; y, “Art. 83.- Los pueblos indígenas, que se autodefinen como nacionalidades de raíces ancestrales, y los pueblos negros o afroecuatorianos, forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisible”. 54 Miembros: Amnistía Internacional-Sección Peruana y otros, Interculturalidad y Democracia, Mesa de Interculturalidad. Propuesta de una agenda de políticas públicas hacia una democracia intercultural, (Lima: octubre 2010), <http://www.psf.org.pe/xto/images/interculturalidad/octubre2010_Interculturalidad_y_democracia.pdf> 55 Alberto Acosta, Plurinacionalidad, democracia en la diversidad, (Quito: Ediciones Abya–Yala, 2009), 19. 56 Ibíd., 19-20.
29
1.3. Marco normativo sobre el ejercicio de la participación ciudadana en el
Ecuador
En el dimensionamiento e identificación del Ecuador como estado democrático a
la vista de la proclamación consignada en el artículo 1 de la Constitución, conviene
resaltar la normativa que regula el derecho de participación ciudadana.
1.3.1. Constitución de la República del Ecuador
El artículo 1 de la Constitución de la República, al configurar al Ecuador como
un Estado de derechos, pretende colocar al ser humano en el centro de todo el accionar
del Estado. En ese sentido, la garantía de los derechos adquiere una importancia
fundamental, pues se convierte en el deber primordial del quehacer estatal. De ahí que
se establezca en el artículo 11, numeral 9, un principio en cuanto a que –El más alto
deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la
Constitución–.
Además, “la soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la
autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de
participación directa previstas en la Constitución”;57 soberanía que se materializa con el
derecho a la participación ciudadana, entendida ésta, como un principio y una garantía
constitucional.58
La participación ciudadana se ejerce de forma individual y colectiva, su labor es
protagónica en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos públicos,
y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus
representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. Se
orienta por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la
diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.59
57 CRE, art. 1, inciso segundo. 58 Ibíd, art. 85. 59 Ibíd, art. 95, inciso primero.
30
La participación ciudadana es un derecho que se ejerce a través de los
mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.60 Conforme al Art.
61 de la Constitución, los derechos de participación son: “Elegir y ser elegidos;
participar en los asuntos de interés público; presentar proyectos de iniciativa popular
normativa; ser consultados; fiscalizar los actos del poder público; revocar el mandato
que hayan conferido a las autoridades de elección popular […]”. Estos derechos
representan también los derechos políticos de los ciudadanos.
La Constitución impone la obligación a todos los niveles de gobierno para que
conformen instancias de participación con las autoridades electas, representantes del
régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel
de gobierno, que funcionen regidos por principios democráticos. La participación en
estas instancias se ejerce de forma democrática para: elaborar los planes y las políticas
locales; mejorar la calidad de la inversión pública; elaborar los presupuestos
participativos; fortalecer la democracia con la rendición de cuentas; y, promover la
participación ciudadana y la comunicación.61
La participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades
constituye un principio, un derecho y una garantía constitucional. Esta triple dimensión
denota un rol importante y protagónico que ahora tiene la ciudadanía frente al poder
estatal, en la planificación y en la toma de decisiones, al menos desde el punto de vista
de la norma principal, lo que en la práctica se puede observar con claridad dentro de la
gestión de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales al
momento de: aprobar su presupuesto previo informe del Consejo de Planificación
Parroquial Rural, mismo que está conformado por autoridades parroquiales rurales y la
ciudadanía; de conformar comisiones de trabajo con la ciudadanía que deben ser
presididas por una autoridad parroquial rural; y, en las asambleas parroquiales, las
mismas que pueden ser ampliadas con toda la ciudadanía o, a nivel de representantes de
comunidades, recintos o barrios, donde intervienen autoridades parroquiales y
ciudadanos, dando a conocer sus necesidades y planificando su desarrollo.
60 Ibíd, art. 95, inciso segundo. 61 Ibíd, art. 100.
31
Toda la actividad de los gobiernos parroquiales rurales con la ciudadanía es
recogida, canalizada y aprobada por la junta parroquial, órgano de gobierno parroquial
con facultad resolutiva y reglamentaria.
1.3.2. Ley Orgánica de Participación Ciudadana
El Art. 1 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC), establece
como finalidad propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de
participación de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, y demás
formas de organización lícitas, de manera protagónica, para sentar las bases para el
funcionamiento de la democracia participativa, así como de las iniciativas de rendición
de cuentas y control social.
El Art. 5 de la LOPC, entrega herramientas para, en democracia directa, hacer
efectivo el derecho de participación ciudadana mediante los mecanismos como: la
iniciativa popular normativa, el referéndum, la consulta popular y la revocatoria del
mandato.
Para la participación de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos, comunas,
comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio,
y demás formas de organización lícitas, de manera protagónica, en la toma de
decisiones, planificación y gestión de asuntos públicos; y, en el control social de todos
los niveles de gobierno, tanto en el territorio nacional como en el exterior, conforme lo
estatuye el artículo 29 de la LOPC.
En este orden, el Art. 56 de la LOPC establece las asambleas locales como
espacios de participación ciudadana en cada nivel de gobierno -en este caso el
parroquial rural-, en los cuales la ciudadanía toma parte activa en la deliberación pública
de los temas de interés local, espacio para fortalecer sus capacidades colectivas de
interlocución con las autoridades, incidiendo de manera informada en el ciclo de las
políticas públicas, en la prestación de los servicios y, en definitiva, en la gestión de lo
público. Se destaca así, de acuerdo con el artículo 64 de la LOPC, la participación
ciudadana en cada nivel de gobierno para elaborar planes y políticas locales y
32
sectoriales; para mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de
desarrollo; para elaborar presupuestos participativos; para fortalecer la democracia con
mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social; y, para
promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación.
1.3.3. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización
El Art. 64 letra c) del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía
y Descentralización (COOTAD), establece como función de los gobiernos parroquiales,
implementar un sistema de participación ciudadana, en concordancia con el Art. 302 de
la misma ley, que señala la finalidad de dicho sistema que consiste en deliberar
públicamente sobre las prioridades, evaluar planes de desarrollo, elaborar presupuestos,
generar mecanismos de coordinación para tratar temas específicos, fortalecer la
democracia local, involucrar el desarrollo de niveles territoriales e impulsar mecanismos
de formación para la ciudadanía activa.
El Art. 303 del COOTAD, señala que el derecho de participación se encamina al
ejercicio de mecanismos de democracia representativa, directa y comunitaria; a la
consulta previa antes de la expedición de normas, protagonismo ciudadano en la
presentación de proyectos de resoluciones parroquiales; efectivizar el control social de
los actos del gobierno parroquial.
El sistema de participación ciudadana se debe configurar conforme al Art. 304
del COOTAD, mediante acto normativo, al amparo del Art. 8 de la misma norma
invocada. La máxima instancia de decisión del sistema de participación será convocada
a asamblea al menos dos veces por año a través del presidente del gobierno parroquial.
Otro de los mecanismos de la participación ciudadana es la conformación de la
Silla Vacía, conforme al Art. 311 del COOTAD, al ordenar que: “Las sesiones de los
gobiernos autónomos descentralizados son públicas y en ellas habrá una silla vacía que
será ocupada por un representante de la ciudadanía en función de los temas a tratarse,
con el propósito de participar en el debate y en la toma de decisiones en asuntos de
interés general. Las personas que participen con voto serán responsables administrativa,
33
civil y penalmente. El ejercicio de este mecanismo de participación se regirá por la ley y
las normas establecidas por el respectivo gobierno autónomo descentralizado”.
El incumplimiento de la disposición señalada acarrea responsabilidades y
sanciones de carácter político y administrativo, incluyendo la remoción del cargo para
los funcionarios responsables de la omisión y podrá ser causal de revocatoria del
mandato para la autoridad respectiva, conforme a la ley, como lo establece el Art. 312
del COOTAD.
En este mismo plano, entre las atribuciones del ejecutivo del gobierno parroquial
rural, según el Art. 70 letra e) del COOTAD, está: “Dirigir la elaboración del plan
parroquial de desarrollo y el de ordenamiento territorial […] en el marco de la
plurinacionalidad, interculturalidad y respeto a la diversidad, con la participación
ciudadana y de otros actores del sector público y la sociedad; para lo cual presidirá las
sesiones del consejo parroquial de planificación y promoverá la constitución de las
instancias de participación ciudadana establecidas en la Constitución y la ley”. Esta
disposición, en la práctica no suele cumplirse a cabalidad por parte de las autoridades
parroquiales, causando malestar en la ciudadanía. Como práctica generalizada, cuando
el ejecutivo convoca de manera ampliada a la ciudadanía a una asamblea parroquial, lo
hace únicamente para informar, mas no para ser partícipes en la elaboración de los
planes, tal como expresa la norma.
Siguiendo la revisión, el Art. 128 del COOTAD, dispone que “El ejercicio de las
competencias observará una gestión solidaria y subsidiaria entre los diferentes niveles
de gobierno, con participación ciudadana y una adecuada coordinación
interinstitucional”. Por ende, para la ejecución de las competencias, es la ciudadanía la
que contribuye a operar de manera adecuada cada una de ellas, primando así la
transparencia y control de la corrupción o enfrentamientos partidistas que resultan
inútiles al momento de servir a los mandantes.
En cuanto a la priorización del gasto, el Art. 238 del COOTAD dispone que las
prioridades de gasto se establecerán desde las unidades básicas de participación
recogidas por la asamblea local o el organismo que en cada gobierno autónomo
34
descentralizado se establezca como máxima instancia de participación. Esta asamblea
local, entendida como máxima instancia de participación, define prioridades anuales de
inversión en función de los lineamientos del plan de desarrollo y de ordenamiento
territorial. Todo lo cual debe procesar el ejecutivo e incorporar en los proyectos del
presupuesto del gobierno parroquial.
En cuanto a la aprobación del anteproyecto del presupuesto, el Art. 241 del
COOTAD ordena que éste sea “conocido por la asamblea local o el organismo que en
cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de
participación, antes de su presentación al órgano legislativo correspondiente, y emitirá
mediante resolución su conformidad con las prioridades de inversión definidas en dicho
instrumento. La resolución de dicho organismo se adjuntará a la documentación que se
remitirá conjuntamente con el anteproyecto de presupuesto al órgano legislativo local”.
Reafirmándose así que la labor institucional no les corresponde únicamente al ejecutivo,
vocales y personal administrativo, sino que, refleja el producto de un trabajo conjunto, y
en lo posible, consensuado con la población de la parroquia.
La participación ciudadana también se ve reflejada en el trabajo de la junta
parroquial, pues el Art. 327 del COOTAD establece la obligación de conformar
comisiones de carácter permanente, especial u ocasional, y técnicas. Teniendo la calidad
de permanente la comisión de mesa, la de planificación y presupuesto y, la de igualdad
y género. Estas comisiones se regulan e integran mediante acto normativo del gobierno
parroquial, es decir, mediante resolución de la junta parroquial, de acuerdo a las
realidades propias del territorio. Con respecto al inciso final del citado artículo: “Las
juntas parroquiales rurales podrán conformar comisiones permanentes, técnicas o
especiales de acuerdo con sus necesidades, con participación ciudadana. Cada una de
las comisiones deberá ser presidida por un vocal del gobierno parroquial rural”. Lo
dicho ratifica que la actividad del gobierno parroquial es una actividad en conjunto, es
un trabajo en equipo que actúan el presidente de la junta, los vocales y la ciudadanía en
general, cada uno con las atribuciones otorgadas por el COOTAD y la normativa
reglamentaria interna.
35
La clave para el desarrollo rural está en activar los mecanismos de participación
ciudadana. Cada gobierno parroquial es autónomo para establecer la manera cómo se ha
de conformar, regular e integrar las comisiones, y los mecanismos de la participación
ciudadana, para estructurar y consolidar el sistema de participación ciudadana,
conforme manda la Constitución y la ley.
El gobierno parroquial rural mantiene una estructura administrativa mínima
requerida para el cumplimiento de fines y el ejercicio de sus competencias, conforme lo
señala el Art. 338, inciso tercero del COOTAD, siendo las cinco dignidades de elección
popular más el/la secretario/a-tesorero/a. Con esta estructura y el escaso presupuesto
asignado cabe preguntarse cómo podría cumplir el gobierno parroquial con sus
funciones, competencias y fines. La clave para responder este interrogante se la
encuentra en la colaboración de los habitantes de la parroquia como brazos operativos
en la gestión pública, cuya voz y criterio asesor debe tomarse siempre en cuenta por las
autoridades de la parroquia rural.
1.3.4. Principio de competencia
Para los autores Rafael Gómez y Ferrer Morant, en la diversidad de leyes de un
Estado, cuando en la doctrina preconstitucional española se manejaban tres criterios: “el
criterio jerárquico, en virtud del cual la norma de rango superior prevalecía sobre la
inferior; el criterio temporal dentro de las normas del mismo rango, en virtud del cual la
norma posterior derogaba a la anterior; y, finalmente, como excepción al criterio
temporal, el criterio de la especialidad, en virtud del cual la norma general posterior no
derogaba a la especial anterior salvo que lo dijera expresamente”. 62 Este esquema para
los autores, resulta insuficiente para explicar las relaciones entre las diversas leyes del
Estado prevista en la constitución, por lo que se vuelve importante acudir al principio
manejado por la doctrina italiana, el –principio de competencia– que significa “cada
tipo de Ley tendría reservado un contenido material en exclusiva por la Constitución, de
62 Rafael Gómez y Ferrer Morant, “Relaciones entre leyes: competencia, jerarquía y función constitucional”, Revista de Administración Pública N° 113, (mayo-agosto 1987), 17. En <https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/16939.pdf >
36
forma tal que la Ley de otro tipo que invadiera dicho contenido sería inconstitucional y,
como tal nula”. 63
“El principio de competencia sirve para explicar de forma acabada las relaciones
entre las leyes cuando se da una diferenciación de actos (es decir, de sujetos u órganos,
de procedimientos, de formas) y una correlativa separación de materias (por objetos
regulados, o por territorio, o por uno y otro elementos juntos)”. 64
Dentro del sistema jurídico ecuatoriano, las leyes (orgánicas y ordinarias) son
expedidas por el órgano legislativo (Asamblea Nacional del Ecuador), cada tipo de ley
tiene reservado un ámbito material determinado, lo que significa que cada ley regula su
materia específica. Las leyes se encuentran en una posición de lateralidad, si una invade
el contenido reservado de la otra, sería inconstitucional. 65
A continuación, el artículo 425 de la Constitución de la República del Ecuador,
determina lo siguiente:
“Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos. En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior. La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados”.
El inciso tercero del artículo 425 de la Constitución, rompe el principio de
jerarquía, a través del principio de competencia, en materia de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GAD´s), ya que prevalece la titularidad de sus
competencias exclusivas, frente a cualquier otro tipo de ley.
El ámbito reservado que regula la materia específica de las GAD´s, es la norma
denominada Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
63 Ibídem 64 Ibíd., 19. 65 Ibídem
37
Descentralización (COOTAD), la misma que, no sólo se vuelve una norma de carácter
obligatoria e inmediata para los GAD´s, sino que, le da la importancia de materia
especial. Al otorgar la Constitución, la distinción de especial a las competencias
exclusivas de los GAD´s, que constan reguladas en el COOTAD, las demás leyes
(orgánicas y ordinarias), actúan de manera colateral, siempre y cuando se vincule a la
materia.
Por mandato del artículo 239 de la Constitución, el COOTAD es la norma que
regula todo el régimen de los GAD´s, por citar como ejemplo: la institucionalidad, su
estructura político – administrativa, el régimen de competencias exclusivas y
concurrentes, y su jurisdicción. Las demás leyes afines, infieren en varios temas
específicos, dada su naturaleza de GAD´s y, como entes que comprenden el sector
público.
Se cumplen las palabras de los autores Rafael Gómez y Ferrer Morant, cuando
manifiesta que, el principio de competencia sirve para explicar las relaciones entre las
leyes, cuando se da una diferenciación de actos, por órganos y una correlativa
separación de materias por objetos regulados, o por territorio, o por uno y otro
elemento, juntos. Como muestra de aquello, está la interrelación de normas que existen
en el presente estudio investigativo, dado el tema: “Los gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales rurales frente al ejercicio del derecho constitucional de
participación ciudadana y su relación con la formulación de las políticas públicas”, el
COOTAD es la Ley principal, ya que es la norma que regula el régimen de los GAD´s,
y las demás Leyes, intervienen como normas afines a la materia, sobre la participación
ciudadana, y las políticas públicas locales. De ahí, la Ley, dentro del ámbito de acción
en el sector público, cumple su función específica, de regular de manera paralela en
función de la materia, respetando principalmente el principio de competencia,
establecido en la Constitución, sin desmerecer el principio de jerarquía.
Como conclusión de toda la exposición anterior, tomando las mismas palabras
de los autores Rafael Gómez y Ferrer Morant, deviene que, “la función constitucional
que cumple cada tipo de Ley, es un concepto que contribuye a solucionar los problemas
que plantea nuestro complejo sistema de fuentes en el momento actual, en cuanto
permite valorar la importancia relativa a cada tipo de Ley en el sistema jurídico,
38
concebido como un conjunto armónico, y, como consecuencia, determinar el valor
relativo de cada una en relación con las demás. Desde esta perspectiva es posible,
incluso, concebir los principios de competencia y de jerarquía, como una proyección
técnica parcial del concepto de función constitucional, el cual sería de aplicación directa
para solucionar problemas de relaciones entre leyes y ordenamientos, en supuestos que
no pueden explicarse en virtud de tales principios”. 66
1.4. Componentes de la Participación Ciudadana
1.4.1. Planificación
Para el autor Pedro Muñoz Amato, planificar “es el requisito primario y más
elemental de la administración, que consiste precisamente en la ordenación sistemática
de la conducta para la consecución de ciertos propósitos determinados. […] El proceso
de programar es parte indispensable de la función administrativa”.67
La Constitución de la República posiciona a la planificación como el medio para
lograr los objetivos del Buen Vivir con equidad social y territorial, con la promoción de
la igualdad en la diversidad, y garantizando el derecho de participación ciudadana de las
personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, en el marco de la interculturalidad,
del respeto a sus diversidades y de la convivencia armónica con la naturaleza.68
La presencia del Estado en el territorio nacional, con una fórmula combinada de
desconcentración y prestación de servicios públicos desde el Ejecutivo y
descentralización de competencias hacia los Gobiernos Autónomos Descentralizados,
ha aumentado visiblemente en el país. La descentralización exige el desarrollo de
capacidades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados para asumir y gestionar
adecuadamente sus competencias. De allí que, tanto la generación de redes de
conocimiento, como el cambio de estructuras institucionales son requisitos
fundamentales para consolidar verdaderos niveles de gobierno, capaces de planificar
66 Ibíd., 38. 67 Pedro Muñoz Amato, Introducción a la Administración Pública, (1954), 99, citado por Lucía Andrea Montesinos Jaramillo, “EL sistema nacional descentralizado de planificación participativa, en el marco de la Constitución de la República de 2008” (tesis de maestría, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, 2010), 24. 68 CRE, art. 275.
39
estratégicamente sus territorios, de prestar servicios de calidad y de generar una
adecuada articulación multinivel.69 Queda en evidencia la importancia de la
planificación como herramienta que permite potenciar el cumplimiento de los objetivos
perseguidos por los gobiernos autónomos descentralizados.
La planificación ocupa un lugar preponderante en la administración pública. Así,
el Plan Nacional del Buen Vivir, conformado por doce objetivos, constituye el
instrumento al que se sujetan las políticas, programas y proyectos públicos, así como la
programación y ejecución del presupuesto del Estado, la inversión y la asignación de los
recursos públicos, y la coordinación de las competencias exclusivas entre el Estado
central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados.70
De los 12 objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir 2013 – 2017, está el
primero que consiste en “Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder
popular”,71que posee políticas estratégicas como: “1.7. Fortalecer el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa, con un enfoque de derechos”, a través de
la articulación de manera coherente a los distintos niveles de gobierno y a sus
correspondientes instrumentos de planificación para alcanzar mayor eficiencia y
eficacia de las intervenciones del Estado en el territorio; y, “1.9. Consolidar la
participación ciudadana en los procesos de elaboración de políticas públicas y en el
relacionamiento Estado-sociedad” a través de la implementación de mecanismos de
participación ciudadana para fortalecer la articulación del Estado y la sociedad en todos
los niveles de gobierno y funciones del Estado, y mejorar los procesos de toma de
decisiones.72 Estos mecanismos de participación ciudadana están regulados en la ley,
pero son aplicados de acuerdo al modelo de gestión y realidad de cada gobierno
parroquial rural.
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), canaliza la
planificación local a través de los gobiernos parroquiales rurales, con la conformación
de los Consejos de Planificación Parroquial. Estos Consejos están aprobados mediante
69 Consejo Nacional de Planificación, Plan Nacional del Buen Vivir 2013 – 2017. Ibíd., 93. 70 CRE, art. 280. 71 Consejo Nacional de Planificación, Plan Nacional del Buen Vivir 2013 – 2017. Ibíd, 86. 72 Ibíd.
40
acto normativo, el mismo que está integrado por: 1) El presidente del gobierno
parroquial; 2) Un representante de los demás vocales de la junta parroquial; 3) Un
técnico Ad-honorem o servidor designado por el presidente del GAD parroquial; y, 4.
Tres representantes delegados por las instancias de participación.73
La participación ciudadanía juega un papel protagónico para el desarrollo, que
desde lo local llega a constituirse como un principio prima facie.
La planificación en los gobiernos parroquiales rurales es ejercida a través de los
mecanismos como son: las Asambleas Parroquiales y los Consejos de Planificación
Parroquial, donde las autoridades y la ciudadanía convergen para la elaboración de los
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT). Estos mecanismos están
regulados por los reglamentos internos propios del gobierno parroquial, conforme al
modelo de gestión de cada gobierno parroquial. La planificación es un factor
determinante en el desarrollo rural, que consta dentro de los PDOT parroquial rural,
mismo que es aprobado por la junta parroquial,74 en dos sesiones, en días distintos,
sobre la base del cumplimiento de las funciones y competencias exclusivas del nivel de
gobierno parroquial.
