territorios de frontera: retos ambientales para la
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Dirección Nacional de Prospectiva y Estudios Estratégicos
TERRITORIOS DE FRONTERA: RETOS
AMBIENTALES PARA LA
SOSTENIBILIDAD
Documento de trabajo
Revisado el 21 de diciembre del 2020
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Territorios de frontera: retos ambientales para la sostenibilidad Javier Abugattás
Presidente del Consejo Directivo
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
Bruno Barletti
Director Ejecutivo del CEPLAN
Jordy Vilchez Astucuri
Director Nacional de Prospectiva y Estudios Estratégicos
Equipo técnico:
Erika Celiz Ygnacio, Marco Francisco Torres, Karin Rivera Miranda, Gustavo Rondón
Ramirez.
Editado por:
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
Av. Canaval y Moreyra 480, piso 11
San Isidro, Lima, Perú
(51-1) 211-7800
www.ceplan.gob.pe
© Derechos reservados
Primera edición, mayo de 2020
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Tabla de contenido
Resumen ejecutivo .............................................................................................................. 5
I. Introducción ..................................................................................................................... 6
II. Marco metodológico ........................................................................................................ 8
2.1. Marco de los medios de vida sostenible................................................................................ 8
2.1.1. Principios ............................................................................................................................ 8
2.1.2. Elementos que conforman el marco de Medios de Vida Sostenibles ................................. 9
III. Activos de sustento en la frontera Perú-Colombia y la frontera Perú-Ecuador ................. 11
3.1 Breve revisión histórica de los medios de vida en la frontera Perú Colombia ...................... 11
3.2 Breve revisión histórica de los medios de vida en la frontera Perú Ecuador ........................ 14
3.3 Los cinco capitales del MVS en la frontera Perú-Colombia .................................................. 17
3.4 Los cinco capitales en la frontera Perú-Ecuador ................................................................... 21
3.5 Estado actual del pentágono de MVS en las zonas fronterizas Perú – Colombia y Perú - Ecuador ...................................................................................................................................... 26
3.6 El Estado y los medios de vida en la zona de frontera Perú – Colombia y Perú – Ecuador ... 28
IV. Retos para la sostenibilidad en las fronteras Perú – Ecuador y Perú - Colombia .............. 30
V. Conclusiones ................................................................................................................. 33
VI. Referencias bibliográficas ............................................................................................. 36
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Lista de tablas
Tabla 1 Descripción de los elementos del marco MVS ................................................................ 9
Tabla 2 Regiones evaluadas en la frontera Perú-Colombia ........................................................ 14
Tabla 3 Regiones evaluadas en la frontera Perú-Ecuador .......................................................... 17
Tabla 4 Porcentaje de Anemia total en niños menores de 5 años en las provincias limítrofes con
el Ecuador .................................................................................................................................. 22
Lista de figuras Figura 1. Componentes que forman parte del marco de medios de vida sostenibles. ................ 10
Figura 2. Población total de los distritos en la zona de frontera Perú-Colombia (2017) ............ 13
Figura 3. Zonas reservadas en la provincia de Putumayo frontera de Perú y Colombia. ............ 19
Figura 4. Estado actual del pentágono de MVS en la zona fronteriza norte del Perú................. 27
Lista de siglas
CARE Cooperative for American Remittances Everywhere
CCNN Comunidades nativas
CENAGRO Censo Nacional Agropecuario
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
FAO Food and Agriculture Organization
ICRAF World Agroforestry Centre INEI Instituto Nacional de Estadística e Información
JNC Junta Nacional del Café
MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCUL Ministerio de Cultura
MINEM Ministerio de Energía y Minas
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
PENTUR Plan Estratégico Nacional de Turismo
PNIPA Programa Nacional de Innovación en Pesca y Acuicultura
PRODUCE Ministerio de la Producción
SERFOR Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
SERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
UNALM Universidad Nacional Agraria La Molina
USAID United States Agency for International Development
WWF World Wild Fund for Nature
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Resumen ejecutivo
El estudio de las fronteras, su construcción y evolución, es un tema que ha recibido mucha
atención de la academia, particularmente en la región latinoamericana. Las preocupaciones
centrales han estado enfocadas en la noción de frontera, que para algunos se trata de un límite
fijo e inamovible, mientras que otros la pueden concebir como un espacio en constante
movimiento. Sin embargo, existe consenso en que todas las fronteras son el resultado de luchas,
conquistas y dominación, que por último han devenido en la creación de sentimientos de
pertenencia y de identidad nacional, en un espacio territorial determinado.
La construcción de entidades transfronterizas generalmente consiste en instituciones poco
enraizadas en la sociedad y solo involucra superficialmente a los ciudadanos. El aumento de la
interacción económica apenas deja huellas en el desarrollo regional porque la frontera continúa
como una periferia económica y no ha disminuido la brecha provocada por las desventajas de
localización. La cohesión política y cultural no prospera, porque más de un siglo de
nacionalización de las zonas fronterizas sigue separando administraciones, entidades
territoriales, sistemas de regulación, culturas y, sobre todo, identidades espaciales.
Este desarrollo debe ser promovido por el Estado y, por tanto, este debe ser capaz de entender
correctamente cuál es su rol. Otro aspecto característico de los estudios que hasta ahora se han
realizado, es que tienden a dejar en el tintero el conflicto social y cultural, que muchas veces
caracteriza las fronteras políticas, lo que no ha permitido apreciar correctamente las asimetrías
entre sectores, grupos y estados, y las crecientes dinámicas de exclusión.
En ese sentido, el propósito del presente estudio es determinar los principales retos para el
desarrollo sostenible de las zonas de frontera, tomando en consideración las particularidades
de las zonas de frontera del Perú y las dinámicas sociales, económicas, culturales y ambientales
de la población que ahí habita. Este estudio abarcó dos fronteras: la del Perú con Colombia y la
del Perú con Ecuador; las cuales tienen muchas características en común, especialmente las
zonas de frontera ubicadas en la Amazonía, pero también algunas características que las hacen
particulares.
Teniendo en cuenta las particularidades de las zonas de frontera del Perú se optó por usar el
marco de Medios de Vida Sostenibles (MVS). Este enfoque permite evidenciar que los medios
de vida de las comunidades en estas zonas están siendo transformados por la acción de distintos
procesos: (1) agricultura migratoria, (2) servicios de básicos como salud o educación deficientes,
(3) escaso desarrollo tecnológico que permita el desarrollo sostenible de los recursos naturales
y (4) actividades ilegales.
Finalmente, después de haber identificado los principales impactos en los medios de vida de las
comunidades se establecen los retos, entendidos como los riesgos a disminuir y las
oportunidades a aprovechar, para el desarrollo sostenible de las zonas de frontera entre Perú –
Ecuador y Perú – Colombia.
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I. Introducción El estudio de las fronteras, su construcción y evolución, es un tema que ha recibido mucha
atención de la academia, particularmente en la región latinoamericana. Las preocupaciones
centrales han estado enfocadas en la noción de frontera, que para algunos se trata de un límite
fijo e inamovible, mientras que otros la pueden concebir como un espacio en constante
movimiento. Por el mexicano Escalona Ramos, postula el concepto de frontera vital, el cual se
puede definir como la frontera determinada por el alcance de la erradicación vital de un núcleo
geo histórico, que llega hasta la periferia de tensión de ésta (Nweihed, 1992).
A pesar de los distintos enfoques, la idea de frontera está siempre ligada al ser humano. No hay
duda de que todas las fronteras son el resultado de luchas, conquistas y dominación, que por
último han devenido en la creación de sentimientos de pertenencia y de identidad nacional, en
un espacio territorial determinado. Sin embargo, alrededor de las fronteras siempre se han
desarrollado procesos complejos de generación de identidades transfronterizas y culturas
específicas que generalmente aportan elementos nuevos, generando una simbiosis entre ambas
(Areces & Mallo, 2006).
La globalización que vive la humanidad ofrece una forma de visualizar este proceso de
transculturización. Mucho antes de que el mundo se haya globalizado, como producto de la
expansión del comercio, que se tradujo en interconexiones múltiples y ampliadas entre
diferentes grupos humanos, existían otros mundos; el andino, el meso americano, el australiano
y otro conformado por un sin número de islas del Pacífico Occidental, que gradualmente fueron
incorporados en el gran movimiento unificador iniciado en la región afroasiática (Harari, 2013).
Corbière (2004), en su artículo sobre la economía capitalista, cita a Immanuel Wallerstein quien
ya en 1974 dio a conocer su tesis sobre la formación de la “Economía Mundo” (conjunto global
de instituciones económicas y políticas que trasciende fronteras) a partir de la reconstrucción
de la historia de la actual sociedad capitalista, partiendo desde sus mismos orígenes, desde una
perspectiva global.
La problemática de frontera está impregnada de una especie de euforia transfronteriza. Beck y
Hortelano (2016) indican que esta euforia parece haberse apropiado del pensamiento actual. A
este respecto, Europa y su proceso de integración es, tal vez, el ejemplo más cercano de cómo
el aumento de la permeabilidad de las fronteras generó nuevos tipos de interacción político-
administrativa, económica y cultural; y, sin embargo, esta misma experiencia está mostrando,
que, si bien la interacción transfronteriza existe, es aún un fenómeno incipiente.
La construcción de entidades transfronterizas generalmente consiste en instituciones poco
enraizadas en la sociedad y solo involucra superficialmente a los ciudadanos. El aumento de la
interacción económica apenas deja huellas en el desarrollo regional porque la frontera continúa
como una periferia económica y no ha disminuido la brecha provocada por las desventajas de
localización. La cohesión política y cultural no prospera, porque más de un siglo de
nacionalización de las zonas fronterizas sigue separando administraciones, entidades
territoriales, sistemas de regulación, culturas y, sobre todo, identidades espaciales.
Entonces, se entiende que la frontera no es un concepto estático sino altamente dinámico y que
no es solamente un instrumento de separación de jurisdicciones, sino un espacio en el que se
producen múltiples interacciones, de diversa naturaleza, entre las que destacan las relaciones
de poder y la intervención del Estado. Por ello es necesaria una mirada diferente a la tradicional
cuando de promover el desarrollo fronterizo se trata.
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El desarrollo debe ser promovido por el Estado y, por tanto, este debe ser capaz de entender
correctamente cuál es su rol. Se ha criticado duramente el papel que ha desempeñado el estado
peruano en el desarrollo de sus espacios fronterizos; se ha juzgado su actuación en términos de
promoción social, pero no se ha ponderado adecuadamente su función en tanto instancia de
control y represión (contrabando fronterizo, de las migraciones limítrofes, actividades
económicas ilegales) que, finalmente, son aspectos que complementan las políticas de
desarrollo que se puedan implementar en esos espacios.
Otro aspecto característico de los estudios que hasta ahora se han realizado, es que tienden a
dejar en las sombras el conflicto social y cultural, que muchas veces caracteriza las fronteras
políticas, lo que no ha permitido apreciar correctamente las asimetrías entre sectores, grupos y
estados, y las crecientes dinámicas de exclusión.
Como se mencionó, para entender cabalmente la problemática de los espacios fronterizos, se
debe repensar la forma en que se enfrenta. En este sentido, el CEPLAN ha optado por la
utilización de la metodología Marco de Medios de Vida Sostenibles (MVS) para evaluar el
desenvolvimiento de las zonas fronterizas Perú-Ecuador y Perú-Colombia, áreas geográficas que
están demandando una acción más robusta por parte del Estado, en coherencia con sus
posibilidades de desarrollo e integración.
En los últimos años, se han desarrollado nuevos enfoques teóricos sobre las zonas fronterizas.
