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Tesina.- “Lecciones sobre Liberalización
Financiera e Intervención Bancaria:
El Caso de Bancrecer”
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA: UNIDAD IZTAPALAPA DIVISIÓN: CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
LICENCIATURA: ECONOMÍA
Alumno: CARLOS VINIEGRA BELTRÁN MATRÍCULA: 93228472 FIRMA DEL ASESOR: ____________________ ASESOR: DR. RICARDO SOLÍS ROSALES LUGAR Y FECHA DE ELABORACIÓN: DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA, UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA (IZTAPALAPA) DE OCTUBRE DE 1998 A MARZO DE 1999, ACTUALIZADA ABRIL DE 2004.
2
Índice
Capítulo I ..........................3
Capítulo II ..........................6
Capítulo III ........................10
Capítulo IV ........................18
Capítulo V ........................26
Capítulo VI ........................33
Capítulo VII ........................38
Conclusiones ........................42
Bibliografía ........................45
3
Capítulo Primero
Propósito del Trabajo
En esta tesina se estudia el papel que jugaron la liberalización de la banca
mexicana (a partir de las reformas financieras que iniciaron en 1988), la forma
en la que se privatizaron los bancos en 1991-92, la crisis monetaria de 1994 y el
plan de rescate que se puso en marcha para evitar el colapso del sistema
bancario, en la bancarrota y desaparición de un banco de tamaño mediano,
Bancrecer, a un elevado costo para los contribuyentes mexicanos.
Antecedentes
Bancrecer era un banco pequeño en 1982 cuando la banca fue estatizada. En
1990 un decreto presidencial autorizó la reprivatización de la banca y fue
entonces cuando un grupo de accionistas encabezados por Roberto Alcántara se
unió para pujar por el paquete accionario del banco. En 1992 la institución quedó
bajo control de este grupo1.
1 Salinas de Gortari, Carlos. Quinto Informe de Gobierno. 1993.
4
En ese momento el Bancrecer contaba con menos de 70 sucursales por lo que se
puso en marcha un agresivo plan de inversión y crecimiento. Motivado por una
expectativa positiva para México en la antesala de la aprobación del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se fomentó la expansión de la
cartera en el negocio de hipotecas y tarjetas de crédito.
Tres años después, estalla una crisis macroeconómica detonada por la
devaluación del peso de diciembre de 1994, El nuevo entorno afectó a la
institución como ocurrió en la mayoría de los bancos.
El temor a los efectos que tendría una estrategia de intervención generalizada de
los bancos en dificultades, que se interpretaría como una nacionalización
disfrazada, llevó a las autoridades a limitar el número de bancos intervenidos. A
pesar de los indicadores negativos que lo habrían llevado a la quiebra, Bancrecer
se mantuvo en manos de quienes lo compraron en 1992 hasta 1998. Ningún
banco recibió ese trato privilegiado. Como consecuencia, el costo para el
contribuyente fue, proporcionalmente, el mas elevado de todos los rescates.
5
Organización
Capítulo 1 Propósito del trabajo y antecedentes.
Capítulo 2 La situación de Bancrecer antes de la liberalización bancaria en México.
Capítulo 3 Bancrecer y la liberalización financiera.
Capítulo 4 Bancrecer en crisis.
Capítulo 5 Lecciones para un rescate bancario exitoso.
Capítulo 6 FOBAPROA y la deuda pública.
Capítulo 7 Propuestas para Bancrecer Previas a la Venta a Banorte.
Conclusiones
6
Capítulo Segundo
Bancrecer antes de la Liberalización Bancaria
En los ochenta México empezó un proceso de liberalización que tocó todos sus
mercados. Como veremos, la liberalización financiera se dio de forma abrupta2,
como un antecedente para la privatización de los bancos. Como se recordará, se
nacionalizó la banca bajo los siguientes argumentos: la salvaguarda de la
solvencia financiera bancaria, la protección del ahorro nacional y la optimización
del financiamiento de los sectores productivos3.
Mecanismos de Intervención Bancaria antes de la
Liberalización.
Antes de la liberalización bancaria que comenzó en 1988, las herramientas
principales del Estado para cuidar la solvencia bancaria, proteger el ahorro
nacional y optimizar el financiamiento productivo eran4:
i. Reservas obligatorias o encaje legal.
ii. Sistema de cajones de asignación crediticia.
2 Solís Rosales Ricardo, La Transición Financiera como Factor Determinante de la Crisis Bancaria en “Del FOBAPROA al IPAB: Testimonios, análisis propuestas”, ed. Plaza y Valdes, 2000, pag. 17 3 Ortiz, Guillermo (1994). La Reforma Financiera y la Desincorporación Bancaria. FCE. 4 Ortiz, Guillermo (1994). La Reforma Financiera y la Desincorporación Bancaria. FCE.
7
iii. Regulación de tasas de interés.
a. El encaje legal fue instituido desde 1925 como instrumento de política
monetaria para regular el circulante y el volumen agregado de crédito en
la economía. En el momento de la nacionalización bancaria, Bancrecer
depositaba un porcentaje de los pasivos invertibles en moneda nacional
en Banco de México. Por esos depósitos, el Banco de México pagaba a los
bancos comerciales un rédito de 2.5% más el costo financiero ponderado
de captación.
b. Los cajones de asignación crediticia estipulaban porcentajes obligatorios
del ahorro recogido por la banca comercial. En 1982 el 34.1% de la
captación bancaria de Bancrecer se canalizaba a las actividades
prioritarias, 25.7% hacia actividades productivas, 7,8% en préstamos para
vivienda de interés social, y 0.6% en créditos a agentes bursátiles. El
resto de la disponibilidad se canalizaba libremente a créditos de cualquier
tipo, sujetándose a las disposiciones orientadas a diversificar riesgos.
c. La regulación de las tasas de interés, en vigor desde 1950, era ejercida
por el Banco Central que fijaba las tasas a pagar en la mayoría de los
depósitos, que generalmente eran inferiores a las tasas de mercado. Sólo
8
en algunos tipos de depósitos los bancos comerciales tenían libertad para
fijar las tasas.
