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La integración regionaL en américa

Latina: quo vadis?eL mercosur desde una perspectiva

sectoriaL y comparada

Mercedes Botto

EudebaUniversidad de Buenos Aires

1º edición: diciembre de 2015

© 2015Editorial Universitaria de Buenos AiresSociedad de Economía MixtaAv. Rivadavia 1571/73 (1033) Ciudad de Buenos AiresTel: 4383-8025 / Fax: 4383-2202www.eudeba.com.ar

Diseño de tapa: Alessandrini & SalzmanComposición general: Eudeba

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Botto, Mercedes I. La integración regional en América Latina : Quo Vadis? : el Mercosur desde una perspectiva sectorial comparada / Mercedes I. Botto. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Eudeba, 2015. 192 p. ; 23 x 16 cm. - (Temas)

ISBN 978-950-23-2444-9

1. Integración Regional. 2. América Latina. 3. Mercosur. I. Título. CDD 327

Prólogo. Fernando Porta ...................................................................................7Prólogo. tullo VigeVani ...................................................................................11PreFacio ..............................................................................................................13

caPítulo i. introducción a la Problemática. la integración regional en américa latina ¿quo Vadis? ..........................................................................17 1. Los procesos de integración regional .........................................................18 2. La integración económica y sus oleadas en el tiempo ...............................22 3. Las peculiaridades de América Latina .......................................................25 4. Unasur ¿continuidad o ruptura con el Mercosur? .....................................29 5. Los contenidos del libro .............................................................................31 6. A modo de cierre ......................................................................................39

caPítulo ii. la Política comercial en el mercosur y la deconstrucción de una idea: de mercado común sudamericano a una Pragmática área de libre comercio. ...............................................................................................45 1. Las teorías sobre cómo se construye un mercado ampliado ......................46 2. De la teoría a la praxis: ¿determinación o interdependencia? ...................53 3. El Mercosur: ¿una integración fallida? ......................................................65 4. Conclusiones .............................................................................................73

caPítulo iii. la integración ProductiVa como símbolo de un cambio de éPoca: del neoliberalismo a una Visión desarrollista. ................................79 1. El concepto de integración productivo aplicado a la integración regional .....................................................................................................81 2. Las distintas experiencias regionales .........................................................84

ÍND

ICE

3. El Mercosur: un proceso que nunca despega ............................................93 4. Las cadenas de proveedores en sectores de punta ...................................100 5. El Fondo para Pymes ...............................................................................104

6. Conclusiones ...........................................................................................105

caPítulo iV. las agendas sociales de la integración regional y la educación suPerior: entre la solidaridad y el interés económico. .........111 1. Introducción ............................................................................................111 2. El debate global: los actores, ideas y mecanismos de difusión .................113 3. La ES en los procesos de integración regional .........................................115 4. El Mercosur y sus impactos en la reforma educativa ...............................124 5. Conclusiones ...........................................................................................132

caPítulo V. los sindicatos y la acción colectiVa transnacional. los eFectos no esPerados de la Política laboral. ...........................................139 1. La teoría de la acción colectiva como caja de herramientas ...................140 2. El Mercosur y el inicio de la acción colectiva transnacional ...................143 3. El Nafta y la acción colectiva multisectorial ...........................................147 4. El ALCA y la radicalización de la acción transnacional .........................150 5. Unasur y la fragmentación de la acción colectiva transnacional ............154 6. Conclusiones ...........................................................................................157

caPítulo Vi. las ProVincias y la agenda de negociaciones regional. los límites del centralismo latinoamericano ................................163 1. La paradiplomacia y sus principales hallazgos .........................................164 2. Los procesos de integración como ventanas de oportunidad ..................166 3. El Mercosur y la descentralización: los espacios de participación..............173 4. El Mercosur y la descentralización: las provincias ...................................179 5. Conclusiones ............................................................................................187

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Prólogo

Fernando Porta

El Mercosur, como proyecto de integración, ha tratado desde hace ya más de una década de superar su impronta fundacional marcada por la prioridad dada inicialmente a la liberalización comercial y equilibrar ese sesgo incorporando con igual atención otras dimensiones al esfuerzo de coordinación regional. Así, ha pasado a prestarse más atención y a estable-cer nuevas acciones e instrumentos sobre, entre otros temas, la urgencia de reducir o administrar las asimetrías entre los países miembros, la posibilidad de impulsar cadenas regionales de valor más densas, la conveniencia de aproximar los estándares educativos y, particularmente, de buscar una mayor convergencia e integración entre los respectivos subsistemas de educación superior, la necesidad de jerarquizar dentro de la construcción institucional la armonización de normativas laborales y ambientales y la consideración de otras cuestiones transversales como la perspectiva de género o la parti-cipación social. El libro de Mercedes Botto analiza las características y las vicisitudes de esta transición desde un “Mercosur comercial” a un “Mercosur social y productivo”. La utilización de un enfoque doblemente comparativo, entre las diferentes etapas del propio esquema y entre el Mercosur y otras iniciativas de integración largamente establecidas, le permite a la autora calibrar las luces y sombras del proceso y la tensión entre las expectativas y los resultados efectivos. Botto lo hace con agudeza analítica, claridad expositiva y sin concesiones, lo que transforma a este esfuerzo intelectual en un material valioso para el debate político.

El cambio de perspectiva institucional en el Mercosur, mucho más que en un ejercicio natural de reflexión sobre su propia práctica, tiene su origen

Prólogo8

en la situación traumática vivida por los países del Cono Sur en los últimos años de la década de los noventa y los primeros del siglo XXI; el colapso de los experimentos neoliberales –de los cuales el propio esquema era parte– fue procesado con diferente intensidad pero con similar dinámica en cada uno de los países asociados y derrumbó rápidamente el avance que hasta esos mo-mentos había exhibido el comercio intrazona. La emergencia relativamente contemporánea en la región de gobiernos que han privilegiado políticas de redistribución progresiva del ingreso y mecanismos activos de inclusión social y ampliación de ciudadanía y que, en consecuencia, han revalorizado el papel del Estado para orientar la dinámica económica y social habilitó la discusión sobre la necesidad de un rediseño a fondo del esquema de inte-gración regional. Probablemente, el hecho más emblemático que señala la transición entre ambas etapas haya sido la oposición frontal al Alca (Área de Libre Comercio de las Américas, fracasado proyecto de liberalización comercial hemisférica liderado por los Estados Unidos) motorizada por los países fundadores del Mercosur, con el acompañamiento de Venezuela, en la Cumbre de las Américas de 2005. Es a partir de ahí que la agenda de la integración regional se complejiza, se diversifica y aspira a profundizarse.

La complejización institucional del Mercosur no solo alude al hecho de que hayan aparecido nuevos temas y dimensiones en su propia agen-da, sino, y con igual o mayor intensidad, a la incorporación de nuevos actores en su construcción, por un lado, y a la progresiva emergencia de otros esquemas formales de coordinación de políticas y de cooperación en América Latina. En algunos de estos, como la Unasur o la Celac, todos los países socios del Mercosur son parte en simultáneo; en otros, como el Alba o diversas iniciativas de colaboración en materia energética o financiera, las membresías comunes pueden ser parciales pero las respectivas agendas tienden a interrelacionarse. Este proceso de diversificación de temas –que se suma a la predominante “agenda de comercio”– se verifica, por ejemplo, en la introducción de mecanismos explícitos para favorecer la integración productiva, enfrentar las asimetrías estructurales, fortalecer una arquitectura financiera regional, alentar la integración fronteriza, articular la formación y las instituciones de educación superior, para difundir las experiencias nacionales en el aseguramiento de los derechos humanos o para garantizar la vigencia de derechos sociales básicos.

Por supuesto, en la misma medida en que el esquema de integración deja de centrarse exclusivamente en las negociaciones para liberalizar rápida y universalmente el comercio y armonizar los procedimientos respectivos, su

La integración regional en América Latina: Quo vadis? 9

agenda tiende a “democratizarse”; ya no participan solamente las agencias y funcionarios de los ejecutivos estatales, en paralelo se incorporan con preten-sión de influir en las decisiones otras instancias políticas y, particularmente, algunas organizaciones de la sociedad civil. Con ello, ganan fuerza en el de-bate los sindicatos y las centrales que los agrupan y otros colectivos sociales de índole diversa, los que a su vez pugnan por ser parte institucionalizada de las decisiones. Uno de los varios méritos del libro de Mercedes Botto es dar cuenta de esta complejidad y analizar la coevolución entre el cambio de paradigma político en la región, la apertura y diversificación temática en el Mercosur y la ampliación de la participación social en el proceso de integración regional. A su vez, estos nuevos rasgos, que podrían calificarse de virtuosos en comparación con los predominantes en la primera década del Mercosur, no son tratados por Botto con una mirada ingenua y com-placiente; por el contrario, la autora destaca permanentemente los severos problemas de acción colectiva que esta profundización de la agenda implica y la fragilidad de la construcción institucional más reciente.

Ciertamente, las debilidades que permanecen y se manifiestan ac-tualmente en la integración en el Cono Sur no derivan solo –ni siquiera, principalmente– de las dificultades operativas y procedimentales de una agenda interna y externa cada vez más amplia y compleja; responden, fun-damentalmente, a vicios remanentes del diseño y la construcción original y a la falta de un consenso estratégico sobre el papel que el Mercosur puede y debería tener en la inserción internacional de los países asociados. La sintonía política que ha caracterizado a los gobiernos de la región en los últimos diez o doce años no ha sido suficiente para construir ese consenso y han predominado las decisiones unilaterales. Más aún, es precisamente este desacuerdo estratégico el que ha impedido remover los obstáculos que genera un diseño centrado primordialmente en la liberalización comercial y con escasísima atención a las diferencias de capacidad competitiva de los socios y a la necesidad de coordinación macro y microeconómica. De un modo u otro, el intento de diversificar la agenda económica –introduciendo una lógica de integración productiva por sobre la lógica comercialista– y de complejizar la integración –complementando la agenda económica con la incorporación de una agenda amplia de temas sociales– avanza mucho más lentamente de lo necesario.

Botto ubica con precisión conceptual estas tensiones. El regionalismo en el Cono Sur se sigue debatiendo entre la subordinación plena al proceso de globalización, la administración y defensa frente a los efectos perversos

Prólogo10

de esta o la construcción de una propuesta efectivamente alternativa. La coordinación formal e informal entre los países latinoamericanos sigue dis-curriendo entre convenios relativamente insustanciales de cooperación y la real vocación de avanzar en la construcción de un regionalismo post neoli-beral. La integración productiva regional no despega y no son suficientes los mecanismos de liberalización comercial para promoverla espontáneamente. No queda claro tampoco que los esfuerzos de cooperación y fortalecimiento de las capacidades nacionales en materia de educación superior que se han puesto en marcha alcancen para evitar los riesgos de la transnacionalización y mercantilización de los servicios educativos. Los intentos del movimiento sindical para organizarse regionalmente y, con ello, enfrentar en mejores condiciones las estrategias transnacionalizadas del capital resultan todavía poco eficaces. Estas son algunas de las cuestiones sobre las que Mercedes Botto reflexiona y elabora creativa y criteriosamente en las páginas siguien-tes. Bienvenida sea su contribución: la integración regional, en general, y el Mercosur, en particular, también necesitan de aportes críticos para avanzar.

Fernando PortaAbril de 2015

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Prólogo

tullo VigeVani

El volumen que está en sus manos es una obra que se publica en el momento apropiado. Expliquemos: el libro de Mercedes Botto es un tratado sobre integración regional. Tiene profundidad conceptual y un horizonte amplio. Partiendo de sus investigaciones sobre las diferentes formas con que se ha discutido la integración, la autora maneja perfectamente los conceptos teóricos, particularmente los utilizados para la Unión Europea. Principalmente considera que el constructivismo ayuda a aclarar algo de las dificultades de América del Sur. Polemiza con quien busca utilizar ideas no útiles.

Son muy interesantes los Capítulos II y III, donde los hechos analiza-dos sugieren una crisis irreversible del mercado común y de los deseos de integración productiva. El resto de los capítulos se centran en la búsqueda de comprensión del rol de la integración en las cuestiones educacionales, laborales y, finalmente, de municipalidades y provincias, lo que se define como para-diplomacia.

Vamos al punto clave de esta breve presentación. Podemos decir que Mercedes Botto avanza seriamente en temas fundamentales del proceso de integración en el Cono Sur, en lo que es sabido que falta una elaboración conceptual, y también histórica, de los problemas del Mercosur. Su con-clusión es clara, el proceso está en una crisis irreversible. Afirma que en ella son centrales dos elementos: la retórica de los gobiernos y su resisten-cia a ceder soberanía. Eso es cierto. Al mismo tiempo reconoce que estos dos temas no explican todo. Hay razones estructurales, como la ausencia de complementariedad entre los países y la falta de acciones que podrían

Prólogo12

haber intervenido para compensarlas, como es el caso del FOCEM, cuya acción ha sido escasa, se ha estancado o ha sido desviada de su foco original. Seguramente Brasil tiene responsabilidades mayores en estos temas, como dice la autora; pero vale la pena complementar que si bien eso es así, se trata de una responsabilidad compartida y que en gran medida se explica, como indica la autora, por su inserción en el mundo. Si bien las ventajas regionales de este país existen y fueron ejercidas, terminan siendo relativas y pequeñas si se las compara con las grandes desventajas globales que lo debilitan y evitan su capacidad de ser y poder ser un paymaster.

Este libro debe ser entendido como un balance de la integración, parti-cularmente de las relaciones entre Argentina y Brasil y del Mercosur. Ataca temas tabúes, al señalar que hacia finales de los años noventa, el proceso empieza, en los hechos, a retroceder. En el plano discursivo se elevan nuevos objetivos –como ser el de la integración social y cultural– mientras se rebaja el de la integración comercial. Surgen nuevas estructuras regionales que pueden tener un rol político importante, como Unasur y Celac, pero que comprometen mucho menos en lo que se refiere a las estructuras económicas y la disminución de las asimetrías. Es perfecta la conclusión de Mercedes Botto al señalar que al aumentar éstas y al bajar el interés de ceder sobera-nía y de asumir los costos internos que genera el proceso, el país que más tiene es el que más gana. Al mismo tiempo no hay que olvidar el descenso relativo de todo el bloque en el escenario mundial. Otra conclusión cierta a la que arriba la autora es que “la cooperación para el desarrollo” (que no impone ninguna obligación a los países miembros) es la fórmula que mejor se adaptaba al Mercosur de finales del año 2010 y a sus futuras décadas. Esto es lo que piensan los sectores de real peso económico y político en Brasil, sin desconocer que algo parecido pasa en Argentina y entre los otros socios de la región, confirmando así la tendencia que tan bien diagnostica.

Este trabajo abre nuevas perspectiva para discutir el Mercosur y la integración regional, poniendo el dedo en muchos nudos que hasta ahora fueron discutidos con miedo. Por lo tanto, es un trabajo “corajudo”.

Tullo Vigevani

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Prefacio

Mercedes Botto

Este libro sintetiza diez años de investigación académica sobre la inte-gración regional en América Latina. Diez años de desarrollo profesional y personal que acompañaron la evolución de un proceso regional vital que también fue evolucionando en el tiempo, pasando tanto por momentos de consenso y construcción, como por otros de crisis y estancamiento. Este devenir cíclico, también fue comparado por una opinión pública que siguió sus pasos con ánimos contradictorios que pasó del entusiasmo expectante a la decepción y el desencanto, cuando no a considerarlo irrelevante entre el resto de los foros internacionales. Sin embargo, la idea que trasciende este trabajo es la de superar el análisis racional y cortoplacista de la integración regional, que visualiza y analiza cada una estas etapas de acuerdo a los ob-jetivos explícitos y a las modas académicas; para poder evaluarlo como un proceso (de construcción social) que va generando, a veces de manera no prevista, nuevas prácticas y dinámicas de acción colectiva transnacional. Solo a través de esta lectura de mediano y largo plazo es posible captar algunos de los rasgos novedosos que caracterizan a América Latina como un continente democrático y pacífico. Esta situación que hace treinta años era impensable, está en gran medida garantizada en la actualidad, por la presencia y mediación de los países vecinos, en los conflictos que surgen entre y al interior de los países de la región. Países que, más allá de sus divergencias económicas, comparten y defienden estos valores, a través de los espacios de integración regional.

Este libro busca contribuir a la construcción de un marco conceptual y metodológico para entender los alcances de la integración en América

Prefacio14

Latina evitando caer en paradigmas normativos construidos por y para otros contextos. Coincidimos con la teoría de los regionalismos comparados sobre la necesidad de centrar la mirada de estos procesos desde el punto de vista de los actores que permiten identificar a los procesos de cooperación/inte-gración como procesos de acción colectiva (en este caso gubernamental) en donde los gobiernos miembros deciden o no delegar distintos niveles y tipos de soberanía política en favor de la obtención de una bien regional, (que no necesariamente asume la forma de instituciones). Sin embargo, a diferencia de la teoría de los regionalismos comparados, la propuesta de este libro es la de superar las comparaciones macro que tienden a focalizar el análisis tan solo en la construcción institucional que se hace a partir de la agenda de integración económica; proponiendo en lo que hace a este libro, la comparación de distintas agendas de integración. La idea que trasciende este análisis es que los procesos de integración pueden y adquieren dinámicas y alcances en términos de construcción institucional dependiendo del sector o agenda de integración que se analice. La descripción comparada de los casos que acá se exponen demuestra que si bien esta afirmación se cumple en otros contextos, para América Latina, y en el Mercosur en particular, los niveles de delegación de soberanía son de baja intensidad; se materializan en la delegación de autoridad de tipo administrativa y no política o adjudicataria y en ningún caso generan instituciones de carácter vinculante. Se trata más bien de un proceso de socialización, más que de coordinación profunda, que caracteriza por igual a todas las agendas o políticas de integración.

Este libro es el resultado de un trabajo colectivo, que compila los re-sultado de sucesivos proyectos de investigación (PICT 2006, 2007 y 2008 y Ubacyt 066) financiados por instituciones públicas como la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas (CONICET) y la Universidad de Buenos Aires (UBA). En estos proyectos también se han ido formando y participando distintos estudiantes becarios y tesistas, que a través de este trabajo colectivo han elaborado tesis que han enriquecido el debate y conocimiento en torno al Mercosur. Quiero agradecer especialmente a Martina Ferretto y a Rodrigo Liscovsky por la ayuda que me han dado para la edición de este libro y también saludar a todos mis colegas del Área de Estudios Latinoamericanos (ADELA) de la FLACSO Argentina y de la carrera de Ciencia Política de la UBA, por la oportunidad que me brindan en el día a día para poder seguir trabajando en un espacio de intercambio y debate enriquecedor.


Este libro se focaliza, como su nombre lo indica, en el Mercosur y en el análisis recolectado a partir de entrevistas a actores y protagonistas de su construcción. La decisión de focalizar en este proceso de integración y no en otros que tuvieron lugar en ese momento, o que se crearon con posterioridad, como es la Unasur, se apoya en distintas razones. La primera es la permanencia y continuidad en la construcción por un lapso superior a la década, período mínimo para empezar a identificar alguna tendencia. La segunda, se refiere al alcance del proceso, ya que a diferencia de otros procesos contemporáneos, como la CAN, el Mercosur alcanzó mayores avances en términos de ampliación de agendas y de inclusión de actores. No obstante ello, consideramos, como señalamos en el comienzo, que se trata de un proceso de construcción continuo en el que sus distintas configura-ciones, en tiempo y espacio, demuestran que a pesar de las diferencias en el tipo de institucionalización, agendas y actores, se mantiene una poderosa línea de continuidad en materia de dinámicas y alcances de la cooperación/integración. En este sentido, estoy segura que este libro más que cerrar una pregunta, abre nuevas líneas de investigación y de debate en torno a la integración regional en América Latina.

Mercedes BottoMarzo 2015

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CA

PÍTU

LO I

Introducción a la problemática. La integración regional en América Latina,Quo vadis?

La historia de América Latina (de ahora en más AL) en materia de integración regional es larga y errática. De lejos es el continente con más experiencias de acuerdos de integración regional en su haber. Hoy nos encontramos frente a lo que los estudios de AL llaman la tercera oleada de integración en el continente, cuyo principal caso o paradigma es la Una-sur y se centran en discernir cuán novedoso es este proceso respecto a los pasados. Para algunos pocos, no se trataría de un proceso de integración propiamente dicho sino de un mero ejercicio de cooperación política que lejos de profundizar los procesos de integración dificultan y enrarecen los alcances logrados durante los años noventa. Para otros, en cambio, nos enfrentamos a un proceso de integración más profunda (que la aduanera) en la que los gobiernos buscan autonomizarse económica y militarmente del control ejercido por los Estados Unidos en la región. Para ello, incorporan a la agenda de integración comercial una agenda de integración productiva, física, energética y financiera, a la que complementan con agendas que promueven la cooperación militar, la consolidación democrática y el desa-rrollo social. Esta ruptura respecto al pasado justifica de uno y otro lado las denominaciones de regionalismo posliberal, regionalismo poshegemónico y/o regionalismo sudamericano, con los que se caracteriza esta nueva oleada de integración regional peculiar, hasta ahora, a este contexto.

En este capítulo, en cambio, consideramos que a pesar de los cambios del contexto global y nacional que facilitaron los cambios en la ideología se observan importantes líneas de continuidad y permanencia con las pasadas oleadas de integración y la manera en que ellas se han implementado en el

Capítulo I. Introducción a la problemática18

contexto latinoamericano. Estas continuidades se manifiestan principalmen-te en los altos niveles de retórica y la resistencia de los gobiernos a ceder soberanía en pos de una efectiva construcción institucional. Para demostrar este argumento recurriremos a la caja de herramientas que nos brinda el enfoque de los regionalismos comparados a través de la identificación de los bienes regionales y la unidad de análisis que serán las distintas políticas regionales llevadas adelante por el Mercosur, la experiencia de integración latinoamericana de mayor desarrollo y consolidación institucional en el tiempo. El período analizado será el de su origen en 1991 hasta el 2012 y a partir de esta experiencia extraeremos algunas conclusiones en torno a la Unasur.

El capítulo está dividido en cuatro partes: iniciamos el recorrido con la definición de conceptos básicos para este análisis como qué entendemos por integración regional y cuáles son sus elementos constitutivos que facilitan su medición y comparación en distintos contextos. Luego, identificaremos las dos oleadas de integración regional y la caracterización que la literatura especializada –Teoría de la Integración y de los Nuevos Regionalismos– hace de cada una de ellas. Para concluir con un análisis sobre la manera en que cada una de estas oleadas se ha plasmado en el continente latinoamericano, haciendo un recorrido sobre la evidencia que arroja el Mercosur en función de las continuidades y rupturas con la Unasur.

1. Los procesos de integración regional

Integrarse puede significar muchas cosas. Académicos y políticos usan este término para aludir a fenómenos de alcance regional de distinta índole o carácter: las identidades/afinidades culturales, las configuraciones económicas, los posicionamientos geopolíticos y/o los modos de gobernanza alternativos al nacional o global (Hurrell, 2007; Merke, 2010). Esta misma diversidad se manifiesta al momento de identificar los requisitos o caracte-rísticas que justifican su presencia.1

1. Para algunos estudiosos solo se puede hablar de regionalismo si existe proximidad geográfica o contigüidad de fronteras; para otros, en cambio, se requiere de la existencia de mutua interde-pendencia, ya sea económica o de seguridad. También hay quienes la condicionan a la presencia de afinidad o homogeneidad cultural o la preexistencia de un sentido de pertenencia a una comunidad de valores y/o motivaciones (Hurrell, 1995).


En este capítulo nos referimos a las “regiones” como el proceso de construcción que deviene de la decisión gubernamental de coordinar polí-ticas nacionales en pos de un resultado (bienes regionales) que no podrían obtenerlos por sí solos. En otras palabras, se trata de una acción colectiva gubernamental e institucionalizada a través de acuerdos que generalmente involucran temáticas comerciales.2

La integración regional es un proceso de construcción en el que los niveles de delegación de autoridad pueden variar desde la simple coope-ración administrativa hasta la máxima delegación de la autoridad política. Esta delegación nunca es total (fusión) no sustituye al Estado nacional, que al decir de Weber, mantienen el control hegemónico sobre los meca-nismos de coerción física.3 Esta idea fue variando con el correr del tiempo y a consecuencia de la experiencia (praxis): en un comienzo, la Teoría de la Integración definía a la integración regional como una meta u objetivo que se alcanzaría con la fusión de las individualidades nacionales a través de instituciones regionales (Haas, 1971).

Esta idea hegemonizó la teoría durante los primeros treinta años de construcción europea y opuso la opinión de los llamados “funcionalistas” e “intergubernamentalistas” en lo que la literatura revisionista caracterizó como un diálogo entre ciegos tratando de describir el mismo elefante.4 En la actualidad esta impronta se mantiene y permea a las llamadas micro-teorías

2. En este sentido, se diferencia de otro concepto –regionalización– que alude a configuraciones transfronterizas espontáneas protagonizadas por actores no gubernamentales (en general grupos económicos). Entre ambos fenómenos –la regionalización y los regionalismos– existe una progre-sión en el tiempo, en la que por lo general -aunque no necesariamente son los gobiernos los que formalizan con posterioridad los procesos de integración previamente sugeridos por los actores privados. Los procesos de integración latinoamericanos constituyen una excepción a esta regla, ya que en la mayoría de las experiencias son los gobiernos los que antecedieron y buscaron promover la demanda de actores productivos regionales y no su inversa (Mattli, 1999; Malamud, 2010).3. Por lo tanto, es más apropiado caracterizarla como una nueva forma de gobernanza, que nunca sustituye a la nacional, sino que se superpone o alterna en algunos temas o políticas.4. Sobre esta premisa se estructuró el “gran debate europeo” que concentró los primeros cua-renta años de historia europea en torno a la pregunta acerca del cómo y quiénes promoverían esta construcción. Por un lado se ubicaron los teóricos (neo) funcionalistas que, como Miltrany, Haas, Schmitter, sostenían que se trataba de un proceso automático (efecto derrame) a partir de la creación de instituciones supranacionales y la participación de actores con visones e intereses regionales. Por el otro, la teoría intergubernamentalista –desarrollada por Moracvsik entre otros– consideraba que la única manera de alcanzar esta meta era a través del liderazgo de los gobiernos nacionales y no en contra de ellos. A través de su función de gatekeepers, los gobiernos delegan soberanía a las instituciones regionales porque consideran que ellas son el mejor mecanismo para alcanzar los intereses nacionales que por sí solos resultan imposibles de alcanzar (como el de poner límites a los lobbies nacionales que se oponen a la modernización).


de la integración europea que –como el institucionalismo, la gobernanza multinivel y la europeización– otorgan a las instituciones supranacionales un lugar insustituible en el proceso de integración regional (Dür y Matteo, 2004).

Al poner el énfasis en la ejemplaridad de las instituciones europeas, las Teorías de la Integración siguen viciadas de un fuerte sesgo normativo y eurocéntrico sin darse cuenta de que las instituciones son solo el síntoma o manifestación de un proceso de delegación de autoridad y que las insti-tuciones europeas –caracterizadas por la creación de normas comunitarias y por funcionarios regionales– es solo uno de los formatos posibles en que se sustancia este proceso de delegación. Un formato que es una excepción más que la regla y que no se ha vuelto a repetir en ningún otro caso.

La aparición de nuevas experiencias de integración regional que recha-zaban la idea de supranacionalidad en los años noventa dio origen a un nuevo enfoque metodológico que analiza y compara la diversidad de formatos y alcances institucionales que va adoptando la integración. Sus teóricos, entre los que se encuentran acérrimos defensores del funcionalismo, reconocen la existencia de distintos niveles de integración que van desde formas de cooperación –simbólicas– hasta formas de integración más extremas, como la federación (Schmitter, 2011). De la misma manera, sugiere que no todas las instituciones regionales importan de igual modo, ni tampoco si son supranacionales o intergubernamentales. Para algunos lo que importa de una institución es si hay delegación efectiva y eso se comprueba a través del sistema de votación: mientras en los procesos de integración profunda predomina el sistema mayoritario, los regionalismos de tipo cooperativo se caracterizarán por un sistema de votación por unanimidad o consenso (Schmitter, 2011).

Otros, como Laursen (2010) confieren un papel fundamental a las instituciones regionales porque ellas son los únicos mecanismos capaces de reducir los dilemas de la acción colectiva, que son básicamente dos: el incum-plimiento de los compromisos asumidos por falta de efectos vinculantes de sus normas, por una parte; y el desinterés de consolidar un proceso de avance por la mala distribución de los beneficios que la integración genera, por la otra. En cuanto a las instituciones que importan al momento de asegurar el éxito/avance de una integración, Laursen habla de la importancia del contrato inicial que puede ser de tipo abierto o cerrado. Mientras el primero deja librado el futuro a una negociación continua entre las partes, como fue el proceso de la UE; el contrato cerrado –aquel en el que están explicitados los alcances, instrumentos y tiempos del proceso– deja sin posibilidad de


cambio alguna –pero también puede asegurar el éxito del proceso–. Porque si bien en este caso no existen instituciones capaces de distribuir de manera equitativa los beneficios entre las partes, asume que las partes aceptaron a conciencia las condiciones y evaluaron los costos/ganancias al momento de firmarlo, como lo demuestra el caso de México en el Nafta.

El esfuerzo más significativo, sin embargo, lo realiza Börzel (2011) que compara a los distintos procesos de integración a través de tres variables: la manera en que construyen el bien regional (resultado); los factores que le dieron existencia al proceso en el tiempo y el espacio (causas); y los efectos que la integración genera sobre los actores domésticos (implicancias). En cuanto a la construcción del bien regional, la autora coincide con el resto de los autores que no se trata tan solo de constatar la presencia o no de instituciones supranacionales; lo importante es medir el nivel o grado de delegación de la autoridad nacional hacia la región, que está en relación a la cantidad de temas por un lado; y a la calidad de la autoridad delegada, por el otro.

En este sentido, agrega Börzel, los Estados nacionales pueden dele-gar distintos tipos y niveles de autoridad en las decisiones regionales. Las opciones van desde la autoridad administrativa, que supone formas más superficiales de integración vinculadas a las tareas de coordinación de po-líticas nacionales, así como la organización de reuniones y la compilación de información de alcance regional; hasta las formas más sustantivas de delegación vinculadas con las decisiones colectivas de carácter vinculante (autoridad legislativa); a las decisiones sobre cómo implementarlas (auto-ridad ejecutiva) y a las decisiones distributivas (autoridad adjudicativa). A depender de cuánta autoridad se le delegue a los órganos regionales y en qué medida ejercen poder vinculante sobre la soberanía de los Estados nacionales, las instituciones regionales se clasifican en intergubernamentales (mínima autonomía) o supranacionales (máxima autonomía).

Con esta grilla de indicadores, el enfoque comparado describe y ca-racteriza las distintas configuraciones regionales que se han ido plasmando en el tiempo y espacio y a partir de sus similitudes, construye prototipos llamados por la literatura como oleadas o regionalismos de primera o se-gunda generación.


2. La integración económica y sus oleadas en el tiempo

Así como la definición del concepto ha variado en el tiempo, también han ido variando sus configuraciones prácticas, generándose entre ambas formas de conocimiento (teoría y praxis) una relación dialéctica. La Teoría de la Integración, primero y la Teoría de los Nuevos Regionalismos después, recortan el universo de estas configuraciones al proceso de integración eco-nómica y a dos momentos específicos del desarrollo capitalista en el mundo.

La primera oleada de la integración económica tuvo lugar entre los años cincuenta y nos remite a la experiencia europea que, si bien intentó plasmarse en otros contextos no europeos, no prosperó en el tiempo. La integración europea se inicia con el objetivo de alcanzar una unión adua-nera en el sector del carbón y del acero (CECA, 1951) entre cinco países de Europa continental y luego se profundiza y amplía con la inclusión del resto de sectores productivos y de países miembros hasta llegar a un mercado común, con libre movimiento de bienes, servicios y personas. Esta progresión económica, tan bien descrita por el esquema funcionalista de Belassa (1963) culmina con la creación de una unión económica y monetaria (Tratado de Maastricht, 1992) con la coordinación de agendas macroeconómicas y una moneda común.

Siguiendo los parámetros e interrogantes que provee el enfoque com-parado de Börzel (2011), esta primera oleada de integración económica surge como respuesta a factores endógenos, como la necesidad de consolidar la paz entre los países aliados y la Alemania occidental que compartían fronteras, evitando al mismo tiempo la posibilidad de un nuevo conflicto armado. Esta demanda, en términos de Mattli (1999), encontró su oferta en los liderazgos de potencias como Francia y Alemania que decidieron resignar sus intereses nacionales en pos de la construcción de instituciones supranacionales. Este proceso no fue rápido ni lineal, como bien lo reflejan los primeros treinta años de integración europea en los que los avances en términos de construcción de instituciones y momentos en favor de la supranacionalidad se vieron frenados por resistencia de los gobiernos, que defendían y protegían intereses nacionales, como fue el hito de la llamada silla vacía, en la que Francia, abandona su silla en el Consejo de Ministros. Sin embargo, a cada momento de inacción sucedía otro de reacción impul-sada por factores endógenos y exógenos, como la necesidad de “aggiornarse” frente a la competencia de otras potencias económicas como Estados Unidos y Japón (Bulmer, 2007).


En términos de sus resultados (bien regional), esta primera oleada de integración se caracteriza por una agenda amplia y abierta que permitió con el tiempo la inclusión de nuevas áreas de políticas, que se sumaron a los temas de integración comercial que caracterizan a todos estos procesos de integración por igual. En la actualidad, y siguiendo a Wallace et al. (2005-2010), la UE tiene competencia en la totalidad de las decisiones nacionales, incluyendo en su agenda de coordinación regional de políticas y decisiones del ámbito económico, social, político, regulatorio y hasta de seguridad interior y de defensa. Sin embargo, el alto rendimiento de la integración europea en término de los bienes regionales no deriva tan solo de la cantidad de temas o agendas en la que la región participa sino de la calidad de su intervención o poder vinculante sobre los Estados miembros. En este sentido, los regionalismos de primera generación se caracterizan por la presencia de instituciones supranacionales en la que la autoridad delegada por los Estados nacionales en los órganos regionales es amplia y estos ejercen un poder vinculante sobre la soberanía de los Estados nacionales.

Sin embargo, la arraigada idea de que en la UE las decisiones y polí-ticas regionales son dejadas en manos de las instituciones supranacionales es equivocada. Esta modalidad decisoria conocida como modo comuni-tario está recortada a algunas políticas específicas, como la comercial, y se circunscriben a los primeros años de la construcción europea (Wallace et al., 2005). Siguiendo a los autores, es posible identificar otros cuatro modos de toma de decisión –coordinación, regulación, intergubernamen-talismo y distributivo– y su presencia depende del contenido de la política y del momento de su decisión. En la actualidad, predominan el modo de coordinación o transgubernamental como el que caracteriza la política de seguridad social y las cuestiones de política exterior, respectivamente. En ellos, además de participar la Comisión Europea o el Parlamento Europeo, como instituciones supranacionales, se establece una dinámica de codeci-sión en la que también se involucran instituciones intergubernamentales como el Consejo de Ministros y/o Comité de Ministros y otros ámbitos de decisión nacional. En cuanto a la implementación, el carácter vinculante y la participación de instituciones de control como el Tribunal Europeo o Comité de Regiones es bajo o inexistente.

Para concluir, la caracterización de los impactos de esta primera oleada sobre los Estados nacionales es también un elemento útil para la comparación con la segunda oleada. Este debate se ha centrado en torno a las instituciones


o de los valores y/o identidades.5 La mayoría de los estudios coinciden en caracterizar a la UE como un verdadero sistema de gobernanza que genera cambios en los sistemas nacionales. Sin embargo, lejos de tender a una armonización o convergencia de políticas nacionales, los estudios señalan que las respuestas a la europeización han sido diferenciales y han variado entre Estado y Estado en términos de sectores, instituciones y tiempo.

La segunda oleada de regionalismos tuvo lugar hacia mediados de los ochenta y principios de los noventa, en los que un nuevo contexto global caracterizado por la globalización del capital promovió la proliferación de nuevos regionalismos en todas las latitudes y la actualización de las regiones que habían caído en desuso, renovando sus objetivos, agendas e institucio-nes. En este sentido, la primera diferencia entre el “viejo” y los “nuevos” regionalismos se refiere a las razones o factores que le dan origen. Mientras en los primeros prevalecen las razones de origen endógeno, en esta segunda oleada, las regiones económicas surgen como una respuesta o estrategia de los países de cara a la globalización como estímulo del exterior. La respuesta no fue una única sino que varía en relación al poder y posición de los países –en su condominio público-privado– en el equilibrio global. Para algunos Estados, países hegemónicos como los Estados Unidos o la UE, la propuesta del Nafta o los acuerdos bilaterales con países en desarrollo, constituyó una ofensiva para imponer su hegemonía política y económica (neoliberalismo) en el continente por otros medios. Para los países más pequeños, como los de América del Sur, el Mercosur constituyó una estrategia defensiva frente a la globalización. Por último, cabe una tercera mirada que surgiere Hettne (2005) que es el de interpretar a los nuevos regionalismos como una estrategia bifronte frente a la globalización en la que por una parte, los gobiernos se asocian para defenderse pero a la vez, asumen una estrategia ofensiva que les permite posicionarse mejor y participar de los beneficios de la globalización, como podría interpretarse el caso de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) o de la misma UE frente a la amenaza del Nafta y de la OMC.

5. Para los racionalistas y los constructivistas, las instituciones y los procesos constituyen unas condiciones necesarias para el cambio, ya que median y filtran los impactos a nivel nacional. Para el institucionalismo sociológico, en cambio, importan más los procesos normativos e ideo-lógicos de la europeización que las instituciones. Para ellos, la europeización es entendida como nuevas reglas, normas, prácticas y estructuras de significados y sus impactos sobre las estructuras domésticas están en gran medida condicionadas a la existencia de emprendedores activos, como comunidades epistémicas, redes de influencia, que acerquen estos valores a través de la presión y/o socialización (Börzel, 2011).


Siguiendo el enfoque comparado de Börzel (2011) la segunda oleada también se distingue por los resultados obtenidos en términos del bien regional, en los que predomina una agenda de políticas recortadas a as-pectos específicos como es la agenda comercial o regulatoria (en materia de inversiones) con niveles de delegación mínima, que se materializan en instituciones regionales de coordinación (administrativa) en donde los gobiernos deciden delegar mínimas cuotas de soberanía nacional en insti-tuciones de carácter adjudicatario. Paradigma de esta institucionalidad es el Nafta, en donde la agenda de coordinación está limitada a los aspectos comerciales y regulatorios (inversiones, medioambiente y trabajo) y donde la toma de decisiones se hace por consenso, salvo en el sistema de solución de controversias, donde hay mínimos indicios, de reglas mayoritarias en la última instancia de resolución (Bouzas et al., 2008).

Por último, y en lo que hace a los impactos de la integración en los Estados miembro, los pocos estudios existentes, focalizan sobre los impactos del Nafta sobre México. Lejos de hablar de la creación de instituciones o identidades supranacionales como ocurrió en la primera oleada, la mayoría de los estudios hablan de un proceso de convergencia regulatoria en la que México replica y adecúa sus legislaciones a los parámetros de los Estados Unidos no solo en materia de comercio y finanzas sino también en otros aspectos no incluidos en el acuerdo como son las normativas de propiedad intelectual, educación superior etc. (Macce, 2009). En el primer caso, la convergencia resulta de un compromiso asumido en el acuerdo y cuyo incumplimiento significaría una sanción o peligro de expulsión del acuer-do. En el segundo caso, la decisión es el resultado del cálculo racional (y condicionado) de no hacerlo, no podrá gozar de los beneficios de inversión.

3. Las peculiaridades de América Latina

Una de las peculiaridades que caracteriza a América Latina es su es-trecho, aunque complejo vínculo con la integración regional. Es de lejos el continente que más experiencia ha tenido en la materia, experimentando cada una de las dos oleadas arriba descritas; pero al mismo tiempo, el que menores resultados ha alcanzado en términos de la construcción institucio-nal y de sus bienes regionales vis a vis los objetivos inicialmente planteados.

La primera oleada de integración económica se llevó adelante entre los años sesenta y setenta y se plasmó en distintos tipos de acuerdos. En un


primer momento, se firmó el Acuerdo para un Mercado Común Centroa-mericano (ACCA, 1960), el Acuerdo Latinoamericano de Liberalización Comercial (ALALC, 1960) y el Pacto Andino (1969) con el objetivo de alcanzar, a semejanza de la Comunidad Europea, la construcción de un mercado común. Con posterioridad, se acortaron las metas a la construcción de zonas de libre comercio más afines al protagonismo que iría adquiriendo el sector transnacional, como ocurrió con la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI, 1980).

Al igual que en la primera oleada europea, estos procesos fueron la respuesta a una demanda doméstica, en este caso de índole económica sobre cuál era la necesidad de superar los cuellos de botella que se anteponían al proceso de sustitución de importaciones (ISI) que se venía desarrollando en la región, pero que no podía autosustentarse por lo acotado de los mercados nacionales. De esta manera, la integración comercial prometía ampliar los mercados reduciendo los costos de producción y potenciando el tamaño de los consumidores. Sin embargo, los resultados alcanzados (bien regional) distaron ampliamente de los obtenidos en Europa. En términos de agenda, los issues se recortaron a lo comercial y en términos de construcción ins-titucional los gobiernos latinoamericanos descartaron toda delegación de autoridad efectiva. Pero más allá de estas limitaciones, los procesos tampoco tuvieron chances de avanzar hacia una coordinación transfronteriza por la irrupción de gobiernos militares en toda la región.

La segunda oleada de regionalismos llegó, como en el resto del mundo, en los noventa y como respuesta a un factor exógeno: la globalización eco-nómica. Sin embargo, en América Latina la corriente neoliberal avanzó en distintos frentes de manera simultánea y superpuesta. En el frente nacional y/o doméstico, los organismos de crédito internacional –como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Inte-ramericano de desarrollo (BID)– que promovían las reformas estructurales; en el frente internacional, la OMC que proponía la apertura multilateral. Frente a estas presiones externas, los gobiernos democráticos de América Latina buscaron defenderse de la apertura multilateral, y al mismo tiempo consolidar los avances logrados por la apertura unilateral (lock in o efecto candado) a través de los nuevos regionalismos. Sin embargo, el formato elegido no fue convergente. Algunos gobiernos de América Latina optaron por una opción Sur-Sur, entre países de nivel de desarrollo semejante como fue el Mercosur –firmado por Brasil, Argentina Paraguay y Uruguay– y cuyo objetivo formal era la creación de un mercado común; pero que en su letra


solo identificaba los instrumentos y el cronograma sobre cómo alcanzar una liberalización comercial intrazona y una posterior conformación de una unión aduanera. Lo mismo ocurrió con los países andinos que “aggiornaron” el acuerdo de libre comercio firmado en los años ochenta, proponiéndose alcanzar un mercado común al que llamaron Comunidad Andina, que estaba constituido por países como Colombia, Venezuela, Ecuador y Perú; pero que en los hechos solo alcanzó la creación de una unión aduanera, con resultados muy magros en términos de flujos comerciales.

Otros países de América Latina, en cambio, optaron por firmar acuer-dos bilaterales con países o regiones de mayor nivel de desarrollo, como los Estados Unidos o la UE respectivamente. Este tipo de acuerdos Norte/Sur se caracterizaban por la gran asimetría inicial que separaba a los países miembros, sin existir mecanismos para compensar las diferencias entre ellos, como había ocurrido en los acuerdos de primera generación.6 Estos acuerdos asimétricos también se diferenciaban con los acuerdos del Mercosur y el CAN en términos de su agenda e instituciones. Nos referimos a acuerdos con agenda cerrada en donde los objetivos eran bien acotados y en su texto se especificaban los mecanismos y los cronogramas de implementación. Los países firmantes solo se proponían alcanzar una zona de libre comercio de bienes y servicios y de movimientos financieros y para ello, solo precisaban delegar una cuota mínima de soberanía nacional en instituciones regio-nales. Se trataba de coordinar la implementación del acuerdo (autoridad administrativa) y de interferir en cuestiones de mala praxis a través de un sistema de soluciones de controversias comerciales o regulatorias (autoridad adjudicataria). El primer país latinoamericano en avanzar en este tipo de acuerdos fue México, que firmó un acuerdo de libre comercio con los Es-tados Unidos y Canadá (1993); luego lo siguieron Chile (2003), Colombia (2004), Costa Rica (2004) y Perú (2004).

Hasta aquí dos peculiaridades de América Latina en materia de inte-gración regional: la primera, la experiencia de sucesivas oleadas; la segunda, la opción por estrategias regionales divergentes frente a la globalización

6. Imbuidos en una ideología desarrollista, la primera oleada de regionalismos buscaría disminuir las diferencias de desarrollo entre sus miembros, a través de políticas de compensación estructural y fondos regionales, como los que habían caracterizado la inclusión de países del Mediterráneo en los años ochenta y la misma inclusión de los países de Europa oriental, aunque en este último caso, los términos se invirtieron: la posibilidad de pasar a ser parte de la UE y participar del presupuesto europeo, estuvo condicionada a un proceso de ajuste y de adecuación previa de las economías de los países de la Europa oriental a los parámetros macroeconómicos existentes en la UE.


económica. Una tercera característica, que diferencia de otras latitudes, es el hecho de que los procesos de integración no tienden a profundizarse ni a ampliarse (en términos de agendas y de membrecías) en el tiempo sino que se recrean a través de nuevos acuerdos y modalidades de integración (Dabène, 2012). Lo interesante de recalcar es que los viejos regionalismos no dejan de existir ni son reemplazados por los nuevos: unos y otros se superponen total o parcialmente en el tiempo y en el espacio, lo que en muchos casos puede tener implicancias legales, en lo que la literatura se dio en llamar “spaguetti bowl”. Ejemplo de ello, es el caso de los países andinos, como Colombia y Perú, que en los sesenta se incorporaron a la ALALC/ALADI, en los ochenta firmaron el Pacto Andino que en los noventa se convirtió en la CAN y entraron en el nuevo siglo con la firma de acuerdos con los Estados Unidos. Posteriormente se asociaron a la Unasur y son abanderados de la Nueva Alianza para el Pacifico.

Como bien lo ilustra este caso, el fenómeno de la superposición ha sido una constante y se ha ido acumulando con el correr del tiempo y los cambios de época. En la actualidad se encuentra en su mayor esplendor con la creación de acuerdos tan dispares, como la Alianza Bolivariana para la liberalización de los Pueblos de las Américas (ALBA, 2004), la Unasur (2008) y la Alianza para el Pacifico (2011). El ALBA se firma por iniciativa de los presidentes de Venezuela y de Cuba como un acuerdo de integración económica alternativa al modelo capitalista, basado en la idea del trueque y de intercambio no monetario de los factores de producción con ventajas más competitivas de cada país, como es el petróleo venezolano y los ser-vicios profesionales de médicos cubanos (Briceño Ruiz, 2014). La Alianza para el Pacifico surge por iniciativa del presidente de Perú con el objetivo de afianzar los vínculos horizontales entre los países que habían firmado acuerdos bilaterales con los Estados Unidos –Chile, Colombia, Perú, Panamá y México– y así afianzar y consolidar la opción por el librecambio en vista a un mayor comercio con los países asiáticos. Por último, la Unión de Naciones de América del Sur (Unasur) a pesar de crearse en el año 2008, entró en vigencia recién en el 2011, con la ratificación de todos los países miembros.

La iniciativa de la Unasur provino de Brasil, Venezuela y Argentina tras el fracaso del ALCA con el objetivo de promover la integración económica y la cooperación política entre todos los países de Sudamérica. Si bien su creación fue anterior a la Alianza para el Pacífico, buscó posicionarse como el gran paraguas de la integración regional incluyendo entre sus miembros a países con proyectos de desarrollo económico tan dispares como los


del ALBA, la Alianza para el Pacifico y el Mercosur. En este sentido, su agenda apunta a los temas de integración económica no comercial, como es la infraestructura y finanzas por un lado y la cooperación en materia de seguridad, defensa, salud y de pobreza por el otro.

4. Unasur ¿continuidad o ruptura con el Mercosur?

La mención de la Unasur nos lleva a una cuarta y última particulari-dad de América Latina en materia de integración regional: la presencia de una tercera oleada de integración regional que, al parecer, es propiamente latinoamericana.

