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DECANATO DE DERECHO
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
Tema:
ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR ELECTORAL
SOBRE LAS DECISIONES DE RECONOCIMIENTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS
EMANADAS POR LA JUNTA CENTRAL ELECTORAL
Sustentante:
Br. Estalin G. Alcántara Osser 2014-1820
Asesor:
Licdo. Alejandro Peralta
Santo Domingo, D.N.
Noviembre, 2018
Los conceptos emitidos en la presente investigación son de la exclusiva responsabilidad de su autor.
ÍNDICE
DEDICATORIA .............................................................................................................. 4
AGRADECIMIENTOS .................................................................................................. 5
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 6
CAPÍTULO I:
EVOLUCIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL DOMINICANO
1.1. Orígenes de la Junta Central Electoral (JCE) ............................................................ 10
1.2. Una necesaria reforma al sistema electoral: la promulgación de la Ley 275-97,
Electoral de la República Dominicana .............................................................................. 14
1.3. División de la Junta Central Electoral en dos cámaras: administrativa y
contenciosa ........................................................................................................................ 16
1.4. Entrada en vigor de la Constitución de 2010:creación del Tribunal Superior
Electoral ............................................................................................................................ 17
CAPÍTULO II:
ESTUDIO COMPARADO DE LOS MODELOS DE IMPARTICIÓN DE
JUSTICIA ELECTORAL
2.1. Aspectos generales ..................................................................................................... 21
2.2. España ........................................................................................................................ 25
2.3. México ....................................................................................................................... 28
2.4. Costa Rica .................................................................................................................. 30
2.5. Colombia .................................................................................................................... 32
CAPÍTULO III:
FUNDAMENTO Y NATURALEZA DE LOS ÓRGANOS EN CONFLICTOS
3.1. Órganos constitucionales autónomos o extrapoder: una aproximación conceptual a la
luz de la doctrina ............................................................................................................... 34
3.2. Entre órganos constitucionales autónomos o extrapoder y organismos autónomos
descentralizados: una necesaria distinción........................................................................ 38
3.3. Precedente constitucional y los órganos constitucionales autónomos o extrapoder .. 41
CAPÍTULO IV:
RÉGIMEN COMPETENCIAL LOS ACTOS ELECTORALES
4.1. Aspectos generales sobre reconocimientos de partidos políticos, agrupaciones y
movimientos políticos en la República Dominicana ........................................................ 47
4.2. Teoría general del acto electoral ................................................................................ 51
4.3. ¿Cuándo se generaría un contencioso electoral? ....................................................... 56
4.4. Estudio de los precedentes del Tribunal Constitucional dominicano que versan sobre
reconocimientos de partidos políticos: génesis del conflicto ............................................ 58
4.5. Definición del tipo de acto como factor generador de competencia .......................... 67
4.6 Implicaciones de la promulgación de la Ley 33-18, sobre Partidos, Agrupaciones y
Movimientos Políticos ¿Resolución del conflicto?........................................................... 69
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................................... 72
BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 75
ANEXOS Y APÉNDICES ............................................................................................ 79
Anexo A: Anteproyecto de la investigación
Anexo B: Tabla comparativa de la duración del proceso ante el Tribunal Superior
Anexo D: Tabla de requisitos para la constitución de partidos, agrupaciones y
movimientos políticos
.
Anexo C: Esquema de la estructura administrativa electoral en el sistema español
Administrativo y el Tribunal Superior Electoral: periodo 2015-2018
Apéndice: Sentencia TC/0282/17,
..
Tribunal Constitucional, (Junta Central Electoral vs.
Tribunal Superior Electoral)
DEDICATORIA
A mi esposa, por darme la oportunidad
de aprender un poco más sobre estos temas gracias a las innumerables y calurosas
discusiones que sosteníamos constantemente. Por ser mi empuje y ayudarme a sacarle lo
positivo a las situaciones más complejas.
A mi hijo, por iluminarme
los días y convencerme de que los esfuerzos valen la pena.
A mis padres, que a pesar de la distancia
que guardamos, su respaldo y apoyo siempre me han acompañado.
Particularmente a Alejandro Moscoso Segarra y Ana Iris Polanco,
por darme la mano y confiar en mí, espero no defraudarlos.
AGRADECIMIENTOS
Con la entrega de estas páginas he cerrado un ciclo importante: la obtención de mi
título de grado. Durante este periodo de aprendizaje, he tenido la oportunidad de descubrir
diversos aspectos de la vida que me han despertado y permitido ver el mundo desde otra
perspectiva.
Al inicio de este ciclo de formación, tuve el privilegio de laborar en el sistema de
justicia de nuestro país, específicamente en el ámbito penal, civil y electoral, por
consiguiente, desde allí pude apreciar sus defectos y virtudes. Esta oportunidad jugó un rol
sumamente significante para mí como estudiante, pues pude complementar las teorías que
recibía de la mano de los docentes de mi universidad con la práctica en los tribunales.
Cometí muchos errores en los trajines diarios de mis funciones, pero lo valioso de esto fue
que pude aprender de cada uno de ellos e ir perfeccionándome constantemente.
Desde la escasa e inmadura experiencia que he recolectado hasta el momento, me
atrevo concluir afirmando que la abogacía es una profesión que exige mucho debido a la
constante evolución de las sociedades y lo variante que suele ser nuestro ordenamiento
jurídico, pero estas exigencias no se limitan a lo profesional, sino que trascienden al ámbito
personal, pues tenemos que lidiar con los estereotipos de abogados que nos impone
inofensivamente la sociedad del espectáculo.
Ya para finalizar, lo más agradable de todo esto es mi genuino convencimiento de
que dediqué cuatro años de mi vida a un oficio que pienso desarrollar hasta mis últimos
días. En síntesis, gracias a todas las personas que intervinieron en este trayecto de
enseñanza.
Estalin G. Alcántara Osser
INTRODUCCIÓN
A partir de la proclamación de la Constitución de 2010, la República Dominicana
experimentó avances significativos en la dinámica del ordenamiento constitucional, pues
en la entrada en vigor del referido texto supremo y, con el definido propósito del
constituyente de tutelar efectivamente los derechos de las personas, fueron creados un
conjunto de órganos con prerrogativas muy especiales para materializar el sentido del
Estado social y democrático de derecho y cumplir con las funciones esenciales que
propugnan sus articulados 7 y 8, respectivamente.
En ese contexto, estos órganos fueron dotados de autonomía e independencia
técnica, administrativa, presupuestaria y financiera, con la intención de evitar injerencias
de los poderes clásicos del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial, y al mismo tiempo
perfeccionar el principio de separación de poderes desarrollado por Montesquieu en su
Espíritu de las Leyes, mediante el establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos.
Uno de ellos es el Tribunal Superior Electoral, el cual el artículo 214 constitucional le
encomienda resolver “los asuntos contenciosos electorales y estatuir sobre los diferendos
que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos”, lo que se
traduce en la creación de una jurisdicción especializada en materia electoral para garantizar
la derechos políticos-electorales.
De esta manera, la Junta Central Electoral sede sus atribuciones contenciosas al
Tribunal Superior Electoral y ambos coordinan sus fuerzas para mantener la efectividad
del régimen democrático y político dominicano; el primero, encargado de la administración
y organización de los comicios, mientras, el segundo, de la protección de los derechos
políticos-electorales.
Sin embargo, la configuración de competencias y atribuciones de estos órganos no
suelen ser siempre muy claras, por ello, surgen opiniones y criterios muy particulares sobre
cuál es la tarea principal de estos dentro del Estado. Estas controversias entre órganos de
igual naturaleza y jerarquía se manifiestan a través de distintas formas, ya sea que ambos
órganos se atribuyan una competencia en específico (conflicto positivo) o, por el contrario,
ambos nieguen tenerla (conflicto negativo), siendo el órgano competente para resolverlo el
Tribunal Constitucional, conforme al artículo 59 de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los procedimientos constitucionales.
En estas atenciones, surge un conflicto de competencias entre la Junta Central
Electoral y el Tribunal Superior Electoral, pues al primero ser el órgano encargado de la
administración electoral y facultado legalmente para otorgar la personería jurídica a los
partidos, agrupaciones y movimientos políticos (en adelante, partidos políticos), alega que
el segundo no es competente para conocer sobre las impugnaciones que se interpongan en
contra de sus decisiones que se refieran sobre ese particular, fundamentándose en que son
actos administrativos que deben ser atacados ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Producto de lo anterior, el Tribunal Constitucional emite la sentencia TC/0282/17
la cual plantea que por ser la decisión de la Junta Central Electoral “un acto meramente
administrativo” debe ser impugnada ante el Tribunal Superior Administrativo, mas no ante
el Tribunal Superior Electoral.
A groso modo, esta es la situación que motiva la elaboración de esta investigación,
en la cual se evaluará la idoneidad del Tribunal Superior Administrativo para conocer sobre
estos asuntos. Para ello, es necesario identificar la lógica en la cual opera el sistema
electoral dominicano, con este propósito se estudiarán las evoluciones y reformas que ha
sido objeto este sistema, los modelos de justicia electoral de otros países, el fundamento y
la naturaleza de los órganos en conflictos, así las disposiciones legales que diseñan el
régimen competencial de los actos electorales.
CAPÍTULO I:
EVOLUCIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL
DOMINICANO
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1.1. Orígenes de la Junta Central Electoral (JCE)
Constituye un axioma manifestar que los procesos electorales necesitan
ineludiblemente de la existencia de una entidad u órgano que los dirija y los culmine de
manera exitosa. La República Dominicana no ha escapado de esta realidad, pues ha
considerado necesario el establecimiento de un órgano que tenga como responsabilidad
principal administrar el sistema electoral.
En ese contexto y espíritu, es promulgada la Ley 35 del 8 de marzo de 1923 y,
consecuentemente, fue creada la Junta Central Electoral (JCE), ideada como una
organización estable, independiente y especializada en la materia electoral. Es preciso
señalar que, con prelación a la existencia de esta disposición legal, esas funciones eran
llevadas a cabo de manera aislada por cada jurisdicción municipal.
El referido texto normativo ubicó a la Junta Central Electoral (JCE) fuera de los
demás poderes del Estado, dotándola, al efecto, de autonomía e independencia funcional y
presupuestaria; además, fueron creadas las Juntas Electorales Provinciales y Municipales
bajo su dependencia.
Con esta reforma legislativa se dotaron de mayores garantías los derechos políticos
electorales a los sufragantes. Sobre el particular Campillo (1986), refiere:
“(…) esta vez se crearon órganos especializados en materia electoral, se
introdujo el principio de la representación proporcional de las minorías, se
vigorizó la existencia de los partidos políticos, se abrevió el tiempo
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empleado en la realización de un proceso eleccionario, se facilitó el derecho
a impugnar este proceso, etc.” (pág. 175).
Paulatinamente se fueron realizando enmiendas legislativas al sistema que instauró
la Ley 35, las cuales fueron impactando en la competencia de las actuaciones
desempeñadas por la autoridad electoral en todo el nivel nacional, la forma de su
composición, los requisitos exigidos a sus miembros, así como el régimen de
incompatibilidades.
Más adelante, en la reforma constitucional de (1924), se le otorga relevancia
constitucional, estableciendo lo siguiente:
“Las elecciones serán dirigidas por una Junta Central Electoral y por Juntas
dependientes a esta, de conformidad con la ley. La Junta Central Electoral
asumirá la dirección y el mando de la fuerza pública en los lugares donde
dichas votaciones se verifiquen”.
No obstante, estos esfuerzos para robustecer la democracia mediante el
establecimiento de instituciones objetivas e imparciales en la República Dominicana no
resultaron ser suficientes, pues la vida política y democrática se vio impactada
sensitivamente por el régimen autoritario y dictatorial de Rafael Leónidas Trujillo en el
periodo comprendido desde 1930 hasta su ajusticiamiento en mayo de 1961.
Empero, luego de la salida del régimen de Trujillo la misión de restablecer el
sistema democrático no era fácil encomienda, debido a los diversos factores y variables
que dificultan estas transiciones. Tales factores, Hartlyn (2012)sabiamente los encasilla en
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tres: i) la naturaleza del régimen autoritario preexistente y sus relaciones con actores claves;
ii) el contexto económico y geopolítico internacional; y iii) el proceso de transición, que
incluye la interacción del tipo de transición con la continua influencia de los dos grupos de
factores precedentes (p. 112-113).
Para poder lograr esta transición, el gobierno de los Estados Unidos desempeñó un
papel clave ayudando a poner fin a esta era desafectando los poderes militares de los
familiares de Trujillo y obligándolos a marcharse al exilio, además, el respaldo que les
brindaron a los grupos opositores. Al paso de ocho meses de la muerte de Trujillo se logró
instaurar un gobierno provisional que supuso un claro desmembramiento de las secuelas
Trujillistas que aún permanecían en el sistema.
Este gobierno llama finalmente a las elecciones en 1962, las cuales son ganadas por
Juan Bosch, quien representa uno de los avances democráticos más relevantes que ha
experimentado la historia de nuestro país, todo ello evidenciado en el catálogo de derechos
que fueron positivizados en la Constitución de 1963, entre ellos la libertad de culto y de
expresión, el derecho a la vivienda, la libertad política, así como el retorno de los exiliados
políticos.