Además de lo anterior, todos los bancos, incluido Bancrecer, estaban sujetos a:
i. Restricciones para fondeo en el exterior.
ii. La obligación de equilibrar sus operaciones diarias de compra y venta
de moneda extranjeras.
iii. Observar techos porcentuales máximos de pasivos de un banco con
cada acreedor.
iv. Límites de participación accionaria máxima de una persona física o
moral en el capital social.
v. La exclusión de personas físicas o morales extranjeras en la propiedad.
vi. Topes en los montos otorgables a una sola persona física o moral,
como porcentaje del capital neto.
vii. Restricciones cuantitativas de otorgamiento de créditos a personas
físicas o morales relacionadas con accionistas o directivos del Banco y;
viii. Obligaciones concernientes a los mínimos de capital.
ix. Normas y prácticas en sistemas contables.
x. Establecer mecanismos de control de riesgos.
xi. Entregas legales de información y recibir supervisión por parte de las
autoridades bancarias.
9
A todo el esquema anterior se le designó como un sistema represivo, ya que
inhibía los mecanismos de mercado en sus aspectos fundamentales. En esas
condiciones, no podía ser un sistema eficiente, en el sentido de que no captaba
el ahorro que se requería para financiar la inversión, ni se canalizaban los
recursos disponibles hacia los proyectos de mayor rentabilidad.
Por ello se propuso “liberar” al sistema de esas ataduras administrativas, dejando
a los mercados la función de regulación y fijación de precios que les
corresponde.
10
Capítulo Tercero
Bancrecer y la Liberalización Financiera
Al inicio del sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se inició el proceso
de liberalización bancaria, comprendido por5:
i. La desregulación de las tasas de interés.
ii. La eliminación de los cajones de asignación selectiva del crédito y;
iii. La eliminación del sistema de encaje legal.
Lo que significó la eliminación de las herramientas del Estado para regular el
sector bancario, además de que en el periodo 1991-1992, el gobierno vendió al
sector privado todos los bancos que habían sido nacionalizados en 1982.
Consideremos ahora la influencia de dos factores en el origen y desarrollo de la
crisis bancaria, que no son mencionados por los comentaristas: la política de
liberalización financiera y el cambio en la tendencia ascendente de crecimiento
económico6.
Como muestra la experiencia de numerosos países que han adoptado esta
tendencia, (Argentina, Chile, España, Filipinas, Estados Unidos, Colombia,
Uruguay y Tailandia, para citar sólo los casos más sonados), la liberalización 5 Villegas, Eduardo et Rosa Ortega (2002). Sistema Financiero de México. McGraw-Hill. 6 Salinas de Gortari, Carlos. Sexto Informe de Gobierno, 1994.
11
financiera conduce en forma casi sistemática a crisis bancarias generalizadas, de
forma que lo que ocurrió en Bancrecer, no debe verse como algo excepcional7. El
nuevo régimen financiero que se instauró en el país, (componente principal del
'reajuste estructural' promovido por el FMI y el BM en la época)8, incluye dos
tipos de medidas: la liberalización de las tasas de interés y la liberalización de la
cartera de crédito9.
De hecho la política de tasas de interés, fue más allá del intento por compensar
los efectos negativos que sobre éstas producía la inflación, liberando de forma
amplia el mercado, sobretodo en operaciones de corto plazo. En cuanto a la
liberalización de carteras, se buscó eliminar todo tipo de reglas que afectaran a
los intermediarios financieros, conservándose sólo algunas orientadas a limitar,
en términos muy generales, los riesgos de cartera, así como las que permitían
mantener los controles monetarios. Lo que en los hechos representó la
desaparición del control de asignación del crédito como instrumento de política
económica.
¿Cuál fue el impacto de las reformas y de qué manera afectó la situación
financiera de Bancrecer?
En primer lugar se produjo un auge en la actividad financiera, según puede verse
en el crecimiento del valor agregado del sector y sobre todo en el peso relativo
7 Díaz-Alejandro, Carlos (1985). Good-bye Financial Repression, Hello Financial Crash. Journal of Development Economics 19. pp. 1-24. 8 López Obrador, Manuel (1999). FOBAPROA: Expediente Abierto. Grijalbo. 9 Zedillo, Ponce de León Ernesto. Primer Informe de Gobierno. 1995.
12
que alcanzaron las variables financieras en los mismos años de la década de los
noventa. En segundo lugar, se produjo un cambio importante en la composición
de los activos financieros10. En general se expandieron los activos en poder de la
banca comercial y de los nuevos intermediarios financieros. Crecieron los activos
y créditos de corto plazo a costa de los recursos de mediano plazo y de los
depósitos a la vista. Por ello M1 (cuenta corriente y circulante) perdió
marcadamente su significación frente a las alternativas que ofrecen una
rentabilidad y liquidez apenas inferior. Los depósitos a corto plazo aumentaron
no sólo a costa de M1, sino también sustituyendo depósitos a plazos mayores
(los que antes ya estaban ganando intereses), y atrayendo además, fondos que
antes estaban fuera del mercado financiero. Como resultado se produjo un
acortamiento del plazo medio de los depósitos y se hizo, por consiguiente, más
difícil otorgar préstamos de mediano y largo plazo. Simultáneamente se elevó el
costo de captación de fondos y, debido a la mayor rotación de los depósitos, se
produjo un alza en los costos de operación de los bancos, dando como resultado
una elevación del costo del crédito y una apreciable redistribución del ingreso en
favor de los tenedores de dinero.
10 Salinas de Gortari, Carlos. Cuarto Informe de Gobierno. 1992.
13
En lo que respecta a las tasas de interés11 puede constatarse que su aumento
excedió cualquier meta prevista. Esto refleja la influencia de un conjunto amplio
de factores entre los cuales pueden citarse:
i. El costo del encaje obligatorio.
ii. La elevación en el costo de captación de los fondos.
iii. El desequilibrio externo, que anticipa una devaluación.
iv. El déficit fiscal.
v. La demanda de crédito con fines especulativos.