Alrededor de esta idea se ha producido una cuantiosa literatura que separa por un lado a entusiastas detractores y por el otro a defensores de la Unasur. Los primeros, en su mayoría economistas, la caracterizan como un mero proceso de cooperación, que en vez de consolidar los pasos dados en la década previa en favor de la integración comercial y la interdependencia económica, opaca y diluye los avances logrados hasta el momento en mate-ria de desgravación al incluir economías altamente protegidas y al excluir, al mismo tiempo, a los actores privados de la negociación gubernamental (Motta Veiga y Rios, 2007; Bouzas et al., 2008). Para los segundos, en su mayoría politólogos, la Unasur representa una propuesta de integración más profunda a la oleada anterior, porque además de incluir a un mayor número de países, amplía la agenda a temas novedosos como la integración física –infraestructura y energía–, la cooperación en materia de seguridad y defensa, y agendas sociales como las de salud, pobreza e inclusión de Pueblos Originarios (Briceño Ruiz, 2006; Riggirozzi, 2010; Dabène, 2012; Sanahuja, 2012; Lockhart, 2013; Serbin, 2017).

Pero más allá de sus diferencias respecto a las bondades de esta tercera oleada, detractores y defensores coinciden en caracterizar a la Unasur como una ruptura respecto al pasado como bien lo ilustran los nombres –regio-nalismo “posliberal, “poshegemónico” y/o “sudamericano”– con los que la denominan.

En cuanto a los factores (drivers) que explican el surgimiento de esta nueva oleada, todos los análisis apuntan a una combinación de factores exó-genos con factores endógenos. Los factores endógenos hablan de un cambio en la decisión (voluntad) de Brasil de jugar un rol de líder regional y global, promoviendo y financiando iniciativas políticas con efecto y/o derrame en


la región. Entre los factores exógenos se destaca un proceso de repliegue del interés y protagonismo de los Estados Unidos en América Latina tras el fracaso del ALCA y la aparición de nuevos países emergentes en el sudoeste asiático que lleva a trasladar la prioridad del eje del Atlántico al Pacifico.

En cuanto a los resultados de esta nueva oleada, los análisis apuntan la mirada hacia las agendas sin prestar demasiada atención a la línea de con-tinuidad/ruptura en materia de delegación y de construcción institucional. Las opiniones dividen a los autores en términos de la naturaleza y alcance de la agenda. Para la mayoría de los autores la agenda es el resultado de una decisión racional por parte de los gobiernos de proponer, a tono con un cambio de época, una agenda que involucre a los Estados en un rol activo en la economía;7 para otros, pocos, esta sumatoria de temas (issues) ha sido el resultado de la contingencia y de la negociación entre prioridades nacionales en base al poder relativo de cada uno de sus Estados miembros (Dabène, 2014). De la misma manera, para algunos autores, esta nueva ideología de-sarrollista tiene un costado estrictamente económico al proponer un nuevo desarrollo (neoestructuralista) a partir y en base a los avances obtenidos en materia de desgravación comercial y mayor interdependencia estructural; mientras que otros pocos, también se proponen alcanzar una mayor auto-nomía militar a través de la construcción de un sistema de defensa regional alternativo al de la OEA y del TIAR (Sanahuja, 2012).8

En este capítulo sostenemos que esta idea de ruptura es errónea o al menos exagerada, y que existe una fuerte línea de continuidad entre el Mercosur y la Unasur en términos de bienes regionales. Esta idea de que los cambios no necesariamente se transforman en ruptura no es del todo nueva en este debate. Así por ejemplo al discutir sobre el nuevo rol de Brasil en la región como factor de cambio, Vigevani & Ramanzini (2009) demuestran que la voluntad que explicita este país en sus discursos públicos, no siempre va acompañada de capacidad para ejercerlo. Lo mismos ocurre con el argumento sobre los factores exógenos, en donde la pérdida de poder

7. A través de la dirección de la inversión pública, las exportaciones e importaciones, la redistri-bución de riquezas y las políticas que incentivan el consumo interno y la adopción de medidas anticíclicas (Riggirozzi, 2010).8. Sobre este punto, Sanahuja plantea la principal ruptura de la Unasur con los modelos de integración previos. Mientras en la primera oleada la integración de desarrollo autónomo estuvo acompañada por un sistema de seguridad hegemonizado por los Estados Unidos; en la segunda oleada, el modelo de apertura hacia afuera estuvo acompañado por la continuidad de la hegemonía de los Estados Unidos en lo militar.


relativo de Estados Unidos y el ascenso de China, no justifican de por sí una situación poshegemónica (Lockhart, 2013). Sanahuja (2012) y Dabène (2012) también llaman a ser prudentes en no exagerar la idea de quiebre o ruptura ya que más allá de la novedad introducida en materia de agendas y de ideología por esta tercera oleada, los hechos demuestran que los gobiernos siguen resistiéndose a la construcción de instituciones supranacionales y que más allá de un cambio en la ideología y el discurso, no se visualiza una ruptura en los intereses que esta tercera oleada busca defender.

5. Los contenidos del libro

En esta parte analizaremos los resultados (bienes regionales) obtenidos en las distintas agendas del Mercosur, trabajadas en este libro. Más allá de los contenidos específicos de cada agenda, la descripción de estos bienes se hará en torno a los tres indicadores sugeridos por la literatura comparada: los niveles y el tipo de autoridad delegada; la apertura e inclusión de actores no gubernamentales y por último, los efectos distributivos que ellos generan, beneficios (efectos) que efectivamente reciben por pertenecer a este bloque y que no podrían obtener de manera individual.

5.1. Las agendas económicas y la deconstrucción del “pecado de sesión original”

Del análisis de la política comercial se desprende la dificultad de ubicar al Mercosur como un nuevo regionalismo (Gómez Mera, 2008). Si bien por el momento histórico y los factores que motivaron su creación corresponde-ría ubicarlo en la segunda oleada, los escasos bienes regionales, medidos en términos de interdependencia y de construcción institucional dificultan su pertenencia al grupo. Estos resultados dejan en evidencia una peculiaridad de los regionalismos latinoamericanos: una amplia brecha entre el discurso retórico y los magros resultados alcanzados.

En efecto, los objetivos inicialmente planteados en la agenda comercial del Mercosur superaban ampliamente la agenda de los acuerdos de segunda generación y emulaban la experiencia europea: los gobiernos de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay se comprometieron bajo el Tratado de Asunción (TA, 1991) alcanzar un mercado común y dejaron abierta la agenda para la incorporación de nuevas agendas, que como veremos en los próximos


capítulos, fueron de distinta índole (económica, social y política). La segunda diferencia con los regionalismos de segunda generación devino de los niveles de autoridad efectivamente delegados por los gobiernos nacionales en las instituciones regionales: en este caso, los gobiernos del Mercosur rechazaron todo tipo de delegación política, por más mínima que fuera y se limitaron a coordinar acciones nacionales (delegación administrativa).9

La única excepción a esta dinámica fue la decisión de poner en marcha el proceso de desgravación arancelaria universal –poshegemónica sector automotriz– progresiva y automática del comercio entre los países para alcanzar una zona de libre comercio en el año 1995. A través del Programa de Liberalización Comercial (PLC) los gobiernos delegaban su capacidad reguladora en manos de los mercados, para que fuera el libre juego de oferta y demanda la encargada de seleccionar los sectores productivos más compe-titivos de la región. Sin instituciones regionales capaces de compensar a los perdedores por una parte, y con una agenda abierta por la otra, el Mercosur no logró eludir los dos dilemas que sobrevuelan la acción colectiva regional en los procesos de integración.

Por el contrario, a partir de la puesta en marcha de este programa con la firma del TA se inició un proceso de “deconstrucción” permanente de sus compromisos iniciales. El primer hito fue el sinceramiento de los objetivos del Mercosur a una Unión Aduanera a través del Protocolo de Ouro Preto (TOP, 1994), con ello el proceso no pretendería alcanzar un mercado co-mún, con libre movimiento de personas y de capital, sino la imposición de un Arancel Externo Común para proteger el mercado intrazona de terceros países. Luego siguió la postergación recurrente y consensuada de plazos tanto para la liberalización arancelaria intrazona como para la convergencia de los aranceles extrazona, meta que aún hoy sigue pendiente a través de cláusulas compensatorias. La deconstrucción institucional también operó a través del uso y abuso de prácticas unilaterales, como las salvaguardias, las políticas de dumping etc., en la que los países infrigiendo los compromisos

9. Esto no significa que no tuviese instituciones regionales –que ya las hubo y en gran número–, sino que todas ellas terminaron por “embarrar la cancha”, complejizando un proceso de negocia-ción en la que ninguna de las instituciones involucrada tenía poder vinculante sobre los Estados nacionales, porque aún aquellas que tenían poder de veto en el ámbito regional –Consejo de Mercado Común (CMC), Grupo de Mercado Común (GMC), Comisión de Comercio del Mer-cosur (CCM)– elaboraban decisiones y normas regionales que no tenían poder vinculante en el ámbito nacional, sino que en su carácter de legislación secundaria, quedarían supeditadas a la decisión de los gobiernos nacionales para su implementación en el ámbito doméstico (Botto, 2010).


iniciales de armonizar sus políticas macroeconómicas y en algunos casos, sin violar siquiera la letra del contrato, sacaron provecho de los vacíos ju-rídicos y de la interpretación interesada de las normas. Detrás de cada una de estas medidas, los gobiernos nacionales se hacían eco de las presiones y lobbies privados que veían peligrar su subsistencia frente a las asimetrías estructurales o de agencia que separaba a los países de la región. El hito de mayor deconstrucción institucional estuvo representado por la decisión de Brasil de devaluar su moneda en el año 1999 y de la Argentina en el 2001, para hacer frente a la crisis monetaria generada por externos y cuyos efectos pusieron en vilo a la región amenazando su sobrevivencia. Lo importante de señalar es que cada una de estas infracciones se hizo bajo la “vista gorda” o el consentimiento informal de los gobiernos parte, en especial de Brasil, a sabiendas que sin flexibilización el contrato terminaría por romperse con efectos negativos sobre los objetivos de estrategia exterior.

En parte como resultado de estas tensiones internas y en parte en sintonía con el cambio de época, el Mercosur hizo un giro fundamental a comienzos del siglo XXI en lo que hace a su agenda económica. En esta dirección, el Mercosur amplió sus objetivos comerciales incorporando una agenda de integración productiva y creando instituciones de carácter com-pensatorio para achicar las asimetrías originarias, que se habían ampliado con el tiempo en favor de Brasil.

Lo interesante de señalar es que el nuevo Mercosur “social y produc-tivo” no renegó de los logros y avances de la integración comercial ni la reemplazó por otra de desarrollo de cadena de valor de alcance regional; por el contrario, las sumó incluyendo nuevos objetivos y programas vincu-lados a la integración productiva. La primera de estas iniciativas fue la de los foros de integración productiva en sectores específicos, como era el de maderas y muebles, en donde la complementación entre los países parecía garantizada. En esa dirección se organizaron reuniones de intercambio pú-blico y privado, foros y competencias de diseño de alcance regional; pero los resultados mostraron una presencia hegemónica de Brasil sobre todos los sectores que integraban la cadena.

La segunda iniciativa se lanzó en el año 2006 con la idea de promover la articulación de cadenas de valor de grandes sectores de producción global, como el sector petrolero y del gas; y los automotrices, en la que Brasil como se comprometía a reemplazar la provisión de autopartes, que hasta entonces hacía de terceros países con insumos regionales. También se avanzó en la construcción de un fondo regional para promover la implementación de esta


agenda productiva; pero al momento de ponerla en práctica los gobiernos, Brasil que era su principal aportante, rechazó la idea de supranacionalidad sino se asociaba a sus prioridades nacionales. La única excepción a este re-chazo permanente a la construcción de instituciones efectivas, fue el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), que se concretó en el año 2005 con un fondo mínimo conformado con el aporte diferenciado entre las partes.10

En este sentido, al analizar la agenda económica de la Unasur se ob-servan fuertes líneas de continuidad con el Mercosur social y productivo. En primer lugar, eliminó de la agenda los temas de carácter distributivos y dejó aquellos vinculados con el desarrollo económico, como fueron la inte-gración productiva, de infraestructura, energética y financiera. En segundo lugar, evitó la creación de instituciones regionales que, motorizadas por el principio de la unanimidad habían demostrado ser ineficaces para asegurar el avance de las iniciativas sin efectos compensatorios. En su reemplazo, las iniciativas de la Unasur que avanzaron en su puesta en marcha –como la Iniciativa para la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA, 2000), Cosiplan (2009) o el Plan de Estímulo de Exportaciones (PSI)– estuvieron diseñadas, financiadas e implementadas en sus decisiones fundamentales por funcionarios e instituciones brasileñas. De esta manera, Brasil mataría dos pájaros de un tiro: por una parte, avanzaría en sus prioridades nacio-nales zanjando las resistencias que se abrían a nivel del Mercosur donde las decisiones se tomaban por unanimidad. Por otra parte, aseguraría un efecto derrame sobre la región sin necesidad de hacerse cargo de un lide-razgo regional que lo obligaba a compartir decisiones haciéndose cargo de la mayor parte de los costos.

5.2. Las políticas sociales y la importancia de la participación no gubernamental

El Mercosur no fue solo un proceso de integración comercial, como tradicionalmente se caracteriza a los nuevos regionalismos. Su agenda incluyó muchos otros temas de carácter social y político, como el trabajo,

10. Sin embargo, su implementación lejos de beneficiar la idea de construcción regional a través de proyectos compartidos de desarrollo productivo, se destinó principalmente a financiar pro-yectos nacionales de carácter social y combate contra la pobreza de los países más pobres de la región (Botto, 2013c).


el medioambiente, la educación y la salud, entre otros. Si bien estos temas no formaban parte de la agenda inicial; fueron incluidos en la agenda por presión de actores excluidos de la estructura inicial de decisión del Mer-cosur por una parte y por la existencia de un contrato original de carácter abierto, por la otra.

Este fue el caso de la política laboral incluida en la agenda regional por el accionar conjunto de los ministros de trabajo y los sindicatos del Mercosur, que desde el año 1986 estaban organizados bajo el paraguas de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS). En el año 1991 ministros y trabajadores elaboraron y presentaron dos propuestas normativas: la de homologar los sistemas de previsión social a través de un Convenio Multilateral de Seguridad Social y la de armonizar y elevar los derechos laborales de los trabajadores en el Mercosur ampliado (sumados Chile y Bolivia) a través de un Protocolo socio-laboral del Mercosur.11 Mientras el primero fue aprobado por la máxima instancia decisiva del Mercosur (Decreto N° 19/97 CMC), la discusión del segundo llevó más de siete años y fue finalmente rechazada por empresarios y gobiernos nacionales por considerarla contraria al objetivo de promover el libre comercio y atraer la inversión externa directa (IED). A cambio de la norma vinculante, los gobiernos incluyeron a los sindicatos en las decisiones regionales, dándole voz pero no voto12 y bajo la presión de los sindicatos de retirar su apoyo al proceso de integración, terminaron por aprobar el protocolo quitándole su carácter obligatorio, como bien lo ilustra su título “Declaración social y laboral del Mercosur” (Decreto N° 19/97 CMC); y demostrando una vez más la resistencia de los gobiernos nacionales a delegar la autoridad legis-lativa. A partir de entonces, el Mercosur se ha venido constituyendo en espacio para la coordinación de acciones conjuntas en el ámbito nacional

11. El Mercosur es el bloque regional que más avanzó en términos de identificación de estánda-res laborales, incluyendo no solo los derechos individuales y colectivos que estaban presente en el Nafta y en mayor medida en la UE; sino que incluyó otros nuevos, como la protección a los trabajadores desocupados y organismos de control e inspección (Botto, 2014).12. Junto con los empresarios, se los incorporó en el trabajo del Subgrupo de Trabajo No 10 del Grupo Mercado Común (GMC) y se creó un Foro Consultivo Económico Social (FES) donde además estarían representadas las ONGs o tercer sector, cuya función era proponer iniciativa y colaborar con la discusión y el debate de iniciativas propuestas por el CMC. El FES y los sindicatos tuvieron una actuación fundamental durante los primeros años de vida del Mercosur pero tras el desgaste y posterior fracaso del protocolo, aminoraron su accionar hasta la aparición del ALCA en donde estructuraron la movilización de la sociedad civil en la Alianza Social Continental que contribuyó a voltear el proyecto de los Estados Unidos (Botto, 2014).


y global (por ejemplo el G20), para el intercambio de información y capa-cidades técnicas y para el reconocimiento y homologación de normativas y experiencias nacionales entre los gobiernos y los sindicatos y en el seno de cada uno de ellos.

Algo similar ocurrió con la agenda medioambiental aunque en este caso, la iniciativa de avanzar hacia una armonización normativa provi-no del gobierno brasileño. La propuesta del Protocolo Adicional sobre Medioambiente (Patama), fue rechazada en el ámbito del CMC por la resistencia de la Argentina a aprobar una norma que lejos de eliminar las trabas al comercio, como había sido el mandato inicial, las generaba. A su entender, minar las trabas para el comercio lo consideraban perjudicial para el libre comercio. Esta iniciativa contaba, como en el caso de la política laboral, con el apoyo de organizaciones no gubernamentales nacionales y extranjeras que participaron de su diseño y lobby pero que, a diferencia de las organizaciones sindicales carecían de fuerza y organización suficiente como para presionar sobre los gobiernos. De esta manera, la discusión fue zanjada con la firma del Acuerdo Marco sobre Medioambiente (Decreto N° 2/01 CMC) de carácter puramente programático y sin injerencia alguna sobre las políticas domésticas. De allí en más, la agenda medioambiental del Mercosur se limitó a implementar una serie de programas de cooperación para la difusión de buenas prácticas y transferencia de capacidades insti-tucionales entre los países miembros, como fue el programa de consumo y producción sustentable para Pymes (CYMA, Decreto N° 26/07 CMC) o el de compras públicas sustentables (CMC Decreto N° 26/07).13

El caso más exitoso de la política social del Mercosur fue la agenda de educación superior. Tampoco en este caso formaba parte de la agenda original del Mercosur, sino incluida por presión de los ministros de educación del Mercosur ampliado (con Chile y Bolivia). Su propuesta consistía básicamen-te en fomentar la circulación de estudiantes, crear un sistema de calidad regional –sello Mercosur– y promover la cooperación entre instituciones académicas. La iniciativa que más avanzó fue la de acreditación de carreras por distintas razones. En primer lugar, su objetivo no era opuesto a la agenda comercial del Mercosur; sino que por el contrario, funcional a su objetivo de fomentar los flujos comerciales, en este caso vinculados a los servicios

13. Ambos programas fueron financiadas y promovidos por fundaciones y organizaciones vinculadas con la cooperación técnica de países de la Unión Europea (UE) y del PNUMA (Botto et al. 2011a).


educativos.14 En segundo lugar, no se trataba de un mecanismo vinculante no invasivo sobre las autonomías nacionales, ya que eran las propias univer-sidades públicas/privadas las que decidirían sobre su voluntad/capacidad de costear el proceso de evaluación. En tercer lugar esta iniciativa contó con un claro impulso para alcanzar su éxito, en este caso el liderazgo técnico y financiero provino del gobierno argentino y la Coneau.

La puesta en marcha de esta política dejó en evidencia que los bienes regionales obtenidos, por más inocuos que fueran,15 terminaban por ampliar las asimetrías entre los países socios. Para reparar este efecto negativo, los ministros de educación coincidieron sobre la necesidad de contar con un Fondo de Educación Mercosur que ayudara a los países más chicos y sin capacidades institucionales. La iniciativa aprobada (Decreto N° 33/04 CMC) debió esperar largos años hasta que Brasil, como principal aportante hiciera su primer desembolso y se alcanzara un consenso sobre las prioridades.

La comparación de estas agendas aporta algunas lecciones sobre los alcances de la integración latinoamericana que se ven reflejados en la agenda actual de la Unasur. En primer lugar, no todas las agendas sociales progresan por igual, sino que tienen más chances de avanzar aquellas que se vinculan a pujas no distributivas y aquellas que además del valor de la solidaridad persiguen un interés (político o económico), que en el caso de la educación superior estuvo reflejado en el interés económico de las universidades de posicionarse mejor en el mercado ampliado y/o el interés político de la Argentina de proyectar su imagen de líder regional. También la experiencia comparada entre la experiencia laboral y la educativa nos habla de distintas formas de incluir a la sociedad civil en la hechura de las políticas regionales: mientras en el primer caso, los sindicatos fueron in-cluidos como soporte político en el diseño de la agenda, en la segunda, se

14. En esta agenda convergían la visión transnacional de la Organización Multilateral de Comercio y los acuerdos de libre comercio de carácter asimétrico (como el ALCA y el acuerdo birregional con la UE) que buscaban liberalizar el comercio de servicios educativos en enseñanza superior; con la idea de cooperación internacional que promovía la Unesco y que proponía la mejora de los sistemas educativos nacionales a través de políticas de cooperación. Los bloques regionales tomaron cuenta de ambas visones y armaron la propia: promoviendo la cooperación intrabloque para competir y vender los servicios regionales hacia terceros países (Botto, 2013a).15. Un claro ejemplo de ello, era la homologación de títulos, que por inocua que fuera en términos de efectos vinculantes, en contextos de asimetrías estructurales fuertes como el Mercosur, no hacía más que agrandar las diferencias: los países más ricos y con más capacidades montadas sacarían mayor beneficios de las políticas de acreditación, de movilidad y de cooperación interinstitucional de no mediar mecanismos de compensación (Botto, 2013c).


incluyeron académicos en la implementación del proceso de acreditación y en virtud del rol y capacidad técnica.

La agenda de la Unasur que mejor recoge estas experiencias es el Consejo Sudamericano de Salud, cuyo liderazgo está en Brasil a través del Instituto Sudamericano de Salud (ISAGS), desde donde este país proyecta su política exterior de cooperación sur-sur para posicionarse como líder regional y global en la materia. En este instituto, organizaciones de salud y agencias públicas y privadas colaboran en la implementación de las políticas desde el rol de expertos.

5.3. Las agendas políticas y los límites de la descentralización

Con el correr de los años y frente a los nuevos desafíos del contexto, el Mercosur fue ampliando la agenda inicial a temas más vinculados con la consolidación democrática y la de descentralización administrativa. La primera fue la respuesta de la región al intento de golpe de Estado que puso en riesgo la continuidad democrática en el Paraguay en manos de facciones militares. A sugerencia de la Comisión Parlamentaria, ámbito de representación colegiada, el Mercosur firmó el Tratado de Ushuaia (1998) que creaba la cláusula democrática, según la cual cualquier gobierno que destituyera a uno elegido por el pueblo, sería sancionado con la expulsión del Mercosur. En esa oportunidad la eficacia de este dispositivo fue alta y logró desactivar el intento de subvertir el orden constitucional; pero demostró su irrelevancia frente al golpe institucional del año 2011 que volvió a azotar la democracia en Paraguay. Esta vez el intento vino de manos de los partidos de oposición con mayoría en el congreso al destituir a un presidente electo de corte progresista. Distintas razones explican este final anunciado. La primera se refiere a la ausencia de costos o amenaza reflejada en el bajo nivel de interdependencia económica que generó el Mercosur y la escasa participación de los socios menores. La segunda se vincula con la visión tradicional de los gobiernos que al momento de definir la amenaza la redu-jeron a las fuerzas armadas, sin advertir que la inestabilidad institucional podría estar provocada por la oposición política y económica a los gobiernos reformistas de izquierda.

La iniciativa de promover la participación de los actores subnacionales en las decisiones regionales fue, en cambio, la respuesta de las cancillerías del Mercosur a la presión de los actores estatales de alcance sub-nacional, en especial de las municipalidades del corredor São Paulo- Buenos Aires, de participar en las decisiones regionales. Esta demanda alcanzó su mayor punto


de visibilidad en el Foro Social Mundial (Porto Alegre, 2001) que activó y movilizó a la ciudadanía del Mercosur en las llamadas “Mercociudades”. Para institucionalizar esta demanda, la CMC abrió un espacio de participa-ción consultiva en el organigrama institucional del Mercosur que se llamó “Reuniones Especializadas de Municipales e Intendencias” (REMI); pero al poco tiempo Brasil, temerosa de las implicancias de esta descentralización dentro de la dinámica federativa nacional, prefirió privilegiar el diálogo con los gobernadores, sustituyendo las reuniones por foros de consulta.16

La Unasur retoma la experiencia de la agenda institucional y la adecúa al nuevo contexto regional del siglo XXI caracterizado por oportunidades –como la retirada de la hegemonía de los Estados Unidos en la región– y por amenazas a la estabilidad política en muchos gobiernos progresistas de la región –Bolivia, 2008; Honduras, 2009, Ecuador, 2010; Venezuela, 2014– novedosas. Frente a este panorama complejo, la Unasur avanza en dos direcciones: la primera, ajustar los alcances de la cláusula democrática, ampliando los alcances de la amenaza no tradicionales e incluyendo incen-tivos de ayuda menos invasivos (intervencionista) y más positivos, como la ayuda a través de un consejo electoral, mecanismo de resolución de pares, decisiones por unanimidad y arbitraje por consenso entre partes, etc. La segunda, intentar construir un sistema de seguridad y defensa más autóno-mo alternativo al liderado hasta ahora por los Estados Unidos, a través del TIAR y la OEA, en el que todos los países se comprometen a cooperar en el intercambio de información y acciones conjuntas. En ambas iniciativas novedosas, se observa sin embargo, una continuidad con el Mercosur: el rechazo a la descentralización y a la participación de actores no guberna-mentales y subnacionales en su construcción institucional.

6. A modo de cierre

El objetivo de este capítulo ha sido analizar las distintas experiencias de integración pasadas, más específicamente la del Mercosur considerada por la mayoría de los académicos y políticos, como el que más lejos ha llegado en términos de institucionalización e interdependencia económica en el

16. Esta decisión quedó plasmada en el reemplazo de la REMI por el Foro Consultivo de Mu-nicipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) en el año 2004 (Botto, 2013c).


continente sudamericano hasta ahora. Este esfuerzo parte de la convicción o premisa de que conocer los alcances del pasado nos permite entender mejor las posibilidades del futuro y de esta manera evitar crear falsas expectativas y una sensación de desánimo y/o “fracasomanía” como las que caracterizaron las pasadas oleadas de integración en América Latina, al enfrentar su rica retórica de objetivos y promesas con su magra lista de resultados.

Un rápido recorrido por los resultados obtenidos de las distintas polí-ticas sectoriales del Mercosur desde sus comienzos hasta avanzado el siglo XXI, nos permite romper algunos mitos con los que la literatura estigmatiza esta tercera oleada:

• En primer lugar no se trató de un proceso de integración comercial a secas, sino que incluyó desde un comienzo un gran número de agendas sociales e institucionales, promovidas por actores gubernamentales y sociales excluidos de las decisiones del bloque.

• En segundo lugar, la agenda comercial no evolucionó hacia su pro-fundización y consolidación institucional, sino que por el contrario, sufrió un proceso de deconstrucción permanente desde su propia con-cepción, que puso en marcha un proceso de liberalización automático, progresivo y universal hasta alcanzar una zona de libre comercio. Esta deconstrucción fue el resultado de la ausencia de instituciones para dirimir los dilemas de toda acción colectiva: asegurar el cumplimiento de un compromiso inicial que conlleva distribución asimétrica de sus resultados (bien regional).

• En tercer lugar, el Mercosur se reinventa hacia principios del siglo XXI con un cambio de retórica que se traduce en lo que se llamó el Mercosur “social y productivo”, en el que la agenda se redireccionó hacia nuevos objetivos en cada uno de sus sectores; a la agenda comercial se le suma el objetivo de crear cadenas de valor de alcance regional, y se activan las agendas sociales, sustituyendo sus propósitos normativos por otros de carácter no vinculante, como es la transferencia de experiencias a través de la cooperación institucional y técnica. Este cambio de ideología es el resultado de factores endógenos de la región –la escasa interdependencia económica alcanzada por la mejora comercial– y exógenos –como el de la era neoliberal acompañada por la irrupción de líderes progresistas en el Cono Sur.

• En cuarto lugar, el cambio de ideología en el Mercosur no estuvo acompañado por cambios en la delegación de autoridad. Los gobiernos


mantuvieron su resistencia a delegar la autoridad en instituciones supranacionales, reduciendo la integración a un proceso de coordina-ción de acciones comunes principalmente liderados por los gobiernos y en donde la sociedad civil pasó a desempañar un papel de asistencia técnica.

Estas lecciones que arroja el Mercosur contribuyen al debate que se ha abierto en los últimos años en torno a la Unasur. La mayoría de los autores sostienen que este nuevo proceso de integración marca la ruptura e inflexión respecto a las oleadas previas. Algunos lo justifican a través de los cambios en la agenda, en sus liderazgos, en la ideología/ valores y en los mecanis-mos usados entre los países para su difusión. Idea que queda plasmada en las distintas denominaciones –regionalismo posliberal, poshegemónico o sudamericano– con que estos autores caracterizan esta tercera oleada de integración característica y especifica del continente americano.

Si bien se trata de un proceso de integración reciente en el que se hace difícil evaluar los resultados, en este libro consideramos que estos cambios han sido incrementales y que en gran medida no son novedosos sino que se han ido perfilando en los procesos previos, como el cambio del Mercosur comercial, social y productivo a partir del 2002. También consideramos que existe una importante línea de continuidad entre las distintas oleadas del regionalismo latinoamericano en términos de construcción institucional. A partir de la evidencia que arroja el análisis sectorial del Mercosur es posible advertir un abismo entre la retórica gubernamental marcada por grandes objetivos y promesas de construcción regional y una magra lista de resultados (bienes regionales) efectivamente alcanzados en el tiempo.

En nuestra opinión, la principal novedad que presenta el siglo XXI se refiere a los cambios de contexto regional y global –como es la pérdida de hegemonía de los Estados Unidos tras el fracaso del ALCA y la aparición de las nuevas economías emergentes, los BRICs– de la que Brasil es parte. Los procesos de integración regional de América Latina participan de este cambio a través de los cambios de agenda y la nueva inyección de recursos técnicos y financieros, principalmente de Brasil que necesita de la región y de la cooperación regional para proyectarse a nivel global. Quizás este nuevo bien regional sea un motor para que las distintas agendas regionales lleguen a buen puerto. De ser así, la Unasur estará más cerca del fenómeno de “cooperación para el desarrollo” que de una “integración entre iguales”.


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La política comercial en el Mercosur y la deconstrucción de una idea: de mercado común sudamericano a una pragmática área de libre comercio

La política comercial constituye una pieza clave, sino la principal de todo proceso de integración regional. Desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días, todos los procesos de integración que han perdurado y consolidado en el tiempo, iniciaron su recorrido y construcción institucional a partir de ella. A diferencia de otras áreas de intervención pública, la integración comercial permite crear rápidamente redes transna-cionales entre actores privados y/o públicos, cuya permanencia va más allá del interés del gobierno de turno.

La literatura académica es abundante. Son en su mayoría estudios so-bre experiencias concretas que se hacen desde la economía o las relaciones internacionales (RR.II.). A pesar de partir de diferentes enfoques, las teorías que los sustentan comparten algunos axiomas o supuestos. En primer lugar consideran a las políticas regionales como una estrategia racional diseñada y calculada por los Estados decisores en función de los objetivos compartidos. En segundo lugar, dan por entendido que, de cumplirse con determinadas condiciones, la implementación será exitosa y discurrirá de manera lineal y progresiva. De esta manera, a sabiendas o no, la mayor parte de esta literatura cumple con un propósito normativo/prescriptivo de transferir y de prescribir ideas y/o modelos de acción que si bien han sido exitosas en algunas experiencias concretas, encuentran dificultades para reproducirse en otros lugares o tiempos.

En este capítulo nos proponemos describir y analizar los alcances de la integración comercial en el Mercosur. De acuerdo a los parámetros plan-teados por la teoría, la integración comercial en estas latitudes es un caso

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Capítulo II. La política comercial en el Mercosur46

fallido, ya que los objetivos inicialmente planteados no lograron cumplirse y que, lejos de avanzar lineal y progresivamente, se han ido reconstruyendo con el tiempo. Hoy nos encontramos con una integración comercial en la que las expectativas de cada uno de los Estados no se encuentran cumplidas. A pesar de ello, ninguno lo abandona pero tampoco existe consenso para plantear nuevas reglas.

Intentaremos responder al interrogante de por qué no se alcanzaron los objetivos y cuáles son los factores o condiciones que jugaron en contra. Para ello recurriremos a la comparación con otras experiencias concretas, como la de la UE y el Nafta, considerados por la literatura como casos exi-tosos de política comercial. Caracterizaremos la forma en que se diseñaron y se pusieron en marcha cada uno de estos tres procesos distintos, no con el ánimo de imitación, sino para comprender distintas dinámicas posibles. El capítulo está dividido en tres partes: en la primera, se caracterizan las distintas teorías que desde la economía y las ciencias políticas analizan la construcción de los mercados regionales. En la segunda parte, abordamos la relación entre teoría y praxis a través de la descripción (a grandes rasgos) de la política comercial en la UE y en el Nafta. Por último, abordaremos el caso del Mercosur, reconstruyendo los principales momentos de construcción/deconstrucción institucional.

1. Las teorías sobre cómo se construye un mercado ampliado

Existe en ella una amplia coincidencia en la literatura sobre la impor-tancia de la política comercial como motor de la integración regional. A diferencia de otro tipo de políticas y de aspectos de la cooperación regional, ella tiene la capacidad de generar un tipo de interdependencia que involucra no solo a los gobiernos, sino también a actores productivos, asegurando de esta manera mayor permanencia y continuidad en el tiempo.

Como hablamos de política comercial a nivel regional nos referimos a la estrategia de los gobiernos miembros a conformar un mercado de inter-cambio ampliado a través de la sumatoria de los espacios nacionales. Esta decisión supone un nivel de delegación de soberanía por parte de los Estados miembros para llevar adelante esta decisión de manera coordinada y ceder niveles de autonomía en el manejo de dicha política, que se manifiesta en lo concreto en la pérdida de ingresos –aranceles aduaneros– por la entrada de productos (importación); como así también la imposibilidad de proteger a la industria nacional a través de ayudas, subsidios u otro tipo de barreras para-arancelarias. Las razones o motivaciones para semejante decisión


pueden ser de distinta índole, desde beneficios económicos (mayor comercio e inversiones) devenidas de un mercado de escala, hasta razones de carácter política o estratégica, como la consolidación de la paz y la seguridad en una región en conflicto, o la de ampliar la voz de la región en un contexto de creciente globalización.

También hay consensos entre los especialistas en términos de los instrumentos económicos que se requieren para alcanzar la integración comercial. A depender del tipo y profundidad de la coordinación deseada, la literatura habla de un primer momento de desgravación y eliminación de las trabas arancelarias y para-arancelarias que hasta entonces regulaban los mercados de intercambio nacionales (integración negativa) y otra etapa, en la que se crean normas e instituciones regionales para regular de manera coordinada la política comercial de la región en relación a terceros países (integración positiva).

En donde aparecen las diferencias más importantes entre los especia-listas, tanto de la economía como de las ciencias políticas, es en relación a los factores o condiciones necesarias y al tipo de intervención pública para asegurar el éxito de la integración comercial. Estas diferencias no solo divi-den los enfoques económicos de los políticos, sino que generan disidencias al interior de cada una de estas disciplinas. Así, por ejemplo, todas las teorías económicas coinciden en señalar la importancia de la estructura económica y/o productiva como requisito y condición para el éxito, sin embargo difieren en términos de los beneficios esperados. La literatura distingue a las teorías neoclásicas, que desestiman la intervención pública y la heterodoxia, que defiende la puesta en marcha de políticas que promuevan la complemen-tación y la especialización productiva. Dentro de las teorías neoclásicas también hay diferencias en torno a los que argumentan que, por un lado, los beneficios son mayores cuando se integran economías competitivas (Norte-Norte y/o Sur-Sur) porque ello favorece la creación de comercio (eficiencia) y los que, en cambio, defienden la integración entre economías desiguales (Norte-Sur) porque ello genera más complementariedad y especialización.

En el seno de las RR.II. y, más específicamente en las llamadas “teorías de la integración”, se plantean diferencias semejantes, aunque todas ellas coinciden en la importancia que tiene la presencia de factores vinculados con la agencia, como requisito sine qua non para que se efectivice la inte-gración, por más interdependencia productiva que exista de antemano. Los teóricos de la integración hablan de la necesidad de delegar soberanía en instituciones de carácter supranacional, mientras que los realistas hacen énfasis en la presencia de países con liderazgo o hegemonía regional.


1.1. Las teorías políticas de la integración económica

Las primeras aproximaciones teóricas al fenómeno de la integración regional provinieron de las ciencias políticas y más precisamente de las RR.II. en la época de posguerra, englobadas bajo el nombre de “teorías de la integración”. El funcionalismo, y su antítesis (intergubernamentalis-mo), surgieron con una clara intencionalidad política: la de construir un espacio de cooperación y desarrollo económico capaz de asegurar la paz y evitar nuevas hipótesis de conflicto bélico entre países fronterizos. De allí el carácter prescriptivo y normativo de sus conceptos y axiomas, como el efecto derrame o spill over, según el cual la gestión coordinada de la política comercial conllevaría “necesariamente” a la inclusión de nuevos actores (intereses y fidelidades) y de nuevas áreas de intervención pública de ma-nera automática, lineal y progresiva, hasta alcanzar la integración total o la fusión de todas las decisiones o políticas en un nuevo Estado (Haas, 1957).

Para los funcionalistas, la creación de un mercado regional no era un objetivo en sí mismo, sino un instrumento para la integración política. Para que este proceso de derrame tuviera lugar era necesario que los ejecutivos nacionales tomaran la decisión de delegar niveles mínimos de autoridad (como es la gestión administrativa) en materia de la puesta en marcha de una política comercial común en manos de funcionarios e instituciones regionales que fueran capaces de velar por el interés general. La política comercial tenía, por las características técnicas, la capacidad de derramar sinergias en otras áreas de gestión pública (como el transporte, la competen-cia, la integración productiva) generando una dinámica propia y autónoma del control y decisión de los Estados nacionales (spill over técnico).

El elemento o factor fundamental para que este proceso de derrame se consolidara en el tiempo estaba centrado en la creación de instituciones de carácter supranacional, que estuvieran en manos o control de una nue-va clase o elite de funcionarios que defendiera el interés regional, y cuya permanencia no estuviera atada a la decisión de los gobiernos miembros (derrame político). Lo mismo ocurriría con las redes privadas de alcance regional, conformadas por los sectores productivos más competitivos de cada uno de los países miembros que, interesados por la creación del mercado regional, presionarían de manera coordinada a sus respectivos gobiernos para avanzar en la profundización del proceso.

Fue esta idea de derrame o de progresión automática y lineal la que abrió una brecha entre los teóricos y activistas de la integración europea,


separando a los funcionalistas, por una parte y a los intergubernamentalistas, por la otra. Si bien ambas partes coincidían con la necesidad de crear insti-tuciones de carácter supranacionales, las diferencias surgieron en relación a quién controlaba (si las redes trasnacionales o los ejecutivos nacionales) el avance y el ritmo del proceso de construcción regional. Los funcionalistas aseguraban en el largo plazo el fin de los Estados nacionales; mientras que los intergubernamentalistas, señalaban que la decisión de avanzar o no en el proceso seguiría en manos de los ejecutivos nacionales, como bien lo había demostrado en los hechos la crisis de la “silla vacía”, generada por el retiro de Francia del Consejo de Ministros.

Para los intergubernamentalistas, los Estados nunca delegaban la au-toridad de manera absoluta o única en las instituciones supranacionales, sino que administraban sus apoyos de manera discrecional y en la medida/tiempo que lo consideraran conveniente para fortalecer su poder de veto, tanto a nivel de la política interna (dirimiendo entre los lobbies compe-titivos y proteccionistas) como en el plano externo. De esta manera, las instituciones supranacionales no reducían el poder de los gobiernos sino que lo magnificaban, otorgándoles un papel preponderante entre el resto de las instituciones nacionales, cediéndoles el rol de gatekeeper entre el ámbito nacional y el internacional. Esta función fue ilustrada por Moravsik (1998) al caracterizar el Acta Única Europea como una negociación en tres niveles, arenas y resultados distintos: la primera, la negociación nacional (con lobbies), la segunda, la negociación regional (intergubernamental) y la tercera y última; la firma del acuerdo (supranacional) como pieza clave y fundamental que asegura y da entidad al compromiso ante y entre las partes involucradas.

En las últimas décadas, las RR.II. y la política comparada han intentado abordar los procesos de construcción europea de manera más innovadora y abocaron sus explicaciones y predicciones, a los procesos de integración comercial que han tenido lugar en el mundo a partir de los noventa. Las respuestas divergen entre ellos. Por una parte, los seguidores del mainstream, aggiornan sus teorías a favor de la construcción de instituciones suprana-cionales como condición para el éxito de estos procesos. Sin embargo, a diferencia del pasado, señalan que solo importan aquellas que se vinculan y dirimen los dilemas de acción colectiva presentes en todos los procesos de cooperación. Así por ejemplo, Moravsik (1998) hace énfasis en los acuerdos o contratos iniciales, Schmitter (2011) habla de la importancia de la regla de mayoría para asegurar progresión y Laursen (2010) enfatiza la necesidad


de crear instituciones para dirimir los dilemas de la acción colectiva como el incumplimiento y la defección.

Otros autores que adscriben a enfoques igualmente racionales pero más vinculadas con las teorías realistas de las RR.II., como Hurrell (2005) y Mattli (1999), señalan que los avances de los procesos de integración económica no requieren necesariamente de instituciones supranacionales, sino que pueden estar promovidos por el cálculo de costo y beneficios de Estados que quieran y puedan ejercer el liderazgo político o hegemónico del bloque. En este sentido, la presencia de asimetrías internas puede en gran medida contribuir a la aceptación de este liderazgo por los más pequeños, aunque también agregan, que muchas veces estos Estados hegemónicos son los primeros en reducir sus márgenes de maniobra en instituciones regionales.

Lo cierto es que, aun cuando se fueron sofisticando las herramientas y ampliando los enfoques de análisis, la ciencia política mantuvo un enfoque institucional y de régimen político, según el cual la integración comercial o económica es sinónimo de integración regional. La única excepción a esta regla son los estudios sobre políticas públicas regionales que, circunscriptos al caso europeo, analizan y comparan los distintos estilos decisionales que definen las distintas agendas y áreas de intervención pública (Wallace et al., 2005; Artis y Nixson, 2007; entre otros). En lo que hace a la política comercial, la caracterizan como un estilo “comunitario” en donde existe una clara primacía de las instituciones supranacionales.1 La novedad de este enfoque no fue tan solo el de caracterizar esta modalidad, sino la de demostrar que, lejos de lo que comúnmente se cree, es una excepción a la regla2 y que en el resto de las políticas sectoriales de la UE dominan otros estilos decisionales.3

1. Esto significa que el poder de veto está concentrado en las instituciones supranacionales –como la Comisión Europea (CE) y la Corte de Justicia Europea– que asegura su implementación; mientras que los ejecutivos nacionales solo participan del proceso comprometiéndose a no hacer demandas inaceptables y a asumir sacrificios de corto plazo en favor de beneficios de largo plazo. Los consensos se construyen por unanimidad y las negociaciones prosiguen hasta que todas las objeciones sean resueltas.2. Esta excepcionalidad se comparte también con la política agraria, la monetaria y la de migra-ciones, competencia exclusiva de autoridades regionales.3. Los cinco modos que se describen son el modo comunitario tradicional, el regulatorio, el distributivo, el de coordinación y el transgubernamental intenso. El predominio de uno sobre otro dependen del contenido (agendas) de la política, y del momento y evolución del proceso de integración in to (Wallace, 2010).


1.2. Las teorías económicas de la integración económica

Al igual que en las ciencias políticas, las primeras aproximaciones datan del período de posguerra y surgieron en respuesta a dos hechos históricos que marcaron el debate sobre la unidad económica europea: las negociaciones del GATT y la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE). También en este caso se trató de un debate fuertemente normativo e ideológico en la manera en que se generaba el crecimiento y/o desarrollo más que sobre una verificación de índole práctico.

Durante largos años este debate estuvo bajo la hegemonía de la or-todoxia económica, marcada por la afirmación de Adam Smith, aceptada por todos, de que la liberalización del comercio internacional genera mayor interdependencia y creación de riquezas a nivel global. A partir de estas premisas, el desarrollo de la teoría económica en el período de posguerra se concentró en responder a la pregunta sobre qué estrategia –vía regional o la multilateral– era la mejor opción para alcanzar el crecimiento. El primero en demostrar que, bajo determinadas condiciones, la opción regional era una estrategia posible para alcanzar la liberalización multilateral fue Viner (1950). Aun siendo un ferviente defensor del multilateralismo, este autor demostró que la eliminación de barreras y la creación de un Arancel Externo Común entre países vecinos generaba dos efectos: uno positivo, la creación de comercio y otro negativo, el desvío de comercio ya que, al asegurar un trato preferencial al socio regional, se elevaban los costos de entrada de productos más competitivos de terceros países. En este sentido, concluía Viner, las uniones aduaneras podrían considerarse una opción eficiente si y solo si la creación de comercio superaba al desvío de comercio; y ello dependería de cada caso en particular.

Los continuadores de Viner buscaron entender por qué a pesar de estos efectos no óptimos en términos económicos, algunos países seguían aferrados a una política comercial “discriminatoria” en vez de avanzar hacia una liberalización unilateral. Las respuestas oscilaron entre aquellos que lo explicaban por razones políticas, como el interés de pertenecer a un club político o como una estrategia para favorecer la industrialización, como es el caso de los países latinoamericanos en los años sesenta y setenta. Otros, como Bhagwatti (1971) contribuyeron con razones de índole económica, como el interés de los gobiernos de ganar eficiencia y bienestar en los paí-ses miembros a través de las economías de escala. Y si bien señalaban que la opción regional era, desde la teoría ortodoxa, una estrategia subóptima


respecto a la unilateral, en el mundo real el acuerdo preferencial aseguraba un mejor resultado al apoyarse en la reciprocidad y no en promesas difíciles de ser cumplidas.

Sobre la idea de un mercado ampliado se asienta la propuesta estruc-turalista que la Cepal expande entre los gobiernos latinoamericanos hacia finales de 1950. Para su inspirador, Raúl Prebisch la integración regional (Sur-Sur) constituía un mecanismo para resolver, o al menos enfrentar, los problemas que dificultaban la industrialización de la región.4 En tanto bien público, los efectos de la integración regional debían ser evaluados en térmi-nos de sus efectos dinámicos y no tan solo estáticos (comercio/desvío). Con el tiempo la integración aceleraría las actividades de mayor valor agregado, expandiendo el ingreso y el empleo, mejorando la calificación de la mano de obra y propendiendo a una mayor equidad distributiva.

Una tercera vuelta de tuerca en este debate llegó en los años noven-ta, con la proliferación de acuerdos comerciales en todo el mundo. Estos acuerdos proponían alcanzar zonas de libre comercio para bienes, servicios e inversiones, alterando en la práctica la linealidad y progresismo de la experiencia europea tan bien caracterizada por el economista funcionalista Balassa (1961).5 La presencia de estos “nuevos regionalismos” o “regionalis-mo abierto” generaron dos nuevos debates entre los economistas. El primero de ellos reabrió las aguas en el seno de la ortodoxia económica en torno a los efectos estáticos de estos nuevos regionalismos. Por una parte, aquellos que los identificaban como un obstáculo al multilateralismo (mudding blocks) y los que por el contrario –como Krugman (1993)– argumentaban que a través de ellos, se llegaría más rápido a la tan deseada meta de liberalización multilateral –stepping blocks– (Pal, 2005).

4. Se trataba de problemas diagnosticados como la expresión y causas del subdesarrollo, a saber, la estrechez de la escala de los mercados domésticos, la ineficiencia de los tamaños de planta no óptimos y los altos costos de la protección necesarias para emprender actividades manufactureras.5. El autor identifica cuatro diferentes estadios de integración regional en los que no solo van variando los niveles/áreas de intervención pública (liderazgo gubernamental) sino también los instrumentos económicos para alcanzar sus objetivos. El primero de ellos es una zona de preferencias arancelarias, en las que los gobiernos acuerdan una lista parcial de desgravación arancelaria; una zona de libre comercio, en donde los instrumentos de desgravación son los mismos solo que se aplican hasta alcanzar el arancel cero para todo el universo de bienes comercializados; la unión aduanera, en la que a la política de liberalización intrazona se aplica un nuevo instrumento, el Arancel Externo Común, que unifica la política comercial de la región hacia terceros países; el mercado común, en el que a la política arancelaria se suma la liberalización financiera y movimiento de personas; hasta llegar al último estadío de integración económica, que es la unión económica/monetaria, en el que se suman otro grupo de instituciones e instrumentos comunes en materia macroeconomía (como es la política monetaria común).