Estos enfoques se basan en la idea aceptada de que la integración transnacional genera espacios
de interacción económica, política y cultural, creando nuevas identidades transfronterizas. El
desafío es pues, ser capaces de encontrar una herramienta de análisis que posea las
características necesarias y suficientes para enfrentar apropiadamente la tarea de estudiar los
problemas que afronta el país en sus zonas de frontera. Esta herramienta debe ser integradora
y dinámica. Integradora en tanto tenga capacidad para permitir el estudio simultáneo de
variables sociales, económicas y ambientales; y, dinámica, en cuanto satisfaga la necesidad de
conocer la evolución de esas variables en el tiempo. A tal efecto, se ha optado por trabajar con
la Metodología de Medios de Vida Sostenibles (MVS), por el impacto que su aplicación pueda
tener en la reducción de la pobreza y el desarrollo de zonas rurales.
El presente documento contiene, en primer término, una descripción de la metodología
utilizada, seguidamente se expone una contextualización de los cinco capitales: humano, social,
financiero, físico, natural, presentas en las zonas fronterizas de Perú-Colombia y Perú-Ecuador;
luego, se propone un análisis de la situación de estas zonas y el rol del Estado en su desarrollo;
en el penúltimo capítulo se incluyen riesgos y oportunidades ambientales para estas zonas de
estudio; y finalmente, se termina el estudio presentando las conclusiones y recomendaciones.
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II. Marco metodológico En esta sección se detalla el enfoque basado en los Medios de Vida Sostenibles (MVS), los cuales
surgen con la finalidad de aportar un medio eficaz y acertado para reducir la pobreza,
concentrándose en este problema desde la perspectiva de la población pobre.
2.1. Marco de los medios de vida sostenible
Para Pizarro (2001), los medios de vida son aquellos que utilizan las personas o una comunidad
para subsistir, construir y satisfacer las necesidades. Por su parte, para la FAO (2015), un medio
de vida es sostenible cuando tiene la posibilidad de afrontar y recuperarse de rupturas y shocks
bruscos y mantener sus capacidades y activos tanto en el presente como en el futuro sin socavar
las bases de sus recursos naturales. Los medios de vida se pueden ver afectados tanto por los
efectos externos, políticas, instituciones, desastres y otros. Estos efectos podrán ser positivos o
negativos y van a permitir aumentar su resiliencia o disminuir por consiguiente su
vulnerabilidad.
La propuesta metodológica de caracterización de las dinámicas territoriales en las zonas de
frontera representa una buena alternativa para el análisis por haber sido ya utilizada en
contextos similares por importantes organismos como: CARE, USAID, FAO, ICRAF entre otros. La
complejidad de las relaciones y las estrategias de sobrevivencia de las diversas poblaciones de
frontera impone la utilización de un marco de análisis apropiado. Este marco de análisis se indica
como válido ya que fue específicamente diseñado para analizar la diversidad de las estrategias
que desarrollan las personas para lograr sus medios de vida, dados los contextos de
incertidumbre y vulnerabilidad en la que viven (Gottret, 2011).
La Metodología de los Medios de Vida Sostenibles (MVS) será utilizada como marco conceptual
para el presente estudio analítico. Este enfoque metodológico fue desarrollado por el
Department For International Development (DFID), en 1990, para el análisis, la planificación, el
seguimiento de proyectos de desarrollo socioeconómico y protección ambiental. Stoian &
Donovan (2010) indican que el Marco de Medios de Vida Sostenibles sirve no solo para la
formulación, ejecución y evaluación de proyectos e intervenciones de desarrollo, sino también
para la investigación.
El SLF busca asegurar que las estrategias de lucha contra la pobreza implementadas por los
actores del desarrollo, ofrezcan medios de subsistencia seguros y durables para las comunidades
(FAO, 2004). Este marco metodológico propone criterios enfocados sobre los medios de vida
buscando entender la pobreza desde el punto de vista de las poblaciones vulnerables. El SLF
propone criterios precisos para la evaluación de esas estrategias de subsistencia en cuanto a los
efectos externos, los activos de los medios de vida y la capacidad de resiliencia de las
comunidades.
2.1.1. Principios
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Los principios básicos que orientan la aplicación del marco MVS (Gottret, 2011) son los
siguientes:
i. El centro de atención son las personas, por lo que promueve acciones que permitan a las comunidades alcanzar sus propias aspiraciones.
ii. Visión integral. El enfoque analiza los aspectos más importantes de una problemática específica: actores, influencias externas, resultados esperados.
iii. Proceso dinámico de aprendizaje. Se busca generar un círculo virtuoso de cambio y aprendizaje del cambio.
iv. Énfasis en las potencialidades. Se promueve la eliminación de las barreras que impiden el pleno aprovechamiento de las potencialidades de cada miembro de la comunidad y las fortalezas externas.
v. Estrecha vinculación entre las visiones micro y macro. Las intervenciones deben diseñarse en función de las necesidades de los grupos más vulnerables.
vi. Sostenibilidad. El propósito es fortalecer los medios de vida y hacerlos duraderos.
2.1.2. Elementos que conforman el marco de Medios de Vida Sostenibles
El marco MVS busca asegurar que las estrategias de lucha contra la pobreza, implementadas por
los actores del desarrollo, ofrezcan medios de subsistencia seguros y sostenibles para las
personas y sus comunidades (FAO, 2004). En este sentido, este marco propone criterios
enfocados en la evaluación de esas estrategias en cuanto a los efectos externos, los activos de
sustento y la capacidad de resiliencia de las comunidades.
Tabla 1
Descripción de los elementos del marco MVS
Elemento Descripción
Contexto de vulnerabilidad
Eventos pocos controlables o imprevisibles que pueden provocar una situación de pobreza o agudizar aún más la existente.
Activos de sustento
Incluyen el capital humano (H), físico (P), natural (N), financiero (F) y social (S) y permiten a las personas hacer frente al contexto de vulnerabilidad.
Estructuras y procesos
Corresponden a las instituciones, organizaciones, políticas y legislación que dan forma a los medios de vida e influyen directamente sobre el conjunto de componentes que forman parte del marco de medios de vida sostenibles, así como en la generación y perpetuación de las dinámicas territoriales
Nota. Adaptado de “Amazonía peruana: dinámicas territoriales y retos para el desarrollo sostenible”, de CEPLAN,
2020, p. 10-13, Lima.
La siguiente figura muestra los elementos que conforman el Marco de Medios de Vida Sostenibles y como éstos se relacionan.
Figura 1. Componentes que forman parte del marco de medios de vida sostenibles. Nota. Recuperado de “Sustainable livelihoods guidance sheets”, Department for International Development, 1999, p. 13. H: capital humano, N: capital natural, F: capital financiero, S: capital social, P: capital físico.
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III. Activos de sustento en la frontera Perú-Colombia y la frontera
Perú-Ecuador
El establecimiento de fronteras formales, después del período colonial por el que transitó
América del Sur, y la consecuente separación de grupos étnicos que conformaban previamente
unidades poblacionales homogéneas, no implicaron el fin de los movimientos migratorios ni
de la interacción entre las comunidades étnicamente relacionadas, que ahora residen a cada
lado de las fronteras. Por el contrario, las interacciones económicas, sociales y políticas han
continuado después de la independencia (Eilenberg & Wadley, 2009).
En muchos casos, las relaciones étnicas son un componente crucial en estas interacciones, que
incluyen la migración laboral transfronteriza. Los pueblos divididos de estas tierras fronterizas
están continuamente involucrados en actividades que trascienden la línea territorial de cada
Estado, lo que de alguna manera implica cuestionamientos de sus regulaciones y el
mantenimiento de estrechas relaciones socioeconómicas con personas del otro lado (Eilenberg
& Wadley, 2009).
Así, la identidad étnica y la afiliación han desempeñado un papel importante en la migración
laboral en las zonas fronterizas. Lo que significa ser un ciudadano peruano o colombiano se
vuelve impreciso a medida que la identidad se modifica continuamente para adaptarse a
situaciones cambiantes en la frontera. "Pertenencia posnacional" podría ser un término más
adecuado para describir la realidad social de los habitantes en fronteras. Como señalaron
Donnan y Haller (2000) un enfoque en las fronteras puede mostrar cómo los ciudadanos se
relacionan con su estado-nación.
En el presente capítulo se explorará, de manera más específica y siguiendo la metodología
propuesta, el marco de los cinco capitales que forman parte del enfoque SLF; analizando la
forma en que las relaciones de los pueblos de frontera influyen en sus medios de vida. A
continuación, se contextualiza la zona de frontera (Perú-Colombia, Perú-Ecuador) y los medios
de vida. Seguidamente, se desarrolla un ejercicio de recopilación de algunos estudios que han
abordado el tema.
3.1 Breve revisión histórica de los medios de vida en la frontera Perú Colombia La línea de frontera entre Perú y Colombia tiene un largo de 1 626 kilómetros. Esta fue
demarcada por el Tratado Salomón-Lozano, firmado el 24 de marzo 1922 y por el Protocolo de
Río de Janeiro del 24 de mayo 1934, que puso fin a la guerra entre ambos países. Esta zona
fronteriza se encuentra ubicada en la Amazonía, un espacio geográfico caracterizado por la
presencia de ecosistemas de bosques tropicales, ricos en biodiversidad y con abundantes
recursos naturales. La Zona de Integración Fronteriza1 (ZIF) abarca más de 277 000 km2. Los
ríos Amazonas y Putumayo, los más importantes dentro de la compleja red hídrica que
caracteriza esta región, además de ser los límites de los dos países, constituyen la única vía de
penetración y comunicación permanente (Fernando, Rosero, & De La Puente, 2015).
1 Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) están reguladas por la Decisión 501, aprobada en junio del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y son los ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países miembros de la Comunidad Andina, en las que se ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y coordinada.
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La población fronteriza en ambos países es de alrededor de 600 000 habitantes. La gran
mayoría de estos pobladores (más del 90%) pertenecen a pueblos indígenas y el distrito más
poblado es el de Putumayo (Figura 3). El resto está compuesto principalmente por colonos y
mestizos naturales. Esta población se encuentra, en su mayoría, en situación de pobreza y
marginamiento. El aislamiento de los polos de desarrollo, la limitada accesibilidad, las grandes
distancias y la dispersión de la población han dificultado la atención por parte del Estado y el
acceso a los mercados y a los bienes de consumo, que no se producen a nivel local. Los servicios
sociales, como salud y educación, así como los de agua, saneamiento básico y energía tienen
muy bajas coberturas (Innovact, 2019).
Los principales centros poblados fronterizos en Colombia son: Leticia, Puerto Leguízamo,
Puerto Nariño, mientras que en Perú: Caballococha, Pebas, San Pablo, El Estrecho, Santa
Mercedes, Remanso, Soplín Vargas, Islandia, Mazán, Orellana, Santa Clotilde y Pantoja.
Respecto los ríos que forman parte de la frontera, el río Putumayo es el más importante
seguido del Caquetá, Amazonas y Yaraví (Innovact, 2019).
La provincia de Putumayo, hasta antes de su creación en 2014, formaba parte de la provincia
de Maynas, creada mediante Ley N.º 9815, del 2 de julio de 1943. Esta zona de la Amazonía
peruana comienza su articulación con la economía mundial en 1820, en el marco de la fiebre
de la quina, la cual fue exterminada posteriormente por la sobreexplotación de la que fue
objeto (Municipalidad de Putumayo, 2004). La explotación de la quina generó una actividad
económica de auge temporal en la provincia, sin embargo, no trajo desarrollo sostenible para
la región del Putumayo. A partir de 1880 hasta 1918 comienza una nueva dinámica en la
Amazonía, la fiebre del caucho, actividad por la cual nuevamente esta zona del país se ve
favorecida económicamente (Pennano, 1978).
Durante ese periodo, la cuenca del Putumayo fue una importante zona abastecedora de
caucho. Las "empresas" caucheras fueron desde su nacimiento centros de producción para el
mercado mundial; existía una relación de tipo capitalista entre el centro y los productores,
pero al interior del proceso de obtención de caucho la relación establecida no era capitalista,
ya que imperaba un sistema de explotación y de "esclavitud" o "semi esclavitud" de los
indígenas que trabajaban como obreros y no se contemplaba una situación de asalariado libre,
que es la base en la que la producción capitalista reposa (Fernando, Rosero, & De La Puente,
2015).