Antes que explicar la influencia de estos factores en el nivel prevaleciente en las
tasas de interés, parece más útil considerar las razones que hicieron posible que
un grupo importante de deudores y los intermediarios financieros aceptaran
contratos con tasas de interés tan elevadas.
En cuanto a los deudores, pueden distinguirse dos comportamientos,
dependiendo de la coyuntura económica y del nivel de la tasa de interés vigente.
a. En un primer momento, cuando la tasa de crecimiento económico alcanzó
altos ritmos, la inflación se desaceleró y los intereses no alcanzaron
valores máximos, lo que ocurrió entre 1990 y 199212, el pago de esos
intereses fue asimilado sin traumas por los deudores, mediante el traslado
del costo financiero a los precios de venta.
11 Ver tabla 2 12 Ver tabla 2
14
b. En un segundo periodo, a partir de la devaluación monetaria del final de
199413 y durante casi todo 1995, cuando la economía registra la peor fase
de la crisis, la inflación y las tasas de interés alcanzan un máximo, los
deudores (o mejor dicho, una porción importante de ellos) se hacen
indiferentes a las tasas de interés que les cargan, ante la imposibilidad de
cubrirlas, de manera que muchas deudas toman el carácter de meros
registros contables, haciéndo muy difícil que los bancos pudieran
recuperar esos créditos. El deterioro en el valor de los activos bancarios
superó en algunos casos el del capital, poniendo a las instituciones en una
situación de quiebra virtual.
Cabe señalar que la virtual inelasticidad respecto a la tasa de interés de la
demanda de créditos, no afectó a la totalidad de las empresas no financieras,
sino que más bien fue un fenómeno que incidió primordialmente sobre los
demandantes corporativos de créditos en sectores específicos de la economía
(construcción residencial de lujo, locales comerciales y de oficinas, complejos
turísticos, comercio importador, ramas industriales orientadas a la exportación y
ciertos servicios prestados a las empresas).
Para otros empresarios, por el contrario, la demanda de créditos a tasas de
interés elevadas y crecientes se hizo prácticamente insignificante,
independientemente de la fase de la coyuntura económica vivida.
13 Ver tabla 2
15
Estos hechos están claramente emparentados con el comportamiento de los
intermediarios financieros, en particular por su falta de independencia con
respecto a los deudores ya que es frecuente que los intermediarios sean parte -y
el núcleo central en muchos casos- de un conglomerado de empresas14. En estos
casos, el intermediario otorga el préstamo sin aportar una evaluación
independiente u objetiva, siguiendo el criterio del deudor, a pesar del riesgo que
ello acarrea. Lo que implica que créditos altamente riesgosos se acumulan en la
cartera de los bancos, se acentúa la inmovilización de la cartera y disminuyen las
utilidades de largo plazo de los bancos. Confrontados con esta situación, además
de que las prácticas contables a nivel general del sector se encontraban muy por
debajo de las mejores prácticas utilizadas en otros países, los banqueros evitaron
a toda costa, ‘castigar’ los estados de resultados, con la esperanza de que la
situación fuera temporal, por lo que modificaron las condiciones iniciales de los
préstamos, a la vez que aumentaron el monto de los mismos.
Por esta vía se escondieron pérdidas, se evitaron provisiones y se distorsionó el
verdadero cómputo de los resultados.
En este contexto ejercen una influencia negativa dos rasgos adicionales
consustánciales a la liberalización financiera. Por un lado el desarrollo de nuevas
oportunidades de especulación financiera de corto plazo que es inherente al
florecimiento de nuevos mercados e instrumentos altamente líquidos, y por otro,
la reducción del horizonte de tiempo de la inversión. En estas circunstancias, las 14 Villegas, Eduardo et Rosa Ortega (2002). Sistema Financiero de México. McGraw-Hill.
16
altas tasas de interés ejercen una influencia adversa sobre la calidad promedio
de las solicitudes de crédito, es decir, sobre el perfil de riesgo de los proyectos
que buscan financiamiento. Esto da como resultado que proyectos ‘prudentes’
(Ej., en la industria manufacturera o en la construcción residencial), no logren
ser financiados, en beneficio de proyectos que prometen retornos altos y rápidos
(Ej., mercado de valores, compra de empresas en funcionamiento)15. Esta
situación, también refuerza el desarrollo de la bancarrota, por los cambios en la
conducta prestamista de los bancos, que ven intensificada la presión competitiva
de sus pares. Bajo la influencia de estas presiones, los bancos se ven forzados a
financiar proyectos de inversión abiertamente especulativos, como condición
para evitar pérdidas en su posición de mercado.
Los procesos mencionados estuvieron activos en Bancrecer a partir de 1989.
Entre esa fecha y hasta 1994 pudieron pasar desapercibidos porque Bancrecer
atravesaba una fase expansiva y porque la normatividad contable no permitía
transparentar los problemas que tenían las finanzas de muchos bancos antes de
que estallara la crisis monetaria de diciembre de 1994. Es importante señalar que
el aspecto más relevante que se debía mantener bajo escrutinio era el de cartera
vencida y como se señaló, la práctica de redocumentar los créditos, permitió
mantener oculto durante un tiempo a este indicador. Como se recordará, esos
fueron los años dorados del negocio bancario, orgullo de quienes impulsaban la
política de reajuste. Pero la situación financiera de entonces comenzó a hacerse
15 Stiglitz, J. and A. Weiss (1981). Credit Rationing in Markets with Imperfect Information. The American Economic Review 71, no. 3, 393-410.
17
crítica a lo largo de 1995, año de estanflación en el que se desaceleró el
crecimiento de los depósitos bancarios y afloró en agosto y septiembre un grave
problema de liquidez en Bancrecer.