El segundo debate se articuló alrededor de los factores que contribuían al éxito de este nuevo tipo de acuerdos regionales en materia de comple-mentación: una integración entre iguales (Sur-Sur/Norte-Norte) como la que había caracterizado los acuerdos de antaño; o la integración entre desiguales (Norte-Sur). Se trata de una discusión sobre los beneficios espe-rados en uno y en otro caso, y de cómo se distribuirán en el seno del bloque. Esta pregunta parte del supuesto de que toda integración conlleva distintas ventajas y beneficios a los países miembros, basados principalmente en las oportunidades de especialización que cada país tiene y de las posibilidades de complementarse con sus socios. Y su respuesta dividió a la ortodoxia económica de los heterodoxos. Para los primeros la integración regional posibilita, a partir de las ventajas comparadas que conllevan los acuerdos asimétricos, la posibilidad de alcanzar y desarrollar una mayor eficiencia y especialización. Para los segundos, en cambio, la principal preocupación está en la naturaleza de la brecha de desarrollo que genera este tipo de acuerdos. Enmarcadas en la teoría del desarrollo, sus teóricos argumentan en favor de una intervención pública a través de políticas de desarrollo, como la complementación productiva (ver Capítulo 3) que ayuden a cerrar dicha brecha en el menor tiempo posible y a su vez a generar nuevas ventajas competitivas (Porta, 2007).

Hasta acá hemos identificado los aportes de la literatura económica y política a los procesos de integración comercial. Si bien existen claras diferencias en términos de los enfoques metodológicos y de factores que explican el éxito o la viabilidad de la integración comercial como estrategia gubernamental para la cooperación, el crecimiento y el desarrollo, todas estas teorías mantienen un estrecho vínculo con la práctica política (de la integración) a la que se inspiran y a su vez condicionan.

2. De la teoría a la praxis: ¿determinación o interdependencia?

Si bien es cierto que las teorías arriba descritas inspiraron la construc-ción de los viejos y nuevos regionalismos desde la posguerra hasta nuestros días, no es menos cierto que su puesta en marcha (praxis) obligó a sus teóricos a revisar y ajustar sus axiomas normativos a prácticas concretas, acercándolos a postulados más descriptivos y analíticos. A continuación describiremos los principales hitos de construcción institucional que caracterizan las dos experiencias más exitosas de integración comercial hasta ahora conocidas.


En cada una de ellas caracterizaremos tres elementos de su política: las motivaciones y objetivos de su diseño; la construcción institucional y su puesta en marcha; y los alcances o resultados alcanzados en términos de mercado interno.

2.1. La Comunidad Económica Europea: una integración no automática

Para los europeos la integración regional tuvo desde un comienzo una motivación política: contribuir a la unificación europea y evitar nuevos conflictos entre países vecinos. Para su construcción, financiamiento y éxito fue indispensable el apoyo recibido desde los Estados Unidos, a través del Plan Marshall.6 La opción de iniciar la reconstrucción y unificación europea a través de la política comercial estuvo inspirada en la experiencia de la Comunidad Económica del Carbón y Acero (CECA) en la que cin-co países crearon una unión aduanera para la producción de la industria metalúrgica.7 Esta experiencia piloto sirvió de inspiración no solo para los políticos que fundaron la Comunidad Económica Europea sino también para los teóricos funcionalistas que predijeron su construcción automática y lineal en el tiempo.

En 1957, los mismos cinco países que habían formado el CECA firmaron el Tratado de Roma para la construcción de las comunidades europeas.8

6. A través del Plan Marshall (1947-1951) los Estados Unidos canalizaron hacia los países euro-peos un total de trece mil millones de dólares. Con ello, Estados Unidos buscaba evitar el avance de las ideas socialistas y del comunismo en occidente, fortaleciendo a una Europa unida en su carácter de aliado natural en la llamada Guerra Fría. Se trataba de un plan de ayuda financiera y de asistencia técnica para promover el desarrollo económico y recuperar el bienestar perdido durante la guerra. A cambio de esta ayuda financiera, los países debían ingresar a la organización europea de la cooperación económica (OECE, precursora de la OCDE). Además de repartir las ayudas del Plan Marshall, la OECE, promovía el libre comercio y la eliminación de barreras arancelarias, como instrumento para estabilizar los mercados y asegurar el crecimiento económico.7. La CECA se creó en 1951 a través del Tratado de París firmado por seis países: Alemania, Francia, Italia y los países del Benelux (Luxemburgo Holanda y Bélgica). Su objetivo fue controlar el uso coordinado del carbón y del acero que se producía en territorio alemán pero que desde el final de la guerra estaba intervenido por las fuerzas aliadas; y así evitar rebrotes nacionalistas y garantizar la paz en la región. Para ello se diseñó una política comercial compartida que favorecía el intercambio intrazona y protegía el valor de estos insumos hacia terceras regiones. El resultado y derrame de esta política comercial no tardó en producirse: el comercio intrazona aumentó, los países menos desarrollados recibieron inversiones y se desarrolló una política industrial de alcance regional. El acuerdo se extinguió en el 2002.8. A través de este tratado de Roma se ponían en construcción dos comunidades distintas. La Comunidad Económica Europea (CEE) que fijaba las directivas en torno a las políticas comercial,


En materia económica, proponía ampliar los alcances de la integración comercial a todos los sectores productivos y alcanzar la construcción de un mercado común en donde se asegurara la libre circulación de bienes, servi-cios, capital y mano de obra –que en la jerga del acuerdo se dio en llamar las cuatro libertades– entre todos los países miembros. La CECA también influyó en la construcción de sus órganos de decisión política: creando y combinando desde sus comienzos dos tipos de instituciones: una de carácter intergubernamental, como el Consejo de Ministros (CM); con otras de al-cance supranacional, en donde los gobiernos delegaban cuotas de autoridad y soberanía nacional en órganos ejecutivos, como la Comisión Europea (CE); jurídico (Tribunal de Justicia Europeo) y legislativo (Parlamento Europeo).

En lo que hace al diseño de la política comercial, el Tratado de Roma estableció claras directivas sobre la idea de alcanzar la Unión Aduanera y fijó un lapso de doce años para completar la etapa de liberalización comercial. Si bien las directivas eran precisas en términos de las metas y del cronograma de reducción arancelaria;9 dejaban en manos de los gobiernos nacionales su ejecución y la decisión de si incluir o no mecanismo para compensar a los perdedores del ajuste.10 En cuanto a la forma en que se negociaría el Arancel Externo Común, dispuso la creación de la Unión Aduanera para 1969 y estableció pautas de convergencia gradual (la misma de la desgrava-ción interna hacia las que se debían aproximar los aranceles nacionales).11

agraria y transporte y la Comunidad Europea de Energía Atómica, conocida como Eurotom. Este acuerdo entró en vigor el 1° de enero de 1958, luego de la ratificaron del mismo por los ordena-mientos nacionales. Cada una de estas comunidades (CECA, CEE y Eurotom) contaba con sus propios ejecutivos hasta que en el año 1966 terminaron por fusionarse en uno solo. 9. En cuanto a los criterios se establecieron tres etapas intermedias de reducción arancelaria. En su diseño original, se previó una secuencia de desgravación más lenta en el principio, y su acelera-ción y profundización en la última etapa, de manera tal que los productores se fueran adaptando progresivamente a la idea de competencia. También se preveían dos criterios de reducción: uno genérico, según la cual todas las posiciones arancelarias debían ser reducidas en determinadas posiciones en cada etapa; y uno selectivo. Sin embargo, en la práctica, estos procedimientos fueron variando en favor de su profundización: el criterio electivo fue eliminado, se exceptuaron los bienes agrícolas, cuya circulación pasó a ser regida por una política específica –la PAC– y se apuraron los plazos, llegando al arancel cero hacia mediados de 1968, dos años antes de lo pautado (Porta, Gutti y Bertoni, 2010). 10. Esta dinámica caracterizó el trabajo de la Comisión Europea entre los años 1957-86: si bien las directivas eran de obligatorio cumplimiento, el cómo ponerlas en práctica dependía de la política individual de los Estados lo que daba cierto margen de seguridad nacional en los acuerdos tomados y garantizaba, como menos, la aceptación del proceso (Bulmer, 2007).11. La visión que primó para la construcción de este AEC fue proteccionista: se promediarían los aranceles máximos de todos los países miembros, con independencia de su apertura comercial y de su tamaño. Inclusive se permitió la elevación de aranceles autorizados en algunos países,


La implementación de estas directivas no fue tarea sencilla y estuvo salpicada por obstáculos y resistencias de lobbies nacionales. Hacia los años sesenta, los países miembros habían eliminado los aranceles y las restric-ciones cuantitativas (las barreras no arancelarias clásicas) para el comercio interno. La desgravación arancelaria se llevó adelante en tiempo y forma e inclusive el establecimiento del Arancel Externo Común se adelantó a lo convenido (1968); pero persistían un sinnúmero de nuevas trabas con efectos equivalente a los aranceles sobre el comercio interno.12 Estas trabas eran adoptadas de manera unilateral y en respuesta a las presiones recibidas por parte de las empresas y productores locales que se resistían a perder sus mercados locales en manos de empresas más competitivas de países vecinos.

Para destrabar este laissez faire la CE dictó una nueva directiva en 1973, la “Low Voltage Directive”, y creó dos nuevos organismos técnicos: el Comité Europeo de Normas y el Comité Europeo de Normas Eléctricas, que se en-cargarían de trabajar y de capacitar a los gobiernos en la puesta en marcha de nuevas normas técnicas. Sin embargo, esta intervención fue insuficiente: si bien la CE creaba como órgano político nuevos estándares y procedimientos regionales para facilitar la libre circulación de bienes, carecían de fuerza vin-culante para hacerlos efectivos. Un aporte fundamental a la solución de este problema provino en 1979 de parte del Tribunal de Justicia Europeo (TJE) a raíz de una demanda presentada por productores de una bebida francesa13 que acusaba al gobierno alemán por el uso de restricciones no cuantitativas al comercio intracomunitario, prohibidas por el Tratado de Roma. En su sentencia, la Corte de Justicia Europea genera una jurisprudencia y establece

como Italia y Francia, lo que elevó el promedio general. Lo mismo ocurrió con algunos productos agrícolas para los que se estableció un AEC más elevado que el promedio.12. Además de la existencia de un régimen temporario de salvaguardias con condiciones y tiempos de aplicación consensuados entre los países, un informe solicitado por la CE (informe Cecchini) había detectado la existencia de otros cuatro tipos de trabas: barreras físicas vinculadas al fun-cionamiento aduanero; barreras técnicas derivadas de la insuficiente armonización de normas y estándares técnicos; barreras fiscales, derivadas de la falta de armonización de los sistemas de tributación indirecta y las barreras públicas, derivadas de regulaciones para acceso a compras gubernamentales (Bianchi, 1997). 13. La Créme de Cassis de Dijon es un licor dulce de origen francés, cuya comercialización fue prohibida en Alemania a finales de los años setenta. El importador –el grupo Alemán de Köln “Rewe-Zentrale AG”– pretendía ofertar este producto entre las bebidas alcohólicas en su cadena de supermercados. Las autoridades alemanas prohibieron la importación de dicho producto, porque el contenido alcohólico de la Créme de Cassis era inferior a la prescrita por la ley alemana –un mínimo de 25%, mientras que la Créme de Cassis contiene un 20%– para comercializarla como bebida espirituosa. El conflicto judicial finalmente se resuelve con la sentencia (Cassis de Dijon N° 120/78, del 20/02/79) que da la razón a los importadores franceses.


el “principio de reconocimiento mutuo” que garantiza la libre circulación de mercancías y servicios sin que sea necesario armonizar las legislaciones.14 Pero se trataba solo de jurisprudencia y no de una nueva normativa general. La solución definitiva que finalmente permitió relanzar la idea de un mercado interno para el libre movimiento de bienes llegaría recién en 1985 y de la mano de Jaques Delors, flamante presidente de la CE.

A través del Acta Única Europea (AUE) Delors propone un cambio en la normativa europea. Si bien esta normativa consta de directivas muy diferentes, algunas de las cuales se refieren a cambios en los instrumentos y procedimientos para alcanzar la armonización técnica; los cambios más importantes se vinculan con el sistema de voto y con un nuevo equilibrio de poderes en el seno de la estructura institucional de la CEE. Respecto al primero, el AUE reemplaza el voto por unanimidad que hasta entonces había caracterizado las decisiones comunitarias por un voto en mayoría, con excepción de los temas relacionados con el libre movimiento de personas y derechos e intereses laborales que seguirán bajo la regla del consenso.15 En cuanto al equilibrio entre poderes, el AUE amplió los poderes del Parlamento Europeo, que hasta entonces estaba relegado a un rol de legitimador social y que a partir de este cambio, participaría, a través de consultas, del diseño de las iniciativas de políticas propuestas por la CE y aprobadas por el CM.16

En lo que hace a la política comercial, el AUE significó un cambio en los procedimientos para alcanzar el mercado interno. Respecto a los pri-meros, la CEE decidió cerrar el capítulo de la “integración negativa” con la puesta en marcha de un plan de acción –Programa de Mercado Interno (Single Market Programme)– que comprometía a los gobiernos a eliminar las barreras técnicas para el año 1992 a través de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. En términos de contenidos, los gobiernos se

14. Implica que la venta de un producto legalmente fabricado en un Estado miembro no puede estar prohibida en otro Estado miembro, aunque las condiciones técnicas o cualitativas difieran de las impuestas a los propios productos. Existe una única excepción: en caso de interés general (protección de la salud, los consumidores o el medio ambiente) se aplican condiciones estrictas. 15. Los tratados posteriores volvieron a modificar el sistema de voto. El primero fue el Tratado de Niza (2000) que estableció el voto por mayoría calificada en el CM para cuestiones como la modificación de los tratados, la adhesión de nuevos miembros o el inicio de negociaciones externas. El segundo fue el Tratado de Lisboa (2009) que amplió los ámbitos políticos donde la legislación comunitaria debe ser aprobada por codecisión (CM y PE) y establece que a partir del año 2014 todas las decisiones del CM pasarían a ser aprobadas por mayoría calificada en el principio de doble mayoría.16. También se propuso alivianar el trabajo del Tribunal de Justicia Europeo a través de la creación de un Tribunal de Primera Instancia.


comprometían a dar comienzo a una nueva etapa, llamada de “integración positiva”, en la que las reglas y disciplinas nacionales serían reemplazadas por nuevas reglas comunitarias que buscarían coordinar las políticas ma-croeconómicas, promover el desarrollo productivo y la inclusión de nuevos mecanismos para compensar las asimetrías generadas por la liberalización comercial (Young, 2010).17

Entre las razones que explican este giro en agenda comercial hay factores exógenos y endógenos a la región. En cuanto a los primeros, la aparición de Japón como potencia industrial generó una fuerte competencia con las empresas norteamericanas por capturar nuevos mercados globales. Esta amenaza reavivó la presión de los lobbies europeos para abandonar las políticas de carácter expansionistas y reducir el déficit fiscal y la inflación con vistas a recuperar las condiciones de competitividad para recuperar sus posiciones. En cuanto a los factores endógenos, la llegada de gobiernos con-servadores a principio de los años ochenta reinstaló las ideas de profundizar la liberalización comercial en el seno de la CEE, a la que se había llegado a mediados de los años sesenta con el ingreso de los nuevos miembros. El aumento de países aperturistas y la presión interna y externa en favor de la competitividad global contribuyó por una parte a este vuelco en la agenda programática de la UE.

La tercera y última etapa de la política comercial europea se abre con el Tratado de Maastricht (1991). Si bien el Programa de Liberalización Comer-cial había finalmente logrado eliminar los aranceles y las restricciones no arancelarias e instaurar una política comercial común para el comercio de bienes; aún faltaba avanzar en la libre circulación de servicios. El Tratado de Maastricht firmado por los quince países miembros, renueva este impulso y el compromiso de avanzar hacia esta nueva libertad a través de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. Este Tratado también reafirma la decisión de consolidar y profundizar la integración comercial a través de la inclusión de una nueva disciplina comunitaria: la política monetaria

17. Entre ellas, la más importante ha sido sin lugar a dudas la coordinación macroeconómica. La primera vez que la propuesta llega a la mesa del CE fue en el año 1970, a través del informe Werner. De acuerdo a este informe, completada la integración comercial, Europa debía transfor-marse también en una zona monetaria. Dos eran las preocupaciones que estaban por detrás de esa propuesta: en primer lugar, en condiciones de libre comercio intrazona, debían evitarse las devaluaciones competitivas y los efectos de fluctuaciones importantes de las partidas cambiarias intra-CEE; en segundo lugar, decretada la inconvertibilidad del dólar por los EUA, el mundo entraba en un período de inestabilidad financiera y cambiaria y la moneda europea podría con-tribuir a estabilizar la zona europea.


común.18 Si bien los alcances de la coordinación monetaria supera los límites de la política comercial, su presencia y necesidad está atada a ella ya que en condiciones de libre comercio o de libre circulación de los factores productivos, las decisiones que cualquier país toma en materia económica (política cambiaria, fiscal, etc.) afecta y tiene una fuerte incidencia sobre la situación económica y social de sus socios.

En esta tercera y última etapa, la política comercial de la UE también se enfrenta a un nuevo desafío: cómo incorporar a los países de la Europa Oriental sin que ello generara un retroceso en términos de competitividad y de bienestar del mercado interno. El problema no era novedoso para la CEE; en sus más de treinta años de vida, ya había sufrido dos procesos de ampliación o enlargement. En cada una de ellas, la dinámica había sido la misma: luego de un período de transición, cada nuevo socio ingresaba con los mismos derechos y obligaciones que los viejos socios; pero su inclusión no implicaba la revisión de los compromisos ya acordados, sino que por el contrario el nuevo socio se comprometía a aceptar y seguir el grado de integración alcanzado previamente. Lo que sí fue cambiando con el tiempo fueron las ayudas y mecanismos previstos por la CEE para reducir las asimetrías originales que separaban a los viejos de los nuevos miembros. Esta decisión de compensar las diferencias entre los socios y al interior de las regiones estuvo presente desde el origen del proceso a través de la Política Agraria Común,19 cuyas prioridades y efectos distributivos se vieron modificados con el primer proceso de ampliación que, como seña-lamos antes, incorporó a Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca en los años setenta. En la segunda oleada, que tuvo lugar en los años ochenta, con el acceso de España, Portugal y Grecia, la CEE decidió crear los llamados “fondos estructurales” como instrumento de ayuda financiera y técnica

18. De todas las nuevas disciplinas introducidas por el Tratado de Maastricht a través de los tres pilares, la coordinación monetaria es la única que mantiene el estilo comunitario, como antes lo hiciera la PEC y la política comercial. En el resto de los políticas regionales –política exterior y de seguridad común (segundo pilar) y a la cooperación policial y judicial en materia penal (tercer pilar)– no se crean instituciones ni mecanismos regionales sino que se tata de coordinar y consensuar posiciones nacionales. 19. La PAC fue establecida en 1962 aunque su existencia estuvo prevista en el Tratado de Roma. En sus más de cincuenta años de existencia, la PAC insumió más del 60% de presupuesto comu-nitario promedio. A través de ella, la CEE busca el autoabastecimiento alimentario y un nivel de vida equitativo (en relación con el nivel de ingresos urbanos) de los agricultores. Adicionalmente se busca aumentar la productividad del sector y estabilizar el ciclo de precios y evitar los precios excesivos (en relación a lo internacional) para los consumidores.


para que pudieran alcanzar niveles semejante de desarrollo y bienestar del resto de Europa. En la tercera y última ampliación, la UE volvió a introducir cambios. Si bien mantuvo los criterios originales, en cuanto a los beneficios que obtendrían al ingresar como miembros plenos; decidió suspender las ayudas materiales para el período de transición, obligando a cada uno de ellos a asumir los costos económicos y sociales derivados de las políticas de ajuste requeridas.

Así llegamos al 2010 con una Europa integrada a través de un mercado interno que engloba a veintisiete países, de los cuales dieciséis son miembros plenos y el resto está en proceso de armonización arancelaria para alcanzar una Unión Aduanera (UA). A pesar de que en estos momentos atraviesa su mayor crisis económica y política, tras la crisis de Grecia, es sin lugar a dudas el proceso de integración económica más amplio y más profundo en términos de disciplinas comunitarias, englobando no solo reglas comerciales sino también monetarias. En términos de su peso en la economía global, la UE es el segundo bloque en importancia comercial por detrás del Nafta, que analizaremos a continuación. Sin embargo, es el primero en términos de interdependencia económica. La participación del comercio intrazona alcanza el 67% de su comercio total y en términos individuales, todos los países miembros comercializan al menos el 50% de su producción con sus socios regionales (Porta, Gutti y Bertoni, 2010:122).

2.2. El Nafta, una progresión interrumpida

El Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (1999) se firmó en un contexto de creciente globalización económica frente a un impasse en las negociaciones multilaterales abiertas por la Ronda de Uruguay (OMC). A diferencia del caso europeo, la motivación que llevó a los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México a iniciar este proceso de integración comercial fue inminentemente económica, como el de promover el creci-miento económico y fortalecer el proceso de interdependencia productiva que ya existía en algunos sectores muy concentrados de la industria, como era el automotriz20 a través de la desregulación de las trabas al comercio y a la inversión externa directa.

20. Para distinguir este tipo de interdependencia natural que se da entre los sectores productivos sin intervención de los gobiernos, la literatura política lo considera regionalización mientras que a los promovidos desde el Estado se los denomina regionalismo.


Su diseño estuvo inspirado en el acuerdo sellado entre Canadá y Estados Unidos unos años antes (CUSFA, 1989). Ambos procesos de creación de un mercado interno rompían con algunos axiomas funcionalistas aceptados hasta entonces como irreversibles. El primero rechazaba toda forma de de-legación de autoridad de manera permanente y continuaba en instituciones políticas de carácter supranacional. En segundo lugar, rechazaban la idea de un orden progresivo, en la libre circulación del capital, que iba atada a la ampliación del trabajo como un factor de producción. A este cuadro de novedades, el Nafta sumó una tercera condición: la de promover una convergencia macroeconómica entre países con desigual nivel de desarrollo, sin prever mecanismos regionales que ayudaran a reducir las asimetrías entre los países miembros.21 Esto significaba, en pocas palabras, que los costos sociales y económicos derivados del proceso de integración “negativa” debían ser sorteados de manera unilateral por cada uno de sus miembros; sin existir ni siquiera la posibilidad de que al final del camino, se iniciara una nueva etapa (la integración positiva) que conllevaría a la inclusión de nuevas disciplinas y políticas comunitarias.

De allí la tendencia a identificar las motivaciones de los nuevos re-gionalismos con las ventajas. individuales en un contexto de globalización económica, más que en la idea colectiva de crear un orden (gobernanza) alternativo. En el caso del Nafta, el interés de México pasaba por garantizar una salida a la crisis de la deuda iniciada en los ochentas a través de la acti-vación del comercio y el acceso a la inversión externa directa proveniente de la mayor economía del mundo. Para los Estados Unidos, en cambio, la inclusión de México permitiría reducir los costos de producción de sus empresas y el acceso preferencial a nuevos mercados. Por último, Canadá, sin mayores posibilidades de cambiar el rumbo, buscó proteger y consolidar su relación comercial con Estados Unidos y al mismo tiempo expandir sus productos a México.22 Pero más allá de estos nuevos beneficios materiales,

21. La única excepción a este respecto en el caso del Nafta fue la creación de un Banco de De-sarrollo del Norte, iniciativa que provino y fue financiado por el gobierno de Estados Unidos de manera unilateral, con la función específica de financiar proyectos regionales de investigación sobre cómo mejorar las prácticas comerciales.22. Si bien la relación comercial entre México y Canadá no era relevante para ese entonces, quedarse fuera de un acuerdo entre Estados Unidos y México podría hacer peligrar su intenso comercio con el primero, más si luego se pudieran unir otros países latinoamericanos al acuerdo bilateral EE.UU.-México. La clave está en que un acuerdo bilateral EU-México y Canadá-EU, dejaría solo a EU con acceso preferencial a los dos mercados y Canadá quedaría con desventaja respecto al costo directo de sus bienes comparados con los mexicanos (Smith, 2011:352).


el acuerdo permitía “cerrar” otros temas considerados “delicados” para la política exterior de cada uno de estos países, como el transporte marítimo y las migraciones (EE.UU.), las industrias culturales (Canadá) y el petróleo (México) (Vega, 2009).

En lo que hace al diseño de la política comercial, los gobiernos firmaron un contrato que establecía con claridad y sin posibilidades de modificar a futuro, los alcances del mismo. Los gobiernos se comprometían a cumplir con un programa de liberalización del comercio de bienes y ser-vicios y a desregular las normativas nacionales vinculadas a las inversiones para alcanzar un mercado ampliado para el año 2004. La desgravación arancelaria se llevaría a cabo en cinco etapas, en las que las posiciones arancelarias de todos los productos se irían reduciendo de manera pro-gresiva, automática y lineal hasta alcanzar un arancel cero. Tratándose de un área de libre comercio, en donde los distintos Estados mantendrían autonomía en su relación con terceros países, el Nafta estableció claras reglas de origen y normas específicas para los procedimientos aduaneros. También se acordaron procedimientos en materia de salvaguardias y mecanismos para evitar las trabas para-arancelarias, como medidas sa-nitarias, fitosanitarias y barreras técnicas al comercio. Para promover la libre circulación de servicios y de inversiones, el acuerdo especificó cuáles serían las obligaciones de trato y se avanzó en la redacción de un capítulo para las compras gubernamentales, que sustituía el acuerdo de la OMC (Smith, 2011:353).

La letra del acuerdo también comprometía a los Estados a someterse a un conjunto de sanciones en caso de incumplimiento de lo acordado. Para asegurar el cumplimiento del cronograma y la fiel implementación de los compromisos por las partes, se puso en funcionamiento un esquema institucional mínimo compuesto por dos tipos de instituciones intergu-bernamentales. Las primeras de carácter técnico –el Comité de Libre Comercio (CLC), el Comité de Cooperación Laboral (CCL) y el Comité de Cooperación Ambiental (CCA)– tenían el mandato único y específico de interpretar la letra del contrato y asegurar su implementación en tiempo y forma. Las decisiones que tomarían al respecto se adoptaban por unanimidad y contaban con la asistencia de una secretaría administrativa por comité, financiada con los aportes de los países miembros y con sede permanente en uno de ellos. La función principal de estas secretarías era la de tramitar las demandas que los privados acercaban ante el incumplimiento del acuerdo y tramitarla a través del sistema de solución de controversias. Este sistema


de solución de controversias es el segundo tipo de institución que puso en funcionamiento el Nafta, el cual, más que un organismo, consiste en un procedimiento para dirimir conflictos surgidos de la mala implementación o incumplimiento del contrato por parte de los Estados. El Nafta distingue entre controversias comerciales, de dumping o inversiones. Para el caso específico de los conflictos comerciales el Nafta cuenta con tres oficinas, ubicadas en cada uno de los países miembros y supeditadas al Secretariado Regional. Sin embargo, su relevancia vis a vis el resto de los organismos no reside en contar con mayores recursos administrativos, sino en su función política y legislativa que derivaba del poder vinculante de sus sentencias y de las normas y procedimientos derivados de ellas.23

La implementación del acuerdo se cumplió en tiempo y forma. El proce-so se inició el 1 de enero de 1994 y hacia el año 2004, el comercio regional de bienes, servicios y capitales fluía libremente. El resto de los derechos y restricciones cuantitativos también se eliminaron como estaba previsto para el 1 de enero de 2008. Tan solo algunos sectores sensibles, como el transporte, el maíz, la madera blanda, generaron conflictos y controversias, pero lograron solucionarse sin que se afectara el cronograma pactado, según los códigos de la OMC (comercio total). A diferencia de lo que ocurriera en la experiencia europea, la creación de este mercado interno no generó derrame sobre nuevas agendas y temas; ni tampoco permitió el acceso de nuevos miembros. La ausencia del efecto de derrame o spill over se explica, como señalamos antes, (ver sección 1.1. de este capítulo) por el tipo de acuerdo caracterizado por la literatura como cerrado o conclusivo, en la que las partes firmantes se comprometían a no profundizar en otras dimensiones de la integración (Gratius, 2008).

No obstante ello, durante la negociación del Nafta que tuvo lugar entre los años 1991-1993 se generó un proceso de derrame o spill over de la agenda comercial sobre la de medioambiente y trabajo, que fueron final-mente incluidas a manera de acuerdos adicionales al acuerdo comercial. La inclusión de estas dos nuevas agendas adicionales no buscaba coordinar dichas disciplinas en una regla o estándar regional, sino más bien asegurar la implementación de las legislaciones nacionales en sus propios territorios.

23. El procedimiento para resolver controversias comerciales consta de dos etapas: en la primera se prioriza la vía diplomática y de cooperación entre los gobiernos. En caso de no prosperar se inicia la segunda etapa de carácter judicial, en donde los gobiernos crean paneles arbitrarios cuya solución es tomada por voto mayoritario (Weston y Delich, 2003).


Ellas buscaban cerrar el conflicto que se había abierto en el congreso de los Estados Unidos por el lobby de las organizaciones sindicales y medioam-bientales de esa nación, que veían con temor la inclusión de México a una zona de libre comercio (Girault, 2004:12).

El resultado de este proceso de integración comercial fue exitoso y estuvieron en concordancia con sus objetivos y motivaciones iniciales. La creación de un mercado interno contribuyó a profundizar la interde-pendencia económica ente los tres países. El comercio intrazona alcanzó el 70% y las inversiones un 40%, ubicando al Nafta en el primer lugar del ranking del mundo. La mayor parte de estos flujos se dirigieron a México y le aseguraron su inclusión en las cadenas productivas de alcance regional. Sin embargo, este crecimiento económico no se tradujo en una reducción de sus asimetrías vis a vis el resto de sus pares, sino por el contrario en una profundización de la división tradicional del trabajo entre países proveedores de insumos y mano de obra poco calificada por un lado; y países proveedores de tecnología y capital, por el otro.

Hasta aquí hemos caracterizado dos experiencias de integración comercial muy distintas en términos de los alcances y de los modelos de convergencia. En el caso de la UE la política comercial fue considerada por sus padres fundadores solo como un primer paso en la integración, esperando que a través de ella se generara un proceso de derrame sobre otras agendas. En los hechos eso fue lo que ocurrió, la agenda comercial fue ampliándose a otros temas e incluyendo a otros países y actores no gubernamentales en un proceso de coordinación y gobernanza a niveles múltiples. Por oposición, en el Nafta la integración comercial fue un obje-tivo en sí mismo y la posibilidad de derrame sobre otras agendas y actores fue recortada por decisión explícita de la partes a través de un contrato cerrado. Sin embargo, el proceso de convergencia normativa no se detuvo, sino que se fue consolidando en el tiempo (Macce et al., 2010). Con esta evidencia, el Nafta también contribuyó a desmitificar algunos axiomas de la teoría funcionalista, al demostrar que la integración regional (entendida como cooperación) no solo avanza a través del consenso generado por la construcción colectiva de nuevas instituciones regionales; sino también por la presencia de un claro liderazgo (o hegemonía) que a través de un proceso de negociación “condicionada”, impone sus propios estándares nacionales a los países menos desarrollados del bloque.


3. El Mercosur: ¿una integración fallida?

3.1. La construcción de un mercado común

A pesar de las críticas que pesan sobre el Mercado Común del Sur (Mercosur) por el bajo nivel de interdependencia generada entre los países miembros, sigue siendo el proceso de integración comercial más dinámico de América Latina e involucra actualmente a cinco países miembros y dos asociados, con una población de 280 millones de personas.

Este bloque fue creado en marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción por los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Para estos gobiernos la integración comercial tuvo inicialmente una motivación económica: superar el estancamiento económico que venían atravesando sus países desde la crisis de la deuda de los ochenta, ampliando los mercados para atraer la inversión directa y fortaleciendo la apertura que estaban llevando cada uno de ellos dentro de sus propias fronteras.24 La opción a esta crisis que compartían con otros países de la región, no pasaba por asociarse a una economía desarrollada como había hecho México, sino a una integración comercial entre países en desarrollo.

En cuanto a los antecedentes, la literatura habla de un vínculo estrecho con el Programa de Integración y Complementación Económica (PICE, 1986) firmado entre Argentina y Brasil para promover la interdependen-cia comercial en determinados sectores.25 Sin embargo, hay importantes diferencias en cuanto a los instrumentos para alcanzar dicha integración como en los alcances que ella lograría. En el caso del PICE, se planteaba la desregulación parcial gradual y voluntaria de algunos sectores producti-vos, mientras que el Mercosur optó, para evitar la resistencia de los lobbies

24. La integración regional también contribuiría a evitar la reversión (lock in) de la apertura unilateral y multilateral que cada uno de estos gobiernos estaba llevando adelante como parte del paquete de reformas estructurales (Solingen, 1998; da Motta, 1999).25. El PICE fue firmado entre los presidentes de los primeros gobiernos democráticos de Argentina y Brasil, Alfonsín y Sarney y que establecían el inicio de negociaciones sectoriales con el propósito de ampliar la complementación productiva en diversas ramas manufactureras. Sin embargo la coordinación de políticas se circunscribió a los mecanismos de desgravación bilateral en sectores seleccionados (alimentos, bienes de capital y automotriz) y a la creación de una normativa sobre competencia desleal o triangulaciones. Los resultados fueron alentadores pero se restringieron al comercio bilateral de cuyos valores se duplicaron en el bienio 1996-1998; pero no logaron derramar efectos dinámicos sobre el mercado de trabajo o la especialización, por falta de políticas que alentaran la reconversión productiva (Chudnovsky y Porta, 1999).


nacionales, por la integración negativa, a través de un cronograma de liberalización arancelaria más semejante a la del Nafta en el que las caídas arancelarias serían automáticas y con plazos estrictos hasta alcanzar el total del universo de bienes (Bouzas y Fanelli, 2002).

El diseño original para la construcción de un mercado común quedó plasmado en el Tratado de Asunción, que no solamente fue el documento constitutivo de este bloque, definiendo sus objetivos y principios, sino tam-bién el gestor de lo que podríamos identificar como la normativa primaria del Mercosur (Caetano et al., 2009). Según se desprende de sus objetivos iniciales, el Mercosur fue concebido como un proceso de integración profun-da que, a semejanza de la Unión Europea, avanzaría de manera progresiva hasta llegar a un mercado común con libre movilidad de bienes, servicios y factores. Este acuerdo obligaba a los cuatro países miembros a poner en marcha, solo con la firma de estos sin necesidad de aprobación parlamenta-ria, una desgravación arancelaria que debía finalizarse en el plazo de cinco años. También los comprometía a coordinar su política comercial externa (unión aduanera) a través de un Arancel Externo Común que comenzaría a funcionar en el mismo año. Por último se comprometía, sin hablar de plazos ni de instrumentos, a armonizar las políticas macroeconómicas sectoriales y de competencia, para asegurar el libre movimiento de los factores de pro-ducción (definidos de manera vaga). Para muchos especialistas, la tensión entre objetivos tan ambiciosos, como una unión aduanera, por una parte; y plazos tan cortos en el tiempo (cinco años), dejaban entrever algunos vicios de origen y la ausencia de una verdadera voluntad por parte de los gobiernos de alcanzarlos (Porta, 2007).

De la misma manera, el Tratado de Asunción (1991), y más especí-ficamente el Protocolo de Ouro Preto (1994) ponía en funcionamiento una estructura de gobierno de carácter intergubernamental. La autoridad ejecutiva estaba compuesta por tres órganos integrados por funcionarios de los ministerios de Economía y de Cancillería.26 Estos órganos adoptan

26. El de mayor jerarquía es el Consejo de Mercado Común, integrado por los ministros y res-ponsables de la implementación del mercado común, de la creación/eliminación de órganos, reglas y normativas internas del Mercosur y de firmar acuerdos con terceros países. Le sigue el Grupo Mercado Común, integrado por cuatro funcionarios nacionales y cuatro suplentes de dichos ministerios y el Banco Central, encargado de implementar las decisiones del CMC. De él dependen diez Subgrupos de Trabajo (SGT) encargados de desarrollar los trabajos técnicos y que han ido modificándose constantemente a través de supresiones, modificaciones o creación de


decisiones por consenso, que a manera de normativa secundaria, deben ser internalizadas por los gobiernos nacionales. En materia de autoridad jurídica, los gobiernos optaban por un sistema de solución ad hoc para las controversias comerciales, donde se privilegiaba la vía de la negociación diplomática para luego pasar, en caso de no resolverse, a una instancia de arbitraje.27 Esta estructura de poder inicial, se mantuvo inamovible en el tiempo a pesar de la proliferación de instituciones de carácter consultivo, reflejando un segundo vicio de origen: la tensión entre un acuerdo con agenda abierta y la creación de instituciones sin poder vinculante sobre los Estados nacionales (Botto et al., 2012).

La construcción del mercado interno no fue ni sencilla ni lineal. Como en todos los casos arriba descritos, el proceso de desgravación (integración negativa) se puso en marcha de manera inmediata porque, como señalamos antes, era parte constitutiva de la normativa primaria del bloque. De acuerdo al cronograma original las barreras arancelarias debían ser eliminadas de manera progresiva y automática, de semestre en semestre, hasta alcanzar el arancel cero a finales de 1994.28 Cada uno de los países miembros tuvo el derecho de exceptuar del programa de desgravación algunos bienes que consideraba sensibles a la competencia intrazona.29 Sin embargo en el

nuevo subgrupos. Por último, la Comisión de Comercio del Mercosur, formado por técnicos de los ministerios y encargado de asistir a los gobiernos en el sistema de controversias (Bouzas, 2008).27. El sistema de solución de controversia fue definido por el Protocolo de Brasilia (1991) y por el de Ouro Preto, que instauraron una primera instancia de negociaciones directas (quince días), luego la mediación del GMC (treinta días). De no alcanzar un acuerdo negociado se daría la intervención de tribunales arbitrales ad hoc de jurisdicción obligatoria (sesenta a noventa, con quince días para cumplir el fallo), si no se autorizaría la adopción de medidas compensatorias (treinta días). Con posterioridad, en 2002, se incluyó la cláusula de foro único; y finalmente con el Protocolo de Olivos (2005) se creó un tribunal de segunda instancia, de carácter permanente (supranacional) (Bolordini y Zalduendo, 1995; Gratius, 2008). 28. El cronograma fue acordado en Las Leñas (1992) y allí se dejó constancia que se daría prioridad a la coordinación de los aspectos de política comercial, dejando para el final las decisiones de política estructural y macroeconómicas. La decisión se apoyaba en la suposición de que la armonización regional en materia de regulación arancelaria, para-arancelaria, antidumping y salvaguardias, sería más fácil de alcanzar ya que todos los países estaban llevando adelante dichas reformas tanto a nivel unilateral como multilateral. Por lo cual se preveía además que las resistencias a la integración regional por parte de los lobbies nacionales serían menores (Porta, Gutti y Bertoni, 2010: 217).29. Quedaban fuera de este programa los bienes incluidos por los países miembros en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), sectores sensibles como el azúcar y el automotriz. Se trataba de un porcentaje muy reducido del comercio, que no alcanzaba el 5% del nivel arancelario entre Argentina y Brasil y un 10% en el caso de los países más pequeños; pero en todos los casos eran solo postergaciones temporales que al finalizar el proceso de transición debían desaparecer (Berlinski, 2006).


proceso de desgravación surgieron algunos conflictos comerciales y pos-tergaciones en los plazos por presiones de los lobbies nacionales con fuerte capacidad de presión. Estas dificultades llevaron a los gobiernos a incluir algunas opciones a la letra del acuerdo original, como la negociación de regímenes especiales30 y el uso de cláusulas de salvaguardias, a las que cada uno de ellos echó mano para atender situaciones sectoriales específicas. Lo importante de señalar, es que en todos estos casos se trató de una dinámica convenida y de concesiones mutuas que buscaban preservar el acuerdo original en términos de sus alcances y beneficios compartidos.

No ocurrió lo mismo con la puesta en marcha del proceso de integración positiva, que se esperaba iniciar con la unificación de la Unión Aduanera, para proseguir con la coordinación de políticas macroeconómicas y secto-riales hasta llegar a un mercado común que asegurara la libre circulación de factores. Si bien el arancel externo fue establecido en 1994 a través del Protocolo de Ouro Preto; en ese mismo tratado los gobiernos dejaban asen-tada su decisión de dar marcha atrás al objetivo de un mercado común. Para alcanzar esta UA se acordó un nuevo período de desgravación arancelaria que se denominó Régimen de Adecuación al Arancel Externo Común. También se acordó una estructura arancelaria conjunta para administrar el comercio con terceros países; y se incluyó un régimen de excepción que incluía a determinados productos y un sistema con diversos regímenes de incentivos a las exportaciones cuya convergencia gradual debía alcanzarse hacia el año 2006.31

La negociación del AEC se llevó adelante entre los años 1991-1994 y finalmente se decidió por una estructura escalonada donde el arancel

30. La inclusión de tal o cual sector en estos “acuerdos sectoriales de reconversión” estuvo deter-minada por el poder de presión y concentración de los grupos. De allí que los sectores privilegiados fueran los de máquinas y herramientas, petroquímicos, papel, siderurgia, electrónica, farmacia y textil. Sin embargo, pocos de ellos llegaron a un acuerdo, debido a la escasa o nula convergencia de las respectivas políticas industriales a nivel nacional. El único sector que logró alcanzar una convergencia a nivel privado fue el siderúrgico (Sánchez Bajo, 1999).31. Dentro de esta excepción se contaba con un régimen especial para el comercio intra y extrazona del azúcar y el automotriz, en los que se respetarían las propias legislaciones nacionales hasta el año 2000; también se incluyó una excepción a los bienes de capital que tendría vigencia hasta el año 2001; a la informática, hasta el año 2006. También se incluyeron listas de excepciones para productos sensibles elegidos por los países (300 eran de Argentina, Brasil y Uruguay y 399 para Paraguay). Por último se preveía un régimen de admisión temporal (seis años) con acceso preferencial y reglas de origen a los mercados argentino y brasileño para productos uruguayos negociados en acuerdos bilaterales previos, a los que se reconocería el 50%.


promedio alcanzaba el 12%, muy por debajo del arancel consolidado por los países de la región en el marco de la OMC que era del 35%. El rápido éxito alcanzado en este proceso de convergencia regional y los efectos que tuvo sobre la dinámica comercial explica el hecho de que hacia 1998, el Mercosur fuera caratulado por el mainstream económico, como el caso ejemplar de regionalismo abierto (Estevadeordal et al., 2000). Sin embargo la sustentabilidad y permanencia de este éxito se vio rápidamente alterada por las condiciones de inestabilidad financiera del contexto internacional y las divergencias macroeconómicas y estratégicas que separaban a los Estados miembros.

3.2. Etapa de deconstrucción institucional

El primer tipo de desacuerdo se plasmó en las prioridades de política ex-terna y surgió frente a la percepción de distribución inequitativa y asimétrica de los beneficios obtenidos de la construcción de una Unión Aduanera. El razonamiento no era extraño, la decisión que había adoptado el Mercosur de establecer un nomenclador gradual que protegía a los productos de alto valor agregado y desgravaba los bienes primarios, terminaría por beneficiar a la economía más industrializada del bloque, que era Brasil. Los primeros en amenazar con patear el tablero e iniciar negociaciones unilaterales con los Estados Unidos para la firma de un acuerdo de libre comercio fue el gobierno argentino. Un grupo de empresas exportadoras de materias primas muy influyentes en el gobierno de Menem iniciaron negociaciones para su inclusión en el Nafta. Si bien esta posibilidad no logró concretarse por el desinterés de Estados Unidos, abrió una brecha importante entre las elites del Mercosur y el planteo volvió a repetirse en distintas oportunidades por parte de los gobiernos de Uruguay (2000) y de Paraguay (2002), países que se hicieron eco de la estrategia de los Estados Unidos de seducir y de dividir el frente interno del Mercosur en el marco de las negociaciones del ALCA. Si bien en un comienzo del Mercosur, estos dos países se ubicaban dentro de los principales ganadores “relativos” del mercado interno – habiendo multiplicado veinticinco veces su comercio intrazona en el caso de Uruguay y setenta veces en el caso de Paraguay– con el tiempo este dinamismo fue mermando y hacia finales de los años noventa, el volumen del comercio estaba concentrado en un 85% entre Argentina y Brasil. Estas asimetrías originales se fueron ampliando, sin que la región previera políticas ni ins-trumentos para compensar a las pequeñas economías por los costos de la


integración. La solución a estos problemas recién fueron tomadas en cuenta hacia finales del 2002 y se plasmaron en dos direcciones: la creación de un Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), que tenía por objeto la distribución preferencial de dineros regionales para proyectos de desarrollo en los países más pobres; y distintas iniciativas de integración productiva de Pymes de alcance regional, que encontraron dificultades para ser implementadas por falta de fondos suficientes.

Una segunda fuente de conflictos surgió de las modificaciones unilate-rales que la Argentina introdujo a su política industrial y comercial como respuesta a la crisis del tequila (1994) a poco de firmarse el acuerdo de Ouro Preto, y que despertaron nuevas incertidumbres sobre su compromiso con la región. El hecho que desencadenó la decisión fue la fuga de capitales que puso en vilo la continuidad del Plan de Convertibilidad y obligó al gobierno a poner en marcha un programa de ajuste de gastos e ingresos y a incluir una sobretasa fiscal a las importaciones y renegociar nuevos plazos y condiciones con los organismos de crédito internacional. El efecto de esta crisis repercutió, un año más tarde sobre Brasil, con un aumento del saldo negativo de su balanza comercial. Las autoridades buscaron desacelerar el ritmo de crecimiento y la demanda agregada, ajustando en este caso sus ban-das cambiarias, encareciendo el crédito al consumo, penalizando el ingreso de inversiones de corto plazo y aumentando los impuestos a la importación. Los efectos de estas medidas unilaterales, enturbiaron las prácticas de libre comercio, generaron una competencia de apoyos encubiertos para atraer la inversión y multiplicaron los conflictos comerciales en el marco de la OMC y del Mercosur. Una vez superadas las turbulencias, los gobiernos decidieron incluir algunos cambios para mejorar los mecanismos del libre comercio entre socios y profundizar la integración. Entre los cambios se convinieron: acelerar la información de los procedimientos aduaneros de frontera y la normativa aduanera, armonizar las normas técnicas y sanitarias, avanzar en la coordinación de los regímenes comunes de regulación para los sectores automotrices y azucareros que seguían siendo una excepción a la UA. Esta crisis generó un proceso de construcción de nueva normativa, como la que promovía la liberalización de servicios, una normativa sobre inversiones, un código aduanero y la defensa de la competencia en el marco de las compras públicas. Si bien fueron consensuadas a nivel regional, todas estas normas no logaron implementarse a nivel regional ni nacional por la resistencia de sus gobiernos a la internalización y por la ausencia de mecanismos vinculantes en la estructura del Mercosur.


Pero sin lugar a dudas, las crisis más importantes por las que ha atrave-sado el proceso de construcción del mercado interno es el resultado de las devaluaciones de las monedas que decretaron las dos principales economías de la región. Si bien es cierto, como señalamos antes, que el Mercosur había decidido postergar en los hechos la coordinación de sus políticas macroeconómicas, esta convergencia se plasmó en los hechos durante los años 1995-1998 por la decisión de los gobiernos de atar sus monedas a la paridad oro. Esta convergencia es la que explica el período de bonanza y crecimiento del comercio intrarregional en esos años; pero esta paridad bila-teral se vio suspendida en 1999 por el gobierno de Brasil que decide devaluar unilateralmente el real como respuesta al shock externo derivado del efecto arroz (1997). El desencadenante de esta decisión fue una vez más, la huida masiva de fondos que a pesar de las elevadas tasas de interés no lograron ser frenadas. La adopción unilateral de un esquema de libre flotación de su moneda, implicó una devaluación nominal de alcances significativos, que género una fuerte contracción del mercado regional. La rigidez cambiaria a la que está atada la Argentina con la convertibilidad peso/oro no le permitió al gobierno administrar su política cambiaria: su única opción era recurrir a medidas de protección comercial, como el uso de medidas de salvaguardias y compensatorias para evitar el ingreso masivo de productos del Brasil, aunque no lograría detener el éxodo masivo de inversiones, que huyeron a Brasil en búsqueda de menores costos y más mercado de consumo. Estas decisiones de protección unilateral de uno y otro lado, abrieron el período más oscuro y crítico del Mercosur, caracterizado por el estancamiento en las negociaciones intrazona, por las disidencias en foros internacionales y por la caída abrupta de la actividad productiva y comercial del comercio intrazona. Unos años más tarde, en 2001, la Argentina volvería a recurrir a la estrategia de devaluación unilateral usada por Brasil, para sobrellevar una profunda crisis económica y financiera. Con él esta devaluación, dejaba atrás la convertibilidad del peso y el gobierno recuperaba la posibilidad de administrar uno de los resortes fundamentales de su economía, la política cambiaria. Al final de estas crisis, que parecían terminales, el Mercosur se encontró una vez más con el apoyo de los presidentes del Mercosur para revitalizarlo.32 En esta oportunidad y en consonancia con el cambio de

32. La supervivencia del Mercosur a las crisis económicas y el apoyo que recibieron de los gobiernos de Argentina y Brasil en las distintas coyunturas, pero sobre todo tras la crisis del 1999 y 2001 ha llevado a distintos analistas a criticar las visiones economicistas con las que se ha justiciado


época, los ejecutivos nacionales propusieron cambios en la agenda de polí-ticas, incorporando la agenda de desarrollo productivo y de reducción de las asimetrías (ver Capítulo 3) también propuso cambios institucionales entre los que se destaca, la decisión de retomar la iniciativa política del proceso a través de las cumbres presidenciales. Otro hecho novedoso ha sido la pri-mera ampliación del bloque, incluyendo a Venezuela como nuevo miembro.