Luego, desde 1918, la actividad económica de la región del Putumayo fue impulsada por la
tala, pero a manera de depredación, sin un uso responsable del recurso (Municipalidad de
Putumayo, 2004). Después del boom del caucho, esta zona no logró convertir el crecimiento
económico en desarrollo. Por el contrario, se ha sumido en una situación de deterioro casi
continuo. Desde entonces, las actividades económicas son muy débiles y la falta de integración
de esta zona a las economías de Perú y Colombia la ha mantenido en un aislamiento
económico, que ha incrementado su pobreza y ha facilitado su conversión en un centro de
producción ilícita de hoja de coca y tala ilegal (Guerrero Milian & Gutierrez Gutierrez, 2018b).
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Figura 2. Población total de los distritos en la zona de frontera Perú-Colombia (2017)
Nota. Elaboración propia.
En 1978, los gobiernos de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y
Venezuela firmaron el primer Tratado de Cooperación Amazónica; con el fin de promover el
desarrollo de las fronteras amazónicas, contemplando el mejoramiento de la calidad de vida
de sus habitantes y la conservación y utilización racional de sus recursos. Diez años después,
en abril de 1988, los presidentes de Colombia y Perú suscribieron una declaración conjunta
acordando un Plan de Acción Bilateral para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río
Putumayo. Desde entonces, ambos países han buscado colaborar juntos para hacer realidad
los siguientes objetivos para la cuenca (Gobierno de Colombia, 1998):
a) Lograr el desarrollo integral y sostenible de la región. b) Mejorar el nivel de vida de la población. c) Prestar atención integral a las comunidades nativas, en la mejora de su hábitat, aspectos
territoriales, servicios sociales básicos, saneamiento ambiental, protección de sus derechos fundamentales; y en especial, su integridad social y cultural.
d) Incorporar plenamente el área a la actividad económica y productiva de Colombia y Perú.
e) Hacer del tratado de integración un instrumento de promoción, conducción y gestión para el desarrollo regional, dentro de las políticas de ambos países, con la participación de los agentes económicos y la población.
Describir la situación social y económica de la provincia de Putumayo resulta, por los escasos
datos a nivel centros poblados, una tarea bastante difícil, sin embargo, aun cuando puede
considerarse una afirmación arriesgada, esta provincia amazónica enfrenta, con seguridad,
similar problemática que la mayor parte de las poblaciones de la Amazonía peruana; con una
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actividad económica incipiente, salvo en los casos donde existe una intensa actividad
extractiva de gas, petróleo o minerales.
La región de la que nos ocupamos se encuentra aislada debido, básicamente, a la falta de vías
y medios de transporte y de comunicaciones. Tiene una población en su mayoría dispersa. Los
servicios sociales son escasos debido al aislamiento, la limitada población, el tamaño de los
centros poblados y la falta de estructura administrativa local. Las condiciones de vida de la
población se caracterizan por la deficiencia de vivienda, la mala nutrición y los deficientes
servicios de salud y educación, que muestran índices muy bajos. Una parte importante de la
población es indígena, perteneciente a varias familias lingüísticas con patrones culturales
propios. Las comunidades aseguran la subsistencia a partir de una utilización sostenida y
diversificada de los recursos naturales del área, fundada en un conocimiento de la distribución
espacial y oferta temporal de los mismos (Gobiernos de Perú y Colombia, 2014). La provincia
que limita con Colombia es el Putumayo y los distritos limítrofes son: Teniente Manuel Claver,
Rosa Panduro, Putumayo y Yaguas por lo que el presente estudio focalizará los resultados en
estas zonas limítrofes.
Tabla 2
Regiones evaluadas en la frontera Perú-Colombia
Departamentos fronterizos Provincia Distritos limítrofes
Loreto Putumayo Teniente Manuel Clavero Rosa Panduro Putumayo Yaguas
Nota. Elaboración propia.
3.2 Breve revisión histórica de los medios de vida en la frontera Perú
Ecuador
Hocquenghem (1998) indica que la frontera peruano-ecuatoriana queda, después de la
colocación del último hito en 1999, claramente delimitada y demarcada entre el hito de la
Punta Capones en el litoral Pacífico, pasando por el piedemonte Oeste del macizo andino, por
sus cordilleras y su piedemonte Este, y atravesando la planicie amazónica hasta el hito de Boca
Güeppi, en el confluente de este río con el río Putumayo. Estas delimitaciones abarcan las
provincias ecuatorianas de El Oro, Loja, Zamora-Chinchipe, parte de Morona-Santiago y los
departamentos peruanos de Tumbes, Piura, junto con las provincias de San Ignacio y Jaén en
el departamento de Cajamarca y la provincia de Condorcanqui en el departamento de
Amazonas.
Las provincias de Zarumilla y Tumbes se caracterizan por poseer bosques secos pertenecientes
a la Reserva de Biósfera del Noroeste. Esta área protegida también incluye a las provincias de
Sullana y Talara, en Piura y posee recursos que fueron aprovechados desde los períodos
históricos, prehispánico y de conquista. Leal-Pinedo & Linares-Palomino, (2005) revelaron la
presencia de cazadores recolectores, agricultores o leñadores en esta zona desde hace más de
10 000 años aproximadamente. Muchos de los asentamientos se han ubicado en los
alrededores de las márgenes de los ríos Zarumilla, Tumbes y Chira. Estos ríos, que nacen en los
andes ecuatorianos, suministran, hoy en día, agua permanente para el riego de las zonas
agrícolas permitiendo su desarrollo.
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Las provincias de Ayabaca y Huancabamba forman parte de la sierra del departamento de
Piura, siendo sus primeros pobladores pertenecientes a grupos étnicos que derivan de la
familia etnolingüística del Jíbaro. Los primeros colonos españoles fueron atraídos por las
tierras fértiles de la sierra piurana y se dedicaron sobre todo a la ganadería. La cría de ganado
vacuno u ovino no requería de mucha mano de obra y reportaba buenas ganancias, de tal
manera que rápidamente se convirtió en la actividad más importante de la economía en la
sierra de Piura. Entre 1595 y 1645 la sierra de Piura estaba casi completamente dominada por
haciendas, en donde inmigrantes castellanos explotaban la mano de obra indígena. En Ayabaca
ya se habían formado grandes latifundios pertenecientes a los primeros descendientes de los
españoles; el resto de la tierra estaba dividida entre campesinos parcelarios, tanto criollos
como indios. Por el contrario, en Huancabamba, no se habían formado haciendas tan extensas,
quedando más tierras en manos de la población indígena.
Huber (1995) también menciona que, en 1950 la ganadería y la elaboración de aguardiente y
dulce en base a caña de azúcar eran las actividades productivas más importantes. En tanto que
la gran mayoría de los hacendados no tenía interés ni disponía de los medios económicos para
realizar mayores inversiones, se limitaron a una economía extractiva de baja productividad con
una explotación precapitalista de la mano de obra. Esto trajo como consecuencia la formación
de sindicatos que no pretendían desbaratar el sistema de la tenencia de tierra, sino el logro de
mejores condiciones de trabajo para los colonos como, por ejemplo, la jornada de ocho horas
o la abolición del trabajo gratuito, y la aplicación de la Ley de Yanaconaje. Mientras que los
terratenientes en la costa del departamento de Piura emprendieron un enérgico proceso de
modernización, orientado a la exportación de productos agrícolas como el algodón, la
agricultura en la sierra se quedó virtualmente estancada. A comienzos de los años setenta, la
región fue declarada zona de reforma agraria y los hacendados de la sierra de Piura no
opusieron mayor resistencia (Hocquenghem, 1998).
La provincia de San Ignacio, perteneciente al departamento de Cajamarca y la provincia de
Bagua del departamento de Amazonas, presentan una historia similar a la sierra piurana; así,
Llerena, Burga, Peña, & Ges (2010) indican que estas provincias pertenecientes a la cuenca del
Alto Marañón representan, sin dudas, el caso de colonización más intenso de la selva alta
peruana. Desde finales del siglo XIX esta área comenzó a ser objeto de un proceso de formación
de haciendas por parte de instituciones religiosas y filantrópicas, así como de individuos
procedentes de la sierra de Piura y del Ecuador. Estas haciendas, a través de los años, se
tornaron en verdaderos latifundios que, en su mayoría, permanecieron improductivos.
En los primeros años de la década de 1940, colonos procedentes de la sierra de Piura y
Cajamarca comenzaron a penetrar en el Alto Marañón. Como tendencia, la mayoría de los
colonos oriundos de Piura emigraron a la provincia de San Ignacio y se encontraron con que la
mayoría de las tierras, si bien permanecían vírgenes, ya tenían propietarios. Sus alternativas
fueron escasas: podían asentarse en tierras marginales, pero estas tenían pendientes
pronunciadas, se encontraban lejos de los medios carrozables, de los centros de consumo y de
las fuentes de riego; o incorporarse en las haciendas en calidad de feudatarios. Esta última
modalidad resultó predominante y trajo como consecuencia constantes tensiones entre
feudatarios y hacendados, debido a las rentas que estos cobraban. A inicios de la década de
1960 los precios del tradicional cultivo del cacao decayeron y este producto fue sustituido por
el café y el arroz.
16
Asimismo, Llerena, Burga, Peña, & Ges (2010) mencionan que en la década de 1960 se
intensificaron las migraciones a la zona, haciéndose presente el Estado a través de acciones de
titulación y adjudicación. En 1964 se promulgó la Ley de Reforma Agraria, la cual trajo como
consecuencia la reversión de importantes territorios a tierras de libre disponibilidad del
Estado, así como adjudicaciones de las parcelas a sus respectivos feudatarios. En el proceso de
implementación de esta reforma, se observó que muchos hacendados fueron vendiendo
parcialmente sus fundos a los feudatarios. Como se comprobó más adelante, las cooperativas
de producción y de servicios no fueron implementadas debido al desconocimiento de su
estructura organizativa y a la carencia de personal idóneo, así como por el apego a la propiedad
individual. En suma, el conjunto de medidas descritas llevó a la virtual desaparición de los
latifundios y al predominio de medianas y grandes plantaciones comerciales de arroz en las
provincias de Jaén y Bagua, al lado de una amplia masa de pequeños agricultores y jornaleros
especializados en las actividades de mayor demanda.
En 1982, la tercera parte de la población de la selva alta peruana se había asentado en la
cuenca del Marañón. Este proceso masivo de colonización no puede ser explicado sin tomar
en cuenta la capacidad de crecimiento vegetativo del campesinado de los Andes del norte, que
posee, en promedio, los mayores niveles de fecundidad y los menores niveles de mortalidad
de la sierra peruana. Entre finales de la década de 1970 y principios de 1980 se concluyeron
también inventarios y planes de manejo forestal y se iniciaron explotaciones forestales. A
partir de 1990, cuando se declaró la libre disponibilidad de los bosques de San Ignacio, varias
empresas privadas, entre ellas Incafor, mostraron interés en extraer madera de la zona. En
1991 consiguieron la firma de un convenio de apoyo mutuo con la municipalidad de San
Ignacio, que entre otros acuerdos establecía el compromiso de construir la carretera e iniciar
el aprovechamiento forestal. Esto dio lugar a la reacción de la población mediante la creación
del comité de defensa de los bosques de San Ignacio, que con el apoyo de las rondas
campesinas se dedicó a preservar los bosques de una explotación indiscriminada, siendo uno
de sus argumentos que la conservación de la cuenca era necesaria para mantener abastecida
de agua potable a la población de San Ignacio (CDC-UNALM, 1992, citado por Llerena, Burga,
Peña, & Ges 2010).