Tabla 1
18
Capítulo Cuarto
Bancrecer en Crisis
La crisis de Bancrecer: Un preámbulo
La elevada concentración de cartera de créditos en empresas propiedad de los
directivos de Bancrecer (autopréstamos), fue un rasgo sobresaliente del caso16,
lo que condujo en diversas ocasiones a una auténtica desnaturalización del
objeto social de la actividad bancaria. Este comportamiento experimentó un
reforzamiento considerable a partir de 1992 cuando la política de tasas reales de
interés positivas en condiciones de aceleración inflacionaria, dio lugar a una baja
apreciable en el llamado "índice de intermediación financiera"
(colocaciones/depósitos). En estas circunstancias, la plétora de depósitos llevó a
Bancrecer a actuar como banco de inversión, financiando masivamente el
desarrollo, dentro y fuera del país, de costosos complejos inmobiliarios, turísticos
y agropecuarios. Por su naturaleza esas inversiones son de lenta maduración y
contienen un importante elemento especulativo, lo que significa innegables
riesgos para los prestadores, riesgos que se materializarían en un momento de
16 López Obrador, Manuel (1999). FOBAPROA: Expediente Abierto. Grijalbo.
19
dificultad para incrementar la masa de depósitos captados, cosa que ocurrió en
el primer semestre de ese año.
Es importante señalar que en un esfuerzo por contrarrestar este tipo de
problemas, el banco, primero agotó sus reservas secundarias, se endeudó con el
banco central, y luego acudió al mercado interbancario, en el cual las elevadas
tasas de interés a pagar fueron incosteables, lo que lo paralizó. Con relación a
los otros bancos en situación crítica, la principal diferencia respecto a Bancrecer,
fue que los más frágiles sustituyeron los préstamos del mercado interbancario,
por el auxilio de FOBAPROA17, difiriendo apenas el momento de la verdad.
La segunda de las causas fundamentales de la incubación y desarrollo de la crisis
está relacionada a la actuación de las instituciones públicas responsables de velar
por la salud del sistema financiero, responsabilidad que recae principalmente
sobre la CNBV y el Banco Central. En el caso de la CNBV las responsabilidades
han sido ampliamente reconocidas y tienen sin duda alguna el signo ostensible
de la omisión grave. Tanto en la ley se incluyen disposiciones expresas
orientadas a garantizar la necesaria "inspección, supervisión, vigilancia,
regulación y control" de los bancos y otros institutos financieros, estableciéndose
además las medidas preventivas y las sanciones que garanticen el cumplimiento
de la ley.
17 Zedillo, Ponce de León Ernesto. Segundo Informe de Gobierno. 1996. Zedillo, Ponce de León Ernesto. Cuarto Informe de Gobierno. 1998. Zedillo, Ponce de León Ernesto. Quinto Informe de Gobierno. 1999.
20
Desafortunadamente, a los fines prácticos esas disposiciones han sido, en lo
esencial, letra muerta. En primer lugar, porque la CNBV no contó con los
recursos humanos y técnicos que le para llevara cabo con efectividad labores que
son indiscutiblemente exigentes18. Esta debilidad instrumental se potenció
dramáticamente a partir de la adopción de la política de liberalización financiera,
lo que entre otras, generó una expansión sin precedentes del sector financiero,
así como la diversificación de los instrumentos negociados y el aumento en la
competencia entre instituciones. Por lo que no parece exagerado sostener que
en un ambiente especulativo como el que se vivió a partir de 1989, la
incapacidad controladora de la CNBV casi se convirtió en una invitación al
fraude19. Quien dude de esto debe reflexionar sobre el hecho anómalo de bancos
cuyas mesas de dinero captaban recursos en cantidad igual o superior a los
depósitos del público formalmente registrados.
A pesar de la importancia del elemento antes señalado, la razón decisiva de la
debilidad controladora de la CNBV no es ni presupuestaría ni técnica20, ella
emana de la mediatización que los grupos políticos y económicos dominantes
han impuesto tradicionalmente a la figura de la cabeza de la CNBV quien está
sujeto a la designación y/o remoción del Ejecutivo Federal21.
Por otra parte la responsabilidad del banco central en la gestación de la crisis no
ha sido menos importante. La ley que lo rige, le fija funciones de obligatorio 18 Zedillo, Ponce de León Ernesto. Tercer Informe de Gobierno. 1997. 19 Ver tabla 3 20 Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Boletines Estadísticos de Banca Múltiple, México 1989-1999. 21 Villegas, Eduardo et Rosa Ortega (2002). Sistema Financiero de México. McGraw-Hill.
21
cumplimento entre las cuales destaca la estabilidad del sistema financiero,
cuestión en la que desempeñó un papel desastroso al no ser capaz de anticipar
la crisis bancaria ni de reaccionar oportunamente para evitar su colapso.
Ante este incumplimiento, el banco central no puede alegar restricciones
presupuestarlas o de información, ya que contaba con el monitoreo día a día del
encaje legal (después suprimido), y de la posición en moneda extranjera de los
bancos, además del derecho a revisar o supervisar cualquier otra información
que considerara necesaria, lo que representa instrumentos de gran utilidad para
calibrar la evolución en la salud de los bancos.
Detalle de la Problemática
La idea de liberalizar a Bancrecer era la de construir una intermediación
financiera más eficiente del ahorro, pero los indicadores de productividad,
rentabilidad, solvencia y liquidez empeoraron dramáticamente desde la
liberalización financiera y después de la privatización bancaria.
El margen real de intermediación bancaria (igual a la diferencia entre tasas
reales de depósito promedia y tasas real de préstamo), osciló entre 4.49% y
9.4% durante el período 1983-1987, en el lapso 1988-1999 dicho margen
aumentó hasta al rango de 11.3% a 13.22%.
22
Tabla 2
En cuanto a los indicadores directos de productividad bancaria, la relación costos
de operación/activos totales, en el período 1983-1987 osciló entre 3.33% y
3.41% con un máximo de 4.76%; en el periodo 1988-1998 esta variable
promedió 3.86%.