1.4.2. Gestión
La Constitución de la República en los artículos 61, 95 y 102 consagra el
derecho de la ciudadanía a participar en los asuntos de interés público, para lo cual, las
ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participarán de manera
protagónica en la toma de decisiones, la planificación y la gestión de los asuntos
públicos, en el control popular de las instituciones públicas, la sociedad, y de sus
representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. Rol
preponderante para la gestión de las autoridades de los gobiernos parroquiales rurales.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD), es la ley de la materia que regula la labor administrativa de los niveles de
73 Ecuador, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, publicado en el Registro Oficial Suplemento 306, de 22 de octubre de 2010, art. 28. En adelante se cita este Código como COPFP. 74 COOTAD, art. 67, letra b).
41
gobierno subnacional (GAD’s). El COOTAD define a la gestión, como “la capacidad
para ejecutar, proveer, prestar, administrar y financiar servicios públicos. Puede
ejercerse concurrentemente entre varios niveles de gobierno, dentro del ámbito de
competencias y circunscripción territorial correspondiente, según el modelo de gestión
de cada sector”.75
La gestión en los gobiernos parroquiales rurales consiste en el conjunto de
procesos y comportamientos de las autoridades parroquiales, funcionarios,
organizaciones sociales, dirigentes de las comunidades y/o recintos y ciudadanía
interesada, que interactúan, ejecutan prácticas y confieren significado a las decisiones
de las autoridades, para el logro de los objetivos institucionales. En la práctica, el
resultado de la gestión de los gobiernos parroquiales rurales, es el nivel de
cumplimiento de las competencias exclusivas, constante en una planificación, y la
satisfacción de brindar un servicio público de calidad a la ciudadanía.
Para Norberto Bobbio, la participación de autoridades y ciudadanía lo considera
como una democracia moderna, participación entre las autoridades y la ciudadanía
considera como denomina democracia real, y sostiene que uno de los principales
desafíos, “es el de las “promesas no mantenidas”, que no se han podido cumplir porque
los obstáculos materiales existentes no sólo son técnicos sino específicamente
políticos”.76 De ahí, con toda razón, ratifico, que el cumplimiento de la gestión es un
tema de voluntad política.
Las autoridades de los gobiernos parroquiales rurales son los que tienen la
obligación de dar cumplimiento con las competencias exclusivas, con el apoyo de la
participación ciudadana, al momento de planificar y gestionar concurrentemente las
competencias exclusivas a través de las Asambleas Parroquiales. Entre las competencias
está las de “Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean
delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno”.77 En ese marco, los
gobiernos locales deben ejercer la gestión concurrente de competencias exclusivas de
75 COOTAD, art. 116, último inciso. 76 Cesáreo Rodríguez – Aguilera De Prat, “Norberto Bobbio y el futuro de la democracia”, Universitat de Barcelona, (Barcelona, 1997), (https://ddd.uab.cat/pub/worpap/1997/hdl_2072_1341/ICPS125.pdf) 77 CRE, art. 267, numeral quinto.
42
otro nivel, conforme al modelo de gestión de cada sector, al cual pertenezca la
competencia y con autorización expresa del titular de la misma, a través de la
suscripción de un convenio.78
Para el Grupo FARO, la gestión de los gobiernos parroquiales rurales se sustenta
en cuatro pilares fundamentales: 1) La funcionaria o funcionario público, debe ser
considerado como lo que es, ser humano, y no como un insumo, midiendo su
desempeño por los resultados obtenidos; 2) Poner atención a que la autoridad debe
gerenciar de manera profesional la institución; 3) Involucrar e incorporar dentro de su
gestión la participación ciudadana para transparentar su accionar; y, 4) Tomar en
cuenta que, como sector público puede y debe ser competitivo, bajo la premisa de que,
lo público puede ser efectivo y eficiente.79
Finalmente, la gestión de los gobiernos parroquiales rurales se traduce en la
combinación de ambas democracias, la representativa y la directa. Según su naturaleza,
la una es la voluntad de la autoridad parroquial, y la otra es el espacio limitado que tiene
la ciudadanía para participar en la toma de decisiones, ya que está supeditado a la ley y
a la voluntad política. Además, la combinación de ambas democracias, es para
identificar un nuevo modelo de democracia, más real y creíble, que es la democracia
participativa, que no lo contempla la Constitución en el artículo 95, ni mucho menos la
ley. De ahí que, el problema de la participación ciudadana, para que exista un rol
protagónico, sería de orden constitucional y legal.
1.4.3. Control público
Para entender el control de las instituciones que comprenden el sector público,
hay que ver desde tres perspectivas: la actuación por parte de las autoridades
parroquiales, la participación ciudadana y, los órganos de control.
a. Intervención de las autoridades parroquiales rurales
78 COOTAD, art. 126. 79 Grupo FARO, “Políticas y Finanzas Públicas”, en Gestión Política y Gobierno, Programa para el fortalecimiento de la Gestión Pública de los Gobiernos Parroquiales del Distrito Metropolitano de Quito, Diagonal Capítulo Ecuador – ASOJUPAR Q, (Quito: Ediciones Abya-Yala, 2008), 56.
43
Refiere a la facultad de control de las autoridades parroquiales, que consiste en la
capacidad para velar por el cumplimiento de los objetivos y metas de los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial, de las normas y procedimientos establecidos, así
como los estándares de calidad y eficiencia en el ejercicio de las competencias y en la
prestación de los servicios públicos, atendiendo el interés general y el ordenamiento
jurídico.80 En este sentido, los vocales de la junta parroquial, en la tarea de cumplir con
sus atribuciones asignadas desde el COOTAD, deben fiscalizar las acciones del
ejecutivo, ejerciendo la fiscalización y el control al cumplimiento de las resoluciones
adoptadas en las sesiones de la Junta Parroquial y de Asamblea Parroquial, sobre la base
de las competencias exclusivas. Además, del control en la administración de los
recursos públicos de los gobiernos parroquiales rurales.
El artículo 177 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
establece que “Las entidades y organismos del sector público divulgarán a la
ciudadanía, la información financiera, presupuestaria y de gestión, sin perjuicio de
presentar esta información a los respectivos órganos de fiscalización y control, de
conformidad con la ley”.
b. Intervención de la ciudadanía
El segundo componente del control público es la intervención de la participación
ciudadana en la toma de las decisiones y del control de la gestión pública de los
gobiernos parroquiales rurales. Se refiere al derecho ciudadano que se ejerce de forma
participativa a través de las Asambleas Parroquiales, para el control de la gestión
parroquial rural. Todos quienes, de manera conjunta, autoridades y ciudadanía,
acuerdan: revisar, analizar y valorar los procesos y resultados de la gestión institucional
parroquial. Además de los otros espacios de control del poder ciudadano, como: la
rendición de cuentas, las veedurías y los observatorios ciudadanos, que están regulados
bajo resolución de la junta parroquial.
El Art. 302, incisos primero y segundo del COOTAD, determinan que, “la
ciudadanía, en forma individual y colectiva, podrán participar de manera protagónica en
[…] el control social de las instituciones de los gobiernos autónomos descentralizados y
80 COOTAD, art. 116, inciso quinto.
44
de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano.
Esta participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación
pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad”.
El Art. 46 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana,81 determina que “las
ciudadanas y los ciudadanos, en forma individual o colectiva, comunas, comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, y demás
formas lícitas de organización, podrán realizar procesos de veedurías, observatorios y
otros mecanismos de control social a la actuación de los órganos y autoridades de todas
las funciones del Estado y los diferentes niveles de gobierno, conforme lo señala la
Constitución”.
La Constitución de la República garantiza la participación de la ciudadanía en el
control de la gestión de los gobiernos parroquiales rurales, a través de lo dispuesto en el
artículo 95, en el que “las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva,
participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de
los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la
sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder
ciudadano […]”; siendo un derecho de la ciudadanía el actuar en todos los asuntos de
interés público.
c. Intervención de la Contraloría General del Estado
El Art. 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, señala que “la
presente Ley tiene por objeto establecer y mantener, bajo la dirección de la Contraloría
General del Estado, el sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado, y regular
su funcionamiento con la finalidad de examinar, verificar y evaluar el cumplimiento de
la visión, misión y objetivos de las instituciones del Estado y la utilización de recursos,
administración y custodia de bienes públicos”.
El Art. 5 de la Ley en mención, establece: “Las instituciones del Estado, sus
dignatarios, autoridades, funcionarios y demás servidores, actuarán dentro del Sistema
81 LOPC, art. 46.
45
de Control, Fiscalización y Auditoría del Estado, cuya aplicación propenderá a que: 1)
Los dignatarios, autoridades, funcionarios y servidores públicos, sin excepción, se
responsabilicen y rindan cuenta pública sobre el ejercicio de sus atribuciones, la
utilización de los recursos públicos puestos a su disposición, así como de los resultados
obtenidos de su empleo; 2) Las atribuciones y objetivos de las instituciones del Estado y
los respectivos deberes y obligaciones de sus servidores, sean cumplidos a cabalidad; 3)
Cada institución del Estado asuma la responsabilidad por la existencia y mantenimiento
de su propio sistema de control interno; y, 4) Se coordine y complemente con la acción
que otros órganos de control externo ejerzan sobre las operaciones y actividades del
sector público y sus servidores.
Sobre el control interno, el Art. 9 del cuerpo legal citado establece que éste “[…]
constituye un proceso aplicado por la máxima autoridad, la dirección y el personal de
cada institución que proporciona seguridad razonable de que se protegen los recursos
públicos y se alcancen los objetivos institucionales. Constituyen elementos del control
interno: el entorno de control, la organización, la idoneidad del personal, el
cumplimiento de los objetivos institucionales, los riesgos institucionales en el logro de
tales objetivos y las medidas adoptadas para afrontarlos, el sistema de información, el
cumplimiento de las normas jurídicas y técnicas; y, la corrección oportuna de las
deficiencias de control. El control interno será responsabilidad de cada institución del
Estado, y tendrá como finalidad primordial crear las condiciones para el ejercicio del
control externo a cargo de la Contraloría General del Estado”.
Con esto se estaría dando cumplimiento al Art. 211 de la Constitución de la
República, cuando determina que “La Contraloría General del Estado es un organismo
técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y la
consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas
de derecho privado que dispongan de recursos públicos”.
1.5. Sistema de Participación Ciudadana
El Art. 304 del COOTAD establece que los gobiernos autónomos
descentralizados conformarán un sistema de participación ciudadana, que se regulará
46
por acto normativo del correspondiente nivel de gobierno, tendrá una estructura y
denominación propia. Sistema que estará integrado por autoridades electas,
representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad de su ámbito
territorial. La máxima instancia de decisión del sistema de participación será convocada
a asamblea al menos dos veces por año a través del ejecutivo del respectivo gobierno
autónomo descentralizado. Tal sistema de participación ciudadana designará a los
representantes de la ciudadanía a los consejos de planificación del desarrollo
correspondientes.
El sistema de participación ciudadana se constituye para desempeñar las
funciones siguientes: a) Deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas
circunscripciones, así como, conocer y definir los objetivos de desarrollo territorial,
líneas de acción y metas; b) Participar en la formulación, ejecución, seguimiento y
evaluación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, y en general, en la
definición de propuestas de inversión pública; c) Elaborar presupuestos participativos
de los gobiernos; d) Participar en la definición de políticas públicas; e) Generar las
condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos que
se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a través de grupos de interés
sectoriales o sociales que fueren necesarios para la formulación y gestión del plan,
quienes se reunirán tantas veces como sea necesario. Los grupos de interés conformados
prepararán insumos debidamente documentados que servirán para la formulación del
plan; f) Fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia,
rendición de cuentas y control social; g) Promover la participación e involucramiento de
la ciudadanía en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo de los niveles
territoriales; y, h) Impulsar mecanismos de formación ciudadana para la ciudadanía
activa.82
La herramienta legítima para activar este sistema de participación ciudadana, en
cuanto a las acciones de los gobiernos parroquiales rurales, opera mediante la aplicación
del principio de participación ciudadana, que debe ser respetado, promovido y
facilitado por todos los órganos del Estado de manera obligatoria, para garantizar la
82 COOTAD, art. 304.
47
toma compartida de decisiones entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía,
garantizando además la transparencia y la rendición de cuentas.83
Este sistema consta determinado por mandato de la ley, bajo principios: de
legalidad, seguridad jurídica y jerarquía de la norma, a través de las Asambleas
Parroquiales, contando con la participación de los barrios, recintos, comunas,
comunidades y organizaciones sociales para el ejercicio de los derechos y asegurar la
gestión democrática.84 A continuación, describo los tipos de Asambleas:
1.5.1. Asambleas comunitarias y ciudadanas
1.5.1.1 Asambleas comunitarias
Para el autor Omar Martínez, las asambleas comunitarias se constituyen en “la
principal institución comunitaria de los pueblos y barrios originarios, en donde se toman
las decisiones fundamentales para el ejercicio de sus formas de gobierno interno de
acuerdo con sus propios sistemas normativos. En la Asamblea Comunitaria dentro de
este proceso se elegirá al representante del pueblo o barrio, donde participan y deciden
todos los integrantes de la comunidad”.85
1.5.1.2 Asambleas ciudadanas
Las Asambleas ciudadanas son reuniones abiertas y participativas en las que
autoridades y representantes de los gobiernos locales y organizaciones e instituciones de
la sociedad civil proyectan juntos su futuro y dan seguimiento a los proyectos
contenidos en los Planes Estratégicos provincial,86 cantonal y parroquial rural, a
sabiendas que la ciudadanía, en forma individual o colectiva, tiene derecho a participar
en las audiencias públicas, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, de
acuerdo con lo establecido en la Constitución, la ley y demás normativa.87
83 COOTAD, art. 3, letra g). 84 COOTAD, art. 61. 85 Omar Martínez, Asamblea Comunitaria, <https://es.scribd.com/document/203800021/ASAMBLEA-COMUNITARIA-pdf> 86 Plan Estratégico Provincial Santa Fe, Asambleas Ciudadanas, <http://www.santafe.gov.ar/index.php/plan_estrategico_provincial/content/view/full/114889> 87 COOTAD, art. 303, inciso cuarto.
48
1.5.2. Asambleas parroquiales rurales
A nivel local, las asambleas parroquiales rurales se conformarán con actores
sociales de su nivel de gobierno (organizaciones sociales, identidades territoriales y
ciudadanía), y delegados de las asambleas del nivel territorial inferior.
En el caso de las asambleas parroquiales, deberán contar con la representación de
barrios, recintos, comunas y comunidades a través de un sistema de participación
ciudadana que permita el ejercicio de los derechos y asegure la gestión democrática;
presidiendo dichas asambleas el ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado
parroquial rural, con el apoyo de sus vocales.
Dentro de las asambleas parroquiales, las decisiones que se adopten se
desprenden con el apoyo de los vocales de la junta parroquial, participando en las
comisiones, delegaciones y representaciones que designe la junta, según consta en las
atribuciones de los vocales como lo prevé el Art. 68 letra c) del COOTAD.
1.5.3. Asamblea ciudadana plurinacional e intercultural
La asamblea ciudadana plurinacional e intercultural para el Buen Vivir es un
espacio de consulta y diálogo directo entre el Estado y la ciudadanía para llevar adelante
el proceso de formulación, aprobación y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo.88
Estará conformada por delegadas y delegados de las asambleas locales, de cada consejo
ciudadano sectorial y representantes de las organizaciones sociales de carácter
nacional.89
Para Katherine Walsh, democracia intercultural no es hablar de la estructura o
institucionalidad del Estado, sino desde la gente, partiendo de las necesidades, lógicas,
conocimientos y practicas locales. Es la construcción de la conciencia social y de
actores colectivos, apuntando más a la inclusión de distintas prácticas, lógicas y modos
de actuar y pensar, de organizarse, gobernarse y hacer gobierno. Con esto se intenta
evidenciar los conflictos y sus raíces estructurales e institucionales, con el afán de
88 LOPC, art. 48. 89 LOPC, art. 50.
49
justicia y transformación. Un ejemplo es el movimiento indígena, que persigue con todo
esto la descolonización, la construcción de nuevas condiciones del poder, saber y ser y,
con ellas, la construcción de nuevos sentidos de ciudadanía.90 Pero, ante todo, se trata
de transformaciones profundas en la estructura del poder local, en las relaciones entre
autoridades locales y la población, desde la participación activa.91
Se cierra el tema, con las palabras del autor Manuel Zapata Olivella, que sostiene
que “las cadenas no están en los pies sino en las mentes”. Liberarnos de estas cadenas
requiere, ante todo, la conciencia de que las cadenas existen; en segundo lugar, el
reconocimiento de sus legados coloniales/modernos, fortalecidos aún más por el
proyecto neoliberal y capitalista transnacional; y, por último, la realización de que la
liberación no descansa en la buena voluntad del Estado o en su política de dar justicia,
igualdad, derechos y ciudadanía, sino más bien, en el empoderamiento de la gente para
enfrentar la injusticia y la colonialidad y para construir una sociedad, una democracia y
una ciudadanía radicalmente distinta.92
1.5.4. Mecanismos de participación ciudadana
La Constitución de la República, en su Art. 100, incisos primero y tercero,
determina que, en todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de
participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente
y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno.
Funcionarán regidas por principios democráticos. Para el ejercicio de esta participación
se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos
consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía.
Los mecanismos de la participación ciudadana constituyen el instrumento de
aplicación directa e inmediata para la toma de decisiones en la gestión de los gobiernos
parroquiales rurales.
90 Katherine Walsh, Interculturalidad, Democracia y Ciudadanía, (Bogotá: Editorial CORGAS, Alcaldía Mayor de Bogotá e Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 2005), 34-36. 91 Ricardo Ulcuango, No a la privatización del agua, citada por Katherine Walsh, Interculturalidad, Democracia y Ciudadanía, 29. 92 Ibíd., 36.
50
El COOTAD, en su artículo 303, establece los mecanismos de participación
como: las asambleas parroquiales, audiencias públicas, cabildos populares y consejos
consultivos.93 La Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC), en su artículo 73 y
siguientes, regula los mecanismos de participación y de control social, como: las
veedurías ciudadanas, la rendición de cuentas y el acceso a la información pública. El
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), en su Art. 28,
determina como mecanismo participativo los Consejos de Planificación Parroquial.
Estas normas contribuyen a conformar el Sistema de Participación Ciudadana, en los
gobiernos parroquiales rurales.
1.5.5. Los consejos locales de planificación
Los Consejos Locales de Planificación, son espacios encargados para la
formulación de los planes de desarrollo, y las políticas locales y sectoriales que se
elaborarán a partir de las prioridades, objetivos estratégicos del territorio, ejes y líneas
de acción, definidos en las instancias de participación. Están articulados al sistema
nacional de planificación. Su integración se efectuará al menos con un treinta por ciento
(30%) de representantes de la ciudadanía. Serán designados por las instancias locales de
participación del nivel de gobierno correspondiente. Su conformación y funciones se
definirán en la ley que regula la planificación nacional.94
Los consejos locales de planificación, al ser espacios de formulación de los
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), requieren de equipos técnicos
especializados que faciliten la construcción participativa en cada una de sus fases,
como: diagnóstico, propuesta y modelo de gestión.95 Los gobiernos parroquiales rurales
mediante acto normativo conformarán el Consejo de Planificación del respectivo nivel
de gobierno. Para el caso de los gobiernos parroquiales rurales, el Consejo de
Planificación Parroquial, está integrado por: 1) El Presidente de la Junta Parroquial,
quién lo preside; 2) Un representante de los demás vocales de la Junta Parroquial; 3) Un
técnico ad honorem o servidor designado por el presidente de la Junta Parroquial; y, 4)
93 COOTAD, art. 303, inciso cuarto. 94 LOPC, art. 66. 95 SENPLADES, Guía de Participación Ciudadana en la Planificación de los GAD, 1ra. Edición. (Quito: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, 2011), <http://www.eloro.gob.ec/wp-content/uploads/2013/07/participacion-ciudadana-planificacion-GAD.pdf>
51
Tres representantes delegados por las instancias de participación, de conformidad con lo
establecido en el Art. 28 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
Entre las funciones del Consejo de Planificación Parroquial, están: 1) Participar
en el proceso de formulación de sus planes y emitir resolución favorable sobre las
prioridades estratégicas de desarrollo, como requisito indispensable para su aprobación
ante el órgano legislativo correspondiente; 2) Velar por la coherencia del plan de
desarrollo y de ordenamiento territorial con los planes de los demás niveles de gobierno
y con el Plan Nacional de Desarrollo; 3) Verificar la coherencia de la programación
presupuestaria cuatrienal y de los planes de inversión con el respectivo plan de
desarrollo y de ordenamiento territorial; 4) Velar por la armonización de la gestión de
cooperación internacional no reembolsable con los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial respectivos; 5) Conocer los informes de seguimiento y
evaluación del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial de los respectivos niveles
de gobierno; y, 6) Delegar la representación técnica ante la asamblea territorial.
Conforme al Art. 29 del citado Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
La conformación de los Consejos de Planificación de los gobiernos parroquiales
rurales, se vuelve un requisito fundamental para la elaboración de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), ya que es un mandato legal. Es una
manera de incentivar la planificación entre autoridades y ciudadanía, a sabiendas de que
su incumplimiento puede acarrear algún tipo de responsabilidad por parte del órgano de
control como es la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES).
Cierro este capítulo, recordando la importancia del derecho a la participación
ciudadana para la toma de decisiones a nivel de los gobiernos parroquiales rurales, ya
que es parte del marco regulatorio de la Constitución y la ley. Es un espacio auténtico
de la autoridad y la ciudadanía parroquial, donde intervienen para la toma de decisiones
en todos los asuntos de la administración pública parroquial, a través de las asambleas
parroquiales y los consejos de planificación parroquial, siendo el presidente quien
preside dichas instancias.
52
La ciudadanía está consciente del significado de la participación ciudadana, al
punto que tienen conformado y regulado la Asamblea Ciudadana Local (ACL), con su
directiva, con el fin de sentirse representados ante las distintas autoridades locales.