El Gobierno Regional de Amazonas (2014) señala que la provincia de Condorcanqui está
íntimamente ligada a la historia de los pueblos indígenas Awajún –Wampis, perteneciente a la
familia etnolingüística jíbaro, asentada en ambos lados de la frontera del Perú y Ecuador. Los
jíbaros eran grupos nómadas que se caracterizaban por su forma de vida guerrera y en
constante enfrentamiento para defender su territorio. La familia etnolingüística jíbaro, se
extendía, antiguamente, desde la sierra de Ayabaca y sierra del sur del Ecuador hasta la ceja
de los ríos de Santiago y Marañón, no tenía ninguna forma de organización centralizada y no
reconocían los jefes de la familia, en caso de amenazas de afuera se organizaban en torno a un
jefe militar. En el pasado, estas comunidades tuvieron muchos enfrentamientos con los incas
y con los españoles, pero nunca fueron vencidos ni sometidos. Se tiene información de que las
primeras escuelas de la zona fueron establecidas a partir de 1934, lo que contribuyó a mejorar
las posibilidades de comunicación mediante el uso del idioma español. Asimismo, la
implementación de la Reforma Agraria permitió el incremento de las vías de acceso y
carreteras, generando un mayor intercambio económico de estas comunidades con otras
zonas y poblaciones del país. A continuación, se detallan las provincias limítrofes evaluadas en
la zona de frontera con Ecuador:
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Tabla 3
Regiones evaluadas en la frontera Perú-Ecuador
Departamentos Provincias
Tumbes Zarumilla
Tumbes
Piura Sullana
Ayabaca
Huancabamba
Cajamarca San Ignacio
Amazonas Bagua
Condorcanqui
Loreto Datem del Marañón
Loreto
Maynas Nota. Elaboración propia
3.3 Los cinco capitales del MVS en la frontera Perú-Colombia
A continuación, se describen y analizan los cinco capitales del MVS en la frontera peruano-
colombiana.
a) Capital humano
Uno de los indicadores de salud más preocupante, por ejemplo, en la provincia de Putumayo,
se refiere a la incidencia de anemia en niños y niñas de 6 meses a 35 meses de edad. En el año
2018 se registró un alto porcentaje de anemia llegando a reportarse 42,9% de niños y niñas
con anemia en la provincia. Los distritos de Teniente Manuel Clavero y Yaguas registraron altos
porcentajes llegando a 64,7% y 64,1% mientras que el distrito de Putumayo reveló un
porcentaje de niños y niñas con anemia de 35,4%, el distrito de Rosa Panduro no registró cifras,
debido a la exigua cantidad de registros -menos de 5- (SIEN, INS, & CENAN, 2019).
Respecto a los índices de educación, si bien es cierto que la provincia cuenta con centros
educativos, estos presentan una infraestructura deficiente y no brindan un servicio de calidad.
Prueba de esto es que solo el 4,1% de los niños encuentran un nivel satisfactorio de nivel de
lectura, y solo un 8,0% en el caso de comprensión matemática (INEI, 2017c). A nivel superior,
no cuenta con universidades, solo con centros de formación técnica de deficiente calidad, los
cuales no son suficientes para desarrollar la provincia ni para cubrir la demanda de personal
capacitado en iniciativas de inversión de nuevas industrias en la zona.
Las bajas condiciones de vida y la pobreza extrema superan el 40% de la población.
Adicionalmente, la poca presencia de las fuerzas de seguridad en la zona y la difícil geografía
de la provincia, han facilitado que desde 1997, aproximadamente, se establezca el
narcotráfico, cuya presencia se verifica hasta la actualidad (Rumrrill, 2017). Junto con el
problema del narcotráfico, se ha registrado, en territorio peruano, la presencia de las FARC
(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), las que, a pesar de no utilizar armas en
territorio peruano, incentivaron el cultivo de hoja de coca para uso ilegal en las poblaciones de
Putumayo (Gaceta Ucayalina, 2017).
No obstante, desde el 2017, año que el Gobierno colombiano firmó un acuerdo de Paz con las
FARC, la presencia de este grupo como tal, es casi nula en la zona de Putumayo; pero no es así
con el narcotráfico, el cual sigue ejerciendo control en la cuenca, utilizando ex miembros de
las FARC para enfrentar a las Fuerzas Armadas (Rumrrill, 2017). Esta real inseguridad hace poco
atractiva a la provincia para empresarios privados con planes de inversión en la zona. A su vez,
18
la difícil situación económica motiva a sus pobladores a incursionar en el negocio del cultivo
ilegal de la hoja de coca, que se ha convertido en una fuente de ingresos para vivir en un medio
en el que no se les ofrecen mejores oportunidades concretas de desarrollo.
b) Capital físico
En la región fronteriza Perú-Colombia, el capital físico en términos de infraestructura, se ha
visto beneficiado hasta Puerto Asís y Puerto Leguízamo, posibilitando el comercio y la
comunicación en la ribera correspondiente a Colombia. Por el contrario, para el Perú, el sector
del río Putumayo es un espacio territorial de difícil acceso. Así, en la ribera colombiana existen
centros poblados que mantienen un nexo con el país, dotados de servicios básicos tales como
electricidad, escuelas, centros de salud e inclusive el aeropuerto de Tarapacá, y están
habitados por colonos dedicados a la agricultura, la explotación maderera y la extracción de
oro. En tanto, la ribera peruana del mismo río está principalmente habitada por comunidades
nativas aisladas del resto del país, con precarias condiciones de vida y amenazadas por el
terrorismo, el narcotráfico y el contrabando, promovidos desde el sector colombiano de la
cuenca (Guerrero Milian & Gutiérrez Gutiérrez, 2018a).
Entonces, resulta fundamental desarrollar planes y obras de articulación de la zona de frontera
(lado peruano) con el exterior y el resto del país a través de proyectos de transporte terrestre,
fluvial y aéreo, así como programas que integren esta región al espacio activo nacional. Así
también deberán mejorarse los servicios básicos y la inversión e infraestructura para la
producción pesquera, agrícola y forestal.
La provincia de Putumayo se encuentra en los niveles más bajos de desarrollo del Perú
(Centrum, 2017). Además, uno de los problemas fundamentales que tiene es el bajo nivel de
integración de sus comunidades por la carencia de medios de comunicación y transporte de
calidad, lo que perjudica el comercio, la salud e iniciativas de proyectos de inversión. En este
contexto, las actividades económicas que se desarrollan son incipientes, poco eficientes y no
tecnificadas, a diferencia de la parte colombiana de la cuenca, en donde la presencia del Estado
y el desarrollo económico es superior a su par peruano. Es por esto por lo que muchos
pobladores de Putumayo prefieren migrar al territorio colombiano. Este fenómeno, sumado a
la diversidad cultural de sus pueblos indígenas, ha incrementado la pérdida de la identidad de
la población de la provincia (Guerrero Milian & Gutiérrez Gutiérrez, 2018b).
La provincia de Putumayo cuenta con limitados servicios básicos, como hospitales, agua y
electricidad. Los centros educativos no brindan una educación de calidad y esto refuerza el
estado actual de pobreza y de la continuidad de las actividades económicas de subsistencia
basadas en el aprovechamiento no tecnificado y de baja productividad de los recursos
naturales. Estas debilidades se deberán de mejorar para poder desarrollar económicamente a
Putumayo desde el núcleo social hasta sus instituciones (Guerrero Milian & Gutiérrez
Gutiérrez, 2018a).
Respecto a la vivienda y el acceso a servicios básicos en la provincia, las deficiencias son muy
pronunciadas: el déficit de hogares con acceso al agua es de 97,6%, de servicios higiénicos en
la viviendas es 92,3% y de electricidad o alumbrado es de 67,9% (INEI, 2017b; SISFOH, 2019).
c) Capital natural
La región del Putumayo, en el extremo noreste de Loreto, no solo es un área inmensa y remota
sino también poco conocida, pero el reciente Inventario Biológico Rápido, conducido por el
Field Museum de Chicago, ha revelado que se trata de una de las zonas más ricas en
19
biodiversidad de la Amazonía peruana: es la segunda zona más diversa en peces de la
Amazonía peruana, alberga la mayor diversidad de plantas no leñosas de todo el planeta y
contiene fauna que se creía exterminada por la cacería furtiva (Londono, 2017). Sin embargo,
es una zona llena de carencias y necesidades, como son vías de comunicación, medios de
transporte, limitada presencia del Estado y de servicios básicos, así como una participación
económica y productiva marginal en ambos países. Adicionalmente, el hecho de que sus
poblaciones estén localizadas en torno a los ríos de la zona, determina su aislamiento, su
número limitado y el tamaño reducido de sus centros poblados (Alvira Reyes et al., 2017).
La zona fronteriza Perú-Colombia se encuentra rodeada de 3 importantes áreas de
conservación (Figura 3): la zona reservada Yaguas, el Área De Conservación Regional Ampiyacu
Apayacu y el Área De Conservación Regional Maijuna Kichwa. Según las recomendaciones del
Inventario Biológico, es importante proteger el Putumayo para consolidar un corredor
biológico entre Perú, Colombia y Ecuador.
Figura 3. Zonas reservadas en la provincia de Putumayo frontera de Perú y Colombia. Nota. Recuperado de “Perú Medio Putumayo-Algodón. Rapid Biological and Social Inventories Report 28”, Pitman
et al. (2016).
La Zona Reservada de Yaguas se posiciona como una de las áreas protegidas que aún conserva
y protege bosques tropicales intactos que regulan los ciclos hidrológicos de las cuencas del
Putumayo y del río Yaguas. Además, brinda servicios ambientales como el almacenamiento de
dióxido de carbono, como mecanismo viable para la mitigación del calentamiento global que,
de manera directa o indirecta, van a beneficiar a las comunidades aledañas y, al mismo tiempo,
van a facilitar el cumplimiento de los compromisos internacionales del Perú en materia de
reducción de gases de efecto invernadero. Asimismo, debido a que abarca un amplio rango de
hábitats acuáticos, que van desde los pequeños arroyos de cabeceras hasta las grandes cochas
a lo largo de los majestuosos ríos principales, el Parque Nacional Yaguas también es reconocido
por proteger la selva baja, región más diversa en especies de peces locales y migratorias de
todo el Perú (SERNANP, 2018b).
Asimismo, una de las características más resaltables de Yaguas es que gracias a su
reconocimiento se ha creado un corredor biológico continuo de bosques, que facilita el flujo
20
genético en la cuenca del río Putumayo, abarcando el Parque Nacional Natural Río Puré,
Parque Nacional Natural Cahuinari y Parque Nacional Natural Amacayacu en Colombia, y las
Áreas de Conservación Regional Maijuna Kichwa y Ampiyacu Apayacu en Perú (Sernanp,
2018b).
d) Capital financiero
Guerrero Milian & Gutierrez Gutierrez (2018b) señalan que casi en todo el departamento de
Loreto se presentan similares condiciones climáticas, (en Loreto el clima es cálido, húmedo y
lluvioso, con una temperatura promedio anual mínima de 22ºC y máxima de 32ºC), y de
recursos naturales con una problemática muy parecida2, por lo que se considera importante
mencionar el aspecto económico a nivel departamental, el cual reflejará el potencial de
Putumayo. En este sentido, la economía de Loreto en el año 2016 contaba con un PBI per
cápita de casi S/ 9 878,99. Sus principales ingresos están basados en la exportación de maderas
y papeles, productos metálicos, metal-metálico, siderometalúrgicos, la pesca y el agro, además
de la exportación de productos tradicionales como el petróleo y café (MEF, 2016).
La actividad económica en la zona de frontera con Colombia no es muy dinámica, siendo la
agricultura de autoconsumo la actividad más importante. Los cultivos agropecuarios que se
producen en esta zona son los plátanos y la yuca. Existe además un intercambio comercial con
los vecinos colombianos, este comercio incluye productos locales (yuca, plátano, naranjas,
entre otros) y algunos productos manufacturados (herramientas, alimentos procesados y
otros). En los pueblos de Santa Mercedes y Esperanza existen pequeñas plantas
transformadoras de madera. En la zona existen, asimismo, actividades económicas que
constituyen una amenaza tanto a las comunidades como a los recursos naturales, como por
ejemplo la minería ilegal de oro. El mercurio, un elemento altamente tóxico, utilizado para la
separación del oro, se acumula en los peces y causa graves problemas a la salud de los
humanos que los consumen (Alvira Reyes et al., 2017).