La relación costo de operación/ingreso financiero bruto, en el mismo período,
1983-1987, registró los siguientes valores, mínimo 10.12%, máximo 14.8%; en
el lapso 1988-1998 aumentó hasta el rango con un mínimo de 10.94% y un
máximo de 27.01%.
23
Tabla 3
En cuanto a la Rentabilidad de Capital (ROE)22, en los ochenta, la tasa promedio
de fue de 42.06%, y entre 1989-1998 esta tasa disminuyó a 19.91%, destaca
que el valor promedio de este indicador de 1995 a 1999 se desplomó a -1.67%.
22 Ver Tabla 4
24
Tabla 4
La cartera vencida se incrementó rápidamente a partir de 1988 y más aún luego
de la venta de Bancrecer al sector privado en 1991. Como se observa en la Tabla
5, de hecho entró en estado de quiebra técnica al siguiente año de su
privatización.
25
Tabla 5
26
Capítulo Quinto
Lecciones para un rescate bancario exitoso
Algunos miembros del staff del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
tomando en cuenta la experiencia de crisis bancarias en otros países
latinoamericanos, formularon una serie de principios para manejar una crisis
bancaria de forma exitosa. Liliana Rojas-Suárez y Steven R. Weisbrod23, del
Banco Interamericano de Desarrollo formularon los siguientes principios para un
programa de rescate financiero exitoso, en el documento.
a. El primero consiste en garantizar que las partes que hayan obtenido
beneficios a través de la toma de riesgos, soporten la mayor parte del
costo de la reestructuración del sistema bancario. Los accionistas de los
bancos deben ser los primeros en perder sus inversiones junto con los
grandes tenedores de pasivos a largo plazo. Además los prestatarios en
mora, no deben recibir un tratamiento favorable a expensas de la
población. De esta manera se limita el costo corriente de la
reestructuración y se crean incentivos para restringir la toma de riesgos en
el futuro.
23 Rojas-Suárez, L. et Steven R. Weisbrod (1997). Manejo de las Crisis Bancarias: Lo que Debe y lo que No Debe Hacerse. En: Las Crisis Bancarias en América Latina, FCE.
27
b. El segundo principio dicta que sin retrasos, se deben adoptar medidas para
impedir que las instituciones con problemas, amplíen el crédito a los
prestatarios de alto riesgo o capitalicen los intereses impagos de los
préstamos vencidos en forma de nuevos créditos. De esta manera se
reduce el riesgo moral que se produce cuando las instituciones con
patrimonio bajo siguen operando con la protección de programas públicos.
Este principio indica que en un estado de quiebra, las instituciones deben
ser sacadas de las manos de sus propietarios corrientes.
c. El tercer principio de una reestructuración exitosa es que la sociedad tenga
la determinación política de hacer de la reestructuración de los bancos un
objetivo prioritario para asignar fondos públicos y evitar el incremento de la
inflación.
De acuerdo a José Luis Calva24, estos principios fueron discutidos en la
“Conferencia sobre Crisis Bancarias en América Latina”, celebrada en 1996, por
el BID y el Grupo de los Treinta. Como conclusiones los expertos señalaron que
respecto a los dos primeros principios existe un consenso pero no en el tercero.
En el documento se señala que Ingves y Ryan afirman que este compromiso
político (el tercer principio) fue esencial para el éxito de las operaciones en que
participaron (Suecia y Estados Unidos), Fernández quien participó en la crisis de
Argentina cuestiona no sólo el uso de recursos públicos en la reestructuración de
los bancos, sino también la utilidad de discutir públicamente los problemas del
24 Calva José Luis, Fobaproa: una alternativa de solución, en http://www.hemerodigital.unam.mx/ ANUIES/unam/problems/114/sec_8.html
28
sector financiero. A su juicio la reordenación debe quedar a cargo del banco
central, el cual "no debe revelar en detalle las normas que aplicará para
solucionar los problemas bancarios", pues afirma que Argentina resolvió la crisis
bancaria que estalló en 1981, sin recursos reales, a través de la inflación y del
manejo de tasas de interés negativas que ajustaron el valor real de los adeudos.
En el caso la crisis bancaria mexicana y en el caso de Bancrecer en particular, los
dos primeros principios antes mencionados no fueron cumplidos para obtener
una estrategia de rescate exitoso.
Bancrecer fue rescatado en 199X por el FOBAPROA25 mediante un programa de
compra de carteras vencidas. Entonces los accionistas de Bancrecer no fueron
los “grandes” perdedores en esta crisis bancaria. De acuerdo con el primer
principio, los dueños de los capitales debían ser los primeros perdedores y las
pérdidas debían de haber sido cargadas a los dueños y después a las reservas
creadas por los bancos, antes de que el gobierno interviniera.
Por ello vale la pena retomar el artículo de José Luis Calva26 en donde menciona
las declaraciones de el director del Departamento México del Banco Mundial
Olivier Lafourcade, durante su participación en la XXV Convención del Instituto
Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, celebrada a fines de 1997 y que señaló:
25 FOBAPROA (1998), Resumen Ejecutivo de las Operaciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro. 26 Calva José Luis, Fobaproa: una alternativa de solución, en http://www.hemerodigital.unam.mx/ ANUIES/unam/problems/114/sec_8.html
29
“Empero, la verdad es que los accionistas de los bancos asumieron
proporcionalmente una parte reducida de las pérdidas en las instituciones de
crédito y la mayor parte del costo acabará siendo pagada por los
contribuyentes"27. En general, el hecho de que los inversionistas asuman una
parte pequeña de las pérdidas, señaló Lafourcade, “...refleja la influencia política
que pueden ejercer en los gobiernos de sus países para promover los
mecanismos y las formas del rescate bancario..."28.
En la experiencia de Bancrecer de 1995-1998, los dos principios básicos para una
estrategia de saneamiento exitosa, sobre los cuales hubo pleno consenso en la
citada conferencia, no fueron cumplidos por la autoridad financiera mexicana.