El simple hecho de que se hayan celebrado elecciones en pleno proceso de
transición constituyó un avance significativo para la democracia que había sido marchitada
por el antiguo régimen. Sin embargo, lamentablemente este lapso de progresos fue efímero,
pues el golpe militar no se hizo esperar, impulsado por las fuerzas de diversos actores
socioeconómicos refugiadas en las filas militares y la iglesia, así como la influencia
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norteamericana preocupada por las reformas que había llevado a cabo hasta el momento
Juan Bosch, las cuales reflejaban una imagen propia de ideales comunistas, sin embargo,
“(…) Bosch era un transigente reformista no un comunista. Quizás si Bosch hubiese sido
un pragmático anticomunista estas fuerzas conversadoras lo hubieran tolerado”(Hartlyn,
2012, pág. 124).
Luego del derrocamiento de Bosch fue instaurado un Triunvirato presidido por el
empresario conservador Donald Reid Cabral, el cual resultó ser un gobierno débil,
autoritario que no logró prolongarse ni legitimarse en el poder1. Con el deseo de regresar a
Bosch al poder, y el consecuente restablecimiento del sistema democrático, el 24 de abril
de 1965 un grupo de jóvenes oficiales se propusieron aunar sus sentimientos
constitucionalistas para formar una conspiración cívico-militar que dio como resultado una
guerra civil en la cual —cuatro días más tarde— Estados Unidos intervino, debido a los
esfuerzos infructuosos de Reid Cabral por apaciguarla.
A raíz de varias negociaciones con los constitucionalistas del 24 de abril se acordó
establecer un gobierno provisional seguido de elecciones, nombrando, a la postre, a Héctor
García Godoy como presidente provisional hasta las elecciones de junio de 1966, en las
que se enfrentaron Joaquín Balaguer y Juan Bosch.
En las referidas elecciones de 1966, como consecuencia de la debilidad institucional
y democrática que estaba inmerso el país, intervinieron diferentes organismos
internacionales para observar de cerca el proceso eleccionario, entre ellos misiones de la
1 Para ampliar al respecto véase Guerrero (1993).
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Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, la Organización de Estados Americanos (OEA) y diferentes líderes
norteamericanos (Slater, 1970, pág. 171). En cambio, para muchos dominicanos, que no
estaban acostumbrados a elecciones libres y justas, todo aquello les parecía un total
despropósito. Joaquín Balaguer resulta victorioso y se perpetúa en el poder por unos 12
años.
Las elecciones llevadas a cabo en 1978 significaron el final del mandato de
Balaguer y, a su vez, una transición democrática, pues se produjo la primera transferencia
pacífica del poder de un grupo a otro con la entrega al presidente electo Antonio Guzmán
del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), pese a las amenazas de un golpe de Estado.
Sobre el particular, Marcelino(2001) plantea que las referidas elecciones “pueden ser
catalogadas como uno de los acontecimientos más importantes, que expresan la evolución
real del sistema político dominicano hacia la democracia representativa, legitimando el
sistema democrático como medio de participación y oposición de la ciudadanía”. Empero,
la vida política de Joaquín Balaguer no estrechó sus brazos en esa derrota.
1.2. Una necesaria reforma al sistema electoral: la promulgación de la Ley
275-97, Electoral de la República Dominicana
Joaquín Balaguer en las elecciones de 1986 vuelve al poder y se perpetúa hasta
1996; ahora bien, las consecuencias de este segundo periodo dieron al traste con la crisis
electoral de 1994 en las que se enfrentaba con José Francisco Peña Gómez. La imagen
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nacional e internacional de estas elecciones estaba manchada por los supuestos fraudes que
se llevaron a cabo en las compras de cédulas, la exclusión de votantes de las listas electoral
y las influencias directas en la autoridad electoral.
Dados los vaivenes democráticos que estaba experimentando el país desde la
entrada del régimen en 1930, y la inexistencia de un Estado de derecho en el que las
actuaciones públicas estén sometidas a las disposiciones constitucionales y legales, el
contexto político necesitaba imperiosamente hacerse de instrumentos legislativos que
establecieran los estándares normativos para dotaran de mayores niveles de transparencia
y confianza los procesos electorales.
Por todo esto, Balaguer, con la finalidad de superar la crisis electoral que había
provocado, se vio en la necesidad de llegar a un acuerdo con su contrincante principal, José
Francisco Peña Gómez, en agosto de 1994 el cual se llamó “El Pacto por la Democracia”.
Allí se pactaron una serie de reformas constitucionales, la limitación del periodo en curso
de Balaguer por dos años, así como la reelección presidencial inmediata.
Paradójicamente, la crisis de 1994 de fue un hito beneficioso para el sistema electoral
dominicano, de ahí se asumieron serios compromisos para reforzar los estándares de
transparencia, seguridad jurídica y legalidad que se llevaron a formalizar finalmente con la
promulgación de la Ley 275-97, Electoral de la República Dominicana.
Este texto legislativo organizó el calendario electoral, estableció el diseño institucional
de la Junta Central Electoral (JCE), de las Juntas Electorales, de los Colegios Electorales,
el método para optar por las candidaturas, el sufragio de los dominicanos en el extranjero,
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los requisitos para la constitución de los partidos políticos, la tipificación de los delitos
electorales, así como lo referente a la dinámica de los procesos contenciosos electorales.
La administración electoral, luego de la promulgación de la ley, estaba claramente definida:
la Junta Central Electoral (JCE) era el órgano de mayor jerarquía y permanente, teniendo
bajo su dependencia a las Juntas Electorales y los Colegios Electorales.
1.3. División de la Junta Central Electoral en dos cámaras: administrativa
y contenciosa
Como se puede advertir del contenido de la Ley 275-97, Electoral de la República
Dominicana, al pleno de la Junta Central Electoral (JCE) se le otorgaron facultades
administrativas, contenciosas y reglamentarias, es decir, administraban la logística de los
procesos electorales, dictaban los reglamentos por los cuales se debía regir y, asimismo,
decidían sobre las impugnaciones que se elevaban en contra de los resultados del proceso.
Ante la ausencia de un deslinde institucional que garantizara un verdadero ejercicio
de las vías recursivas en materia electoral en contra de las decisiones de órgano electoral
motivó al legislador a confeccionar la Ley 02-03, que introduce modificaciones a la Ley
Electoral 275-97, dividiendo la Junta Central Electoral (JCE) en dos cámaras: una
administrativa y otra contenciosa, compuesta por 3 y 5 miembros, respectivamente. Esto
significó en lo adelante que, aunque bajo la misma imagen institucional, los funcionarios
que administraban los procesos no eran los mismos que resolvían los recursos que se
elevaban en su contra, lo cual significó un avance para la justicia electoral dominicana.
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1.4. Entrada en vigor de la Constitución de 2010: creación del Tribunal
Superior Electoral
El hecho de que los miembros de la Junta Central Electoral (JCE) administraran la
logística de los comicios y, a su vez, dirimieran los conflictos que se derivaran de su
dinámica, existían razonadas críticas de la comunidad política y jurídica fundamentada en
que este órgano fungía como “juez y parte” de su propio proceso.
Por ello, el constituyente de 2010, que reforma nuestro sistema constitucional, le
extrae la facultad contenciosa a la Junta Central Electoral (JCE) y se la otorga a un órgano
especializado e independiente: el Tribunal Superior Electoral (TSE).
De ahí la Constitución (2010), en su artículo 214, señala:
“El Tribunal Superior Electoral es el órgano competente para juzgar y
decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contenciosos electorales y
estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos,
agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos. Reglamentará, de
conformidad con la ley, los procedimientos de su competencia y todo lo
relativo a su organización y funcionamiento administrativo y financiero”.
Asimismo, dispuso que sus miembros serán designados por el Consejo Nacional de
la Magistratura, a diferencia de los miembros de la Junta Central Electoral (JCE) que son
nombrados mediante el sometimiento de una terna de la Cámara de Diputados a la Cámara
del Senado, esta disposición los viene a dotar de una legitimidad reforzada debido a la
heterogénea composición del órgano que los designa.
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Posteriormente, en fecha 20 de enero de 2011, fue promulgada la Ley 29-11,
Orgánica del Tribunal Superior Electoral, la cual dentro de sus considerandos ha planteado
lo siguiente:
“Que la democracia representativa conlleva en sí misma el ejercicio
supremo del voto popular y por consiguiente obliga a la creación y
estructuración de órganos estatales que garanticen la diafanidad de toda
elección más allá del ente organizador2, permitiendo así que sea preservada
la decisión colectiva, principalmente ante conflictos jurídicos surgidos de
los actos de las asambleas electorales y las decisiones de los partidos
políticos y la conculcación de derechos fundamentales, especialmente los
políticos”.
Además, la referida ley orgánica realiza un desarrollo de la naturaleza y
fundamento del Tribunal Superior Electoral (JCE), señalando:
“El Tribunal Superior Electoral es un órgano constitucional de carácter
autónomo, con personalidad jurídica e independencia funcional,
administrativa, presupuestaria y financiera. Constituye una entidad de
derecho público, con patrimonio propio inembargable, con capacidad para
realizar todos los actos jurídicos que fueren útiles para el cumplimiento de
sus fines, en la forma y en las condiciones que la Constitución, las leyes y
sus reglamentos determinen”(Ley 29-11, Orgánica del Tribunal Superior
Electoral , art. 1).
Tal y como podemos observar, la fisonomía que ha construido el constituyente y,
posteriormente, el legislador respecto al Tribunal Superior Electoral, nos indica que es un
2 Subrayado nuestro.
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órgano independiente, autónomo y ubicado en el vértice de los tres poderes clásicos del
Estado: Legislativo, Judicial y Ejecutivo (sobre este particular volveremos más adelante),
con el objetivo de repeler las posibles injerencias que podrían surgir en las funciones que
la Constitución le delega a este órgano.
CAPÍTULO II
2. ESTUDIO COMPARADO DE LOS
MODELOS DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA
ELECTORAL
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2.1. Aspectos generales
A los modelos de impartición de justicia electoral, según sus características, la
doctrina especializada los ha agrupado en dos grandes grupos: el latinoamericano y el
europeo.
Estos gozan de ciertas particularidades que los diferencian, desde su estructura
hasta la forma en cómo están compuestos sus órganos de dirección, las cuales vienen
sustentadas por el diseño constitucional y legal de cada latitud, e incluso, el nivel de
confianza que tienen los ciudadanos en sus instituciones. De ahí que la manera en la cual
se estructura la justicia electoral en Latinoamérica y en Europa tenga distintas variables en
su operatividad, es decir, su régimen de impugnaciones, plazos, principios e
incompatibilidades.
Ahora bien, ¿De qué hablamos cuando nos referimos a justicia electoral? En primer
término, es dable advertir que no es sinónimo de sistema electoral, debido a que este último,
en sentido amplio, abarca todos aquellos fenómenos que gravitan en la dinámica misma de
los procesos de elección(Orozco J. J., 2017) ; por el contrario, la justicia electoral se
concentra en cuestiones más concretas, de esta manera Orozco (2017) plantea que son:
“los diversos medios jurídicos técnicos de impugnación (juicios, recursos o
reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales para garantizar la
regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho (…) así
como para proteger o restaurar el goce de los derechos políticos-electorales
involucrados, habilitando a los partidos políticos o a toda persona afectada
por cualquier presunta irregularidad o inobservancia de la normativa
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electoral, a presentar tal impugnación, ser oída y que ésta sea resuelta”(pág.
611).
Siguiendo ese orden de ideas, se puede colegir que la justicia electoral tiene por
finalidad garantizar la diafanidad de los procesos electorales con el establecimiento de los
mecanismos encaminados a garantizar la tutela de los derechos políticos-electorales que
podrían ser afectados por las irregularidades o inobservancias de la normativa y los
principios electorales aplicables en la materia. Estos “pueden ser sustentados ante un
órgano de naturaleza jurisdiccional, administrativa o, incluso, política, según el régimen
electoral de cada país” (Orozco J. J., 2017, pág. 613).
De las diversas configuraciones de los modelos de justicia electoral latinoamericanos y
europeos, Orozco (2017) advierte cuatro grandes grupos, a saber:
1. Sistema de justicia electoral a cargo del órgano legislativo, este se
caracteriza por delegarle a las cámaras legislativas la facultad de resolver las
impugnaciones y determinar la validez de las elecciones. Dentro de los países
que mantienen esta modalidad se encuentran Estados Unidos, Italia, Suiza,
Dinamarca e Islandia.
Sin embargo, no es una delegación absoluta de esta facultad, debido a que en
algunos de estos países coexisten otros medios de control jurisdiccional y
administrativos previos, lo que lo convierte en sistemas mixtos.