En lo que hace a la construcción del mercado interno, las novedades han sido pocas. Los nuevos gobiernos retoman la vieja agenda de profundizar la unión aduanera a través del código común y la armonización de las barreras para-arancelarias y técnicas. También avanzaron en la construcción de una mayor institucionalidad en el sistema de solución de controversias con la creación de un tribunal de apelación en segunda instancia, de carácter permanente. En cuanto a las condicionalidades para la inclusión de Vene-zuela, el Mercosur plantea una etapa de transición de diez años para que el nuevo miembro se adapte y ajuste su estructura arancelaria al estado actual del bloque, para luego asumir como miembro pleno, con voz y voto en las decisiones.33 Pero más allá de estos cambios, la coordinación de incentivos y la de la macroeconomía siguen siendo las principales deudas del proceso de construcción de una unión aduanera, habida cuenta de las crisis pasadas y del aumento de las asimetrías entre los Estados partes.

Llegamos así al año 2010 con un proceso de integración regional que lejos de alcanzar las metas originarias de mercado interno, ha ido siendo un proceso de construcción institucional. La meta de alcanzar un mercado común con coordinación de políticas macroeconómicas ha ido perdiendo espacio en favor de la construcción de una unión aduanera, que solo ha po-dido avanzar en la instauración de un Arancel Externo Común, administra, con dificultades y excepciones el comercio intra y extrazona.

Esta dificultad demostrada por los gobiernos de avanzar en la coor-dinación de políticas más allá de los efectos derivados de las reformas

(justificado) el origen del Mercosur y su denominación como nuevo regionalismo. Estos autores señalan que en sus orígenes se combinan razones de tipo trágico, como el interés de los gobiernos nacionales de posicionar geopolíticamente a la región en el contexto internacional, con otras de tipo constructivista, como la creación de redes y anillos burocráticos (Gomez Mera, 2008).33. La inclusión de Venezuela como miembro pleno recién se sustancia hacia fines de junio de 2012 en una coyuntura altamente controvertida por el estado de suspensión de uno de sus socios (Paraguay) y sin haber alcanzado la liberalización comercial ni la armonización normativa. Para la primera de estas condiciones, se crea un grupo de trabajo y se diseña un cronograma de plazos de desgravación bilateral entre los cuatro, seis y siete años, que podrá extenderse hasta el año 2020 en los productos sensibles.


estructurales, ha llevado a muchos economistas a caracterizar al Mercosur como una zona de libre comercio de bienes. Sin embargo, una mirada semejante pierde de vista los resultados obtenidos en materia de interde-pendencia económica. La interdependencia que se creó en el Mercosur por la combinación de tres acciones: desregulación, privatización y protección, contribuyó a generar un proceso de especialización y de la complemen-tación que dio lugar a la creación y fortalecimiento de las multilatinas, relocalizando algunas de sus actividades ya existentes e instalando otras nuevas.34 Sin embargo, esta especialización no trajo consigo externalida-des positivas, como la innovación de gestión estratégica ni de producto global, sino que se dedican a satisfacer la demanda regional (Porta, Gutti y Bertoni, 2010).35

4. Conclusiones

Este es el momento para retomar la pregunta inicial del capítulo acerca de la caracterización que se hace del Mercosur como un caso fallido de integración comercial en la literatura. Más allá de los enfoques y visiones diferentes, la mayoría de los estudios hablan del fracaso de este proceso por alcanzar las metas propuestas; por construir instituciones supranacionales, por la escasa interdependencia creada, etc. La propuesta de estas páginas es tratar de desmitificar esta idea, considerando que la mayoría de los argu-mentos se apoyan en axiomas teóricos fuertemente normativos y/o toman como patrón o criterios de éxito, experiencias concretas con pocas chances de reproducirse en otros contextos y tiempos.

Para desmitificar esta idea y demostrar la peculiaridad o especificidad del Mercosur partimos de la definición de la integración comercial, como el

34. Un total de cien items arancelarios concentran el total del comercio bilateral entre Argentina y Brasil, (97% de las exportaciones de Argentina a Brasil y 92% de las de Brasil a la Argentina); a su vez los veinticinco primeros representan el 80% y 60% respectivamente y entre estos la mayoría se agrupa en materias primas y productos agrícolas de baja elaboración y productos del complejo automotriz y combustible para el caso argentino y productos del complejo automotriz, minerales y papel para el caso de Brasil (Porta, Gutti y Bertoni, 2010: 236). 35. Este proceso de complementación intrafirmas fue alcanzado por una multiplicidad de factores que se retroalimentan entre ellos, la política comercial y los flujos de inversión externa. Estos nuevos flujos tendieron a concentrarse en un grupo acotado de sectores específicos que dentro de la industria manufacturera se encuentran la siderurgia y la petroquímica y en los sectores tra-dicionalmente basados en las ventajas comparadas (comodities y manufacturas de base primaria).


resultado de la estrategia de coordinación intergubernamental con el fin de alcanzar un mercado ampliado. No se trata de cualquier política regional, sino del primer paso hacia la integración económica, ya que la creación de este nuevo espacio aumenta la interdependencia entre los países y genera impactos y efectos sobre otras políticas y actores económicos.

Hasta aquí las coincidencias entre las distintas teorías de la integración (económica). Las diferencias se manifiestan en términos de los alcances de la coordinación requerida y sobre los factores o condiciones necesarias para que la integración sea exitosa, genere mayor crecimiento y desarrollo en la región. Para algunas teorías, la coordinación –entendida como la intervención pública– debe ser mínima y el éxito estará en gran medida determinado por la presencia de la complementariedad entre las estructuras productivas que se integran, cuanto más distintos y asimétricos los países, mayor garantía para la interdependencia. Para otros en cambio, los alcances de la interdependencia están determinados por la voluntad de los gobiernos de delegar soberanía en instituciones y disciplinas comunes. Y no se trata de generar cualquier tipo de interdependencia, sino de favorecer aquella que además de crear riquezas permita una distribución y desarrollo equitativo entre las partes que integran la región. Lo interesante de destacar es que esta controversia no separa a las teorías de las RR.II. de las económicas; sino que genera una división al interior de ellas distinguiendo a las visones mainstream (realismo y neoclásicas) por un lado y las teorías de la integración y al estructuralismo, por el otro.

Luego de este rápido recorrido por la literatura, nos sumergimos en la descripción de las dos experiencias de integración comercial más exitosas (en términos de interdependencia) hasta ahora conocidas: la UE y el Naf-ta. En cada una de ellas se describió, de manera estilizada, las formas y los procedimientos que se crearon para alcanzar el mercado ampliado (política comercial). De la comparación surgen varios elementos que desmienten muchos de los axiomas hasta entonces sostenidos por las teorías. La expe-riencia europea, por ejemplo, demostró que el proceso de construcción de un mercado ampliado no era un proceso automático por más instituciones de carácter supranacional que existiesen. No se trataba, como decían las teorías funcionalistas, de un proceso mecánico de spill over sino de un proceso de negociación continua en la que los gobiernos delegaban cuotas de soberanía en coyunturas específicas. La experiencia del Nafta, por su parte, desmentía el axioma del avance progresivo. El acuerdo del Nafta demostraba la importancia del tipo de contrato. Un contrato cerrado y


bien delimitado en términos de sus alcances e instrumentos, había logrado frenar el efecto de derrame hacia nuevas agendas y nuevos actores luego de la negociación. También este proceso demostraba que las hipótesis de los neoinstitucionalistas acerca de la necesidad de proveer de incentivos materiales para asegurar la coordinación entre las partes asimétricas eran relativas. Si bien la intervención pública estuvo recortada desde un comienzo solo a la integración negativa, las expectativas que el acuerdo generó en México, tuvo implicancia en la armonización de nuevas agendas como la de propiedad intelectual, la monetaria, etc.

Llegamos así a la última parte del capítulo, en la que se analiza la po-lítica comercial del Mercosur. También en este caso, la descripción de los avances y retrocesos sufridos en materia de construcción institucional nos permiten aportar nuevos elementos a la discusión teórica. Se trata sin lugar a dudas de un proceso de deconstrucción institucional, que tira por la borda los axiomas de la literatura que nos hablan de un proceso lineal, en donde no solo hay impasses (UE) e interrupciones (Nafta) sino donde las partes también pueden decidir flexibilizar los compromisos previamente firmados. El Mercosur desmiente este axioma: si bien en el momento inicial los países se comprometieron a alcanzar un mercado común, con posterioridad reduje-ron de común acuerdo sus alcances a una unión aduanera; incumplieron de manera consensuada los plazos para la desgravación arancelaria y transgre-dieron de manera unilateral las prácticas de convergencia monetaria. A pesar de ello, ningún gobierno decidió patear el tablero, ni abandonar el bloque; por el contrario aceptaron y promovieron esta flexibilidad de normas y de prácticas de común o implícito acuerdo que conllevaría a un aumento de la interdependencia productiva en favor de un número reducido de sectores y de empresas transnacionales (multilatinas).

Quizás la explicación de este fenómeno de debilidad en la construcción institucional no resulte tanto una cuestión mecánica como la (no) existencia de instituciones supranacionales o de complementariedad productiva; sino en los dilemas que envuelve toda acción colectiva (cooperación) intergu-bernamental. En el ejercicio cotidiano del cálculo costo/beneficio sobre si permanecer o salir, todos los gobiernos prefieren no perder las reducidas ganancias del corto plazo; a la decisión de avanzar en una mayor coordi-nación de políticas (como las macroeconómicas) que le asegurará mayores ganancias en el largo plazo. Este temor de un salto al vacío se explica por los vicios que acompañaron inicialmente al proceso; pero se amplía con el paso del tiempo y a medida que aumentan las asimetrías entre los socios,


ya que el que gana más, menos interés en reducir su soberanía tiene y de asumir costos internos, en pos del bien común.

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CA

PÍTU

LO II

I La integración productiva como símbolo de un cambio de época: del neoliberalismo a una visión desarrollista1

El objetivo de este capítulo es analizar los avances de la agenda de integración productiva en el Mercosur. Por su complejidad técnica y el tenor de su temática, esta cuestión ha sido trabajado tradicionalmente por economistas que analizan las bases materiales y metodológicas para su concreción (Lucángeli, 2007; Porta, 2007; Machado y López, 2009; Bembi de Angelis y Molinari, 2012). Sus conclusiones señalan que se trata de un bloque donde el grado de complementación es escaso, como consecuencia tanto de factores domésticos –falta de especialización– como regionales –incumplimiento de reglas comerciales, falta de inversión en infraestructura y fuertes asimetrías internas–. Si bien no hay coincidencia sobre cuáles son los sectores con potencialidad a futuro, ninguno de los trabajos niega la presencia de este fenómeno en la región.

En este capítulo, en cambio, proponemos un abordaje desde la ciencia política y las RR.II.. En este sentido, el análisis se focalizará en la agencia –los actores políticos y su capacidad para avanzar y superar los obstáculos de la acción colectiva regional– más que en los determinantes económicos y estructurales que posibilitan o dificultan la construcción de cadenas de valor a nivel regional. Sin desestimar la importancia de estas últimas y asumiendo

1. Este capítulo está basado en Botto, M. y Molinari, A.: “Un análisis sobre las políticas de inte-gración productiva en el Mercosur”, en Revista Cuaderno de Negocios Internacionales e Integración, N° 77, Universidad Católica de Uruguay, julio-diciembre 2013; y en Botto, M.: “Los alcances de la política de integración productiva regional. El caso del Mercosur en perspectiva comparada”, en Revista Perspectivas Internacionales, Vol 9-1, Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales Universidad de Colombia, 2013.

Capítulo III. La integración productiva como símbolo...80

como premisa que sin condiciones estructurales la complementación es imposible, la teoría política señala que aunque estas sean necesarias, no son suficientes y que para que se concrete la integración tiene que haber voluntad y decisión por parte de los gobernantes.

Esta decisión de los gobiernos partes de cooperar regionalmente y crear reglas e instituciones comunes está atada a la certidumbre en torno a dos temores o amenazas inherentes a todo proceso de cooperación (Laursen, 2010). El primer problema es el temor de que las reglas, una vez estableci-das, no sean cumplidas de igual modo por todos los miembros del acuerdo (problemas de enforcement); el segundo es el temor de que esta cooperación amplíe las desigualdades que separan a los países miembros, en vez de reducir las asimetrías de poder internas al bloque (distribución desigual). En la me-dida que estos problemas inherentes a toda acción colectiva regional estén contemplados y solucionados por las instituciones regionales, el proceso de consolidación y profundización estará garantizado y, de manera inversa, en la medida que las instituciones y las prácticas no prevengan los peligros del aprovechador free rider, el régimen se verá debilitado.

Una manera de evaluar estos efectos y de medir el nivel de integración alcanzado es a través del tipo de institución creada. Para ello es importante identificar, en primer lugar, si se trata de instituciones supranacionales cuyo poder de aplicación está por encima de las estatales; o por el contrario, si las decisiones siguen atadas al control de los Estados nacionales, es decir, si se trata de instituciones intergubernamentales. En segundo lugar, si la decisión de los Estados miembros de abandonar el bloque (exit) recibe alguna sanción o costos explícitos y/o implícitos (como la pérdida de beneficios). Y por último, si hay una presencia o participación de actores no gubernamentales (privados o sociedad civil) en el proceso decisional (Schmitter, 2011). En este sentido, cuanto más alejado de la forma tradicional, es decir, cuanto mayor la supranacionalidad, mayores serán los costos de abandono, mayor participación no-gubernamental habrá y más consolidada o profunda será la cooperación y el proceso de integración regional.

Siguiendo esta lógica argumental, este capítulo propone analizar los avances en la agenda del Mercosur en torno a la integración productiva regional (de ahora en más IPR), identificando el proceso de construcción institucional. Para que el análisis esté anclado en situaciones no idealizadas, usaremos el método comparado, analizando las continuidades y rupturas respecto al pasado (comparación diacrónica) y respecto a los alcances de otros procesos de integración productiva que se están llevando en otros


bloques de manera contemporánea. La idea que se desprende de estas pá-ginas es que la IPR se ha instalado como un deseo en la agenda actual de integración en el Mercosur. En pos de ella se han construido instituciones regionales y discursos que hablan de mayor institucionalidad y participación no gubernamental. Sin embargo, al momento de su implementación se ven frenados por el desinterés de los Estados y de la creciente asimetría entre las partes.

El capítulo está dividido en tres partes. En la primera se define el con-cepto de integración productiva, identificando los elementos y requisitos que la caracterizan desde la literatura económica. A continuación, se avanza en la caracterización de tres experiencias de IPR consideradas exitosas: el acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (más conocido en sus siglas en inglés, Nafta), la Unión Europea (UE) la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). En cada caso se identifican cuáles han sido las fuerzas de coordinación y los instrumentos utilizados. Finalmente, en la tercer parte se entra de lleno en la experiencia del Mercosur, analizando en un principio los cambios operados en el tiempo, a través de experiencias como las de los años sesenta y ochenta para terminar con la caracterización y comparación de los alcances actuales en la materia.

1. El concepto de integración productivo aplicado a la integración regional

La definición y alcance del concepto “integración productiva” no encuentra consenso entre los propios especialistas. Si bien este concepto hace referencia a la creación de cadenas productivas de valor que a través de su configuración en redes –verticales u horizontales– buscan mejorar su competitividad, existen diferencias en cuanto a los factores que la hacen posible. En los años noventa la idea de integración productiva estuvo aso-ciada al concepto de cluster y a la idea de la concentración geográfica de empresas que actúan en actividades estrechamente relacionadas entre sí, para compartir información y reducir los gastos de la transacción.2 Con el

2. El ejemplo más conocido fue el del Sillicon Valley, que agrupaba a empresas y universidades en torno a la actividad informática. A partir de ello, se interpretó a la integración productiva como un proceso de fragmentación y especialización, promovido por empresas de gran tamaño que al descentralizar actividades que ya no se consideran estratégicas para su negocio, se articulan con empresas de menor tamaño dentro de un mismo espacio territorial (Porter, 1998).


tiempo este fenómeno de concentración industrial se amplió y diversificó, abandonando la impronta territorial: a los clusters territoriales se sumaron otros como los clusters sectoriales, (donde diversas empresas operan en con-junto en un mismo sector comercial) y los clusters verticales y horizontales. De la misma manera el concepto superó su impronta privada para identifi-carse como una herramienta de política económica en la que los gobiernos también contribuían al fenómeno mediante políticas de promoción.

A nivel regional, el foco de atención de los especialistas está puesto en las distintas formas y herramientas para promover la fragmentación y la complementación de las distintas estructuras productivas que componen el bloque (Porta, 2007; Del Castillo y Sauto, 2008; Techakanont, 2008; Du-llien, 2009; Machado y López, 2009; entre otros). El objetivo, en este caso, no es solo mejorar la coordinación de las políticas y actividades nacionales ya instaladas, sino también el establecimiento de mecanismos estables de cooperación y asociatividad interempresarial, el desarrollo de nuevos sec-tores y la reconversión por especialización, la coordinación de políticas de competitividad, tecnológicas y de innovación, la promoción de la integración de cadenas de valor regionales, y la definición de políticas de cooperación entre competidores (Lucá ngeli, 2008; Porta, 2011; Porta y Peirano, 2011; Membi de Angelis y Molinari, 2012). En este sentido, Hiratuka et al. (2009) justifican la existencia de políticas de IP en aquellos países que apunten a promover una integración que refuerce las economías de escala y de espe-cialización, intensificando un proceso de industrialización hacia actividades de mayor valor agregado (Chudnovsky y Porta, 1991).

Para que este proceso tenga lugar, se requiere como premisa la reduc-ción o eliminación de las barreras arancelarias. Al reducir o eliminar los costos de transacción y favorecer un aumento en el intercambio de bienes y/o servicios finales de un mismo complejo productivo, es probable que los productores de un país incluyan dentro de sus proveedores a fabricantes de insumos o componentes de los países socios, y/o que la cooperación intrarre-gional incentive el desarrollo conjunto de nuevos productos, la adaptación de los procesos a las nuevas condiciones de competencia en los mercados internacionales y la utilización conjunta de infraestructura productiva o comercial (CEP, 2003: 53).

Sin embargo, no se trata de un fenómeno espontáneo. Para que esta liberalización arancelaria favorezca efectivamente la complementación y coordinación productiva entre los países del bloque se deben cumplir al menos dos condiciones (Porta, 2007). La primera es que los incentivos de


escala sean efectivos, es decir, que exista una percepción de certidumbre sobre las condiciones de libre comercio intrazona en el mediano y largo plazo; solo así los agentes económicos desarrollarán estrategias de especialización. La segunda condición se refiere a la existencia de un entorno de prácticas y de políticas que aliente la cooperación interempresarial, como por ejemplo, la existencia de una infraestructura y logística que ayude a “minimizar” los costos de operar “regionalmente” el comercio intrarregional; la existencia de capacidades, recursos tecnológicos y de redes de circulación de información y saberes que permitan recorrer la curva de aprendizaje de una actividad de forma automática.

Las diferencias entre los especialistas aparecen en términos de los alcances de la intervención pública. Para algunos de ellos, como Machado y López (2009), la intervención se reduce a la creación de instrumentos de política industrial no proyectados específicamente para ese fin, como puede ser la creación de un mercado común que asegure la libre circulación de los factores (capital y trabajo) y armonice y limite el uso de regulaciones nacionales de carácter discriminatorio (ayudas o subsidios). Para otros, en cambio, se requieren políticas más activas que promuevan una mayor con-vergencia entre las estructuras internas de los países miembros.

Siguiendo a Porta (2007) no existe un único formato de IPR, sino que las modalidades que adquiere el bloque en la materia dependen del actor o mecanismo de coordinación. A este respecto se identifican al menos tres modelos posibles: dos de carácter privado y un tercero de carácter público. Un primer esquema de carácter privado es el liderado por las reglas del mercado, caracterizado como un mecanismo descentralizado, cuyas carac-terísticas de horizontalidad lo harían igualmente disponible para todos los agentes económicos. El segundo es igualmente privado pero en este caso motorizado por redes entre empresas que pueden adquirir modalidades diferentes: las empresas multinacionales (EMNs) que a través de filiales en distintos bloques regionales generan un esquema de especialización/complementación entre bloques e intra-firma; las cadenas de proveedores caracterizadas por una empresa que comanda y articula una red de víncu-los de aprovisionamiento con otras empresas independientes radicadas en otros países del bloque, aunque dependientes de la primera para definir su estrategia de producción; y por último, los clusters, caracterizados por la concentración de empresas, instituciones y demás agentes, relacionados entre sí por un mercado o producto, en una zona geográfica relativamente definida que abarca distintos países socios del regionalismo.


El tercer motor de la IPR es la coordinación pública regional que, a diferencia de los anteriores, supone la intervención de los Estados y gobier-nos del bloque para regular y promover políticas productivas coordinadas o comunes. Es sin lugar a dudas en este último esquema donde se hace un planteamiento más normativo de la IPR y donde la cooperación interem-presarial en el seno de un proceso de integración es visualizada como un bien público regional necesario. En este sentido, la IPR sirve para gestionar y minimizar las asimetrías existentes, tanto las originadas por factores estruc-turales propios de los países socios, como aquellas instaladas por sus políticas e intervenciones regulatorias. La coordinación regional se vuelve necesaria cuando los mecanismos privados presentan dificultades que el mercado no puede resolver, por ejemplo, cuando existen fallas de coordinación entre agentes privados independientes.

Estos distintos esquemas de coordinación productiva a nivel regional no son excluyentes, sino que aparecen, como veremos en el apartado siguiente, combinados en la historia o evolución de los distintos casos o experiencias concretas.

2. Las distintas experiencias regionales

De las numerosas experiencias de integración de los últimos treinta años, describiremos tan solo las más destacadas por la literatura en términos de crecimiento económico y de peso en el comercio global: ASEAN,3 Nafta y la Unión Europea, identificando el actor y los instrumentos de coordinación que prevalecieron en el tiempo.

2.1. El caso de la ASEAN

El caso asiático se inscribe dentro del modelo de cadenas de proveedo-res, donde la iniciativa está liderada por empresas que estructuran cadenas

3. La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) fue creada en 1967, teniendo como socios fundadores a Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia. En 1984 se unió Brunei Darussalam, en 1995 Vietnam, Laos y Myanmar en 1997 y por ultimo Camboya en 1999. Los objetivos de ASEAN son: (1) acelerar el crecimiento económico, social y el desarrollo cultural de la región a través del esfuerzo conjunto y un espíritu de igualdad y fraternidad; y (2) promover la paz y estabilidad de la región a través de un estricto respeto al Estado de derecho y los principios de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, en la relación entre los distintos Estados miembros. Consultar en http://www.aseansec.org


de producción vertical articulándose con los países del bloque a través de una división del trabajo de acuerdo a sus ventajas comparativas. Además, la presencia gubernamental es vía de mínimos instrumentos de carácter regional, como la decisión de coordinar la política arancelaria tendiente a reducir los impuestos para atraer flujos de inversión extranjera directa (IED). El resto de los instrumentos de promoción productiva, como las po-líticas de exención de impuestos para atraer IED, los apoyos y subsidios a la producción y las políticas de capacitación de mano de obra, son diseñados y adoptados a escala nacional resultado de una fuerte planificación estatal. Esta combinación de estrategias público-privadas dio origen a un modelo de IPR conocido comúnmente como el “vuelo de los gansos” según el cual los países de mayor desarrollo económico y tecnológico descentralizan la producción, desplazando de manera gradual aquellas ramas productivas en las que ya no son competitivos, a las que dejan en manos de economías menos desarrolladas que van adquiriendo progresivamente mayor conocimiento en las cadenas de producción. De esta manera se materializa un reemplazo de liderazgo, mientras las primeras inician otro vuelo, esta vez en sectores productivos de mayor valor tecnológico y agregado que el anterior. Lo inte-resante de destacar es que este liderazgo que ejercen potencias económicas extra bloque –como Japón, primero y China, en la actualidad– no lo hacen directamente los gobiernos, sino empresas nacionales que son apoyadas y promocionadas por políticas nacionales de alcance regional (Nesadurai, 2005).

Por otro lado, la ASEAN no cuenta con instrumentos para reducir las asimetrías estructurales entre sus miembros, dado que son justamente las empresas en las economías más pequeñas las principales proveedoras de las casas matrices (situadas en las más grandes economías del bloque), con la consecuente transferencia tecnológica. Este mecanismo de mercado garantiza en el mediano y largo plazo mayores ingresos y competitividad en todos los eslabones de la producción (Shimizu, 1999; Shimokawa, 2004; Nesadurai, 2005; Techakanont, 2008).

Las iniciativas de esta política de IPR son prácticamente dos –la co-nocida como Brand-to-Brand Complementation Scheme (de ahora en más BBC) y la ASEAN Industrial Cooperation (de ahora en más AICO)– las cuales se pusieron en marcha de manera consecutiva desde finales de los ochenta. En ambas, el liderazgo y la puesta en la agenda regional provino de redes empresariales, mientras que el papel de los gobiernos reunidos en el bloque se limitó a contribuir a su puesta en marcha a través de políticas


arancelarias cuyos objetivos eran facilitar la creación de cadenas de valor dentro de la ASEAN y aprovechar las economías de escala (Shimizu, 1999; Yoshimatsu, 2002).

En el caso de la BBC, la propuesta fue de Mitsubishi, empresa automotriz japonesa, como resultado del diagnóstico de situación que hacía de la indus-tria automotriz a mediados de los ochenta y de su estrategia futura. Hasta ese entonces, la estrategia de la empresa había sido la de construir plantas de producción en distintos países del bloque –como Filipinas, Tailandia y Malasia–. Si bien el consumo de autos en la región se venía ampliando, el mercado interno de cada uno de estos países seguía siendo pequeño en relación a la elevada carga de inversión de cada planta local. Para reducir los costos de inversión, la empresa se propuso fragmentar la producción en distintos países y luego exportarla hacia plantas en otros países para su ensamble. Para ello, Mitsubishi propuso a los gobiernos de la ASEAN la aplicación de dos medidas: en primer lugar, reducir a la mitad las tarifas para partes importadas; y en segundo, considerar las partes importadas como partes domésticas e incluirlas en el cálculo del ratio de producción doméstica.

En 1987 los países del bloque firman el acuerdo y lo aplican a todas las empresas automotrices de origen nipón, principalmente Mitsubishi Motors Corporation, Toyota Motors, Nissan Motors y, a partir de 1995, Honda Motors. La intervención de los gobiernos no solo se limitarían a fijar los aranceles sino también a su implementación a través del Coime (Comité de Industria, Minerales y Energía) (Hamaguchi, S/F).

Casi diez años después, en 1996, la ASEAN puso en marcha el segundo instrumento –el AICO– que amplió los beneficios de la iniciativa anterior al resto de los sectores y empresas. A cambio de la reducción arancelaria, se exigía a las empresas que aportaran un mínimo del 30% de capital na-cional y que involucraran en la cadena de valor al menos dos compañías de distintos países del bloque. Esta segunda iniciativa también mostró un intento, aunque fallido, de los gobiernos nacionales por recuperar un mayor protagonismo en la coordinación de la iniciativa, anteponiendo regulacio-nes nacionales. Si bien la intensión de los gobiernos nacionales era la de beneficiar a sus propias empresas, las regulaciones intra-bloque terminaron por opacar el instrumento a nivel regional y generaron resistencia por parte de las EMNs. La medida fue rápidamente revertida tras la crisis que afectó a la región en 1997 que obligó a los gobiernos a fortalecer las instituciones regionales, desregulando los requisitos operativas antepuestos al AICO a través de reglas más laxas. Los resultados no se hicieron esperar, el número


de solicitudes aprobadas habían repuntado de dos (en 1998) a cincuenta y dos (en 2000). Hacia el año 2003, el AICO comenzará a perder vigencia por la firma del Acuerdo de Libre Comercio (AFTA) que, si bien otorgaba reducciones similares a los procesos de complementación productiva (en el rango de 0 al 5%), su aplicación no estaría administrada de manera discrecional por las empresas y los Estados, sino a través de los incentivos propios del mercado.

En cuanto a los beneficiarios de este modelo de IPR se encuentran, en primer lugar, las grandes corporaciones –en especial las automotrices y electrónicas de la ASEAN– que fortalecieron su complementación de partes y redujeron sus costos de inversión de forma significativa (Yoshimatsu, 2002). En segundo lugar, se vieron favorecidos países como Japón y China que, sin pertenecer al bloque, aprovechan sus acuerdos discriminatorios para asegurar su estatus en el mercado de la ASEAN frente a la competencia extranjera. En tercer lugar, se beneficiaron los países del bloque –con la excepción de Indonesia– que además de aumentar su actividad productiva, se aseguraron una mayor transferencia tecnológica entre las distintas cadenas de valor de la producción local por medio de la inversión externa.

2.2. El caso del Nafta

También en el caso del Nafta se observa un proceso de creación de cadenas de valor regional, en el que las empresas estadounidenses se asocian con pares en México para reducir los costos y así mejorar la competitividad de sus productos en el mercado global. Sin embargo, en este caso el mecanismo de coordinación es el mercado, que promueve la fragmentación y comple-mentación de cadenas verticales de acuerdo a las ventajas comparativas de las estructuras productivas de los países miembros. La única intervención que se les reserva a los gobiernos en este esquema es la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias que distorsionan el libre juego de la oferta y la demanda. Este requisito fue alcanzado en el año 1993 con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se amplían los alcances de un acuerdo anterior entre Estados Unidos y Canadá (Cusfa, 1987).

La incorporación de México a redes productivas preexistentes lejos de achicar las asimetrías entre los países miembros, las amplió. La desa-parición de barreras de protección arancelaria y para-arancelarias pro-vocó un aumento inmediato de inversiones estadounidenses en el sector


manufacturero mexicano, especialmente en los sectores automotriz, de equipamiento electrónico y textil. Sin embargo, en el Nafta la inversión productiva no conllevó, como ocurrió entre los países de la ASEAN, una transferencia tecnológica de países más ricos a más pobres, sino que buscó tan solo aprovechar la mano de obra barata y poco calificada mexicana para armar un producto de exportación a partir de las piezas y partes de mayor valor agregado generadas en las economías de mayor desarrollo en la región, como era la estadounidense y la canadiense (Eden, Lorraine y Antoine Monteils, 2002).

Sin embargo, los estudios del sector automotriz del Nafta señalan que el proceso de integración productiva fue previo a la firma del acuerdo. Se inicia a mediados de los años sesenta cuando los gobiernos de Canadá y Estados Unidos acuerdan una política de promoción arancelaria a cambio del compromiso por parte de las Big Three –GM, Ford y Chrysler– de que la producción canadiense no cayera a niveles inferiores a los de 1964 y que se mantuviera la ratio producción/ventas en ese país.4 A través de este acuerdo los gobiernos de ambos países sincronizaron la producción en materia de política de empleo y de exportaciones a terceros destinos, particularmente México, el Caribe y otros países latinoamericanos.

La inclusión de México en estas cadenas de valor fue posterior y a iniciativa de las EMNs estadounidenses que, a mediados de los ochenta, buscaron frenar la creciente penetración japonesa en la región. De cara a esta amenaza, las Big Three consideraron la inclusión de México como pla-taforma de exportación para vehículos pequeños de bajo costo y empezaron a invertir en plantas modernas. El superávit comercial a favor de México se produce en 1988 con una explosión de exportaciones de estos vehículos hacia Estados Unidos, como su principal destino.

Si bien la creación de joint ventures regionales es anterior a la firma del Nafta, la eliminación total de barreas arancelarias y no arancelarias (como cuotas y/o contenido nacional, particularmente en México) creó incentivos para potenciar la IPR en la región. Entre todos estos instrumentos de política comercial, la creación de fuertes reglas de origen jugaron un rol clave en el proceso: por una parte, se convirtieron en barreras para que otros competi-dores externos –europeos y japoneses– no pudieran entrar en la región; por

4. Uno de los principales antecedentes está dado por el US-Canadá Auto Pact de 1965. Este acuerdo creó el marco para futuros acuerdos comerciales, incluyendo el Canadá-US Free Trade Agreement (Cufta) de 1989 y el propio TLCAN de 1994.


la otra, incentivó a los productores locales y a las casas matrices a expandir la inversión en redes locales de abastecimiento. La complementación industrial se localizó especialmente en las zonas de frontera entre México y Estados Unidos5 aportando recursos, mayores niveles de desarrollo y crecimiento a algunas regiones del país en detrimento de la nación. Esta característica ha llevado a algunos autores a describir este modelo como de gran autonomía local (Porta, 2007).

En cuanto a los beneficiarios de este esquema de IPR se identifican prin-cipalmente dos. En primer lugar, las empresas estadounidenses y mexicanas a ambos lados de la frontera que lograron articularse y generar un rápido crecimiento del comercio de componentes y productos finales de mayor competitividad global (Eden y Monteils, 2002). En segundo lugar, México que gracias a su inclusión en cadenas de valor regional y global, amplió el número de puestos de trabajo. Sin embargo, la literatura hace hincapié en el hecho de que estos nuevos puestos de trabajo –comúnmente llamados maquilas– generaron un empobrecimiento y empeoramiento de las condi-ciones de trabajo en este país por el escaso valor agregado que aportaban y porque, a diferencia de la ASEAN, no conllevan a una transferencia tecnológica (Landau, 2005).

2.3. El caso de la Unión Europea

De los dos esquemas descritos anteriormente, la IPR europea es la ex-periencia más cercana a la coordinación pública. Sin embargo, esto no ha sido de desarrollo reciente sino que ha sido el resultado de una evolución. De acuerdo con Bekerman y Sirlin (2000), es posible identificar al menos tres momentos en la historia de la IPR europea: la primera etapa, entre los años 1957 y 1970, está marcada por un predominio de cuestiones de política comercial, agrícola, de defensa de la competencia y la ausencia –a excepción de la CECA y el Euratom– de mecanismos de coordinación productiva. La idea que subyace en esta decisión es la de una restructuración industrial espontánea a partir de la conformación de un mercado unificado.

5. Cabe señalar el importante rol desarrollado por las maquilas a lo largo de dicha frontera. Las mismas son factorías localizadas en ciudades mexicanas de la región fronteriza con Estados Unidos que suelen pertenecer a capitales extranjeros (generalmente estadounidenses). Estas factorías importan materiales/insumos sin pagar aranceles, para terminar de ensamblar los productos finales, que generalmente no son comercializados en México (Landau, 2005).


Una segunda etapa corre entre 1970 y 1985 y se caracteriza por los primeros intentos de coordinar una política productiva a nivel regional. Esta intervención surgió como respuesta defensiva a la crisis regional conocida como “euro-esclerosis” y se redujo a la creación por parte de la Comisión Europea (CE) de políticas de protección en sectores productivos en declina-ción, mientas que los Estados nacionales mantuvieron la potestad de definir su propia política industrial en sectores de alto valor agregado.

La intervención activa de la UE en materia de IPR recién se pone en marcha con la firma del Acta Única Europea en 1987. En esta tercera etapa se consolida el mercado interno y se reemplaza el enfoque sectorial por una perspectiva más integral (Pelkmans, 2006). Los mecanismos de coordina-ción elegidos se agrupan en tres direcciones: el primero, dirigido hacia los Estados miembros, a los que se obliga a eliminar las ayudas nacionales. El segundo grupo de restricciones van dirigidas a los privados, a quienes a través de una política comunitaria de competencia, se los obliga a eliminar sus prácticas abusivas (posición dominante o concentración de empresas) en el mercado interno. Por último, la CE crea una batería de medidas y de herramientas que buscaban promocionar los sectores más postergados de la cadena productiva regional, como las pequeñas y medianas empresas y las regiones menos industrializadas. Con ellas se buscaba no solo mejorar la productividad regional en miras de la competencia global, sino además reducir las asimetrías estructurales entre los países miembros.

Entre las principales políticas de promoción se encuentra la de inves-tigación y desarrollo (I+D), capacitación de recursos humanos y creación de redes de empresas. Para llevarlas adelante, la CE crea dos programas: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional o (FEDER), que financia proyectos relativos a la convergencia económica, competitividad regional y empleo; y el Fondo de Cohesión, creado por el Tratado de Maastricht (1992), que, destinado a los Estados con una renta per cápita por debajo del 90% de la media de la Unión Europea, los ayudaba a financiar proyectos de infraestruc-tura del transporte (redes transeuropeas) y proyectos ambientales. En ambos casos, el origen de los fondos es el mismo y se obtienen principalmente de los ingresos por aranceles aduaneros, una porción del IVA de cada Estado miembro y una contribución adicional por parte de los miembros en base al tamaño de su PBI.

En cuanto a sus beneficiarios, los principales destinatarios de esta polí-tica distributiva han sido por una parte, las pequeñas y medianas empresas del sector manufacturero a las que se busca promover y especializar en


sectores productivos de alta tecnología; y por la otra, los países y regiones de menor desarrollo, que inicialmente fueron España, Grecia y Portugal, y que a partir del año 2004 se amplió a los países del Este Europeo.

La literatura más reciente habla de una cuarta etapa en el desarrollo productivo regional, a la que se suma un nuevo mecanismo de integración productiva, esta vez liderado por empresas multinacionales de origen ale-mán y austríaco, a la que llaman “economía de Bazar” (Dullien, 2009). Con el objetivo de mejorar su posición competitiva en el bloque y ampliar su participación en las redes globales, estas empresas terciarizan parte de su cadena de producción, comprando o produciendo partes baratas en los nuevos Estados miembros de la UE, entre los que sobresalen la República Checa, Eslovaquia y Hungría, y que luego ensamblan en sus casas matrices etiquetándolos como “Made in Germany”.

El sector automotriz es un buen ejemplo de esta nueva estrategia de relocalización de las redes productivas europeas. La incorporación de los países de Europa oriental a la Unión Europea y su estatus legal europeo le permitió a las EMNs automotrices, principalmente las alemanas, evadir regulaciones de contenido local de la Unión. En este sentido, el proceso de relocalización de actividades industriales se explica en gran medida por la existencia combinada de dotaciones factoriales favorables, como mano de obra calificada barata y la disponibilidad de infraestructura del transporte y comunicaciones (Machado y López, 2009). Ninguno de estos beneficios estaban disponibles para las EMNs automotrices estadounidenses o japo-nesas, fuera del bloque europeo (Van Tulder, 2004).

Esta ventaja comparada, sin embargo, fue a su vez potenciada por las políticas de algunos gobiernos de Europa oriental a través de políticas na-cionales y subnacionales tendientes a atraer la IED a sectores específicos. La estrategia de estos países, Hungría a la cabeza, fue la de atraer a una compañía clave en un sector específico con grandes subsidios y luego esperar que los proveedores lo siguiesen. También a nivel nacional y subnacional, se pusieron en marcha políticas de ayuda (subsidios, con pagos directos o pro-visión de infraestructura), de capacitación de recursos humanos y creación de parques industriales dentro de las fronteras municipales (Dullien, 2008).

Hasta aquí el recorrido por las diferentes experiencias de IPR contem-poráneas. La comparación de ellas nos habla de elementos de similitud y diferencia. Entre los primeros, se destaca que en todos ellos, el objetivo que le da origen a la política es el mismo: mejorar la productividad a través de cadenas de valor regional para lograr una mayor inserción en el mercado


global. También en todas estas experiencias el sector estrella ha sido el automotriz, por su alto nivel de concentración e innovación tecnológica que actúa naturalmente como líder en la articulación de redes productivas. Esto da cuenta del alcance selectivo de estos procesos que se inician en sectores altamente concentrados donde resulta más sencillo acordar reglas y distribuir los beneficios de la producción para luego extenderse a sectores de tecnología de punta, como son los electrodomésticos. Por otra parte, se trata de procesos de integración vertical que buscan promocionar a las grandes empresas basadas en las economías líderes de la región (incluso fuera del bloque como el caso de ASEAN). En el mejor de los casos, las Pymes de Europa oriental o de México se incorporan al proceso como proveedoras de las casas matrices reforzando los liderazgos regionales de Alemania o Estados Unidos.

En cuanto a las diferencias, cada una de estas experiencias se caracteri-za por un motor de coordinación distinto, que determina no solo el tipo de intervención pública, sino también los efectos distributivos de dicha política sobre la sociedad. En el caso de la Unión Europea, predomina un fuerte activismo público, con políticas comunitarias de promoción y compensación hacia los sectores más desaventajados del bloque. En el resto de los casos, prima la coordinación privada, aunque con políticas públicas diferentes. En el caso asiático, la estrategia regional de las redes empresariales se combina con políticas públicas a nivel regional, favoreciendo una mejora progresiva en las condiciones de desarrollo de los países más pequeños. En el caso del Nafta, la decisión de los gobiernos de dejar el proceso de reestructuración en manos del mercado, solo contribuye a potenciar las asimetrías iniciales, ampliando las brechas de desarrollo entre los países del bloque y hacia su interior.

En este proceso de construcción institucional, las diferencias también cuentan. Si bien todos los bloques generaron reglas e instituciones regionales que aseguraban su cumplimiento por las partes e inhibían, en consecuencia, una de las amenazas a la acción colectiva regional, tan solo la experiencia europea avanzó con medidas activas y expresas, como fueron los fondos estructurales que buscaban reducir las desigualdades de desarrollo produc-tivo entre los países del bloque para así consolidar la integración. En el caso asiático, en cambio, la decisión de reducir las asimetrías partió de los países de mayor desarrollo tecnológico pero se redujo al ámbito de las políticas de transferencia e innovación tecnológica tendientes a mejorar el valor agregado a la cadena regional. En el caso del Nafta, no hubo intervención pública en este sentido y el libre juego de la oferta y la demanda demostró


que la IPR dejada en manos de los mercados amplía las brecha de desigualad entre los países del bloque y a su interior.

3. El Mercosur: un proceso que nunca despega

La integración económica en América Latina reconoce al menos dos momentos previos al Mercosur. El primero tuvo lugar en los años cincuenta y sesenta y fue el correlato regional del proceso de sustitución de importa-ciones que se venía operando a nivel nacional desde los años cincuenta. La propuesta en este caso provino de la Cepal y fue un complemento a las ideas de Prebisch de sustituir las importaciones con manufacturas nacionales. La dimensión regional en la ISI vendría a solucionar los problemas de tamaño de las economías nacionales, ampliando la capacidad de compra del propio mercado de consumo con el resto de los países de la región.

Sin embargo, en América Latina, la idea de crear un mercado interno se reducía en este primer momento a la eliminación gradual y voluntaria de aranceles para fomentar el consumo de bienes en y entre los países de la región, sin avanzar en la armonización de otros sectores, como los servicios o el capital. En esta dirección, en 1960 se crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) como marco jurídico desde donde se buscaba garantizar y promover las negociaciones entre los Estados miembros (un total de once) para alcanzar una zona de libre comercio.

Si bien el comercio intrazona creció un 9% entre 1962 y 1967, su pro-yección a futuro no sería auspiciosa. En primer lugar, esta cifra se mantenía muy por debajo del comercio extrazona; y en segundo lugar, la resistencia de los lobbies internos, agravada por el sentido nacionalista de los golpes de Estado, reducía estos acuerdos a meras preferencias arancelarias. A esto se suma la irrupción de regímenes militares desinteresados en la asociación y la resistencia de los Estados Unidos a apoyar una iniciativa semejante. A este primer intento se sucedió en los años ochenta un nuevo acuerdo, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), que introdujo algunos cambios en términos de aspiraciones y de instrumentos. En cuanto a los primeros, buscaba alcanzar un mercado común y promover una mayor complementación extendiendo sus alcances a una región más amplia. Sin embargo, para hacerlo posible, proponía instrumentos más flexibles y con metas menos exigentes, ya que hablaba de preferencias arancelarias y no de zona de libre comercio.


El segundo antecedente del Mercosur tuvo lugar a mediados de los ochenta, tras la recuperación de la democracia en Argentina y Brasil. La meta, en este caso, retomaba la experiencia de la ALADI, al propo-ner una integración de carácter sectorial con reglas más flexibles. Esta propuesta estuvo también inspirada en la experiencia europea, y más precisamente de la CECA y del Euratom que habían demostrado tener –como señala la literatura de la integración– un efecto derrame o spill over (ver Capítulo 2) considerable sobre el resto de los sectores de la economía y de la política.

En 1985 los primeros gobiernos democráticos de la Argentina y del Brasil firman un acuerdo de integración y complementación económico y nuclear, que buscaba integrar las economías de ambos países, tan solo en donde hubiera complementación natural y espontánea. El instrumento económico para lograrlo fue el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) firmado en julio de 1986 cuyo objetivo era estimular el crecimiento equilibrado del comercio bilateral estableciendo mecanis-mos para fomentar su complementación intrasectorial, con la intención de resolver cuestiones que habían atentado con las iniciativas previas (Bouzas y Fanelli, 2001; Botto, 2013). El programa tenía las siguientes características: establecía una desgravación progresiva y voluntaria a través de negociaciones bilaterales entre los gobiernos y los sectores productivos, adoptaba un enfoque sectorial con el fin de obtener resultados concretos en plazos breves, excluía aquellas áreas sensibles en las primeras etapas, y se basada en el gradualismo y la no imposición de plazos de cumplimiento de los acuerdos parciales (sobre la base de listas positivas de concesiones), con flexibilidad y mecanismos para revertir concesiones o implementar medidas compensatorias ante efectos no deseados y una reestructuración productiva que minimizara costos.

El PICE lanzó una serie de iniciativas de cooperación industrial para sectores muy selectos donde se esperaba una complementación segura que más tarde generaría un proceso de derrame hacia otros sectores de la eco-nomía. Entre otros, los sectores industriales elegidos fueron los de bienes de capital (automotriz, aeronáutico, siderúrgico y alimenticio). De todos los sectores, el que más avanzó fue el de bienes de capital, cuyo objetivo era no solo promover una mayor complementariedad y especialización produc-tiva, sino también minimizar el desbalance comercial a favor de Brasil. Sin embargo, rápidamente este modelo de IPR mostró dificultades derivadas de su diseño así como del contexto externo (GIP, 2012).


La creación del Mercosur en 1991 significó un profundo quiebre con la idea de integración regional que caracterizó la discusión y la praxis en las décadas precedentes. El auge del paradigma liberal en los años no-venta revolucionó la idea de región cerrada al mundo, postulando que la liberalización multilateral aseguraría un mayor crecimiento de los países de la región a través de un aumento del comercio y de la inversión global promovido por las entonces economías del norte global. En esta dirección, Argentina y Brasil buscaron ampliar su atractivo sumando nuevos países al bloque y profundizando los alcances de la integración arancelaria, a través de un Programa de Liberalización Comercial del Mercosur (PLC) que, a diferencia de los instrumentos anteriores, proponía alcanzar una zona de libre comercio en la región en la que la eliminación de los aranceles abar-carían a la totalidad de los bienes por medio de un proceso de desgravación lineal, progresivo y automático. Con el Mercosur se abandona el concepto de complementación productiva sectorial para dejarlo librado al mercado, al que los Estados ayudan a poner en pie.

Sin embargo, esto no fue del todo así y, aunque los Estados miembros no aplicaron políticas activas para la creación de cadenas de valor regional, contribuyeron al fortalecimiento del sector automotriz. Dos medidas fueron claves para la IPR automotriz. La primera, la decisión de exceptuar del PLC al sector automotriz y a sus proveedores –los sectores de siderurgia y petroquí-mica–. A ellos, básicamente empresas argentinas y brasileñas, se les permitió alcanzar acuerdos sectoriales con ritmos y el nivel de protección necesarios para no eliminarse mutuamente, y que serían más tarde refrendados por los gobiernos a nivel regional. Con esta cláusula de excepcionalidad, lo que se buscaba era generar redes empresariales regionales en sectores claves en industrias como la siderurgia y la petroquímica (Botto, 2007). La segunda medida fue la decisión de avanzar hacia una unión aduanera, que permitiría proteger al sector automotriz de la competencia externa a través de un arancel extremadamente elevado (35%, máximo arancel consolidado por Argentina en la OMC) respecto a lo que entonces era el promedio en la región, un 11%. La combinación de estos dos instrumentos acompañados por el proceso de liberalización y desregulación que se llevaba adelante en la región en el resto de los sectores productivos, contribuyó en buena medida a abaratar los costos de la producción automotriz y a consolidar un proceso de integración productiva artificial (que en la literatura técnica se llama comercio administrado) que en el resto de los bloques arriba analizados se había conformado naturalmente y de manera previa a la firma del acuerdo de integración.