En la provincia de Putumayo la pobreza total (pobres y pobres extremos) asciende a 43,7 %
(INEI, 2019). A nivel distrital, Putumayo (distrito capital) tiene una pobreza que asciende a
39,5%; Rosa Panduro tiene una pobreza que asciende a 37,4%; Teniente Manuel Clavero 42,6%
y finalmente el distrito de Yaguas es el que tiene la mayor pobreza total, con un 60,9%.
e) Capital social
La provincia de Putumayo se encuentra ubicada en el departamento de Loreto. Por ese motivo,
es importante el análisis del aspecto político del departamento, en el que se celebran
elecciones cada cuatro años, siendo la última la del 2018, que fue ganada por la organización
política Restauración Nacional. Esta agrupación ha puesto en marcha un plan de gobierno que
tiene como objetivo principal enfrentar los problemas relevantes del departamento y propiciar
el desarrollo económico, a través de la mejora del comercio, las industrias de servicios y sobre
todo el turismo (Diario la Región Loreto, 2018). No obstante, Loreto no ha escapado a los
efectos de actividades de corrupción que han creado un clima de inseguridad en la política del
departamento.
A inicios de 1990 el gobierno, promulgó los decretos legislativos N°662 y N°757 a fin de
favorecer a las inversiones extranjeras, decretos vigentes hasta la actualidad. El marco
2 Se hace referencia a los altos índices de desnutrición infantil, anemia, pobreza monetaria, también su aislamiento por no contar con una carretera que la conecte con otras grandes ciudades.
21
legislativo del Perú cuenta con la Ley N.º 29408, Ley General del Turismo, la cual proporciona
un marco legal a las actividades de promoción y operaciones turísticas, con el fin de incentivar
su crecimiento, mejorar los servicios y proteger al turista, así como determinar sus principales
autoridades nacionales, las cuales son PromPerú, el MINCETUR, planes como el Plan
Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) y las cámaras regionales de turismo. Además, la
exoneración del IGV señalada en la Ley de la Amazonía, se encuentra vigente y es aplicable a
los contribuyentes ubicados en dicha zona.
La provincia de Putumayo tiene una población diversa culturalmente, con un amplio número
de lenguas nativas. Los pueblos indígenas que habitan la provincia son: Bora, Huitoto, Kichwa,
Kukama Kukamiria, Maijuna, Ocaina, Secoya y Yagua; y las familias lingüísticas a las que
pertenecen son: Huitoto, Quechua, Tupí-Guaraní, Tucano, Pebas y Yagua (Mincul, 2019). Esta
diversidad cultural, junto con la falta de integración y un débil sentido de pertenencia, no ha
facilitado el desarrollo de una identidad nacional peruana, lo cual representa un potencial
peligro para los intereses limítrofes del Perú. Es plausible esperar que una adecuada política
de reforzamiento de la identidad nacional, que incluya al mismo tiempo el respeto de su
diversidad cultural, contribuirá a formar una identidad que sea la base social del desarrollo de
la provincia, sobre la cual se pueda viabilizar los proyectos económicos (Cuesta, Diaz, & Duran,
2017).
Los pueblos nativos originarios de la cuenca del Putumayo representan una historia viva de
resistencia y diversidad cultural. Estos grupos sobrevivieron una sucesión de auges económicos
como el boom del caucho (conocido como el oro blanco) sufriendo atrocidades como las
cometidas por la Casa Arana, que masacró a las poblaciones indígenas durante la época de la
explotación de ese recurso. Las comunidades indígenas en toda esta región ven como una
prioridad mantener vivas sus lenguas y prácticas culturales (Londono, 2017); y, hasta la
actualidad, permanecen profundamente conectados a este territorio y a sus recursos naturales
(Alvira Reyes et al., 2017).
Una de las mayores amenazas a la región del Putumayo es la propuesta de construir una
carretera para conectarla con Iquitos3. Este proyecto tendría consecuencias devastadoras para
la biodiversidad e impactos negativos en el aspecto social, ya que atravesaría dos áreas de
conservación regional y al menos siete cabeceras de cuenca (Londono, 2017).
3.4 Los cinco capitales en la frontera Perú-Ecuador
A continuación, se describen y analizan los cinco capitales bajo en el MVS en la frontera,
peruano-ecuatoriana.
a) Capital humano
Un indicador importante dentro del capital humano es la educación, para la provincia de
Zarumilla, según el censo de Instituto Nacional de Estadística e Información (INEI, 2017b) el
solo 1,83% de la población llegó a completar sus estudios universitarios. A su vez, en la
provincia de Tumbes el porcentaje educación universitaria completa es de 7,5%.
3Proyecto de Inversión Pública-PIP de la Carretera Bellavista-Mazan-Salvador-Estrecho, viene siendo gestionado por el PEDICP, y ya cuenta con la viabilidad (perfil, pre factibilidad y factibilidad). Resolución Ministerial Nº 549-2015 MTC/01.02.
22
Entre las provincias limítrofes del departamento de Piura, Sullana se revela como aquella
donde los índices de educación se encuentran en mejor situación. Según los datos del censo
2017, se registró que sólo un 5,5% de la población que culminó los estudios superiores. En el
departamento de Cajamarca, los registros señalan la existencia de un 18% de analfabetismo
en la provincia de San Ignacio, siendo las mujeres el grupo menos favorecido reportando
10,15% del porcentaje total.
Según los datos obtenidos en el censo 2017 (INEI, 2017b), en el departamento de Amazonas
se ha reportado un 11% de analfabetismo, mientras que en la provincia de Condorcanqui este
número se duplica alcanzando el 22%. El patrón del grupo menos favorecido se vuelve a
repetir, representando las mujeres el 13,3% frente al grupo de hombres con 8,9% de
analfabetos. Se puede inferir que, tanto a nivel provincial como distrital, el porcentaje de
analfabetismo es mayor en mujeres que en hombres, esto debido a que el rol tradicional de la
mujer es velar por el cuidado de los niños y el hogar, sobre todo en las comunidades nativas
de la provincia, donde este tipo de roles del hombre y la mujer son muy marcados y rígidos.
De igual forma, tanto en el ámbito provincial como distrital, la población rural cuenta con
mayor tasa de analfabetismo que la urbana, debido a factores que ya se mencionaron
anteriormente como la infraestructura, accesibilidad y falta de inversión en la educación de la
provincia. En relación a los datos de salud de la población, se puede mencionar que los niveles
de anemia4 que se registran son altos, siendo las provincias del departamento de Loreto las
que han mostrado una mayor presencia de anemia, llegando a 70% en Datem del Marañón
mientras que la provincia de Bagua mostró los menores índices de anemia total con 24,3%.
Tabla 4
Porcentaje de Anemia total en niños menores de 5 años en las provincias limítrofes con el Ecuador
Provincia Anemia total (niños menores de 5 años)
Zarumilla 40,3%
Tumbes 48,8%
Sullana 35,8%
Ayabaca 28,0%
Huancabamba 36,0%
San Ignacio 25,6%
Condorcanqui 33,7%
Bagua 24,3%
Maynas 44,1%
Loreto 46,3%
Datem de Marañón 70,0% Nota. Elaboración propia a partir de INEI (2019).
b) Capital físico
La densidad vial es un indicador importante para medir el nivel de desarrollo de una población
determinada, ya que, a mayor infraestructura vial, mayor es el acceso a los servicios básicos,
satisfaciendo mejor las necesidades. Dentro de la provincia de Condorcanqui, el único distrito
que cuenta con infraestructura vial es el distrito Nieva, por lo que se puede inferir que el nivel
de articulación y accesibilidad por ejes viales terrestres es muy deficiente, influyendo esto en
el nivel de calidad de vida de la población de la provincia. A nivel nacional el departamento de
4 Grado de anemia: anemia leve, anemia moderada y anemia severa.
23
Amazonas se encuentra dentro de los últimos seis en extensión de infraestructura vial. Con
respecto a la articulación vial en el ámbito regional, la provincia Condorcanqui mantiene un
tráfico (personas, bienes y servicios) más fluido con Bagua y Utcubamba articulándose a través
de las vías PE-5NC (El Reposo-Wawico-Sarameriza) y PE-5ND (Wawico-Santa María de Nieva),
integrando así las provincias: Utcubamba, Bagua, Condorcanqui y Datem del Marañón, esta
última de la región Loreto (Gobierno Regional de Amazonas, 2014).
Otra vía de comunicación importante en la selva peruana es la fluvial, que es el principal medio
de transporte e intercambio comercial. La navegabilidad de la red hidrográfica es permanente
en los ríos: Marañón, Nieva, Cenepa y Santiago, siendo sus principales medios de transporte
más comunes: peque-peque5, chalupa6, deslizador y bote; por los cuales se desplaza más del
60% de la población de la provincia, especialmente de los distritos: El Cenepa y Río Santiago;
sin embargo el riesgo también está presente en algunas zonas de los cursos del sistema fluvial,
ya que se ha identificado la presencia de algunos remolinos, principalmente en los pongos de
Morí y Manseriche (Gobierno Regional de Amazonas, 2014).
La provincia de Condorcanqui cuenta con dos aeródromos. El primero, “Galilea”, está ubicado
en la margen derecha del río Santiago y presta servicio una vez por mes. Actualmente funciona
bajo control de la Fuerza Aérea del Perú. Está siendo utilizado por aviones de pasajeros y de
carga del tipo Antonov (aviones militares) que presta servicios esporádicos a la ciudad de Lima.
El segundo aeródromo se encuentra en el distrito de Nieva, en el centro poblado Ciro Alegría
y está operado por Aeropuertos del Perú S.A.C. Este aeródromo recibe algunos vuelos que
transportan pasajeros en avionetas pequeñas.
Por otro lado, se cuenta con una vía importante que articula a las provincias de Tumbes y
Zarumilla. Los terrenos llanos y de planicie han hecho posible contar con una adecuada red vial
longitudinal, como es la Panamericana Norte. Con respecto a la energía, Tumbes y todas sus
provincias cuentan con fluido eléctrico gracias a la empresa Electronoroeste S.A. Cabe
mencionar que no hay infraestructura básica dirigida a lugares naturales estratégicos de fuerte
atractivo turístico ni se ha desarrollado un trabajo de sensibilización con la población local
acerca de la importancia de acoger más turistas.
c) Capital natural
De los cuatro departamentos que colindan con Ecuador, destaca a la provincia de Zarumilla
por el gran potencial de sus áreas naturales protegidas, fuente de desarrollo para el turismo.
Cabe mencionar al Santuario Nacional Los Manglares de Tumbes, que fue creado mediante el
D.S. N° 018-88-AG, el 2 de marzo de 1988, tiene una superficie de 2972 hectáreas y alberga
alrededor de 150 especies de aves, 12 de mamíferos y una gran diversidad de peces e
invertebrados. Además, ha sido reconocido como un humedal de importancia internacional,
siendo parte de la Lista de Ramsar7.
También, se encuentra el Parque Nacional Cerros de Amotape, que fue creado mediante el
D.S. N° 046-2006-AG, el 11 de julio del 2006. Tiene una superficie de 151 561,27 hectáreas y
5 Embarcación de madera utilizada en principalmente en los ríos de la Amazonía, generalmente tiene un motor fuera de borda. 6 Embarcación de madera utilizada en principalmente en los ríos de la Amazonía. 7 Un sitio Ramsar es un humedal designado como de importancia internacional bajo la Convención de
Ramsar establecida en 1971 por la UNESCO.