Las Asambleas Ciudadanas son instancias de participación paralelas a las
Asambleas Parroquiales, con la diferencia de que, la primera puede o no intervenir las
autoridades parroquiales, y tratan temas de la ciudadanía y sus comunidades. Mientras
que, la segunda, intervienen las autoridades locales y la ciudadanía, y tratan temas
inherentes a la institucionalidad parroquial. Ambos espacios dan cuenta de la
participación ciudadana, autónoma con apego a realidades propias de la localidad,
respetando las nacionalidades e identidades socio – culturales. Persiguen un solo
objetivo que es el progreso de la parroquia. Estos mecanismos de la participación
ciudadana, son parte fundamental para la construcción y desarrollo de un Sistema de
Participación Ciudadana, que influyen en la toma de decisiones de los GAD´s
Parroquiales. La participación ciudadana trae consigo valores cívicos y políticos.
El derecho a la participación ciudadana, revaloriza el papel de la ciudadanía en
los procesos de la toma de decisiones institucionales, identificando así una expresión de
participación representativa, directa y comunitaria. 96
El siguiente capítulo desarrolla el derecho a la participación ciudadana, desde un
enfoque de las políticas públicas en los gobiernos parroquiales rurales.
96 Boaventura de Sousa Santos, Democracia y participación. El ejemplo del presupuesto participativo. Ibíd. 8.
53
Capítulo Segundo
Políticas Públicas en los Gobiernos Parroquiales Rurales
El presente capítulo aborda a la participación ciudadana con más profundidad.
Por un lado, desde la democracia representativa, bajo la decisión de las autoridades de
la junta parroquial, sobre la base de un modelo de gestión, para la elaboración de los
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial. Por otro, desde la
democracia comunitaria, donde la participación ciudadana de las comunidades y/o
recintos de las parroquias respaldan una democracia participativa. La participación de
ambos grupos, generan políticas públicas locales de participación ciudadana.
A continuación, se presenta el desarrollo evolutivo de los gobiernos parroquiales
desde la Constitución Política de 1998.
2.1. Desarrollo histórico de los Gobiernos Parroquiales Rurales
2.1.1 Constitución Política de la República del Ecuador de 1998
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales, “no son de
reciente creación, sino (…) son instituciones que ya han venido representando a la
sociedad desde hace (muchos) años atrás, con la diferencia de que, (antes de la
expedición de la Constitución Política de la República del Ecuador de 1998), eran
organismos auxiliares de los Municipios, sin representatividad jurídica”,97 ni autonomía
política, administrativa, ni financiera.
Con la expedición de la Constitución de 1998, se introducen “reformas
estructurales dentro de la administración del Estado, para dar un impulso a la
desconcentración y descentralización de funciones”.98 Permitiendo la transferencia de
atribuciones a favor de los gobiernos seccionales autónomos, para que exista cierta
cobertura en la satisfacción de las necesidades insatisfechas de los ciudadanos. Con la
reforma a la estructura política administrativa del Estado, se crean a las parroquias
rurales como una nueva jurisdicción territorial de administración y de gobierno,
conforme al artículo 224 de la Constitución, que a continuación se cita:
97 Cristian Fernando Barreto Calle, “Análisis del rol de las juntas parroquiales en los procesos de desarrollo local: el caso de la parroquia Sageo” (tesis de maestría, Universidad de Cuenca, 2012), 34. 98 Ibíd., 40.
54
“El territorio del Ecuador es indivisible. Para la administración del Estado y la representación política, existirán provincias, cantones y parroquias…”.
“Con este antecedente de reforma política – territorial del Estado, nace la
necesidad de crear un nuevo nivel de gobierno seccional autónomo denominado Junta
Parroquial”.99
Por mandato de la Constitución de 1998, en el año 2000, crea la Ley Orgánica de
las Juntas Parroquiales Rurales, que otorga personería jurídica, y autonomía
administrativa, económica y financiera a las juntas parroquiales. Con atribuciones y
competencias limitadas. 100
La junta parroquial está integrado por cinco miembros principales y sus
respectivos suplentes, elegidos mediante votación popular y directa, conforme lo señala
el artículo 7 de la LOJPR.101 Siendo el presiente el principal personero con
responsabilidades y competencias. 102 La sede de la junta parroquial funcionará en la
cabecera parroquial creada según ordenanza o decreto ejecutivo. 103
Las juntas parroquiales cuentan con la única instancia de participación como es
la Asamblea Parroquial, que es considerado como el espacio de consulta, control y
participación ciudadana, de los habitantes de la parroquia. Es el máximo órgano de
participación de las organizaciones y habitantes de la parroquia. Se reunirá por lo menos
dos veces al año y será convocada y presidida por el Presidente de la junta parroquial.
Como atribuciones se determinan las siguientes: “a) Velar por el fiel cumplimiento de
los objetivos y finalidades de la junta parroquial rural, contempladas en la presente Ley
y su Reglamento; b) Plantear a la junta parroquial rural, proyectos, planes y programas
que vayan en beneficio de su desarrollo económico, social y cultural de la población; c)
99 Ibíd., 41. 100 Ecuador, Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales, publicada en el Registro Oficial 193, de 27 de octubre del 2000. Artículos 3, 4 y 5. En adelante se sita esta ley como LOJPR. 101 LOJPR, art. 7. “Integración. - La junta parroquial rural estará integrada por cinco miembros principales y por sus respectivos suplentes, elegidos mediante votación popular y directa, en la forma que señala la ley. Durarán cuatro años en sus funciones y podrán ser reelegidos. Para la designación de Presidente, Vicepresidente, Primero, Segundo y Tercer Vocal, se respetará y adjudicará de forma obligatoria, según la mayoría de votación alcanzada en el proceso electoral respectivo por cada uno de los integrantes de la junta parroquial. Así, el de mayor votación será designado Presidente, el segundo en votación será designado Vicepresidente y así sucesivamente”. 102 Constitución Política de la República del Ecuador [1998], publicada en el Registro Oficial el 11 de agosto de 1998. Constitución derogada. Art. 235. En adelante se cita esta norma como CPRE. 103 LOJPR, arts. 18, 19 y 20.
55
Impulsar la participación comunitaria a través de diferentes actividades de autogestión,
para consolidar su integración y desarrollo, tales como: mingas, actividades sociales,
entre otras; d) Conocer el presupuesto anual y la planificación de los gastos de la junta
parroquial; y, e) Vigilar y denunciar todos los actos de corrupción que cometan los
funcionarios o empleados públicos que ejerzan sus funciones en la parroquia”. 104
En el año 2005, se crea la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM), la
misma que entrega la facultad legal al Concejo Municipal, para crear, suprimir o
fusionar parroquias rurales, conforme al artículo 9 de la citada ley.105 Los requisitos
para la creación de las parroquias rurales se establecen en el artículo 10, y consisten:
“Art. 10.- Para la creación de parroquias rurales se deberá cumplir las siguientes condiciones: a) Población residente no menor de diez mil habitantes, de los cuales por lo menos dos mil deberán estar domiciliados en la cabecera de la nueva parroquia. Por razones de interés nacional podrá prescindirse de estos requisitos para la creación de parroquias en los cantones de las provincias fronterizas, de la región amazónica y de la Provincia de Galápagos; b) Área territorial susceptible de una demarcación natural, que no implique colisión con las parroquias colindantes, y con recursos suficientes para llenar su cometido; c) Existencia de un centro poblado que haga de cabecera parroquial, de características topográficas capaces de favorecer el ensanche apropiado de la población; y, d) Solicitud firmada por la mayoría de los vecinos mayores de 18 años, informe del respectivo consejo provincial, de la entidad pública encargada de fijar los límites internos de la República, sobre el área territorial y sus límites y aprobación de la ordenanza de creación de la parroquia por el Ministerio de Gobierno”. Con la derogatoria de la constitución de 1998, se da paso a un nuevo modelo
constitucional más garantista y participativo, donde las Juntas Parroquiales, pasan a ser
considerados Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales. A
continuación, el detalle de la Constitución de 2008.
2.1.2. Constitución de la República del Ecuador de 2008
En el año 2008 se promulga la Constitución de la República del Ecuador, de una
manera participativa, que establece como base fundamental y centro del desarrollo de
los diferentes territorios al ser humano. Se toma en cuenta características como el Buen
Vivir o Sumak Kawsay, se descentraliza la administración del Estado, se otorga nueva
denominación a los gobiernos seccionales, denominándoles Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD´s), con competencias exclusivas. Dentro de los GAD´s, están
104 LOJPR, art. 10. 105 Ecuador, Ley Orgánica de Régimen Municipal, Codificación 2005, publicada en el Registro Oficial Suplemento 159 del 05 de diciembre de 2005. Artículo 9, En adelante se sita esta ley como LORM.
56
dentro los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales (GADPR´s),
considerado un nivel de gobierno independiente y autónomo.
Los GADPR´s adquieren autonomía política, administrativa y financiera, una
asignación de recursos económicos por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, y
la entrega de competencias exclusivas. Cada gobierno parroquial posee un cuerpo
legislativo denominado junta parroquial, con capacidad de producir normas de carácter
resolutivo y/o reglamentario.
A diferencia de la Constitución de 1998, la actual Constitución de 2008, otorga
competencias exclusivas a todos los niveles de gobierno. A continuación, se describen
las ocho competencias de los gobiernos parroquiales rurales, constante en el artículo
267 de la Constitución:
“1) Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial; 2) Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales; 3) Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural; 4) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente; 5) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno; 6) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base; 7) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias; y, 8) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos. En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, emitirán acuerdos y resoluciones”.
Para garantizar el cumplimiento de las competencias exclusivas de los gobiernos
parroquiales, por mandato constitucional, se expide el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), que deroga a la
Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales. El COOTAD rige desde el mes de octubre
de 2010, y regula toda la gestión administrativa de los niveles de gobierno, y el
cumplimiento de sus competencias exclusivas. Establece las condiciones para que, cada
nivel de gobierno, implemente y regule su propio Sistema de Participación Ciudadana,
acorde a cada realidad. En el caso de los gobiernos parroquiales rurales será vía
resolución.
57
Dentro del Sistema de Participación Ciudadana, comprenden varios mecanismos
de participación ciudadana como: las Asambleas Parroquiales, los Consejo de
Planificación Parroquial, la silla vacía, las audiencias públicas, cabildos populares,
consejos consultivos, y los demás que pueda implementar el GAD parroquial. La
ciudadanía parroquial se vale de estos mecanismos, para la toma de las decisiones, y la
gestión administrativa de los gobiernos parroquiales.
Para el cumplimiento de las funciones y competencias exclusivas, los gobiernos
parroquiales rurales, elaboran sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PDOT), con la participación de la ciudadanía. Esta planificación, conforme manda el
artículo 295 del COOTAD, tiene que estar articulado a los PDOT cantonal y
provincial.106
2.1.3. Análisis comparable de creación de las parroquias rurales
Para la creación o modificación de las parroquias rurales en el Ecuador, el
COOTAD, en los artículos 25 y 26, otorga la facultad al consejo municipal o
metropolitano, a través de una ordenanza. El proyecto de creación debe contener la
descripción del territorio que comprende la parroquia rural, sus límites, la designación
de la cabecera parroquial y la demostración de la garantía de cumplimiento de sus
requisitos. En caso de modificación, el concejo metropolitano o municipal actuará en
coordinación con el gobierno parroquial rural, garantizando la participación de la
ciudadanía. A continuación, se describen los requisitos que debe presentar la
ciudadanía:
“a) Población residente no menor a diez mil habitantes, de los cuales por lo menos dos mil deberán estar domiciliados en la cabecera de la nueva parroquia; b) Delimitación física del territorio parroquial rural de manera detallada, que incluya la descripción de los accidentes geográficos existentes, y que no implique conflicto con parroquias existentes; c) Cuando la iniciativa sea de la ciudadanía de la parroquia rural, la solicitud deberá estar firmada por al menos el diez por ciento de los ciudadanos de la futura parroquia, mayores de dieciocho años; d) Informe técnico del gobierno cantonal o distrital correspondiente; e) Informe técnico favorable emitido por el organismo responsable de los límites internos, sobre los límites y requisitos de extensión de la
106 COOTAD, art. 295.- “Los GAD´s con la participación protagónica de la ciudadanía, planificarán estratégicamente su desarrollo con visión de largo plazo considerando las particularidades de su jurisdicción que además permitan ordenar la localización de las acciones públicas en función de las cualidades territoriales”.
58
nueva circunscripción; y, f) Informe técnico favorable del organismo responsable de estadísticas y censos, sobre el requisito poblacional.” 107
“En cantones amazónicos y en cantones ubicados en la franja fronteriza, (…) la
creación de parroquias rurales será de dos mil habitantes (…). En los cantones
conformados mayoritariamente por población indígena afroecuatoriana y/o montubia, se
podrán crear parroquias rurales con un mínimo de cinco mil habitantes. (…)”. 108
Comparando entre la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM),
con el COOTAD, que está vigente, existen semejanzas y diferencias en cuanto a la
creación de las parroquias rurales.
Dentro de las semejanzas, existe que, en ambos regímenes constitucionales
(1998 y 2008), existe una ley orgánica que regula la creación de las parroquias rurales.
En la Constitución de 1998, estuvo vigente la Ley Orgánica de Régimen Municipal
(LORM) y, en la Constitución de 2008, está vigente el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). En ambos
regímenes, se establece el número total de diez mil habitantes, para la creación de las
parroquias rurales. Para cada realidad constitucional se establecen la pertinencia de
informes técnicos, cada legislación exige, de acuerdo a la realidad de cada época.
En las diferencias está que, en la LORM, se prescinde del requisito de los diez
mil habitantes, para los cantones de las provincias fronterizas de la región amazónica y de la
Provincia de Galápagos, por razones de interés nacional, pero no expone las razones. A
diferencia del COOTAD, establece el requisito para los cantones amazónicos y en
cantones ubicados en la franja fronteriza, que es de dos mil habitantes, por razones de
interés nacional como: la creación de fronteras vivas, las necesidades del desarrollo
territorial y la densidad poblacional. Además, en los cantones conformados
mayoritariamente por población indígena afroecuatoriana y/o montubia, el requisito de
población es de cinco mil habitantes. Esta diferencia última, en la LORM, ni siquiera
hace mención a la población indígena, afroecuatoriana o montubia.
107 COOTAD, art. 26. 108 Ibídem.
59
Es evidente el proceso evolutivo favorable de los gobiernos parroquiales rurales,
dentro de la constitución actual (2008), ya que dota de una jurisdicción, autonomía,
independencia institucional, competencias exclusivas, y asignación de recursos, para el
ejercicio de las funciones. Además, tampoco se podría desmerecer los avances
conseguidos con la Constitución de 1998, ya que fue un impulso para llegar a la actual
constitución.
2.2.Gobierno y Estado. Etimología y Concepto.
2.2.1. Gobierno
El Diccionario de la Lengua Española define al término Gobierno, como la
acción y efecto de gobernar o gobernarse; conjunto de ministros de un Estado.109
Guillermo Cabanellas de Torres, define el mismo término mediante dos acepciones: la
primera: “Conjunto de ministros que ejercen el poder ejecutivo”; y, la segunda: “Orden,
régimen o sistema para regir la nación o algunas de sus provincias, regiones o
municipios; entre otras”.110
En términos amplios, Gobierno es aquella estructura que ejerce diversas
actividades estatales, denominadas comúnmente poderes del Estado; en sentido propio
tiende a identificarse con la actividad política. Su misión es crear un sistema de
autoprotección social para y con todas las personas que viven en el Estado, que sea
seguro a largo plazo, autofinanciable, de muy buena calidad y sin corrupción.
Prioritariamente asegurar el futuro de la salud, educación, trabajo, sustento y vivienda.
No habría cabida para una confusión entre los términos Gobierno y Estado.
Ambos están vinculados por un elemento denominado poder. Las diferencias son
importantes. El gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el Estado
permanece idéntico, se mantiene a lo largo del tiempo independientemente de que
ocurran diversos cambios. El gobierno no posee soberanía, sino que su poder, deriva del
109 Real Academia Española, “Diccionario de la Lengua Española (DRAE)”, artículo enmendado, numerales 1 y 2, avance de la 23ª edición, (2014), <http://lema.rae.es/drae/?val=Estado> 110 Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico Elemental, 17ª Edición (Buenos Aires: Editorial Heliasta S.R.L., 2005), 175.
60
Estado por medio de la Constitución. Es un elemento concreto que se manifiesta y actúa
de acuerdo a los requerimientos del Estado.111
El término Gobierno, en el marco del enfoque de gobierno seccional o gobierno
local, no es más que el órgano de gobierno denominado Junta Parroquial Rural, con
capacidad para ejercer las funciones de normatividad y fiscalización; de ejecución y
administración; y, de participación ciudadana y control social.112 Sus resoluciones son
de obligatorio cumplimiento para autoridades y ciudadanos de la parroquia, en apego a
la Constitución y la ley, donde se expresa el poder institucional, por medio del orden
jurídico.
2.2.2. Estado
El Diccionario de la Lengua Española, define al término Estado, como al país
soberano, reconocido como tal en el orden internacional, asentado en un territorio
determinado y dotado de órganos de gobierno propios. Es una forma de organización
política, dotada de poder soberano e independiente, que integra la población de un
territorio.113
Ruy Díaz, en su Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales, define al Estado
como el conjunto de instituciones soberanas que garantizan dentro del territorio de una
Nación las relaciones pacíficas individuales, sociales, económicas y políticas de sus
habitantes. El concepto Estado data de la antigüedad, en la que era llamado polis en
Grecia, imperium en Roma y civitas christiana en la Edad Media.114
Para Guillermo Cabanellas de Torres, Estado significa la Nación misma; el
pueblo que se rige con independencia; el conjunto de los poderes públicos; la
representación política de la colectividad nacional.115
111 VAIVASUATA, “Diferencia entre Gobierno y Estado”, (2017), <http://diferenciaentre.info/diferencia-entre-estado-y-gobierno/> 112 COOTAD, art. 29. 113 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española (DRAE), Ibíd., <http://lema.rae.es/drae/?val=Estado> 114 Néstor Dario Rombolá y Lucio Martín Reboiras, Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales, (Buenos Aires: Editorial Ruy Díaz S.A.E.I.C., 2005), 436. 115 Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico Elemental, Ibíd., 150.
61
En términos propios, Estado es la jurisdicción, el territorio local y la
institucionalidad. Visto desde las zonas rurales están las parroquias rurales como
jurisdicción y, los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales como
institución, que, en armonía con el órgano de gobierno y la participación de la
ciudadanía, garantizan las relaciones pacíficas individuales, sociales, económicas y
políticas de sus habitantes.
2.3. Políticas Públicas
Las políticas públicas son un instrumento que permite al Estado cumplir con sus
obligaciones de respetar, proteger y realizar los derechos humanos y de la naturaleza,
eliminar inequidades y transversalizar enfoques tradicionalmente marginados o
minimizados, a la vez que vinculan las necesidades de corto plazo del Estado con una
visión política a mediano y largo plazo.116
Para Carlos Salazar Vargas, son el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones
del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y buscan solucionar
esas situaciones o –al menos– llevarlas a niveles manejables. Expresa una red de
decisiones tomadas por numerosos y diversos actores: individuos, instituciones, partidos
políticos, grupos comunitarios, conjunto de asociados…etc., en un intrincado proceso
de construcción y mediación social entre el Estado y los diferentes actores de la
sociedad.117
Las políticas públicas son el instrumento adecuado para a través de una
dinámica de trabajo responsable, conjunta y solidaria, intervengan actores políticos y
sociales, y garanticen el cumplimiento de los derechos constitucionales de los habitantes
de un determinado territorio, a través de sus planes, programas y/o proyectos conforme
a sus competencias. En el caso de los gobiernos parroquiales rurales, está el órgano de
gobierno que es la junta parroquial, el ejecutivo como representante legal y, la
participación ciudadana, que en conjunto permiten la búsqueda de soluciones a las
necesidades básicas insatisfechas, mediante la construcción de la política pública local.
116 Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales, (Quito: Diseño de línea editorial SENPLADES, 2011), 10. 117 Carlos Salazar Vargas, “La definición de Política Pública”, 49-50, <www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc209/C_Salazar.pdf>
62
2.2.1. Enfoque constitucional y legal
En el año 2008, la población ecuatoriana aprobó mediante referéndum la
denominada Constitución de la República del Ecuador, que constituye la norma
suprema donde rezan de forma expresa los derechos de todo tipo: civiles y políticos;
económicos, sociales y culturales; colectivos; y, los de la sociedad del conocimiento.
Estos derechos son “[…] construidos por los hombres para la tutela de sus necesidades
y derechos naturales […]”.118
La Constitución es considerada como norma suprema, a la cual las otras normas
están subordinadas. “[…] La legalidad cambia de naturaleza: no es sólo condicionante y
disciplinante, sino que ella misma es condicionada y disciplinada por vínculos jurídicos
no sólo formales, sino también sustanciales; […] es proyección jurídica del derecho
mismo. […] De ahí que el derecho resulta positivizado no sólo en su “ser”, es decir, en
su “existencia”, sino también en su “deber ser”, es decir, en sus condiciones de
“validez”; ya no sólo el “quién” y el “cómo” de las decisiones, sino también el “qué”:
qué no debe decirse –es decir, la lesión de los derechos de libertad– y, por el contrario,
qué debe decidirse –es decir, la satisfacción de los derechos sociales”.119
De ahí que, es concebida como un “sistema” o “paradigma garantista”, en donde
este modelo ya no se limita a programar sólo las formas de producción del Derecho
mediante normas procedimentales sobre la formación de las leyes, sino que además
programa sus contenidos sustanciales, vinculándolos normativamente a los principios de
justicia –igualdad, paz, tutela de los derechos fundamentales– inscritos en las
constituciones.120 Por lo tanto, hablar de la Constitución es hablar de convención
democrática.
Para hacer efectivo los derechos que contempla la Constitución se necesitan
“garantías”, que consiste en “[…] las técnicas previstas por el ordenamiento para
reducir la distancia estructural entre normatividad y efectividad, y, por tanto, para
118 Luigi Ferrajoli, Democracia y Garantismo, Democracia Constitucional y Derechos Fundamentales, (Madrid: Editorial Trotta), 33. 119 Ibíd., 30. 120 Ibíd., 30-31.