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2. Sistema de justicia electoral a cargo de órganos jurisdiccionales, quienes
sostienen la implementación de este sistema, propugnan que el hecho de
calificar y juzgar las elecciones tiene fundamentos jurisdiccionales, por ende,
tales atribuciones tienen que estar a cargo de un órgano jurisdiccional, con el
objetivo de garantizar que quien administra las elecciones no sea juez y parte
de su mismo proceso. Los países que asumen estos tipos de sistemas se las
confiere a uno de los siguientes órganos jurisdiccionales3:
a) Tribunal ordinario del Poder Judicial (no especializado), asumido por
Inglaterra, Canadá, India, Hungría, Polonia, Rusia, entre otros.
b) Tribunal o consejo constitucional, en los que se encasillan, aunque
algunos en apelación, Alemania, España, Portugal, Bulgaria, Croacia,
Lituania, Romania, entre otros.
c) Tribunal administrativo, aunque no reciban propiamente el nombre de
Tribunal Administrativo (Tribunal Superior Administrativo, como el caos
dominicano), sí están a cargo de un órgano que desempeña sus veces, tal es
el caso de Colombia, Finlandia, Letonia, República Checa.
d) Tribunal electoral especializado, este modelo es el predominante en la
región latinoamericana, puede tener un diseño autónomo, es decir,
independiente a los poderes clásicos del Estado como está configurado en
República Dominicana o, por el contrario, estar adscrito al Poder Judicial
como en México.
3 Para ampliar al respecto, consúltese (Orozco J. J., 2017), (Corona Nakamura & Miranda Camarena, 2012).
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3. Sistema de justicia electoral a cargo de organismo electoral administrativo
con atribuciones jurisdiccionales, al amparo de este modelo a quien le
corresponde determinar la validez de las elecciones respectivas con carácter
definitivo es al mismo órgano que las organizó. Tal es el caso de Costa Rica,
Nicaragua y Uruguay, además, es importante señalar que este sistema era el que
estaba instaurado en la República Dominicana con prelación a la reforma
constitucional de 2010.
4. Sistema de justicia electoral a cargo de órgano ad hoc, es transitorio,
generalmente se instauran como un remedio propuesto por organismos
internacionales ante alguna crisis grave.
De lo planteado, se puede advertir, a grandes rasgos, los modelos de justicia
electoral que predominan en Latinoamérica y Europa, así como los factores que los
diferencias uno de otros. Cabe reiterar que la confianza que tienen los ciudadanos en el
funcionamiento de las instituciones de cada Estado constituye una variable importante a la
hora de determinar el modelo de impartición de justicia electoral que se vaya a instaurar,
pues en algunos países el contexto político e histórico no justificaría, por ejemplo, que la
dirección de los procesos electorales y el conocimiento de las eventuales impugnaciones
en contra de su validez estén a cargo del órgano legislativo.
Ahora se pasará a analizar el sistema de justicia electoral de España, México, Costa
Rica y Colombia.
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2.2. España
El sistema electoral del Estado español se rige por la Ley Orgánica 5/1985, de 19
de junio, del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG).Según su preámbulo, tiene
como propósito fundamental “lograr un marco estable para que las decisiones políticas en
las que se refleja el derecho de sufragio se realicen en plena libertad”, asimismo, establece
un serie de mecanismos tendentes a impugnar los actos emitidos por los órganos que
organizan la dinámica de los comicios, estos son las Juntas Electorales Central,
Provinciales, de Zona, de Comunidades Autónomas y las Mesas Electorales, quienes en su
conjunto componen “la administración electoral”, y tienen, a su vez, “por finalidad
garantizar (…) la transparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de
igualdad” (art. 8., párrafo 10).
Del análisis de esta legislación que rige el sistema electoral de España, podemos
identificar las distintas funciones que desempeñan los órganos que configuran la
administración electoral, así como quienes la componen.
- La Junta Central Electoral, tiene carácter permanente y se compone por trece (13)
miembros: ocho (8) magistrados del Tribunal Supremo, y los cinco (5) restantes
académicos en derecho, sociología o ciencias políticas, los cuales son designados
por el Congreso de Diputados a través de una terna propuesta por los partidos,
federaciones o coaliciones electorales con representación parlamentaria; su
mandato durará igual tiempo que la Legislatura en la que son designados (Art. 9)
- Las Juntas Electorales Provinciales, a diferencia de la Junta Central Electoral, estos
son órganos no permanentes y se componen por cinco miembros: tres (3) de
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procedencia judicial y dos (2) designados por la Junta Central Electoral entre
académicos en derecho, sociología, ciencias políticas o juristas de prestigio
residentes en la provincia, a propuesta de los representantes de las candidaturas de
cada elección (art. 10)
- Las Juntas Electorales de Zona, al igual que las Juntas Electorales Provinciales, son
órganos de carácter no permanente, compuestos por cinco vocales, tres (03) de ellos
elegidos por sorteo de entre los Jueces de Primera Instancia o Instrucción de cada
partido judicial, y dos designados por la Junta Electoral Provincial, a propuesta de
las candidaturas concurrentes en las elecciones de entre licenciados en derecho,
sociología o ciencias políticas en residan en la demarcación. Es importante
establecer que los miembros de las Juntas Electorales una vez son designados,
gozan de inamovilidad en el ejercicio de sus funciones, excepto que hayan incurrido
en la comisión de delitos electorales, según lo establecido por el artículo 16 y 17 de
la referida Ley (Art. 11).
- Las Secciones y Mesas Electorales, se constituyen de manera exclusiva el día
señalado para las elecciones y están conformadas por un presidente y dos vocales
designados por sorteo público entre las personas censadas.
- Por último, tenemos la Oficina del Censo Electoral la cual tiene como objetivo la
elaboración y mantenimiento continuado del Censo Electoral, de manera que en
cada convocatoria a elecciones todos los ciudadanos habilitaos para ejercer el
sufragio puedan hacerlo (Art. 29), además, estos participan con voz y sin voto en
la Junta Central Electoral y en las Provinciales (Art. 12); debemos subrayar que
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este organismo está dentro del Instituto Nacional de Estadística, sin embargo,
desempeña sus funciones al amparo de las directrices de la Junta Central Electoral.
Ya teniendo una visión general de la administración electoral del sistema español,
se procederá a analizar cómo se ponen de manifiesto los asuntos contenciosos electorales.
En el sistema español no existe una jurisdicción electoral especializada para dirimir
los conflictos contenciosos electorales, sino que esta facultad se delega (dependiendo el
acto que sea impugnado) sobre: i) La administración electoral; ii) El sistema de justicia
ordinario ante el Juzgado Contencioso-Administrativo; y excepcionalmente iii) Ante el
Tribunal Constitucional.4
Estos controles de legalidad y constitucional que configura el régimen electoral
español, Orozco(1998) los ha clasificado en tres, a saber: i) Los medios de impugnación
contra actos y resoluciones emitidos con anterioridad a las elecciones; ii) Contra los
derivados de la jornada electoral; y iii) Un apartado final del contencioso electoral
constitucional.
i) Los medios de impugnación contra actos y resoluciones emitidos con
anterioridad a las elecciones: dentro de la etapa del proceso electoral el
artículo 21 de la LOREG habilita un recurso por ante el órgano de la
administración electoral jerárquicamente superior al que dictó el acto,
exclusivamente para aquellos casos en los cuales no se haya previsto una
revisión judicial legalmente expresa.
4 Para ilustrar mejor, véase el anexo C.
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ii) Una vez cerradas las urnas de votación, los candidatos tienen un plazo de
un día para instanciar alguna reclamación que debe versar sobre incidencias
en las actas de sesiones de mesas electorales o en acta del escrutinio de la
Junta Electoral correspondiente.
iii) Al amparo de la Ley electoral española, las únicas cuestiones que pueden
ser objeto juicio de amparo son aquellas que versan sobre proclamaciones
de candidaturas y candidatos; este recurso lo conoce directamente el
Tribunal Constitucional español.
2.3. México
En la actualidad, México cuenta con un sistema electoral que encarga el desarrollo
de su funcionamiento a dos órganos: uno que administra, es decir, organiza las logísticas
propias de las contiendas electorales, y otro que juzga los conflictos que se produzcan en
el curso de su celebración, a priori o posteriori; esto supone la existencia de órganos
especializados con funciones y responsabilidades delimitadas.
Luego de la reforma constitucional mexicana de 2014 fue creado el Instituto
Nacional Electoral (INE), reemplazando, a su vez, al Instituto Federal Electoral (IFE) que
operaba desde el año 1990. Este instituto tiene la responsabilidad de organizar los comicios
electorales mexicanos a nivel nacional, y cuenta con un Consejo General como órgano
central, integrado por consejeros electorales, consejeros del poder legislativos y
representantes de los partidos políticos; este órgano tiene la responsabilidad de vigilar por
el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así
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como de velar por el mantenimiento sus principios fundamentales en el ejercicio de las
actividades que realicen.
El Instituto Nacional Electoral (INE), es “un organismo público autónomo dotado
de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder
Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos
que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán principios rectores”
(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
Por otro lado, tenemos el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF)estructurado como el órgano responsable de dirimir las controversias electorales,
así como velar por la protección de los derechos políticos electorales a través de su ejercicio
jurisdiccional, lo cual constituye “la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y
órgano especializado del Poder Judicial de la Federación” (Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos). Este órgano está compuesto por una sala superior, 5 salas
regionales y una sala especializada.
Dentro del listado de facultades competenciales atribuidas a este órgano por el
artículo 99 de la Constitución mexicana, podemos destacar las siguientes:
1. Conocer sobre las impugnaciones en las elecciones federales de diputados,
senadores y el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, estas últimas
resueltas en única instancia por la sala superior de conformidad con lo señalado
en el artículo 99.II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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2. Conocer sobre las impugnaciones de actos y resoluciones emitidos por el
Instituto Nacional Electoral (INE) violatorios de derechos político-electorales
de los ciudadanos envueltos en los procesos.
3. Conocer de los asuntos sometidos por el Instituto Nacional Electoral (INE) por
violaciones a disposiciones referentes a propaganda política electoral y actos de
precampaña o de campaña.
Es relevante resaltar que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF), no obstante la importante labor que está llamada a desempeñar en los asuntos
políticos electorales, (contrario al sistema dominicano) forma parte del Poder Judicial, es
decir, que no está ubicado fuera de la esfera de los tres poderes clásicos, sino que se
enmarca en uno de ellos.
De la manera en cómo se estructura el sistema electoral mexicano, y tomando como
base las clasificaciones de los diferentes tipos de sistemas electorales que hemos enunciado
ut supra, podemos ubicarlo dentro de aquellos sistemas de justicia electoral a cargo de
órganos jurisdiccionales, pues las funciones administrativas y jurisdiccionales están
taxativamente delimitadas y delegadas a sus respectivos órganos: i) al Instituto Nacional
Electoral (INE); y ii) al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
2.4. Costa Rica
El sistema costarricense de impartición de justicia electoral es concentrado, es
decir, que el mismo órgano que organiza y administra los comicios es quien decide sobre
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los conflictos que se produzcan en el curso de este. Para tales fines, su Constitución Política
de 1949 creó el Tribunal Supremo de Elecciones como el máximo garante de la
transparencia y diafanidad de los procesos electorales en Costa Rica con autonomías e
independencias reforzadas para repeler los tentáculos de los poderes del Estado, incluso les
ha dado el carácter de irrecurribles a sus decisiones ante ningún órgano
jurisdiccional(Orozco J. J., 2017, pág. 624).
En ese orden de cosas, la competencia para resolver las controversias políticas en
Costa Rica, además de aquellas asignadas al Tribunal Supremo de Elecciones, la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia “interviene ejerciendo el control
concentrado de constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza aun las
típicamente electorales” (Fonseca Montoya, 1999, pág. 198). El Tribunal Supremo de
Elecciones está compuesto por tres miembros que son nombrados por la Corte Suprema de
Justicia, matricula que es ampliada a cinco en el periodo de elecciones.
A groso modo, se puede determinar que el sistema de justicia electoral de Costa
Rica, utilizando la clasificación elaborada por Orozco (2017), se enmarca en aquellos que
se encuentran a cargo de organismos que desempeñan ambas funciones: administrativa y
contenciosa.
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2.5. Colombia
En Colombia está instaurado un sistema de justicia electoral desconcentrado, esto supone
que existe un órgano encargado de administrar los procesos electorales y otro encargado de resolver
las controversias que se produzcan en su curso.
El primero, el Consejo Nacional Electoral, fue creado por la Constitución Política
colombiana de 1991 y está conformado por 9 miembros elegidos por el Congreso durante un
periodo de 4 años, asimismo, se hace auxiliar de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el
diáfano control del registro civil de los habitantes colombianos; ambos órganos componen lo que
el artículo 120 de la Constitución colombiana denomina como “la organización electoral”.
Mientras el segundo, el Consejo de Estado, es el órgano supremo de lo contencioso
administrativo, encargado principalmente de resolver los conflictos que se susciten entre
particulares y la administración pública, teniendo, además, la facultad de resolver acciones en
nulidad sobre las decisiones adoptadas por los órganos administrativos electorales, lo que lo
convierte en un caso inédito en todo el continente.
En palabras de Orozco (2017): “Colombia es el único país de la región donde las
impugnaciones contra las decisiones del organismo electoral administrativo (el Consejo Nacional
Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil) son impugnables ante la justicia
administrativa (el Consejo de Estado, cuyas resoluciones son definitivas e inatacables)”.
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CAPÍTULO III:
3. FUNDAMENTO Y NATURALEZA DE LOS
ÓRGANOS EN CONFLICTOS
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3.1. Órganos constitucionales autónomos o extrapoder: una aproximación
conceptual a la luz de la doctrina
Es el neoconstitucionalismo que trae consigo la tendencia, llamada por Zippelius
(2004) policentrismo, de dividir funciones y multiplicar las estructuras más allá de la esfera
de los tres poderes clásicos del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial), concretándose en
lo que en América Latina el argentino Bidart Campos (1967)acuñó como órganos
extrapoderes.