24
se ubica en la parte oriental de las provincias de Contralmirante Villar, Tumbes, Zarumilla y
Sullana (Piura). Su objetivo principal es la protección de la flora y fauna del bosque tropical del
Pacífico y del bosque seco ecuatorial, que conforman la zona núcleo de la región de
endemismo tumbesino. Debido a su ubicación geográfica, que abarca gran parte de la
cordillera de los Amotapes, presenta una importante diversidad biológica de origen amazónico
y andino, de la vertiente occidental y del desierto costero, albergando un gran grupo de
especies endémicas y en peligro de extinción. A nivel nacional, es el área protegida, con mayor
número de especies de aves amenazadas (catorce) (SERNANP, 2018a).
Otra área importante es la Reserva Nacional de Tumbes, que fue creada mediante el D.S. N°
046-2006-AG, el 11 de julio del 2006. Tiene una superficie de 19 266.72 hectáreas y se ubica
en las provincias de Tumbes y Zarumilla. Su objetivo principal es la conservación de la
diversidad biológica y recursos existentes, promoviendo su aprovechamiento sostenible bajo
planes de manejo a favor del desarrollo económico y social. Se ubica en el sector Sur de la ex
zona reservada de Tumbes (SERNANP, 2018a).
Por último, está el área de conservación regional Angostura Faical que fue creada mediante el
D.S: N° 006-2011-MINAM, el 17 de marzo del 2011. Tiene una superficie de 8794,5 hectáreas
y se ubica en los distritos de Pampas de Hospital y San Juan de la Virgen, de la provincia de
Tumbes; y Matapalo, de la provincia de Zarumilla. Su objetivo es incrementar la superficie de
bosque seco ecuatorial, actualmente protegido por el Parque Nacional Cerros de Amotape,
garantizando el uso de los recursos de flora y fauna por las poblaciones locales bajo prácticas
sostenibles (SERNANP, 2019).
d) Capital financiero
Tumbes (Gobierno Regional de Tumbes, 2016) aporta aproximadamente el 0,4% del Producto
Bruto Interno (PBI) nacional. Sus actividades económicas están distribuidas en sus tres
provincias. Tumbes es importante por su actividad comercial (predominantemente informal),
turística, agrícola y por la producción de especies hidrobiológicas como langostinos, calamares,
cangrejos y conchas negras. Zarumilla es reconocida por su agricultura, comercio
(principalmente por la zona de frontera), turismo (posee manglares y playas), acuicultura y cría
menor de ganado vacuno y caprino.
En relación con los datos de pobreza, la provincia de Tumbes presenta un 12,3% de pobreza
en la población y un 0,4% de pobreza extrema. La provincia de Zarumilla presenta un
porcentaje de pobreza de 14,7% y 0,2% de pobreza extrema (INEI, 2019). En relación a las
provincias fronterizas pertenecientes al departamento de Piura, el INEI (2019) menciona que
el porcentaje de pobreza para el distrito de Ayabaca es de 68,1% y para la provincia de
Huancabamba es de 67,8%. El ingreso per cápita para el año 2012 oscilaba en 159 soles por
mes para la provincia de Ayabaca y para Huancabamba 163 nuevos soles por mes.
La Municipalidad Provincial de Ayabaca (2012) señala que la provincia está formada por
centros poblados urbanos que representan el 11,45% de la población provincial y el 88,55%
está representada por centros poblados rurales. Asimismo, tienen registrado 76 comunidades.
La mayor parte de esta población se encuentra en las áreas rurales de la provincia. Estas
comunidades atraviesan serios problemas que se reflejan en la precaria situación de la
actividad agropecuaria, pequeña industria y comercio, así como en la carencia de un efectivo
y eficaz sistema de riego.
25
La mayoría de las comunidades adolecen de un adecuado sistema vial; deficientes servicios de
electrificación en las viviendas; un deficiente servicio de salud; ausencia de programas de
vivienda para la población; baja calidad educativa; niños y adolescentes desnutridos;
profesores con baja preparación; amenaza de la minería, especialmente en las zonas donde se
originan las aguas.
Además, hay una notoria carencia de servicios de telecomunicaciones, al punto que las
comunidades cercanas a la línea de frontera están influenciadas por la televisión, las emisoras
radiales y los periódicos provenientes del país vecino de Ecuador. No hay estaciones de
retrasmisión de radiotelevisión del Perú.
Con respecto a la provincia de Huancabamba, las principales actividades son agrícolas y
ganaderas, aunque en los últimos años se han producido varios denuncios mineros para la
extracción de oro y minerales polimetálicos. Según el Censo de 2017 (INEI, 2018), a nivel
provincial, el 80,3% de la PEA mayor de 15 años se dedica a la agricultura. Sin embargo, en el
distrito de Huancabamba esta cifra baja a 65,30%. Con respecto a las actividades comerciales,
estas comprenden sólo tiendas minoristas, servicios de docencia y transporte. Las actividades
industriales están casi extinguidas, habiendo desaparecido por ejemplo la industria del cacao,
del alcohol, la de sogas, la de los productos cárnicos como jamones, subsistiendo solamente la
industria pesquera y panificadora a pequeña escala y para consumo local (Municipalidad de
Huancabamba & PNUD, 2000).
En relación a la provincia de San Ignacio en el Departamento de Cajamarca, en los distritos de
Tabaconas, Namballe, Chirinos y Huarango se registró un aumento de la pobreza, desde el
2009 al 2013; mientras que en los distritos de San José de Lourdes, San Ignacio y La Coipa el
porcentaje de pobreza se vio disminuido (INEI, 2017a). Según datos del INEI (2019), para el año
2018 la pobreza total (pobreza y pobreza extrema) alcanza para la provincia de San Ignacio el
52%; para el distrito de San Ignacio (distrito capital) la pobreza total alcanzó el 42,3%; el distrito
de Chirinos alcanzó el 37,3%; el distrito de Huarango alcanzó el 57,2%; el distrito de La Copia
alcanzó el 57,3%; el distrito de Namballe alcanzó 68,9% (el más alto de la provincia); el distrito
de San José de Lourdes alcanzó el 48,4%; y el distrito de Tabaconas alcanzó el 66,5%.
El BCRP (2017) señala que el acceso a servicios básicos de vivienda en San Ignacio muestra una
situación bastante desigual, en donde más de la mitad de las viviendas no tiene acceso a agua
potable. El abastecimiento de agua a través de red pública representa el 32,2% en la vivienda,
fuera de la vivienda 32,9%, pilón de uso público 6%, pozo 4,6% y ríos y acequias 22,1%. El 18,9%
de la población posee alumbrado en la vivienda por medio de electricidad, el resto utiliza
petróleo, gas, vela u otros. Los principales cultivos de San Ignacio y Jaén representan el 24,0%
de la producción nacional de arveja, 21,0% de la producción nacional de frijol y 19,0% del total
del café producido en el país. Finalmente, en el departamento de Loreto, los niveles de pobreza
registrada en las provincias fronterizas son de 24,9% en Maynas, 54,2% en Loreto y 52,9% en
Datem del Marañón.
e) Capital social
A continuación, se presenta un breve resumen de algunas de las organizaciones sociales que
se han formado en la zona fronteriza Perú-Ecuador, estas organizaciones empoderan a los
pobladores ante el sector privado y estatal a fin de mejorar sus medios de vida. Esta mejora se
ve reflejada en mejores precios de venta de sus productos agrícolas, en el acceso a programas
gubernamentales como el vaso de leche, entre otros.
26
En la mayoría de las actividades agrícolas se forman diferentes organizaciones que permiten
administrar el riego en sus zonas de trabajo. Por ejemplo, para Tumbes, el soporte de la
organización agraria se encuentra en la Junta de Usuarios de Tumbes que agrupa a 22
Comisiones de Regantes conformados por 6,337 usuarios. Asimismo, existen otras
organizaciones o comités agrarios en actividad que agrupan a productores de plátano, banano
orgánico, arroz, soya, maíz, cacao, entre otros.
El INEI (2017c), en su compendio estadístico para Piura, destaca que la participación ciudadana
se relaciona principalmente con la democracia participativa y directa, la que puede ser
individual u organizada (Artículo 122 de la Ley Orgánica de Municipalidades y Ley de los
Derechos de Participación y Control Ciudadanos - N° 26300 de 1994, y sus modificatorias). Las
organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos tienen varias formas de participar:
Iniciativa de reforma constitucional y en la formación de leyes, derecho de elección en cargos
municipales, referéndum, iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales.
Según, el Registro Nacional de Municipalidades, la Junta de Delegados Vecinales en el año 2016
en el departamento de Piura, estaba conformada por 1360 miembros de los cuales, 461 eran
hombres y 899 mujeres.
En la provincia de San Ignacio, Cajamarca, las organizaciones de mujeres, como el club de
madres y vaso de leche, son convocadas para los presupuestos participativos; sin embargo,
por falta de preparación o simplemente por falta de información sobre estos procesos, pierden
oportunidades para conseguir algún proyecto en beneficio de su comunidad. Las mujeres que
no pertenecen a estas organizaciones de base participan con su presencia, tienen voz, pero no
poder de decisión, muchas no están organizadas y otras se someten a las decisiones de la
mayoría. El Programa del Vaso de Leche (PVL), es un programa social creado mediante la Ley
N.º 24059 y complementada con la Ley N.º 27470, a fin de ofrecer una ración diaria de
alimentos a una población considerada vulnerable, con el propósito de ayudarla a superar la
inseguridad alimentaria en la que se encuentra. Las acciones de este programa, realizadas con
la fuerte participación de la comunidad, tienen como fin último elevar su nivel nutricional y así
contribuir a mejorar la calidad de vida de este colectivo que, por su precaria situación
económica, no estaría en condiciones de atender sus necesidades elementales (MEF, 2018).
3.5 Estado actual del pentágono de MVS en las zonas fronterizas Perú –
Colombia y Perú - Ecuador Finalmente, de la revisión de bibliografía y del análisis propuesto, se puede inferir que existe
una real ausencia del Estado en las zonas rurales fronteriza entre Perú-Ecuador y Perú-
Colombia. Cuando se ha podido, el Estado y el sector privado han aprovechado el capital
natural, generando grandes cambios para la economía nacional, pero dejando en el olvido a
las poblaciones originarias de estas zonas. En la actualidad, nuevos factores ejercen presiones
negativas sobre el capital humano y natural, como lo son la minería ilegal, la tala ilegal y el
narcotráfico. Al respecto, se debe considerar que, si el gobierno no genera estrategias para
reducir y combatir esas dinámicas, aumentaría la degradación del entorno natural y de los
grupos sociales que habitan esas zonas.
Para aumentar y mejorar los cimientos de los que dependen las estrategias de medios de vida,
es más importante asegurar que los activos humanos, y particularmente los medios de vida del
hogar, no se vean dañados por la expansión de estas dinámicas ilegales. En otras palabras, el
Estado no solo deberá limitarse a tomar acciones de respuesta (coyunturales), como son las
declaraciones de estado de emergencia, sino más bien generar acciones preventivas que
27
permitan incrementar de manera positiva los capitales humanos y sociales para que, de
manera conjunta, emprendan un proceso dinámico de desarrollo de los demás capitales.
En este contexto, el pentágono propuesto en la metodología SLF se podría visualizar de la
siguiente manera:
Figura 4. Estado actual del pentágono de MVS en la zona fronteriza norte del Perú Nota. H: capital humano, N: capital natural, F: capital
financiero, S: capital social, P: capital físico.
La Figura 4 ilustra el fuerte deterioro del capital humano (H) y el capital natural (N). Por su
parte, el capital social (S) no se ve tan presionado pues, a pesar de la débil presencia del Estado
y el escaso capital financiero (F), las comunidades nativas han sabido resistir y permanecer
unidas. Los compromisos internacionales adquiridos por el Perú y la consecuente
implementación de los tratados binacionales que deberían haber favorecido el desarrollo de
vías de comunicación y proyectos de productivos, no han tenido un correlato apreciable en la
expansión capital físico (P).
