tema 23Ordenanzas y reglamentos de las entidades locales.

Procedimiento de elaboración y aprobación.

Referencias Legislativas

• Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

• Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de lasdisposiciones legales vigentes en materia de régimen local.

• Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento deOrganización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

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1. ORDENANZAS Y REGLAMENTOS DELAS ENTIDADES LOCALES

1.1. Legislación vigente

1.2. Concepto y diferenciación

1.3. Naturaleza jurídica

2. CLASES DE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS

2.1. Clasificación de los reglamentos

2.2. Clasificación de las Ordenanzas

2.3. Los bandos

3. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓNY APROBACIÓN DE ORDENANZAS

4. EL REGLAMENTO ORGÁNICO: SU REGULACIÓN EN LA LEY DEADMINISTRACIÓN LOCAL DE LACOMUNIDAD DE MADRID

4.1. Competencia

4.2. Concepto

4.3. Órgano competente

4.4. Entrada en vigor

4.5. Existencia necesaria y potestativa

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GUIÓN-RESUMEN

1. ORDENANZAS Y REGLAMENTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES

1.1. LEGISLACIÓN VIGENTE

El art. 55 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de lasdisposiciones vigentes en materia de Régimen Local, establece:

“En la esfera de su competencia, las Entidades locales podrán aprobar Ordenanzas yReglamentos, y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestosa las Leyes”.

Todo ello a consecuencia de la potestad reglamentaria recogida en el art. 4 de laL.B.R.L., abril de 1985.

1.2. CONCEPTO Y DIFERENCIACIÓN

Las Ordenanzas y Reglamentos locales vienen a ser la manifestación de la potestad nor-mativa de las Entidades locales, que como parte de la Administración Pública tiene atribuidala potestad Reglamentaria en virtud de la cual dictan normas jurídicas generales, obligatoriasy permanentes, aunque de carácter subordinado a las leyes.

Por tanto, las Ordenanzas son fuentes jurídicas secundarias cuya eficacia deriva de unaautorización legal, a la que, por consiguiente, están supeditadas en cuanto a su contenido ysu extensión.

La distinción es muy difícil de realizar, ya que ni la doctrina se ha puesto de acuerdo. Sinembargo, hay que distinguir dos momentos:

— Anterior a la L.B.R.L.: la diferenciación se realizaba según las materias reguladaspor cada uno.

— Posterior a la L.B.R.L.

Suele emplearse el término Ordenanza para denominar a aquellas normas que regulanlas relaciones entre las Entidades Locales y los Administrados, van dirigidas hacia el exteriorde la organización; así se habla de “Ordenanzas de Policía y Buen Gobierno”, de “Ordenan-zas para el uso del Suelo y edificación” o de “Ordenanzas Fiscales”....etc.

La Ley suele utilizar el término Reglamento para referirse a aquéllas otras normas queregulan el régimen interno de las Entidades Locales, van dirigidas al interior de la organiza-ción, así se habla de “Reglamento de Policía municipal”, “Reglamento del régimen de sesio-nes”.etc.

Para terminar este apartado sólo indicar que en cuanto al valor normativotanto de las Ordenanzas, como de los Reglamentos es idéntico.

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1.3. NATURALEZA JURÍDICA

Las Ordenanzas y Reglamentos, así como los Bandos, son expresión de la Potestadreglamentaria que se reconoce a las Entidades Locales como consecuencia de la autonomíade que éstas gozan.

Es perfectamente adaptable a nuestro Derecho positivo el concepto que da FORST-HOFF de las Ordenanzas al decir que “ son preceptos jurídicos establecidos por las Corpo-raciones de Derecho público en el marco de la autonomía que les es conferida por la Ley.

Por tanto, las Ordenanzas son fuentes jurídicas secundarias que derivan su eficacia deuna autorización legal, a la que, están supeditadas en cuanto a su contenido y su extensión.

En cuanto a la naturaleza de esta potestad reglamentada, a pesar de considerar a laAdministración Local como una Administración independiente del Estado y Comunidad Autó-noma, conviene distinguir dos supuestos:

1. Si la disposición reglamentaria de la Administración local, regula aspectos de supropia competencia que no han sido previstos por la Autonomía, la autonomía nor-mativa local se ejerce con independencia.