En primer lugar, los accionistas que sobrevivieron no fueron los primeros en
perder sus inversiones, por que sus bancos en quiebra técnica, fueron rescatados
por el FOBAPROA mediante compras de cartera chatarra. De los pasivos del
FOBAPROA, tan sólo los de Bancrecer sumaban, al cierre de marzo de 1998, $31
323 millones29, pero durante demasiado tiempo se mantuvo bajo la
administración de sus propietarios corrientes. Ello generó pérdidas adicionales
antes de que la autoridad reguladora se decidiera a intervenirlo para su posterior
liquidación, fusión o venta. A junio de 1997 cuando el balance del banco aún
aparecía en el Boletín de la Bolsa Mexicana de Valores, FOBAPROA había
extendido a este, pagarés por $60 206.37 millones en compras de carteras
27 El Universal, México, 22 de noviembre de 1997. 28 La Jornada, México, 22 de noviembre de 1997. 29 FOBAPROA (1998), Resumen Ejecutivo de las Operaciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro.
30
malas. En consecuencia el segundo principio para una estrategia de saneamiento
exitosa, tampoco fue cumplido por la autoridad reguladora. Se permitió a una
institución de crédito, cuyo patrimonio neto era bajo30, continuar operando bajo
la protección de programas públicos; por otra parte, no se impidieron nuevos
préstamos a clientes dudosos, o la capitalización de intereses insolutos de
préstamos en mora, sino que ambas operaciones, contraindicadas, fueron
alentadas mediante diversos esquemas de reestructuración de adeudos, los
cuales no resolvieron el problema de fondo, pero sí, como autoengaño,
maquillaron temporalmente los balances del banco.
En concordancia con los principios básicos para una exitosa reordenación
bancaria, formulados por Rojas-Suárez y Weisbrod, los autores consideran que
en condiciones favorables, como son acceso a recursos para financiar la
reestructuración de los bancos, o la existencia de mercados desarrollados para
las instituciones financieras y sus activos, los reguladores cuentan un abanico de
métodos para resolver los problemas bancarios31:
i. Fusión o venta al sector privado
ii. Absorción y administración por las autoridades reguladoras; y
iii. Rescate financiero de una institución existente; sin variantes de
propiedad (último recurso).
30 Ver tabla 5 31 Rojas-Suárez, L. et Steven R. Weisbrod (1997). Manejo de las Crisis Bancarias: Lo que Debe y lo que No Debe Hacerse. En: Las Crisis Bancarias en América Latina, FCE.
31
De acuerdo con la primera alternativa, se realiza una cancelación del capital, si
las reservas para pérdidas de préstamos son insuficientes, a menudo al punto de
que el valor del pasivo supera al del activo y si el nuevo adquirente del banco no
cubre la diferencia entre el pasivo y el activo, serán necesarios recursos públicos
para cancelar el excedente del pasivo u otorgar crédito al sector privado para
financiar su adquisición. También existe la opción de clausurar el banco y vender
los activos. Pero esta opción igual que la venta de los bancos intervenidos, está
contraindicada cuando no existe un mercado desarrollado para bancos y sus
activos, puesto que no podría reducirse al mínimo el gasto público, en virtud de
que los nuevos inversionistas bancarios no reconocerían el valor intangible de la
base de clientes. Para el caso de estudio, esta restricción fue ignorada por las
autoridades financieras, dado que después de absorber las pérdidas, también se
absorbió la cartera crediticia32.
Con relación a la segunda alternativa, la absorción por parte de las autoridades,
tenía la ventaja de posponer algunos costos del rescate, al permitir a las
instituciones que estuvieran en este supuesto operar a niveles de capital que
serían inadecuados para los bancos de propiedad privada, estableciendo desde el
principio que los bancos volvieran al dominio privado en cuanto las condiciones
del mercado lo permitieran.
Cabe señalar que el gobierno se encontraba renuente para retornar la propiedad
de los bancos al sector público toda vez que no había pasado una década desde 32 FOBAPROA (1998), Resumen Ejecutivo de las Operaciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro.
32
su privatización33, pero al final de cuentas la responsabilidad de las autoridades
reguladoras no se encuentra en motivaciones impulsadas por la coyuntura
política sino en el cumplimiento de sus obligaciones.
Finalmente la tercera alternativa, que consiste en una operación de rescate
financiero, debe utilizarse cuando los fondos que pueden comprometerse
rápidamente están limitados, los mercados son subdesarrollados o ilíquidos en el
momento de la crisis y los reguladores no poseen conocimientos para administrar
bancos. Este método de resolución es el más complejo porque deja a las
instituciones insolventes en manos de los propietarios originales mientras se les
otorgan fondos públicos.
Fue precisamente esta opción la que predominó en la estrategia del FOBAPROA:
se aplicó para salvar a los bancos grandes y medianos que el día de hoy
sobreviven; pero también se aplicó para salvar bancos pequeños como Bancrecer
que acumularon pérdidas hasta que fueron intervenidos.
En conclusión, los programas de saneamiento bancario instrumentados por las
autoridades financieras para evitar que Bancrecer se hundiera, fue dentro del
menú de posibilidades, la peor. Lo único que hubiera representado un costo
mayor sería no haber hecho nada.
El asunto llamó tanto la atención que la revista “The Economist”34 sugirió el caso
de México como ejemplo "de lo que no se debe hacer” 33 Solís Rosales Ricardo, Bancos y Crisis Bancarias, UAM, 1998, pag 237
33
Capítulo Sexto
FOBAPROA y la DEUDA PÚBLICA
Como vimos en los capítulos anteriores, Bancrecer acumuló pérdidas gigantescas
a través de procesos de rescate mal manejados, estas pérdidas se encuentran
concentradas en la llamada “panza” del FOBAPROA y se discute la pertinencia de
transformar los pagarés FOBAPROA en deuda pública. Esto significaría la
irreparable transferencia de las pérdidas hacia los contribuyentes mexicanos. Por
ello es importante revisar la propuesta de conversión en términos de los
principios presentados por Calva35 y que representan una estrategia alternativa
que debe ser tomada en cuenta en el marco general de la crisis bancaria.