No obstante, al conjugar estos tipos de órganos como “poderes”, la comunidad
jurídica argentina se sumergió en calurosos debates debido a que a estos órganos la
constitución le otorga tareas que, por lo general, son muy específicas y, a su vez, menos
abarcadores que las conferidas a los poderes clásicos del Estado; aunque desde el punto
de vista cualitativo Sagüés (2007, pág. 302).
Sobre el concepto de órganos constitucionales autónomos o extrapoder, Ugalde
Calderón (2010) los define como:
“…aquellos creados inmediata y fundamentalmente en la
Constitución, y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado;
actúan con independencia en sus decisiones y estructura orgánica,
depositarios de funciones estatales que se busca desmonopolizar,
especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la
sociedad, con la misma igualdad constitucional” (pág. 254).
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Por otro lado, vemos que Hiram Escudero (2002) coincide con el concepto
precedentemente planteado al considerar:
“… son los inmediatos y fundamentales establecidos en la
Constitución y que no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales
del Estado. Son órganos de equilibrio constitucional y político cuyos
criterios de actuación son preservar la organización y el funcionamiento
constitucional” (pág. 47)
Cabe señalar, además, que el hecho de que un órgano haya sido creado por la
Constitución no son razones suficientes para ser considerado como autónomo, pues
existen órganos que son creados por un mandato constitucional pero no gozan de
autonomía ni independencia. A estos órganos la doctrina los denomina órganos de
relevancia constitucional o auxiliares (Ugalde Calderón, 2010, pág. 255); ejemplos de
estos (en el caso dominicano) se encuentran al observar la configuración que ha realizado
el constituyente con la Contraloría de la República, el Consejo de Ministros y el Consejo
del Poder Judicial.
Sobre las necesidades que provocaron repensar la configuración clásica de
división de funciones o poderes, Ugalde Calderón (Ugalde Calderón, 2010, pág. 255),
enlista las siguientes:
1) Contar con un ente especializado, técnica y administrativamente;
2) Combatir la partidocracia;
3) La urgencia de que un órgano asuma ciertas funciones que no pueden ser
conferidas a la coyuntura política y;
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4) Contar con las máximas garantías en los procesos electorales.
5) En esas atenciones, al hurgar en la teoría de estos singulares órganos se
observa que la literatura trata indiscriminadamente los términos “órganos
extrapoder” y “órganos constitucionales autónomos”; de igual modo, el
Tribunal Constitucional en las sentencias(TC/0305/14), (TC/0001/15) y
(TC/0282/17) —sobre ese particular se volverá más adelante—. De manera
que, a los fines de esta investigación, ambos términos tendrán el mismo
significado.
No obstante lo anterior, Sagüés (2007) considera que sí existe una distinción, y
esta yace en la ubicación del órgano en el vértice de los poderes del Estado: cuando se
encuentre fuera, es decir, que no se encuentre adscrito a ninguno, debe ser llamado
“órgano extrapoder” y, por el contrario, cuanto se encuentre dentro de algunos de los
poderes deberían responder por el nombre de “órganos constitucionales autónomos”.
Para una mejor ilustración de la postura anterior, bastaría como muestra el caso
del Ministerio Público que, como órgano encargado de diseñar la política del Estado
contra la criminalidad, se encuentra adscrito al Poder Ejecutivo, empero, esto no supone
que este último pueda direccionar sus actuaciones o influir en ellas, pues la Constitución
en su artículo 170 le otorga plena autonomía funcional, administrativa y presupuestaria y,
por consiguiente, (según la tesis de Sagüés) es un órgano constitucional autónomo.
En ese orden de cosas, se observa de los razonamientos y justificaciones
planteadas ut supra que coinciden en algunos puntos, por ello es dable colegir que los
órganos constitucionales autónomos son creados directamente por un mandato
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constitucional y se encuentran en el vértice de los poderes clásicos del Estado. Además,
se les ha delegado tareas y funciones de vital importancia para un desarrollo efectivo de
nuestro Estado social y democrático de derecho, alrededor del cual se deben articular
todas las fuerzas de los órganos estatales.
Empero, como subraya Rodríguez Corona (2014), si bien el principio de la
separación de poderes ha tenido que flexibilizarse, no menos es que esto no los faculta
(refiriéndose a los órganos extrapoder) a arrogarse competencias que le corresponden a
otro poder, sino solamente a aquellos que la propia constitución les asigna.
De todo lo anterior, se puede comprobar que la creación de los órganos
constitucionales autónomos o extrapoder se encuentra impulsada en la necesidad de
instaurar nuevos mecanismos que encarguen de la protección específica de derechos
fundamentales, por tales motivos es que son dotados de autonomía e independencia en la
estructura del Estado, para que de tal forma no presenten dificultades para desarrollar
plenamente los objetivos que su misma naturaleza les impone. Incluso, el Tribunal
Constitucional(TC/0305/14) señala que estos poseen una “autonomía reforzada”, es decir,
un grado tal de autonomía claramente superior a la de los organismos autónomos y
descentralizados que señala el artículo 141 de la Constitución dominicana; todo esto le
garantiza una esfera libre de controles e injerencias de los poderes dominantes.
Precisamente sobre esta necesaria distinción entre “órganos constitucionales autónomos”
y “órganos autónomos y descentralizados” se procederá a desarrollar algunas ideas.
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3.2. Entre órganos constitucionales autónomos o extrapoder y organismos
autónomos descentralizados: una necesaria distinción.
Para tener una visión holística y depurada sobre el tema en cuestión es necesario
saber delimitar conceptualmente ciertas instituciones jurídicas de otras, pues, de lo
contrario, se puede arribar a conclusiones desviadas total o parcialmente sobre el tema
tratado. Por tanto, se entiende oportunidad sentar la siguiente interrogante: ¿Cuál es la
diferencia entre los órganos constitucionales autónomos o extrapoder y los
descentralizados de la administración pública?
A prima facie, se observa que la Constitución dominicana no desarrolla
conceptualmente la figura de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder,
empero, no pasa lo mismo con los organismos autónomos y descentralizados, pues su
artículo 141 subraya lo siguiente:
“La ley creará organismos autónomos y descentralizados en el Estado,
provistos de personalidad jurídica con autonomía administrativa, financiera
y técnica. Estos organismos estarán adscritos al sector de la administración
compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro
titular del sector. La ley y el Poder Ejecutivo regularán las políticas de
desconcentración de los servicios de la administración pública”.
Luego de analizar el desenlace conceptual que realiza la Constitución sobre los
organismos autónomos y descentralizados, y comparado con los lineamientos conceptuales
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respecto a los órganos constitucionales autónomos o extrapoder, se puede destacar algunas
similitudes y sustanciales diferencias, a saber:
1. Antes de abordar las diferencias, se indicarán los “puntos comunes” entre estas
instituciones jurídicas. Básicamente, elementos similares que poseen ambos,
aunque no del todo cierto, es que ambos poseen personalidad jurídica y autonomía
administrativa, financiera y técnica.
2. Se ha señalado que los órganos constitucionales autónomos o extrapoder son
creados por un mandado constitucional que delimita sus características y su misión
principal dentro del Estado, sin embargo, de la lectura del artículo 141 se desprende
que los organismos autónomos y descentralizados son creados por un mandato
legislativo, al señalar: “La ley creará organismos autónomos y descentralizados en
el Estado”.
3. Otra distinción (la cual se considera la más significativa) se puede encontrar en que
los órganos constitucionales autónomos o extrapoder, no están bajo el dominio de
ninguno delos poderes del Estado para evitar eventuales controles e injerencias, sin
embargo, los organismos autónomos y descentralizados sí están adscritos
específico de uno de los poderes clásicos del Estado: el Poder Ejecutivo, al indicar:
“Estos organismos estarán adscritos al sector de la administración compatible con
su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector”.
En términos similares se ha referido el Tribunal Constitucional en su sentencia
(TC/0001/15, 2015), apuntando:
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“... la autonomía de la que han sido revestidos los
órganosextrapoderenlaConstituciónde2010 es cualitativamente superior a la
autonomía meramente administrativa que la Constitución reconoce a los
organismos autónomos y descentralizados de la Administración Pública, los
cuales podrán ser creados por ley y ‘estarán adscritos al sector de la
administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra
o ministro titular del sector’. Ella se distingue también de la autonomía de
la Administración Local o Municipal, que la Constitución establece para
estimular la descentralización territorial en el contexto de una República
unitaria. Así, los órganos constitucionales están dotados de una autonomía
reforzada, es decir, de un grado tal de autonomía muy superior al de los
entes administrativos y municipales, que les garantiza una esfera libre de
controles e injerencias del Poder Ejecutivo”.
Ejemplos de organismos autónomos descentralizados en el ordenamiento
constitucional dominicano, se han identificado los siguientes: i) Oficina Nacional de
Propiedad Industrial (ONAPI); ii) la Dirección General de Impuestos Internos (DGII); iii)
Instituto Nacional de las Telecomunicaciones (INDOTEL); iv) Dirección General de
Migración (DGM); v) Instituto Postal Dominicano (INPOSDOM), en virtud de que han
sido creados por una ley especial y dotados de autonomía administrativa, financiera y
técnica.
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3.3. Precedente constitucional y los órganos constitucionales autónomos o
extrapoder
La primera vez que nuestro máximo interprete constitucional tuvo a bien abordar la
figura de los órganos constitucionales autónomos fue en la sentencia (TC/0305/14), la
resolución de un conflicto de competencia entre la Junta Central Electoral y la Dirección
General de Contrataciones Públicas (DGCP). Considerando, entre otras cosas, lo siguiente:
1. “…ha sido configurado [refiriéndose a la Junta Central Electoral] como
un órgano constitucional autónomo o extrapoder, conforme a las
siguientes características: a) se encuentra investido de independencia
técnica, administrativa, financiera y presupuestaria; b) goza de
personería jurídica propia; c) es un ente de carácter colegiado; d) posee
iniciativa legislativa en materia electoral, y e) tiene capacidad
reglamentaria en los asuntos de su competencia”(pág. 25).
2. “Preciso es señalar que los órganos extrapoder son creados directamente
por la Constitución para actualizar y perfeccionar el principio de la
separación de los poderes, los cuales surgen de la necesidad de separar
determinadas funciones públicas de los procesos normales de gobierno.
En ese sentido: a. Constituyen órganos fundamentales del Estado, pues
están situados en el vértice de la organización política, en posición de
relativa paridad e independencia respecto de los poderes públicos
tradicionales; b. escapan a toda línea jerárquica y a los controles de
vigilancia y tutela jurídica de la autoridad rectora de la Administración
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Pública; c. reciben directamente de la Constitución el estatus y
competencias esenciales que definen su posición institucional en la
estructura del Estado; y d. concretan externamente las formas de
gobierno y el Estado manifiesta a través de ellos su voluntad con la
máxima eficacia formal. e. los parámetros bajo los cuales ejercen sus
funciones no pasan por los criterios inmediatos del momento, sino que,
al ser órganos troncales o supremos, preservan el equilibrio institucional
de la República y participan con los poderes tradicionales en la dirección
política del Estado”(pág. 26).
3. “Cabe agregar que la autonomía constitucional, como categoría jurídica
abstracta y mandato de optimización, necesita materializarse de algún
modo si es que pretende ser operativa en el ejercicio del poder público.
Por ello, la Constitución reconoce tres manifestaciones esenciales
(funcional, administrativa y presupuestaria) de las que emergen
implícitamente un conjunto de competencias accesorias e
instrumentales indispensables para el desempeño eficaz de las
competencias fundamentales atribuidas al órgano. Son accesorias, las
competencias sustantivas implícitas ligadas indisolublemente a las
competencias fundamentales; e instrumentales, las competencias que
sirven de medio para el ejercicio de una competencia fundamental o
accesoria atribuida al órgano en cuestión”(pág. 28).
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Por otro lado, en su sentencia (TC/0001/15) enlista un conjunto de órganos que, a
su criterio, reúnen las características específicas para ser considerados como órganos
constitucionales autónomos o extrapoder, a saber:
“... la Junta Monetaria en su condición de órgano superior del Banco
Central; el control externo del gasto público que ejerce la Cámara de
Cuentas; la gestión de las contiendas electorales que corresponde a la Junta
Central Electoral, y el juzgamiento de los conflictos electorales que es
atribución del Tribunal Superior Electoral; la jurisdicción constitucional en
cabeza del Tribunal Constitucional; así como la formulación de la política
criminal del Estado y el ejercicio de la acción penal en cabeza del Ministerio
Público, y la contribución en la salvaguarda de los derechos fundamentales
y los intereses colectivos y difusos atribuidas al Defensor del Pueblo”.