2. Si la disposición reglamentaria de la Administración local, regula aspectos previs-tos por el Estado o Comunidad Autónoma, la potestad normativa local queda subor-dinada a la estatal o autonómica.

Por otra parte cabe señalar el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria localcomo previene el art. 6, apartado 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril y el art. 106, apartado pri-mero de la Constitución.

El mencionado art. 6 señala que los Tribunales ejercen el control de legalidad de losactos y acuerdos de las Entidades Locales.

El art. 106 de la Constitución señala que los Tribunales controlan la potestad reglamen-taria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los finesque la justifican.

2. CLASES DE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS

2.1. CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Hay muchos criterios de clasificación :

— Por el órgano administrativo de quién procedan : Reglamentos de Estado, de lasComunidades Autónomas, del Municipio, Provincia e Isla.

— Por la materia, hay tantos tipos como materias haya.

— Por su contenido, tendríamos:

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• Jurídicos: se caracterizan por establecer normas de Derecho objetivo y afec-tan a las relaciones entre el Estado y los particulares.

• Administrativos: aquellos que la Administración dicta sobre la organización yrégimen de servicios, los relativos a la Función Pública.

— Por su relación con la Ley:

• Ejecutivos o de aplicación: tienen como finalidad dotar a la Ley de los por-menores que exige su aplicación.

• Administrativo: cuando a falta de una Ley, se encargan de proveer la satis-facción de las necesidades públicas los más característicos son los de orga-nización.

• De necesidad: aquellos que se han de dictar ante casos de urgencia o nece-sidad.

• Reglamentos: la L.B.R.L., sólo habla de Reglamento Orgánico, (y de Regla-mentos Orgánicos, en los municipios de gran población) que pueden dictar lasEntidades Locales, para regular su funcionamiento y establecer su modeloorganizativo.

2.2. CLASIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS

Las Ordenanzas, pueden ser :

a) Generales, que pueden regular las siguientes materias

• Actividades y servicios locales, tales como política y buen gobierno, matade-ro, mercado, recogida de basura.

• Régimen de funcionarios.

• Contratos, comisiones y formas de prestación de servicios públicos.

• Régimen de bienes.

b) Fiscales, entre las que cabe distinguir:

• Las reguladoras de tributos.

• Las generales de gestión, recaudación, inspección.

Debe señalarse que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 39/1988, de 28 dediciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, se modificaron determina-dos artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril y cuyo contenido actual es elsiguiente:

• “Las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán aaplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Bole-tín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autó-noma Uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otrafecha”. (art. 107.1).

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• Los acuerdos de establecimiento, supresión y ordenación de tributos locales,así como las modificaciones de las correspondientes Ordenanzas fiscales,serán aprobados, publicados y entrarán en vigor, de acuerdo con lo dispuestoen las normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de Tri-butos Locales, sin que les sea de aplicación el régimen general de publicaciónde ordenanzas. (Art. 111).

Por otra parte, los denominados precios públicos regulados en la Ley Reguladora de lasHaciendas locales, siguen el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas generales.

c) Urbanísticas y de construcción.

Con la entrada en vigor de la Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valo-raciones, que deroga casi en su totalidad el Real Decreto Legislativo 1/1992, por el que seaprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, habrá que estar a lo quedispongan las normas que dicten las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de las compe-tencias municipales en materia de ordenación y planeamiento urbanístico.

Entre este tipo de Ordenanzas, podemos distinguir:

1. Las normas que integran los planes de ordenación, es decir, las normas urbanísti-cas del Plan General, que contendrán respecto del suelo urbano, la reglamentacióndetallada del uso pormenorizado, volumen y condiciones higiénico sanitarias de losterrenos y construcciones, así como de las características estéticas de la ordena-ción, de la edificación y de su entorno. Las ordenanzas reguladoras necesariaspara su ejecución del plan parcial, y las normas urbanísticas del plan general.

2. Ordenanzas de construcción, entendidas en sus aspectos puramente técnicos,sanitarios, de seguridad y de regulación de las relaciones de vecindad y servidum-bres legales urbanas; puede entenderse que este tipo de regulaciones son las tra-dicionales de la policía urbana.

2.3. LOS BANDOS

a) Concepto.