De acuerdo a Calva la solución al problema del FOBAPROA requiere el
cumplimiento de cuatro condiciones fundamentales:
1. Que no implique la conversión de los pasivos del FOBAPROA en
deuda pública.
2. Que no represente pérdidas para los ahorradores.
3. Que no traiga consigo un colapso del sistema bancario sino, al
contrario, conduzca realmente a su saneamiento;
4. Que respete el estado de derecho.
34 The Economist (1998). Latin´s Lessons for Asian Banks. 35 Calva José Luis, Fobaproa: una alternativa de solución, en http://www.hemerodigital.unam.mx/ ANUIES/unam/problems/114/sec_8.html
34
También en términos del marco de referencia general para el buen manejo de
las crisis bancarias antes resumido, la estrategia sugerida para superar el
problema del FOBAPROA y recomponer el proceso de saneamiento del sistema
bancario, se circunscribe en los siguientes principios de ese marco referencial:
1. Si alguien va a perder su parte, los accionistas del banco deben ser los
primeros en la fila.
2. Evitar el riesgo moral que se asocia con la apuesta a que los recursos
públicos serán los que van a pagar el rescate.
3. Evitar que la reestructuración financiera de los bancos genere un
incremento de la inflación.
Al mismo tiempo la propuesta considera las restricciones existentes:
1. Grave escasez de recursos fiscales para financiar la reestructuración.
2. La inexistencia de un mercado desarrollado para bancos y activos
bancarios.
3. La revisión legal de los contratos de compras de carteras por el
FOBAPROA y la nulidad de aquellos que violan Ley de Instituciones de
Crédito y la Ley General de Deuda Pública.
En concordancia con las anteriores premisas, el principio general para sanear el
sistema bancario, consistiría en que los costos de la reestructuración financiera
35
de los bancos no sean pagados con los impuestos futuros de los contribuyentes,
sino cubiertos con las ganancias futuras de los propios bancos.
El tratamiento consistiría en que el capital requerido por los bancos para cubrir el
riesgo de los activos irredituables, es decir, para cubrir los costos de la limpia del
acervo de carteras vencidas, incluyendo las vendidas al FOBAPROA, regresarían
al dominio pleno de los bancos, sea aportado cuando no pueda serlo por los
propios accionistas bancarios, por el banco central, bajo las modalidades que
enseguida se especifican; y que el financiamiento de estas aportaciones de
capital no se realice mediante emisión monetaria, sino mediante el
establecimiento de un encaje legal generalizado para el sistema de banca
múltiple, a través de un sistema de reservas obligatorias depositadas por los
bancos comerciales en el banco central equivalentes a aproximadamente al 35%
de la captación.
Estos encajes legales redituarían en favor de los bancos un interés equivalente al
costo de captación promedio más alrededor de dos o tres puntos porcentuales.
En el caso del encaje legal propuesto, se trataría de activos bancarios sin riesgos
y prácticamente con costo cero de operación, por el lado de la colocación,
aunque con costo de operación por el lado de la captación. El objetivo de pagar
una ganancia financiera realmente normal por estos depósitos consistiría en no
penalizar a los bancos que no recurrieron al FOBAPROA, y no exceder la presión
a los bancos con problemas.
36
El costo financiero real de los depósitos obligatorios en el banco central, sería
cubierto con cargo a la parte alícuota de las ganancias bancarias, cuando se
generen, correspondiente a las aportaciones de capital del banco central a los
bancos con problemas. Transitoriamente dicho costo podría ser financiado, no
absorbido, con los remanentes de operación del banco central.
De hecho el financiamiento de la capitalización de los bancos mediante un
sistema de encaje legal, no significa otra cosa que el financiamiento de esta
capitalización con un segmento de los ahorros bancarios de los propios
mexicanos. En realidad para este efecto financiero es necesario un esquema no
muy diferente al del FOBAPROA, que están financiados con crédito de los propios
bancos generadores de los créditos transferidos al FOBAPROA, o lo que es lo
mismo, con los ahorros de los depositantes de los respectivos bancos.
En cuanto a los efectos sobre el mercado de crédito, la fórmula propuesta es
mejor que la conversión de los pasivos del FOBAPROA en deuda pública, porque
convertir los pagarés FOBAPROA en papeles negociables en los mercados
crediticios produciría dos efectos adversos:
1) Un incremento tal de la oferta de títulos de deuda y de la demanda
de crédito que presionaría al alza las tasas de interés.
2) En la medida en que los bancos logren colocar los títulos, se
provocaría nuevamente el exceso de liquidez en los bancos que ya
se vivió, con efectos antes señalados.
37
Ahora bien conforme a este marco general, la reestructuración financiera de
Bancrecer podría realizarse bajo las siguientes modalidades.
38
Capítulo Séptimo
Propuestas para Bancrecer Previas a la Venta a
Banorte
Hasta el momento y con la ayuda de la literatura especializada hemos analizado
las consecuencias de un proceso de liberalización en el sector financiero, los
principios básicos para el manejo de una crisis bancaria, además de una
alternativa a la conversión de pagarés FOBAPROA en deuda pública. Antes de
elaborar las conclusiones, presentamos un resumen de las alternativas al alcance
de las autoridades antes de la venta a Banorte.
Opción Uno
1. Que los accionistas de Bancrecer afronten por su cuenta los
requerimientos de capital de su banco. La autoridad reguladora podría
fijar un plazo razonable para el logro de la capitalización36, verificándola
mediante una efectiva supervisión.
2. Que el banco central aporte los recursos de capital faltantes:
a. Como préstamos para que los banqueros paguen una nueva
suscripción de acciones ordinarias de sus propios bancos
36 Solís Rosales Ricardo, Bancos y Crisis Bancarias, UAM, 1998, pag 236
39
b. Como suscriptor de nuevas acciones ordinarias del banco.
c. Adquiriendo obligaciones subordinadas de conversión obligatoria de
los bancos.
d. Una combinación de las tres modalidades.