Tampoco en esta primera etapa del Mercosur (1991-2001) aparece el tema de las asimetrías y de cómo eliminar las brechas de desigualdad que separan inicialmente a los países miembros. En términos del proceso de liberalización comercial, estas políticas se limitaron al establecimiento de ciertas preferencias para los países menores –Uruguay y Paraguay– respecto a los plazos de adecuación, la cantidad de productos de sus listas de excepciones en el PLC y Rafua y una mayor laxitud para la aplicación de la normas de origen. En cuanto a la creación de cadenas productivas en el sector automotriz estas consideraciones ni siquiera fueron tomadas en cuenta. En este sentido, los especialistas señalan que no se trataba de una política regional en el sentido estricto de la palabra (Machado y Lopez, 2009). Si bien fue refrendada por los cuatro países miembros, tan solo participaban de sus beneficios directos las dos economías más grandes del bloque. La incorporación de Uruguay en la cadena de valor, recién se logra en 2006, principalmente como proveedor y armador de automotores. Asimismo, se resalta que más que una política de integra-ción industrial activa, consistió en una política de coordinación aran-celaria, donde los países del acuerdo coordinaban sus propias políticas de promoción interna con el fin de asegurar un comercio administrado (López et al., 2007). La idea de trabajar en torno al IPR recién aparece en la agenda del Mercosur en el año 2002 y como resultado de un cam-bio de clima de época (cuestionamiento al paradigma neoliberal) y de la necesidad de revitalizar la región luego de las crisis que sufrió entre los años 1999-2001. La propuesta se plasmó en un primer momento en dos iniciativas complementarias en su esencia aunque desconectadas en su praxis, como veremos a continuación: el Programa de Foros de Competitividad (de Cadenas Productivas) y la creación de un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM).

3.1. Los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas

Este programa se aprueba en 2002 a propuesta del Subgrupo de Trabajo N° 7 (SGT7) con el objetivo de promover un espacio de deliberación donde los actores productivos (empresarios y trabajadores) y los gobiernos de los distintos países del bloque pudieran intercambiar visiones y experiencias sobre los problemas, oportunidades y desafíos que existían para alcanzar la complementariedad y especialización de las distintas cadenas de valor a nivel regional.


Se identificaron distintas cadenas de valor: la de madera y muebles, la de turismo, la audiovisual y la agropecuaria; pero la que más avanzó fue la primera. El sector de maderas y muebles mostraba algunas ventajas respecto al resto: la primera, ser uno de los sectores con más trabajo acumulado en el marco del SGT7; la segunda, el hecho de que Brasil atesorara experiencia en el tema ya que estaba implementando un foro semejante a nivel nacional; por último, ser una cadena que integraba tres sectores –forestal, maderero y mueblero– que tenía presencia en cada uno de los países del bloque.

El foro tuvo su momento de esplendor entre los años 2006 y 2008. Este activismo a nivel regional estuvo en gran medida atado a la existencia de fondos provenientes del BID que permitieron la creación de una unidad de Gestión (ad hoc) de madera y muebles dentro de la Secretaría del Mercosur (UGF/SM), encargada de monitorear y coordinar las cuestiones técnicas y operativas del foro.

La dinámica regional estuvo en gran medida atada a lo que sucedía en las secciones nacionales, donde cada responsable gubernamental debía llevar adelante foros empresariales y articularlos con las discusiones a nivel regional, en las que participaban representantes gubernamentales (Coor-dinadores del SGT7, responsables de los Foros e instituciones nacionales y Secretaría del Mercosur) junto con representantes del sector productivo (entidades empresariales y sindicales del sector de madera y muebles).

Si bien la iniciativa sirvió para ampliar la participación de distintos tipos de actores alrededor de la agenda de IPR, sus resultados se vieron opacados rápidamente por dos problemas. El primero, la presencia de fuertes asimetrías de poder y de recursos entre los países miembros en favor de los países que contaban con experiencia previa a nivel nacional, como era el caso de Brasil y en menor medida de Argentina. Estos países tuvieron un activo liderazgo en los debates, mientras que Uruguay y Paraguay concentraron sus esfuer-zos en internalizar la agenda a nivel nacional. El segundo problema fue la caída de la participación privada, que terminó convirtiendo a estos foros de deliberación en espacios de coordinación de distintas agencias públicas. En efecto, el sector privado, integrado por empresas, académicos y sindicatos, en un principio vio con agrado la iniciativa, sin embargo, la falta de fondos regionales que permitieran la continuidad de las actividades en el mediano y largo plazo, junto al fuerte discrecionalismo de los funcionarios nacionales, quienes en definitiva eran los que decidían qué sectores y organizaciones serían las financiadas, terminaron por restarle legitimidad y credibilidad a la iniciativa.


Entre los resultados que se alcanzaron se identifican al menos tres: en primer lugar, dos rondas de negocios que congregaron a los empresa-rios del sector con el propósito de consolidar los vínculos y dinamizar las transacciones comerciales intra-bloque. En segundo lugar, un “Premio de Diseño del Mercosur” que buscó promover la articulación entre produc-toras y diseñadores en la generación de productos más competitivos para la exportación. Por último, y no menos relevante, fue la definición de una nueva iniciativa que se llamó “Programa de Proveedores de cadena de valor del sector de madera y muebles”. Esta nueva iniciativa tenía por objetivo profundizar la articulación de cadenas entre empresas líderes del sector, en su mayoría brasileños, y los potenciales proveedores de insumos en la cadena de maderas y muebles. Su idea surgía del consenso al que habían llegado funcionarios y privados sobre los principales problemas que presentaba el sector en el Mercosur. Entre ellos se observaba una escasa asociatividad de las empresas, deficiencia en el diseño, falta de especialización de la producción de partes, dificultades de acceso al financiamiento y falta de programas de modernización (Rodríguez Mirando, 2006).

3.2. El FOCEM

A mediados del 2005, el CMC crea el Fondo de Convergencia Estruc-tural (FOCEM)6 como instrumento regional para financiar proyectos que ayuden a disminuir las condiciones de asimetrías existentes en el Mercosur. De esta manera, por primera vez en la historia de este bloque se explicitaba la existencia de fuertes diferencias de desarrollo entre sus miembros y la nece-sidad de una intervención directa por parte de los Estados para promover la igualdad de desarrollo entre los países y las regiones que la constituían. Esta decisión no solo fue el resultado de un cambio de época, sino la respuesta a las asimetrías crecientes que se venían generando dentro del bloque y el rechazo que ellas provocaban en las economías más pequeñas como Uruguay y Paraguay. En efecto, tras la crisis de finales de los noventa (1999-2001), el bloque recuperó su dinamismo comercial con un claro ganador: Brasil. Hacia el año 2003 las exportaciones intrazona de Brasil alcanzaban el 52%, mientras que Uruguay y Paraguay veían reducir las suyas al mismo tiempo que aumentaba su compra de productos originados dentro del mercado

6. En el capítulo VI, Sección 3, se ampliará al respecto.


regional. La situación de Argentina era menos preocupante: si bien su ba-lanza comercial con Brasil era cada vez más deficitaria, su presencia regional se mantenía alta (32%) gracias al comercio automotriz.

En este sentido, el FOCEM venía a compensar los desequilibrios in-ternos, tanto estructurales –previas al proceso de integración y de origen histórico– como coyunturales –derivadas de las capacidades diferenciales de inserción al bloque regional–. Para reducir estas asimetrías, los gobier-nos decidieron por consenso que el fondo estaría conformado por aportes diferenciales: los países más ricos serían los que más dinero aportarían; y paradojalmente, los que menos recursos recibirían. Lo mismo ocurría con la distribución de fondos. Como principal economía de la región, Brasil aportaría el 70%, seguido por Argentina con el 27%, Uruguay con el 2% y Paraguay con el 1%. De manera inversa, las economías más pequeñas serían las que mayores porcentajes recibirían: con Paraguay a la cabeza con el 48%, Uruguay el 32% y solo el 10% para Argentina y Brasil. A estos aportes nacionales, que en términos cuantitativos suman un total de U$S 100 millones cada cuatro años, se preveía también el aporte de organismos internacionales y de países extra-regionales.

El decreto CMC N° 17/05 también estableció los posibles usos que los Estados parte podrían darle a estos fondos, dividiendo las áreas prioritarias en cuatro: los programas de Convergencia Estructural, los de Cohesión Social, los de Desarrollo de la Competitividad y finalmente, el Fortaleci-miento Institucional. En él también se establecía un cronograma inicial, que identificaba al programa de convergencia estructural como el área prioritaria para los cuatro primeros años, dirigida en particular a financiar proyectos de infraestructura.

En cuanto al procedimiento para la aprobación de los proyectos, la decisión 24/05 establecía que las presentaciones debían ser hechas por los Estados parte ante la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur para su admisibilidad. Los proyectos admitidos pasarían luego a manos de la Secretaria Técnica del Mercosur que, junto con un grupo ad hoc de expertos nacionales, elaborarían el anteproyecto de presupuesto que se elevaría al GMC para su aprobación, siendo el CMC, máxima instancia del Mercosur, el encargado de aprobarlo.

El FOCEM comenzó a funcionar en el año 2007. En sus cinco años de funcionamiento, los resultados aparecen a primera vista como altamente promisorios. El número de proyectos aprobados fue de cuarenta, de los cuales una amplia mayoría (18/40) beneficiaron a Paraguay. En cuanto a su


destino, la mayoría de ellos (también 18/40) apuntaron a fortalecer la con-vergencia estructural y solo uno de ellos, apuntaba a mejorar la competencia productiva. En su mayoría, se trataba de intervenciones de alcance nacional y solo una minoría (3/40) eran intervenciones pluriestatales (Torres et al., 2012). Al entrar en el análisis de los contenidos de estos proyectos, llama la atención, sin embargo, la escasez de proyectos que levantan el tema de la IPR. La temática recién aparece en el 2008 a través de tres iniciativas de financiamiento. La primera, elaborada por el mencionado Foro de Com-petitividad de Madera y Muebles; las otras dos diseñadas por la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI, en adelante) con el respaldo del Grupo de Integración Productiva (GIP) se vinculan con las llamadas cadenas de proveedores que se analizan más adelante.

4. Las cadenas de proveedores en sectores de punta

El año 2006 marcó un giro en la discusión de la IPR. En la cumbre Mercosur de Córdoba los Jefes de Estado decidieron relanzar la idea de la integración a través de un Mercosur Productivo y Social,7 que tuviera a las pequeñas y medianas empresas (de ahora en más Pymes) como principales beneficiarias. Por una parte, continuaron con las tradicionales iniciativas de corte arancelario, como el establecimiento de un régimen de concesio-nes arancelarias para facilitar el intercambio de materiales intermedios no producidos en la región. Este instrumento arancelario consiste en exceptuar del pago de aranceles a las mercancías intermedias utilizadas en las etapas finales de su producción integrada; y también prevé la admisión temporaria para la importación de insumos en la etapa inicial o intermedia del proceso productivo para su exportación. Con esta herramienta llamada “Régimen para la Integración de Procesos Productivos en varios de los Estados partes del Mercosur, con uso de materiales no originarios” se buscaba promover una complementación industrial intrabloque que tuviera como principal beneficiarias a las economías más pequeñas. Los bienes finales de estos encadenamientos podrían tener un destino tanto dentro como fuera de

7. La Cumbre de Córdoba estuvo signada además por la realización inédita de la primera Cumbre Social, llevada a cabo en forma simultánea a la reunión presidencial, la cual amplió la confección de la agenda de integración productiva a otros actores relegados en la toma de decisiones: Pymes, cámaras empresariales, cooperativas, etc.


la región. En el caso de exportación, esta se haría bajo un certificado de origen del Mercosur.

Este giro fue posible en gran medida por la convergencia ideológica que uniera a todos los distintos presidentes, recientemente electos, sobre la necesidad de un modelo de desarrollo más inclusivo a nivel nacional y regional. Sin embargo, la idea tardó dos años hasta alcanzar una forma operativa y concreta que finalmente se puso en marcha en la cumbre de Tucumán (2008), con la creación del Programa de Integración Productiva (PIP) que sería el órgano ejecutivo para llevarla adelante y la creación del Fondopyme, el que contribuiría a su financiamiento.

El “Programa de Desarrollo de Proveedores del Sector de Petróleo y Gas” había sido diseñado y propuesto por la ABDI y presentado por Brasil en el CMC. Su fundamentación se apoyaba en la necesidad de avanzar sobre la agenda de integración productiva regional, tomando en cuenta las enseñanzas previas que hablaban de fuertes asimetrías internas en el desa-rrollo productivo por una parte; y por la otra, la necesidad de dar respuesta a la crisis energética que venía atravesando la región, y que amenazaba con serias restricciones en el abastecimiento de las dos principales economías de la región –Brasil como importadora neta y Argentina que estaba en camino a constituirse en deficitaria–. Con esta propuesta, Brasil esperaba comple-mentar en el plano productivo la agenda energética que venía desarrollando en el marco de programa de IIRSA.

La iniciativa consistía en articular una red de proveedores regionales para la empresa brasileña Petrobrás –líder en la región y con presencia in-ternacional– reemplazando a las empresas extranjeras que hasta entonces le proveían de insumos y bienes para su producción. A pesar de la cercanía territorial, Petrobrás prefería comprar sus insumos afuera de la región por considerar que los proveedores internos no cumplían con los requisitos de calidad y forma exigida por el sector a nivel global.

En base a este diagnóstico, la propuesta de IPR apuntaba a capacitar a las Pymes regionales para incluirlas en la cadena productiva de la empresa y así mejorar su competitividad global. Para alcanzar este objetivo, el programa identificaba cuatro líneas de acción o componentes que beneficiarían a todos los países de la región. El primero se llamó Inteligencia Competitiva y con-sistía en relevar en los distintos países de la región cuáles serían las empresas proveedoras e identificar sus potencialidades (debilidades/oportunidades) para el negocio. El segundo, Innovación y Tecnología, consistía en capacitar a estos potenciales proveedores regionales en las áreas de administración,


comercio exterior e I+D. El tercer componente era la Articulación y Di-fusión de la Información y consistía en sensibilizar a Petrobrás para que diera preferencia a las operaciones con proveedores locales por sobre los extranjeros. Por último, el componente de Gestión de la Competitividad que buscaría estimular a las Pymes proveedoras para crear canales formales con Petrobrás e incorporar la normativa técnica internacional.

La puesta en marcha del programa volvió a centrar el liderazgo en Brasil como país y en la ABDI como organismo ejecutor. La ABDI se encargaría de organizar las reuniones con los organismos y agencias técnicas de los otros tres países, y las rondas de trabajo entre públicos y privados. Al Mercosur y a los organismos regionales, como el Grupo de Integración Productiva (GIP) o el FOCEM se les reservaba las tareas de supervisión y provisión de recursos, respectivamente. En este sentido, la propuesta inicial preveía un costo de U$S 2.500.000.- para las actividades de los cuatro primeros años del proyecto (2010-2014), los que serían financiados tanto por el Banco Nacional de Desarrollo Social de Brasil (BNDs) y el Programa de Desarrollo de Competitividad del FOCEM.

Los avances en la implementación del programa han sido escasos y muestran algunas resistencias por parte de los países miembros. Se realizaron reuniones técnicas entre los organismos públicos brasileños –ABDI, Sebrae, Organização Nacional da Indústria do Petróleo (ONIP) y Petrobrás– para afinar la propuesta en términos operativos; principalmente, identificar listas de materiales y proveedores actuales y el método de trabajo futuro. También se avanzó en visitas técnicas de ABDI a los distintos países del Mercosur. Estas reuniones se concretaron tan solo a nivel del diálogo público, con funcionarios de las distintas agencias y carteras comprometidas; mientras que sigue pendiente la convocatoria al sector privado, especialmente a las Mipymes. Este corto recorrido, sin embargo, no estuvo ausente, como era de prever, de obstáculos y disidencias que parecen difíciles de sanear, como el del acceso e intercambio de información, visiones no compartidas en términos de listas de materiales, demandas y posibles proveedores, dificultades en la diagramación de rondas de negocios y misiones de sensibilización al empre-sariado, así como la programación de talleres o seminarios de capacitación.

El “Programa de Intensificación y Complementación Automotriz” tuvo importantes continuidades con la iniciativa anterior. En primer lugar, fue Brasil el autor y propulsor de la iniciativa en el CMC. En segundo lugar, el programa estableció como entidad ejecutora a la ABDI. Y por último apeló al FOCEM para su financiamiento parcial. Sin embargo, en este caso se trataba


de un sector productivo con importantes antecedentes en el Mercosur, lo que determinó una mayor densidad de actores e intereses en su puesta en marcha. En efecto, en este caso los gobiernos del Mercosur no buscaron crear nuevas cadenas de valor, sino más bien fortalecer los eslabones más golpeados de la cadena productiva, como era el sector autopartista. Este sector era víctima, por una parte, de las estrategias de las multinacionales automotrices que desde sus casas matrices armaban estrategias de suministro global que privilegiaban la provisión de insumos traídos de otras partes del mundo para su armado definitivo en la región. Por otra parte, este sector sufría la competencia creciente de otros bloques que, como la ASEAN, el Nafta y la UE, mostraban un tejido autopartista más denso y desarrollado, fruto de contar con la cercanía e inversión tecnológica de las propias casas matrices.

El programa buscaba promover una mayor articulación y acercamiento entre los distintos sectores de la cadena de proveedores, incluyendo la incor-poración de los socios menores. Para lograrlo, los gobiernos identificaron tres líneas de acción: en primer lugar, la promoción de competitividad a través de la formación de equipos técnicos y la capacitación de proveedores de autopartes (en su mayoría micro, pequeños y medianos empresarios de los distintos países de la región). En segundo lugar, el desarrollo de un sistema de información a través de la difusión de oportunidades de negocios y las posibilidades de participación a proveedores locales en las compras de auto-partes. Por último, el apoyo a la innovación y desarrollo tecnológico a través de programas de capacitación de los cuadros técnicos y su integración en acti-vidades de I+D. Su puesta en marcha fue inmediata. La coordinación, como en el caso anterior, estuvo a cargo de Reginaldo Arcuri, autor del proyecto en su versión final y presidente de la ABDI. Sin embargo, en este caso y a diferencia del caso anterior, se aseguró la participación del sector privado a través del Grupo de Trabajo para la Integración Productiva de la Cadena Automotriz del Mercosur (Geipa), que había sido creado a nivel regional.

En efecto, la participación del sector privado de autopartes le imprimió un fuerte dinamismo al programa en su comienzo, apoyando su inclusión en la agenda regional y su financiamiento a través del FOCEM. Las primeras reuniones y rondas de negociaciones a nivel bilateral –Brasil/Argentina; Brasil/Uruguay– se llevaron a cabo, y el financiamiento fue aprobado en el año 2009.


5. El Fondo para Pymes

Finalmente, el PIP puso en marcha una tercera iniciativa: la creación de una primera herramienta financiera específica para apoyar a las Pymes involucradas en iniciativas de integración productiva. En un primer mo-mento, se propuso que el Fondopyme sirviera para financiar, a tasa subsi-diada, proyectos de las Mipymes y de esta manera contribuir al objetivo de reducir las asimetrías internas del Mercosur facilitando el fortalecimiento del sector productivo de Uruguay y Paraguay, y fomentando la asociación de Mipymes regionales.

A diferencia de las iniciativas de las cadenas de proveedores la idea de crear este fondo provino de la delegación Argentina. En el año 2007 la iniciativa fue aprobada por el CMC sin una clara idea de cómo se consti-tuiría y a quién se distribuiría dicho fondo. La Comisión de Representantes Políticos del Mercosur (CRPM), liderada por la Argentina en ese entonces, se abocó de lleno a elaborar una propuesta. Las opciones que se barajaron fueron tres: la primera proponía que fueran los propios Estados, a semejanza del FOCEM, los que aportaran los fondos con recursos presupuestarios. La segunda opción fue constituirlo con recursos otorgados por terceros orga-nismos de crédito regionales (como, por ejemplo, BID, CAF o Fonplata). Por último, la extensión de líneas de créditos de los bancos públicos locales era la tercera opción.

Sin embargo, ninguna de ellas fue tomada en consideración por el CMC. La razón fue la oposición brasileña, que sostuvo que en vez de prestar dinero sería más conveniente crear un Fondo de Garantía que respaldara a las Mipymes en última instancia y que además evaluara su solvencia y la factibilidad de los proyectos antes de que le fuera otorgado el crédito por la banca privada. Para justificar su opción a favor de la propuesta brasileña, el CCM echó mano a los argumentos expresados por Brasil, señalando que la gran dificultad que enfrentaban las Pymes de los países del bloque no era la falta de oferta de crédito, que era abundante, sino la capacidad de las mismas de ofrecer garantía real para solventar dichos empréstitos.

Una vez creado el Fondo de Garantías, se conformó un grupo ad hoc dependiente del GMC para elaborar el estatuto. Este estatuto debía definir cuestiones tan importantes como las del tipo, alcance de garantías y origen de los fondos. Sobre los dos primeros, los países se agruparon en dos posi-ciones en las que una vez más se impuso la visión de Brasil de garantías de primer nivel pero reducidas a las empresas medianas. En cuanto al origen


de los fondos hubo consenso en torno a la idea de que en su primer año de vida, los recursos provendrían de los Estados parte, con aportes semejantes al FOCEM y que con posterioridad se sumarían otras fuentes (como rentas del cobro de la comisión de Garantía, rentas de los rendimientos de las co-locaciones financieras del Fondo, recursos originarios de las recuperaciones de las operaciones patrocinadas por el Fondo, y recursos derivados de do-naciones y/o asociaciones con otras entidades financieras y no financieras).

En cuanto a su implementación, hacia el año 2012, el mecanismo no se había puesto en marcha.8 Lo interesante de recalcar es que en todas estas definiciones y debates la participación se redujo a los bancos y a los agentes financieros nacionales pero no se hicieron consultas a sus destinatarios.

6. Conclusiones

El recorrido de la experiencia del Mercosur en materia de integración productiva y su comparación con otras experiencias dentro y fuera de la región nos permite volver a las preguntas planteadas en el primer capítulo con algunas respuestas más claras. En primer lugar, la idea de IPR no es un tema nuevo en la región. La idea de integrar las fronteras comerciales para ampliar mercados de consumo y de producción ya estaba en el ideal de la Cepal de los años sesenta y fue la base de los acuerdos de complementa-ción sectorial de los años ochenta entre Argentina y Brasil. La novedad que introduce el Mercosur en este debate fue, como hemos visto en este capítulo, haber consolidado la implementación de algunas de ellas (acuerdo automotriz) en los años noventa y haber indagado en nuevas propuestas de complementación horizontal (Foros de Competitividad) y de complementa-ción vertical (Cadenas de Proveedores Pymes) a comienzos del nuevo siglo.

Sin embargo, el avance y desarrollo de la política de IPR en el Merco-sur no está aislado del debate y de las prácticas globales sino que ha estado motivado por la experiencia de otros bloques y los cambios (ideológicos) de época. No obstante, y a pesar de haber sido lanzadas en la misma época, las dos iniciativas impulsadas en la región se pensaron y se implementaron de manera disociada. Los Foros de Competitividad apuntaron a los sectores

8. Además de la indefinición de temas operativos, faltaba el desembolso de al menos tres de los Estados miembros y la constitución del Consejo de Administración –como autoridad del Fondo, que según el estatuto estaría compuesto por representantes de cada país y aprobado por el CMC– y un Gestor contratado por licitación internacional, encargado de su ejecución y monitoreo.


de Pymes con posibilidades de regionalizar la producción, como era la pro-ducción de maderas y muebles. En este caso, el papel activo de los Estados del bloque se limitaría a promover el conocimiento y el intercambio de las Pymes a través de reuniones y talleres (primero a escala nacional y luego a nivel regional). Por ello, aunque no exigiera mayor esfuerzo normativo y de coordinación, esta iniciativa requería de la implementación de un fondo regional que asegurara el acceso igualitario de todas las Pymes.

En este sentido, los gobiernos del bloque decidieron destinar el FOCEM a otros fines más vinculados con las necesidades nacionales urgentes (como de infraestructura) que con políticas de alcance regional. En efecto, el FOCEM terminó implementándose como un fondo de compensación para las econo-mías y regiones más pobres que decidirían unilateralmente cómo gastarlo.

Tal vez por esta razón el trabajo de los Foros de Competitividad termi-nó por evidenciar aún más las asimetrías estructurales entre los miembros, apoyadas en la hegemonía del sector productivo brasileño en todos los sec-tores de la cadena productiva vía la activa participación del sector privado y público brasileño en todos los foros (Botto et al., 2010).

Por otro lado, la comparación con procesos como la UE, el Nafta y la ASEAN, ayuda a romper algunos mitos que rodean la caracterización del Mercosur. En primer lugar, se dice que el proceso de IPR se inicia en los años 2006/2008 con el cambio de gestión y la crisis del modelo neoliberal, cuando en verdad este proceso se inicia en los años ochenta y noventa con la creación de la Política Automotriz del Mercosur, siguiendo el patrón de todos los pro-cesos de integración global, que es comenzar con los sectores más dinámicos de la economía. En este sentido, la integración productiva del Mercosur se inicia, como en la ASEAN, el Nafta y la UE, a través de la integración de la cadena automotriz. Sin embargo, en los bloques regionales mencionados las casas matrices se encuentran en el mismo bloque y actúan como líderes de hecho de la integración. En el Mercosur, por el contrario, el liderazgo estaría dividido entre las empresas “extra bloque” y los Estados de la región. Esta división no solo aumentó la dependencia de la producción a decisiones exó-genas (por ejemplo, dónde comprar ciertas partes y componentes), sino que también abrió una cuña en la relación entre los socios del bloque en términos de beneficiarios y el destino de los flujos entrantes de IED.

El segundo mito que rodea al IPR del Mercosur habla de la dificultad de avanzar en la materia frente a factores estructurales como la falta de comple-mentariedad y las fuertes asimetrías que separa a sus aparatos productivos. La mirada hacia el resto de los procesos de integración demuestra que frente a


estos problemas hay distintas soluciones: dejar que sean las empresas las que lideren el proceso de integración de acuerdo a las reglas del mercado; o pro-mover desde los Estados (región) políticas sectoriales que además de integrar la producción promuevan la eliminación de desigualdades entre los miembros. El Mercosur, como el resto de los procesos, no es estático sino que ha ido va-riando en los últimos años de un modelo de integración donde primaban las reglas de un mercado “imperfecto” hacia otro de mayor intervención pública.

En los últimos diez años el Mercosur ha ido creando iniciativas que ha-blan de la posibilidad de una complementación regional. Si bien en la forma y discurso estas iniciativas (foros de competitividad, cadenas de proveedores, FOCEM y Fondopyme, entre otras) buscan emular la experiencia de UE, en su definición y puesta en marcha, los gobiernos del Mercosur optaron por crear instituciones que privilegiaban las formas tradicionales de pensar y hacer la política (interés nacional, actores estatales). Esto supone favorecer más una lógica competitiva (suma cero) que una lógica cooperativa. Las razones se justifican tanto en el pasado, cuanto en la estrategia presente y futura de Brasil que aspira a convertirse en líder global de la mano del Mercosur (GIP, 2010).

Si bien resulta difícil avanzar en el análisis de los ganadores de estas iniciativas regionales a la fecha –muchas de ellas quedaron truncas y otras están en pleno proceso de implementación– es posible concluir que uno de los mayores avances del IPR ha sido la inclusión de un número mayor de actores públicos y privados en el debate que, a manera de redes trans-nacionales, mantendrán vivo el interés y empeño por crear una política regional en el materia.

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111

CA

PÍTU

LO IV Las agendas sociales de la integración

regional y la educación superior: entre la solidaridad y el interés económico1

1. Introducción

Los años noventa fueron clave para la reforma de la Educación Superior (de ahora en más ES) en el mundo. Todos los foros de discusión tanto a nivel global, regional y nacional, coincidían sobre la necesidad de introducir cambios en los sistemas nacionales de la ES, articulando la enseñanza aca-démica con el mercado laboral y el sector productivo y sacando provecho de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TICS).

Con esta idea reaparecía y se actualizaba un viejo debate: el de la in-ternacionalización de la ES como llave de la modernización nacional. Sin embargo, con la globalización económica se enfrentaron dos posiciones aparentemente contradictorias. La primera, sustentada por la Unesco que proponía actualizar la vieja fórmula de promover la cooperación horizontal entre los Estados en materia de movilidad estudiantil y redes académicas. La segunda, promovida desde la OMC, que hablaba de promover el inter-cambio de servicios educativos con fines de lucro (Knight, 1999; Cottier, 2002; Verger, 2010).

América Latina no estuvo ajena a esta discusión global. A principio de los noventa, las nuevas democracias de la región llevaron adelante un

1 Una versión previa a este artículo fue publicada en Botto, M.: “La transnacionalización de la Educación Superior. ¿Qué papel juegan los nuevos regionalismos en la difusión de estas ideas? El caso del Mercosur (1992-2012) en perspectiva comparada”, en Revista iberoamericana de educación superior (RIES), 2015.

Capítulo IV. Las agendas sociales de la integración regional...112

profundo proceso de reforma que puso fin al modelo de “autonomía univer-sitaria” privatizando la oferta, descentralizando la gestión e incorporando mecanismos de control de calidad. La mayoría de los estudios tienden a concentrar su atención en el papel ejercido por el Banco Mundial en estas reformas y sus impactos a nivel doméstico. Pocos apuntan, en cambio, a analizar la dimensión internacional de esta reforma y a estudiar el impacto de otros actores globales, como la Unesco y la OMC (López Segrera, 2004; Didou, 2006; Gazzola y Diddrikson, 2008; Siufi, 2009).

El objetivo de este capítulo es ampliar este análisis, focalizando nuestra atención en la influencia que ejercieron los procesos de integración regional y más precisamente el Mercosur en estas reformas. En este sentido, y siguiendo los conceptos de Solingen (2012) buscamos responder al siguiente interro-gante: ¿en qué medida el Mercosur contribuyó a la difusión de las nuevas ideas de transnacionalización de la ES que estaban en boga a nivel global?

Para responder a esta pregunta, usaremos el análisis comparado de la experiencia del Mercosur con otros bloques regionales –la Unión Europea (UE), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, en sus siglas en inglés)–. Para describir estos casos, recurriremos a fuentes secundarias, mientras que para el Mercosur profundizaremos con evidencia primaria como documentos y entrevistas.2

La conclusión a la que llega esta comparación confirma la idea de que estos nuevos regionalismos adoptan una tercera posición: se defienden de la globalización a través de estrategias de cooperación solidaria que buscan posicionar a la región de manera competitiva en el mercado a nivel global de servicios de ES. El Mercosur avanzó en la misma dirección, pero en vez de ir a la regionalización de la ES, sus impactos han contribuido a consoli-dar las capacidades y estrategias nacionales, como la creación de agencias de acreditación en aquellos países que no habían logrado avanzar en ellas bajo el tutelaje del BM.

El capítulo está dividido en tres partes. En la primera se caracteriza el debate global de los años noventa, identificando las principales ideas, los actores y mecanismos de difusión que caracterizaron la antinomia

2. En la elaboración de este trabajo además de fuentes secundarias, se analizaron documentos, informes y entrevistas abiertas a más de veinte académicos, policy makers y técnicos vinculados a los organismos nacionales y regionales de Educación Superior entre los años 2008 y 2012 en el marco del proyecto PICT 2008-618.


internacionalización vs transnacionalización de la ES. En la segunda parte, se analiza de manera comparada las políticas adoptadas por los distintos bloques regionales en materia de acreditación, reconocimiento y movilidad de personas. Para concluir con el caso del Mercosur y su papel en la reforma y los procesos de apertura unilateral que se estaban llevando de manera paralela en la región.

2. El debate global: los actores, ideas y mecanismos de difusión

Como ya indicamos, los noventa fueron clave para la reforma de la Educación Superior en el mundo. En este debate intervinieron distintas instituciones como la Unesco, el BM, la Organización Mundial de Comercio (OMC), la Organizaciones para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), la Comisión Europea (CEE), la Organización de Estados Americanos (OEA), el Instituto Internacional de la Unesco para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (Unesco IESALC), el Banco Interamericanos de Desa-rrollo (BID), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), la Agencia Japonesa para la Cooperación (JICA), la Agencia Canadiense para el Desarrollo (CIDA), la Organizaciones de Estados Iberoamericanos (OIE) y el Convenio Carlos Bello (Siufi, 2009:126).

Dos principales paradigmas o posturas ideológicas caracterizaron la discusión global. Por una parte, estaba la propuesta de transnacionalizar la provisión y regulación de los servicios de Educación Superior, sacándole a los Estados una función que hasta entonces les era propia; y por el otro lado, la idea de internacionalizar las prácticas y recursos entre los países, promoviendo la equidad entre ellos, sin condicionar ni intervenir sobre su legítimo derecho a controlar el acceso y el trato de los proveedores exter-nos (Knigt, 2002; De Wit et al., 2005; Didou Aupetit, 2005; Turnermann Benheim, 2006).

Ambas visiones se diferenciaron por distintos elementos. Mientras la transnacionalización hablaba de transformar la educación en un servicio transable y sujeto a las reglas del mercado global, en donde dominan los intereses de las empresas educativas transnacionales, la internacionalización, en cambio, consideraba a la ES como un derecho y al conocimiento como un bien colectivo global. De allí la necesidad de promover la cooperación


solidaria, entendida como un intercambio horizontal entre pares, basado en el diálogo intercultural, respetuoso de la idiosincrasia e identidad de los países participantes (Lineamiento de la Declaración Mundial sobre la Educación Superior).

Alrededor de estas dos visiones alternativas de la gobernanza global se articularon las comunidades de políticas (policy networks) lideradas por distintas organizaciones intergubernamentales globales. A la cabeza del paradigma de internacionalización se puso la Unesco. Su liderazgo no era novedoso como tampoco lo eran sus propuestas. Desde la posguerra hasta los años sesenta y setenta los esquemas de ayuda internacional se habían basado en acuerdos de intercambio cultural. Con posterioridad, la coope-ración para el desarrollo se focalizó en las áreas de ciencia y tecnología en donde las universidades no tuvieron un papel relevante. La novedad que introducía la globalización fue la visibilidad que adquirió la Unesco en medio de la controversia ideológica planteada por el neoliberalismo (Cottier, 2002; Miranda et al., 2008 y Siufi, 2009).

El paradigma de transnacionalización estuvo liderado en un primer mo-mento por la OMC, a través de las negociaciones para un acuerdo general de liberalización de los servicios (GATTs por su sigla en inglés). Este organismo global argumentaba que por el hecho de existir proveedores privados en los sistemas nacionales de educación, el arbitraje de los conflictos no podía estar en manos del Estado que era parte interesada, sino en reglas de control y arbitraje internacional (Cottier, 2002; Verger, 2010). Cuando la OMC habla de liberalizar el comercio de servicios, se refiere a la decisión de los Estados de resignar su derecho al uso de normativas que protejan a los prestadores nacionales vis a vis los extranjeros, permitiéndoles el libre acceso en su territorio y un trato equivalente al que reciben los prestadores nacionales.

La propuesta de la OMC generó una fuerte controversia pública y una escisión entre los países a favor y los países en contra. Aquellos gobiernos que promueven la liberalización de la Educación Superior a través de la OMC y de los acuerdos bilaterales ven en la transnacionalización un gran negocio.3 Aquellos que lo miran como una amenaza apuntan a la pérdida de

3. A manera de estimación primaria los expertos calculan que el mercado global del subsector de la Educación Superior tiene actualmente unos cien millones de estudiantes en el mundo y que para el año 2020 tendría 125 millones, de los cuales un 31,5% cursan en el ámbito privado y el resto en el público, siendo más altos los porcentajes de los alumnos de países en desarrollo. Tomando un costo anual mínimo por estudiante de U$S 1000.-, se estima un mercado de no menos de U$S 31.500 millones en el ámbito privado para el año 2020 (Guarga, R. en Miranda, 2003: 184).


los contenidos nacionales sino a la probable oferta de programas mediocres de calidad. A pesar del interés y demanda demostrada por países como Suiza, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Japón, por liberalizar el comer-cio internacional, hasta la fecha tan solo treinta y dos países han contraído algún compromiso concreto en materia de educación post-secundaria y de ellos solo dos son latinoamericanos (Didou Aupetit, 2005; Turnermann Benheim, 2006). La mayor amenaza no está en el ámbito de la negociación multilateral sino en el marco de las negociaciones bilaterales para la confor-mación de áreas de libre comercio entre desarrollados y en desarrollo. Es allí donde la capacidad técnica y política de estos últimos se ve enormemente disminuida por la asimetría entre las partes (Botto y Peixoto, 2007).

Las diferencias y contrastes entre ambos paradigmas y membrecías se hacen más borrosas cuando nos adentramos en propuestas concretas. Si bien la internacionalización es respetuosa de la diversidad nacional, este principio entra en contradicción cuando la Unesco y la OCDE promueven políticas de acreditación de calidad que evalúan y estimulan la homogeneización de programas y de currículas de acuerdo a propuestas e indicadores preesta-blecidos y que generalmente, aunque no siempre, están inspirados en las universidades de países desarrollados (Knights, 1999; Dominguez Mendez, 2003). Lo mismo ocurre con las llamadas agencias facilitadoras de la coop-eración intra o interregional, encargadas de la evaluación y aseguramiento de la calidad, en la que parte de sus servicios especializados de intermedi-ación son prestados con fines de lucro contribuyendo al recrudecimiento del comercio educativo (Didou Aupetit, 2005:14).

3. La ES en los procesos de integración regional

Con la globalización económica de los años noventa se produjo un proceso de proliferación de bloques regionales en todo el mundo y de ac-tualización de los viejos procesos de integración hacia los que la literatura especializada llama “nuevos regionalismos”. Para algunos autores, se trata de una estrategia ofensiva de los países más ricos para asegurar su hegemonía global (neoliberalismo) por canales alternativos a la vía multilateral de la OMC (Gamble y Payne, 1996; entre otros); para otros, en cambio, consti-tuyen una reacción defensiva frente a las presiones de la OMC y del capital transnacional de abrirse al mundo (Breslin y Higott, 2000; entre otros). Una tercera posición considera que el regionalismo no solo puede ampliar


los márgenes de maniobra de los países en medio de la globalización, sino también favorecer a sus participación en él (Breslin et al., 2002).4

La descripción de lo ocurrido con la ES demuestra, como veremos a continuación, que en la mayoría de los casos estamos frente a este tercer escenario. La inclusión de la ES en la agenda de los gobiernos no surgió de la demanda interna, sino que fue una respuesta defensiva a los procesos de transnacionalización promovidas desde la OMC o desde acuerdos bilaterales. Frente a esta amenaza, los países diseñaron e implementaron políticas para posicionarse mejor y de manera más competitiva en el mercado global de los servicios de educación trasfronteriza.

3.1. El caso de la Unión Europea

La ES pasó a formar parte de las competencias europeas en los años ochenta. La primera intervención de la Comunidad Europea fue en 1987 con el programa de movilidad estudiantil Plan de Acción de la Comunidad Europea para la Movilidad de Estudiantes Universitarios, comúnmente conocido como “Programa Erasmus”.5 Su objetivo era construir un sentido de comunidad entre los estudiantes de distintos países europeos a través del intercambio y el aprendizaje de la lengua y cultura del país receptor (Barros de Barros, 2009). La propuesta provino de una red académica de alcance regional –Association des Etats Généraux des Etudiants de l’Europe– y apoyada por los comisionados y gobiernos de los países socialistas de Francia y de España.

Con el tiempo, Erasmus fue ampliando sus alcances y en 1995 fue integrado a un plan educativo más amplio llamado “Sócrates” que, además de la movilidad estudiantil, promovía el intercambio de información y de

4. En este sentido, se puede hablar de una relación simbiótica entre globalización y regionaliza-ción en donde la globalización promueve la integración regional, facilitando la inclusión de los países más débiles en la económica global y a su vez, la regionalización promueve la globalización (Breslin et al., 2002). 5. El Programa Erasmus ofrece a los estudiantes la oportunidad de vivir y cursar sus estudios por un período de entre tres meses y un año en otro país europeo. Estos estudios se computan y se reconocen como parte del plan de estudio en la universidad de origen. Desde su creación hasta hoy, se han movilizado a través de este programa alrededor de dos millones de estudiantes y ciento cuarenta mil integrantes del personal académico. El programa involucra actualmente a un 90% de las instituciones de educación superior de la UE, lo que equivale a 3.150 universidades en 31 países. El presupuesto anual necesario para la implementación de este programa es de €400 millones (Barros de Barros, 2009).


experiencias comparadas entre distintas instituciones universitarias. Uno de sus logros fue la creación del Sistema Europeo de Transferencia y Acumula-ción de Créditos (European Credit Transfer System), herramienta fundamental para el reconocimiento mutuo de los programas y conocimientos adquiridos por los estudiantes del Programa Erasmus en su estadía en el exterior.6

En el año 1998 la EU hace un salto cualitativo en materia de ES, de-jando atrás las políticas de internacionalización a secas para lanzarse a una estrategia de transnacionalización con la que competir con el resto de las potencias mundiales y posicionarse mejor en el mercado de la educación transnacional. Con este propósito, los Ministros de Educación de Alemania, Francia, Gran Bretaña e Italia firman la Declaración de Sorbona, en donde se comprometen a armonizar la arquitectura del sistema europeo de Educación Superior y crear un Espacio Europeo de Educación Superior (EEES).7 Un año más tarde, se sumarían los veintinueve países del bloque y con ello se pone en marcha lo que comúnmente se conoce como Proceso de Bolonia.

Entre los cambios sustantivos que introdujo el proceso de Bolonia se destacan la estandarización del sistema de acreditación de títulos y la adaptación curricular a un modelo convergente. Para la estandarización de créditos, la CE obligó a las universidades a adoptar un sistema de titulaciones fácilmente legible y comparable que, si bien no suponía una convergencia en términos de contenidos y conocimientos, sí lo hacía en términos de títulos, obligando a todas las carreras a emular la estructura curricular al sistema anglosajón basado en tres ciclos (grado, máster y doctorados) y a eliminar todos los títulos intermedios (como la distinción entre diplomaturas y licen-ciaturas). Para la adaptación curricular, la CE promovió entre los docentes

6. Su puesta en marcha se dividió en tres fases. En la primera (1995-1999) se administraron unos doscientos proyectos de cooperación transnacional entre universidades cuyo objetivo era generar redes de contacto entre departamentos a través de la movilidad de sus estudiantes. En la segunda fase (2000-2006) se aumentó el presupuesto a €1.850 millones y la cobertura del programa, totalizando ocho áreas o disciplinas. Se puso más énfasis en el intercambio de personal docente, la creación de un sistema de reconocimiento mutuo de créditos que permitiera tomar cursos similares en países distintos, en el desarrollo de una currícula transnacional y en la conformación de redes temáticas pan-europeas. Actualmente, el plan Sócrates se encuentra en su tercera fase (2007-2013), denominada LLL (Lifelong Learning).7. Este espacio regional buscaba homogeneizar los sistemas nacionales para evitar el éxodo de estudiantes europeos a los Estados Unidos y Japón y competir en mejores condiciones por la llegada de extranjeros. La propuesta era la de crear la “economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo antes del año 2010, capaz de asegurar un crecimiento económico duradero acompañado por una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social” (Declaración de Bolonia, 1991).


el uso de nuevas tecnologías en las metodologías de enseñanza, evitando las tradicionales clases magistrales e incluyendo un sistema de calificación permanente para el aprendizaje en el que la evaluación se hacía de manera continua y donde se privilegiaba la enseñanza práctica. También se avanzó sobre una reforma financiera, que recapitalizaba la universidad, promoviendo la diversificación de fuentes de financiamiento (cuotas para estudiantes, inversiones de empresas privadas) y que fueran éstas, y no los Estados, los responsables de su propia financiación.

A pesar de los cuestionamientos y reacciones en contra que generaron estas iniciativas en asociaciones de estudiantes, docentes y profesionales de países latinos,8 el proceso de Bolonia fue exitoso tanto en países del bloque como en extracomunitarios. Una de las razones de este apoyo se encuentra en la distribución de beneficios y recursos materiales que puso a disposición la CE a través de redes de cooperación, programas de apoyo para la creación de consorcios internacionales entre universidades de la región y con otros bloques. A través de estos programas, la UE buscaría no solo transferir su modelo de ES al mundo en desarrollo sino también armonizar las normativas de otros bloques a las propias, asegurando la inclusión de nuevos países a su propia área educativa y posicionándose mejor en la carrera por la com-petencia global (Bianculli, 2013).9

En cuanto a los resultados, la implementación del proceso de Bolonia no ha sido homogénea en todos los países; en algunos se ha avanzado más que en otros. España, por ejemplo, es un caso en el que el proceso fue tardío pero exitoso. En el año 2007 introdujo reformas en la ley orgánica universitaria obligando a las universidades a compatibilizar el propio sistema de clasificación de la enseñanza superior con el europeo y de aprobar los planes de estudio por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y la Acreditación (Aneca). En el resto de los países mediterráneos –Italia, Francia y Grecia– aun cuando haya sido aprobada la reforma, su implementación sigue inconclusa.

8. Las principales críticas se referían a su espíritu “mercantilista” que obliga a las universidades a ajustarse a las necesidades del mercado laboral; someter la docencia y la investigación a las prioridades temáticas de las empresas que las financiaban y a la lotización de la educación al su-bir las cuotas estudiantiles (especialmente en posgrados). Otros, en cambio, lo acusan de ser un proceso antidemocrático, en donde el sector más consultado fue el privado de alcance regional, a través de la Mesa Redonda de los Industriales Europeos (ERT) en el ámbito de la Comisión Europea (Sanz Fernández, 2006).9. En el caso concreto del Mercosur, la UE intentó que los países miembros adoptaran su sistema de créditos para garantizar luego la movilidad entre sistemas equivalentes (Hermo, 2006).


3.2. El acuerdo de libre comercio de América del Norte (Nafta)

A diferencia de la UE, en el Nafta la educación fue considerada des-de un comienzo como un bien transable y por ende, sujeta al proceso de desregulación normativa del acuerdo constitutivo, a través de los artículos 11 y 12 referidos a las inversiones y los servicios, respectivamente (Arriaga Lemus, 1999; Aboites, 2004).10 Ambas normas buscaban promover la in-versión y la provisión de servicios por parte de los privados en lo que ahora constituía un mercado de producción y consumo ampliado. El interés de las empresas e instituciones educativas estuvo orientado más a los servicios transfronterizos –a través de la provisión de carreras cortas, de carácter técnico y orientado a satisfacer los requerimientos de los conglomerados industriales– que a otro tipo o modalidades de inversión.

Con el tiempo, los gobiernos del bloque fueron incluyendo una serie de iniciativas que buscaron detener la invasión descontrolada de servicios de baja calidad a través de la coordinación de medidas orientadas a la inter-nacionalización de la agenda de ES. Lo interesante de remarcar es que esta agenda de cooperación institucional vino de la mano de actores privados con proyección regional, como la American Council on Education (por la parte de EE.UU.), el Grupo Condumex (por el lado mexicano), la Northern Telecom y la Max Bell Coorporation (por la parte canadiense). Este grupo de empresas promovió, desde antes de la puesta en marcha del Nafta, una serie de reuniones tri-nacionales en la que representantes gubernamentales y de la comunidad académica se sentaron a definir sus objetivos. El espíritu de esta iniciativa quedaría plasmado en su documento original que señalaba que “…la Educación Superior debía ser un instrumento para mejorar la competitividad productiva del bloque adaptando la fuerza de trabajo y la investigación aplicada a las necesidades del mercado global” (Declaración de Wingspread, 1993).11

10. Si bien el gobierno mexicano logró establecer algunas restricciones a las inversiones extranjeras en materia de educación durante las negociaciones con sus pares; una vez sellado el acuerdo, fue el propio gobierno el que introdujo cambios sustantivos en la Constitución de México (art.3) que garantizaba el derecho a la educación; y en la Ley de Inversiones Extranjeras y en la Ley de Educación General, para ajustarse a la lógica pro-mercado (Aboites, 2004).11. La declaración de Wingspread hablaba de cinco objetivos principales: modernizar la Educación Superior eliminando “obstáculos y reduciendo barreras para mejorar la colaboración trilateral en el campo de la Educación Superior” lo que podía ser leído como privatización, promover la inter-nacionalización universitaria a través de programas de movilidad estudiantil; mejorar la calidad académica a partir de la colaboración entre instituciones académicas, las autoridades públicas,


Pese a manifestaciones de protesta,12 la Declaración de Wingspread se logró plasmar en dos programas de movilidad académica trasnacional. La primera fue la Regional Academic Mobility Program (RAMP) y consistía en una prueba piloto de becas para estudiantes financiada exclusivamente por el Fund for the Improvement of Post-Secondary Education (FIPSE) del Departamento de Educación de los Estados Unidos. La cooperación insti-tucional tomaría la forma de consorcios trinacionales compuesto por seis o nueve universidades, distribuidas de manera equitativa entre los tres países del bloque, en la que cada universidad se comprometía a aceptar estudiantes de los otros dos países sin exigir el pago de una matrícula adicional. El primer año se dedicarían a establecer el entendimiento y un acuerdo entre las instituciones del consorcio; y a partir del segundo año comenzarían los intercambios de estudiantes y académicos. De esta manera, el programa no solo buscaba promover el intercambio estudiantil sino también innovación y cambios curriculares en las universidades que formaban parte del consorcio.