El deterioro del capital humano (H), al que se refiere antes, es fácilmente detectable cuando
observan los altos índices de anemia y desnutrición que registra la zona. Un aspecto que no se
debe descuidar es el que se refiere a la aparición de actividades ilegales que vienen afectando
el capital natural (N) de la zona. La afectación de estos dos capitales afectará a todos los otros
capitales a mediano o largo plazo. Para Flora, Flora, y Fey (2004), el capital natural y el capital
humano constituyen la base fundamental que las personas pueden transformar en los otros
capitales.
En 2018, el Banco Mundial por primera vez da a conocer al mundo el informe The Changing
Wealth of Nations 2018 (La riqueza cambiante de las naciones 2018), en el cual se indica que
el desarrollo de largo plazo se refiere a la gestión de una cartera de activos naturales, activos
producidos y el capital humano (Banco Mundial, 2018). En el nuevo informe del Banco Mundial
se incluyen por primera vez estimaciones del capital humano. El capital humano es el
componente más importante de la riqueza mundial, lo que indica que es necesario invertir en
la gente. Por su lado, el capital natural representa casi la mitad de la riqueza de los países de
ingreso bajo por lo que la gestión más eficiente y a largo plazo de los recursos naturales es
fundamental para el desarrollo sostenible (Banco Mundial, 2018).
28
3.6 El Estado y los medios de vida en la zona de frontera Perú – Colombia y
Perú – Ecuador
A pesar de los esfuerzos de los gobiernos de contar con una política de integración fronteriza
y de la firma de tratados que promocionan el desarrollo de las zonas de frontera, se puede
observar que estos esfuerzos no se llegan a concretar aún. La historia nos ha mostrado que la
riqueza que alguna vez se produjo en estas zonas no generó el desarrollo de estas
comunidades, sino todo lo contrario, se las explotó y se las sumió en una situación de pobreza.
Si la región amazónica, tan vasta y con una densidad de población marcada por una dicotomía
entre concentración-dispersión, ha demandado un gran esfuerzo por parte del Estado para
alcanzar el desarrollo que hasta el momento no se logra; las zonas de frontera, con Colombia
y Ecuador, requieren un esfuerzo mayor aún. Después de revisar el estado de los capitales en
estas zonas y compararlos con el grado de desarrollo económico que ha experimentado el país
los últimos años, rápidamente se puede inferir la presencia de dos realidades. Un Perú
progresando, que produce y es próspero, y junto a ese, un Perú lejano, que sufre las
consecuencias de actividades ilegales (minería ilegal, tala ilegal), del narcotráfico y del conflicto
armado (como fue el caso de las FARC), muchas veces presente en el territorio de la zona de
frontera (Diario el tiempo, 2015).
Sin embargo, además de las diferencias entre el Perú interior y el Perú en la frontera, también
existen diferencias entre las distintas fronteras. El desarrollo relativo del área amazónica que
colinda con Colombia no es comparable con la que nos relaciona con Ecuador. Esta última, por
pertenecer a una región con mayores recursos (medios de vida) y más integrada al resto del
país, posee muchas ventajas que le permitirán alcanzar una situación de desarrollo en menos
tiempo y con menos esfuerzo. Pero, si comparamos la situación y posibilidades de esta zona
fronteriza (con Ecuador) con, por ejemplo, la frontera con Chile (Tacna), las diferencias
también son evidentes.
Las víctimas de ese estado de cosas y, a la par, los menos involucrados, ya sea en la toma del
poder o el enriquecimiento, son las poblaciones que habitan y han habitado por mucho tiempo
estas zonas. Poblaciones a las que los Estados modernos les han impuesto fronteras, para ellos
artificiales, que no han sido capaces de detener la interacción entre comunidades étnicamente
relacionadas que ahora residen en países distintos. Por el contrario, las interacciones
económicas, sociales y políticas han continuado después de la independencia (Eilenberg &
Wadley, 2009). Esta dinámica ha dado lugar a la aparición de una especie de flexibilidad
estratégica fronteriza que equipara las desigualdades económicas entre dos países, en este
caso Perú-Ecuador y Perú-Colombia; y que opera cuando la ausencia del Estado obliga a los
residentes a buscar nuevas oportunidades que encuentran, precisamente, al otro lado de la
frontera (Adams & Page, 2005).
En concordancia, en las zonas fronterizas, en particular en el área específica que ocupa al
presente estudio, se observa una realidad compleja en la que se verifican interconexiones
entre la migración, el origen étnico, la identidad y la ciudadanía. En el presente análisis se
examinan estas realidades e interconexiones, además de las respuestas estratégicas que
ofrecen frente a ellas los connacionales y cómo se desarrollan o se relacionan con el cambio
político y económico del país.
29
Los Estados (Perú, Colombia y Ecuador) vienen desarrollando el Proyecto Especial Binacional
de Desarrollo Integral de la Cuenca del rio Putumayo (frontera con Colombia) y el Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador. Ambas iniciativas, que
constituyen una política de Estado, fueron creadas con la finalidad de promover la cooperación
mutua entre los países fronterizos y coadyuvar a mejorar el nivel de vida de las poblaciones de
estas zonas, realizando actividades y promoviendo proyectos y programas que permitan
integrar económicamente la región fronteriza y acelerar su desarrollo productivo y social,
tratando de minimizar los efectos negativos del impacto ambiental que se generen (Gobierno
del Perú, 2019).
A continuación, se cita a Marc Dourojeanni, quien afirmaba que no se podrá alcanzar el
desarrollo de la Amazonía peruana si se sigue condicionando este proceso a las necesidades
de las otras regiones del país y (se podría agregar) a las exigencias de un modelo que privilegia
intereses corporativos (como caucho, madera, oro, gas o petróleo). La tesis de Dourojeanni se
resumía en una expresión muy breve, “…respetar la aptitud natural de los suelos, dedicándolos
al uso múltiple de los recursos naturales renovables que existen sobre ellos…El Perú, sobre todo
el Perú amazónico, requiere de una nueva estrategia de desarrollo que integre todas las
actividades productivas de la Amazonía, reconciliándolas con las aspiraciones de los
pobladores de esta región peruana, ofreciéndoles mejores condiciones de vida” (Dourojeanni,
1976, Página 1).
30
IV. Retos para la sostenibilidad en las fronteras Perú – Ecuador y
Perú - Colombia En las zonas de fronteras colombo-peruana y ecuatoriano-peruana, diferentes estudiosos
(Amayo Zevallos, 1999; A. M. Larson & Ribot, 2007; A. Larson, Monterroso, & Clonkleton, 2018;
Pacheco, 2016; Zamora & Monterroso, 2016) coinciden en señalar que la problemática que
aqueja a la amazonia peruana, es común, salvando las diferencias de grado e intensidad de las
dificultades que experimenta cada zona en particular. Todo el análisis precedente permite
identificar retos para que estas zonas de frontera se desarrollen de manera sostenible,
armonizando el correcto desenvolvimiento de los cinco capitales. Estos retos se presentan a
continuación a manera de riesgos, los cuales se deben mitigar y oportunidades, las cuales son
las que se deben aprovechar.
Actualmente la preocupación de la sociedad por el riesgo está muy relacionada con la
complejidad que se vive. La aceleración de los cambios sociales, económicos y políticos, la
globalización y la progresiva industrialización traen acopladas la contaminación ambiental, la
escasez de recursos naturales vitales como el agua, accidentes industriales que han socavado
la seguridad pública, la proliferación de determinadas enfermedades (tanto en humanos como
en animales y plantas), transformaciones irreversibles del medioambiente, entre otras. El
ritmo actual de cambios reduce la estabilidad social e institucional a largo plazo afecta la
facultad de anticipar el futuro y, por tanto, aumenta la incertidumbre. Ha aumentado la
conciencia sobre el riesgo y, en consecuencia, la intolerancia hacia este. Pero también las
personas se esfuerzan por protegerse de las catástrofes y del efecto de esos riesgos
ilocalizables, indefinidos y con dimensiones no previstas (Anavalon Parada, 2018). A
continuación, se presenta un listado de los riesgos en las zonas de fronteras (Perú-Ecuador y
Perú-Colombia) identificados después de haber desarrollado el análisis de dinámicas
territoriales, siguiendo la metodología Marco para los Medios de Vida Sostenible (MVS).
• Poco conocimiento del territorio amazónico, tanto de su biodiversidad como de su cultura. Esta falta de información científica y técnica se traduce en un diseño no preciso de acciones de política. La amazonia está constituida por un enorme territorio poco conocido (Gobiernos de Perú y Colombia, 2014). Al respecto, se puede mencionar que menos del 1% de las especies de las especies de plantas amazónicas han sido estudiadas en detalle para conocer su potencial medicinal; sin contar con el uso potencial que se le puede dar a plantas y animales aún no descubiertos (WWF, 2019). En relación a las poblaciones originarias: “Los pueblos indígenas son bibliotecas vivas, son los guardianes, cuidadores y jardineros de la Amazonía y del Planeta, cada vez que un pueblo indígena es exterminado y desaparece, un rostro de Tupãna (Dios) muere, el cosmos, el planeta y toda la humanidad se empobrecen”, Sabio Bernardo Alves, del pueblo indígena Sateré-Mawé en “Entreculturas” (2018).
• Desconocimiento de los sistemas productivos de las poblaciones locales (Becerra & Salvador, 2018). Este desconocimiento de los saberes ancestrales genera conflictos y desconfianza en las poblaciones vulnerables de la zona de Amazonía incluida la zona fronteriza, por lo que será necesario invertir esfuerzos y capitales a fin de revertir esta situación y poder llegar de una manera más compatible a estas comunidades (Rengifo-Salgado, Rios-Torres, Malaverri, & Vargas-Arana, 2017).
• Explotación maderera ilegal. La tala selectiva e ilegal es un tema del que todavía se sabe muy poco en el país y del que se desconocen sus verdaderos efectos (Innovact,
31
2019). Por ejemplo, la zona fronteriza del Putumayo, el 50% de la madera comercializada sería de origen ilegal. La tala ilegal genera procesos de degradación del bosque que suelen llevar a la deforestación. Además, tiene un impacto cada vez más fuerte en la emisión de carbono a la atmósfera” (Paz Cardona, 2019). El funcionamiento de este tipo de comercio se desarrolla aprovechándose de los indígenas y campesinos para que soliciten permisos de aprovechamiento forestal que luego utilizan para traficar madera de otros lugares. Estas poblaciones terminan con multas y sanciones, mientras que los intermediarios siguen libres y dedicados a este pernicioso negocio (Paz Cardona, 2019).
• Inminencia de proyectos de infraestructura de transporte (Gobierno del Perú, 2015). El Gobierno Peruano ya empezó la construcción de una carretera8 que unirá el Putumayo con la ciudad de Iquitos (Ruta Nacional PE-5N). Ya está comprobado que las carreteras en la selva significan su destrucción. No hay excepción: las carreteras abiertas por las selvas hacen imposible su conservación, ya que el Estado no suele tener capacidad para regular ni controlar todas las invasiones que irremediablemente implican las carreteras. Junto a medidas que se presentan como esfuerzos de conservación y protección de las selvas y de reducción de la deforestación, al mismo tiempo se fomentan proyectos de infraestructura que solo conducen a la pérdida de bosque y biodiversidad (Mongabay, 2019).
• Actividades económicas de alto impacto ambiental: petróleo, gas, minería (Alvira Reyes et al., 2017). La presencia de este tipo de riquezas en la zona en estudio no supone un desarrollo y mejora de la calidad de vida de sus habitantes, esta afirmación queda confirmada por el hecho de que a pesar de que en estas zonas fronterizas se han vivido épocas de bonanza estas siguen siendo zonas muy pobres y necesitadas de una acción robusta. De mantenerse esta inacción de las autoridades, lo más probable es que se incrementen los conflictos sociales que conducirán a crisis entre las poblaciones y las empresas privadas, tal como viene sucediendo en las zonas mineras en Arequipa o la extracción del gas de Camisea (Fontaine, 2013).