Así mismo, desarrolla la importancia de la coordinación del Poder Ejecutivo con
los órganos constitucionales autónomos en la elaboración de las partidas presupuestarias
cada año, pues esto efectiviza el principio de independencia del cual disfrutan estos
órganos(TC/0001/15):
1. “...el dinero es el principio vital del cuerpo político, y como tal sostiene
su vida y movimientos y lo capacita para cumplir sus funciones más
esenciales. Por esto, su adecuada distribución entre los poderes y
órganos del Estado constituye uno de los aspectos que determinan la
eficacia del principio de separación de poderes y el sistema de frenos y
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contrapesos que diseña la Constitución. No es posible garantizar el
funcionamiento adecuado de los poderes y órganos fundamentales del
Estado si no se les asignan fondos suficientes en el Presupuesto General
del Estado. Así, por ejemplo, el Poder Judicial y el Ministerio Público
—el primero un poder tradicional y el segundo un órgano constitucional
autónomo— gozan de una especialización presupuestaria de origen
orgánico-legal que no puede ser desconocida en la elaboración (Poder
Ejecutivo) y aprobación (Poder Legislativo) del Presupuesto General
del Estado. Esas partidas, en consecuencia, solo podrían ser modificadas
o derogadas por una ley de naturaleza orgánica y no por la ley ordinaria
de presupuesto.
2. “En cualquier caso, los órganos constitucionales autónomos, aún los que
no gozan de una partida especializada, están habilitados para participar
proactivamente en el proceso presupuestario, tanto en la etapa de
formulación del proyecto general –que deberá presentar el Poder
Ejecutivo– como en el momento de discusión y posterior aprobación por
parte del Congreso Nacional. Al respecto, debe precisarse que si bien la
Constitución reconoce la exclusividad del Poder Ejecutivo en la
iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de presupuesto (artículo
233), es decir solo él es el habilitado para iniciar el procedimiento
legislativo que culminará con la aprobación del proyecto de ley, esto no
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quiere decir que no exista una previa coordinación y negociación, propia
de un sistema democrático, a los efectos de determinar los montos y las
asignaciones presupuestarias que corresponden a los órganos
fundamentales del Estado. Así que la garantía de la independencia y
autonomía de los órganos constitucionales autónomos también se
manifiesta a través del rol que deben cumplir en el proceso
presupuestario, puesto que, de no ser así, se corre el riesgo de quedar
sometidos al Poder Ejecutivo”.
Tal y como se puede apreciar, se concluye que la naturaleza y fundamento de los
órganos en conflicto en esta investigación, es decir, la Junta Central Electoral y el Tribunal
Superior Electoral, están cortados por la misma tijera constitucional, y ubicados en un
punto de especial relevancia para el desarrollo efectivo del Estado social y democrático de
derecho que propugna el artículo 7 constitucional, para de esta manera coordinar fuerzas
en procura de la defensa del sistema democrático en el cual convergen los derechos de
naturaleza políticos-electorales de los ciudadanos. Además, huelga manifestar que ambos
son órganos constitucionales autónomos o extrapoder, en virtud de los presupuestos
constitucionales con los que cuentan.
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CAPÍTULO IV:
4. RÉGIMEN COMPETENCIAL LOS ACTOS
ELECTORALES
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4.1. Aspectos generales sobre reconocimientos de partidos políticos,
agrupaciones y movimientos políticos en la República Dominicana
Antes de abordar lo relativo al reconocimiento de la personería jurídica de los
partidos políticos, es pertinente conceptualizar su naturaleza y su importancia para el
sistema democrático. Al respecto, existen dos grandes doctrinas en las cuales se enmarcan
distintos autores, a saber:
1. Los partidos políticos son órganos constitucionales que pertenecen al Estado.5
2. Los partidos políticos son asociaciones de derecho privado que ejercen funciones
públicas de relevancia constitucional.6(García Guerrero, 2007)
Así las cosas, Solozabal (1985) se ubica en una postura intermedia al considerar:
“los partidos políticos son sujetos auxiliares del Estado que ejercen funciones públicas,
reconocidas constitucionalmente”(pág. 139).
En contraposición, Kelsen(1934)apunta que: “Dada la significación real de los
partidos parece claro que deberían tener un reconocimiento constitucional que configurará
jurídicamente lo que son: órganos para la formación de la voluntad estatal u órganos
constitucionales del Estado”(pág. 55).Por su parte, nuestro Tribunal Constitucional ha
considerado que los partidos políticos son “instituciones públicas no estatales de base
5En esta corriente se suman algunos que considera a los partidos como órganos del Estado al ejercer sus
funciones propias a través de su grupo electoral, parlamentario y su eventual presencia en el gobierno,
además, por las funciones que desempeñan para preseleccionar y designar a los candidatos en las elecciones;
estos son (Ferri, 1950) y (Virga, 1948). 6Esta posición es la que asumen la mayoría se la doctrina, al respecto, TORRES DEL MORAL, Antonio,
considera que los partidos no pueden ser corporaciones de derecho público y menos órganos del Estado, en
virtud del principio de voluntariedad de su creación, en su pertenencia y mantenimiento(Torres del Moral,
1988).
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asociativa”(TC/0531/15), construyendo, en palabras del jurista Tena (2018),un criterio
“híbrido”.
En ese orden de ideas, se observa que no existe un criterio uniforme respecto a la
naturaleza de los partidos políticos, pues por muchos son consideradas de índole privada
y, por consiguiente, el poder regulatorio estatal debe ser limitado a los parámetros que les
corresponden a las asociaciones privadas. En otro lado, vemos que existen muy buenas
razones que se inclinan por su naturaleza pública y, por tanto, el poder legislativo cuenta
con todas las garras reguladoras para intervenir en las actividades de los partidos (Tena,
2018).
La Constitución dominicana (2010) les otorga relevancia constitucional a los
partidos políticos, en virtud de que los ubica en el artículo 216 señalando, entre otras cosas,
lo que sigue:
“La organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre, con
sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su conformación y
funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la
transparencia, de conformidad con la ley”.
De ahí que las actividades y funciones que desempeñen los partidos deben estar
sustentadas al amparo de los principios fundamentales que la Constitución le ha impuesto:
el respeto a la democracia interna y la transparencia; sin embargo, realiza una reserva
legislativa que se viene a saldar con la promulgación de la Ley 33-18, sobre Partidos,
Agrupaciones y Movimientos Políticos (sobre este particular regresaremos más adelante).
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No es para menos la relevancia constitucional que el constituyente de 2010 le ha
conferido a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos, pues es allí donde se
concretiza verdaderamente la democracia y la voluntad genuina del pueblo, en virtud de
que los mismos constituyen plataformas canalizadoras de las voluntades ciudadanas. Como
bien apunta Kelsen (1934): “La inserción constitucional de los partidos políticos crea
también la posibilidad de democratizar la formación de la voluntad colectiva dentro de su
esfera”.
La reforma a nuestro sistema electoral en el año de 1997, producida con la entrada
en vigor de la Ley 275-97, Electoral de la República Dominicana, delega la facultad a la
Junta Central Electoral (JCE) —en quien descansa la administración electoral—de otorgar
a los partidos en proceso de conformación su personería jurídica en nombre del Estado. Así
las cosas, condiciona tal cuestión a numerosas formalidades y exigencias desarrolladas en
el título VIII de la referida Ley, titulado: “De los partidos políticos”, específicamente los
artículos 41 y siguientes, allí se enlista un rosario de requisitos en procura de hacer más
riguroso la constitución de los partidos.
Empero, estas disposiciones sufrieron una derogación tácita con la promulgación
de la Ley 33-18, sobre Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, en virtud de que
sus artículos 14 y siguientes actualizan todo lo relativo a este procedimiento, aunque no
haya tenido un impacto significativo en lo que respecta a los requisitos de forma de la
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solicitud de reconocimiento establecidos en la antigua Ley, debido a que fueron llevados
de manera casi incólume al artículo 15 de la nueva disposición legal que rige la materia.7
Las solicitudes deben ser presentadas a más tardar doce (12) meses previo a la
celebración de la próxima elección ordinaria, luego de su sometimiento la Junta Central
Electoral (JCE) evaluará la veracidad de las informaciones contenidas en los documentos
debiendo dictar un veredicto a más tardar cuatro (4) meses antes de la celebración de
elecciones el cual les será notificado a los solicitantes(Ley núm. 33-2018 de Partidos,
Agrupaciones y Movimientos Políticos).
Tomando como fundamento la trascendencia constitucional de los partidos
políticos, así como las exigencias formales para su reconocimiento, se puede evidenciarel
significativo valor que suponen estos para el fortalecimiento del sistema democrático y
representativo de cualquier Estado, en virtud de que fungen como vehículos para la
materialización de los derechos políticos-electorales de la ciudadanía.
Para finalizar debe precisar que en lo adelante se analizará cuál es la verdadera
naturaleza del acto que emite el órgano administrativo electoral cuando otorga la personería
jurídica a un partido, agrupación o movimiento político.
7 Para ampliar sobre los requisitos exigidos a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos para su
reconocimiento, véase el anexo D.
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4.2. Teoría general del acto electoral
A pesar de la importancia que reviste una teoría adecuada del acto electoral, han
sido muy pocos los aportes doctrinarios que se han producido refiriéndose al respecto. En
este apartado veremos que esta teoría surge de la evolución que ha experimentado la
organización del Estado como consecuencia de la transición del Estado legal al Estado
constitucional, con especial énfasis a un Estado social y democrático de derecho, de donde
nacen nuevos órganos especializados dotados de independencia y autonomía en el
desempeño de las funciones que la misma Constitución les ha encomendado.
Con la finalidad de suplir ese vacío doctrinal, Fernández Ruíz (2010)reúne sus
esfuerzos intelectuales en la construcción teórica y conceptual de lo que debe considerarse
un acto electoral, y plantea que se trata de “una manifestación de voluntad realizada por un
órgano o autoridad electoral en el ejercicio de una función pública” (pág. 509). De ahí se
puede identificar que como requisitos indispensables para un acto considerarse electoral se
encuentran la calidad del órgano que lo emite, así como la voluntad de su pronunciamiento.
Para comprender la génesis de esta construcción teórica, es indispensable precisar
que el poder estatal se manifiesta a través de las distintas funciones que delega a los
órganos. Así Carré de Malberg (1948) señala:
“Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se
manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo,
es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una función de
poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos
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encargados de desempeñar las diversas funciones del poder. El cuerpo
legislativo, por ejemplo, es el órgano que desempeña la función legislativa
del poder estatal”.(pág. 249)
De lo precedentemente planteado, si el cuerpo legislativo, a decir en el caso
dominicano el Congreso Nacional, es el órgano en el cual descansa la función legislativa,
vale deducir entonces que las funciones administrativas y jurisdiccionales, son
desempeñadas por el por el Poder Ejecutivo (a través del presidente de la República y sus
órganos auxiliares) y el Poder Judicial (a través de los tribunales y juzgados),
respectivamente. Estas tres funciones: legislativa, jurisdiccional y administrativa,
Fernández Ruíz las denomina “funciones públicas primarias”, y lo sustenta en que:
“Se califican de primarias a las funciones públicas identificadas como tales
desde los tiempos de Sócrates y Arquímedes, en la antigua Hélade: hacer la
ley, interpretarla en caso de controversia, y hacerla cumplir si se
desobedece, o sea, hablamos de la función legislativa, de la función
jurisdiccional y de la función administrativa, que fueron las primeras en ser
perfiladas con caracteres propios en la teoría política” (pág. 511).
Estas funciones han sido abordas por distintos autores bajo dos focos distintos:
formal y material, por ello se debe mencionar que las líneas argumentativas de la presente
investigación se inclinarán por la acepción formal de estas funciones. Asimismo, conviene
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subrayar, además, cómo y a través de cuáles instrumentos jurídicos se materializan estas
funciones.
En primer lugar, la función legislativa es aquella desempeñada por los órganos
expresamente manifestado en la Constitución, de ahí vemos que en el caso dominicano el
artículo 76 constitucional señala que “el Poder Legislativo se ejerce en nombre del pueblo
por el Congreso Nacional, conformado por el Senado de la República y la Cámara de
Diputados”, y se manifiesta mediante la creaciones, modificaciones y derogaciones
legislativas que llevan a cabo.
En segundo lugar, en ese mismo sentido, la función jurisdiccional se configura en
el artículo 149 y 214 constitucional cuando expresan que “la justicia se administra (…) por
el Poder Judicial. Este poder se ejercer por la Suprema Corte de Justicia y los demás
tribunales creados por esta Constitución y las leyes”, y “el Tribunal Superior Electoral es
el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos
contenciosos electorales…” y se concretizan a través de la emisión de resoluciones,
ordenanzas y sentencias que procuran resolver alguna controversia.
Por último, la función administrativa, en sentido estrictamente formal, se manifiesta
por conducto de los actos administrativos que emiten los órganos dependientes del Poder
Ejecutivo(Fernández Ruíz, 2010, pág. 514). En contraposición a esta tesis, Jellinek (1943)
sostiene que “puede designarse como administración toda la actividad del Estado que
queda, una vez separada la legislación y la actividad jurisdiccional (pág. 499)”, es decir,
que toda función que no sea ni legislativa ni jurisdiccional es administrativa.
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Si se considerara como acertado lo referido por Jellinek sería imposible concebir el
surgimiento de “funciones emergentes” como la fiscalizadora o de control, la monetaria y
la electoral(Fernández Ruíz, 2010, pág. 511), que son fruto de la dinámica que fueron
asumiendo la vida política de los estados de la región en el perfeccionamiento del principio
de separación de poderes forjado por Montesquieu, con la creación de órganos
especializados dotados de niveles de autonomías reforzadas que estrecharan los márgenes
de injerencias en las singulares funciones que le fueron encomendadas.