3. Si Bancrecer no acepta ninguna de las opciones anteriores, la autoridad
financiera debe intervenir el banco, procediendo a la cancelación contable
de los activos irrecuperables contra el capital y las reservas además de
que el banco central entraría a cubrir, como accionista y no como una
erogación a fondo perdido, los faltantes de capital del banco. También se
procedería a la venta de las acciones cuando el mercado bancario lo
permita.
Opción Dos
La segunda posibilidad contempla que la capitalización de Bancrecer fuera
realizada casi de forma exclusiva, mediante la suscripción de nuevas acciones
ordinarias en una acción directa del banco central. En rigor sólo se aplicaría la
tercera de las opciones señaladas: intervenir gerencialmente a Bancrecer,
procediendo a la cancelación contable de los activos irrecuperables contra el
capital y las reservas, y entrando el banco central a capitalizar el banco como
una inversión recuperable a muy largo plazo. Es importante decir que el plazo de
recuperación, no sería mayor que el tiempo que tomaría a los mexicanos pagar
las pérdidas de Bancrecer convertidas en deuda pública.
40
Opción Tres
Derivada de la experiencia internacional37 esta posibilidad contempla que se
mantenga la propiedad pública de Bancrecer hasta que se logre sanear el
conjunto del sistema bancario y se creen las condiciones de mercado para la
posterior venta de los bancos o de sus activos.
Hay que recordar la recomendación de los expertos bancarios del BID, Rojas-
Suárez y Weisbrod38: "La absorción por parte de las autoridades se utiliza cuando
las instituciones afectadas no pueden ser vendidas (porque el mercado es
subdesarrollado o porque la crisis ha hecho que las propiedades de los bancos
dejen de ser atractivas) y los reguladores poseen suficientes conocimientos
técnicos para hacerlas funcionar".
Como se señaló antes, esto último no es un factor limitativo, toda vez que los
administradores de los bancos que estuvieron estatizados entre 1982 y 1991, son
un recurso humano disponible en México y una vez que las condiciones de
mercado para bancos o activos bancarios lo permitieran, Bancrecer regresaría al
dominio privado.
37 Calva José Luis, Fobaproa: una alternativa de solución, en http://www.hemerodigital.unam.mx/ ANUIES/unam/problems/114/sec_8.html 38 Rojas-Suárez, L. et Steven R. Weisbrod (1997). Manejo de las Crisis Bancarias: Lo que Debe y lo que No Debe Hacerse.
41
Como se puede ver la fórmula propuesta para recomponer el proceso de
saneamiento de Bancrecer y el FOBAPROA, cumple las cuatro condiciones:
1. No implica la conversión de los pasivos del FOBAPROA en deuda pública.
2. No resulta en pérdidas para los ahorradores.
3. No trae el colapso Bancrecer.
4. Es realizable dentro del marco jurídico vigente.
Opción Cuatro
Por último cabe la posibilidad de que la autoridad hacendaria, ordene la
cancelación del capital vs. pasivos y obligue la venta a un precio simbólico a
otros banqueros que se encargarían de cubrir el saldo final de pasivos. Situación
que puede ser complicada cuando la crisis afecta a la mayoría del sector y el
mercado de bancos se encuentra deprimido. En esta última opción cabe la
incorporación de incentivos para los compradores del banco a través de
programas de apoyo oficiales.
También se debe comentar que la reestructuración financiera, no excluye la
aplicación de un programa de rescate a los pequeños deudores con carteras
vencidas, lo que contribuiría a acelerar el saneamiento del banco.
42
Conclusiones
De nuestro objetivo y en concordancia con la revisión de la bibliografía
presentada podemos concluir lo siguiente:
1. El acelerado proceso de liberalización financiera vivido por el sector
bancario al final del la década de los ochenta y la privatización bancaria
de 1991-92 parecen haber sido determinantes en la expansión
económica vivida en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, lo que validó
los procesos de reprivatización y liberalización financiera. Bajo
indicadores positivos de crecimiento económico y reglas contables poco
rigurosas, fue posible que señales adversas en la salud del sistema
bancario, fueran desestimadas o redujeran su visibilidad respecto de
otros como el Índice de Cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores.
2. La experiencia mexicana en la liberalización de su sector financiero, no fue
diferente respecto de otras experiencias en el mundo, en el sentido de
que generalmente la liberalización del sector trae aparejada una era de
descontrol y especulación, que al final termina con bancos quebrados y
programas de rescate o reestructura con elevados costos para el
contribuyente.
3. En el caso de Bancrecer, un grupo de inversionistas con acceso a los
procesos de venta de los paquetes accionarios, encontró la forma de
apalancar a su grupo empresarial. Esos inversionistas vieron hechos
43
realidad “el riesgo moral” de los “autopréstamos”, además de negocios
riesgosos por un entorno que favorecía la desmedida toma de riesgos.
Esto incrementó la cartera vencida de la institución a niveles críticos aún
antes de la crisis generalizada de tipo de cambio, tasas de interés y
cartera vencida.
4. Las autoridades encargadas de vigilar el buen funcionamiento del sector,
contaban con información, que demostraba graves problemas en el
comportamiento de Bancrecer, pero sólo tomaron medidas hasta que la
crisis general estalló.
5. El rescate de Bancrecer representa el caso más costoso para los
contribuyentes mexicanos. De acuerdo a la opinión de los expertos, dejar
desatendido un banco mal administrado, otorgarle apoyo con recursos
públicos y mantener como administradores a los dueños que lo llevaron a
esa situación es una receta para el desastre, que garantiza el mayor
costo posible para la hacienda pública y el menor para los accionistas.
6. De aplicarse oportunamente la medida de disolución del Banco y pago de
pasivos a marzo de 1998, el costo total del rescate hubiera sido mucho
menor, pero la decisión final de intervenirlo y sanearlo, representó un
costo global superior a los ciento tres mil millones de pesos, de los cuales
sólo se recuperaron cerca de diez mil millones en la posterior venta,
dentro de una operación controvertida al Grupo Financiero Banorte.
44
Bibliografía
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