Por otro lado, las oportunidades surgen a partir del análisis de los posibles controles que
pueden aplicarse para minimizar los efectos negativos de un riesgo. Es decir, clasificamos como
una oportunidad aquella acción para minimizar un efecto negativo, que no sólo minimiza el
efecto, sino que ayuda a que se logre de forma más eficaz algún resultado previsto (Eurofrost,
2019). Bajo estos criterios y del análisis de dinámicas territoriales siguiendo la metodología
Marco para los Medios de Vida Sostenible (MVS) se pueden definir las siguientes
oportunidades:
• Creación de centros de producción hortícola para abastecimiento familiar y mercados cercanos (FAO, 2016b). Las poblaciones de la zona de frontera con Ecuador y Colombia están conformadas por su mayoría en comunidades nativas originarias. Estas comunidades se caracterizan por su pobreza, bajo nivel educativo y altos niveles de desnutrición. La creación de centros de producción hortícola les permitirá ordenar su producción, así como mejorar el intercambio comercial que tienen con los países vecinos. Los sistemas de cooperativas agrícolas en comunidades empobrecidas ha
8 El último reporte del MTC de 2017, acerca del estado de la Ruta Nacional PE-5N, indica que se había Pavimentado la carretera hasta Santo Tomas con una longitud de 38.38 km. El segundo tramo hasta Mazan se encuentra en estado de sin pavimentar, y los dos últimos tramos los III y IV que comprende 159.4 Km se encuentran aún como proyectados.
32
presentado ya resultados positivos (FAO, 2016a), por lo que se presenta como una buena oportunidad para mejorar los medios de vida de estas poblaciones.
• Promoción de asentamientos rurales integrales asociados a la agricultura, la caza, la pesca y la acuicultura (FAO, 2017). Las zonas en estudio, ricas en biodiversidad y recursos naturales, aunado a la disposición de cuerpos de agua y una importante riqueza ictiológica, asegura el funcionamiento de asociaciones productivas (Londono, 2017). Estas pueden ser a manera de cooperativas lo que empodera más aún a sus miembros y asegura una distribución equitativa de los recursos, por lo que se identifica un fuerte potencial de desarrollo en esta oportunidad.
• Instalación de pequeñas industrias en base a recursos no maderables (Gonzáles, 2003). La riqueza en biodiversidad de la zona estudiada (Londono, 2017) asegura la presencia de recursos forestales no maderables. Uno de los principales objetivos del Estado es el de reducir la deforestación (deforestación cero). Sin embargo, al mismo tiempo, se deben generar nuevas oportunidades económicas sostenibles que reconozcan las limitaciones y oportunidades del territorio. Con el propósito de atacar los factores agrícolas y pecuarios de la deforestación y promover prácticas sostenibles en los sistemas productivos, se propone la construcción de una estrategia sectorial de competitividad con un enfoque agroambiental y cero deforestación, para la cadenas de valor de productos diferentes a la madera, tales como frutos para alimentos, especies utilizadas como colorantes, fibras para cestería, pulpa para elaboración artesanal de papel, maderas para talla, semillas o recipientes, entre otras. Para eso será necesario realizar estudios específicos relacionados a la cadena de valor completa.
• Desarrollo del ecoturismo (Cámara de Comercio de la Gobernación del Putumayo, 2011). En la frontera con Colombia a fin de combatir el narcotráfico y asegurar a las poblaciones locales de los remanentes de la FARC, el gobierno, desde el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ha dictado políticas, disposiciones y estrategias en pro del impulso del turismo como un renglón importante de la economía nacional, ello ha permitido lograr avances importantes en el posicionamiento de Colombia como un destino turístico, especialmente relacionado con la oferta natural que ofrece el territorio nacional, siendo una de las zonas prioritarias para estas políticas la zona del Putumayo. Estas zonas, por su cercanía, ofrecen paisajes similares, poseen cualidades naturales y ofrece recursos y atractivos turísticos; todo ello determina la viabilidad para la puesta en marcha y fortalecimiento del turismo, con un enfoque claro al turismo de naturaleza, turismo cultural y de aventura. Lo que revela ser una oportunidad para el Perú, de generar alianzas con sus pares fronterizos y sumarse a sus políticas de impulso del turismo natural o ecológico.
• Fusión beneficiosa de conocimientos tradicionales y tecnología moderna de producción agropecuaria, pesquera y acuícola (Rengifo-Salgado et al., 2017). Bien que las comunidades nativas conocen muy bien sus técnicas de producción, el cambio climático genera variaciones en la disponibilidad del agua o cambios inusuales en las temperaturas, lo cual representa un desafío constante y la necesidad de actualizar sus técnicas según estas variaciones se van presentando. Ante ello, la tecnología moderna podría ayudar a las comunidades a lograr una adaptación mucho más rápida. Por ejemplo, en Camerún oriental y Congo el uso de dispositivos en línea les indica a los pigmeos Baka y la comunidad Mambendzele dos veces al día los pronósticos meteorológicos, ayudando al desarrollo de nuevos métodos de pesca y caza para
33
adaptarse a la reducción en la precipitación fluvial y al aumento en los incendios forestales (BBC news, 2018).
V. Conclusiones Tomando en consideración las particularidades de las zonas de frontera del Perú y las
dinámicas sociales, económicas, culturales y ambientales de la población que ahí habita, el
análisis de los medios de vida sostenibles ha considerado cinco capitales que permiten
entender holísticamente esta parte del territorio peruano. En tal sentido, este estudio abarcó
dos fronteras: la del Perú con Colombia y la del Perú con Ecuador; las cuales tienen muchas
características en común, especialmente las zonas de frontera ubicadas en la Amazonía, pero
también algunas características que las hacen particulares.
En el caso de la zona de frontera entre Perú y Colombia, especialmente en la provincia de
Putumayo, se posee una considerable riqueza material conformada por recursos forestales,
minerales, energéticos, pesqueros y acuícolas. Esta zona ha sido escenario de intensa actividad
económica desde el siglo XIX, con la explotación de la quina primero, y luego del caucho desde
inicios del siglo XX. Ninguna de estas actividades sirvió para sentar las bases de un desarrollo
sostenible, lo cual permite concluir que el modelo de explotación predominante en la zona,
lejos de promover la mejora de las condiciones de vida de la población local, ha tenido un
impacto negativo en ellas, relegándolas a una situación de pobreza extrema.
Existe en la zona una realidad compleja en la que se verifican interconexiones entre la
migración, el origen étnico, la identidad y la ciudadanía, que se han constituido en la respuesta
de las poblaciones locales a sus necesidades. Muchos de los problemas que aquejan a las
poblaciones locales derivan de la débil presencia del Estado, no obstante haber asumido
compromisos internacionales como el Tratado Amazónico y los acuerdos binacionales con
Colombia, en este caso.
Este fenómeno del Estado ausente ha generado una problemática compleja y diversa cuyas
principales aristas, identificadas en el análisis, son: a) la agricultura migratoria ha dejado una
profunda huella de tierras devastadas; b) la incipiente diversificación de un gran número de
recursos diferentes a la madera para promover industrias medianas y pequeñas en campos
como; la farmacia, repostería, tintes textiles; c) la salud y educación son deficientes, al punto
que en la zona se encuentran altos índices de anemia y desnutrición infantil y una insuficiente
infraestructura educativa; d) el escaso desarrollo tecnológico que viabilice el aprovechamiento
integral de los recursos forestales; e) la presencia de actividades ilegales (minería, tala).
Por su parte, la zona de frontera entre Perú y Ecuador posee características muy propias que
la diferencian en algunos tópicos y que la acercan en otros, a la que se observa en la zona de
frontera entre Perú y Colombia. En primer lugar, por las diferencias geográficas y, segundo,
por los distintos procesos históricos seguidos por ambas zonas. Se recuerda que la zona del
Putumayo estuvo, hasta muy poco (fines del siglo XIX e inicios del siglo XX), alejada del modo
de explotación capitalista, en tanto que la frontera cerca a Ecuador ha sido sometida a
regímenes de explotación que van desde el esclavismo al capitalismo moderno, desde la
llegada de los españoles en la época colonial.
La geografía diversa de la zona de frontera de Perú y Ecuador, especialmente con los
departamentos de Tumbes, Piura y Cajamarca tiene características particulares, como la
34
presencia de bosques secos, tierras agrícolas y ganaderas, así como acceso a recursos
pesqueros, que se convierten en potenciales fortalezas para el desarrollo del área.
En estos departamentos de frontera, la actividad agrícola ha moldeado, principalmente, la
caracterización socioeconómica. La Reforma Agraria de 1968, modificó sustancialmente la
estructura de la propiedad en la zona de frontera, dando lugar a procesos que cambiaron la
composición original del capital humano y el capital social. Se formaron, bajo esta reforma,
sindicatos, comités de defensa y cooperativas de producción. Asimismo, se amplió la red vial y
otros medios de interconexión con el resto del país.
Sin embargo, en comparación con el vecino país de Ecuador, en los departamentos de Tumbes,
Piura y Cajamarca la débil presencia del Estado ha devenido en la conformación de una
problemática seria en materia de salud, con altos índices de anemia y desnutrición; en materia
de educación; y en la aparición de actividades ilegales.
En lo institucional, no obstante haber asumido el Perú compromisos internacionales, no se ha
logrado consolidar una sólida estructura que garantice la formulación y ejecución de proyectos
de desarrollo. Ahora, si esta frontera, especialmente la de Piura con Ecuador es comparada
con el territorio amazónico limítrofe, podemos afirmar que el hecho de que gran parte de la
zona fronteriza norte pertenezca al departamento de Piura, enriquece sus medios de vida, en
cuanto a la posibilidad de aprovechar la infraestructura social, vías de comunicación y,
herramientas financieras del departamento, por lo que sus posibilidades de desarrollo son muy
alentadoras.
La frontera amazónica de Perú y Ecuador (departamentos de Amazonas y Loreto) tiene
problemáticas similares a la frontera del país con Colombia, destacando el tema de la minería
ilegal en la Cordillera del Cóndor, la deforestación en zonas reservadas y el poco acceso a
servicios públicos de calidad. Esta situación, considerando el territorio, la población local y sus
medios de vida, debe ser reconocida para una correcta formulación de políticas públicas, así
como de los riesgos que implicaría el no adoptar decisiones orientadas a enfrentarlos; de tal
manera que la aplicación de dichas políticas de Estado, regionales o locales permitan proteger
y crear valor en las zonas estudiadas y así alcanzar los objetivos propuestos.
Como se vio en la sección correspondiente, los retos generan incertidumbres e inestabilidad
durante la planificación y concretización de las políticas públicas. Sin embargo, estos retos no
siempre tienen que suponer una amenaza, también puede generar oportunidades que
debemos ser capaces de identificar y aprovechar. Por ejemplo, fortalecer los conocimientos o
saberes ancestrales intrínsecos a la comunidad, con instrumentos normativos y técnicos,
generará un aprovechamiento responsable y sostenible de los recursos. También en las zonas
de frontera estudiadas existen condiciones inmejorables para producción de cultivos
orgánicos, que pueden convertirse en un importante elemento impulsor del desarrollo en
estas zonas.
Una vía adecuada para mitigar el impacto negativo de la actividad agropecuaria y forestal en
las zonas de frontera pasa por la promoción de prácticas productivas sostenibles, bajo la óptica
de una estrategia sectorial de competitividad con un enfoque agroambiental y “cero
deforestación”, para las cadenas de valor de productos diferentes a la madera. De adoptarse
medidas apropiadas, existe la posibilidad de implementar una estrategia de reducción de la
pobreza, que permita visualizar a los hogares o comunidades dentro de un contexto de
vulnerabilidad, en el cual tienen acceso a ciertos activos o factores que permite reducirla o en
otras palabras fortalecer su resiliencia.
35
Finalmente, las zonas de frontera, tanto con el Ecuador como con Colombia, se revelan como
áreas con una importante biodiversidad que debe ser motivo de una adecuada política de
conservación y uso sostenible como un pilar del desarrollo para mejorar los medios de vida de
esas comunidades.
36
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