Dejando a un lado la significación sociológica de la palabra, en su acepción jurídicapodemos señalar que es “mandato solemnemente publicado de una orden superior”.

b) Clases de Bandos.

Periódicos: son los que han de publicarse en fechas marcadas de antemano por la Leyen todos los Municipios sin excepción ni distinción. Así respecto de empadronamiento de loshabitantes, el alistamiento de los mozos, etc.

De urgencia: son los que se dictan para hacer frente a situaciones imprevisibles cuan-do éstas se presenten y en el lugar donde se producen ( incendio de pinares, riada, utiliza-ción de refugios de defensa pasiva ).

De buen gobierno: son los que se dan habitualmente en cualquier tiempo ylocalidad, con sujeción a normas, o en defecto de las mismas, para mejor regir yordenar la vida de la comunidad municipal en sus diversas manifestaciones yatender a sus perentorias necesidades.

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c) Límites a la potestad de dictarlos.

En los Bandos ordinarios los límites son:

• Deberán respetar las normas legales y reglamentarias de carácter general, asícomo los reglamentos, acuerdos, y ordenanzas de las Corporaciones munici-pales.

• No deberán injerirse en la esfera de la competencia del Pleno.

3. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DEORDENANZAS

La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento (art. 49L.B.R.L).

a) Aprobación inicial.

Le corresponde al Pleno la aprobación inicial de las Ordenanzas según se des-prende del art. 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

El quórum exigido para la aprobación de Ordenanzas es diferente según se tratede una u otra clase de Ordenanzas, así los Reglamentos y las urbanísticas reque-rirán, para su aprobación, mayoría absoluta, mientras que para las demás Orde-nanzas, bastará mayoría simple.

b) Información pública y audiencia a los interesados.

Deberán exponerse al público por plazo de treinta días a efectos de estudio y pre-sentación de reclamaciones y sugerencias.

c) Aprobación definitiva.

Después de proceder al estudio y resolución de todas las reclamaciones y suge-rencias presentadas dentro del plazo (30 días ), el Pleno del Ayuntamiento proce-derá a la aprobación definitiva de la Ordenanza.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, seentenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

d) Publicación.

Las ordenanzas, incluidos articulado de las normas de los planes urbanísticos, asícomo los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea com-petencia de los entes locales, se publicarán en el «Boletín Oficial» de la provinciay no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haytranscurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 (15 días hábiles a partir de la recep-ción de la comunicación del acuerdo) salvo los presupuestos y las ordenanzas fis-cales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en el Ley39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales(debe entenderse hecha esta referencia al Real Decreto Legislativo2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la

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Ley Reguladora de las Haciendas Locales, por cuanto deroga este texto normativoa la ley de 1988). Las Administraciones públicas con competencias urbanísticasdeberán tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completasdel planeamiento vigente en su ámbito territorial.

e) Modificación.

En cuanto a la modificación se sigue el mismo procedimiento que para su elaboración.

4. EL REGLAMENTO ORGÁNICO: SU REGULACIÓN EN LA LEY DE ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LA COMUNIDAD DEMADRID

4.1. COMPETENCIA

Los Municipios, en el ejercicio de la potestad de organización, regularán la organizacióncomplementaria y completarán la necesaria, adaptándola, en su caso, a sus peculiaridades ynecesidades de conformidad con los principios generales de los artículos 103 de la Constitu-ción y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administracio-nes Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

4.2. CONCEPTO

Las disposiciones de carácter general destinadas a regular la organización de la Admi-nistración municipal constituyen el Reglamento orgánico municipal.

4.3. ÓRGANO COMPETENTE

Corresponde al Pleno de la Corporación por mayoría absoluta del número legal demiembros, según dispone el artículo 47 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de lasBases de Régimen Local, la aprobación del Reglamento orgánico y su modificación, así comode cualquier otra disposición de carácter general relativa a la organización de los órganosmunicipales necesarios o complementarios.

4.4. ENTRADA EN VIGOR

Las normas organizativas municipales no entrarán en vigor hasta que se haya publica-do íntegramente su texto en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» y haya transcu-rrido el plazo previsto en el artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

4.5. EXISTENCIA NECESARIA Y POTESTATIVA

El Reglamento orgánico municipal deberá ser aprobado en los Municipios de más de20.000 habitantes, y será potestativo en los demás.

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