Verbigracia, sobre las funciones emergentes previamente enunciadas, es decir, la
fiscalizadora o de control, la monetaria y la electoral, están a cargo de la Cámara de
Cuentas, la Junta Monetaria y la Junta Central Electoral, respectivamente. Huelga decir
que este último es el órgano que el artículo 212 constitucional ha designado para la
administración del sistema electoral. Por lo que en lo relativo a esta investigación se
realizará especial énfasis en la electoral.
Así las cosas, constituye la función electoral todas aquellas atribuciones que se les
confían a uno o varios órganos del Estado, tendentes a organizar los procesos electorales
en el que se designan a quienes han de ocupar los cargos públicos y, al igual que las
funciones tradicionales (legislativa, judicial y administrativa), esta tiene su particular
método de manifestarse, de ahí que emiten actos electorales que irradian en el sistema
electoral respectivo.
Empero, es dable preguntarse: ¿Realmente la administración electoral cuenta con
características tan particulares para llegar hasta el punto de denominarse una función
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totalmente autónoma? Esta interrogante la sentencia núm. 2014-00110 del Consejo de
Estado de Colombia, en su cuerpo argumentativo, la satisface completamente al precisar:
“El acto electoral popular, entendido como la materialización de la voluntad
popular emanado del ejercicio de la función electoral, tiene una naturaleza
autónoma y especial que lo distingue del acto administrativo, cuyo origen
reside en el ejercicio de la función administrativa8. Para explicar esta
diferencia, se requiere inicialmente distinguir la función electoral de la
administrativa. La función administrativa tiene como característica esencial
la de concretar, mediante su actividad, los fines del Estado, principalmente
el de satisfacer las necesidades públicas. La función electoral, por su parte,
tiene como fin la elección de representantes en las otras ramas del poder
público o sus titulares, de manera directa o indirecta, en otras palabras, su
propósito es concretar la democracia participativa y el diseño institucional,
entre otros”.
Y continúa explicando:
“En ese sentido, si bien se puede entender que una es subespecie de la otra,
los actos que se producen en ejercicio la función electoral, por su misma
naturaleza, no pueden ser asimilables en el procedimiento de formación a
los actos administrativos en ejercicio de la función administrativa, pues si
bien es cierto que el acto electoral tiene algunos rasgos de éste, no por ello
pueden ser catalogados como idénticos. Aquel tiene su génesis en la
democracia participativa y en un derecho fundamental de carácter político:
el de elegir o ser elegido9 (…) y no en la mera y simple expresión de la
voluntad de la administración derivada del ejercicio de dicha función. (…)
el acto electoral puede diferenciarse del acto administrativo, por lo menos,
8 Énfasis nuestro. 9 Énfasis nuestro.
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en los siguientes aspectos: en cuanto al procedimiento para su formación;
respecto de los sujetos que intervienen en su expedición; y, por último, en
lo que concierne a su finalidad”.
Por estas razones, no se puede tratar indiscriminadamente los actos que emanan de
órganos encargados de la administración pública y aquellos en los cuales se delega la
administración electoral, pues el régimen de validez y de impugnaciones distan mucho uno
de otro, además de sus implicaciones y la naturaleza de la autoridad que los produce.
4.3. ¿Cuándo se generaría un contencioso electoral?
Como ya se ha señalado previamente, la Constitución dominicana(2010)al crear el
Tribunal Superior Electoral (TSE) en procura de tutelar los derechos políticos electorales
de los ciudadanos, apuntó en el artículo 214 que:
“El Tribunal Superior Electoral es el órgano competente para juzgar y
decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso electorales10 y
estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos,
agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos (…)”.
De ahí surge la necesidad de delimitar el alcance del concepto “contencioso
electoral” pues resulta ser de vital importancia para estar en condiciones de determinar el
10 Subrayado nuestro.
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marco y trascendencia competencial que la Constitución le ha conferido a este órgano,
conjuntamente a las disposiciones establecidas en la Ley 29-11, Orgánica del Tribunal
Superior Electoral.
El alcance del concepto “contencioso electoral” dependerá exclusivamente de la
acepción en la cual sea empleada, ya sea amplia o estricta. Al respecto, Orozco (2017)
apunta que la acepción amplia “abarca todo tipo de controles, recursos o reclamaciones
contra cualesquiera actos del procedimiento electoral, esto es, todas aquellas
impugnaciones encaminadas a asegurar la regularidad electoral y no sólo las estrictamente
procesales”; por otro lado, señala que en su acepción estricta “abarca sólo a los medios
procesales de control de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es,
hace referencia al conjunto de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales
frente a los actos y procedimientos electorales”.
Dejando esto por sentado, y asumiendo la noción amplia del término contencioso
electoral, entendemos pertinente plantearnos la siguiente interrogante: ¿podemos
considerar que estamos frente a un contencioso electoral al cuestionar un acto emanado por
el órgano encargado de administrar el proceso electoral? Si la respuesta a este
planteamiento ha de ser afirmativa, un simple razonamiento nos haría concluir que el
Tribunal Superior Electoral es el órgano jurisdiccional responsable para conocer sobre esta
cuestión, todo esto a la luz de lo establecido por el artículo 216 constitucional que hemos
señalado ut supra.
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Resulta, además, necesario considerar que todos los actos que irradian en el sistema
político electoral impactan directamente sobre derechos de naturaleza político-electoral, de
ahí que todas aquellas personas que hayan resultado aludidas por su emisión deben recibir
una tutela jurisdiccional en procura de que sus derechos sean restablecidos si se encuentran
los méritos necesarios, pero esta tutela debe ser “efectiva” lo que supone la exigencia de
jueces especializados en la materia electoral.
4.4. Estudio de los precedentes del Tribunal Constitucional dominicano que
versan sobre reconocimientos de partidos políticos: génesis del conflicto
Hasta el momento de la elaboración de esta investigación, el Tribunal
Constitucional dominicano ha dictado dos sentencias (TC/0282/17 y TC/082/18)
refiriéndose al proceso de reconocimiento de partidos políticos, en las que ha tenido a bien
señalar cuál es el órgano o tribunal competente para conocer respecto a las impugnaciones
contra las decisiones emanadas por la Junta Central Electoral que versan sobre
reconocimientos de partidos políticos, de manera que estas decisiones componen, en
esencia, la discusión medular de esta investigación. Así las cosas, en este apartado solo se
estudiarán los argumentos estructurados en la sentencia TC/0282/17, pues en la sentencia
TC/0082/18 no se hizo más que reproducir los razonamientos del precedente anterior,
asimismo confrontarán con las cuestiones que se han abordado hasta el momento en esta
investigación.
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• Sentencia TC/0282/17
La primera sentencia emanada por el máximo intérprete constitucional fue la
TC/0282/17 de fecha 29 de mayo de 2018; dictada a propósito de un “conflicto de
competencia” entre el Tribunal Superior Electoral y la Junta Central Electoral, en la que
este último argumentaba que el primero no era competente para conocer sobre las
impugnaciones en contra de sus decisiones que versaran sobre reconocimientos de partidos
políticos. Por ello, con la finalidad de que el lector tenga una mejor comprensión sobre la
problemática, es preciso esbozar algunas ideas generales sobre los conflictos de
competencia ante el Tribunal Constitucional dominicano.
Al respecto, el artículo 59 de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional
y de los procedimientos constitucionales, ha dispuesto lo siguiente:
“Le corresponde al Tribunal Constitucional resolver los conflictos de
competencia de orden constitucional entre los poderes del Estado, así como
los que surjan entre cualquiera de estos poderes y entre órganos
constitucionales, entidades descentralizadas y autónomas, los municipios u
otras personas de Derecho Público, o los de cualquiera de éstas entre sí,
salvo aquellos conflictos que sean de la competencia de otras jurisdicciones
en virtud de lo que dispone la Constitución o las leyes especiales”.
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Luego el Tribunal Constitucional, en su desarrollo jurisprudencial, señala cuáles
son los tipos que existen, cuál es el objeto y los requisitos para la configuración de los
conflictos de competencia, considerando que:
“El objetivo del conflicto de competencia constitucional consiste en la
controversia por la titularidad de la competencia asignada por la
Constitución a los órganos o personas de Derecho Público, que puede
referirse a la jerarquía, la territorialidad o las funciones” (TC/0061/12, pág.
10).
“Para la doctrina, el conflicto de competencia constitucional puede ser
positivo, que se produce cuando dos o más entidades constitucionales se
disputan entre sí una competencia o atribución constitucional. También
puede ser negativo, que se produce cuando dos o más entidades
constitucionales se niegan a asumir una competencia o distribución de
competencia” (TC/00152/13, pág. 36).
Sobre los requisitos para su admisibilidad
(TC/0061/12)(TC/00152/13)(TC/0112/14)(TC/0357/15):
1. Que exista una disputa entre órganos constitucionales u otras personas de Derecho
Público por las atribuciones competenciales;
2. Que las competencias en disputa estén asignadas en la Constitución;
3. Que el conflicto se inicie a instancia del titular del órgano que invoca el conflicto
y;
4. Que el titular esté legitimado por la norma que establece el mecanismo de su
elección, nombramiento o designación.
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Por todo lo antes expuesto, y ya teniendo algunas nociones generales respecto a los
conflictos de competencia en la dinámica jurisdiccional dominicana, se está en condiciones
para analizar a fondo la sentencia TC/0282/17, dictada por el Tribunal Constitucional.
En ese sentido, todo nace como consecuencia del rechazo por parte de la Junta
Central Electoral de una solicitud de reconocimiento de partido político, debido a que los
solicitantes impugnaron la referida decisión ante el Tribunal Superior Electoral y este se
declaró competente para conocerla (TSE-017-2015).
De ahí, la Junta Central Electoral plantea un conflicto de competencia alegando que
la declaratoria de competencia por parte del Tribunal Superior Electoral vulnera su
autonomía constitucional y competencia para ejercer el control sobre sus actos en sede
administrativa.
Conviene subrayar, además, que en el caso de la especie existen algunas cuestiones
sui generis, pues en el mismo no se configuran ninguno de los supuestos de conflictos de
competencia que ha señalado el Tribunal Constitucional en sus precedentes, es decir, no se
trata de un conflicto positivo (cuando ambos órganos se atribuyen competencia) ni de un
conflicto negativo (cuando ambos órganos niegan tener competencia), puesto que el
accionante no reclama para sí la competencia, sino que manifiesta que el órgano
competente para revisar la legalidad de sus actuaciones es un tercero: la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Sobre esta singular cuestión, el Tribunal Constitucional advirtió lo siguiente:
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“Este tribunal constitucional advierte que el conflicto del que se encuentra
apoderado no se aviene a los parámetros típicos del conflicto de
competencia, en sus variantes positivo (cuando los órganos se disputan las
mismas competencias) o negativo (cuando los órganos se niegan a asumir
una competencia o atribución constitucional), sino que la pretensión del
accionante consiste en proteger sus competencias administrativas,
establecidas por la Constitución, de la supuesta intromisión contralora de
un órgano jurisdiccional que ella considera incompetente. Estamos así en
presencia de lo que la doctrina y jurisprudencia comparada han bautizado
como conflicto competencial atípico”(TC/0282/17, pág. 14).
En virtud de la configuración del “conflicto atípico de competencia” construido por
el Tribunal Constitucional, el proceso sobrepasa el filtro de la admisibilidad y se procede
a conocer el fondo. Dicho esto, se procederá a identificar los argumentos que componen la
ratio dicidendi que llevó al Tribunal Constitucional a concluir que el fuero para impugnar
las decisiones que versen sobre reconocimientos de partidos políticos es ante la jurisdicción
administrativa, así mismo se realizarán breves reflexiones en calidad de comentario al
margen de cada uno de ellos.
1. “…la Junta Central Electoral plantea que a ella le compete en primer término
estatuir sobre sus actuaciones administrativas en ejercicio de la facultad de revisión
que le confiere la ley” (TC/0282/17, pág. 20).
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Es decir, la Junta Central Electoral alega que los solicitantes de reconocimientos de
partidos políticos, antes de acudir a la vía jurisdiccional para impugnar sus resoluciones,
debían agotar el recurso de revisión ante el mismo órgano que dictó la decisión, lo que en
derecho administrativo es denominado recurso en “sede administrativa”, constituyendo tal
cuestión un requisito sine qua non para el conocimiento del recurso jurisdiccional.
Sobre este aspecto, el razonamiento del máximo intérprete constitucional fue el
siguiente:
2. “…la facultad de revisión en sede administrativa de los órganos
extrapoder, (…) emerge implícitamente de la autonomía constitucional
que la Constitución les asigna, erigiéndose en consecuencia en “una
garantía de la independencia y autonomía que les garantiza la
Constitución”. Este control ha de ser reglamentado por cualquiera de las
fuentes jurídicas que integran el régimen normativo propio de los
órganos constitucionales y puede ser configurado con carácter
preceptivo obligatorio a cualquier control jurisdiccional,
constituyéndose en una excepción válida a lo señalado en el artículo 51
de la Ley núm. 107-13, que dispone el carácter optativo de los recursos
administrativos”(TC/0282/17, pág. 21).
Estos razonamientos se entienden totalmente válidos, pues aquí el Tribunal
Constitucional ha sido coherente con el criterio establecido en la sentencia TC/0305/14.