63
posibilitar la máxima eficacia de los derechos fundamentales en coherencia con su
estipulación constitucional”.121
Entre las garantías que establece la Constitución de la República, está las
Políticas Públicas, Servicios Públicos y Participación Ciudadana, que viene a
constituir un mecanismo para hacer efectivo los derechos y, por tanto, posibilita la
máxima eficacia de los derechos fundamentales en coherencia con su estipulación
constitucional.122
La Constitución en el artículo 85, establece la garantía de las Políticas públicas,
servicios públicos y participación ciudadana, prescribiendo que:
Art. 85.- La formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas
públicas y servicios públicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitución, se regularán de acuerdo con las siguientes disposiciones: 1) Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán a hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio de solidaridad; 2) Sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto; y, 3) El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos.
En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. Por mandato de la Constitución constante en el Art. 239, en concordancia con el
Art. 425, inciso final, atribuye al Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD), como la ley de aplicación inmediata para
regular el régimen de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD´s), por
principio de competencia. Por lo tanto, los gobiernos autónomos descentralizados
parroquiales rurales, deben crear políticas públicas locales, a través de su autonomía
política,123 la planificación,124 y la capacidad resolutiva y reglamentaria. Pero ¿hasta qué
121 Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Prólogo de Perfecto Andrés Ibáñez, (Madrid: Editorial Trotta, 1999), 25. 122 Ibíd., 25. 123 COOTAD, art. 5, inciso segundo. 124 COOTAD, art. 64, letra d).
64
punto esta garantía de la política pública local logrará ser realmente efectiva? Esta
cuestión podrá verificársela en la medida en que los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial (PDOT), se ajusten a una realidad del territorio, con voluntad
política por parte del órgano de gobierno que es la junta parroquial, y con la
participación de la ciudadanía.
Se trata de una dinámica de actuación entre la autoridad local, la planificación, el
recurso y el concurso de la población organizada. Algunos tratadistas vinculan la
existencia de la garantía de la política pública con el rol de la institucionalidad pública,
que pueden ser genéricas y específicas. La garantía institucional genérica está
constituida por los medios de control parlamentario de la acción de gobierno y el
derecho de petición allí donde exista, mientras se hablaría de garantía institucional
específica en el caso, por ejemplo, del defensor del Pueblo o Defensor Público.125
Finalmente, como norma supletoria está el Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas (COPFP), el mismo que en su Art. 15, incisos segundo y tercero,
manda a los gobiernos autónomos descentralizados, a formular y ejecutar las políticas
locales para la gestión del territorio en el ámbito de sus competencias, las mismas que
serán incorporadas en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial y en sus
instrumentos normativos, aplicando los mecanismos de participación ciudadana,
consagrados en la Constitución y la ley.
2.4. Función de la política pública en los gobiernos autónomos descentralizados
parroquiales rurales
El estudio de las políticas públicas locales históricamente ha tenido un desarrollo
disímil. En Francia, por ejemplo, durante mucho tiempo su existencia misma fue
cuestionada por numerosos autores. Esta situación ofrecía un fuerte contraste con la
realidad estadounidense, donde se multiplicaban las investigaciones, publicaciones y
controversias sobre la cuestión; experiencia francesa que daba cuenta de una
marginalización de los estudios locales en una ciencia política influida por una tradición
125 Claudia Storini, “Las Garantías Constitucionales de los Derechos Fundamentales en la Constitución Ecuatoriana de 2008”, en Santiago Andrade, Agustín Grijalva y Claudia Storini, editores, La Nueva Constitución del Ecuador. Estado, derechos e instituciones, Serie Estudios Jurídicos, v. 30, (Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador/Corporación Editora Nacional, 2009), 288-9.
65
centralista y del paradigma de la nacionalización del voto. Desde la puesta en marcha de
las leyes de descentralización, la actitud de los investigadores y la de los practicantes ha
comenzado a orientarse hacia lo que se suele llamar un regreso a lo local.126
En el Ecuador, el marco jurídico constitucional y legal, permite que los
gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales, a nivel nacional, tengan la
facultad de crear políticas públicas territoriales, en función de sus competencias
exclusivas, la autonomía política,127 y los principios de subsidiariedad y la participación
ciudadana.128 Presupuestos que dan legitimidad a sus actos.
Entre las competencias exclusivas de los gobiernos parroquiales rurales, está el
incentivar el fomento de las actividades productivas y agropecuarias, debiendo crear
políticas específicas para erradicar la desigualdad, y discriminación hacia las mujeres
productoras.129 Además, está el ejercicio de gestión ambiental, que promoverán
actividades de preservación de la biodiversidad y protección del ambiente, la misma que
serán coordinadas con las políticas, programas y proyectos ambientales de todos los
demás niveles de gobierno.130
Entre las funciones del gobierno parroquial rural, están: a) Promover el
desarrollo sustentable de su circunscripción territorial parroquial para garantizar la
realización del buen vivir a través de la implementación de políticas públicas
parroquiales, en el marco de sus competencias constitucionales y legales; b) Diseñar e
impulsar políticas de promoción y construcción de equidad e inclusión en su territorio,
en el marco de sus competencias constitucionales y legales; y, d) Elaborar el plan
parroquial rural de desarrollo; el de ordenamiento territorial y las políticas públicas.131
La formulación de las políticas públicas de los gobiernos parroquiales rurales,
opera en el marco de una planificación institucional, a través de los Planes de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial (PDOT), que previo a un diagnóstico integral de la
126 Pierre Muller, “Las políticas públicas entre sectores y territorios”, en INNOVAR, Revista de Ciencias Administrativas y Sociales, N° 16, Las políticas públicas locales, (julio-diciembre de 2000), 57, <www.bdigital.unal.edu.co/26724/1/24373-85373-1-PB.pdf> 127 COOTAD, art. 5, inciso segundo. 128 COOTAD, art. 3, letras: d) y g). 129 COOTAD, art. 135, inciso quinto. 130 COOTAD, art. 136, inciso séptimo. 131 COOTAD, art. 64, letras: a), b) y d).
66
problemática del territorio sobre las necesidades básicas insatisfechas (NBI), se prioriza
la ejecución de programas y proyectos.
Para la formulación de las políticas públicas territoriales, la participación
ciudadana juega un papel protagónico en la definición de políticas generales y
particulares que determinen con claridad objetivos de largo y mediano plazo.132 Como
ejemplo está el ordenamiento territorial, que comprende un conjunto de políticas
democráticas y participativas de los gobiernos autónomos descentralizados, que
permiten su apropiado desarrollo territorial, así como una concepción de la
planificación con autonomía para la gestión territorial, que parte de lo local a lo
regional, basado en el reconocimiento y la valoración de la diversidad cultural y la
proyección espacial de las políticas sociales, económicas y ambientales.133
La legitimidad en la formulación de las políticas públicas territoriales en los
gobiernos parroquiales rurales se obtiene a través de la participación ciudadana,
mediante la implementación de su sistema, regulado por acto normativo, con una
estructura y denominación propia. Eso significa que, las personas, comunidades,
pueblos y nacionalidades, deben participar de forma directa en la definición de políticas
públicas sectoriales, en el marco de las competencias exclusivas, aplicando el debido
proceso.134
2.5. Componentes de la política pública
2.4.1. Componente político
En el ámbito político, la política pública no es una decisión aislada sino un
conjunto de tomas de posición que involucran una o varias instituciones estatales
(simultáneamente o secuencialmente). Pero igualmente significa la materialización de
las decisiones tomadas en término de acciones que producen resultados sobre la
situación problemática y los actores involucrados con la misma.135
132 COOTAD, art. 295, letra b). 133 COOTAD, art. 296. 134 COOTAD, art. 304, letra d). 135 Alejo Vargas Velásquez, El Estado y las políticas públicas, (Santa Fe de Bogotá: Almudena Editores, 1999), 58.
67
Para el autor Carlos Rodríguez Peñaherrera, es evidente la necesidad de que
exista un organismo que disponga de la suficiente capacidad técnica para planificar y
actuar, y que a su vez goce de la confianza del nivel político para sustentar su
funcionamiento y asegurar el influjo efectivo de su acción. Estos dos requisitos deben
estar presentes en forma simultánea y constante.136
2.4.2. Componente administrativo
La Administración no se inicia desde el punto donde termina la política. Ambas,
en la práctica son dos acciones que se complementan, formando a la vez, parte de un
mismo fenómeno.137
La administración pública parte en reconocer la existencia del sistema de poder
político y de las presiones sociales con los cuales debe interactuar de manera
transparente, es decir, con reglas de juego claras y precisas. Esto presupone que la
administración pública y su lógica son el producto de transacciones entre partes por
arreglo y concertación de intereses y objetivos, buscando cada uno de ellos el encuentro
de un interés y objetivo que los vincule. Es entender la función del administrador
público básicamente convertida en concertación de intereses para la búsqueda de
objetivos colectivos que sean la síntesis de diversos intereses grupales.138
La Administración Pública en sus diferentes niveles: nacional, provincial,
municipal y parroquial rural, se da desde la perspectiva del decisor y del analista, siendo
aquello, la autoridad designada y el pueblo. En cualquier caso, resulta fundamental
conocer y comprender las lógicas de funcionamiento de los aparatos de gestión del
estado: las modalidades de vinculación con el sistema político y con la sociedad, así
como las propias relaciones de autoridad, poder y conflictos que caracterizan su
accionar.139
136 Carlos Rodríguez Peñaherrera, La Administración Pública Ecuatoriana. Breve recuento histórico y algunas ideas para planificar su cambio, (Quito: Publicación del Instituto Latinoamericanos de Investigaciones Sociales, ILDIS, 1987), 70, <http://www.fesecuador.org/fileadmin/user_upload/pdf/341%20ADMPUB1987_0106.pdf> 137 Ibíd, 42. 138 Alejo Vargas Velásquez, El estado y las políticas públicas. Ibíd, 76-77. 139 Webscolar, “Políticas Públicas: Sistema Político, Administrativo y Social”, <http://www.webscolar.com/politicas-publicas-sistema-politico-administrativo-y-social>
68
La administración pública tiene sustento en los sistemas administrativos, que son
los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos que
regulan la utilización de recursos en las entidades de la administración pública, y que a
la vez promueven la eficiencia en su uso. Entre los principales sistemas de la
administración pública figuran los de adquisiciones y contrataciones, personal,
inversión pública, presupuesto, contabilidad, tesorería, entre otros.140
2.4.3. Componente social
La organización como sistema social dirigido a un objetivo, constituye un
elemento teórico fundamental para el análisis organizativo. El factor humano influye de
manera directa en los demás factores que componen el espectro de un sistema social.
[…] El desarrollo del sistema social entonces estará vinculado a los niveles de
educación, calificación y comportamiento de sus miembros. Únicamente perdura el
sistema social en los lugares donde cada ciudadano asume sus derechos y deberes como
ciudadano.
El sistema como tal depende de que cada persona reconozca la necesidad de un
órgano de poder al que debe subordinarse. Que las personas comprendan la importancia
de una entidad de control social a la que deben supeditar su voluntad individual, para
que prevalezca la voluntad del grupo social. El sistema social está compuesto por
elementos como: partidos políticos, grupos de presión, sindicatos, medios de
comunicación y asociaciones de empresarios.141
2.5. Ciclo de las políticas públicas
Se puede considerar tres etapas en el ciclo de las políticas públicas: 1)
formulación; 2) implementación o ejecución; y, 3) seguimiento y evaluación.
En la etapa de formulación corresponde delimitar el alcance y magnitud que
tiene el problema y a través de ello las relaciones que se puedan establecer, fundamentar
la razón del problema que debe abordarse a través de la formulación de una política
pública. La etapa de implementación consiste en operativizar el contenido de la política
140 Ibíd. 141 Ibíd.
69
pública, la misma que se implementa a través de los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial (PDOT), por parte de los gobiernos parroquiales rurales. Para la
etapa de seguimiento y evaluación, debe entenderse como un elemento clave, que
transversalmente se considera a lo largo de todas las fases del ciclo. Se entregan
elementos para el control, reformulación, actualización, terminación o supresión de una
política determinada. En ese sentido, el proceso es continuo y flexible, y permite
periódicamente iniciar un nuevo ciclo.
En el caso ecuatoriano, se puede considerar la jerarquía de objetivos, políticas y
metas, en la que, en el nivel superior está el Bloque de Constitucionalidad (derechos y
garantías), que es la fuente principal del por qué. Las políticas públicas locales
establecen los qué, y los lineamientos de política establecen el cómo.142 El ciclo de las
políticas públicas pone de manifiesto a los sujetos centrales como son: las personas y la
naturaleza como titulares de derecho.143
Los gobiernos parroquiales rurales del Ecuador, por mandato de ley, formulan y
ejecutan políticas locales para la gestión en territorio, en el ámbito de sus competencias
exclusivas, las mismas que son incorporadas en sus Planes de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial (PDOT), y en los instrumentos normativos dictados para el
efecto.
Para la definición de las políticas locales, los gobiernos de cercanía aplican los
mecanismos participativos establecidos en la Constitución, las leyes, y su normativa
interna. Estos mecanismos son las Asambleas Parroquiales, que se constituye en uno de
los mecanismos de la participación ciudadana, donde interactúan autoridades
parroquiales (presidente y vocales) y ciudadanía, para planificar el presupuesto
institucional, y atender las necesidades de las comunidades. Esta participación cumple
el mandato del Art. 100 de la Constitución, ya que se vuelve ampliada al tomar en
cuenta a los representantes de la sociedad civil, esto significa no sólo a los
representantes de las comunidades y/o recintos de las parroquias rurales, sino también a
los representantes de las organizaciones sociales, representantes de entidades públicas
y/o privadas, y ciudadanía en general.
142 Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales, Ibíd. 18. 143 Ibíd.
70
La participación local en el marco de la planificación territorial, opera en
armonía con las normas ecuatorianas y con el Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV), la
misma que da un status de prioridad a la atención de las personas y la naturaleza, para
formular, implementar, seguir y evaluar la política local, pero tomando en cuenta las
costumbres, realidades e identidades de la parroquia, tanto más si se verifica el
afincamiento en algunas parroquias de nacionalidades indígenas, como es el caso de la
parroquia rural de Gonzalo Pizarro, cantón del mismo nombre, provincia de Sucumbíos.
2.5.1. Pasos para la formulación de las políticas públicas sectoriales
El Grupo FARO, en relación a las Políticas Públicas, señala: “Las políticas
públicas no son únicamente instrumentos técnicos sino mecanismos que se conciben,
diseñan y ejecutan en el marco de un juego político. Por último, las políticas no actúan
en la nada, sino que se dirigen a un conglomerado humano. Este conglomerado tiene
también sus propias perspectivas para lograr determinados objetivos políticos”.144
El Grupo FARO, cita cinco fases para la formación de las políticas públicas, las
mismas que a continuación se describen:
“i).- Visualización del problema e introducción en la agenda.- Los problemas públicos no existen por sí mismos como meros fenómenos objetivos, sino que son construidos por actores que se mueven en distintos escenarios, intercambiando y confrontando los discursos que se sustentan en marcos de interpretación variados; ii) Diseño.- Existen diferentes formas de diseñar la política pública, desde el escritorio, denominado diseño tecnócrata, el cual debido a su forma es exclusivo, mientras existe otra forma de diseño incluyente denominado: Diseño Democrático, que amplía la participación social; iii) Toma de decisión.- Competición y negociación entre presidente, ministros burócratas, legisladores y otros partidos interesados; iv) Implementación.- Es la fase donde los diagnósticos, propuestas y objetivos de la política pública se hacen realidad. Aquí es donde se determina el efecto real de la iniciativa en los grupos destinatarios. Los que deciden están en la esfera política mientras que los que ejecutan están en la línea administrativa; y, v) Sostenibilidad: Se debe tener en cuenta los siguientes factores para sostener la política pública: generar incentivo para la incorporación de nuevos actores, empoderar a actores sociales sobre la importancia de contener objetivos generales debidamente planificados, fortalecer las entidades públicas
144 Grupo FARO, “Políticas y Finanzas Públicas”, en Programa para el fortalecimiento de la Gestión Pública de los Gobiernos Parroquiales del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ-ASOJUPAR Q), y Diagonal Capítulo Ecuador, Gestión Política y Gobierno, 1ra. edición (Quito: Ediciones Abya-Yala, 2008), 53.
71
y asegurar los presupuestos necesarios para la consecución de los objetivos de los objetivos nacionales”.145
Por su parte, el autor Eugenio Lahera, dentro de su libro Introducción a las
Políticas Públicas, distingue cinco momentos en las políticas públicas, que de una
manera sencilla lo explica: i) Agenda, ii) Programa, iii) Diseño, iv) Gestión y, v)
Evaluación de las políticas públicas. A continuación, el detalle:
i) Agenda: No toda idea entra a la agenda. No todos los temas de la agenda
entran a los programas; ii) Programa: En el paso de la discusión pública al programa y de éste a la carta de navegación del gobierno, siempre hay fugas y no se logra captar toda la riqueza de la discusión habida; iii) Diseño: El diseño puede ser defectuoso porque no considere aspectos institucionales o porque no incluya modalidades de evaluación de las políticas. Sus orientaciones pueden ser meras declaraciones, sin apoyo financiero o de personal. Durante el diseño no se extingue la complejidad política del proceso de definición de las políticas públicas; iv) Gestión: Durante la implementación de estas políticas, distintos grupos ejercen presiones a fin de orientar la política en el sentido de su conveniencia. La gestión de las políticas es habitualmente imperfecta. Cuando no se mejora la política sustantiva de manera integrada, es posible que se gasten más recursos sin que los resultados mejoren o que se haga de manera menos que proporcional. La gestión puede ser discordante con las políticas, incluso para enriquecerlas o adaptarlas. Buena parte de los equívocos con los funcionarios públicos civiles viene de política mal diseñadas en cuanto a su puesta en práctica o con correcciones laterales, en vez de aplicarse una modificación integrada; y, v) Evaluación: La evaluación normalmente no abarca todos los aspectos posibles de una política. Y no todas las sugerencias de los evaluadores son puestas en efecto.146 En el caso de los gobiernos parroquiales rurales, son entidades muy
heterogéneas, debido al número de parroquias como a su realidad, con
aproximadamente 823 parroquias rurales a nivel nacional, que por su naturaleza y
diversidad resultan distintas, ya que, a más de estar comprendidas dentro de las cuatro
regiones naturales del Ecuador, no en todas se ha atendido con los servicios básicos,
inclusive no todas tienen vías de acceso para llegar a las comunidades.
Finalmente, sobre el agotamiento de la política se ha dicho que ésta rara vez se
extingue por completo, es más habitual que cambien o se combinen con otras. Se ha
llegado a decir que las políticas públicas son inmortales.147
145 Ibíd., 53-4. 146 Eugenio Lahera Parada, Introducción a las Políticas Públicas, 2ª edición (Santiago: Editorial Fondo de Cultura Económica S.A., 2008), 80. 147 Ibíd, 79.
72
2.6. Eficacia jurídica de las políticas públicas emanadas de los gobiernos
parroquiales rurales
Los gobiernos parroquiales rurales creados a partir de la Constitución de 2008,
como nivel de gobierno autónomo, con competencias exclusivas y una asignación de
recursos anual, operativiza sus funciones conforme al régimen previsto en el COOTAD,
ley orgánica que regula la gestión administrativa y el cumplimiento de las competencias
a través de las diferentes modalidades de gestión.
El Art. 338 del COOTAD, establece una estructura administrativa mínima para
los gobiernos parroquiales rurales, para el cumplimiento de fines y el ejercicio de sus
competencias. Esto significa límites que nacen de la Ley, que sumado con el poco
recurso económico que perciben los gobiernos de cercanía por parte del gobierno
central, imposibilitan atender a la ciudadanía en las necesidades a solventarse en
función del ejercicio de sus competencias.
Hoy en día, la poca disponibilidad de recursos económicos con que operan los
gobiernos parroquiales ha ocasionado que las autoridades reflexionen y destinen sus
recursos de manera responsable y meticulosa, en función de prioridades y de una
planificación, creando política pública local sobre la base de una realidad territorial, con
participación ciudadana expresada principalmente en las Asambleas Parroquiales.
Los gobiernos parroquiales con la elaboración de sus planes de desarrollo y
ordenamiento territorial, y la gestión mediante la suscripción de convenios con los otros
niveles de gobierno, y entidades públicas, garantizan el cumplimiento de las
competencias asignadas en la Constitución y la Ley. Así mismo, con la ejecución de
programas y/o proyectos, y la regulación y administración parroquial a través de actos
resolutivos y/o reglamentarios, concretan las políticas públicas locales, y procuran
garantizar la sostenibilidad de las mismas.
El problema de la eficacia en las políticas públicas debe ser una preocupación
permanente de las autoridades parroquiales rurales y la ciudadanía en general. La
política pública no se construye únicamente desde una óptica del sistema político, donde
la autoridad electa debe asumir la administración pública, y la derivada de la eficacia en
la prestación de los servicios,148 sino desde una óptica más amplia con intervención de
148 Alejo Vargas Velásquez, El estado y las políticas públicas. Ibíd, 86.
73
la ciudadanía, como aporte fundamental para construir dicha política. De ahí, la
diferencia está en su legitimidad o nivel de aceptabilidad del ciudadano. Esto es lo que
nos permite percibir administraciones de los gobiernos parroquiales con mayores
niveles de legitimidad que otros, en la medida que cumplen con mayor eficacia sus
funciones y competencias en el marco de una gestión con un mayor empoderamiento
ciudadano.
2.7. Análisis comparado
En los últimos años, los gobiernos locales a nivel de Latinoamérica, han
experimentado un proceso caracterizado por la revalorización del gobierno local, como
espacio emergente en el contexto de la globalización y por un cambio en el rol de los
actores locales, que pasaron de actuar como gestores de políticas decididas en otros
niveles de gobierno a participar en la definición de estas.149
A continuación, se realiza una comparación de las normas constitucionales de
los países de Perú, Argentina, Uruguay, Colombia y Venezuela, contrastando con la
Constitución del Ecuador. Se analiza la división política administrativa de cada país, y
su homologación con los mecanismos de la participación ciudadana. Además, se
describen estudios sobre la participación ciudadana en dichos países.