Transcurridos los tres años de esta prueba piloto, los gobiernos decidie-ron lanzar una segunda iniciativa, el Programa de Movilidad Norteameri-cana (NAMP por sus siglas en inglés) que actualmente se lo conoce como Program for North American Mobility in Higher Education. En esta segunda fase se ampliaron a nueve las disciplinas que inicialmente habían estado restringidas a las carreras de ingeniería, negocios y estudios ambientales. También los gobiernos de Canadá y México cambiaron su actitud, involu-crando más activamente en su puesta en marcha, ya sea a través de aportes financieros como en una administración conjunta entre el FIPSE, el Human Resources Development Canada (HRDC) y por la Dirección de Desarrollo Universitario de la Secretaría de Educación Pública (SEP) de México. A partir de 2001 las contribuciones de los gobiernos de México y Canadá llegaron hasta superar las de Estados Unidos.

Al igual que en la UE, la permanencia en el tiempo de estas políticas de movilidad obligaron a introducir cambios en el sistema de acreditación

sectores de negocios y otras organizaciones que tengan interés en la educación superior; aumentar la eficiencia de las instituciones; favorecer el uso de las tecnologías de difusión, tales como el apren-dizaje a distancia, la comunicación por video interactivo, como apoyo a las iniciativas anteriores.12. Las protestas y movilizaciones en contra fueron organizadas por sindicatos docentes de los tres países del bloque que formaron una Coalición de Sindicatos para la Defensa de la Educación Pública que consideraba a la educación como un derecho social fundamental garantizado y con-trolado por los Estados nacionales (Leahy, 2007).


de las carreras. Sin embargo, en este caso, el Nafta no buscó intervenir en la organización y estructura de los sistemas nacionales sino crear instituciones de acreditación y evaluación de títulos allí donde no existían, como era el caso de México. En el resto de los países del bloque, la acreditación era obligatoria y preexistió al Nafta. En ambos países la acreditación de títulos y grados requiere la presentación de exámenes para obtener la licencia para el ejercicio profesional una vez que ya se obtuvo el título. Este proceso de evaluación y acreditación lo hacen las asociaciones y colegios de profesio-nales a través de sus colegios de acreditación o certificación.

Para concluir, si bien no hay una cuantificación de los resultados de este proceso en términos numéricos –sobre todo en lo que refiere a en-señanza a distancia–. La literatura habla de profundos cambios de índole cualitativo en la universidad mexicana que incorporó en su sistema ele-mentos propios del modelo norteamericano. En primer lugar, la participa-ción del sector educativo privado nacional y extranjero en una conducción tripartita que reemplazó el principio de “autonomía universitaria”.13 En segundo lugar, la inclusión de un sistema de evaluación y acreditación de carreras de grado y de postgrado. Sin embargo, en el caso mexicano, el sistema no estaría administrado por la sociedad civil, como ocurre en el resto del bloque, sino por el propio Estado, quien da fe pública de la calidad y confiabilidad de un profesional o posgraduado de una manera laxa (Didou Aupetti, 2002).

3.3. El caso de la ASEAN

La propuesta de crear un espacio regional de ES proviene en las univer-sidades públicas de los países más influyentes y poderosos de la región y de organizaciones internacionales, que buscan incluir a un número mayor de redes, intercambiando conocimientos, experiencias y capacidades. Reconoce como antecedente el liderazgo regional de la Unesco en los años sesenta y setenta cuando crea la agencia intergubernamental SEAMEO (Southeast

13. Esta forma de coordinación tripartita (empresarial-gubernamental-universitaria) serpentea en todos los niveles de la educación superior, desde instituciones concretas (consejo directivo de las universidades tecnológicas, hasta el ámbito nacional en la Coordinación Nacional para la Planeamiento de la Educación Superior, Conples) pasando por el impulso a la vinculación entre universidades y empresas nacionales y extranjeras, los convenios de formación de personal para las empresas, el uso de laboratorios y personal universitarios en proyectos para la industria y el surgimiento de instituciones universitarias (fundaciones universitarias) (Aboites, 2004: 60).


Asian Ministers of Education Organization), luego la reconfigura en la red Re-gional Institute of Higher Education and Development (RIHED), que finalmente se unen en 1985 bajo el nombre de SEAMEO-RIHED, para promover la coordinación y cooperación intergubernamental en temas vinculados con la política, planeamiento y administración de la educación superior.

Los primeros pasos que da la SEAMEO-RIHED en favor de la creación de un espacio regional se orientan hacia una política regional de acredita-ción de la calidad. En un principio, la evaluación y la acreditación fueron vistas como un requisito interno de las propias universidades para mejorar sus prácticas, mas con el tiempo y a consecuencia de la implementación de los programas de movilidad estudiantil, la evaluación se convirtió en un requisito externo para atraer nuevos estudiantes de la región y del exterior.

En el año 2000, la Red Universitaria de la ASEAN (AUN, en sus siglas en inglés) organizó la Quality Assurance Alliance (AUN-QA), forma-da por un grupo de Oficiales de Calidad (Chief Quality Officers) elegidos por las propias universidades, para desarrollar, a manera de punto focal, talleres de discusión y de difusión de buenas prácticas que promovieran la armonización de los estándares educativos en la región (APEID/Unesco, 2006). La principal diferencia entre la AUN-QA y el sistema impulsado por el SEAMEO-RIHED, radica en que el primero apunta a promover estos criterios a nivel de las instituciones de educación superior, mientras que el segundo lo hace a nivel de las agencias nacionales de evaluación de calidad (Aphijanyatham, 2010).

Fue entonces cuando las universidades primero, y los gobiernos después, crearon redes encargadas de difundir y compartir las buenas prácticas regio-nales y promover un proceso de armonización voluntaria de los estándares de calificación a nivel regional. En el 2008 la SEAMEO-RIHED (en cola-boración con Malaysian Qualifications Agency) creó una red de evaluación de calidad de la ASEAN que se llamó AQAN (Asean Quality Assurance Network). La primera de estas redes universitarias se encargaría de evaluar a las universidades, de administrar distintos programas de cooperación (intercambios, becas e investigación) y de gestionar la información. La se-cretaría de esa red se ubicó en la Universidad Chulalongkorn de Tailandia. La segunda red regional se encargaría del manejo de la Universidad Virtual de la ASEAN y de poner en marcha el primer programa de estudios de la ASEAN. En este caso, el papel protagónico lo tuvo la Universidad de Manila.

En cuanto a la movilidad estudiantil, los avances fueron aún menores. Lanzado en 2008 como prueba piloto, estuvo en un principio limitado a


tan solo tres países: Malasia, Indonesia, y Tailandia (M-I-T).14 Este pro-grama estuvo dirigido por las agencias nacionales de educación superior de cada uno de los tres países y por el SEAMEO-RIHED, y se restringió a solo cinco disciplinas a nivel de grado consideradas de interés regional: Agricultura, Idiomas y Cultura, Hospitalidad y Turismo, Negocios Inter-nacionales y Ciencias y Tecnologías de los Alimentos. En este sentido, siguiendo a Aphijanyatham (2010), el M-I-T debe ser entendido como una de las primeras iniciativas que apunta a establecer una infraestructura que ayude a desarrollar una fuerza de trabajo con experiencia intercultural y que responda a las necesidades individuales de los países de la región. Sin embargo, muchas son las asignaturas pendientes, como la extensión hacia el resto de los países y la construcción de un sistema de transferen-cia de créditos propio, ya que el usado hasta el momento –el University Mobility in Asia and the Pacific Credit Transfer System (UCTS)– se copió del europeo. En esta dirección, el SEAMEO-RIHED lanzó en 2010 un nuevo proyecto piloto que involucra la movilidad estudiantil en todo el Sudeste Asiático.

Por último, el SEAMEO-RIHED ha venido trabajando con el objetivo de crear una Área de Educación Superior del Sudeste Asiático (Southeast Asian Higher Education Area; SEA-HEA), semejante al europeo y que invo-lucraría unas diez mil instituciones de Educación Superior y unos cuarenta y un millones de estudiantes. Sin embargo, a diferencia del proceso de Bo-lonia, en este caso se buscó armonizar los estándares nacionales en lugar de imponer un estándar “superior”. Mientras el concepto de estandarización apela a la suscripción a un único esquema, la idea de armonización se apoya en la búsqueda de la comparación entre los distintos sistemas nacionales, preservando la identidad y la diversidad cultural de cada país (como se refleja en cada sistema educativo).

En cuanto a sus resultados a la fecha se reducen al intercambio de información y de buenas prácticas entre universidades en materia de planes y sistemas de evaluación. Los avances en las otras dos dimensiones son reducidos a consecuencia de la ausencia de recursos e incentivos materiales y de actores privados, como ocurre en la UE y el Nafta respectivamente.

14. Dicha iniciativa comenzó como parte del Marco para la Integración Regional en Educación Superior del Sudeste Asiático (Framework for Regional Integration in Higher Education in Southeast Asia) auspiciado por el Consejo del SEAMEO en la 43ra Conferencia del Consejo, realizada en 2008 en Kuala Lumpur.


En cuanto a los beneficiaros de estas reformas, sobresalen los procesos de transferencia de información y de experiencia de las universidades de los países más desarrollados hacia los menos desarrollados. Sin embargo, no hay que olvidar que se trata de un proceso voluntario y atado a las capacidades e intereses de las universidades y Estados nacionales para sumarse a estas redes.

4. El Mercosur y sus impactos en la reforma educativa

Al igual que el resto de los bloques regionales, el Mercosur emprendió políticas vinculadas con la acreditación, la movilidad y la cooperación institucional. Sin embargo, como veremos en esta sección del capítulo, en vez de contribuir a crear un espacio regional, los alcances hasta el momento ayudaron a fortalecer las capacidades e intereses nacionales. A continuación analizamos: ¿cuándo aparece en la agenda de los gobiernos?, ¿cómo se proponen alcanzarlo? y ¿qué resultados se obtuvieron hasta el momento?

4.1. La Agenda

En este continente la reforma de la ES antecede a los nuevos regio-nalismos. Se inicia a principios de los noventa de manera unilateral como parte de las negociaciones de los gobiernos nacionales con el Banco Mundial (BM) para las reformas de ajuste estructural.

La propuesta del BM pone fin al modelo de “autonomía universitaria” que había estado vigente desde los años veinte y que estaba basado en tres principios: educación pública, gratuidad en el acceso, estructura de gestión corporativa y financiamiento estatal. Este sistema había sido funcional a la creación de la sociedad de masas, pero en los años sesenta comenzó a dar señales de agotamiento, fruto del crecimiento de la población y la restricción de presupuesto e inversión pública. Los gobiernos que sucedieron, en su mayoría autoritarios, ensayaron distintas soluciones como la apertura a la oferta privada en Brasil o política de cupos en Argentina, que sin resolver el problema de fondo terminaron por complicar el panorama y sus soluciones (Mollis, 2003; Gentili y Levy, 2005).

Recién en los años noventa, y más precisamente en 1993, se avanza en una reforma estructural del sistema apuntando a resolver el problema


de baja calidad que era, según el BM común a toda la región y el subdesa-rrollo.15 En sintonía con su ideología neoliberal, la receta del BM apuntó en tres direcciones: abrir la oferta a los proveedores privados y diversificar las fuentes de las instituciones públicas; descentralizar la gestión dándole más autonomía y poder a las instituciones subnacionales para administrar sus propios presupuestos, contratar y despedir el personal; y por último, controlar la calidad de la educación a través de agencias para la evaluación y acreditación de la oferta a nivel de grado y posgrado que serían autónomas del gobierno de turno, aunque financiadas por el Estado (López Segrera, 2005; Rodríguez Gómez, 2005; Fanelli, 2010; Suasnabar y Rovelli, 2011).

Los avances de estas políticas fueron dispares: la que más se desarrolló fue la de abrir la oferta educativa a proveedores privados de alcance nacional; mientras que en el resto de las políticas los resultados variaron de país en país. Estas diferencias en las modalidades y timing de las reformas demuestran que a pesar de la existencia de condicionalidades atadas a los préstamos del BM, los gobiernos nacionales mantuvieron espacios de autonomía y decisión para introducirles cambios (Chiroleu, 1999; Chiroleu et al., 2001; Solanas, 2009; Ballerini, 2013).

Si bien estas reformas unilaterales introdujeron importantes cambios a nivel de los actores domésticos, no lograron modificar el patrón de cooperación internacional que venía caracterizando a la ES en América Latina desde los años sesenta y setenta, salvo por el aumento del flujo y la diversificación de destinos.16 Pero se mantuvo básicamente como una cooperación solidaria de carácter bilateral financiada por Estados Unidos, Alemania, Gran Bretaña, España y Francia para la movilidad de estudiantes, intercambio de profesores y adquisición de equipos (Garcia Guadilla, 2003; Didout Aupetit, 2005).

El giro hacia la transnacionalización debió esperar a otro actor exó-geno –la OMC– y al avance de las negociaciones del Acuerdo General de Servicios (GATTs en su sigla en inglés) que tuvo lugar en Cancún, en 2003.

15. El descenso de la calidad académica no es solo el resultado de la expansión de la matrícula y una inadecuada provisión de recursos financieros, sino que estaba agravada por la ineficiencia en la utilización de los recursos existentes y la inequidad que supone la gratuidad de los estudios universitarios por una mayoría de estudiantes provenientes de familias acomodadas, lo cual tiene un efecto negativo en la distribución de los ingresos (Banco Mundial, 1994).16. Por lo general, la oferta se circunscribió a disciplinas sin riesgo social, a carreras donde la oferta nacional era escasa (salud, ingeniería, tecnología y agronomía) y/o a cursos de MBA donde la oferta era mixta a través de convenios con cotitulación.


En términos de contenido, la propuesta del GATTs era ideológicamente compatible y complementaria a la que el BM había iniciado con anterioridad. En sintonía con el Consenso de Washington, el BM buscaría desregular la normativa nacional abriendo la competencia a los proveedores nacionales, para luego ampliar la apertura a la oferta transnacional y centralizar la regulación a través de normativas multilaterales.

En un primer momento, el rechazo de gobiernos sudamericanos al GATTs fue contundente y en muchos casos contó con el apoyo de redes de universidades públicas y privadas que se unieron para evitar el acceso de proveedores externos y defender la educación “como un bien social y de responsabilidad pública, cuya internacionalización y cooperación internacional debe basarse en valores académicos y culturales” (Miranda, 2006: 185).17 Sin embargo, los preceptos del GATTs avanzaron a través de los acuerdos bilaterales de libre comercio que países –como Chile (2003), Colombia (2004), Costa Rica (2004) y Perú (2004)– firmaron con países/regiones desarrolladas.

Los países del Mercosur no fueron una excepción. La propuesta que más avanzó fue la de la UE en 1994 de alcanzar un acuerdo de libre comercio entre ambas regiones. El interés del Mercosur por obtener el acceso de sus productos agrícolas y la cooperación financiera y técnica de la UE, llevó a los países a firmar un compromiso para la liberalización del comercio de servi-cios intrazona en un plazo no mayor a diez años (Protocolo de Montevideo, 2007). Sin embargo, los gobiernos no avanzaron en su implementación, a medida que su motivación (la negociación con la UE) fue perdiendo vigor (Botto y Peixoto, 2007).

El avance del comercio transnacional fue paulatino. En un primer momento, la oferta de servicios provino del sector privado externo y adoptó la forma de iniciativas individuales o de red (consorcios ente universidades o con empresas) que ofrecían posgrados, licenciaturas en carreras cortas vinculadas con la formación profesional. Con posterioridad, los gobiernos empezaron a promover la inversión externa privada y la venta de servicios educativos hacia otros países de la región, aprovechando la cercanía. Las modalidades variaron desde la instalación de oficinas de enlace en otros

17. Expresiones de este acompañamiento son la Carta de Porto Alegre, acordada en el marco de la III Reunión de Rectores de las Universidades Iberoamericanas, en abril del 2002; la Declaración de Bogotá del CXI Consejo nacional de rectores de la Asociación Colombiana de Universidades (Ascun) de 2004; el Grupo Montevideo de universidades del Mercosur.


países –como hizo la Universidad de Chile en Washington, o la Universidad Andina Simón Bolívar en Bogotá–; la convocatoria de capitales a sus propios países con proyectos de coinversión –como la Universidad de las Américas en Uruguay–. Los gobiernos por su parte, buscan promocionar de manera sistemática a sus instituciones académicas, creando comités de servicios educativas en las propias embajadas de Chile desde 2002 (González, 2003).

Los resultados de este fenómeno de transnacionalización son inciertos porque es muy difícil obtener datos precisos sobre los flujos de este tipo de comercio. Los estudiosos tienden a considerar que su impacto ha sido fuerte pero circunscripto. Sin embargo, existen factores estructurales en la región que la vuelven vulnerable y contribuyen a potenciar una invasión de oferta de origen incierto y de baja calidad. En primer lugar, la gran diversidad normativa y regulatoria que existía entre países limítrofes sobre condicio-nes y requisitos de funcionamiento de instituciones educativas extranjeras (Zarur, 2004).18 En segundo lugar, las fuertes asimetrías que separan a los países en materia de información y de control de la propia oferta académica. Esta situación se agravaba por la ausencia en muchos países de agencia de acreditación de calidad de carreras de grado y de posgrado y por una puesta en marcha inconclusa o disfuncional en otros (Chirolau, 1999; Hermo, 2006; Perrota, 2011).19

4.2. La propuesta

La preocupación por esta situación de vulnerabilidad estuvo instalada en el Mercosur desde el inicio del proceso. Aun antes de tener un espacio

18. En este sentido encontramos gran diversidad de normativas en la región: hay países que prohíben la apertura (República Dominicana, por ejemplo), otros donde no está legislado (Chile, Perú, América Central), otros en donde está sometido al mismo régimen que las privadas (Bolivia); otros donde los proveedores foráneos están sujetos a un régimen especial (Argentina, decreto 276/99) o países como Colombia, que están obligadas a asociarse a instituciones nacionales de educación superior o funcionar sin ánimo de lucro (Zarur, 2004).19. Si bien este objetivo formaba parte de las reformas propiciadas por el BM, solo se logaron instalar en algunos países como Argentina, Brasil, México, Chile, Colombia, Costa Rica y Cuba De todos ellos, Brasil era el único que tenía alguna experiencia previa en materia de evaluación, Cordinacão para o Aprofundamento da Educacão Superior (CAPES) creada en los sesenta/setenta para carreras de posgrado. La reforma del BM vino a ampliar sus alcances a las carreras de grado a la vez que un sistema de acreditación (oficial) conformado por dos instituciones: la Secretaria de ES del Ministerio de Educación –SESU– y el Instituto Nacional de Investigaciones Educativas (INEP); además de una evaluación externa y un examen nacional de calidad llamado Provão (Hermo, 2006).


institucional donde reunirse, los ministros de educación de los cuatro países miembros (sumandos los de Chile y Bolivia) coincidieron sobre la necesidad de priorizar la agenda de ES. Si bien se hablaba de promover la coopera-ción solidaria (internacionalización) a través de la movilidad estudiantil y la cooperación interinstitucional, también se incluyeron otras iniciativas como la de la acreditación regional en vistas a formar un espacio regional de Educación Superior.20

Los programas de acreditación fueron dos y se aplicaron de manera progresiva. El primero llamado MEXA (Mecanismo Experimental de Acre-ditación) incluyó a las carreras de Medicina, Ingeniería y Agronomía entre los años 2002-2006. El segundo ARCU-SUR (Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el reconocimiento de las respectivas titulaciones en el Mercosur y sus Estados Asociados) se inició en el 2007 con vistas a concluirse en el 2012. Inicialmente el ARCU-SUR incluyó a las carreras de Veterinaria, Enfermería, Odontología y Arquitectura, pero se diseñó con la idea de convertirse en un mecanismo permanente, vinculante y aplicable a todos los niveles de Educación Superior (grado, posgrado y tecnicaturas).

A diferencia de la UE, la acreditación en el Mercosur buscó respetar las autonomías nacionales, armonizando los estándares de calidad nacional a uno regional –sello Mercosur– creado por expertos regionales en base al perfil curricular, la calidad de los docentes y el número de egresados, entre otras consideraciones. No se trataba de ajustar la normativa a un modelo específico, sino de un proceso de intercambio y de diálogo a través de reuniones entre académicos, técnicos y funcionarios a nivel nacional y regional para promover redes de confianza y de reconocimiento mutuo entre las distintas instituciones de la región. El costo sería afrontado por cada institución académica, ya que se esperaba que fueran las universidades las que tuvieran interés en adquirir el “sello Mercosur” para poder competir en mejores condicionales en el mercado regional y atraer más estudiantes y recursos financieros y de cooperación técnica (Botto, 2013).21

20. En la segunda RME se acordó “incrementar el intercambio académico-técnico-científico en el nivel de enseñanza superior, posibilitando una mayor movilidad de docentes, alumnos, investiga-dores y técnicos. (…) para ello se promoverá la creación y perfeccionamiento de los mecanismos de equiparación y reconocimiento de estudios, títulos y diplomas, entre los países integrantes del Mercosur” (Art. 2°, RME, Acta 02/92).21. En algunos casos funcionó así y la propuesta fue aceptada por las universidades, inclusive por aquellas que, como la carrera de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, se habían opuesto al proceso de acreditación a escala nacional por temor a quedar excluidos de los beneficios (mecanismos de competencia regional).


En materia de movilidad académica también se diseñaron dos propues-tas consecutivas e íntimamente vinculadas con la política de acreditación. La primera se llamó Marca (Programa de Movilidad Académica Regional de Cursos Acreditados) y la segunda Programa Movilidad Mercosur (PMM). El objetivo de ambas iniciativas era generar redes de cooperación interinstitu-cional que contribuyeran a mejorar la calidad de la enseñanza, promovieran la investigación conjunta, ayudaran a adecuar la gestión y la infraestructura institucional a los requerimientos de los estudiantes extranjeros, y por último, promovieran el conocimiento recíproco de lenguas y culturas. Los alcances de esta política estuvieron recortados al universo de carreras acreditadas por MEXA y ARCU-SUR.22

El tercer eje –cooperación interinstitucional– fue el que menos avanzó por falta de financiamiento. Esta constatación llevó a los gobiernos en 2004 a crear un Fondo Educativo del Mercosur (FEM) formado principalmente con los aportes de los Estados partes siguiendo una lógica distributiva, en la que los países más pequeños son los que más reciben y los que menos aportan.

4.3. Los resultados

La acreditación regional fue la política que más avanzó en términos de duración y cobertura, proyectando sus alcances a la Unasur en la ac-tualidad. Distintas razones explican este éxito. Por una parte, no requería como en el resto de las iniciativas de grandes financiamientos ya que se trataba más bien de un proceso de armonización normativa donde la principal inversión corría por cuenta de los beneficiados de procesos y/o en desmedro de los Estados nacionales. Por la otra, esta iniciativa gozó desde un principio de un activo liderazgo político de parte del gobierno argentino, que a través de su exitosa experiencia nacional de acreditación, busca proyectarse como nuevo líder regional en la cooperación Sur-Sur. También fue clave el liderazgo que asumieron los funcionarios técnicos de las agencias de acreditación nacional en su capacidad para conformar redes de políticas que neutralizaron en muchos casos las resistencias

22. A manera de ejemplo, el PMM fue elaborado a partir de un diagnóstico realizado por funciona-rios regionales (de la CRC-ES) y expertos de la Unión Europea, que entre los meses de septiembre y octubre de 2005 visitaron las IES de los cuatro países miembros. En la actualidad (presupuesto 2012), el 75% corre por cuenta de UE y el resto por los intereses que deja el FEM (entrevista a fun-cionaria del organismo de cooperación internacional del Ministerio de Educación de la Argentina).


provenientes de funcionarios y lobbies nacionales, que veían al proceso desde su interés nacionalista.

No obstante ello, los avances de esta reforma no fueron lineales ni incrementales. En su puesta en marcha fue perdiendo impulso en favor de iniciativas bilaterales y algunos de sus aspectos originales clave fueron eliminados como el cumplimiento de los plazos de ARCU-SUR; la reduc-ción de su cobertura a carreras de grado (eliminando las de posgrado) y la quita del reconcomiendo de títulos profesionales (limitándolos tan solo a los académicos). Todas estas quitas demuestran el progresivo desinterés de los gobiernos, sobre todo de Brasil, por articular la capacitación académica al mercado laboral y en gran medida reflejó el peso que los lobbies internos –cámaras profesionales e instituciones– fueron adquiriendo a medida que las promesas políticas se fueron implementando.

Los resultados de este proceso de acreditación regional no fueron significativos en términos numéricos.23 También dejaron en evidencia las grandes asimetrías que separaban a los países del bloque ya que la mayoría de las carreras acreditadas pertenecían a las universidades públicas de renombre de Argentina y de Brasil que, en definitiva eran los únicos que podían financiar este proceso tan costoso. Para la mayoría de los protago-nistas y estudiosos del tema en cambio, la principal contribución de esta política regional a la internacionalización de la ES, es de tipo cualitativo y se manifiesta en su capacidad de acopiar la información, en la cons-trucción de reconocimiento mutuo entre sistemas que se desconfiaban hasta entonces y los avances en la definición de parámetros de calidad en algunas carreras.24 Pero sobre todo, este proceso contribuyó a fortalecer las capacidades técnicas e institucionales nacionales de aquellos países que no habían logrado avanzar en este aspecto de las reformas unilaterales promovidas por el BM. En este sentido, la integración regional a través de la experiencia montada por las agencias nacionales de Argentina (CO-NEAU); Chile (CNAP) y Brasil (CONAES) ayudó a crear organismos

23. Hacia fines de 2012, los números del MEXA+ MARCA – ARCU-SUR, señalaban un total de 267 carreras acreditadas y un total de 800 alumnos becados para hacer estudios en el exterior. De estas 267 carreras acreditadas al 2012, 167 eran argentinas, 18 uruguayas y 7 del Paraguay. 24. Entre los acuerdos firmados está el Protocolo de Integración Educativa sobre Reconocimiento de Títulos Universitarios para la Prosecución de Estudios de Posgrado en las Universidades de los países del Mercosur, que posibilitaría también el reconocimiento posterior de títulos de posgrado obtenido; y el Protocolo de Integración Educativa para la Formación de Recursos Humanos a nivel de posgrado en los países del Mercosur (Acta 02/95 RME).


de evaluación y acreditación en países que –como Uruguay, Paraguay, Bolivia– no existían o no estaban en funcionamiento.25 Este patrón de cooperación Sur-Sur se mantiene en la actualidad, bajo una dinámica bilateral liderada por la Argentina y se ha ido ampliando a los países de la Unasur, como Ecuador y Venezuela.

A diferencia de la acreditación, los programas de movilidad estu-diantil y de cooperación interinstitucional tuvieron pocos resultados. En primer lugar, porque dependieron de fondos externos, principalmente de la UE cuya continuidad en el tiempo estuvo atada a la buena salud de la negociación birregional. En segundo lugar, porque carecieron de interés y liderazgo regional. Aun cuando existió decisión para crear un Fondo de Educación para el Mercosur (FEM) su puesta en marcha se vio obstruida por su principal aportante: Brasil, que en un primer momento postergó el desembolso y con posterioridad el consenso en torno a las prioridades para su uso. Con el reposicionamiento de Brasil como líder global, la estrategia se ha orientado en los últimos años a invertir en programas bilaterales de cooperación solidaria, financiando la movilidad de estudiantes y profesio-nales de la región y de la Unasur en aquellas disciplinas y áreas donde la oferta nacional es escasa o incompleta.

Por último, la iniciativa que mejor ilustra el dilema que actualmente atraviesa la integración regional en América Latina es la de crear un Espacio Regional de Educación Superior (ERES). La propuesta aparece en la agenda regional, de manera tardía, año 2007, cuando ya se conocían experiencias de otros bloques en donde este espacio se instalaba como corolario de un proceso de acreditación y movilidad con vistas a competir por alumnos e inversiones a nivel global. En el Mercosur, el ERES se visualizó como un espacio de cooperación tradicional. Entre las propuestas que se hicieron estaba la de Brasil de crear una Universidad de Integración Latinoamericana (Unila), que por falta de apoyo regional terminó siendo implementada de manera unilateral a través de recursos nacionales.

25. En el caso de Paraguay se crea una Agencia de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEU); en Uruguay si bien no se crea una agencia nacional de acreditación se organizaron comisiones ad hoc y se entrenaron a los funcionarios para que pudieran participar del proceso de acreditación regional. Bolivia, sin lugar a dudas es un caso especial, ya que en el año 1995 crea por ley un sistema nacional de acreditación y medición de calidad educativa (CONAMED) que nunca se había logrado poner en marcha por la oposición de las universidades a esto que consideraban una intromisión.


5. Conclusiones

Retomemos entonces la pregunta que dio origen a este capítulo: ¿qué rol jugó y juega el Mercosur en la difusión de las ideas de internacionalización/transnacionalización de la ES en América Latina?

La integración regional surgida o actualizada en los años noventa en esta parte del mundo tuvo, al igual que en el resto de los bloques, el objetivo de hacer frente a través de soluciones colectivas a los desafíos y oportunidades que planteaba la globalización económica. Solo que en este contexto regional los desafíos eran más complejos, ya que a los problema globales se le sumaban la crisis y el agotamiento de los propios sistemas educativos. A esto se suma la fuerte influencia de actores externos con propuestas y soluciones no siempre compatibles sino diferentes y hasta contradictorias.

En este sentido, una de las primeras conclusiones a las que arriba este capítulo es demostrar que en los procesos de reforma de la ES en América Latina no se ha reducido, como parecen sugerir la mayoría de los estudios sobre el tema, a un proceso de reforma unilateral, condicionado por los préstamos del BM, sino también un proceso de apertura transnacional, liderado por actores globales y regionales, como la OMC, la Unesco, la UE y la negociación del ALCA. Si bien en apariencia parecía existir una clara división de trabajo entre estos organismos en relación al contenido, alcan-ces y mecanismos de difusión de sus propuestas de reforma de la ES para el subdesarrollo, en la práctica, el análisis sugiere una continuidad entre la propuesta de desregulación y privatización del BM y el paso subsiguiente de abrir esta oferta a proveedores externos y regular el comercio a través de regulaciones globales como propone la OMC y la UE.

La segunda conclusión que sugiere el capítulo es que los procesos de integración regional tomaron posición en el debate global, proponiendo una visión alternativa a las dos visiones contrapuestas entre la idea de la Unesco de profundizar la cooperación solidaria manteniendo el control y responsabilidad de la ES en manos de los Estados nacionales, y la de la OMC que proponía desregularla y dejarla liberada a la oferta y demanda de servicios a nivel transnacional. La respuesta de los nuevos regionalismos a esta dicotomía fue la de crear un espacio regional de la ES en el que se crea-ran estrategias regionales de cooperación solidaria (internacionalización) entre los Estados miembros para mejorar la calidad de la oferta y competir globalmente y atraer la demanda interna y externa (transnacionalización).


En el contexto latinoamericano, el Mercosur fue el proceso de in-tegración Sur-Sur que más avanzó en la materia. Al igual que en otras regiones, esta política se orientó hacia tres tipos de programas: la acre-ditación regional de títulos, la movilidad transnacional de estudiantes y profesores, y la cooperación interinstitucional para la transferencia de recursos. La comparación de los distintos bloques sugiere que si bien se trataba de las mismas políticas, las modalidades y el tipo de bien regional alcanzado varió en cada uno de ellos. En el caso latinoamericano, se priorizó sobre una política de acreditación de títulos que no interviniera sobre las regulaciones nacionales, sino que estableciera un parámetro de comparabilidad de la calidad entre las instituciones que otorgaran un mismo título. Las políticas de movilidad y cooperación, en cambio, no lograron mayores avances por falta de recursos compartidos y estuvieron atadas a las ayudas y financiamientos externas.

En el proceso de implementación, la política de acreditación en el Mercosur fue perdiendo impulso inicial, reduciendo el liderazgo regional a uno bilateral, desarticulando la formación académica con la profesional en favor del reconocimiento de títulos de grado y restringiendo su cobertura universal a un grupo de carreras universitarias. Este capítulo señala que algunas de estas restricciones fueron el resultado de decisiones originales vinculadas a la decisión de los gobiernos de no inmiscuirse en las autono-mías nacionales, evitando la intervención sobre las currículas y formas de evaluación nacional; dejando la decisión a un acto de voluntarismo de las propias instituciones; y reduciendo la responsabilidad de los Estados más ricos de crear instituciones regionales de financiamiento.

Otras razones, en cambio, son resultados de factores contextuales, como la existencia de profundas asimetrías en materia de infraestructura educativa, de capacidad de gestión, de control de calidad y de estructura económica en la región. Lejos de achicarse con el tiempo, el capítulo sugiere que estas diferencias se fueron ampliando y con los cambios en el contexto regional global. El primero fue la proliferación de acuerdos de libre comercio entre los países latinoamericanos y los países desarrollados, que amplió la oferta e innovación de servicios transnacionales en la región, ahora motorizados por ofertas público-privadas. El segundo cambio regional global se materia-lizó en la emergencia de los países emergentes y en la proyección de Brasil como líder global, lo que redundó en la quita definitiva de su apoyo a las iniciativas regionales para desplazarla hacia la cooperación bilateral dirigida a Sudáfrica y América Central.


La cuarta y última conclusión se refiere a los resultados obtenidos hasta la fecha. De la comparación de otros casos con el Mercosur, el análisis sugiere que la principal contribución ha sido la de contener las propuestas de la OMC y de las negociones de ALCA y UE de transnacionalizar el comercio de servicios educativos y la de crear un espacio de cooperación solidaria desde donde fortalecer la confianza y el reconocimiento mutuo entre países e instituciones transfronterizas.

Sin embargo, a diferencia de los otros bloques, no ha sido hasta ahora capaz de avanzar hacia la creación de un espacio regional de ES para posi-cionarse como jugador global y atraer la demanda del exterior. Sus avances en este sentido se han reducido a fortalecer las capacidades nacionales. En el caso de Brasil, el Mercosur le ha permitido conocer e identificar los recursos disponibles para atraerlos y suplir los déficits que su país tiene en materia de profesionales e investigadores, convirtiéndose paulatinamente en uno de los nuevos destinos de la fuga de cerebros en la región. En el caso de la Argentina, la experiencia nacional y regional adquirida en el proceso de acreditación le ha permitido posicionarse en el escenario regional como líder en la cooperación Sur-Sur con países de la Unasur. En el caso de las economías más pequeñas, el Mercosur ha contribuido a la instalación de agencias de acreditación nacional que eran disfuncionales o inexistentes, transfiriendo la experiencia de los países más desarrollados a los menos desarrollados, replicado el modelo de cooperación Norte-Sur

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139

CA

PÍTU

LO V

Los sindicatos y la acción colectiva transnacional. Los efectos no esperados de la política laboral1

El objetivo de este capítulo es analizar las experiencias de lucha de las

organizaciones sociales contra los procesos de liberalización comercial que tuvieron lugar en el continente americano desde comienzos de los años noventa. Intentamos demostrar que se trató de un proceso de construcción de alianzas transnacionales en el que cada experiencia fue innovando a la precedente. Sin embargo, este proceso de aprendizaje no fue lineal, sino que tuvo marchas y contramarchas y sus avances dependieron, en gran medida, de la capacidad desplegada por los miembros de estas redes para identificar al capital global como su adversario en el conflicto.

En su recorrido, el capítulo caracteriza este proceso de construcción y reconstrucción de redes transnacionales de la sociedad civil en el marco de las negociaciones gubernamentales que se inician con la creación del Mercosur (1991) y que se extienden hasta nuestros días con la Unasur. Para la mayoría de las organizaciones latinoamericanas, y en especial para el sindicalismo, el Mercosur fue la plataforma para su lanzamiento transna-cional. Este aprendizaje se fue ampliando con la experiencia del Nafta en donde las organizaciones sindicales empiezan a coordinar sus acciones con otros sectores de la sociedad civil, hasta llegar al ALCA, donde el movi-miento encontró su mejor performance e impacto, gracias a la combinación estratégica de algunos gobiernos de América Latina, contrarios al proyecto hegemónico de Estados Unidos.

1. Este trabajo está basado en Botto, M.: “Los movimientos antiglobalización en América Latina. ¿Después del ALCA, qué?”, en Revista CIDOB d’afers internacionals, N° 105, 2014.

Capítulo V. Los sindicatos y la acción colectiva transnacional140

Si bien esta combinación de “antiliberalismo” y “antiamericanismo” logró desbarrancar al ALCA, también ha sido el principio de una crisis de identidad interna de estos movimientos antiglobalización, en el que muchas de las organizaciones de la sociedad civil que conformaron esta coalición se debaten hoy su apoyo a los procesos de integración subregional liderados por Brasil, como principal potencia económica y política en la región.

El capítulo está dividido en cinco partes. En la primera se caracteriza a la teoría de los movimientos sociales, vis a vis otras teorías disponibles, como principal marco conceptual para la acción colectiva transnacional. En las partes sucesivas se inicia el recorrido por los principales procesos de negociación comercial y política que tuvieron lugar en América Latina desde principios de los años noventa hasta nuestros días. En cada una de ellos se identifican los principales conflictos sociales y los actores que los sacan a la luz, como así también las distintas formas que adopta la acción colectiva transnacional y sus potenciales aportes a la construcción de una propuesta alternativa al modelo de globalización presente.

1. La teoría de la acción colectiva como caja de herramientas

Hay muchas maneras de analizar la acción colectiva y su vínculo con los sistemas políticos, en este caso de alcance regional. Entre los marcos conceptuales disponibles encontramos la teoría de la movilización de re-cursos, la de la elección racional y la de estructura de oportunidades. La primera reduce el análisis a cómo los grupos se apoderan de los recursos, los controlan y los canalizan para lograr sus objetivos. La segunda propone analizar la acción colectiva como el resultado del cálculo costo/beneficio que los partícipes (por acción u omisión) hacen de ella. Por último, la teoría de estructura de oportunidades. propone una mirada al entorno, entendiendo que las posibilidades de éxito/fracaso de un movimiento están vinculadas con las oportunidades del entorno político.

En este capítulo recurrimos a las herramientas que nos brinda una cuarta opción: la “teoría del actor” o también llamada “de los movimientos sociales”, que focaliza su atención sobre conflictos específicos que dan origen a una nueva identidad social. En efecto, al decir de Touraine (1985), es justamente en situaciones de crisis estructural, como es la del cambio en la estructura del capitalismo postindustrial, cuando emergen los movimientos sociales, definidos como formas de acción colectiva cambiantes y menos institucionalizadas de formas de acción colectiva hasta ahora conocidas.


La identidad de un movimiento social es una construcción definida por los propios actores (individuos u organizaciones) que participan de ella y que adopta la forma de significados culturales que le dan unidad y solidaridad al sistema de acción (Pizzorno, 1991). Sin embargo, esta construcción no surge de la nada, sino que es el resultado de una inversión organizativa, en la que interactúan objetivos, recursos y obstáculos (Melucci, 2002).

De esta manera, tanto en la teoría de la movilización de recursos como en la de los movimientos sociales, en toda acción colectiva hay dos elementos claves que se articulan: el contexto político (que dispone los recursos/obstáculos) y la identidad (que le da especificidad respecto a otras acciones). Sin embargo, cada una de ellas los define y vincula de manera distinta. Para la teoría de los recursos, la dimensión política es el determinante explicativo de la identidad. En este sentido la “forma” que adquiera la acción colectiva, su nivel de conflictividad –huelga, manifes-tación callejera, cortes de ruta, etc.– y su grado de institucionalización, es el resultado del sistema político y de los recursos y oportunidades que este disponga a los actores sociales (Tarrow, 1983). Para la teoría de la acción, en cambio, la construcción identitaria de un movimiento no es entendida como una sumisión de un elemento sobre el otro, sino como resultado de la interacción entre ambos; en donde los factores políticos y las identidades sociales e individuales previas se fusionan con la realidad presente y con los factores actuales, creando una nueva identidad. Para esta teoría la diferencia entre un movimiento social y una protesta social no se apoya en la evidencia empírica o en la retórica, sino en un elemento analítico (la identidad). Una aproximación a los movimientos sociales basada en la identidad y no en los fenómenos empíricos nos permite dar una explicación más satisfactoria sobre los orígenes, las reorientaciones y los alcances que adquieren estos movimientos en el tiempo, aunque complica la comprensión del vínculo que se genera entre la esfera gubernamental y los movimientos sociales en situaciones concretas (Iglesias, 2011: 134).

Si trasladamos este marco conceptual al ámbito internacional veremos que de la gran cantidad de trabajos que buscan analizar los alcances trans-formadores del movimiento antiglobalización, una gran mayoría tiende a quedarse en el análisis político identificando los resultados de la acción colectiva a través de sus rasgos más visibles y mensurables y pasan por alto la producción de códigos culturales y prácticas innovadoras (Sholte, 2000; Edwards y Gaventa, 2000, 2001; O Brien et al., 2002; entre otros). Apoyados en la relación que mantienen estas organizaciones sociales con las institu-ciones globales y la capacidad que demuestran para organizarse en redes


globales, movilizar amplios sectores de la opinión pública internacional e influir sobre algunas de las políticas de las principales organizaciones finan-cieras internacionales, estos autores reafirman la idea de la presencia de una sociedad civil global que propone un modelo de globalización alternativo construida desde abajo y más democrática que la hasta ahora conocida como globalización económica. Sin embargo, como bien recuerdan algunos teóricos de la acción colectiva (Touraine, 1985; Habermas, 1989), para que un orden alternativo sea posible, se necesita no solo de la presencia de un conflicto y de acciones concretas –como fueron las protestas del movimiento antiglobalización en Chiapas (1994) y en Seattle (1999) frente al avance de la Ronda de Doha– sino también de formas organizativas que le den unidad, liderazgo y continuidad en el tiempo.

Un segundo grupo más reducido de trabajos tiende a analizar el impacto de las redes y de los realineamientos de la acción colectiva transnacional de manera más analítica (Cox, 1999; Gill, 2002; Grugel, 2005, Amstrong et al., 2010; entre otros). Sus autores fijan la atención en la naturaleza del conflicto y en los impactos que ella tiene sobre la identidad y respuesta del movimien-to. Ellos consideran que las innovaciones de participación, fiscalización y transparencia introducidas hasta ahora se vinculan más con las formas que con una propuesta emancipatoria y de desarrollo social y medioambiental sustentable, y en este sentido, la democratización del actual orden global sigue siendo un desafío. Si bien este grupo de trabajos se focaliza sobre la construcción identitaria de estos nuevos movimientos transnacionales, no resulta claro el vínculo/contacto que generan con la esfera de lo guberna-mental. Además, si bien estos movimientos antagónicos o contrahegemó-nicos construyen su acción colectiva en oposición a un adversario social, en este caso el capital transnacional, a quien disputan la apropiación, control y orientación de los medios de producción social, nunca se presentan en su estado puro (Melucci, 2002).2 De allí que lo habitual es que su acción conflictiva se manifieste bajo la forma de movimientos reivindicativos o de movimientos políticos, con la posibilidad de un mayor o menor componente antagónico en cada uno de ellos. Este artículo se inscribe dentro de este

2. En el primer caso, se trata de acciones conflictivas que atacan el funcionamiento de una orga-nización y la distribución de los recursos en las escalas de estratificación social sin que en ningún momento se pongan en discusión las normas de la organización misma. En el segundo caso, el del movimiento político, el conflicto entre grupos es por la utilización de los procesos decisionales del sistema político dentro de las reglas de juego (Melucci, 2002).


segundo grupo y asume gran parte de sus premisas, como la de focalizar el análisis sobre un movimiento reivindicativo específico en tiempo y espacio.

2. El Mercosur y el inicio de la acción colectiva transnacional

Hacia mediados de los años ochenta y comienzos de los noventa, Amé-rica Latina transitaba una profunda transformación en su clima político y económico fruto de dos fenómenos que se dieron de manera más o menos contemporánea. El primero fue la recuperación de las democracias y un mayor apego a sus formalidades institucionales. El segundo, un proceso de creciente apertura y transnacionalización de las economías nacionales promovidas por las instituciones económicas internacionales y el paradigma neoliberal en boga a nivel global.

Este nuevo escenario político y económico también encontró a las organizaciones de la sociedad civil en un proceso de profunda recuperación tras los estragos dejados por las dictaduras militares, que arremetieron con-tra ellas, en especial contra el movimiento obrero y estudiantil que había logrado desarrollar una gran capacidad de movilización durante la década de los sesenta y setenta. La mayoría de los autores coinciden en caracterizar el escenario como una situación de debilitamiento general de la acción co-lectiva y un repliegue hacia procesos de individualización de las conductas. Se trata de un proceso complejo, en donde se conjugan distintas lógicas. Por una parte, los actores clásicos, como los sindicatos, van perdiendo parte de su significación social y tienden a corporativizarse; mientras que por la otra, nuevos actores emergentes –movimientos barriales– constituidos a partir de las nuevas temáticas y derechos cívicos (postautoritarios) no logran constituirse como actores estables (Garretón, 2002). Otros autores hablan de cambios en las formas de acción colectiva, en la que las modalidades más tradicionales tienden a ser reemplazados por movilizaciones esporádicas; por acciones fragmentarias y defensivas, a veces en forma de redes y entramados sociales significativos pero con baja institucionalización y representación política (Serbin y Fioramonti, 2013: 114).

Con este telón de fondo, las nuevas democracias latinoamericanas inician una carrera hacia la firma de acuerdos de libre comercio. Para los gobiernos esta apertura al mundo no solo ayudaría a evitar el retroceso en el proceso de privatización y transnacionalización que se venía aplicando a escala doméstica y de manera unilateral, sino que además contribuirían


a activar el crecimiento económico en la región a través del comercio y la inversión externa directa (IED). Para la sociedad civil, en cambio, la idea de abrir la economía al mundo generaría en la mayoría de las organizaciones sociales, en especial las sindicales, la resistencia y el temor ante las posibles pérdidas de fuentes de trabajo y de protección normativa por parte del Es-tado. La percepción de debilidad de estos actores frente al avance imparable del capital transnacional, en condominio con los gobiernos, en palabras de Underhill (2001), obligó a estas organizaciones a actualizar sus prácticas cotidianas –centradas en agenda, procesos y actores nacionales– para activar nuevas formas de acción colectiva de alcance transnacional (Botto, 2003; 2004). Sin embargo, la forma que adoptarían estos movimientos fueron cambiando con el tiempo, producto no solo del nivel de amenaza percibido en cada una de las negociaciones, sino también de la experiencia acumulada por estas organizaciones.

En el caso del Mercosur, el nivel de amenaza y conflicto fue menor que en el resto de las negociaciones comerciales. La propuesta de los gobiernos de avanzar hacia un mercado común y los lazos de aparente semejanza y her-mandad entre sociedades latinoamericanas, disipó la percepción de amenaza. Los costos del proceso de liberalización comercial (intra-Mercosur) no fueron visibilizados por las organizaciones sociales, las que prefirieron identificar al Mercosur como un espacio privilegiado de cooperación transnacional y de fortalecimiento del movimiento sindical sudamericano en la lucha, que cada una de estas organizaciones llevaba adelante a escala nacional y en contra de los intentos de sus respectivos gobiernos de flexibilizar –reducir costos laborales y desregular– el mercado laboral.

Las primeras organizaciones que buscaron influir en las negociaciones fueron las sindicales. No solo, como vimos en la sección anterior de este capítulo, por su tradición política, sino porque contaban con una red de alcance transnacional que se llamó CCSCS (Coordinador de Centrales Sin-dicales del Cono Sur) para hacerlo. Hacia 1986 las principales organizaciones de América del Sur,3 con la ayuda de organizaciones sindicales católicas europeas –CLAT– y la American Federation of Labor Congress of Industrial

3. Inicialmente, esta red estuvo integrada por las organizaciones laborales tradicionales de Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, Uruguay y Paraguay; pero más tarde se amplió en número y diversidad, sumando centrales de trabajadores no sindicalizados y centrales que se adherían a otras confederaciones internacionales.


Confederation estadounidense –AFL-CIO–, crean esta red con el objetivo de apoyar y consolidar el Estado de derecho y la vigencia de los Derechos Humanos en toda la región. Con la llegada del Mercosur, esta red renovó sus votos y la integración regional pasa a constituirse en su principal objetivo.