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3. “(…) tal enjuiciamiento [refiriéndose a la impugnación de las decisiones
reconocimientos de partidos] no versa sobre un conflicto de carácter
contencioso electoral ni partidario, sino que es una actuación de
naturaleza administrativa ejercida por un órgano constitucional”
(TC/0282/17, pág. 24).
En estas líneas, el Tribunal considera que cuando un solicitante de reconocimiento
de partido político impugna una decisión que le es desfavorable, no se activa “un
contencioso electoral ni partidario”. Al respecto, basándonos en lo que se ha planteado en
esta investigación, los actos electorales que emite el órgano de administración electoral
impactan directamente sobre derechos de naturaleza político-electoral, lo que significa que
ante alguna impugnación se activaría un contencioso electoral.
4. “El reconocimiento de un partido político es, en expresión del Tribunal
Constitucional de España, una intervención administrativa de alcance
formal externa y de naturaleza estrictamente reglada por parte de la
autoridad administrativa. Se ha afirmado con razón que el Registro de
Partidos Políticos es, por tanto, un Registro cuyo encargado no tiene
más funciones que las de verificación reglada, es decir, le compete
exclusivamente comprobar si los documentos que se le presentan
corresponden a la materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos
formales necesarios. La verificación ha de hacerse al presentarse la
documentación, que es cuando se inicia el expediente. Si se encontrasen
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defectos formales, éstos deben comunicarse a los solicitantes señalando
en forma concreta cuáles son y en qué plazo han de subsanarse
(Sentencia 85/1986, del 25 de junio de 1986)”
Estas reflexiones se sustentan desde el punto de vista del modelo de impartición de
justicia europeo, específicamente el español, en donde no existe una división de los asuntos
administrativos y jurisdiccionales, es decir, no existe una jurisdicción especializada en
materia electoral. Por consiguiente, sería un error tomar criterios propios del sistema
español y hacer un símil con la situación dominicana, pues son sistemas electorales
totalmente distintos que no guardan ningún tipo de afinidad ni puntos comunes, se ahí que
los razonamientos se encaminarían hacia un lugar equivocado.
5. “La normativa legal que rige el reconocimiento de los partidos políticos
en el país dispone un procedimiento meramente administrativo que es
gestionado por la Junta Central Electoral (JCE). Ninguna norma legal
atribuye al Tribunal Superior Electoral (TSE) capacidad para controlar
jurisdiccionalmente los actos administrativos que emite la Junta Central
Electoral (JCE) durante el procedimiento de reconocimiento de los
partidos políticos” (TC/0282/17, pág. 28).
Ciertamente, en el ordenamiento jurídico dominicano no existe ninguna
disposición legal que le confiera competencia al Tribunal Superior Electoral para
conocer sobre las decisiones de reconocimientos de partidos políticos, como
tampoco existe ninguna norma que le otorgue competencia a otro órgano
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jurisdiccional para conocer sobre estos asuntos. Cuando en la resolución de
controversias se producen estas situaciones, lo más recomendable es evaluar
aquellos elementos implícitos que convergen alrededor de la naturaleza de los
derechos que están envueltos en el conflicto, así como la jurisdicción más a fin y
especializada en el tema.
En conclusión, se ha podido determinar algunas interpretaciones propias de
la exégesis respecto al marco competencial del Tribunal Superior Electoral
diseñado por la Constitución y la Ley 29-11, Orgánica del Tribunal Superior
Electoral, despalda a aquellas competencias implícitas que emergen de su función
principal, y precisamente este ha sido el criterio que se ha construido sobre el
alcance de las competencias de los órganos constitucionales autónomos o
extrapoder, a saber:
“…la Constitución reconoce [a los órganos constitucionales autónomos o
extrapoder] tres manifestaciones esenciales (funcional, administrativa y
presupuestaria) de las que emergen implícitamente un conjunto de
competencias accesorias e instrumentales indispensables para el desempeño
eficaz de las competencias fundamentales atribuidas al órgano11. Son
accesorias, las competencias sustantivas implícitas ligadas
indisolublemente a las competencias fundamentales; e instrumentales, las
11 Subrayado nuestro
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competencias que sirven de medio para el ejercicio de una competencia
fundamental o accesoria atribuida al órgano en cuestión”
4.5. Definición del tipo de acto como factor generador de competencia
Todos los jueces, independientemente la naturaleza de la jurisdicción a la cual
pertenezcan, antes de conocer el fondo de la controversia que le ha sido apoderada tienen
que evaluar su propia competencia auxiliándose de las disposiciones legales que rigen la
materia respectiva, por ser esta una cuestión de orden público.
De igual forma lo ha considerado el Tribunal Constitucional en su sentencia
(TC/0079/14), al considerar:
“…en cualquier esfera jurisdiccional constituye un imperativo para todo
juez o tribunal examinar y establecer su propia competencia antes de
abocarse a conocer el fondo de un determinado asunto. En ese esfuerzo tiene
que ser objeto de especial ponderación la competencia de atribución, toda
vez que este tipo competencial atiende a una naturaleza de orden público e
incide de manera importante en la seguridad jurídica; por tanto, esta es
improrrogable, no puede ser objeto de modificación y, además, es
inderogable. El desconocimiento de esta norma de carácter procesal
compromete los principios que gobiernan al juez y al tribunal natural; dichas
reglas procedimentales tienen que ser aplicadas en todo ordenamiento
jurídico por estar íntimamente vinculadas a la garantía fundamental del
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debido proceso al cual ha sido integrada y se aplica a todo tipo de
actuación”.
En el caso particular de los jueces electorales, al estimar alguna impugnación en
contra de decisiones adoptadas por la Junta Central Electoral, en la determinación de su
competencia, además de observar las disposiciones legales que rigen la materia electoral,
tiene que analizar minuciosamente la naturaleza del acto impugnado y hacia cuál grupo de
derecho impactan sus efectos.
El motivo al cual responde la necesidad de evaluar los elementos subjetivos del acto
impugnado es que la Junta Central Electoral, además de las funciones electorales que
desempeña, y al igual que otros órganos del Estado, desempeñan funciones materialmente
administrativas y, por consiguiente, emiten actos meramente administrativos o de gestión
institucional interna que tienen un fuero natural para su impugnación ante la jurisdicción
administrativa.
Para ilustrar mejor lo precedentemente planteado, sirven como ejemplos cuando la
Junta Central Electoral nombra a su secretario general, remueve a uno de sus funcionarios
y los procesos de compras y contrataciones de servicios públicos.
En esas atenciones, la función del juez electoral no se limita a ejercer el control de
la legalidad sobre las actuaciones que impactan el procedimiento electoral, sino que su
misión se entiende a la defensa de la democracia y la legitimación del poder constituido,
en virtud de que la esencia de la función jurisdiccional que está llamado a ejercer tiende a
garantizar que los poderes públicos se constituya con sumisión estricta a la voluntad
auténtica de los sufragantes y al procedimiento electoral previsto por la norma.
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4.7 Implicaciones de la promulgación de la Ley 33-18, sobre Partidos,
Agrupaciones y Movimientos Políticos ¿Resolución del conflicto?
En el curso del desarrollo de la presente investigación fue promulgada la Ley 33-
18, sobre Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos de fecha 13 del mes de agosto
de 2018, la cual según su artículo 1 tiene por finalidad regular:
“(…) el ejercicio del derecho de todos los ciudadano a organizar partidos, agrupaciones
y movimientos políticos o formar parte de ellos, y establecer las normas que regirán la
constitución y reconocimiento, organización, autorización, funcionamiento,
participación en procesos electorales, vigilancia sanciones y disolución de los partidos,
agrupaciones y movimientos políticos, para afianzar la libertad de asociación
consagrada en la Constitución, estableciendo los procedimientos para la libre
organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos, y garantizando el
derecho de los dominicanos a afiliarse o renunciar a cualesquiera de ellos”(Ley 33-18).
De ahí este instrumento legislativo se convirtió en un elemento esencial a analizar
para un correcto desarrollo de la presente investigación, pues en la sección III titulada
“reconocimientos, requisitos, constitución y plazos”, artículos 13 y siguientes de la referida
Ley, se reformula todo el procedimiento de reconocimientos de partidos políticos en la
República Dominicana que normaban los artículos41 y siguientes de la Ley 275-97,
Electoral de la República Dominicana.
En esas atenciones, se observa que respecto a los requisitos y formalidades para la
constitución y reconocimiento de personería jurídica de los partidos políticos la variación
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no fue muy significativa una de otra. El impacto medular en este aspecto subyace en la
competencia para conocer sobre las impugnaciones que surgieren en contra de las
resoluciones de la Junta Central Electoral en el curso de reconocimiento de partidos
políticos.
Así las cosas, se verifica que la Ley 275-97, Electoral de la República Dominicana,
en su artículo 44, párrafo III, establece los siguiente:
“Las diferencias que surgieren entre la Junta y representantes legales de los partidos, en
lo atinente a sus resoluciones, serán resueltas mediante procedimiento sumario que será
establecido previamente por la Junta”(Ley 275-97).
Sin embargo, en contraposición con la precedente disposición, el artículo 18,
párrafo II, de la reciente Ley 33-2018, sobre Partidos, Agrupaciones y Movimientos
Políticos, subraya lo siguiente:
“Las diferencias que surgieren entre la Junta Central Electoral y los partidos,
agrupaciones y movimientos políticos, en lo atinente a las resoluciones de la asamblea
constitutiva y al contenido definitivo de los estatutos, serán resueltas por el Tribunal
Superior Electoral, en el marco de las leyes y reglamentos”.
Ahora bien, es pertinente preguntarse lo siguiente: ¿Ha resuelto el legislador la
problemática que se viene planteando en esta investigación? Es decir, ¿Ya existe una
disposición expresa que otorgue competencia al Tribunal Superior Electoral para conocer
las impugnaciones en contra de las resoluciones de la Junta Central Electoral que versan
sobre reconocimientos de partidos políticos?
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La respuesta a esta interrogante estará sujeta a la interpretación que los juzgadores
le otorguen a esta disposición al momento en el que se le presente una situación de esta
naturaleza luego de la entrada en vigor de la referida Ley de partidos, pues si nos enfocamos
en la intención del legislador al momento de configurar esta competencia, no resultaría
ocioso concluir que se ha considerado a los jueces del órgano de justicia electoral como los
más afines y especializados para estatuir y tutelar derechos de naturaleza política electoral.
Por el contrario, si se realiza una interpretación exegética y apegada estrictamente
al texto, se podría concluir que la competencia del Tribunal Superior Electoral para conocer
de los referidos asuntos solamente se activa al momento en el que existe alguna
inconformidad a lo interno de los partidos cuando tienen que celebrar sus asambleas
constitutiva y la elaboración de los estatutos, los cuales forman parte de los requisitos de
formalidad exigidos por la Ley para el reconocimiento de personería jurídica partidaria.
De todos modos, como consecuencia de esta disposición, el órgano de justicia
electoral estará desempeñando un rol importante en el proceso de reconocimientos de
partidos, agrupaciones y movimientos políticos, ya que ante la ausencia de una disposición
legislativa que expresamente le atribuya competencia al Tribunal Superior Electoral, el
Tribunal Constitucional en sus sentencias (TC/0282/17) y (TC/0082/18) consideró las
resoluciones de la Junta Central Electoral como meros actos administrativos, y que su
fueron natural para ser impugnado debía ser ante la jurisdicción administrativa.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El objeto principal que se planteó en el presente trabajo de investigación fue
evaluar, partiendo de la existencia de una jurisdicción electoral especializada como lo es el
Tribunal Superior Electoral, la idoneidad que supone la competencia otorgada al Tribunal
Superior Administrativo para conocer sobre las impugnaciones de reconocimientos de
partidos políticos emanadas por la Junta Central Electoral, tal y como lo consideró el
Tribunal Constitucional dominicano. Producto de ello, se pudo arribar a las siguientes
conclusiones:
a) La voluntad pirogénica del constituyente de 2010, al crear el Tribunal Superior
Electoral, fue extraer las cuestiones políticas del ámbito de la justicia ordinaria,
así como optimizar la tutela de los derechos políticos electorales mediante una
jurisdicción con jueces especializados en la materia y que comprendieran la
lógica mediante la cual opera el sistema electoral dominicano, lo cual se traduce
en un voto de confianza de los actores políticos, pues quien administra ya no
juzga su propia administración.
b) Si bien los órganos que entran en conflicto en el problema planteado en este
estudio gozan de las mismas independencias y autonomías, y por ello no existe
una relación de subordinación, no menos es que lo ideal es mantener relaciones
de coordinación entre ambos, pues esto no es una lucha de tronos; a fin de
cuenta ambos órganos tienen la misma tarea dentro del Estado: garantizar el
régimen democrático y la participación ciudadana.
Página 73 de 99
c) El Tribunal Constitucional, al abordar el conflicto de competencia, realizó una
analogía del sistema español para justificar la competencia de la jurisdicción
administrativa para conocer sobre el asunto, lo que se constituye en un grave
error, debido a que en el sistema electoral español no existe una jurisdicción
especializada en materia electoral como en el dominicano, por ende, resultaría
lógico que las impugnaciones a las decisiones de su autoridad administrativa
electoral sean conocidas por la jurisdicción administrativa.