2.7.1. Constitución Política del Perú, 1993
La Constitución Política del Perú fue promulgada el 29 de diciembre, publicado
el 30 del mismo mes, y puesta en vigencia a partir del 31 de diciembre de 1993. La
República de Perú, es considerada como un “Estado democrático, social, independiente
y soberano. (Su) forma de gobierno es unitario, representativo y descentralizado”.150 El
territorio se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, cuyo gobierno se
ejerce a nivel nacional, regional y local. El nivel regional de gobierno consiste en
regiones y departamentos. El nivel local de gobierno consiste en provincias, distritos y
aldeas, conforme lo determina el artículo 189 de dicha carta.
149 Schneider Cecilia y Welp Yanina, “¿Transformación democrática o control político? Análisis comparado de la participación ciudadana institucional en América del Sur”, en Iconos, Revista de Ciencias Sociales, N° 40. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO. (Quito, mayo de 2011), 22, en <http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=50918792002> 150 Constitución Política del Perú [1993], Resuelto por el Congreso Constituyente Democrático. Recopilación de 02 de febrero de 1993. Art. 43.
74
El Art. 194, distingue dos tipos de municipalidades: las provinciales y distritales.
Son consideradas como órganos de gobierno local. “Ellos gozan de autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su jurisdicción…”. La estructura orgánica
de los gobiernos locales está formada por el Consejo Municipal como órgano de
regulación y supervisión y la Oficina de la Alcaldía como órgano ejecutivo, con sus
funciones y atribuciones previstas por la ley. Entre las responsabilidades de ambas
municipalidades están: aprobar su organización interna y presupuesto y, planificar el
desarrollo rural y urbano de sus circunscripciones…”.
Por mandato constitucional se crea la Ley Orgánica Municipal, que regula la
estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales, sobre una
visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado.151 Con esta
ley se crea las municipalidades ubicadas en zonas rurales que tienen a su cargo la
promoción del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible. 152 Le
corresponden a estas municipalidades, las competencias, atribuciones, funciones,
responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que corresponden a las
municipalidades provinciales y distritales, según el caso. 153 Tienen una asignación
prioritaria y compensatoria de los recursos del Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN).154
En cuanto a la participación vecinal, las municipalidades ubicadas en zonas
rurales, por disposición del artículo 144 de la Ley Orgánica Municipal, promueven las
organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, y a las comunidades nativas y
afroperuanas, respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia que pudiera
influir en sus decisiones. Además, las municipalidades garantizan la convocatoria a las
comunidades nativas y afroperuanas para las sesiones del concejo municipal, bajo
responsabilidad.
Haciendo una homologación entre ambas naciones (Perú y Ecuador), en cuanto a
la institucionalidad y la participación de la ciudadanía, existen las municipalidades
151 Perú, Ley Orgánica de Municipalidades, publicada en el diario oficial con el número 27972, del 27 de mayo de 2003. Título Preliminar. Artículo V, inciso primero. 152 Ibíd., art. 139. 153 Ibíd., art. 140, inciso primero. 154 Ibíd., art. 146.
75
ubicadas en zonas rurales, en el Perú, que tienen semejanzas con los gobiernos
parroquiales rurales del Ecuador, en cuanto a pertenecer a los gobiernos locales. Tienen
una asignación del Estado para el cumplimiento de sus competencias y
responsabilidades asignadas desde la ley y, sobre todo, tienen el deber de promover la
participación ciudadana en su localidad. En el Perú, mediante la participación vecinal,
donde intervienen las organizaciones sociales de base y las comunidades nativas y
afroperuanas. En |el Ecuador mediante la participación protagónica de la ciudadanía,
donde intervienen las comunidades y/o recintos y las organizaciones sociales, para la
toma de las decisiones en el ámbito público. Con mayor o menor intensidad, los
gobiernos locales han ganado competencias, influencia y autonomía al tiempo que han
ampliado en su interior el espacio para la toma de decisiones con la participación de la
ciudadanía. 155
Análisis de la realidad del Perú según Raúl Hernández Asensio
Para el autor Raúl Hernández Asensio, dentro del estudio de los márgenes de la
participación ciudadana en el Perú, hace una primera aproximación a partir de un
análisis cuantitativo, en su trabajo de campo con 51 experiencias. El objetivo fue
presentar un panorama general de las experiencias exitosas de participación ciudadana
desarrolladas en los últimos años. En las municipalidades, es curioso la participación
ciudadana, ya que aumenta a medida que disminuye la población. El tipo de
participación que se incluye con más frecuencia entre las experiencias exitosas es la
concertación institucional en un 43%. Esta Concertación consiste en experiencias que
buscan fomentar la cooperación entre instituciones, previamente existentes, de una
manera fluida, sin que esto suponga compromisos estrictos. Seguido de la participación
vecinal, en un 22%. Entendida a la participación vecinal, aquella que busca fomentar la
participación de diferentes grupos sociales, o de la población en su conjunto, en
instituciones ya existentes o bien en procesos de toma de decisiones.156
155 Schneider Cecilia y Welp Yanina, “¿Transformación democrática o control político? Análisis comparado de la participación ciudadana institucional en América del Sur”, Ibíd., 22. 156 Raúl Hernández Asensio, “Los márgenes de la participación ciudadana en el Perú: una primera aproximación a partir de un análisis cuantitativo”, en Patricia Zárate Ardela, editora, Participación Ciudadana y Democracia. Perspectivas críticas y análisis de experiencias locales. (Lima: IEP, Instituto de Estudios Peruanos, 2005), 89, 90.
76
“En las poblaciones con más de 1000 habitantes predominan las experiencias de
concertación institucional. Por el contrario, en las pequeñas poblaciones rurales con
menos de 1000 habitantes, la participación vecinal es el tipo de participación más
habitual. (…) Las posibilidades de éxito de las experiencias de concertación son
mayores en espacios locales donde ya existe un tejido social previo”. 157
Para el autor Raúl Hernández Asensio, la participación no siempre es activa, ya
que el grado de involucramiento de las municipalidades en el desarrollo de las
experiencias aumenta a medida que disminuye la población del ámbito donde ellas se
llevan a cabo. El punto culminante corresponde a las experiencias desarrolladas en
ámbitos con entre mil y diez mil habitantes. En los ámbitos geográficos con menos de
1000 habitantes se observa una brusca caída de la participación municipal. 158
El problema en lo que se refiere a experiencias de concertación institucional es
el poco compromiso de las autoridades, estatales o municipales. Le sigue la frecuencia
la dificultad para integrar dentro de la experiencia a los sectores más vulnerables de la
población. En las experiencias de participación vecinal los problemas mencionados
difieren de alguna medida, pero apuntan a la misma dirección: compromiso,
representatividad y resultados. 159
2.7.2. Constitución Política de Colombia, 1991
La Constitución Política de Colombia fue promulgada en la Gaceta
Constitucional N° 114 del 4 de julio de 1991. La República de Colombia, es
considerada como un “Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista”.160 Dentro de la organización territorial, están las entidades
territoriales que comprenden: los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas, conforme lo determina el artículo 286 de dicha carta. Las
entidades territoriales gozan de autonomía y tendrán los siguientes derechos: 1)
Gobernarse por autoridades propias; 2) Ejercer las competencias que les correspondan;
157 Ibíd., 142. 158 Ibíd., 143. 159 Ibíd., 144. 160 Constitución Política del Colombia [1991], promulgada en la Gaceta Constitucional N° 114 del 4 de julio de 1991. Art.1.
77
3) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones; y, 4) Participar en las rentas nacionales. 161
2.7.3. Constitución Política de Uruguay, 1967
La Constitución Política de Uruguay fue promulgada en el año de 1967. Incluye
reformas plebiscitarias del 26 de noviembre de 1989, 26 de noviembre de 1994, 8 de
diciembre de 1996 y 31 de octubre de 2004. La República Oriental de Uruguay es
considerada como la asociación política de todos los habitantes incluido dentro de su
territorio.162 Adopta la forma republicana de gobierno democrático. Su soberanía es
ejercida directamente por los votantes [Cuerpo Electorales] a través de la elección,
iniciativa y referéndum, e indirectamente por los poderes representativos que establece
la Constitución. 163
La organización de la República de Uruguay, está conformado por el Gobierno y
la Administración de los Departamentos, la misma que es ejercida por una Junta
Departamental y un Intendente. Pudiendo haber una autoridad local en cada comunidad.
La ley establecerá los departamentos y los asuntos municipales, con el fin de limitar las
respectivas funciones de las autoridades departamentales y locales. El Intendente, de
acuerdo con la Junta Departamental, podrá delegar en las autoridades locales la
ejecución de tareas específicas, en sus respectivas circunscripciones territoriales. 164
2.7.4. Constitución Política de Venezuela, 2009
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es promulgada en el
año 2009, y publicada en la Gaceta Oficial No. 5.908 extraordinario, de fecha 19 de
febrero de 2009. 165 La República Bolivariana de Venezuela es considerada como un
Estado Federal descentralizado, democrático y social de derecho y de Justicia.166 Dentro
161 Ibíd., art. 287. 162 Constitución Política de Uruguay [1967], promulgada en el año de 1967. Incluye reformas plebiscitarias del 26 de noviembre de 1989, 26 de noviembre de 1994, 8 de diciembre de 1996 y 31 de octubre de 2004. Art.1. 163 Ibíd., art. 82. 164 Ibíd., art. 262. Sección XVI “El gobierno y la administración de los departamentos”. 165 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela [2009]. Expedida con enmienda No. 1, sancionada por la Asamblea Nacional el 14 de enero de 2009, aprobada por el pueblo soberano en Referéndum Constitucional el 15 de febrero de 2009, y promulgada por el presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, el 19 de febrero de 2009. Es publicada en la Gaceta Oficial N° 5.908 extraordinario, del 19 de febrero de 2009. En <http://www.minci.gob.ve/wp-content/uploads/2011/04/CONSTITUCION.pdf> 166 Ibíd., art. 2.
78
de la división política, el territorio se divide en: Estados, el Distrito Capital, las
dependencias federales y territorios federales. El territorio se organiza en Municipios.167
El artículo 168 de la Constitución, establece que los Municipios constituyen la
unidad política primaria de la organización de la nación, y gozan de personalidad
jurídica y autonomía. Las acciones del municipio en el ámbito de sus competencias se
llevan a cabo con la participación ciudadana.
El municipio tiene la facultad de crear parroquias, mediante la iniciativa de las
comunidades.168 La administración del Municipio le corresponde al alcalde, que es la
primera autoridad civil.169 La función legislativa del municipio recae en el Consejo,
integrado por los concejales electos, en el número y las condiciones establecidas en la
ley.170
Experiencias en Bogotá, Montevideo y Caracas según Schneider Cecilia y
Welp Yanina
Las Instituciones y la Participación Ciudadana Deliberativa
Para las autoras Schneider Cecilia y Welp Yanina, en su estudio
¿Transformación democrática o control político? Análisis comparado de la
participación ciudadana institucional en América del Sur, las ciudades de “Bogotá y
Montevideo presentan una notable variedad de mecanismos deliberativos. En Bogotá se
destacan mecanismos como los Encuentros Ciudadanos, desarrollados desde los inicios
del proceso descentralizador, especialmente desde el 2007. También los Cabildos
Abiertos, asambleas públicas para escuchar a ciudadanos y organizaciones sobre temas
preestablecidos por los gobiernos [.] Han sido convocados con frecuencia pese a su baja
influencia en la definición de políticas. Desde el año 2007 funcionan además los
Espacios Cívicos y las Mesas de Concertación, donde se discuten y acuerdan políticas
de participación y/o políticas sectoriales de distrito o localidad. Tanto los Encuentros
Ciudadanos como las Mesas de Concertación son los únicos mecanismos deliberativos
con carácter vinculante en la ciudad”.171 En Montevideo “la Participación Ciudadana
Institucional (PCI) deliberativa, canalizada en Foros Ciudadanos, Asambleas Vecinales
167 Ibíd., art. 16. 168 Ibíd., art. 173. 169 Ibíd., art. 174. 170 Ibíd., art. 175. 171 Schneider Cecilia y Welp Yanina, “¿Transformación democrática o control político? Análisis comparado de la participación ciudadana institucional en América del Sur”. Ibíd., 26.
79
y Planes Estratégicos quinquenales y zonales, es primariamente consultiva y no
vinculante”.172
Caracas también presenta diversas instituciones deliberativas. “El Cabildo
Abierto puede ser convocado por el alcalde o alcaldesa, el Consejo, las Juntas
Parroquiales o los mismos vecinos, y sus decisiones son válidas cuando las vota una
mayoría. El Control Social funciona como una institución que rige el acceso a la
información pública y la posibilidad de monitorear los actos administrativos. La
particularidad del caso venezolano es que tiende a crear mecanismos no sólo de toma de
decisiones y deliberación sino también de participación activa en la gestión y el control
de políticas públicas, con resultados controvertidos en términos de participación,
eficacia, clientelismo y manipulación política”. 173
Las Instituciones y la Participación Semirepresentativa
“Esta institución nos remite al proceso de descentralización, que en grandes
ciudades como las analizadas, implicó no sólo un traslado de competencias al municipio
desde otros niveles de gobierno (nacional o regional), sino también su reorganización en
subunidades territoriales. Como parte de este proceso Bogotá fue dividida en veinte
Unidades Locales (1991-1992), Montevideo en 18 Consejos Comunales Zonales –
CCZ– (creados por decreto del Intendente en 1990), […] y Caracas en dos entidades
federales, Distrito Capital y Miranda, el primero que coincide con el municipio de
Libertador y el segundo que comprende los municipios de Chacao, Sucre, Baruta y El
Hatillo (1989-1992). Esta reorganización territorial estuvo acompañada por la creación
de instituciones semirepresentativas de participación ciudadana que se erigieron sobre
las nuevas divisiones territoriales (como los Concejos Vecinales en Montevideo o las
Juntas Administradoras Locales –JAL– en Bogotá). Caracas es el único caso en que hay
una distancia de diez años entre el proceso de descentralización y la promoción de
instituciones participativas’’.174
En definitiva, observamos que las variables analizadas han influido en la
emergencia de la oferta de PCI (demanda ciudadana y voluntad política), pero luego las
relaciones entre el nivel local y el nacional y/o la institucionalización y polarización del
172 Ibídem 173 Ibídem. 174 Ibíd., 28.
80
sistema de partidos han operado en todos los contextos (desde abajo o desde arriba),
limitando, condicionando o incluso bloqueando el funcionamiento de las instituciones
participativas. 175
Capítulo Tercero
La participación ciudadana en la formulación de políticas
públicas. Análisis en los gobiernos parroquiales rurales de
Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha
3.1. Metodología
El presente capítulo consiste en la extracción de información en territorio sobre
el ejercicio del derecho de la participación ciudadana y su relación con la formulación
de las políticas públicas locales, en las parroquiales rurales de: Pimocha, perteneciente
al cantón Babahoyo, provincia de Los Ríos; Tres de Noviembre, perteneciente al cantón
La Joya de Los Sachas, provincia de Orellana; y, Gonzalo Pizarro, perteneciente al
cantón Gonzalo Pizarro, provincia de Sucumbíos. Esta información ha sido recabada a
nivel institucional, de autoridades parroquiales rurales y de la ciudadanía en general.
La información extraída se realiza mediante la aplicación de entrevistas y
encuestas dirigidas a las autoridades que conforman la junta parroquial rural, compuesta
por el presidente, vicepresidente y tres vocales, con una demarcación temporal que va
entre mayo de 2014, fecha en la que las autoridades de elección popular iniciaron su
periodo, hasta el año 2017, en el que culminó la recolección y procesamiento de datos
para la preparación de esta tesis. Dicha información se remite al periodo gubernativo
vigente: mayo de 2014 a mayo de 2019. Adicionalmente, se extrajo información in situ
en un número de diez personas por cada parroquia, donde intervienen hombres y
mujeres en calidad de dirigentes de las comunidades y/o recintos, representantes de
organizaciones sociales y la ciudadanía.
En cada gobierno parroquial se analiza la documentación concerniente a: las
actas de Asambleas Parroquiales, de conformación del Consejo de Planificación
Parroquial; normas de carácter resolutivo y reglamentario, sobre la aplicación de los
175 Ibíd., 37.
81
mecanismos de la participación ciudadana; y, convenios suscritos con los otros niveles
de gobierno (GAD´s provinciales y municipales) y con otras instituciones públicas, que
dan cuenta del cumplimiento de sus funciones y competencias exclusivas. Finalmente,
se evalúa el nivel de la participación ciudadana en cada parroquia rural, por parte de las
autoridades y la ciudadanía en general, mediante la aplicación de una encuesta, por
persona, que permita acreditar de manera más cercana la intensidad de dicha
participación.
Toda la información extraída en territorio se obtiene de los cuatro objetivos
planteados en el proyecto de investigación, que se detallan a continuación: 1)
Determinar si en la gestión administrativa que aplican los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Parroquiales Rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y
Pimocha, conforme al ejercicio de sus competencias y capacidad presupuestaria, han
implementado un sistema de participación ciudadana; 2) Establecer si las
organizaciones comunitarias, recintos, barrios y ciudadanía parroquial de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de
Noviembre y Pimocha, están cumpliendo con el ejercicio del derecho de participación
ciudadana, de manera protagónica en la toma de decisiones, la planificación y gestión
de los asuntos públicos y en el control social de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Parroquiales Rurales, para la elaboración de los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial, y la formulación de políticas públicas; a través del Consejo de
Planificación Parroquial; 3) Identificar los planes, programas y/o proyectos que llevan a
cabo los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de Gonzalo
Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, dentro de sus Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PDOT), para determinar la definición de políticas públicas
sectoriales al servicio del ciudadano rural; y, 4) Evaluar el nivel de participación
ciudadana en las comunidades de las parroquias rurales de: Gonzalo Pizarro, Tres de
Noviembre y Pimocha, para determinar si existe o no una real participación.
La metodología aplicada por objetivo se ha determinado de la siguiente manera:
para el objetivo uno, se aplicó entrevista a las autoridades parroquiales mediante grupo
focal, de igual manera a los representantes de las comunidades y/o recintos y a los
representantes de organizaciones sociales. Concomitantemente se analizó la
82
documentación institucional para corroborar lo dicho por las autoridades, y conocer las
dinámicas aplicadas en cuanto a la implementación de un sistema de participación
ciudadana, que manda el COOTAD.
Para el objetivo dos, se analizó la documentación relativa a la gestión
institucional de los gobiernos parroquiales rurales sobre el ejercicio de la participación
ciudadana para la elaboración de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PDOT), contenida en las actas de Asambleas Parroquiales, actas de conformación del
Consejo de Planificación Parroquial, actas de socialización de actualización de los
PDOT, y resoluciones de la Junta Parroquial de aprobación de los PDOT.
Documentación que sirvió para determinar si la ciudadanía interviene en la toma de
decisiones, la planificación y gestión de los asuntos públicos, inclusive en el control
social de las autoridades parroquiales.
Para el objetivo tres, se entrevistó a las autoridades y representantes de
organizaciones sociales para conocer de los planes, programas y/o proyectos que llevan
a cabo los gobiernos parroquiales rurales, sobre la base del cumplimiento de sus
competencias exclusivas. Además, se revisó convenios suscritos con otros niveles de
gobierno, y demás instituciones públicas.
Para el cuarto objetivo, se aplicó una encuesta por persona en cada
circunscripción parroquial motivo de estudio, para evaluar el nivel de participación
ciudadana de las autoridades parroquiales como de ciudadanía en general, para
determinar si existe verdadera participación ciudadana en territorio.
Toda la información extraída en el territorio versa sobre una realidad
heterogénea de cada parroquia rural, lo que le hace interesante a la presente
investigación, la misma que ayudará a conocer y entender las dinámicas aplicadas sobre
el ejercicio del derecho de la participación ciudadana impulsado por las autoridades
parroquiales y el respeto y empoderamiento que pueda mostrar la ciudadanía en general
al respecto. Determinado aquello, se sabrá si la institucionalidad parroquial ha creado
verdadera política pública local, sostenible en el tiempo, sobre la participación
ciudadana.
83
3.2. Resultados
3.2.1. Objetivo 1.- Determinar si en la gestión administrativa que aplican los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de Gonzalo Pizarro, Tres
de Noviembre y Pimocha, conforme al ejercicio de sus competencias y capacidad
presupuestaria, han implementado un sistema de participación ciudadana
Antes de abordar este objetivo es preciso delimitar el ámbito del sistema de
participación ciudadana que supone emprender con una nueva gestión del Estado central
y de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, que estén abiertos a la intervención de
la ciudadanía, de las organizaciones y movimientos sociales en la administración
democrática directa de los bienes y recursos públicos y en la toma de decisiones de
interés público, expresiones que concurrentes a la democracia representativa, coadyuven
al propósito de asegurar calidad en las decisiones de las autoridades, legitimidad de las
acciones públicas y respaldo ciudadano a la gobernabilidad.176
El sistema de participación ciudadana aplicado desde los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Parroquiales Rurales se manifiesta en instancias de participación,
autónomas, dinámicas e inclusivas, donde se respeta la interculturalidad y la
plurinacionalidad. Esto permite una participación amplia, donde intervienen actores,
instituciones, políticas, normativa, espacios, instancias y mecanismos que posibiliten el
ejercicio del derecho de participación de la ciudadanía.177
El COOTAD en el artículo 64, letra c), establece como una de las funciones de
los gobiernos parroquiales rurales, implementar un sistema de participación ciudadana
para el ejercicio de los derechos y avanzar en la gestión democrática de la acción
parroquial. Dicho sistema debe poseer una estructura y denominación propia, regulado
por acto normativo del gobierno parroquial, según lo dispone el artículo 304 del citado
Código.