La meta inicial de esta red de carácter sectorial fue la de incorporar la “dimensión social” en la agenda del Mercosur. La estrategia de la CCSCS fue trabajar con los Ministros de Trabajo que, al igual que ellos, no estaban incluidos en la mesa de negociación original ni en la estructura institucional del Mercosur. Esta cooperación se materializó en dos tipos de iniciativas. La primera buscaría democratizar la dinámica decisoria del Mercosur a través de la creación de un canal de participación de la sociedad civil –Foro Económico Social (FES)– inspirado en la experiencia europea. La segunda buscaría elevar los estándares laborales a través de una carta de trabajo y de un protocolo socio-laboral del Mercosur. La misma estrategia siguieron las organizaciones medioambientales, que presentaron un proyecto de pro-tocolo medioambiental para el Mercosur; en el resto de las organizaciones sociales –mujeres, estudiantes, cooperativas– la capacidad de propuesta ha sido menor y sus avances en el ámbito del Mercosur se han limitado hasta ahora en la conformación de redes regionales y en la apertura de espacios de participación.

La estrategia de carácter propositiva y sectorial llevada adelante por los sectores sociales del Mercosur tuvo resultados ambiguos. Por una parte, logró alcanzar con éxito su deseo de ampliar la agenda regional a temas sociales y a incluir a los actores sociales en la discusión de la misma. Sin embargo, esta apertura estuvo fuertemente recortada por un entorno adverso, ca-racterizado por la resistencia de los gobiernos a validar cualquier iniciativa contraria al interés del capital.4 Esta sobrecarga de demandas no atendidas y/o bloqueadas terminó generando un problema de eficiencia decisoria y de legitimidad política en el Mercosur y los actores terminaron buscando espacios alternativos de participación e influencia dentro del proceso del Mercosur o por fuera de él (Botto, 2003; 2004).

4. Ejemplo de ello fue el rechazo a los protocolos de trabajo y de medioambiente, que tras la amenaza de la CCSCS de retirarse del Mercosur, terminó siendo aprobado como mera declaración de principios sin carácter vinculante. La propuesta del FES tuvo mejor suerte: los gobiernos del Mercosur aprobaron la iniciativa porque consideraban positivo que los actores no gubernamen-tales tuvieran participación en la definición de la agenda “abierta” del Mercosur, sin embargo no instrumentaron los mecanismos para que estas propuestas llegaran a las instancias de decisión, en manos de los funcionarios de economía y relaciones exteriores.


Los resultados de la acción colectiva transnacional no solo estuvieron recortados por un entorno adverso (lógica comercial del Mercosur), sino por la dinámica interna que la CCSCS imprimió a la alianza transnacional (al vínculo con sus propios aliados). Si bien la creación de la red significó un quiebre en la tradiciones –sectaristas, verticalistas y Estado-céntricas–,5 del pasado a medida que la sensación de amenaza perdió intensidad algunas de estas características volvieron a aparecer. La dinámica que la CCSCS le imprimió al FES, como su principal espacio de acción colectiva en el Mercosur es un claro ejemplo de ello (Ventura et al., 2005).

Así por ejemplo, al momento de definir a sus potenciales aliados en las distintas batallas a favor de un Mercosur ampliado y no comercial, la CCSC optó por fortalecer su impronta sectorial y cerrar filas dentro del movimien-to sindical despreciando el vínculo con otras organizaciones sociales que aunque con menor nivel de desarrollo y movilización en la región hubieran podido ampliar su base de representación regional y de propuesta. Esta supremacía sindical en perjuicio del resto de las organizaciones sociales se manifestó desde un comienzo en la distribución de espacio que se le otorgó a las ONGs. En el estatuto original se les daba, pese a su diversidad, el mismo número de sillas que a los sectores más tradicionales (capital y trabajo).

Algo parecido ocurrió al interior del movimiento sindical. Al momento de decidir qué tipo de organización representaría al movimiento sindical en los debates y en las votaciones del Mercosur, la decisión de la CCSCS fue privilegiar la verticalidad sobre la diversidad de voces en la organización. En este sentido determinó que las únicas organizaciones que participarían de este foro y de las negociaciones regionales serían aquellas de mayor jerarquía, las que representaran a las distintas centrales a nivel nacional. Con esta decisión, el movimiento sindical fortalecería, en el corto plazo, su capacidad de resistencia político-ideológica al modelo neoliberal que se estaba implementando en el mundo y en cada uno de los países de la región. Sin embargo, en el mediano y largo plazo debilitaría su capacidad propositiva en el armado de la agenda de políticas específicas del Mercosur,

5. Esta afirmación no significa, sin embargo, que los sindicatos no participan de organizaciones internacionales como la OIT o que no formaran parte de redes regionales y globales como la CLAT o la ORIT a nivel regional, la CMT y la FSM a nivel global, ya que estas redes se remon-tan a principios del siglo XX. La diferencia con el pasado está en el hecho de que mientras antes los principales destinatarios de la acción colectiva eran los Estados, en la actualidad la acción colectiva transnacional se establece en relación al capital global, que es en definitiva quien está atrás de estos procesos de liberalización comercial.


donde la presencia de organizaciones subnacionales y por rama de activi-dad hubieran podido hacer mayores aportes profesionales y técnicos en la discusión sobre políticas específicas, como fue la discusión de la política de integración productiva entre 2002-2012.

Por último, en su relación con su adversario, la CCSCS privilegió la ló-gica Estado-céntrica por sobre la lógica regional en su acción colectiva. Acá el Mercosur introduce un cambio en la lógica tradicional de los movimientos antiglobalización. En vez de identificar a un enemigo común, que amenaza a todos los países por igual a nivel regional (el capital), la acción colectiva centró el conflicto en el ámbito nacional. La CCSCS buscaba fortalecer la presencia del sindicalismo a nivel nacional para luchar contra los procesos de reforma que se estaban llevando adelante. En este sentido, el Mercosur se constituyó en un ámbito de construcción y colaboración con el gobierno (al menos con sectores de él) en la lucha por sus reivindicaciones sectoriales a nivel nacional. Esta relación no se mantendría, sin embargo, con el tiempo: a principios del siglo XXI la llegada de nuevos gobiernos desarrollistas en la región puso fin al adversario interno y obligó a la CCSCS a un cambio de estrategia en donde el sentido de su lucha (identidad) se dirigió hacia el ámbito regional, tomando al ALCA como principal adversario.

3. El Nafta y la acción colectiva multisectorial

Coincidentemente con la creación del Mercosur, en 1991 comienzan las negociaciones entre Estados Unidos, México y Canadá para la firma de un Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, Nafta, en inglés). Si bien ambos procesos son ejemplos de regionalismos “abiertos” en oposición a la experiencia europea de los años cincuenta, se tratan de acuerdos y de negociaciones bien distintos entre sí (Gratius et al., 2008). En primer lugar, el Nafta a diferencia del Mercosur proponía un contrato concluido, con reglas claras y acotadas en el tiempo: las partes firmantes se comprometerían a liberalizar su comercio y a desregular sus economías en materia de servicios, inversiones y propiedad intelectual, en un plazo de diez años y bajo un cronograma predefinido. En segundo lugar, se trataba de un proceso de integración con agenda “cerrada”, en la que ningunas de sus partes ni actores tenía la posibilidad de introducir cambios una vez firmado el acuerdo. Por último, el Nafta proponía integrar economías con niveles


de desarrollo desiguales pero con estructuras productivas que, a diferencia del Mercosur, podían complementarse en cadenas regionales.

Por su alcance y las asimetrías entre las partes, este acuerdo daba importantes beneficios a las grandes corporaciones que trasferirían sus inversiones a los países con menores costos de producción, en desmedro de la capacidad autónoma de los Estados de regular y de la ciudadanía de proteger sus derechos adquiridos. Esto explica por qué el rechazo de la sociedad civil fue inmediato y a diferencia del Mercosur, la estrategia fue netamente defensiva.

Los primeros en activarse fueron los sindicatos norteamericanos que percibieron en este acuerdo una amenaza a sus fuentes de trabajo y estándares laborales. Para disuadir a su propio gobierno, recurrieron a los mecanismos tradicionales –como el cabildeo en pasillos, campañas en medios de comuni-cación– pero la apatía de la opinión pública los obligó a innovar su estrategia. En primer lugar, ampliaron la incorporación de demandas no gremiales, como el trabajo infantil, las migraciones ilegales y el dumping social; y en segundo lugar, convocaron a nuevas organizaciones sociales a sumarse a su estrategia en contra del avance indiscriminado de capital. De todas las organizaciones contrarias al libre comercio –las de género, pequeños productores, religiosas, de derechos humanos– los principales aportes a esta nueva forma de acción colectiva multisectorial provinieron del movimiento medioambientalista, que sumó la defensa de un interés público, indivisible y no gremial a la lucha por la conquista de la opinión pública. También para las organizaciones ambien-talistas esta alianza con el sindicalismo era una novedad en su estrategia de influencia política, no tanto por las disputas comerciales en la que ya tenía experiencia, sino porque era la primera vez en que se enfrentaba al gobierno en su lucha contra la apertura indiscriminada a favor del capital.

La construcción de esta alianza multisectorial no fue sencilla, por el contrario la inclusión de nuevos actores amplió las disidencias que existían en el seno de cada sector (Brunelle, 1999). Entre los temas que se discu-tieron estaba el del alcance territorial de las alianzas: finalmente primó la decisión de basar la institucionalización de las redes en el ámbito nacional, apelando a la coordinación trasnacional tan solo en ocasiones específicas.6

6. Estas acciones se limitaron a cabildear en foros de negociaciones intergubernamentales y a la elaboración de un documento común que se llamó “Just and Sustainable Trade and Development Initiative” y fue el resultado del diálogo trinacional entre la RMALC, la ART y Common Frontiers, que se hizo público recién en 1993 (Cavanagh et al., 2001).


Las razones que inclinaron la balanza hacia la estrategia nacional no solo tenía que ver con la dificultad de alcanzar consensos en el interior de la alianza tan heterogénea, sino en las diferencias constitucionales que sepa-raban a los países de la región en términos de toma de decisión (decision making) y las oportunidades y ventanas de cabildeo que cada gobierno abriría para modificar la letra del acuerdo. De allí se deriva que el objetivo de esta estrategia contra el capital no era romper las reglas del acuerdo, sino más bien modificar la distribución de sus beneficios privilegiando la táctica del cabildeo por sobre la movilización. La única excepción a esta regla fue la asistencia transnacional que se canalizó hacia las organizaciones mexicanas que estaban en franca minusvalía respecto a las del norte, no solo porque no contaban con recursos y experiencia previa en el tema, sino porque carecían del apoyo de sus centrales sindicales afines al oficialismo (PRI), ni de la opinión pública nacional, que apoyaban la apertura comercial por considerar la única solución posible a las crisis que estaban pasando.

De esta manera, la oposición al Nafta se construyó a partir de redes nacionales de carácter multisectorial. En México se institucionalizó como Red Mexicana de Acción frente al Libre Comercio (RMALC); en Estados Unidos, en cambio, se crearon dos redes con objetivos distintos y de apa-rición consecutiva: la primera, llamada Citizen Trade Campain –destinada a desarrollar una estrategia de cabildeo con los legisladores con el objetivo de evitar el fast track–; la segunda, Alliance for Responsible Trade, se propuso elaborar una propuesta alternativa y generar lazos con coaliciones semejantes en otros contextos. Lo mismo ocurrió en Canadá, donde en un comienzo se crearon dos redes –una francófona, Coalition Quebecois sur les Negociations Trilaterales, y otra anglófona, Action Canada Network– que más tarde se unieron en la llamada Common Frontiers o Réseau Quebecois Sur l’integration Continentale (rqic), para sumar trabajo de manera coordinada tras el duro embate que recibieron con el triunfo electoral del Partido Conservador.

Los resultados de esta estrategia nacional y multisectorial de acción colectiva fueron ambiguos. Si bien por una parte no lograron frenar el acuer-do, objetivo sobre el que tampoco había consenso en su interior; la alianza logró persuadir a los gobiernos firmantes sobre la necesidad de proteger los estándares laborales y medioambientales nacionales a través de la inclusión de dos acuerdos adicionales: uno de cooperación medioambiental y otro de cooperación laboral. En términos de ganadores y perdedores, la experiencia del Nafta enseña que los beneficios de una forma de acción colectiva generan impactos que se distribuyeron de manera asimétrica al interior de la alianza.


En este caso, las principales ganadoras fueron las organizaciones nacionales insertas en sistemas de gobierno que poseen mecanismos institucionales de cabildeo y que disponen de recursos materiales para compensar a los damnificados nacionales. En el corto plazo, las políticas de capacitación y de desempleo aplicadas por el gobierno de Estados Unidos lograron frenar y/o compensar las pérdidas de trabajos en ese país. En el mediano y largo plazo, los efectos de las enmiendas se extenderían también a México, ele-vando los estándares de protección medioambiental y evitando algunos abusos laborales.

4. El ALCA y la radicalización de la acción transnacional

En el año 1994 el gobierno de los Estados Unidos propone a todos los países del hemisferio, con la única excepción de Cuba, alcanzar un Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA). Se trataba del intento de desregulación comercial y financiera más ambicioso hasta entonces conoci-do, al margen de la OMC. En términos de contenidos, se proponía ampliar los alcances del Nafta a todo el continente generando un amplio mercado para los negocios e inversiones de las grandes corporaciones del continente, que si bien estaban lideradas en número y tamaño por las norteamericanas, no se limitaban a ellas. En cuanto a los procedimientos, la propuesta de los Estados Unidos fue la de iniciar un proceso de negociaciones gubernamen-tales que duraría diez años y en el que más allá de definir la letra chica del contrato, los gobiernos y los sectores productivos afines a la liberalización pudieran cerrar filas en sus propios países y regiones (Botto, 2003; 2004).

La reacción de la sociedad civil transaccional tardó dos años en orga-nizarse en forma de una red transnacional. La estrategia estuvo liderada por cuatro organizaciones sindicales –la AFL-CIO de Estados Unidos, la CUT brasileña, y las dos centrales canadienses Canadian Labour Congress y la Confederation de Syndicats Nationaux de Québec– que tuvo lugar en la III Conferencia Sindical (foro laboral) organizada por la CUT en paralelo a la Reunión de Ministros de Comercio (Belo Horizonte, 1997).

En la construcción de esta alianza hemisférica se tomaron en cuenta las experiencias previas de resistencia. Del Nafta, la necesidad de superar las visiones sectoriales y sumar a nuevos sectores que, como el sindicalismo, se oponían al avance de la globalización; del Mercosur, la importancia de fortalecer los vínculos transnacionales. El resultado fue la Alianza Social


Continental (ASC), el movimiento antiglobalización de mayor institucio-nalización hasta ahora conocido. Esta red estaba compuesta por otras redes organizadas por “capítulos” nacionales y contaba con una secretaría rotativa.

La construcción de este movimiento fue un proceso lento y con cambios importantes en términos de composición, propuestas y alianzas estratégicas. Es posible distinguir dos momentos. En sus comienzos, la composición de esta red tuvo una fuerte presencia de organizaciones del Norte, entre las que abundaban organizaciones laborales, de medioambiente, Derechos Humanos, género e indígenas con experiencia previa en la lucha contra el Nafta. En cuanto a su propuesta, no estaba a favor de la liberalización indiscriminada del comercio ni tampoco proponía una vuelta al proteccio-nismo previo a la globalización, sino que postulaba una tercera vía: una globalización regulada por los Estados y que ayudara al desarrollo de las economías nacionales (Saguier, 2010).

Por último, en cuanto a su estrategia de lucha, la ASC optó en sus co-mienzos por sumarse al reclamo de mayor participación sustantiva y mayor transparencia en el proceso negociador que hacían todas las organizaciones sociales del continente, incluidas las organizaciones insiders de la sociedad civil y la red empresarial hemisférica (REIH). Durante los años 1997 y 2001, la ASC buscó democratizar el proceso de negociación a través de una estrategia dual. Por una parte, participaba de los procesos de consulta abiertos por los gobiernos; y por la otra, organizaba movilizaciones y foros de discusión paralelas a las cumbres presidenciales que se denominaron “Cumbres de los pueblos” (Smith y Korzeniewiecz, 2004).

Entre los años 2000 y 2001, la ASC decidió hacer un giro en su forma de acción colectiva, introduciendo cambios clave en su dinámica interna y en su relación con el entorno (sus aliados potenciales como con sus adversarios). Su objetivo no era más el de democratizar los procesos de negociación, am-pliando la participación y dando transparencia a los procesos de negociación como había sido hasta entonces, sino el de frenar el avance del proceso de globalización económica, evitando la firma del acuerdo, visualizado por las organizaciones partes como el intento más acabado de hegemonía económica y política de los Estados Unidos en la región. La contundencia que adquiere la acción colectiva a partir de este momento está dada por la identificación de un claro adversario que une las filas de la nueva coalición social, dándole identidad y sentido a la acción colectiva tradicional. Se trata del capital global que avanza en el mundo, subordinando a su interés el desarrollo de los pueblos y la autonomía política de los Estados.


Sin embargo, esta disputa por la apropiación, control y orientación de los medios de producción no se manifiesta en estado puro, sino que adopta la forma de una disputa reivindicativa y/o política. En el caso del ALCA, se suma a esta disputa un fuerte contendido antiamericano, que ha venido empalmando todos los proceso de integración regional desde el surgimien-to de los Estados nacionales (Merke, 2011). El ALCA no representa una amenaza del capitalismo sino también una estrategia más de control de los Estados Unidos en el continente. La idea de antiimperialismo se convirtió en un elemento unificador en la lucha de las distintas organizaciones so-ciales. Para las organizaciones del sur, el antiamericanismo permitía superar las diferencias entre las organizaciones sociales y las campesinas; para las organizaciones del norte, en espacial los sindicatos de los Estados Unidos y de Canadá, el antiamericanismo tampoco generaba mayores obstáculos para el diálogo con sus pares del sur; ya que las primeras entendían que sin la presencia de una sólida y unificada presencia de la sociedad civil del sur, la lucha y campaña contra al ALCA hubiera sido imposible de alcanzar visibilidad y sostenerla en el tiempo.7

Para muchos estudiosos (Seoane y Taddei, 2001; Saguier, 2007; entre otros) este cambio en las formas de acción colectiva de la Alianza Social Continental (ASC) fue el reflejo de un cambio de época que se manifestó en el escenario regional y global a través de un mayor grado de conflictividad y de protestas masivas en contra de la globalización económica y el neolibera-lismo, con movilizaciones de gran visibilidad mediática como Seattle (1999), Porto Alegre (2001), Doha (2001), entre otras. Para nosotros, este cambio de estrategia en la acción colectiva respondía a un giro en la composición de la misma alianza. A diferencia de los primeros años de la ASC caracterizados por la hegemonía de las organizaciones del norte enfrentados a los propios gobiernos, se sumaban a la ASC un nuevo grupo de actores sociales del sur con modalidades de participación, recursos de presión y visiones distintas. Ya no solo se trataría de sumar actores sociales a la alianza, sino también a

7. A tono con esta idea, es posible identificar dos posiciones en el movimiento sindical mundial en torno al capital: la primera es anticapitalista y la segunda, a favor. Ambas están insertas en la Federación Sindical Mundial y mantienen instancias de diálogo semejantes a las que se plantean en la ASC. En cuanto al antiamericanismo, existía una fuerte tradición en el sindicalismo cristiano (CLAT) de excluir a los sindicatos de América del Norte de sus redes. Esta tradición que estaba en gran parte en el sindicalismo latinoamericano pertenece hoy día al pasado, tras la unificación de la CLAT y de la CIOSL, a nivel global en Federación Sindical Mundial (Entrevista a líder sindical CTA, Buenos Aires, septiembre 2013).


algunos gobiernos de corte “progresista” y desarrollista que se oponían a la hegemonía económica y política de los Estados Unidos en el continente. En esta dirección, en el año 2001, se suman a la lucha contra el ALCA dos importantes actores sociales: las organizaciones sindicales, congregadas bajo la CCSCS (que hasta ese momento solo focalizaban su estrategia alrededor del Mercosur)8 y los movimientos campesinos con fuerte presencia en los países andinos, como Vía Campesina y el Movimiento Sin Tierra. La ac-tivación y la incorporación de organizaciones campesinas al Movimiento “No al ALCA” tienen como trasfondo político la llegada a la presidencia de líderes que provienen de estos grupos o que los representan (como Evo Morales en Bolivia o Hugo Chávez en Venezuela).

Estos cambios en la composición y estrategia de la ASC se reflejaron en algunas de las tácticas innovadoras. En primer lugar, se decidió no par-ticipar de la consulta pública, probablemente la más exitosa, abierta en el marco de la Cumbre de Québec (2001). Por el contrario, la ASC optó por participar por afuera de las cumbres a través de marchas, protestas callejeras y campañas de opinión pública con globalifóbicos y sectores antiglobaliza-ción. De la misma manera, la ASC abandonó la estrategia de incidir en las instancias de gobiernos a nivel regional para reforzar su vínculo con las propias bases nacionales. En este sentido, la ASC coordinó una campaña de consulta popular sobre el ALCA en los distintos países del hemisferio, cuya implementación sería decidida por cada unidad de coordinación nacional (Berron y Freire, 2004). Esta estrategia de movilización procuraba abrir el debate público, formar y educar al ciudadano común sobre un tema que parecía ajeno a su cotidianeidad y con ello conformar una masa crítica capaz de presionar sobre los gobiernos para influir a través de ellos en la mesa de negociación regional. Sin embargo, fiel a su objetivo de asociar en el ima-ginario colectivo el binomio capitalismo-imperialismo, esta campaña no se limitó al tema comercial sino que incluyó en el temario otros dos puntos: militarización y deuda externa.

Los resultados de esta nueva forma de acción colectiva no tardaron en dar sus frutos en el corto plazo. La campaña “No al ALCA” contribuyó a instalar el tema en el debate público y a cerrar filas entre las mismas

8. En esta decisión jugaron un papel clave tres sindicatos de la CCSCS –la CUT de Brasil, la PIT-CNT de Uruguay y la CTA de la Argentina– que en el marco de la Cumbre del Mercosur (Florianópolis, 2000) pujaron por formar parte del movimiento “No al ALCA” (entrevista personal con dirigente de la CTE, 25/8/2011).


organizaciones sociales de América Latina, asegurando la organización de puntos focales en la mayoría de los países de la región. Este apoyo y movi-lización social fue un aporte insustituible para la decisión de los gobiernos de Argentina, Venezuela y Brasil de catapultar el proyecto del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata (2005).

5. Unasur y la fragmentación de la acción colectiva transnacional

La Cumbre de Mar del Plata (2005) significó el fin de una negociación gubernamental y el inicio de una nueva –la Unión de Naciones Sudamerica-nas (Unasur)– lideradas por los presidentes de Argentina, Brasil y Venezuela. La negociación concluyó en el año 2008 con la firma de todos los países de América del Sur (Argentina, Chile, Brasil, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Venezuela, Ecuador, Colombia, Perú, Surinam y Guyana). Se trataba de una propuesta de integración regional bien distinta a los procesos de inte-gración económica que habían caracterizado la década de los noventa y su objetivo era promover la cooperación en temas de defensa y seguridad, la ayuda monetaria y financiera, la infraestructura regional y la cooperación en políticas públicas sociales como la salud y/o educación.

De esta manera, Unasur se sumaba a un cuadro variopinto de integra-ción regional, en el que convivían y se superponían en un mismo espacio y tiempo visiones bien distintas de la integración: algunas de ellas preexistían a las negociaciones del ALCA y se focalizan sobre la dimensión económica; otras le habían sido contemporáneas y posteriores al ALCA y proponían una integración política basada en la identidad cultural (ALBA), en la cooperación política como la Unasur o la CELAC. De entre todas ellas, la Unasur recibió una respuesta entusiasta de todos los gobiernos de la región que rápidamente lo identificaron como un paraguas de unidad bajo el cual convivían y se superponían visiones bien distintas y hasta contradictorias de desarrollo económico nacional, sumando nuevos temas en la agenda regional. En efecto, Unasur logró sumar en su seno a países que optaban por una estrategia de economía abierta –como Colombia, Chile y Perú– y que participaban de acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos a los que exportaban productos agrícolas a cambio de industrializados; junto con un segundo grupo de países, como los del Mercosur, con economías más cerradas que buscaban proteger un desarrollo industrial más autóno-mo. Dentro de este segundo grupo de países, Unasur también logró unir


los esfuerzos de figuras como Lula da Silva y Chávez, que competían por el liderazgo a través de visiones distintas sobre los alcances y las formas de la cooperación regional.9

En contraste con los gobiernos, la irrupción de este nuevo escenario regional generó un cimbronazo en las organizaciones sociales. No solo había desaparecido el adversario común –ALCA– que le daba sentido y unidad a la lucha, sino que ahora se encontraban frente a gobiernos amigos que interpelaban la idea de integración con proyectos distintos y en algunos sentidos, hasta antagónicos o contradictorios. Frente a este panorama, la sociedad civil latinoamericana se enfrentaba a tres tipos de dilemas y con-tradicciones. La primera de ellas, vinculada a las formas de participación y de acompañamiento a los gobiernos. La tensión se encontraba entre la decisión de continuar insistiendo en las formas tradicionales de participación o pensar en nuevas formas y mecanismos más eficientes. La segunda tensión era de carácter ideológico-político y se preguntaba acerca de los alcances transformadores de la integración. En este sentido las organizaciones de la sociedad civil buscaban descifrar a la luz de la experiencia pasada en qué me-dida estos procesos de integración constituían mecanismos emancipadores y de justicia/equidad social o en cambio esconden formas de imperialismo político y de globalización de mercados como el ALCA, solo que en menor escala. En tercer lugar, la sociedad civil se interpelaba a sí misma y a sus aliados potenciales en la estrategia emancipadora, intentando responder sobre cuáles son las prácticas sociales con mayor capacidad de cambio: las de las organizaciones institucionalizadas y vinculadas al Estado o la de los movimientos sociales espontáneos que anteceden a las formas tradicionales de la política pública (Berrón, 2013).

Frente a esta nueva coyuntura regional, las organizaciones sociales se posicionan de dos maneras diferentes que a veces se dan de manera contradictoria. La primera posición juzga de manera crítica al Mercosur, en tanto acompaña de manera poco activa los procesos de integración política y cultural, como el ALBA o Unasur. Esta estrategia es asumida mayoritariamente por los movimientos campesinos, los movimientos de base y algunos sindicatos y partidos clasistas, como la fracción crítica de la

9. El gobierno de Brasil fijaba una posición a favor del agribusiness, la capitalización de Petrobrás y la desgravación arancelaria de Venezuela como condición sine qua non para el ingreso al Merco-sur; Venezuela, secundada por la Argentina, se mostraba favorable a la creación de cooperativas agrarias, un uso solidario de PDVS y a un modelo de integración productiva del Mercosur.


CTA10 que acusan al Mercosur actual de reproducir la lógica imperialista y capitalista del ALCA.

La segunda posición, en cambio, señala la importancia de apoyar a todos los procesos de integración sudamericana y a seguir construyendo alianzas multisectoriales a través de prácticas de acompañamiento y movilización como lo son las Cumbres de los Pueblos. De acuerdo con esta posición, li-derada mayoritariamente por las Centrales Sindicales de Sudamérica (CSA) y el movimiento estudiantil, no hay contradicción entre los objetivos que persiguen el Mercosur y la Unasur, sino complementación en términos de agendas y de alcances. Para estas organizaciones, el Mercosur actual –lla-mado social y productivo– es una alternativa a la integración comercial de los años noventa y sigue teniendo vigencia como opción transformadora para los pueblos en tanto propone un modelo de desarrollo y crecimiento basado en la complementación industrial. Esta decisión de apoyar de manera acrítica ambas iniciativas gubernamentales, condice con el comportamiento seguido por la CUT y la CTA a escala nacional. Ambas organizaciones priorizaron su participación a escala nacional por sobre la internacional. En el ámbito nacional, ambas organizaciones decidieron apoyar a los gobiernos progresistas de Lula y de Kirchner en su confrontación con el neoliberalismo y con la vieja guardia sindical. Este apoyo se materializa en la decisión de mantener un diálogo crítico y evitar la confrontación en todo momento, aun cuando los resultados y la incidencia en la política fueron pequeñas (Dobrusin, 2012; Iglesias, 2012).

En este sentido, el principal cuestionamiento que hacen los sindicatos a los procesos de integración regional en curso se vincula con el dilema de la participación. En el ámbito de la Unasur, la CSA ha venido bregando por la inclusión de la participación no gubernamental y de mecanismos de transparencia y fiscalización que rompa el hermetismo gubernamental en la toma de decisiones.11 En el ámbito del Mercosur, en cambio, no existe una propuesta consensuada. Si bien existe una creciente opinión acerca de la falta de incidencia conseguida hasta el momento, las innovaciones se operan en los hechos y tienden a ser fragmentadas, dependiendo del tipo de

10. Entrevista a dirigente sindical de CTA, Buenos Aires, julio 2013.11. En términos de participación, las centrales proponen un modelo alternativo al hasta ahora ensayado en el Mercosur, evitando caer en instancias formales y jerárquicas de participación, que favorezca el diálogo intersectorial (Entrevista personal con dirigente CUT, septiembre 2013, Montevideo).


sindicatos y su nacionalidad. A este respecto, es posible distinguir tres nue-vas prácticas: la primera, propone abandonar la estrategia de confrontación político-ideológica en favor de un diálogo más pragmático con el capital transnacional, que busque mejoras sectoriales a través de una negociación colectiva por empresas y no por sectores, como ha sido hasta ahora.12 La segunda innovación consiste en descentralizar la gestión internacional de algunas centrales, transfiriendo recursos y actividades de formación y capacitación de cuadros hacia las áreas de fronteras y gobiernos subnacio-nales. Por último, algunos sindicatos nacionales han iniciado actividades de cooperación bilateral hacia los nuevos países del Unasur y de terceras regiones (Botto, 2013).13

6. Conclusiones

Entre los años noventa y principios del nuevo milenio, el continente americano se constituyó en un espacio privilegiado para la articulación de la acción colectiva trasnacional. Motivados por la creciente globalización del capital, gobiernos y organizaciones sociales han venido ensayando distintas fórmulas de cooperación de carácter defensivo y alcance trans-nacional. En el caso de los gobiernos, la solución consistió principalmente en integrar mercados regionales que aseguren una rebaja de los costos de transacción y una mayor seguridad jurídica. Para los actores sociales, en cambio, la estrategia alcanzó un menor grado de institucionalización y consistió básicamente en resistir y confrontar estos procesos a través de la acción colectiva transnacional.

La primera conclusión a la que se llega tras el recorrido de las distintas experiencias se refiere a las formas de acción colectiva de la sociedad civil. La modalidad de organización y de protesta no han sido siempre las mismas,

12. Esta propuesta proviene de aquellas centrales con actuación regional, que se vinculan direc-tamente con las empresas que tienen presencia en todos los países del bloque, como ser las de servicios (Carrefour de origen francés), la industria extractiva (ARCELO, de origen indio) o la Industria naval (mixto). En esta estrategia, los gobiernos son convidados de piedra, cuya función es la mayoría de las veces una cuestión formal (Entrevista con dirigente de CSI, Buenos Aires, abril 2013).13. En esta nueva estrategia, las centrales nacionales trabajan a veces en combinación con los gobiernos, como ocurre en el caso de la CUT de Brasil; mientras otras, como la CTA y CNIT lo hacen de manera aislada y autónoma del gobierno, apostando más al vínculo solidario que a una estrategia de desarrollo regional (Entrevista a dirigente de CTA, Buenos Aires, mayo 2013).


sino que varían de acuerdo al tipo de apertura (alcances y contrato) y a las características sociopolíticas del contexto geográfico (path dependency). Los contrastes entre el Mercosur y el Nafta son ilustrativos al respecto. Aun cuando ambas propuestas buscaran la liberalización del comercio, la percepción de amenaza que el Mercosur generó en la sociedad civil fue mucho más baja que el Nafta y la respuesta de estas organizaciones varió en su forma y grado de conflictividad. Así, por ejemplo, en el contexto de la negociación del Mercosur, las organizaciones sociales, principalmente los sindicatos, se organizaron en redes transnacionales que acompañaron la negociación de los gobiernos; mientras que en el Nafta, la acción colectiva transnacional fue menos institucionalizada aunque más intersectorial y buscó, infructuosamente, frenar la firma del acuerdo.

Una segunda conclusión que arroja la comparación entre los distintos escenarios de negociación regional es que las formas de acción colectiva transnacional –si bien, están predeterminadas por el patrón cultural, como lo demuestra el apartado anterior– son el resultado de un proceso de acu-mulación y aprendizaje. La expresión más acabada de estos intercambios fue la creación de la ASC que se construye en oposición al ALCA. En gran medida esta alianza recoge las experiencias de las configuraciones previas. Del Mercosur incorpora la idea de institucionalizar esta red para asegurar su continuidad a lo largo del tiempo. Del Nafta, la idea de la multisectoria-lidad para asegurar una mayor representatividad social. Su composición fue variando con el tiempo y con ella su vínculo con el entorno y su definición del adversario. En un primer momento, primó el patrón de acción de las organizaciones del norte caracterizado por una mayor presencia de ONGs y con una visión más reivindicativa del conflicto; en el segundo momento, la ASC dio un giro hacia el sur, hegemonizado por sectores menos estruc-turados y con una visión más política del conflicto.

Llegamos entonces a nuestro principal interrogante: ¿en qué medida estas redes transnacionales de la sociedad civil, más allá de sus nuevas formas organizativas, contribuyeron a democratizar los procesos de globalización económica en curso, proponiendo un modelo de sociedad contra-hegemó-nica? Para responder a esta pregunta, la experiencia acumulada por la ASC en su lucha contra el ALCA y las dificultades de asegurar su permanencia y profundidad en el tiempo y de cara a las nuevas formas de globalización del capital resultan reveladoras. Si bien es cierto que la ASC logró, como no pudieron las redes contra el Nafta, alcanzar con éxito su objetivo de evitar la forma del acuerdo de liberalización comercial, también es cierto que la


composición e identidad que fue adquiriendo la lucha contra el ALCA, sig-nificó el inicio de su crisis y fragmentación interna. La decisión de incluir en la alianza a los gobiernos del Mercosur y de incorporar en la confrontación los significantes nacionalistas –antiamericanismo– tuvo efectos positivos en el corto plazo porque permitió unificar en la lucha a sectores sociales tan diversos como los movimientos campesinos y los sindicatos; pero en el mediano y largo plazo terminó por confundir al verdadero adversario de la contienda, que no eran los gobiernos sino el capital global. Esta confusión se materializa en América Latina en el escenario post-ALCA, cuando los gobiernos del Mercosur, bajo el liderazgo de Brasil, proponen un nuevo esquema de integración dual: continuar con la integración económica a través del Mercosur y ampliar sus alcances a través de la cooperación polí-tica (Unasur). Frente a los dilemas de si, cuándo y cómo acompañar a los gobiernos, las organizaciones sociales se dividen: por una parte, las centrales sindicales deciden continuar con su acompañamiento y diálogo crítico; por la otra, los movimientos campesinos optan por confrontar con un modelo de integración económica, que liderado por las empresas brasileñas, replica a escala regional la globalización económica propuesta por el ALCA.

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163

CA

PÍTU

LO V

I

Las provincias y la agenda de negociaciones regional. Los límites del centralismo latinoamericano1

Los procesos de globalización y de regionalización económica pusieron fin a una larga tradición de política exterior de los países en manos exclusivas de los Estados nacionales. Con ello, una serie de actores –Estados provin-ciales, multinacionales y redes de sociedad civil– empiezan a participar con voz propia en los foros y negociaciones internacionales de distinta índole.2 Desde las Ciencias Políticas y las RR.II: aparecen nuevos conceptos y teo-rías, como la paradiplomacia, que buscan explicar, entender y predecir los alcances e impactos de este nuevo fenómeno.

El gran interrogante o paradoja, sobre el que busca indagar este artículo es entender por qué siendo parte y causa del fenómeno, los impactos de la integración son una dimensión analítica aparentemente olvidada u omitida en la teoría de la paradiplomacia. Nuestro objetivo en estas páginas es con-tribuir a este debate en torno al vínculo e impacto de la integración regional sobre los procesos de internacionalización de los actores subnacionales.

En el contexto latinoamericano y en el argentino en particular, la discusión académica y política en torno a la paradiplomacia subnacional se ha centrado en la identificación de los factores domésticos que explican los

1. Una versión previa a este artículo fue publicada en Botto, M.: “Integración regional y acto-res subnacionales. El caso del Mercosur”, en Revista Temas y Debates, N° 25, Universidad de Rosario, 2013.2. Podemos diferenciar tres grupos de motivaciones para su salida al escenario internacional: económicas, políticas y culturales. Económicamente, las regiones buscan inversiones, mercados para sus productos y tecnología para su modernización. En un mundo cada vez mejor comunicado también se promocionan como destinos turísticos (Keating, 2004).

Capítulo VI. Las provincias y la agenda de negociaciones regional...164

procesos de internacionalización de las provincias, en la construcción de una nueva institucionalidad subnacional y en los impactos que esta creciente autonomía subnacional genera sobre la diplomacia nacional.

La propuesta de este capítulo es ampliar el foco de análisis, centrando la mirada en la manera en que la integración regional contribuye/inhibe la creación de nuevas capacidades de gestión internacional en los actores subnacionales y analizando de qué manera estas capacidades impactan en la política externa de un país. Para ello estudiaremos el caso del Mercosur y sus impactos en las provincias argentinas que participan del corredor comercial –Buenos Aires, Corrientes, Córdoba– y en las limítrofes con los países miembros del bloque, como la provincia del Chaco.

El artículo está dividido en tres partes. En la primera se hace un reco-rrido sobre los principales aportes de la literatura de la paradiplomacia en América Latina y en la Argentina, en particular. En la segunda parte, se introducen y se analizan otras teorías que han indagado sobre el impacto de la integración regional sobre los actores y dinámicas subnacionales. Para concluir, se analiza el caso de Mercosur y sus implicancias sobre las provincias argentinas.

La idea que buscamos trasmitir a través de la ilustración del caso ar-gentino es la necesidad de incorporar esta nueva dimensión a los estudios de la paradiplomacia en América Latina, ya que casi no hay país que no integre algún tipo de acuerdo comercial (OMC, 2012) y ello abre nuevas oportunidades para la creación de capacidades subnacionales, motorizadas desde los gobiernos o desde los mismos mercados o fuerzas locales. Cierto es, como también lo demuestra el Mercosur, que la creación de oportuni-dades, medidas en canales de participación o acceso a fondos regionales, no siempre se transforma en capacidades sino que depende en gran medida del contexto institucional en los que está enmarcado cada proceso.

1. La paradiplomacia y sus principales hallazgos

Si bien la definición del concepto de paradiplomacia subnacional es am-plia y hace mención a la creación de nuevos vínculos formales e informales entre actores públicos y privados,3 el desarrollo de esta idea y su correlato

3. Por ella se entiende la implicación de los gobiernos subnacionales en las RR.II., a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad-hoc, con entidades extranjeras


empírico en América Latina y en Argentina, en particular, se ha centrado en los cambios experimentados por los actores gubernamentales y el vín-culo entre nación/provincias (Colacrai y Zubelzu, 2004). Esta afirmación queda plasmada en el recorrido que hace la literatura en torno a los tres principales interrogantes que dominan, a nuestro entender, el debate: ¿por qué se produce?, ¿cómo se institucionaliza? y ¿cuáles son sus principales ganadores y perdedores?

En cuanto a los factores, si bien desde la teoría de la paradiplomacia se identifica la existencia de distintas motivaciones nacionales, regionales y globales, la mayoría de los análisis empíricos focalizan sobre las primeras, se-ñalando la importancia de la organización federal de los Estados y los cambios institucionales que tuvieron lugar en la región a partir de los años ochenta y noventa. En el caso particular de la Argentina se presta especial atención a las reformas políticas, como la democratización de los años ochenta, las reformas estructurales que promovieron la descentralización administrativa y la reforma a la Constitución Nacional a principios de los noventa. La descripción de factores globales y regionales ha sido más anecdótica. En el caso de las provincias argentinas, se ha señalado la emergencia de nuevas potencias globales que, como China, han activado las economías regionales a través de la importación de soja o la IED sobre recursos no renovables. El factor regional y en particular, los impactos que genera la eliminación de fronteras comerciales en términos de la descentralización y autonomía regional, ha sido hasta ahora el menos estudiado.

La literatura en torno a las modalidades que adopta la internacionaliza-ción subnacional, se han centrado en su mayoría en el aspecto institucional. Los estudios focalizan sobre la organización de las nuevas burocracias sub-nacionales vis a vis las nacionales y señalan importantes diferencias entre las distintas provincias, a depender de los recursos/experiencias previas y de las personas a cargo del ejecutivo local. En general, se trata de un análisis

públicas o privadas, con el objetivo de promover resultados socioeconómicos y políticos, así como cualquier otra dimensión externa de sus propias competencias constitucionales. En este sentido, se ha señalado que la principal motivación de la paradiplomacia está asociada a consideraciones económicas, orientadas por el objetivo de contribuir al desarrollo de la propia región. De este modo, las competencias del gobierno regional se “desbordan” externamente y la actividad pa-radiplomática es una forma adicional, y crecientemente significativa, de impulsar los intereses, y el proyecto colectivo, de la región. En esta tarea, sin embargo, las autoridades subnacionales no actúan aisladamente, sino que buscan asociar a los distintos agentes económicos y sociales –cámaras de comercio, asociaciones empresariales, sindicatos, universidades– de la región en su actividad paradiplomática (Cabus, 2001).


centrado en los actores gubernamentales y a las capacidades estatales, pres-tándole escasa atención a la importancia de los vínculos público-privado en la construcción de estas nuevas capacidades, a excepción de los trabajos de Iglesias (2008) y Botto y Scardamaglia (2012) que analizan el rol del sector empresarial en las distintas negociaciones económicas. Están ausentes, en cambio, el análisis sobre las capacidades y recursos disponibles por parte de los actores y organizaciones de la sociedad civil.

Por último, los trabajos de la paradiplomacia apuntan a analizar los impactos de este proceso de internacionalización subnacional en términos de ganadores y perdedores tomando como eje la relación entre nación y provincias. El debate en términos de las RR.II. se plantea en término de dos posiciones: aquellos que desde una visión realista, generalmente planteada entre nación y provincias como una relación de conflicto y competencia en el que el Estado nacional, temen perder competencias y capacidades en manos de las provincias.4 A esta visión realista se contraponen aquellos que señalan y argumentan que se trata de una de cooperación y complemen-tación, en la que el Estado nacional no descentraliza todas las funciones, sino algunas que implementan mejor las provincias, que suman nuevos saberes y nuevas voces que refuerzan la voz nacional en distintos foros de negociación. En ambos casos, los resultados son medidos en términos de (in)coherencia en la gestión de la política externa nacional y de coerción/frag-mentación interna. La visión que menos desarrollo tiene hasta el momento es la constructivista, que en vez de focalizar sobre la transferencia de viejas capacidades y competencia de uno a otro actor, se detiene a identificar los nuevos actores y las nuevas formas de acción colectiva como son las redes transaccionales generadas a nivel subnacional.

2. Los procesos de integración como ventanas de oportunidad

Centrada en la relación entre nación/provincias, la dimensión regional no constituye un punto de interés para la teoría de la paradiplomacia. La preocupación de esta teoría está en indagar sobre el vínculo de competencia/cooperación que se genera entre el nivel de gestión nacional y subnacional,

4. También existen trabajos que hablan de una relación de rivalidad generada entre las provincias y actores subnacionales para posicionarse mejor sobre las oportunidades abiertas por la economía global, como son los trabajos sobre globalización (Ferrero, 2006).


analizar su desarrollo y evolución histórica. No obstante, algunos de los conceptos e indicadores que esta teoría desarrolla para medir los impactos que esta nueva forma de diplomacia genera sobre la política externa nacional resultan, como veremos a continuación, de gran utilidad para analizar los efectos de los distintos esquemas de integración regional sobre el aumento de la autonomía de los gobiernos subnacionales.

En concreto, nos estamos refiriendo a los indicadores de coherencia administrativa y de cohesión interna en el desarrollo nacional. Sobre el primero de estos impactos, los paradiplomáticos advierten que la prolife-ración y participación de nuevos actores e intereses en las negociaciones económicas internacionales tienden a aumentar los problemas de coordi-nación y a aumentar las posibilidades de superposición y competencia entre las distintas esferas o niveles del Estado (Jordana et al., 2010). En cuanto al impacto sobre la cohesión interna, la teoría de la paradiplomacia señala que la autonomía o descentralización de la gestión internacional fomenta la fragmentación y el aumento de las asimetrías internas, ampliando las diferencias preexistentes entre las provincias y ciudades más aventajadas por su ubicación territorial, su tradición cultural, y la disponibilidad de recursos económicos e institucionales y aquellas que no poseen capacidad propia para sustentar estrategias independientes de representación y de promoción externa.

Una de las maneras de suplir la ausencia de la dimensión regional en el análisis de la paradiplomacia es recurrir a las distintas teorías y enfoques que aportan herramientas para entender de qué manera la integración regional contribuye a la creación de capacidades subnacionales. Existen al menos dos teorías que avanzan en esta dirección: una es la teoría de la “gobernanza multinivel”, que se inspira en la experiencia europea y analiza la coordinación entre estructuras macros propias de las RR.II.. La segunda es la teoría del “escalonamiento geográfico”, que deviene de las disciplinas humanas como la antropología y focaliza su atención sobre las sinergias que se generan a ambos lados de la frontera. Cada una de estas teorías, como veremos a continuación, parte de distintas experiencias y focalizan la atención en distintas unidades de análisis.

2.1. Impactos sobre las capacidades subnacionales

La teoría de la gobernanza multinivel analiza el tipo de vínculo que se da entre los tres niveles de gobierno: el nivel supranacional, el nacional y el


subnacional además de la participación de actores estatales y no estatales (redes). Entre sus supuestos destacan: 1) la competencia en la toma de de-cisiones es compartida por los actores de estos tres niveles; 2) los actores y lugares de la toma de decisiones no están ordenados jerárquicamente y 3) los procedimientos son consensuales (y no mayoritarios) y por ende requiere de un proceso de negociación continuo y amplio (Kraiser, 2005). En este sentido este modelo se ajusta casi con exclusividad al caso europeo, único en su género.

La visión que los europeos tienen respecto al vínculo entre lo regional y lo subnacional fue cambiando con el tiempo. En los años ochenta pre-decían que la creación de instituciones supranacionales de participación local terminaría por debilitar e inhibir el impulso hacia las autonomías regionales al futuro. Hoy, en cambio, los especialistas señalan que la integración regional lejos de acallar las voces locales, las ha fortalecido. En efecto, autores como Nagel (2001, citado por Noferini, 2010) y Salas (2004) demuestran que la supranacionalidad ha logrado convertir una relación naturalmente conflictiva –como es la puja por el manejo exclusivo de la diplomacia entre el poder nacional y el subnacional– en una relación de suma positiva. En este nuevo escenario, agregan los autores, los Estados con tradición y prácticas federales son los que mayor ventaja obtienen de la supranacionalidad. En primer lugar, amplían su participación en nuevos espacios europeos a través de la representación de sus propias subregiones; y en segundo lugar, consolidan la cohesión nacional como portavoces de la nación a través de la representación de sus propias subregiones en los foros de decisión y debate europeos (Kaiser, 2005; Luzurereaga, 2009; Noferini, 2010; entre otros).

En verdad, se trata de una relación que se potencia y se reproduce re-cíprocamente, ya que al mismo tiempo que se amplía la supranacionalidad, crece el número de países miembros bajo sistemas de organización federal. Van der Brande (2009) ilustra esta afirmación al demostrar que mientras en 1957 (Tratado de Roma) solo uno de los seis miembros tenía estructura fe-deral, hoy de los veintisiete Estados miembros, tres tienen estructura federal (Austria, Bélgica Alemania) y cinco tienen fuertes elementos de federalismos (España, Italia, UK, Finlandia y Portugal); y en general todos los Estados miembros han desarrollado una fuerte forma de descentralización/delegación interna. En esta tendencia, concluye el autor, han contribuido y mucho los fondos estructurales de la UE.

La segunda teoría que explica el vínculo entre lo regional y lo subna-cional es la del escalamiento geográfico, que elige como unidad de análisis


a las ciudades hermanadas, escenario privilegiado para observar los cambios generados en la forma de acción colectiva a partir de la integración regional. Es justamente en estos “espacios transfronterizos” –que ayer estaban sepa-rados por fronteras de distinta índole– y que hoy día están integrados por la decisión de hacerlas desaparecer, que surgen nuevos objetivos estratégicos y nuevas fuerzas sociales (Jessop, 2002). Apoyado en el nivel más micro de análisis, el enfoque del escalonamiento ha logrado superar los límites de la teoría de la gobernanza multinivel, pudiendo ser aplicable a todos los procesos de integración regional.