Con el mandato antes expuesto, los gobiernos parroquiales rurales de Gonzalo
Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, han sabido implementar un sistema de
participación ciudadana. Lo que permite verificar que cada GAD Parroquial es
176 Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), “Sistema Nacional de Participación”, (mayo de 2016), 7, <http://www.cpccs.gob.ec/wp-content/uploads/2017/02/Definicion.pdf> 177 Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), “Sistema Nacional de Participación”, ibíd., 9.
84
homogéneo, en cuanto al régimen al que pertenecen, autonomía, asignación de
competencias y de recursos. Y heterogénea, en aspectos como territorio, costumbres,
presupuestos y dinámicas de trabajo. La articulación de trabajo entre autoridades y la
ciudadanía responde a dinámicas propias de cada territorio, que se sostienen en base al
derecho de libertad, para poder interactuar con la ciudadanía.
Uno de los mecanismos más utilizados en territorio como expresión de la
participación ciudadana, que constituye una de las piezas principales del sistema de
participación ciudadana en los gobiernos parroquiales, es la Asamblea Parroquial.
Instancia de participación donde intervienen autoridades parroquiales, funcionarios,
representantes de las organizaciones sociales, representantes de las comunidades y/o
recintos, y ciudadanía en general. Esta instancia se sustenta en el artículo 100 de la
Constitución178 y en el artículo 304 del COOTAD.
Análisis de la documentación
Los gobiernos parroquiales rurales de Pimocha179 y Tres de Noviembre,180 tienen
normado mediante resolución de su respectiva junta parroquial, la conformación y
funcionamiento del sistema de participación ciudadana.
Respecto del gobierno parroquial de Gonzalo Pizarro, la regulación se encuentra
en proceso de elaboración con el apoyo del Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social (CPCCS), de la provincia de Sucumbíos. Esto no significa que el
indicado gobierno parroquial no tenga un sistema de participación, pues, al contrario, ha
procurado implantarlo a tal punto que la Asamblea Parroquial mediante acta de fecha 3
178 CRE, art. 100. “En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos. La participación en estas instancias se ejerce para: 1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía. 2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo. 3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos. 4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. 5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación. Para el ejercicio de esta participación se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía.” 179 Resolución S/N que establece la conformación del Sistema de Participación Ciudadana, del 02 de octubre de 2014, firmada por los miembros de la Junta Parroquial. 180 Resolución S/N que conforma y regula el funcionamiento del Sistema de Participación Ciudadana y Control Social del Gobierno Parroquial Tres de Noviembre, del 08 de enero de 2016, firmada por los miembros de la Junta Parroquial.
85
de septiembre de 2014, aprobó la Directiva de la Asamblea Local Ciudadana, instancia
de participación conformada por un coordinador, una secretaria y cinco vocales, todos
ciudadanos electos de entre los representantes de las comunidades de la parroquia. Lo
dicho permite acreditar que la ausencia de regulación sobre el funcionamiento del
sistema de participación ciudadana no necesariamente influye negativamente en la
participación colectiva parroquial rural, ya que, en la práctica, las tres parroquias rurales
con el apoyo de sus respectivos gobiernos parroquiales mantienen conformado
instancias de participación de la ciudadanía con estructuras de base propias, es el caso
de la asamblea local ciudadana, que con su directiva, como ha quedado señalado, sirve
de canal articulador con las demás comunidades y/o recintos a través de sus
representantes. Esta instancia tiene la obligación de coordinar acciones con las
autoridades parroquiales rurales.
En la parroquia Tres de Noviembre figura expresamente que la Asamblea
Parroquial es la máxima instancia de deliberación, de decisión e interlocución del
sistema de participación que incide en el ciclo de las políticas públicas locales, la
prestación de servicios, la gestión territorial, la rendición de cuentas y la promoción de
la participación ciudadana y control social,181 conforme consta de la Resolución de la
Junta Parroquial donde se reglamenta la conformación, regulación y funcionamiento del
Sistema de Participación Ciudadana del Gobierno Parroquial Tres de Noviembre.
En este contexto, la Asamblea Parroquial se encuentra integrada por: 1) El
presidente del gobierno parroquial, quien la preside; 2) Los miembros del gobierno
parroquial; y, 3) Los representantes, principal y suplente de: las comunidades; barrios;
asociación de productores agropecuarios; clubes deportivos; adultos mayores; personas
con capacidades diversas; jóvenes; niños y niñas de la parroquia; y, grupos culturales.182
La Asamblea Parroquial es parte del sistema de participación que procura ser a toda
costa inclusiva. Característica que se toma en cuenta a todas las organizaciones sociales
y ciudadanía en general de la parroquia, incluyendo la representación de niños y niñas,
jóvenes, personas con discapacidad, adultos mayores y grupos culturales.
181 Ibíd, art. 6. “Asamblea Parroquial”. 182 Ibíd, art. 7. “Integración”.
86
Además, la parroquia rural Tres de Noviembre cuenta con otras instancias de
participación como las Asambleas Locales Ciudadanas (ALC) y los mecanismos de
participación ciudadana y control social como, la silla vacía, la iniciativa popular
normativa, las veedurías ciudadanas y los cabildos populares. La ciudadanía a través de
los representantes de las comunidades y organizaciones en general, por cuenta propia
eligen la directiva denominada Asamblea de Participación Ciudadana Parroquial
(APCP), integrada por: un presidente, un vicepresidente, un secretario y un tesorero,
elegidos mediante Asamblea del 29 de agosto de 2014, constante en acta.
Paralelamente, el gobierno parroquial de Pimocha, a través de la junta parroquial
expide la Resolución de Conformación del Sistema Parroquial de Participación
Ciudadana, mediante la cual crea instancias de participación para que la ciudadanía
exprese y aporte con propuestas para la toma de decisiones. Entre las instancias están: la
Asamblea Ciudadana Parroquial, el Comité Sectorial, las Audiencias Públicas, la Silla
Vacía, los Consejos Consultivos; y, el Consejo de Planificación Parroquial. El Art. 25
de dicha resolución define a la Asamblea Parroquial de la siguiente manera:
El Gobierno Parroquial de Pimocha, promoverá la creación de la Asamblea
Ciudadana Parroquial, como máximo espacio de deliberación pública entre las ciudadanas y ciudadanos, a fin de fortalecer sus capacidades colectivas de interlocución con las autoridades, de rendir informes sobre las actividades para conocer y pronunciarse sobre el presupuesto participativo y otras que el ejecutivo considere necesaria, para de esta forma conseguir que las políticas públicas, la prestación de servicios, y en general la gestión parroquial, sea orientada al progreso y desarrollo de la parroquia rural. La Asamblea se organiza con representantes del territorio, de acuerdo a la
extensión territorial. Para este fin la junta parroquial de Pimocha busca los mecanismos
para que se articule un sistema apropiado para la convocatoria y conformación de la
asamblea, observando los principios de pluralidad, interculturalidad e inclusión de las
organizaciones sociales y de la ciudadanía.
La Asamblea Parroquial elabora su propia reglamentación, e informa a la
autoridad parroquial, inclusive designa a tres representantes para conformar el Consejo
de Planificación Parroquial, según lo dispone en el Art. 25 de dicha resolución.
87
La titularidad de la Asamblea Ciudadana Parroquial le corresponde a la
ciudadanía, aun así, el presidente del GAD Parroquial puede convocar a través de la
secretaría parroquial, por lo menos dos veces al año.
Aparte de la resolución citada, la junta parroquial de Pimocha, mediante
Resolución del 02 de octubre de 2014, reglamenta la Integración, Organización y
Funcionamiento de la Asamblea Parroquial, y regula los mecanismos de participación
ciudadana como la silla vacía y las audiencias públicas. El artículo 4 de dicha
Resolución establece:
La Asamblea Parroquial de Pimocha estará integrada por: funcionarios públicos de elección popular, principales y alternos, representantes de las organizaciones sociales, turísticas, educativas, religiosas, deportivas y los dirigentes de los diferentes barrios y recintos de la parroquia sin discriminación.
Los que integren la Asamblea Parroquial de Pimocha deben estar domiciliados
en la parroquia, en goce de sus derechos civiles y políticos, empadronados en los
correspondientes registros electorales de la última elección. Que residan por lo menos
un año en la parroquia. Condiciones que constan regulados mediante reglamentación.
Esta instancia de participación lidera directamente el GAD parroquial rural, a diferencia
de Asamblea Ciudadana Parroquial, en donde la titularidad le corresponde a la
ciudadanía.
La Asamblea Parroquial es la instancia principal de participación más utilizada
por los gobiernos parroquiales rurales, al momento de tratar los temas como: los
Presupuestos Participativos (PP), la conformación del Consejo de Planificación
Parroquial Rural, la socialización de los PDOT parroquial, la Rendición de Cuentas, etc.
Para los gobiernos parroquiales rurales de Pimocha, Tres de Noviembre y
Gonzalo Pizarro, la Asamblea Parroquial es la máxima instancia de participación, de
deliberación, decisión e interlocución del sistema de participación El presidente o
presidenta presiden la Asamblea Parroquial. Tiene la obligación de convocar cada seis
meses, en forma ordinaria, y extraordinaria cuando lo amerite, de acuerdo a la
normativa interna.
88
Los gobiernos parroquiales rurales, tienen aprobado otros espacios de
participación como: los Comités Sectoriales, las Audiencias Públicas, la Silla Vacía, los
Consejos Consultivos, que constan en la reglamentación. Pero en la práctica, no fue
verificable en documentos, por lo que aplican única y directamente las Asambleas
Parroquiales. Como mecanismo principal del sistema de participación ciudadana.
Entrevistas a las autoridades y representantes de las comunidades y
organizaciones sociales
De las entrevistas realizadas a las autoridades de los gobiernos parroquiales
rurales se obtiene lo siguiente:
El presidente del gobierno parroquial Tres de Noviembre ratifica la participación
ciudadana, pero confiesa que en algunos casos “la ciudadanía muestra poca importancia,
y se supone que es por la confianza que tienen hacia sus autoridades”, por lo que pide a
la ciudadanía que se empodere de su trabajo, ya que es un ente fiscalizador de las
autoridades. De ahí que, “la ciudadanía está consciente del trabajo de las autoridades”.
De la misma manera, el presidente del gobierno parroquial de Pimocha, declara
que se ha cumplido con el mandato del Art. 304 del COOTAD, de normar el sistema de
participación ciudadana, a través de la Asamblea Parroquial, con aplicación del
principio de alternabilidad y con elección cada dos años a los representantes.
Finalmente, el presidente del gobierno parroquial de Gonzalo Pizarro también va
en la línea que procura fortalecer la participación mediante el apoyo de la ciudadanía y
dirigentes de las comunidades en las Asambleas Parroquiales, con el aporte del Consejo
de Participación Ciudadana y Control Social de la provincia de Sucumbíos. En la
parroquia de Gonzalo Pizarro se está trabando conjuntamente con los vocales y
funcionarios en una campaña de concientización en favor de la ciudadanía, para que
exista interés colectivo de la gestión que realiza el GAD parroquial.
El aporte de este objetivo se lo ubica en las dinámicas de participación
ciudadana aplicadas en cada parroquia rural en articulación con las autoridades
parroquiales, siendo la Asamblea Parroquial la instancia que lidera los procesos de
articulación y participación ciudadana, de manera inclusiva, con todas las
organizaciones sociales y ciudadanía en general, al momento de tratar los asuntos de la
89
gestión administrativa de competencia parroquial, como son: los presupuestos
participativos, el proceso de rendición de cuentas, la conformación de los Consejos de
Planificación Parroquial, las socialización de los PDOT, entre otros.
La documentación y las entrevistas dan cuenta de que los gobiernos parroquiales
rurales de Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo Pizarro, tienen normado y aplican un
sistema de participación ciudadana, acorde a la realidad de cada parroquia.
3.2.2. Objetivo 2.- Establecer si las organizaciones comunitarias, recintos,
barrios y ciudadanía parroquial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Parroquiales Rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, están
cumpliendo con el ejercicio del derecho de participación ciudadana, de manera
protagónica en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos públicos
y en el control social de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales
Rurales, para la elaboración de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y la
formulación de políticas públicas.
Como se había señalado, el Art. 28 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas (COPFP), manda a que los gobiernos parroquiales rurales, mediante
acto normativo, conformen el Consejo de Planificación Parroquial, que estará
integrado por: 1. El presidente de la junta parroquial; 2. Un representante de los vocales
de la junta parroquial; 3. Un técnico ad honorem o servidor designado por el presidente
de la junta parroquial; y, 4. Tres representantes delegados por las instancias de
participación, de conformidad con lo establecido en la ley y sus actos normativos
respectivos. Esto en concordancia con lo dispuesto en el Art. 304 inciso final del
COOTAD, que manda a que sea el sistema de participación ciudadana quien designe a
los representantes de la ciudadanía a los consejos de planificación del desarrollo
correspondientes.
En esa dinámica, los gobiernos parroquiales rurales de Pimocha, Tres de
Noviembre y Gonzalo Pizarro han dado cumplimiento al mandato del Art. 28 del
COPFP, en cuanto a designar en cada parroquia el Consejo de Planificación Parroquial,
a través de una Asamblea Parroquial. Siendo el primer requisito que deben cumplir los
gobiernos parroquiales sobre dicha implementación.
90
La Constitución y la ley reconocen a la ciudadanía el derecho de participar en la
elaboración de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) de la
parroquia rural. Participación que se la realiza a través del Consejo de Planificación
Parroquial que integran autoridades y ciudadanía. Es un procedimiento preestablecido
donde el Consejo de Planificación debe liderar la socialización de los PDOT y presentar
un informe con las observaciones, de haberlas, para que la junta parroquial los discuta y
apruebe, tarea extendida también para su actualización.
Análisis de la documentación
De la revisión efectuada a la documentación de los gobiernos parroquiales se
obtiene que, el gobierno parroquial de Pimocha cuenta con la Resolución que
reglamenta la integración, organización y funcionamiento del Consejo Parroquial de
Planificación de Pimocha, aprobado por la junta parroquial el 02 de octubre de 2014. En
el documento se establece un procedimiento para integrar el Consejo de Planificación
mediante la Asamblea Parroquial, las funciones y demás requisitos que demanda el
procedimiento parlamentario. Todo el proceso es presidido por el presidente de la junta
parroquial.
En la indicada parroquia, mediante Resolución del Consejo de Planificación
Parroquial de fecha 09 de octubre de 2015, se resuelve: “Emitir resolución favorable en
torno a las prioridades estratégicas de desarrollo de la actualización de los contenidos
del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Parroquia de Pimocha del
cantón Babahoyo, validando el diagnóstico, los objetivos, indicadores, metas y el Banco
de Proyectos”. Seguidamente remite la resolución a la junta parroquial y ésta con fecha
14 de octubre de 2015, resuelve aprobar la actualización de los PDOT y dispone su
publicación en la página web de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES).
En este punto me permito resaltar algo importante en la resolución invocada, ya
que la junta parroquial autoriza al ejecutivo la conformación de un equipo técnico que
efectúe la revisión periódica del cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en
el PDOT. Esto significa crear conciencia para que dicha planificación que consta en los
PDOT parroquial se cumpla, sobre todo se den los resultados esperados. De esta
manera, el GAD Parroquial de Pimocha, en articulación con la ciudadanía, según
91
respaldo documental, ha cumplido con el proceso de conformación del Consejo,
socialización y aprobación de los PDOT.
En cuanto al gobierno parroquial Tres de Noviembre, existe el acta de la
Asamblea Parroquial donde se conforma el Consejo de Planificación y Ordenamiento
Territorial de la parroquia. En la asamblea participaron 14 comunidades de las 17 que
constan en el registro; dos organizaciones sociales: la una denominada “Organización
de Cacaoteros Tres de Noviembre” y la otra “Grupo de Mujeres: Las Emprendedoras”;
y, la Directiva de la Asamblea Parroquial Ciudadana (APC). Con ello se pone en
evidencia el trabajo de forma articulada entre autoridades parroquiales y la ciudadanía
en general. Se constata la preocupación de las autoridades por liderar el proceso de
conformación del consejo de forma correcta, según consta en el oficio circular No. 093-
Circ.GADPRTN-JP-P-2014 del 22 de agosto de 2014, donde el presidente del GAD
parroquial invita a los presidentes de las comunidades y organizaciones de la parroquia
a participar de la Asamblea Parroquial para la conformación del Consejo de
Planificación. Dicho oficio constituye constancia de que la principal autoridad
parroquial incluye en su trabajo a la ciudadanía.
Según acta del Consejo de Planificación de fecha 10 de diciembre de 2015,
firmado por dicha instancia, se aprueba la Actualización del Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial de la parroquia Tres de Noviembre, haciendo el presidente
algunas observaciones para que sean incorporadas en el documento definitivo.
Observaciones efectuadas a la empresa consultora contratada (ENDAVANT S.A.),
quién socializó su contenido en base a seis componentes: biofísico; socio cultural;
económico; asentamientos humanos; movilidad, energía y conectividad; y, político-
institucional y participación ciudadana.
Mediante acta No. 26-2015 de fecha 11 de diciembre de 2015, la junta
parroquial Tres de Noviembre, en sesión ordinaria, aprueba el PDOT de la parroquia,
previa socialización a cargo de la empresa contratada. Aquí existen varios aspectos
interesantes que conviene resaltar: en el orden del día de la convocatoria, previo a la
sesión de junta parroquial, consta la socialización de los PDOT, lo que significa que
existe preocupación de las autoridades por promover la participación ciudadana, ya que,
en el acta del Consejo de Planificación del 10 de diciembre de 2015, citado en el párrafo
92
anterior, el ejecutivo hizo observaciones, las que se enmarcan como parte del deber de
constatar las correcciones efectuadas por la empresa contratada. De esta manera, el
GAD Parroquial Tres de Noviembre, en articulación con la ciudadanía, según respaldo
documental, ha cumplido con el proceso de conformación del Consejo, socialización y
aprobación de los PDOT.
Finalmente, el gobierno parroquial de Gonzalo Pizarro obra en la misma tónica
para la elaboración y aprobación de sus PDOT, tal como consta en el Acta del Consejo
de Planificación del 26 de octubre de 2015, donde dicha instancia, por unanimidad,
aprueba la socialización de la actualización de los PDOT de Gonzalo Pizarro, previa
socialización del equipo consultor, cumpliendo así con lo determinado por la ley.
Mediante acta de Asamblea Parroquial del 27 de octubre de 2015, la junta
parroquial resuelve aprobar por unanimidad la actualización de los PDOT de la
parroquia de Gonzalo Pizarro, previa socialización a cargo del equipo consultor
contratado. Existen varios aspectos interesantes que igualmente mencionamos, como el
de la socialización que consta en el orden del día, lo que pone en evidencia la
planificación. Aquí, igualmente se constata que la consultora ha socializado la
información contenida en el PDOT, lo que significa que existe preocupación de las
autoridades para promover la participación ciudadana a través de ese ejercicio de
socialización. De esta manera, el GAD Parroquial de Gonzalo Pizarro, en articulación
con la ciudadanía, según respaldo documental, ha cumplido con el proceso de
conformación del Consejo de Planificación, socialización y aprobación del PDOT.
Entrevistas a los representantes de las comunidades y organizaciones
sociales
Para efectuar las entrevistas a este sector se tomó en cuenta a las personas que
conocen el territorio y que tienen o hayan tenido alguna representatividad. Intervienen
10 personas por parroquia, entre representantes de las comunidades y/o recintos,
representantes de organizaciones sociales y la ciudadanía. A continuación, se detallan
las preguntas formuladas: ¿La ciudadanía tiene conocimiento de su derecho a participar
de manera protagónica en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los
asuntos públicos y, en el control social del GAD Parroquial? ¿Es espontánea la
participación?
93
Como resultado, en la parroquia Tres de Noviembre, nueve personas
respondieron que “si conocen”, corroborando con sus comentarios: que el presidente
convoca a los líderes y lideresas comunitarios, pero éstos no convocan, ni mucho menos
informan a sus comunidades, entendiendo que los líderes y/o presidentes de las
comunidades son los portavoces. Otros aducen que falta más diálogo entre autoridades y
ciudadanía. Están conscientes que falta interés en la ciudadanía para participar en los
asuntos del gobierno parroquial, a sabiendas que la convocatoria está dirigida no sólo a
los representantes de las comunidades sino a la ciudadanía en general. Además, se
aduce falta de tiempo por causa de las ocupaciones diarias, lo que impide al ciudadano
participar apropiadamente en el proceso. Una sola persona supo manifestar que no
conoce, ya que el presidente toma en cuenta únicamente a dirigentes.
De la misma manera, los entrevistados manifiestan que la participación
ciudadana es espontánea, mas no obligada. La misma ciudadanía acepta que, cuando la
autoridad convoca a los representantes de las comunidades y/o recintos se sienten
representados por ellos, no sin dejar de admitir que una participación más activa está
condicionada también a las ocupaciones y actividades cotidianas del ciudadano.
Similar criterio se evidencia en la parroquia de Pimocha frente a los mismos
interrogantes, ya que afirman conocer del derecho de participación ciudadana y que las
autoridades cuentan con la ciudadanía. A través de los líderes, la junta parroquial
conoce las necesidades de los recintos, por lo que el presidente convoca a la ciudadanía
para planificar las obras en las comunidades. El trabajo se genera en todos los recintos y
no solo en la cabecera parroquial.
En el caso de la parroquia de Gonzalo Pizarro, los entrevistados también
expresan tener conocimiento del derecho a la participación ciudadana. El representante
de la comunidad informa a los ciudadanos de las reuniones que mantiene con las
autoridades de la junta parroquial. La población realmente se interesa y participa del
presupuesto y de los proyectos que ejecuta el gobierno parroquial, ya que existe buena
relación entre los dirigentes de las comunidades y las autoridades, pero recomiendan
que “no sectoricen la participación, que cuenten también con los jóvenes”. Cuando la
institución convoca, la ciudadanía, los dirigentes y autoridades participan, incluso en
mingas. De igual manera, afirman que todavía persiste en el imaginario colectivo la idea
94
del beneficio asociado a la participación expresado en la provisión de alimentación y
bebida con ocasión del desarrollo de las asambleas, y en ello las autoridades actuales se
encuentran trabajando arduamente para erradicar esa mala práctica. Por otro lado, el
factor económico ha sido más bien un limitante para que la ciudadanía no participe, ya
que hay comunidades muy alejadas. Pese a todo, hay mayor conciencia de la ciudadanía
de su derecho a participar.
Otros de los interrogantes fueron: a) ¿Las autoridades trabajan con la ciudadanía,
o sólo informan en cuanto a la elaboración de los PDOT?; y, b) ¿Se cuenta con los
líderes de los recintos y/o con la ciudadanía en general?
Para la pregunta a) los entrevistados afirman que las autoridades efectivamente
trabajan con la ciudadanía para elaborar los Planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (PDOT), en todas las comunidades, siendo sobre todo un trabajo
comunicativo. Los pedidos inclusive se canalizan a través de oficio, y de no ser suya la
atribución los reconduce ante las instituciones y niveles de gobierno competentes. Se
trata de una gestión de puertas abiertas. Para la pregunta b) se señala que la
convocatoria es amplia con un llamamiento a la ciudadanía en general para elaborar los
PDOT de la parroquia.
Con la documentación y las entrevistas realizadas, se determina que las
comunidades, organizaciones sociales, y ciudadanía en general, de forma individual y/o
colectiva, intervienen en los asuntos de la gestión administrativa de los gobiernos
parroquiales rurales, planificando el desarrollo y ejerciendo control de la gestión de las
autoridades, mediante las distintas instancias y mecanismos de participación como son:
la Asamblea Parroquial y el Consejo de Planificación para la socialización y aprobación
de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT).
Es un proceso que implica un redimensionamiento de la noción de participación
que involucra tanto a autoridades como a la ciudadanía en la toma de decisiones de
interés público. La planificación institucional ya no se la hace desde un escritorio, sino
desde el territorio. La autoridad conoce sus comunidades y por ende sus necesidades;
participa y planifica del presupuesto con ellos. La autoridad parroquial ha dado un salto
cualitativo en cuanto a prestar un servicio de calidad a la ciudadanía que ha tenido como
95
soporte su propia participación en instancias deliberativas que permiten poner el acento
en cuestiones que atañen al interés de la parroquia en su conjunto.
En este marco, las autoridades parroquiales y la ciudadanía están creando
política pública local de participación y discusión de los asuntos de interés público que
conlleva también control social, al participar en las asambleas parroquiales, en el
consejo de planificación, en las rendiciones de cuentas y demás mecanismos que
permiten transparentar el manejo de la cosa pública.
3.2.3. Objetivo 3.- Identificar los planes, programas y/o proyectos que llevan a
cabo los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de Gonzalo
Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, dentro de sus Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PDOT), con los que se pone en evidencia las políticas
públicas sectoriales dispuestas al servicio del ciudadano rural.
Los gobiernos parroquiales rurales de Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo
Pizarro, en función de sus competencias exclusivas han sabido generar políticas
públicas locales plasmadas primariamente en sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (PDOT) para su posterior ejecución de manera directa y/o mediante convenio
con los otros niveles de gobierno y demás instituciones públicas, en beneficio de las
comunidades y/o recintos de la parroquia. A continuación, se detallan los ejes de trabajo
en los casos analizados:
De la revisión de la documentación, el gobierno parroquial Tres de Noviembre
ha centrado su gestión en tres ejes principales, como: 1) El mantenimiento vial, ya que
existen vías de acceso a todas las comunidades de la parroquia. Se da mantenimiento
con la maquinaria del GAD Parroquial, y en convenio con el Gobierno Provincial de
Orellana (GAPO). 2) El desarrollo productivo en el sector agrícola con productos como:
arroz, maíz, plátano verde, malanga (fruta), café, y cacao. También entran los proyectos
de criadero de ganado bovino y de peces. La ejecución es independiente, y en convenio
con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGAP). 3) Gestión a los grupos de
atención prioritaria, como son los proyectos en beneficio de las personas adultos
mayores, en convenio suscrito con el Ministerio de Inclusión Económica y Social
(MIES). Ambas partes contribuyen con un aporte económico para brindar un mejor
servicio al adulto mayor, impartiendo charlas, realizando actividades de manualidades,
96
baile, terapias y chequeos dentales, éste último mediante convenio con el GAD
Municipal. Asisten entre 30 a 40 adultos mayores a las instalaciones del GAD
Parroquial en el horario de 08H00 a 13H00, todos los días jueves. La alimentación
asume el GAD Parroquial, y el traslado de los adultos mayores va por su propia cuenta.
Los tres ejes constan dentro de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PDOT) parroquial.
El gobierno parroquial de Pimocha centra su trabajo en cuatro ejes: 1) La gestión
productiva en el sector agropecuario, donde constan los proyectos de criaderos porcinos,
avícolas y piscícolas, ejecutados directamente y en convenio con el GAD Provincial de
Los Ríos, proyectos que se encuentran en ejecución. 2) El mantenimiento vial, en
convenio suscrito con el GAD Provincial, a favor de varias comunidades de la
parroquia. El GAD Parroquial no ejecuta directamente ya que la autoridad aduce que no
es una competencia directa. 3) Construcción y mantenimiento de infraestructura, donde
consta: la regeneración urbana en la cabecera parroquial, como el parque, el malecón y
el monumento a la entrada de la parroquia; y, la construcción de casas comunales y
canchas deportivas en algunos recintos. 4) Gestión a los grupos de atención prioritaria,
como son los proyectos en beneficio del adulto mayor, los Centros Infantiles del Buen
Vivir “CIBV” en varias comunidades y a personas con discapacidad, previa supervisión
de las autoridades. Los cuatro ejes constan dentro de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial.
Finalmente, el gobierno parroquial de Gonzalo Pizarro ha generado políticas
públicas locales en cuanto a cinco ejes: 1) El mantenimiento vial; 2) La gestión
productiva; 3) En el ámbito social, cultural y deportivo, donde se incluye a las personas
que pertenecen al grupo de atención prioritaria, como son los niños/as, adolescentes,
adultos-mayores y personas con discapacidad; 4) La infraestructura; y, 5) La
investigación.
Todos los ejes citados constan dentro de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial, los mismos que han sido tratados en
asambleas parroquiales ampliadas. En el caso de la infraestructura, cada año resultan
beneficiadas distintas comunidades con el propósito de cubrir las demandas de toda la
circunscripción territorial parroquial.
97
Con lo expuesto, del ejercicio realizado se corrobora de la asamblea parroquial y
del consejo de planificación los espacios para la formulación de políticas públicas entre
las autoridades parroquiales y la ciudadanía a través del proceso de elaboración,
discusión y socialización del PDOT.
3.2.4. Objetivo 4.- Evaluar el nivel de participación ciudadana en las parroquias
rurales de Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo Pizarro para determinar si existe o
no verdadera participación.
De las encuestas realizadas a las autoridades de los Gobiernos Parroquiales de
Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo Pizarro (presidentes, vicepresidentes y
vocales), y ciudadanía (representantes de las comunidades y/o recintos, organizaciones
sociales y ciudadanía en general), para evaluar el nivel de participación ciudadana se
describen los siguientes resultados:
Parroquia de Pimocha
a) Resultado de las autoridades
Según las encuestas, las autoridades de la parroquia de Pimocha marcaron el
nivel No. 6, explicando que la ciudadanía tiene el derecho a conocer la planificación y
el presupuesto del GAD parroquial, pero también la necesidad de observar la estructura
institucional. Se planifica la participación para luego socializar las obras en beneficio de
las comunidades, porque hay comunicación, participación y actuación.
b) Resultado de la ciudadanía
De los diez encuestados: una persona marcó el nivel No. 4, explicando que el
trabajo de las autoridades es comunicativo. Existe una planificación y la gente apoya la
gestión. Dos personas marcaron el nivel No. 5, dando a conocer que las autoridades se
reúnen en los recintos para informarse de las necesidades, conversar y buscar las formas
de ayudar. Finalmente, siete personas marcaron el nivel No. 6, explicando que el trabajo
de las autoridades es comunicativo. Existe coordinación y trabajo entre autoridades y
ciudadanos. El presidente cuenta con la ciudadanía para planificar las obras y los
proyectos.
98
c) Cuadro de resultados
Cuadro 1
Niveles de participación ciudadana No. Niveles de participación ciudadana Autoridades Ciudadanía
1 La participación ciudadana es utilizada para
intereses particulares de las autoridades del GAD Parroquial
2 Para promover la participación ciudadana, no siempre las autoridades dicen la verdad
3 La participación ciudadana es aparente 4 La participación ciudadana se da sólo cuando
existen obras de infraestructura en las comunidades
Una persona 5 La participación ciudadana es informada y
consultada por las autoridades del GAD Parroquial Dos personas
6 La participación ciudadana es planificada con las comunidades, pero liderada por las autoridades del GAD Parroquial
Presidente Vicepresidente Primer vocal
Segundo vocal Tercer vocal
Siete personas
7 La participación ciudadana se da por iniciativa de la ciudadanía de las comunidades
8 La participación ciudadana es promovida por la ciudadanía y coordinada con las autoridades del GAD Parroquial
9 Otro tipo de modalidad Fuente: Encuesta realizada a las autoridades y ciudadanía de la parroquia rural de Pimocha. Elaboración propia.
Parroquia Tres de Noviembre
a) Resultado de las autoridades
Según las encuestas, el primer vocal marcó el nivel No. 5, y explica que como
autoridad se trabaja en función de las necesidades de las distintas comunidades. A
diferencia del presidente, vicepresidente y segundo vocal, que marcaron el nivel No. 6,
explicando, en su orden, que los recursos del pueblo son para ser considerados a través
de la socialización con los ciudadanos, y los planes, programas y proyectos son
ejecutados a través de la planificación y priorización de las comunidades. Como
autoridades tienen la obligación de atender a todos. Por el contacto con las comunidades
se tiene confianza con la sociedad para un mejor desarrollo.
b) Resultado de la ciudadanía
Según las encuestas, tres personas marcaron el nivel No. 4, y explican que la
gente participa siempre que exista un beneficio para su comunidad. Además, existen
99
intereses divergentes que desalientan la participación. Una persona marcó el nivel No.
5, y explica que la junta parroquial coordina con los dirigentes de las comunidades para
que luego ellos procedan a informar. Cinco personas marcaron el nivel No. 6,
explicando que debe existir el aporte de ambas partes para que exista resultados. Las
autoridades coordinan con los representantes de las comunidades, mas no con las
organizaciones. Como organización se sienten desplazados. Finalmente, una persona
marcó el nivel No. 9, dando una denominación propia que atribuye la falta de interés de
la ciudadanía y la falta de comunicación de autoridades hacia las comunidades.
c) Cuadro de resultados
Cuadro 2
Niveles de participación ciudadana No. Niveles de participación ciudadana Autoridades Ciudadanía
1 La participación ciudadana es utilizada para
intereses particulares de las autoridades del GAD Parroquial
2 Para promover la participación ciudadana, no siempre las autoridades dicen la verdad
3 La participación ciudadana es aparente 4 La participación ciudadana se da sólo cuando
existen obras de infraestructura en las comunidades
Tres personas
5 La participación ciudadana es informada y
consultada por las autoridades del GAD Parroquial
Primer vocal
Una persona
6 La participación ciudadana es planificada con las comunidades, pero liderada por las autoridades del GAD Parroquial
Presidente Vicepresidente Segundo vocal
Cinco personas
7 La participación ciudadana se da por iniciativa de la ciudadanía de las comunidades
8 La participación ciudadana es promovida por la ciudadanía y coordinada con las autoridades del GAD Parroquial
9 Otro tipo de modalidad Una persona
Fuente: Encuesta realizada a las autoridades y ciudadanía entrevistada de la parroquia Tres de Noviembre. Elaboración propia.
100
Parroquia de Gonzalo Pizarro
a) Resultado de las autoridades
Según las encuestas aplicadas, el presidente y el primer vocal marcaron el nivel
No. 8 y 6, en su orden, explicando que siempre se coordina con la ciudadanía y se
planifica para que la junta decida la ejecución de las obras en las comunidades.
b) Resultado de la ciudadanía
Según las encuestas aplicadas, seis personas marcaron el nivel No. 8, explicando
que el GAD Parroquial tiene el deber de cumplir sus obligaciones de acuerdo con la ley.
Las autoridades del Gobierno Parroquial ahora trabajan en base a las necesidades y
realidades que viven los ciudadanos. Finalmente, dos personas marcaron el nivel No. 6,
aduciendo que la participación es planificada mediante Asamblea Parroquial, previo al
trabajo en las comunidades.
c) Cuadro de resultados
Cuadro 3
Niveles de participación ciudadana No. Niveles de participación ciudadana Autoridades Ciudadanía
1 La participación ciudadana es utilizada para
intereses particulares de las autoridades del GAD Parroquial
2 Para promover la participación ciudadana, no siempre las autoridades dicen la verdad
3 La participación ciudadana es aparente 4 La participación ciudadana se da sólo cuando
existen obras de infraestructura en las comunidades
5 La participación ciudadana es informada y consultada por las autoridades del GAD Parroquial
6 La participación ciudadana es planificada con las comunidades, pero liderada por las autoridades del GAD Parroquial
Primer vocal
Dos personas
7 La participación ciudadana se da por iniciativa de la ciudadanía de las comunidades
8 La participación ciudadana es promovida por la ciudadanía y coordinada con las autoridades del GAD Parroquial
Presidente Seis personas
9 Otro tipo de modalidad Fuente: Encuesta realizada a las autoridades y ciudadanía de la parroquia de Gonzalo Pizarro. Elaboración propia.
101
De los tres cuadros de resultados aplicados a las autoridades de los gobiernos
parroquiales y representantes de la ciudadanía para medir el nivel de participación
ciudadana en el territorio, se establece como denominador común la información que
consta en el nivel número seis de la tabla elaborada, en el que se afirma que “La
participación ciudadana es planificada con las comunidades, pero liderada por las
autoridades del GAD Parroquial”, evidenciándose que las autoridades previo a tomar
una decisión consultan a la ciudadanía, con lo cual a más de afianzar la legitimidad de
su actuación, expone la concreción de políticas públicas participativas manifestadas en
el trabajo conjunto entre autoridades y ciudadanía. Claro está, que dichos procesos
participativos demandan una regulación interna, como en efecto ha sucedido, con un
procedimiento liderado por la máxima autoridad parroquial rural y con el apoyo de los
vocales y funcionarios de la institución, para una debida planificación que aseguren una
gestión de los asuntos de interés público parroquial rural con los resultados esperados.
A continuación, se analiza una discusión al trabajo investigativo, las limitaciones
encontradas, la conclusión general y las específicas, y las recomendaciones, tomando en
consideración las pruebas encontradas: documental (información institucional a nivel
local y encuestas), y las pruebas testimoniales (entrevistas realizadas a las autoridades
de los gobiernos parroquiales rurales, y ciudadanía), sobre la base de los cuatro
objetivos planteados.
102
Capítulo Cuarto
Discusión, limitaciones, conclusiones y recomendaciones
4.1. Discusión
A continuación, se presenta la discusión del presente trabajo investigativo,
apoyándome del marco teórico, del marco jurídico vigente, de los resultados
encontrados en el tercer capítulo y de los estudios en otros países. Su descripción es por
objetivos:
4.1.1. Objetivo 1.- Determinar si en la gestión administrativa que aplican los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de Gonzalo Pizarro,
Tres de Noviembre y Pimocha, conforme al ejercicio de sus competencias y
capacidad presupuestaria, han implementado un sistema de participación
ciudadana
Se evidenció que los gobiernos parroquiales rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de
Noviembre y Pimocha, tienen implementado un Sistema de Participación Ciudadana,
mediante los mecanismos más utilizados como son las Asambleas Parroquiales y los
Consejos de Planificación Parroquial. Las Asambleas Parroquiales es el mecanismo más
espontáneo, participativo y legítimo, que utilizan los gobiernos parroquiales rurales,
103
diferencia de los demás mecanismos incluido el Consejo de Planificación Parroquial,
porque están involucrados todos los sectores de la sociedad civil.
En el caso del gobierno parroquial de Pimocha, participan: funcionarios públicos
de elección popular, principales y alternos, representantes de las organizaciones
sociales, organizaciones turísticas, educativas religiosas, deportivas y los dirigentes de
los diferentes barrios y recintos de la parroquia. Al igual que el GAD Parroquial Tres de
Noviembre, participan: el presidente; los miembros del gobierno parroquial; y, los
representantes, principal y suplente de las comunidades, barrios, asociación de
productores agropecuarios, clubes deportivos, adultos mayores, personas con
discapacidades diversas, jóvenes, niños y niñas de la parroquia, y grupos culturales.
Conforme a su propia reglamentación y actas de Asambleas.
En el caso del gobierno parroquial de Gonzalo Pizarro, no tiene normado aún el
Sistema de Participación Ciudadana, ni mucho menos la Asamblea Parroquial, pero en
la práctica este último es utilizado para la toma de decisiones con los representantes de
las comunidades. Además, la ciudadanía está organizada con su propia directiva,
denominada Asamblea Local Ciudadana (ALC), quien es la instancia obligada para
coordinar las acciones con las distintas autoridades locales, conforme consta del acta del
03 de septiembre de 2014. La experiencia del GAD parroquial de Gonzalo Pizarro, sirve
para determinar que, pese a no tener normado un sistema de participación ciudadana,
con sus mecanismos, en la práctica funciona. La parroquia tiene una constitución étnica
heterogénea, el cincuenta y cuatro por ciento (54%)183 de sus habitantes son indígenas,
con identidad y costumbres distintas a la de los mestizos, con el cuarenta y cuatro por
ciento (44%).184 Por lo tanto, a pesar de lo complejo para la autoridad parroquial existe
buena articulación con las comunidades.
Los Consejos de Planificación Parroquial, son otra instancia de participación
ciudadana, utilizada y conformada por los gobiernos parroquiales rurales. Según el Art.
28 del COPFP, los Consejo de Planificación son la instancia que interviene en la
183 Gobierno Autónomos Descentralizado Parroquial Rural de Gonzalo Pizarro. Administración 2014 al 2019. Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT). (Actualización 2015). 28. En <http://gadpgonzalopizarro.gob.ec/wp-content/uploads/2016/03/PDyOT-GONZALO PIZARRO_final_2015_ok.pdf> 184 Ibídem.
104
elaboración de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial,
su seguimiento y evaluación. No está al nivel de las Asambleas Parroquiales, porque la
misma ley lo limita, pero tiene funciones importantes.
Los demás mecanismos de participación, como: los comités sectoriales, las
audiencias públicas, la silla vacía, los consejos consultivos, y las veedurías ciudadanas,
están regulados vía reglamentos internos, a excepción del GAD Parroquial de Gonzalo
Pizarro. En la práctica, no existen actas de constancias donde la ciudadanía hace uso de
tales mecanismos mencionados, convirtiéndose en letra muerta.
En el caso comparado, las ciudades de Bogotá, Montevideo y Caracas presentan
una notable variedad de mecanismos deliberativos. En Ecuador se contrasta con las
parroquias rurales que aplican los mecanismos como las Asambleas Parroquiales y los
Consejos de Planificación Parroquial. Las Asambleas son mecanismos deliberativos,
mientras que los Consejos de Planificación Parroquial son mecanismos representativos.
4.1.2. Objetivo 2.- Establecer si las organizaciones comunitarias, recintos,
barrios y ciudadanía parroquial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Parroquiales Rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, están
cumpliendo con el ejercicio del derecho de participación ciudadana, de manera
protagónica en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos
públicos y en el control social de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Parroquiales Rurales, para la elaboración de los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial y la formulación de políticas públicas
La participación ciudadana según el artículo 100 de la Constitución, es una labor
protagónica en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos públicos,
y en el control popular de los gobiernos parroquiales rurales, y la sociedad. Por ende,
los gobiernos parroquiales rurales, deben cumplir con aquel mandato.
Para su cumplimiento, el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD), en el Art. 64, letra d), otorga funciones a
los gobiernos parroquiales rurales, entre ellas, “Elaborar el plan parroquial rural de
105
desarrollo; el de ordenamiento territorial y las políticas públicas”. 185
Complementariamente, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
(COPFP), en el Art. 28, dispone a los gobiernos parroquiales la conformación de los
Consejos de Planificación Parroquial, para la elaboración de los PDOT parroquial,
siguiendo el debido proceso. En esa dinámica, los gobiernos parroquiales rurales de
Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo Pizarro han dado cumplimiento al mandato del
Art. 28 del COPFP, en cuanto a designar en cada parroquia un Consejo de Planificación
Parroquial, y lo han ejecutado a través de las Asambleas Parroquiales.
El Consejo de Planificación debe liderar la socialización de los PDOT
parroquial, y presentar un informe con las observaciones, para que la junta parroquial,
en pleno, discuta y apruebe. Al respecto, los gobiernos parroquiales, tienen documentos
que respaldan la conformación del Consejo, como también las resoluciones aprobando
la socialización de la actualización de los PDOT parroquial. Existe el cumplimiento de
las leyes, por parte de los gobiernos parroquiales rurales en estudio. Pero todavía no se
ha determinado, si la labor que ejecutan los Consejos de Planificación Parroquial, es
protagónica, tanto de autoridades como de la ciudadanía.
En la práctica, la tarea de los gobiernos parroquiales rurales, en cuanto al
mecanismo de los Consejos de Planificación Parroquial, al menos, en las tres parroquias
rurales, no es protagónica, ni espontánea. Para que sea una verdadera instancia de
participación, un requisito es la elaboración y/o actualización de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial, y el otro, es “conocer los
informes de seguimiento y evaluación del plan de desarrollo y de ordenamiento
territorial…”.186 Del último requisito no existe constancia, siendo un requisito
importante, porque es parte del control de las autoridades parroquiales, en el
cumplimiento de la planificación institucional.
El Consejo está conformado por seis (6) integrantes: tres (3) servidores públicos
(el presidente, un vocal y un técnico), y tres (3) ciudadanos. Sin embargo, la labor
protagónica de los tres ciudadanos no se logra visualizar en este estudio investigativo.