En este sentido, el objetivo de la teoría es identificar y analizar estas nuevas formas de acción colectiva, los nuevos roles (liderazgos) y capacida-des creadas en espacios transfronterizos. Una de las principales conclusiones a la que esta teoría llega es que no existe una única forma de gobernanza subnacional sino que ella varía de bloque en bloque, en gran medida de-terminada por el contexto institucional en los que está enmarcado cada proceso (Pekerman, 2005). Así por ejemplo, la UE, el Nafta y la ASEAN encarnan un modelo de gobernanza distinto en el que a nivel subnacional prevalece un tipo de red específica, caracterizada no solo por el liderazgo sino también por la motivación de la acción colectiva.

El caso europeo, por ejemplo, es definido por el autor como de gober-nanza administrativa liderada desde instancias supranacionales. Se trata de una mezcla de redes horizontales que involucran a autoridades locales con redes verticales que involucran altas autoridades (gobiernos centrales y la Comisión Europea). Entre ambos tipos de redes existe una profunda coordinación. Mientras las primeras se encargan de la implementación y ejecución de los proyectos fronterizos, la red vertical desarrolla un papel de motivador (incentivos) y de coordinador (inteligencia descentralizada). Por su parte, la acción colectiva subnacional está liderada por actores públicos mientras los privados tienden a ocupar un rol subalterno.5 Los temas o motivaciones que dan origen a estas redes locales y regionales son variados e involucran a los distintos temas de la agenda pública.

En las antípodas del modelo europeo encontramos el norteamericano, caracterizado por una “gobernanza fragmentada” en donde la cooperación colectiva involucra tan solo a actores locales, públicos y privados, de ambos

5. En este modelo de gobernanza, los actores privados actúan más bien como agencia - el secreta-riado- animando los proyectos que vienen desde la región, proveyendo expertise e intermediando demandas locales (Pekerman, 2005).


lados de la frontera. En este caso, el activismo subnacional está liderado por los mercados y el motor de atracción de la economía estadounidense que busca abaratar sus costos de producción. Esta nueva dinámica trans-fronteriza genera problemas y demandas de responsabilidades pública y de legitimación política, cuya solución no viene de los Estados nacionales o regionales, sino de redes y de foros transfronterizos.6 Se trata de redes o coaliciones fragmentadas motivadas por intereses y temas particularistas en donde el sector privado –empresas y think tanks– tienen el liderazgo.

Por último, el modelo o paradigma de “gobernanza transfronterizo” del este asiático se asemeja al Nafta en términos de la motivación; lo que estas áreas buscan es la complementariedad económica a través de las lla-madas zonas económicas especiales. Las relaciones fronterizas apuntalan el llamado triángulo de crecimiento entre territorios con distintos factores de producción y niveles de complementariedad (Conargo, 2009). Sin embar-go, se diferencia del modelo de Nafta en que el liderazgo de estas redes se mantiene en manos de los Estados nacionales.

2.2. Impactos sobre las capacidades nacionales

Identificados los distintos modelos de vínculo entre región y subna-cional, pasemos ahora a analizar los impactos que cada uno de ellos genera en términos propuestos por la teoría de la paradiplomacia, la cual mide los resultados del proceso de internacionalización subnacional en términos de coherencia (hacia afuera) y cohesión (hacia adentro) de la política externa.

El modelo de gobernanza multinivel o supranacional –vinculada a la experiencia europea– se presenta una vez más como el más exitoso de todo, con alto desempeño tanto a nivel de coordinación como de cohesión social. Su coordinación estaría asegurada no solo por la existencia de canales de participación formal de los intereses locales sino principalmente por reglas claras sobre las facultades y obligaciones que aseguran la fiscalización y transparencia entre los distintos niveles de gestión (Jones y Keating, 1995). De la misma manera, las propias subregiones, buscaron asegurarse una mayor accountability e influencia (lobby) sobre la burocracia europea y sus propios representantes nacionales estableciendo, según sus posibilidades, una oficina

6. Este es, por ejemplo, el caso de la Asociación de Gobernadores Fronterizos, que busca mejo-rar las ventajas competitivas de la región a través de la cooperación en las áreas de seguridad, infraestructura, medioambiente, educación y energía (Schiavon, 2010).


de gestión internacional en Bruselas (Luzarraga, 2009; Noferini, 2010).7 No obstante, es importante destacar que estos elementos no estuvieron pre-sentes en la estructura original de la UE sino que se plasmaron de manera reciente: es el Tratado de Maastricht (1992) el que crea el Comité de las Regiones (de ahora en más CR) y el Tratado de Lisboa (2007) el que fija sus reglas de funcionamiento.8 La participación subnacional no se reduce al plano supranacional, sino que abarca, en distinta medidas, el nivel nacional en donde los gobiernos, en su mayoría de organización federal, llegan hasta incluir a representantes de las distintas autonomías regionales como parte de la comitiva nacional al Consejo de Ministros y así unificar la voz del Estado nacional a nivel europeo.9

Lo mismo ocurre con los indicadores de cohesión interna: para pre-venir y reducir los impactos negativos de la integración económica sobre la fragmentación o la ampliación de las asimetrías internas en el seno de los países y regiones del bloque, la UE creó dos fondos regionales. Por una parte, los fondos estructurales, que buscan disminuir las brechas de desarrollo entre regiones y se distribuyen siguiendo una lógica comuni-taria10 y por el otro, los fondos de cohesión, que regidos por una lógica intergubernamental; buscan ayudar a los Estados más atrasados a alcanzar el mismo nivel económico y social que el resto de los miembros a través de inversiones en infraestructura. En su conjunto, ambos fondos totalizan el 40% del presupuesto europeo.

7. Sin embargo, en la actualidad esta práctica parece estar perdiendo atractivo y las regiones y ciudades con mayor poder de presión vuelven a orientar su prioridad hacia los gobiernos nacio-nales. Entrevista a Tulio Vigevani, enero 2012.8. Este tratado clarifica las competencias del CR y su incidencia en el proceso decisional, for-malizando la obligación de la Comisión Europea y el Consejo Europeo de consultar a esta nueva institución comunitaria sobre los temas regionales y sobre la manera en que se distribuyen los fondos comunitarios; y con posterioridad, se hizo extensiva esta obligación al Parlamento Europeo. 9. La literatura europea ilustra distintas modalidades de esta inclusión, a través de los casos paradigmáticos de España, Alemania y Bélgica. En 1997 España crea la Conferencia para Asun-tos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE) para promover, articular y resolver mecanismos de participación en conferencias sectoriales respectivas (Noferini, 2010). Alemania, estableció por ley que cualquier transferencia de competencia a la UE deberá ser aprobada por la mayoría de dos terceras partes del Parlamento Nacional (Kaiser, 2005). Bélgica, es el país que más ha avanzado en la materia, permitiendo que los ministros de los Estados federales representen a la nación en el CM y firmen acuerdos en su nombre (Bursens y Deforche, 2009; Paquin, 2009).10. En este grupo existen distintas líneas de financiamiento: 1) los fondos europeos de desarrollo regional (FEDER); 2) los fondos sociales europeos (FSE); 3) los fondos europeos de orientación y garantía agrícolas (FEOGA) y 4) el instrumento financiero de orientación de pesca (IFOP) (Medeiros, 2004).


En los otros dos modelos, el de la gobernanza fragmentada (Nafta) y transfronteriza (países asiáticos), los niveles de cohesión interna son mínimos.11 Los gobiernos regionales no proponen soluciones para prevenir o mitigar los efectos del mercado que divide y aumenta las asimetrías al interior del territorio nacional. Siguiendo los criterios de competitividad, las empresas seleccionan y agregan en la acción colectiva subnacional, tan solo a aquellas provincias o ciudades que ofrecen ventajas comparadas en términos de recursos materiales y humanos, en tanto excluyen y marginan a las otras que por oposición están distantes de las fronteras con economías pujantes, como la de Estados Unidos. Las consecuencias de esta fragmentación interna y aumento de asimetrías termina por crear un clima de inestabilidad política y social. Esto es lo que ha sucedido en los años noventa con el surgimiento de movimientos antisistema en Chiapas, donde la sociedad en su conjunto mantiene un profundo sentimiento de exclusión social y desprotección por parte del Estado. Es probable que estos altos niveles de conflictividad social se reproduzca en el mediano y largo plazo en países asiáticos con regímenes de gobiernos autoritario y centralizado, que como China, van perdiendo progresivamente su capacidad de controlar y acallar la indignación social que genera la exclusión y el aumento de la desigualdad interna.

La diferencia entre uno y otro modelo de gobernanza se manifiesta en la coherencia o coordinación administrativa. Los procesos de integración regional como el Nafta, no disponen de mecanismos de coordinación gubernamental a escala regional. Si existen mecanismos nacionales que buscan la coherencia, estos son nacionales y restringidos al sistema político estadounidense.12 En los procesos de integración fragmentada, en cambio, si bien no existen instancias supranacionales, la coherencia interestatal

11. En el caso del Nafta, en el año 1994, se crea un Banco de Desarrollo de América del Norte con el propósito de promover el desarrollo simétrico entre los países y las regiones del bloque. Sin embrago, el escaso presupuesto y la dinámica intergubernamental deja en claro la ausencia de interés en la propuesta. Hasta ahora este fondo no ha hecho más que mitigar las externalidades negativas –sociales y medioambientales– y presenta serias dificultades para asegurar su renovación a futuro (Kaiser, 2005).12. En el caso de EE.UU., el gobierno nacional ha abierto dos canales de participación indirecta: 1) el sistema de consultas que abre el representante de comercio (USTR) cada vez que se toma una medida relacionada con el Nafta que pueda tener impacto directo sobre los Estados (este proceso está dirigido por un coordinador de asuntos estaduales de Nafta que se contacta con la gobernación); 2) la participación en el Intergubernamental Policy Advisory Comitee (IGPAC). Sin embargo, ha rechazado toda inclusión directa en los comités del Nafta, salvo en el Joint Public Advosiry de la Comisión Bilateral Mexicano-Estadounidense sobre cooperación medioambiental transfronteriza (Stuart, 2004).


está asegurada por agencias que a nivel nacional coordinan la acción de las autoridades locales –como ocurre en el llamado triángulo de Indonesia, Malasia y Singapur– o bien a través de redes de actores públicos y privados débilmente entrelazadas, como sucede en el triángulo de la Gran China.

3. El Mercosur y la descentralización: los espacios de participación

A partir de las teorías que analizan el vínculo entre lo regional y lo subnacional se concluye que toda decisión de derribar fronteras comerciales conlleva necesariamente a una activación de la acción colectiva subnacional. Sin embargo, las oportunidades de crear capacidades propias y los impactos que esta autonomía genere sobre la nación variarán de bloque en bloque de acuerdo a los alcances y motores de la integración. En este apartado, nos ocu-paremos de caracterizar la dinámica generada en el proceso de integración Mercosureño, caracterizando en primer lugar los espacios y oportunidades que la institucionalidad del Mercosur abre a los actores subnacionales y en segundo lugar, la manera en que las provincias hicieron uso de ellos, creando nuevas capacidades y formas de acción colectiva.

El proceso de integración regional se inició en los años ochenta, aun antes de la creación del Mercosur. En 1985 los gobiernos de Argentina y Brasil firmaron el Protocolo de Integración y Cooperación Económica (PICE) con el fin de consolidar las recientes democracias y de dar solución a la llamada crisis de la deuda externa. Este acuerdo bilateral hablaba de integrar las economías de ambos países a través de un modelo de comple-mentación productiva, en donde los gobiernos mantendrían su protagonis-mo en la selección de los sectores a integrar y en la aplicación gradual de los mecanismos necesarios. En este marco se incorpora por primera vez el concepto de cooperación transfronteriza, se crean los llamados comités de frontera como áreas privilegiadas para la acción colectiva subnacional13 y se genera la primera red transnacional, Crecenea-Codesul.14

13. Dentro de los veinticuatro protocolos sectoriales firmados entre la Argentina y Brasil en el marco del PICE, el 29 de noviembre de 1988 se firmó el Protocolo Nº 23 “regional fronterizo” con el propósito de abordar el desarrollo integrado de la región de fronteras mediante la participación más activa de esta región en el nuevo espacio económico ampliado.14. Esta red transfronteriza, integrada en el año 1986 entre dos redes de alcance interprovincial preexistentes: la primera, una red argentina, Crecenea-Litoral, creada en los ochenta entre las


Sin embargo, estos avances a escala regional se verán interrumpidos con la creación del Mercosur en 1991. La activación subnacional y los procesos de descentralización pasaron a convertirse en uno de los ejes de las reformas estructurales promovidas por el Banco Mundial a escala nacional.15 El tema de la integración subnacional recién reaparecerá en la agenda regional en el año 2000 como resultado de la movilización de los principales centros urbanos del corredor comercial, que reunidos en una red transnacional –Mercociudades– demandaron al bloque regional mayor información y participación en asuntos de la integración. La respuesta del bloque fue crear una instancia de participación institucional en el Mercosur –la Reu-nión Especializada de Municipalidades e Intendencias (REMI)– pero esta decisión fue solo una solución para salir del paso y demostró rápidamente que los gobiernos nacionales no tenían mayor voluntad de abrir espacios de inclusión efectivos (Ventura et al., 2004).16

Más allá de la falta de oportunidades concretas que abrió esta institu-cionalidad, la REMI significó un avance importante en términos simbólicos, porque instaló la necesidad de abrir espacio a la voz de los actores subna-cionales. Con anterioridad la única vía de expresión de estos intereses era la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), antecedente del Parlamento Mercosur compuesto por representantes de los respectivos Congresos Na-cionales, en los que los diputados y senadores de provincias vinculadas al Mercosur buscaron en un principio amplificar sus demandas provinciales, pero que por la dinámica y procedimiento propios de la institución, como el consenso por mayoría, demostraron ser poco eficaces para tal fin.

provincias de Chaco, Misiones, Corrientes, Entre Ríos, Formosa y Santa Fe; y la segunda, de origen brasileño –Codesul (Conselho de Desenvolvimiento e Integracão)– formada en los años sesenta entre los gobernadores de los Estados de Rio Grande Do Sul, Santa Catarina y Paraná. El objetivo de esta confluencia ha sido la de profundizar el vínculo y los intercambios de ideas sobre problemas comunes y posibles soluciones. Desde su origen, esta red, liderada por los ejecutivos provinciales y estaduales jugó un papel muy importante en el desarrollo de las políticas de cooperación transfronteriza y en la construcción de la integración regional (Vigevani, 2004).15. En este sentido, la Ley 23.101 de promoción de exportaciones del año 1983 promovía la creación de estructuras especializadas públicas, mixtas o privadas en las provincias y preveía la creación de un fondo, se le daba a cada provincia recursos para poner en funcionamiento las áreas, adquirir el mobiliario necesario y capacitar a los funcionarios (Botto y Scardamaglia, 2011).16. La REMI estaba integrada por representantes de la Cancillería y gobiernos subnacionales con el mandato explícito de promover el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal de los Estados partes del Mercosur “para promover el bienestar y una mejor calidad de vida a los habitantes de las ciudades de la región” (fundamentación Resolución 90/00). Sin embargo, en su misma resolución no estaban explicitados claramente los alcances, las funciones y la manera en que este diálogo tendría lugar.


Fue recién con el resurgir del Mercosur “más social y productivo”, tras su crisis (1999-2002) que el tema subnacional fue asumido como bandera por los propios gobiernos del bloque. También, por primera vez, el bloque hablaba de la necesidad de reducir las asimetrías internas y de fortalecer la integración productiva a través de cadenas de valor que incorporen las ventajas comparadas de las provincias de un lado al otro de la frontera. Sin embargo, cabe resaltar que no se habla de las provincias o ciudades como actores en la toma de decisión, sino más bien como destinatarios de las políticas o de los recursos definidos a nivel nacional. Esto se refleja en los nuevos espacios de participación subnacional que se abren en la estructura institucional del bloque, entre ellos, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) y el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM).

3.1. El FCCR

Este espacio fue creado por el CMC en la Cumbre de Belo Horizonte (2004) con el fin de reemplazar y acallar el activismo que la REMI venía adquiriendo en sus tres años de funcionamiento y que prometía capacidad propositiva y visibilidad mediática.17 La iniciativa provino del gobierno de Brasil y contó con el apoyo de los gobernadores (Salomón, 2010). Entre las razones para el apoyo de los gobernadores está, por una parte, la voluntad de recuperar el protagonismo como principales interlocutores del bloque y los gobiernos centrales. Por otro lado, la dificultad de sostener la dimensión política de la integración y de trabajar en red debido a su ligazón estructural y directa con el territorio y a la interpretación de que la defensa del territorio es un conflicto de suma cero (Paiquín y Vázquez, 2008).

El mandato que se le dio a la FCCR fue, como ocurrió con anterioridad para el caso de la REMI, amplio y ambiguo: “propiciar la realización de una visión compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integración” (decisión CMC 41/04). Para ello se organizaron dos tipos de reuniones: una orientada a las ciudades “el Comité de Municipios” y otra a las provincias, “el Comité de Estados Federados, de Provincias y Departamentos”. Si bien la

17. Desde su primera reunión constitutiva en 2001 hasta la última de 2004, la REMI se reunió seis veces y entre sus propuestas al Consejo Mercado Común, la Secretaria del Mercosur y la Comisión de Representantes del Mercosur estaba la de crear el Foro de las Ciudades con un esquema alternativo de participación (Ventura, et al., 2004).


idea era reunir a distintos actores subnacionales, la dinámica que se le imprimió a las reuniones terminó privilegiando la visión de los funcionarios nacionales. Así por ejemplo, en vez de priorizar la discusión sobre temas comunes a las regiones y problemas transfronterizos, las distintas visiones se estructuraron en torno a las secciones nacionales. En segundo lugar, la coordinación de cada una de estas secciones nacionales se mantuvo a cargo de los ejecutivos nacionales en vez de dejarlos, de manera rotativa, en manos de funcionarios provinciales, asegurándose así una mayor apropiación del debate por parte de los actores subnacionales. Por último, se dejó librado a cada sección nacional, la decisión de qué órgano o ministerio se ocuparía de la coordinación del tema, lo que en definitiva generó un desequilibrio institucional y terminó por dificultar el diálogo y la posibilidad de avanzar en consensos entre las distintas secciones nacionales (Rhi Sauzi y Oddone, 2010).18

Uno de los pocos éxitos del FCCR ha sido la constitución de dos foros: el GAHIF y el Foro sobre Integración Productiva que cuentan con finan-ciamiento de la Agencia Española y la Unión Europea respectivamente. El GAHIF fue creado en el 2002 para dar fluidez y armonía al relacionamiento de las comunidades fronterizas entre los Estados miembros. En tal sentido, CMC encomendó al GAHIF que elaborara un estatuto de frontera que extendiese la calidad de “natural fronterizo” (para la residencia, estudio, trabajo y salud) a todos los pobladores de las zonas de frontera del Mercosur. Sin embargo, hasta la fecha los avances no lograron concretarse. Una vez más las dificultades se vinculan con la dinámica decisional del Mercosur: la oposición de Paraguay a una iniciativa de este tipo, lo cual impide la cons-trucción del consenso y la falta de injerencia de los principales interesados en las reuniones, cuyo control y participación está en manos exclusiva de los ejecutivos (Rhi Sausi y Oddone, 2010).

Frente a los obstáculos surgidos a nivel regional, el tema transfronte-rizo recobra protagonismo a nivel bilateral. En el año 2005, los presidentes de Argentina y Brasil, firmaron el Acuerdo sobre Localidades Fronterizas, que asegura la libre circulación de personas en virtud de la tarjeta de Tránsito Vecinal Fronterizo, crea un régimen de circulación de vehículos automotores de uso particular para los usuarios de la tarjeta y establece un régimen de tráfico vecinal fronterizo que exceptúa de la declaración y

18. Así por ejemplo, la sección argentina y paraguaya está representada por el Ministerio de Relaciones Exteriores mientras que la de Brasil lo está por la Presidencia y la uruguaya, por el Congreso Nacional de Intendentes (Rhi Sausi y Oddone, 2010:217).


pago de gravámenes a la importación/exportación para uso personal.19 En el año 2011, se crea la Comisión de Cooperación y Desarrollo Fronterizo (Codepro) para activar, dinamizar y coordinar las propuestas de los grupos de trabajo y de los comités de frontera dejados en el olvido. Sin embargo, esta iniciativa está aún pendiente.

3.2. El FOCEM

Sin lugar a dudas, de todos los espacios de participación abiertos por el Mercosur, este es el más promisorio en términos de alcance y de impactos (ver capítulo 3). El Fondo se creó en 2001 luego de la profunda crisis que hundió al Mercosur y amenazó con el abandono de los países más peque-ños. Su propósito, en gran medida, fue compensar las asimetrías entre países y regiones que preexistieron al bloque pero que, a consecuencia de la modalidad de la integración y la falta de intervención pública, se fueron profundizando con el tiempo.

Como su nombre lo sugiere, la propuesta del FOCEM busca reproducir la experiencia de los fondos estructurales de la Unión Europea que pretenden achicar las brechas de desarrollo de la región. Sin embargo, las decisiones adoptadas posteriormente por los gobiernos para su puesta en marcha ame-nazan seriamente sus resultados. La primera se refiere a la escasez de recursos disponibles, que apenas llegan a los U$S100 millones. La segunda, el abandono de los criterios y de la perspectiva regional para la colecta y distribución de fondos. En vez de ser la región la que promueve la cohesión interna, se opta porque sean los Estados más grandes los que ayudan a los más pequeños. De la misma manera, en vez de priorizar los fondos a proyectos que involucren a más de un país, el criterio de distribución de los recursos toma a los Estados nacionales como destinatarios.20 En tal sentido, los principales beneficiados de estos fondos regionales son Paraguay y Uruguay, mientras que Brasil y Argentina, se erigen como sus principales aportantes.

19. Este acuerdo bilateral entró en vigencia el 2 de julio de 2011 y contempla una de las demandas permanentes de las comunidades en las regiones fronterizas: la de asegurar que los vecinos de las ciudades de frontera puedan ejercer libremente el trabajo, oficio o profesión; acceder a la enseñanza pública y a la atención médica, en ambos lados de la frontera.20. Hasta la fecha, tan solo U$S 2,6 millones (1,8% del presupuesto inicial) ha sido destinado a proyectos ubicados en zonas de frontera y en ambos casos fueron presentados y adjudicados a Uruguay (Sela, 2011: 7).


Un segundo grupo de problemas deriva de la dinámica y los procedi-mientos elegidos para la selección de los proyectos a financiar por el FOCEM. Si bien los proyectos pueden ser propuestos por actores subnacionales, son los gobiernos nacionales los que evalúan si están dentro o no de las prio-ridades nacionales y siendo este el caso, son la Cancillería y el Ministerio de Economía, quienes hacen su presentación formal y defensa ante los organismos regionales. En esta lógica intergubernamental quedan excluidos los actores no gubernamentales y organismos regionales, los cuales podrían aportar al proceso una mayor democratización y carácter regional, como es el caso del Programa Somos Mercosur, el Parlamento del Mercosur y/o el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federales, Provincias y Departamentos del Mercosur (NUSO, 2010).

Un hecho que refleja en gran medida algunos de los inconvenientes señalados, es que buena parte de los proyectos de infraestructura física del Mercosur que demandan grandes sumas e inversiones públicas y privadas, no están incluidos en la agenda del FOCEM sino en el marco del Plan para la Infraestructura de la Integración Sudamericana (IIRSA). Este es el caso de los tres corredores bioceánicos: hidrovía Paraguay-Paraná, Mercosur-Chile, y el eje Capricornio (Silveira, 2003).

Hasta aquí, el mapeo de los distintos espacios y recursos abiertos por el Mercosur a los actores subnacionales. En términos de su desarrollo o evolución histórica, la activación subnacional en el Mercosur se caracteriza como un proceso iniciado desde abajo, por la movilización de las ciudades y principales centros urbanos y no por los gobiernos provinciales o nacionales. En cuanto a sus alcances, el Mercosur se distingue por la proliferación de espacios de participación subnacional que, lejos de fortalecer la acción transnacional de las provincias se mantienen dentro de la lógica y del control de los actores nacionales. Para articularse con el exterior, las provincias privilegian los vín-culos bilaterales a los espacios regionales abiertos por el Mercosur.

También el Mercosur, como creación de un mercado ampliado, creó nuevas oportunidades para el actor privado. Si bien con anterioridad las grandes empresas estaban internacionalizadas, la novedad que introduce el Mercosur es la posibilidad de conformar redes de producción y comer-cialización con empresas de otros países (las llamadas “multilatinas”). Para estas grandes empresas, la región es el primer paso para salir a conquistar mercados globales, sumando y complementando capacidades y recursos.


4. El Mercosur y la descentralización: las provincias

Siguiendo la caracterización de Pekerman (2007) las redes y estrategias subnacionales varían según el motor (liderazgo) y motivación de la acción colectiva transfronteriza. En las páginas que siguen, se describe y compara la experiencia de cada provincia, con el objetivo de identificar si existe o no un patrón nacional; y en caso de que no sea así, contribuir al debate de cuáles son los factores que explican su diferencia.

4.1. La provincia de Santa Fe

Santa Fe ha venido participando activamente en los espacios de ac-tuación regional. Desde comienzos del proceso de integración en los años ochenta lo hace y se mantiene en la actualidad. En lo que hace a los espacios creados desde arriba (top down), Santa Fe asegura su presencia en ambos órganos de discusión política del FCCR enviando representantes al comité de gobernadores y de las ciudades, aunque en este último caso la presencia se reduce tan solo a las grandes ciudades, como Santa Fe, Rosario y Rafae-la.21 De manera más reciente, la provincia también ha incursionado en el FOCEM a través de la presentación de un proyecto para reparar setenta y dos escuelas del norte de la provincia, que fue avalado por el gobierno nacional y posteriormente aprobado a escala regional. A pesar de ello, los funcionarios de la provincia no consideran a estos espacios como relevantes, sino más bien simbólicos y de relativa efectividad.

En cuanto a las estrategias motorizadas por los mercados, la región es visualizada por los distintos actores locales como un espacio económico que ha venido potenciando la capacidad e inserción productiva de la pro-vincia a través de las exportaciones de sus manufacturas primarias como industrializadas. En los hechos, la región en general, y Brasil en particular, se ha constituido en el principal destino de sus productos. Para la provincia, estas redes empresariales, no solo permiten atraer capitales e inversiones, sino también generar fuentes de trabajo e introducir nuevos conocimientos e innovación tecnológica, fortaleciendo las Pymes a través de los encade-namientos productivos. Los casos más conocidos de empresas brasileñas

21. El resto de los municipios no participan del foro porque desconocen su existencia y no hay comunicación interna entre las ciudades (Germán Burcher, Entrevista de la autora, en FLACSO/LATN /FES. Buenos Aires, 25/08/2011).


que han invertido en la provincia son la productora de acero Gerdau y la exportadora de carnes Fribou.

Pero más allá de las oportunidades abiertas por la región y por el mer-cado, el gobierno de la provincia y los de las ciudades más importantes han venido desarrollando una prolífera acción colectiva transnacional. Entre los casos más renombrados se encuentra la red Crecenea-Codesul, la red de las Mercociudades la “región centro”; y la red Atacalar, a la que se ha incorporado de manera reciente.22 A diferencia de Crecenea-Codesul, Mercociudades es una red liderada por los municipios e intendencias y su creación es posterior a la creación del Mercosur. Por la Argentina participa-ron las capitales Córdoba, Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; por la provincia de Santa Fe, el liderazgo estuvo a cargo de la ciudad de Rosario. Distintos factores contribuyeron a su conformación como la influencia de la experiencia europea de las “Eurociudades”; los acuerdos de cooperación técnica que proliferaron en los años noventa entre las ciudades europeas y las del Mercosur; y el apoyo mediático que lograron en las lla-madas cumbres antiglobalización, como la Cumbre de los Pueblos que tuvo lugar en Porto Alegre, en ocasión del ALCA. Sin embargo, como lo señala la misma acta de creación de las Mercociudades, su principal motivación fue aunar fuerzas y recursos en demanda a los gobiernos del bloque de mayor participación y acceso a la información en temas transfronterizos que los afectaban directamente y que hasta entonces eran decididos en reuniones cerradas por las burocracias nacionales de los ministerios de relaciones exteriores.23 Sin embargo, una vez constituida esta red hizo importantes aportes a la consolidación institucional del Mercosur, como la creación de la REMI y la formación de programas como Somos Mercosur.

Por su parte, la Región Centro es una red de provincias argentinas que se crea en el año 2006 entre Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos. Si bien en ella no se incluye ningún gobierno intermedio del exterior, su origen está motivado por la necesidad de potenciar la competitividad y las capacidades de promoción comercial de la subregión en las negociaciones externas con otros países, como China, o en foros internacionales como la Olagi.24 Por

22. Santa Fe se ha incorporado a esta red en octubre de 2011.23. Entrevista de la autora a Rubén Geneyro, responsable de la Dirección de RR.II. de la CABA durante la Reunión FLACSO/LATN/FES. Buenos Aires, 25/08/2011.24. La Olagi es una Red de Gobiernos Intermedios integrada por catorce países de América Latina y por 150 gobiernos locales. Su principal función consiste en intercambiar y transferir experiencias y conocimientos entre los gobiernos subnacionales en materia de gestión pública internacional.


ello, entre sus principales actividades está la de organización y participa-ción conjunta en misiones comerciales, rondas de negociaciones, ferias internacionales; como también la búsqueda de capacitación e intercambio de experiencias entre empresas; hacer inteligencia comercial conjunta y estudios sobre demandas y ofertas exportables hacia China.

4.2. La provincia de Córdoba

Córdoba, al igual que Santa Fe, ha sido una de las principales benefi-ciarias de la integración económica del Mercosur. La creación del o de un mercado protegido (unión aduanera) y la vigencia de un régimen de comer-cio administrado en el sector automotriz, contribuyó a fortalecer el sector de Pymes que concentra entre el 80% y el 90% del tejido de la provincia. La fuerte articulación con Brasil, principal destino de sus exportaciones, va más allá de las actividades productivas y comerciales y de manera reciente se ha extendido al ámbito financiero, con la obtención de préstamos del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil (BNDES) para la construcción de un gasoducto.

Sin embargo, a diferencia de la provincia de Santa Fe, la acción colec-tiva transfronteriza es más diversificada y reconoce una activa participación del actor privado. En efecto, en Córdoba las negociaciones internacionales no están centradas en el Estado, sino que hay un fuerte liderazgo privado –integrado no s{olo por empresas y think tanks sino también por universi-dades–, que acompaña y asiste al sector público en sus distintas activida-des de promoción comercial (Botto y Scardamaglia, 2011). Una segunda novedad introducida por esta provincia en términos de acción colectiva es su activa participación en redes globales como la Red de Organizaciones Regionales de Promoción Comercial (RTPO, en su sigla en inglés)25 y la Organización Latinoamericana de Gobiernos Intermediarios (Olagi). En cada una de estas redes globales, Córdoba se posiciona y ejerce un rol de mediadora y transmisora de experiencias y conocimientos de lo global a lo nacional y viceversa.26

25. Esta red está conformada por agencias público-privadas de todo el mundo, cuyo objetivo es promover el intercambio de experiencias y de know how entre países de América Latina. Las únicas agencias que participan en ella son ProCórdoba, ProMendoza, Bahía y Guanajuato (México). 26. “Así por ejemplo, cuando se hizo la reunión anual de la RTPO en Córdoba, invitamos a todas las provincias, para que no quedara como un mérito de Córdoba sola. A esa reunión vinieron


Esto se refleja en su participación en redes nacionales tan diferentes como la región centro y la red Atacalar. La primera, como señalamos ante-riormente, es una red de carácter propositivo y cuyos interlocutores son los gobiernos o empresas globales.27 La segunda, Atacalar, es una red defensiva conformada por todas las provincias argentinas que buscan potenciar su presencia internacional reclamando al ejecutivo nacional las facultades y recursos; en ella, el rol de Córdoba es el de asistir a las más pequeñas e inexpertas.

En cuanto al uso de los canales y espacios de articulación vertical abiertos por el Mercosur, Córdoba participa tan solo de algunos de ellos en la actualidad. Si bien ha tenido un papel fundamental en la creación de la REMI, como una de las ciudades más activas de la red de Mercociudades, hoy se manifiesta desinteresada en participar del FCCR como tampoco busca mayor visibilidad en el FOCEM. El único espacio regional que esta provincia considera relevante es el Programa Cuatro Motores del Mercosur, creado a semejanza de su homónimo europeo.28 En esta red, que conforma junto a las provincias de Paraná (Brasil), Alto Paraná (Paraguay) y Rivera (Uruguay), Córdoba se erige como líder y único representante de la Ar-gentina. Esta red fue creada en el año 2009 y puesta en marcha en el 2011 y tiene como principal objetivo la promoción de la competitividad de sus empresas a través de la cooperación con su par europeo. Para la provincia, su principal beneficio es el de participar de proyectos específicos de coope-ración descentralizada.

4.3. La provincia de Buenos Aires

Buenos Aires comparte muchas de las características de las provincias anteriores en cuanto a la posición privilegiada y los beneficios económicos derivados de la integración de los mercados y la producción. En primer lugar,

15 provincias, entonces se hizo una actividad paralela” (Entrevista de la autora a Viviana Arias, Gerenta de Cooperación y Relaciones Internacionales, ProCórdoba en Reunión FLACSO/LATN/FES, Buenos Aires, 25/08/2011).27. El rol de Córdoba en la Región Centro es representar y coordinar la participación de las tres provincias en las distintas actividades y foros, como por ejemplo ser sede de las escuelas “Escolagi” –que capacitan funcionarios de toda América Latina– en virtud de la alta concentración de universidades (29) en la región. 28. La red europea existe desde 1988 y la forman Baden-Württemberg, de Alemania; Lombardía, de Italia; Rhône-Alpes, de Francia y Cataluña, de España y busca contribuir a la construcción de Europa a través de proyectos innovadores y por medio de intercambios universitarios, científico culturales y económicos.


el comercio constituye uno de los principales motores de la internacionaliza-ción aunque en este caso, los productos industrializados concentran el 70% del total de exportaciones (51,7% de MOI y 18,4% del MOA). También en este caso, el Mercosur ampliado (con Chile, Venezuela y Bolivia) constituye el principal destino de la actividad comercial concentrando el 50% de las exportaciones, de las que Brasil absorbe el 30% y Chile el 8,2%. Por último, la actividad comercial derramó ventajas sobre otros tipos de negociaciones como las financieras y las inversiones, en las que de manera reciente se ha sumado la IED de capitales de Brasil y de Chile.

Sin embargo, lo llamativo de esta provincia es la escasa acción colectiva transnacional que desarrolla de manera individual y de manera conjunta con otras provincias o ciudades del país o del exterior. Esta provincia no participa ni ha tenido liderazgo alguno en redes público-privadas de carácter transfronterizo vinculadas directa o indirectamente con el Mercosur. De la misma manera, tampoco muestra en la actualidad un interés especial por participar en los espacios de intercambio y de distribución de fondos abiertos por el Mercosur.

4.4. La provincia de Corrientes

En virtud de su ubicación geográfica y de su perfil productivo, la pro-vincia de Corrientes no se beneficia de la integración comercial sino más bien de las actividades vinculadas con la integración transfronteriza. En efecto, el hecho de compartir sus fronteras con los tres países miembros del Mercosur (Brasil, Paraguay y Uruguay) a través de 700 km. de frontera, la obliga a priorizar su agenda internacional hacia los temas vinculados con el uso y manejo de las fronteras, como ser el movimiento de personas y el uso compartido de los recursos naturales, entre otros.29 Los beneficios materiales que trajo la conformación de un mercado ampliado para una provincia que no tiene producción para exportar son mínimos. En términos de atracción de IED y/o de radicación de empresas, el único caso exitoso ha sido, hasta ahora, una empresa brasileña para la producción de arroz.

29. “En la actualidad sus principales acciones internacionales están vinculadas con lograr la conexión sobre el Río Uruguay a través del Puente Alvear-Itaquí; lidiar con los problemas de la isla de Apipé y fortalecer la participación de los actores subnacionales en el marco Crecenea-Codesul” (Entrevista de la autora a María Gabriela Basualdo, Directora de Relaciones Internacionales, Gobierno de Corrientes, en Reunión FLACSO/LATN/FES. Buenos Aires, 25/08/2011).


Merced a la cercanía y a las condiciones climáticas, esta empresa se radicó en la provincia en el año 1987, como parte del paquete de cooperación transfronteriza del PICE, pero recién se consolidó en el año 1995 en pleno apogeo comercial del Mercosur.

Estos hechos explican el desinterés o la poca disposición que siente la ciudadanía, en términos generales, hacia el Mercosur. Para ella, la coope-ración generada en las áreas de frontera era una realidad desde antes de la creación formal del bloque; y los cambios introducidos para favorecer el intercambio comercial, si bien han favorecido a las grandes empresas en lo que hace a la libre circulación de bienes, han generado mayores controles en lo que se refiere a la circulación de personas empeorando la calidad de vida del ciudadano a pie. Lo mismo se visualiza en términos del uso de los recursos naturales compartidos, en donde la competencia entre los países por atraer la IED en un mercado ampliado, obliga a los Estados a reducir los controles y hacer caso omiso a la regulación preexistente, como ocurrió en el conflicto de las pasteras entre Corrientes y Uruguay, que terminó por antagonizar a las poblaciones de ciudades hermanas.

En este sentido, y a diferencia de los casos anteriores, los gobiernos de las provincias y de las ciudades han buscado participar y sacar provecho de los distintos espacios y recursos institucionales del Mercosur vinculadas con la integración transfronteriza. Dos son las áreas de gestión internacional más desarrolladas por la provincia: la cooperación técnica descentralizada con las regiones y ciudades europeas, donde el Mercosur es uno de los canales privilegiados por Europa, y las obras de infraestructura. Respecto a esta última, los resultados están a la vista, la aprobación del proyecto para la construcción del puente Santo Tomé-San Borja, la construcción de la estación transformadora (ET) de Paso de Los Libres, que ya ha sido recien-temente aprobada por el FOCEM,30 y el acuerdo para la construcción de la empresas hidroeléctrica de Garabí, en conjunción con la provincias de Misiones y el Estado brasileño de Río Grande do Sul.

30. Vínculo de Interconexión en 132 Kv. ET Iberá - ET Paso de los Libres Norte, aprobado por Decisión CMC Nº 03/10, cuyo organismo ejecutor es la Subsecretaría de Energía del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Provincia de Corrientes, por un monto total de U$S 19.057.519,17. Los recursos FOCEM aplicados a este proyecto alcanzan el monto de U$S 13.116.511.-. Este proyecto tiene como fin contribuir a la mejora de la oferta de energía regional y la calidad de servicio a usuarios finales, potenciando la radicación de inversiones mediante el fortalecimiento del Sistema de Transmisión de 132 kw en la zona de influencia de Iberá y Paso de Los Libres, así como su interconexión con Uruguay y Brasil.


Por último y en términos de la construcción de la acción colectiva transnacional (canales bottom up) la provincia de Corrientes ha tenido un papel protagónico en la red Crecenea-Codesul, que como señalamos ante-riormente, desempeñó un rol fundamental en los inicios de la integración bilateral entre Argentina y Brasil. Entre sus contribuciones se encuentra: la firma del primer Protocolo de Integración Fronteriza entre Argentina y Brasil, la creación de los Comités de Frontera y la creación de los Grupos de Trabajo de Integración Temática (GIT).31 Con el paso del tiempo, el ac-tivismo de Crecenea-Codesul se fue opacando. Cuando se creó el Mercosur (ver capítulo 1) una de sus primeras iniciativas fue solicitar a las cancillerías de Argentina y Brasil que activaran el Grupo de Trabajo Permanente de las fronteras creado por el Protocolo Nº 23 y que había caído en desuso. La propuesta no acusó recibo de parte de los gobiernos de la región y motivó a que fueran los propios gobernadores los que crearan un foro de gobernadores con distintos grupos de trabajo de integración temática (GIT). Sin embargo estos GIT nunca lograron resultados por la dificultad que encontraban para traducir sus mandatos en acciones concretas (Zubelzú, 2008). Sus únicos logros han sido la firma de acuerdos de cooperación con regiones y ciudades europeas, como la Xunta de Galicia, en 1998, la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas de la Unión Europea, en 2000 y con la región de Murcia.

De manera más reciente, la provincia también contribuyó a crear la red Atacalar, donde participa activamente, y que como señalamos antes, es una red horizontal y defensiva de alcance nacional formada por algunos gobiernos provinciales con el fin de compartir experiencias y demandas al Poder Ejecutivo. Por último, Corrientes es miembro de una nueva red, Zico-sur, creada en 1997 por gobiernos subnacionales y nacionales de Argentina, Chile, Brasil, Paraguay, Bolivia, y más recientemente, Perú.32

El proyecto de la Zicosur ha surgido ante una situación poco favorable para ciertas provincias y regiones, caracterizadas como economías periféricas

31. En los hechos, la provincia de Corrientes fue sede de uno de los primeros comités de frontera, el de Paso de los Libres-Uruguayana, que se creó en 1989 junto con el de Puerto Iguazú-Foz de Iguazú y, con posterioridad se creó el de Bernardo de Irigoyen-Cerqueira. En cuanto a su operatividad, los estudiosos del tema coinciden en señalar su irrelevancia dada su incapacidad para lograr resultados concretos. En gran medida, señalan, ello es consecuencia del control que ejercen las autoridades del ejecutivo nacional sobre sus decisiones y recursos (Recondo, 1991), mientras que los actores locales tienen una participación simbólica en las decisiones.32. A través de la incorporación de los departamentos de Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna (Merlo, 2011).


respecto a los centros fundamentales del Mercosur. En este sentido, las provincias y regiones que lo conforman buscan superar a través de la acción colectiva regional y transnacional su situación de atraso y relegamiento con la que han sido tratadas históricamente por sus respectivos gobiernos na-cionales. De esta manera, se conforman en un amplio complejo económico en búsqueda de inversiones para la infraestructura y el desarrollo de ofertas productivas (en el área de materias primas y de alimentos) a mercados ex-ternos de la Cuenca del Pacífico con economías motoras como la de China, Taiwán, Corea del Sur, Singapur, Malasia, Tailandia, Indonesia, Australia, Nueva Zelanda, México, Estados Unidos y Canadá (Neirot, 2009).

4.5. La provincia del Chaco

Al igual que en el caso de Corrientes, esta provincia visualiza a la in-tegración comercial como un mercado ampliado donde los beneficios que recibe son ínfimos e indirectos. Por su tamaño y perfil productivo, Chaco vive del mercado interno y solo tiene algunos productos de exportación primaria –como el charqui, los porotos, la soja, el maíz y el extracto de quebracho– que exporta a terceros países. En términos de integración productiva, el único beneficio que la provincia obtuvo de la ampliación de los mercados produc-tivos ha sido la radicación de empresas brasileñas y asiáticas –como la textil brasileña Santana o la de motos chinas, Ghiggeri– que se han instalado en las zonas fronterizas buscando reducir costos de fabricación en virtud de la extensión o reducción de impuestos y servicios que les asegura el gobierno a cambio de generar fuentes de trabajo y transferencia tecnológica.

Siguiendo esta línea y con el objetivo de transformar y diversificar la estructura productiva, el gobierno provincial también proyecta obras de infraestructura que favorezcan las relaciones entre los distintos Estados subnacionales, NEA-NOA, y por supuesto, los estados del sur de Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile. Entre las obras se encuentran la puesta en valor del Puerto de Barranqueras, la Hidrovía Paraná-Barranqueras, la mejora de rutas para circulación de mercaderías. Estos elementos son fundamentales en cuanto al rol que piensa para sí misma la provincia del Chaco: generar un espacio de producción de servicios.

En dirección a esta estrategia, los actores públicos locales han venido desarrollando redes y acciones colectivas horizontales con otras provincias y Estados fronterizos en el marco de la región. Chaco es, sin lugar a dudas, la provincia que mayor número de alianzas ha construido en lo que va de


la integración regional. Al igual que la mayoría de las provincias arriba mencionadas, participa de la red Crecenea-Codesul y Zicosur. Fruto de una ubicación geográfica privilegiada y de una agenda fuertemente orientada a la cooperación transfronteriza, el gobierno del Chaco tiene un especial interés en la red Zicosur y participa activamente en ella.33 Entre los mandatos de esta red, se encuentran tres áreas de política: comercio, infraestructura y cooperación transfronteriza. Sin embargo, en donde mayores concreciones se observa es en la agenda de infraestructura (Merlo, 2011).

Cuadro 1. Nivel de participación transnacional por provincias

Liderazgo Sta. Fe Córdoba Bs. As. Corrientes Chaco

Regional alto bajo bajo alto medio

Mercado alto alto alto bajo bajo

Subnacionales alto alto bajo medio alto

5. Conclusiones

Si bien todas las teorías mencionadas –inclusive la de la paradiploma-cia– hablan de la existencia de un vínculo entre integración regional y la creación de capacidades subnacionales, no todas ellas han indagado sobre sus alcances e impactos. Este artículo ha buscado y espera haber contribuido a demostrar la necesidad de que la teoría de la paradiplomacia, tan en boga en América Latina, incluya en debates más evidencia empírica y análisis sobre el tema. La justificación de esta necesidad se encuentra no solo en la posibilidad de la comparación con otros procesos en curso, sino en el hecho de que todos los países de la región, en mayor o menor medida, participan de procesos de integración o están en vías de hacerlo.

Una de las razones que inhibe a los estudiosos de la paradiplomacia a focalizar la mirada sobre las oportunidades que la región abre para la auto-nomía de los actores subnacionales y sobre los efectos que esto genera de

33. Hacia fines de 2011, la presidencia del Foro recayó en el gobierno de esta provincia (www.zicosur.gov.ar).


manera indirecta sobre lo nacional, es que la integración latinoamericana es de por sí un proceso débil y carente de fuerza motora para generar impac-tos: sea por el fuerte nacionalismo de los Estados miembros que se resisten a delegar poder en las instituciones supranacionales (como sí ocurre en Europa); o sea por la debilidad de los actores y los mercados privados, que sin fuerza propia dependen de los globales. Todas estas razones de carácter estructural definen a un capitalismo periférico, pero que no obstante ello, generan resultados a la hora de identificar nuevas formas de acción colectiva subnacional.

La revisión de la literatura, sin embargo, nos demuestra que no existe una única manera de vínculo entre los gobiernos subnacionales, sino dis-tintas y que varían según los alcances de la integración. De allí tres modelos de gobernanza distintos: el de la UE caracterizado por una gobernanza supranacional, liderada por Estados en donde la autonomía subnacional no debilita sino que fortalece lo nacional; la gobernanza fragmentada que liderada por los mercados debilita la nación; y por último, la gobernanza entre un mercado que lidera las autonomías subnacionales y un Estado nacional que apenas las coordina.

En términos de impactos sobre el ámbito nacional, la experiencia euro-pea es la que más favorece la cooperación entre ambas partes de la ecuación y donde ambas partes se benefician: las regiones se benefician porque logran mayor voz y acceso a recursos y los gobiernos nacionales, por su parte, sacan provecho respecto a otros Estados nacionales porque aumenta su presencia y visibilidad en los distintos órganos comunitarios. A su vez, a escala nacional, la participación de las regiones en la representación comunitaria refuerza la cohesión nacional.

En el caso de integración latinoamericana que se ilustra en estas pá-ginas, que se inicia con el PICE y se fortalece con el Mercosur, demuestra que no siempre las oportunidades abiertas por los gobiernos devienen en capacidades. Si bien la creación del Mercosur significó, como todo proceso de integración regional, una ventana de oportunidad para la participación y el acceso a recursos regionales, los alcances se han visto en gran medida reducidos por el carácter intergubernamental del proceso integracionista que mantienen los espacios y recursos regionales bajo el control de las burocracias nacionales.

De la evidencia analizada en los casos de estudio, se concluye que las oportunidades abiertas por la integración regional en el contexto sud-americano, hasta el momento, siguen, lideradas por los mercados. Es el


mercado –regional y/o global– el que en definitiva potencia las capacidades y los recursos de las provincias con ventajas comparativas (en términos de productividad y cercanía) y marginan a aquellas que no las tienen. La consecuencia de esta modalidad de inserción internacional genera, como señala el enfoque de la paradiplomacia, un aumento de las asimetrías a nivel nacional; y promueve, al mismo tiempo, la desarticulación de las es-trategias y la ausencia de mecanismos de transparencia y de accountability entre nación y provincia.

Otra enseñanza que arroja el análisis del Mercosur, es el de debatir con algunas ideas y preconceptos en boga, como el que considera que la integra-ción regional solo aumenta la fragmentación y las asimetrías existentes entre provincias ricas y pobres. El análisis comparado de las redes subnacionales (ver cuadro 1) también arroja información sobre el efecto que la integración produce en términos de procesos de aprendizajes y de acción colectiva que, como Zicosur y Atacalar, contribuyen a amplificar y hacer más atractivas zonas y regiones que han estado por años postergadas y alejadas del interés de los gobiernos nacionales a zonas y regiones que reúnen a provincias y regiones alejadas del corredor comercial.

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