185 COOTAD, Art. 64, letra d). 186 COPFP, Art. 29, numeral 5), Funciones del Consejo de Planificación de los GAD´s.
106
Con lo expuesto, queda la certeza, que los Consejos de Planificación Parroquial,
en la práctica, son instancias cortinas, que sirven únicamente de requisito legal para
aprobar los PDOT parroquiales, y su posterior presentación ante la Secretaría Nacional
de Planificación (SENPLADES). De no hacerlo, acarrea sanciones del órgano rector de
la planificación. Por eso la participación de los Consejos de Planificación Parroquial, no
es protagónica. Para el autor Raúl Hernández Asensio, en el estudio sobre los márgenes
de la participación ciudadana en el Perú, desde una óptica municipalista, manifiesta que,
“el problema […] es el poco compromiso de las autoridades municipales.
Este estudio se analiza de forma análoga, por tratarse de gobiernos locales, ya
que, la institución local, inmediata en el Perú, son los municipios rurales. Las parroquias
rurales en el vecino país, no son parte de la estructura política administrativa
constitucional, ya que es manejado desde la óptica municipal y no parroquial, pero,
conjugan la misma idea, de identificarse como gobiernos locales.
Con todo lo anunciado, no quiere decir que, no exista participación ciudadana
en los gobiernos parroquiales rurales, sino todo lo contrario, existe, inclusive de manera
potente con el mecanismo de las Asambleas Parroquiales. En los Consejos de
Planificación Parroquial, a las autoridades y la ciudadanía les falta compromiso de
involucrase un poco más, ya que la naturaleza de este espacio no es de legalidad, sino
de conciencia ciudadana.
De ahí, existe la participación de la ciudadana y las autoridades parroquiales,
para elaborar los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial,
siguiendo el debido proceso conforme manda la ley. Pero, todavía no es una
participación protagónica.
Para garantizar la construcción de políticas públicas locales al servicio de la
ciudadanía rural, es necesario que la participación ciudadana sea espontáneo y
articulado con las demás autoridades locales, al momento de implementar los procesos
dinámicos en la elaboración de los PDOT parroquial, con un resultado de excelencia en
la planificación institucional.
107
4.1.3. Objetivo 3.- Identificar los planes, programas y/o proyectos que llevan
a cabo los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de
Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, dentro de sus Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), con los que se pone en evidencia
las políticas públicas sectoriales dispuestas al servicio del ciudadano rural
En los resultados de este estudio, se pone en evidencia los cuatro (4) ejes en los
cuales los gobiernos parroquiales rurales, ejercen sus competencias, que constan en los
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial. Estos ejes son: 1)
El mantenimiento vial; 2) El desarrollo productivo de sembríos de ciclo corto, y
proyectos de criadero de animales: bovino, avícola y de peces; 3) La construcción y
mantenimiento de obras de infraestructura; y, 4) Proyectos a favor de los grupos de
atención prioritaria, en beneficio de los niños/as, adolescentes, personas discapacitados
y adultos mayores.
Estos proyectos son ejecutados a través de las modalidades de gestión, de
ejecución directa, y en convenio suscrito con los demás niveles de gobierno municipal y
provincial, e instituciones del Estado, afines al proyecto, como son el Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAGAP), y el Ministerio de Inclusión Económica y Social
(MIES).
Los proyectos se encuentran en ejecución, dentro de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial. Los gobiernos parroquiales de Gonzalo
Pizarro y Tres de Noviembre, disponen de maquinaria agrícola de su propiedad, para
facilitar la ejecución de los proyectos A diferencia del gobierno parroquial de Pimocha,
que no dispone de maquinaria, y la gestión la ejerce a través de la gestión concurrente
de competencias exclusivas, con la firma de convenios con el gobierno provincial de
Los Ríos. Especialmente en los proyectos de mantenimiento vial y gestión productiva.
Por otro lado, los gobiernos parroquiales rurales, invierten en proyectos a favor
de las personas que pertenecen a los grupos de atención prioritaria, por mandato de la
ley, constante en el artículo 249 del COOTAD. Eso significa presupuestar por lo menos
el diez por ciento (10%) de sus ingresos asignados por el Estado, para el financiamiento
de la planificación y ejecución de los programas sociales en favor de estos grupos.
108
Con la autonomía que poseen los gobiernos parroquiales rurales, puede ejecutar
cualquier proyecto a favor de los grupos vulnerables y de competencias exclusivas, de
forma directa y en convenio. Todo proyecto debe constar dentro una planificación
institucional, constante en los PDOT parroquial, Plan Operativo Anual (POA), y Plan
Anual de Contratación (PAC). Al inicio de cada ejercicio fiscal, la junta parroquial,
como órgano de gobierno de la parroquia rural, tiene que aprobar en dos sesiones, en
días distintos, el presupuesto y la planificación de la institución, previo a iniciar la
ejecución de cualquier proyecto o pago de carácter administrativo.
Las demás necesidades que son consideradas fundamentales, como son los
servicios públicos de agua potable, alcantarillado y depuración de aguas residuales, les
corresponde a los gobiernos municipales. Esto constituye un problema para la
ciudadanía rural, porque, la competencia les corresponde a los gobiernos municipales, y
no a los gobiernos parroquiales, ya que no pueden destinar ningún recurso económico
para atender tales necesidades. Entonces, el problema es de orden constitucional y legal,
porque las competencias exclusivas de todos los niveles de gobierno, están dadas desde
la carta principal, y se perfecciona en el COOTAD. La inobservancia acarrea
responsabilidades de tipo administrativo, civil y hasta penal, y las sanciones por parte de
la Contraloría General del Estado.
Además, los gobiernos municipales, podrían delegar la competencia exclusiva de
los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y depuración de aguas residuales,
a favor de los gobiernos parroquiales rurales, pero, ésta viene acompañado de los
recursos correspondientes, que deberán ser, por lo menos equivalentes a lo que se venía
utilizando para el ejercicio de dicha competencia, por parte del respectivo nivel de
gobierno, tal como lo establece el artículo 192, inciso final del COOTAD. Dicha
condición, para los gobiernos municipales, no lo consideran viable. Las razones podrían
ser de tipo técnico, económico y hasta político. Pero esto, es parte de otro proyecto a
investigar.
Mientras tanto, los únicos perjudicados, es la población rural, porque son los que
sienten las necesidades de la falta de los servicios públicos, debido a las malas
decisiones políticas de las autoridades locales.
109
Finalmente, los gobiernos parroquiales rurales, en el ámbito de sus limitadas
competencias exclusivas, ejecutan proyectos de inversión, en cuanto a vialidad, gestión
productiva, obras de infraestructura, y atención a grupos vulnerables, que, de alguna
manera, generan políticas públicas locales al servicio de la ciudadanía rural. Pero
lamentablemente, las necesidades fundamentales son otras, como el agua potable,
alcantarillado y manejo de aguas residuales.
4.1.4. Objetivo 4.- Evaluar el nivel de participación ciudadana en las
parroquias rurales de Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo Pizarro para
determinar si existe o no verdadera participación
De la encuesta realizada a las autoridades y ciudadanía, de manera individual,
para evaluar la participación ciudadana en las parroquias rurales de Pimocha, Tres de
Noviembre y Gonzalo Pizarro, existe un resultado interesante. De los nueve niveles
constantes en la encuesta semiestructurada, hubo el predominio del nivel seis (6), que
consiste en “la participación ciudadana (es) planificada con las comunidades y/o
recintos, pero liderada por las autoridades de los gobiernos parroquiales”.
Lo dicho en el inciso anterior, significa que, el presidente del gobierno
parroquial, lidera los procesos participativos con la sociedad civil (representantes de las
comunidades y/o recintos, representantes de las organizaciones sociales, y ciudadanía
en general), a través de las únicas instancias de participación que son las Asambleas
Parroquiales y los Consejos de Planificación Parroquial, para la gestión y la toma de
decisiones institucional.
Esta tarea institucional, se resume en: la planificación del presupuesto
institucional, la planificación y ejecución de obras de prioridad a favor de las
comunidades y/o recintos, la socialización de los PDOT parroquial, la ejecución de
proyectos en función de las competencias exclusivas, y la rendición de cuentas, etc.
Todo lo anunciado, consta bajo documentación de respaldo, incluido el testimonio vía
entrevista a las autoridades y la ciudadanía, conforme consta en el capítulo tres, de este
trabajo investigativo.
Estos procesos participativos demandan una regulación interna. En efecto, existe
un procedimiento liderado por la máxima autoridad parroquial, y con el apoyo de los
110
vocales y funcionarios de la institución, para la debida planificación, que asegure una
gestión de los asuntos de interés público parroquial.
Este objetivo pone en evidencia que funcionan dos tipos de democracia, la
representativa predominante y, la participativa parcial. La representativa
predominante, porque existe “la interacción entre el Estado y la sociedad, interacción
por la cual la sociedad civil penetra en el Estado”.187 Y, la participativa de forma
parcial, porque la participación ciudadana no es evidente, ni espontánea en todos los
mecanismos. Como es el caso de las Asambleas Parroquiales, que existe mayor
involucramiento de todos los sectores de la ciudadanía, según las actas de constancia, a
diferencia de los Consejo de Planificación Parroquial, donde la participación es muy
limitada.
Finalmente, existe una planificación de las actividades institucionales entre las
autoridades y la ciudadanía, la misma que es liderada por el presidente del gobierno
parroquial, previo a cualquier resolución de la junta parroquial.
4.2. Limitaciones
El presente estudio investigativo, presentó varias limitaciones, las que cito a
continuación:
Constituye una muestra pequeña pero propositiva de tres gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales rurales, que no es representativa, debido al número
de gobiernos parroquiales a nivel nacional (823 aproximadamente); pero que
constituyen una referencia.
Limitaciones económicas y de tiempo.
Es un estudio de exploración, con la finalidad de que se formulen varias
hipótesis, y se emprenda en futuras investigaciones, con muestras
representativas a nivel nacional.
No hubo el protocolo bien definido al inicio de este trabajo investigativo, y se
utilizó la metodología de construcción de casos (building case). Dicho protocolo
fue modificándose en la medida que se iba recolectando la información.
187 Arturo Peraza, “Democracia participativa y derechos humanos”, en Aportes Andinos N. 13. Gobernabilidad, democracia y derechos humanos. Programa Andino de Derechos Humanos (PADH) y Universidad Andina Simón Bolívar (UASB). (Marzo - 2005). En <http://www.uasb.edu.ec/padh>
111
4.3. Conclusiones
4.3.1. Conclusión general del estudio
La conclusión general del estudio es: los gobiernos parroquiales rurales de
Pimocha, Tres de Noviembre y Gonzalo Pizarro, tienen normado e implementado un
sistema de participación ciudadana, acorde a la realidad sociocultural de cada
jurisdicción, los mismos que aplican dos mecanismos de participación ciudadana como:
las Asambleas Parroquiales, y los Consejos de Planificación Parroquial. La Asambleas
con una participación más espontánea que el Consejo de Planificación Parroquial, ya
que este último, se efectúa sólo por cumplir el mandato de Ley (para la elaboración de
los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial).
La ciudadanía está consciente del significado de la participación ciudadana, por
lo que están organizados, y han conformado y regulado su propia Asamblea Ciudadana
Local (ACL), con su directiva, para ser representados ante las distintas autoridades
locales. Dentro de la organización de las ACL, también interviene el presidente del
112
gobierno parroquial rural, como en el caso de la parroquia Tres de Noviembre. Cada
parroquia responde a una realidad propia, con autonomía y libertad para aplicar
mecanismos y dinámicas de participación ciudadana, distintas. Unas más espontáneas
que otras.
La participación ciudadana en las parroquias rurales está determinada al Art. 95,
inciso dos, de la Constitución, cuando señala que, “la participación ciudadana es un
derecho que se ejerce a través de los mecanismos de democracia representativa, directa
y comunitaria”. Dicho mandato constitucional constituye de alguna manera un candado,
que no le permite a la participación tener un rol más amplio y protagónico. A diferencia
de la democracia participativa, que no está determinado en la Constitución, y su rol
participativo es más amplio, protagónico y espontáneo.
La Constitución permite una amplia gama de mecanismos de participación, al
igual que en otras experiencias internacionales, que son utilizados ampliamente como
en el caso de los tres gobiernos parroquiales rurales, materia del estudio. Pero estas se
restringe a dos mecanismos participativos como son: las Asambleas Parroquiales y los
Consejo de Planificación Parroquial.
4.3.2. Conclusiones específicas
La participación ciudadana se fortalece a través de los distintos mecanismos de
participación que aplican los gobiernos parroquiales rurales, como es el caso de
las Asambleas Parroquiales, instancia máxima de participación que está
regulado dentro del marco jurídico vigente, y que aterriza en una regulación
local con normas de carácter resolutivo y reglamentario. El ejecutivo del
gobierno parroquial lidera estos procesos para que la ciudadanía, de manera
protagónica, intervenga en la toma de decisiones, en la planificación y en la
gestión de los asuntos públicos de interés parroquial. Las Asamblea
Parroquiales, son el mecanismo principal del sistema de participación ciudadana
que tienen conformado los gobiernos parroquiales rurales.
La construcción de políticas públicas por los gobiernos parroquiales rurales,
expresa un trabajo conjunto de autoridades y ciudadanía a través de los distintos
mecanismos que conforman el sistema de participación ciudadana. Se trata de
113
una dinámica de trabajo conjunto y solidario entre actores políticos y sociales
que procura la satisfacción de necesidades colectivas, y que responden al
cumplimiento del interés público.
Los gobiernos parroquiales rurales tienen normado e implementado un sistema
de participación ciudadana, a través de las instancias de participación como las
Asambleas Parroquiales y los Consejos de Planificación Parroquial. Mecanismos
donde intervienen las autoridades parroquiales, los representantes de las
comunidades y/o recintos, los representantes de las organizaciones sociales, y la
ciudadanía, para la toma de las decisiones en la gestión de la cosa pública.
Los gobiernos parroquiales rurales tienen normado mediante resolución otros
mecanismos de participación ciudadana para el control social de sus autoridades,
como: la silla vacía, las veedurías ciudadanas, los cabildos populares, el acceso a
la información pública y la rendición de cuentas. Sin embargo, estos
mecanismos no se implementan, ya que no hay constancia de su aplicación, a
excepción del mecanismo de Rendición de Cuentas, donde existen las actas de
asambleas parroquiales. El cumplimiento de la Rendición de Cuentas en los
gobiernos parroquiales se da porque existe la condición legal del plazo para
hacerlo, caso contrario, son sancionados por parte de los órganos de control.
Entonces el incumplimiento y la sanción motivan a las autoridades parroquiales
a cumplir con dicho mecanismo, de no estar obligados, se hiciera caso omiso,
como ocurre con los demás mecanismos de participación antes mencionados.
Existe activa participación de los representantes de las comunidades y/o
recintos, representantes de las organizaciones sociales y ciudadanía, en la toma
de decisiones, en la planificación y gestión de los asuntos públicos de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de Pimocha, Tres
de Noviembre y Gonzalo Pizarro, expresados en la socialización de la
actualización de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT)
parroquial, a través de los Consejos de Planificación Parroquial y las Asambleas
Parroquiales.
La participación de los Consejos de Planificación Parroquial (instancia
conformada entre autoridades y ciudadanía), no se podría traducir en una
participación protagónico, al momento de la socialización para la actualización
114
de los PDOT parroquial, ya que no existen los informes de observación y
recomendación a dichos planes. Lo único que existen son las resoluciones de
aprobación de la socialización para la actualización de los PDOT parroquial. A
excepción del presidente del Gobierno Parroquial Tres de Noviembre, que en
acta del Consejo de Planificación de fecha 10 de diciembre de 2015, realizó
algunas observaciones a la empresa consultora contratada (ENDAVANT S.A.),
previo a la aprobación de la junta parroquial. En conclusión, existe el
cumplimiento de la ley, por parte de las autoridades y ciudadanía, pero su
participación no es protagónica.
Al evaluar la participación ciudadana en las tres parroquias estudiadas, se puede
afirmar la existencia de un ánimo por parte de las autoridades para fortalecer los
mecanismos de participación. Las evidencias encontradas presentan resultados
alentadores, los que, sin embargo, no dejan de plantear grandes desafíos tanto al
poder político como a la sociedad organizada para reforzar los mecanismos de
participación con los que la ciudadanía se sienta más identificada para promover
objetivos comunes de interés general.
De las encuestas aplicadas a las autoridades y ciudadanía, para evaluar el nivel
de participación ciudadana en las parroquias estudiadas, predominó el nivel
número seis (6) de los nueve (9) niveles planteados. Los niveles 7 y 8 son los
más altos de participación. Con el resultado del nivel 6, existe la participación
ciudadana al punto que es planificada con las comunidades y/o recintos, pero
liderada por las autoridades de los gobiernos parroquiales. Lo anterior
evidencia que predomina el tipo de democracia representativa, a la democracia
directa y comunitaria.
El nivel número seis (6) de la encuesta, en la práctica, se cumple a través de los
mecanismos de participación ciudadana más utilizados como: son las asambleas
parroquiales y los consejos de planificación parroquial, para tratar los temas
como: la socialización de la actualización de los PDOT parroquial, la prioridad
de las obras en las comunidades y/o recintos, y los presupuestos de la institución
a destinarse, etc., en función de las competencias exclusivas de los gobiernos
parroquiales. Por lo que existe una planificación de las actividades
institucionales entre las autoridades y la ciudadanía, la misma que es liderada
115
por el presidente del gobierno parroquial, previo a cualquier resolución de la
junta parroquial.
Se identificó los proyectos que ejecutan los gobiernos parroquiales rurales en
estudio, en función de sus competencias exclusivas asignadas en el Art. 267 de
la Constitución, en concordancia con el Art. 65 del COOTAD. Proyectos que
están dentro de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT)
parroquial, y se derivan en cuatro (4) ejes afines como: 1) El mantenimiento
vial, con maquinaria propia y en convenio con el GAD Provincial; 2) El
desarrollo productivo, incluido los proyectos de criadero de animales: bovino,
avícola y de peces, en ejecución directa y en convenio con el Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAGAP); 3) La construcción y mantenimiento de
obras de infraestructura; y, 4) Gestión a los grupos de atención prioritaria, como
son los proyectos en beneficio de los niños/as, adolescentes, y adultos mayores,
en convenio con el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES). Para
aquellos proyectos en convenio, ambas partes contribuyen con un aporte
económico para brindar un mejor servicio a la ciudadanía.
Los gobiernos parroquiales rurales presupuestan y destinan un mínimo del 10%
de sus recursos, en proyectos a favor de los grupos de atención prioritaria. Si
bien, no está contemplado como competencia exclusiva, pero es un mandato del
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD). Por lo tanto, el GAD Parroquial Tres de Noviembre, invierte a
favor del adulto mayor; el GAD Parroquial de Pimocha, invierte a favor de los
niños/as y personas con discapacidad; y, el GAD Parroquial de Gonzalo Pizarro,
invierte a favor de los niños/as y adolescentes. Todos los proyectos guardan
legalidad. Por lo tanto, los gobiernos parroquiales ejercen sus competencias
exclusivas, y también sus facultades que le otorga la Constitución y la ley. Esto
se traduce en un servicio a la ciudadanía, pero mejor aún, a los grupos de
atención prioritaria.
Los gobiernos parroquiales, con la ejecución de los proyectos citados, y que
están en los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) parroquial,
ponen en evidencia, de que se formulan y ejecutan políticas públicas locales y
sectoriales, dispuestas al servicio de la ciudadanía rural.
116
4.4. Recomendaciones
Ampliar otros mecanismos de la participación ciudadanía en las parroquias
rurales de Gonzalo Pizarro, Tres de Noviembre y Pimocha, aplicando las
democracias representativa, directa, comunitaria y representativa.
Plantear reformas a la ley, afines, en cuanto a la democracia participativa, y
otorgar una participación espontánea a la ciudadanía parroquial rural, no solo en
la toma de decisiones de los gobiernos parroquiales rurales, sino en las
organizaciones de base, comunidades y/o recintos, para que el ciudadano
participe de forma amplia y sin limitaciones, en todo evento de carácter
institucional y de la ciudadanía.
Apoyo e involucramiento de las autoridades parroquiales rurales, en las
actividades de la ciudadanía, dentro de las comunidades y/o recintos de las
parroquias rurales, con el fin de recuperar la confianza.
117
Desarrollar un programa por parte de los gobiernos parroquiales rurales, para
impartir en el territorio rural: capacitaciones, talleres e impresión de literatura
guía, para concienciar a la ciudadanía sobre el rol protagónico que tiene la
participación ciudadana en las decisiones de la administración pública. Con el
programa se conseguirá generar políticas públicas locales de participación
ciudadana desde los gobiernos parroquiales rurales.
Reformar el artículo 314 del COOTAD, en cuanto a las responsabilidades de las
Entidades Asociativas de los GAD´s, para que exista mayor articulación e
involucramiento entre el Consejo Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales
del Ecuador (CONAGOPARE), y los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Parroquiales Rurales, para fortalecer la participación ciudadana en el territorio
rural, mediante talleres de capacitación y entrega de material didáctico. Aquello,
apoyará a la construcción de las políticas públicas locales sobre la participación
ciudadana en los gobiernos parroquiales rurales.
Implementar un sistema de monitoreo y evaluación a los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PDOT) de los gobiernos parroquiales rurales, para
medir los resultados y el impacto socio económico y político que puedan tener
estos instrumentos técnicos. Con el apoyo del ente rector de la planificación
(SENPLADES), el CONAGOPARE y entidades afines.
Realizar un estudio de estratificación tomando en cuenta características como:
pisos climáticos, predominio étnico, número de habitantes y densidad
poblacional, niveles de pobreza, asignación de recursos del Estado, entre otros
aspectos, para seleccionar una muestra representativa de parroquias rurales.
Realizar un estudio con un número mayor de parroquias rurales representativas,
para obtener un diagnóstico más cercano del funcionamiento de la participación
ciudadana en el territorio rural, su rol protagónico, el impacto que causa, y su
influencia en la toma de las decisiones de los gobiernos parroquiales rurales. Ya
que el presente estudio de tres parroquias nos entrega indicios importantes, que
constituyen aproximaciones, pero no podría dar las certezas de cómo está la
participación a nivel de todo el país. De ahí que, rescato la iniciativa tomada en
el presente estudio.
118
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