Por todo lo anteriormente expuesto, se recomienda lo siguiente:
1. La construcción de una teoría adecuada del acto electoral ajustada a lo que
hemos planteado en este trabajo, pues el Tribunal Constitucional al momento
de abordar la problemática, solo se limita a abordar lo referente al acto
administrativo; en ninguna parte de las sentencias TC/0282/17 y TC/0082/18
hace tan siquiera referencia a ello.
2. Una reforma legislativa al artículo 15 de la Ley 29-11, Orgánica del Tribunal
Superior Electoral, que establezca expresamente la competencia de este órgano
electoral especializado para conocer sobre las impugnaciones que versen sobre
decisiones de reconocimientos de partidos emanadas por la Junta Central
Electoral.
3. La variación, previa justificación, de los precedentes constitucionales
TC/0282/17 y TC/0082/18 por parte del Tribunal Constitucional, de cara a una
construcción teórica de la naturaleza y alcance del acto electoral, así como en
observancia del artículo 18, párrafo II, de la reciente Ley 33-2018, sobre
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Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, pues de esta disposición se
evidencia un reconocimiento de parte del legislador de la especialidad e
idoneidad de los jueces electorales para conocer sobre estas impugnaciones.
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BIBLIOGRAFÍA
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➢ TC/00152/13 (Tribunal Constitucional 12 de septiembre de 2013). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc015213/
➢ TC/0061/12 (Tribunal Constitucional 9 de noviembre de 2012). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc006112
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➢ TC/0079/14 (Tribunal Constitucional 1 de Mayo de 2014). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc007914
➢ TC/0082/18 (Tribunal Constitucional 23 de marzo de 2018). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc008218/
➢ TC/0112/14 (Tribunal Constitucional 12 de junio de 2014). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc011214
➢ TC/0282/17 (Tribunal Constitucion 29 de mayo de 2017). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/content/sentencia-tc028217
➢ TC/0305/14 (Tribunal Constitucional 29 de 04 de 2014). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc030514#
➢ TC/0357/15 (Tribunal Constitucional 14 de octubre de 2015). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc035715
➢ TC/0531/15 (Tribunal Constitucional 19 de Noviembre de 2015). Obtenido de
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentenci
as/tc053115
➢ TSE-017-2015 (Tribunal Superior Electoral (TSE) 18 de Septiembre de 2015).
Obtenido de http://tse.gob.do/Docs/sentencias/2015/Cert.%20Sentencia%20TSE-
017-2015_Accion%20%20directa%20del%20PPP.pdf
ANEXOS Y APÉNDICES
Anexo A: Anteproyecto de la investigación
1
A) Título del tema
Análisis de la competencia del Tribunal Superior Electoral sobre las decisiones de
reconocimientos de partidos políticos emanadas por la Junta Central Electoral
B) Introducción
La presente investigación pretende realizar un análisis sobre si las atribuciones
contenidas en el régimen de competencias conferido al Tribunal Superior Electoral (en lo
adelante, TSE) por la Constitución y las leyes, abarca las impugnaciones en contra de las
decisiones de la Junta Central Electoral (en lo adelante, JCE) referentes a reconocimientos
de personería jurídica de los partidos políticos.
El método que habrá de utilizarse para la recolección de los insumos de
investigación estará sustentado en técnicas cualitativas. Esto supone reflexionar sobre
puntos de vistas, interpretaciones y significados de otros autores que hayan abordado la
problemática que constituye el objeto de investigación, con el propósito de arribar a
conclusiones que brinden posibles respuestas a las interrogantes planteadas.
Así las cosas, la delimitación del problema de investigación estará estructurada en
tres bloques, a saber: i) temporal; ii) espacial; y iii) de contenido, las cuales versan sobre
los aspectos históricos de lo que ha sido la justicia electoral en la República Dominicana
desde el año 1928 hasta 2018, el espacio en el cual gravita su alcance y los derechos que
se habrá de analizar, respectivamente.
2
En ese orden de ideas, esta investigación está enmarcada en cuatro capítulos. El
primero, lleva como título “Reformas al sistema de justicia electoral dominicano”, en el
cual se realizará un análisis de las reformas constitucionales y legislativas que se han
logrado con el objetivo de evolucionar la justicia electoral de la República Dominicana, en
aras de colocarla en sintonía con las corrientes neoconstitucionales de hoy en día.
El segundo, lleva como título “Colisión entre órganos de la misma naturaleza
constitucional”, y versa sobre la naturaleza y fundamento constitucional de los órganos que
entran en conflicto en la problemática planteada, así como los pronunciamientos que ha
realizado el Tribunal Constitucional dominicano sobre los mismos.
El tercero, tiene como título “Análisis del régimen de competencia de los órganos
electorales”, en el cual se arriba a un examen del procedimiento que debe emplear la JCE
para el reconocimiento de partidos políticos según la Ley 275-97, Electoral de la República
Dominicana; se estudia, además, la interrogante sobre si podría existir la posibilidad de la
implementación de un régimen jurídico diferenciado para ciertos actos administrativos a la
luz de su naturaleza, así como realizar una analogía de otras decisiones emanadas por la
JCE que contienen las mismas características que las de reconocimientos de partidos
políticos.
Por último, el cuarto epígrafe es “Implicaciones del régimen de justicia ordinaria
respecto de las decisiones electorales”, allí se desarrollarán las consecuencias que
acarrearía el supuesto de que la justicia ordinaria evalúe estos tipos de decisiones que tienen
su fundamento en derechos políticos electorales; además se subraya la importancia del
3
derecho electoral y su autonomía respecto a otras ramas del derecho y, por último se realiza
un análisis comparativo de la duración del proceso ante el Tribunal Superior
Administrativo (en lo adelante, TSA) y el TSE sustentado en un estudio de campo.
C) Justificación
Las razones que impulsaron el abordaje de este tema cobran cada vez más
importancia en la medida en que el órgano envuelto en la casuística les toca referirse al
respecto, debido a los derechos fundamentales que se ven involucrados y que impactan
significativamente a las sociedades mediante su ejercicio.
Del deseo de un grupo de personas de aunar voluntades para la conformación de un
movimiento o partido político con su visión y perspectivas propias de ver las cosas, brota
la justificación del pluralismo político como mecanismo para hacer cada vez más efectiva
nuestra democracia. De ahí la importancia que se le procura conferir a las decisiones que
versan sobre el reconocimiento de la personería jurídica a los partidos políticos; es por ello
que la inspiración respecto al tema objeto de análisis, encuentra su sustento en el deseo de
implementar mecanismos que faciliten la efectividad de la tutela judicial de los derechos
fundamentales de corte político.
Es que la manera en que se ha analizado la competencia del TSE sobre las
impugnaciones de las decisiones que versan sobre reconocimientos de partidos políticos
emanadas de la JCE, encuentra más fundamento en procedimientos meramente
administrativos y en interpretaciones exegéticas de la ley, que en la propia responsabilidad
del Estado de garantizar una tutela plenamente efectiva.
4
Los resultados que habrá de arrojar esta investigación será para el beneficio de toda
la comunidad jurídica dominicana, muy especialmente de los órganos envueltos en el tema
objeto de análisis, es decir: i) Tribunal Superior Electoral; ii) Junta Central Electoral; iii)
Tribunal Superior Administrativo; iv) Tribunal Constitucional; y v) los partidos políticos
dominicanos.
Así las cosas, en los argumentos que serán esbozados en el presente trabajo se
desglosarán posibles soluciones a las consecuencias que acarrea considerar al TSA como
órgano competente para el conocimiento de las impugnaciones contra las decisiones de
reconocimientos de partidos políticos emanadas por la JCE, y se utilizará como canal la
recomendación de una variación de precedente del Tribunal Constitucional dominicano.
D) Delimitación del tema y planteamiento del problema de investigación
- Sobre la delimitación del tema:
La delimitación de la presente investigación será distribuida en los campos siguientes, a
saber: i) temporal; ii) espacial; y iii) contenido.
5
Se estudiarán algunos aspectos históricos de lo que ha sido la justicia electoral en
nuestro país desde el año 1923 hasta 2018, haciendo énfasis en las reformas
constitucionales y legislativas que se produjeron para alcanzar lo que tenemos hoy en día.
ii) Delimitación espacial
Es dable mencionar que el artículo 184 de la Constitución les otorga a las decisiones
el Tribunal Constitucional un poder vinculante y de cumplimiento obligatorio para los
poderes públicos y órganos del Estado, y este, a su vez, ha recogido situaciones fácticas
similares a las que serán abordadas en la presente investigación en varias de sus sentencias.
Esto supone que lo plasmado en este análisis tendrá un radio que abarcará todo el territorio
de la República Dominicana.
iii) Delimitación de contenido
Nuestra línea argumentativa se enfocará en el estudio de la figura de la competencia de
cara al TSE, JCE y TSA, del cual se desprende cierta eficacia o no en la concreción de
derechos fundamentales políticos electorales.
- Sobre el planteamiento del problema:
La discusión del tema de investigación tiene su umbral a partir de la Constitución
de 2010, debido a que la misma crea un conjunto de órganos especializados en materias
específicas que tienen por finalidad el cumplimiento de nuevos estándares exigidos para
garantizar efectivamente los derechos fundamentales que en ella se enarbolan. En esas
i) Delimitación temporal
6
atenciones, se crea el TSE como órgano especializado en la tutela de los derechos políticos
electorales de los ciudadanos.
A partir de entonces, se plantea la discusión sobre si las atribuciones conferidas al
TSE por el artículo 13 de la Ley 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral, son
limitativas o meramente enunciativas, es decir, si entrarían en el ámbito de su competencia
todas aquellas situaciones en las que presuntamente sean vulnerados derechos políticos
electorales.
Así las cosas, el propósito de este estudio es comprender el proceso actual de la
impugnación de las decisiones que versan sobre reconocimientos de partidos políticos
emanadas por la JCE y, a la vez, analizar las implicaciones que representa el sometimiento
de estas decisiones al régimen de justicia ordinario, entendido este como el conjunto de
tribunales en componen el Poder Judicial. De ahí, es dable mencionar las siguientes: i) falta
de especialización de los jueces en la materia; ii) ausencia de una respuesta oportuna del
órgano jurisdiccional; iii) disgregación del contenido esencial de los derechos
involucrados; y iv) su incompatibilidad con los plazos de la materia electoral.
Otro factor que constituye una problemática al tema objeto de investigación, es la
falta de conceptualizaciones claras sobre la naturaleza de los órganos constitucionales que
entran en conflicto, lo cual se traduce en dificultades para brindar soluciones efectivas. Es
por ello que se construirán algunas aproximaciones conceptuales respecto a estos órganos,
en consonancia con el actual esquema jurídico-constitucional de la República Dominicana.
7
De entrada, en esta investigación se presentan algunos obstáculos que se
manifiestan a través de sentencias del Tribunal Constitucional dominicano, las cuales en
su ratio decidendi les confieren la competencia para el conocimiento de las impugnaciones
contra las decisiones sobre reconocimientos de partidos políticos a la justicia ordinaria en
sede el TSA y, como ya mencionamos ut supra, estas decisiones son vinculantes para todos
los poderes públicos y órganos del Estado.
Sin embargo, lo mencionado anteriormente no es óbice para que opere una
variación de precedente sustentado sobre la base de razonamientos jurídicos bien
justificados; constituyendo esto uno de los objetivos específicos de esta investigación.
En pocas palabras, podemos pronosticar que, si no opera un cambio de instrucción
en las impugnaciones de las decisiones que versan sobre reconocimientos de partidos
políticos sustentado en la idoneidad, suponiendo esto último como la afinidad e
identificación en la materia de los jueces a intervenir en las mismas, se podría producir un
quebrantamiento irreparable del régimen de garantías de los derechos políticos electorales.
E) Objetivos generales y específicos
• General
1. Analizar la competencia del Tribunal Superior Electoral sobre las decisiones de
reconocimientos de partidos políticos emanadas por la Junta Central Electoral.
• Específicos
1. Determinar cuál es la naturaleza de los derechos que se desprenden de los
trámites de reconocimientos de partidos.
8
2. Analizar si el Tribunal Superior Administrativo es el órgano idóneo para
conocer sobre las nulidades contra las decisiones de la Junta Central Electoral
que versen sobre reconocimientos de partidos.
3. Analizar la relación de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder en
el actual esquema constitucional.
4. Revisar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de
reconocimientos de partidos.
F) Marco teórico referencial
- Sobre la naturaleza y fundamento de los órganos constitucionales
autónomos o extrapoder, algunos autores han establecido:
• “Los órganos constitucionales autónomos son los inmediatos y fundamentales
establecidos en la Constitución y que no se adscriben a ninguno de los poderes
tradicionales del Estado. Son órganos de equilibrio constitucional y político cuyos
criterios de actuación son preservar la organización y el funcionamiento
constitucional”. (Escudero, 2006)
• “Si el mecanismo técnico del sistema exige poner el primer énfasis el principio de
separación entre los distintos ordenamientos, como hemos dicho, el siguiente paso
es notar que esa separación no es absoluta”. (Enterría, 2005)
• “Los órganos constitucionales autónomos tos órganos se caracterizan por poseer
competencias muy específicas y menos extensas que la de los poderes tradicionales
9
y responde, por un lado, a la necesidad de diversificar las funciones y multiplicar
las estructuras estatales”. (Prats, 2012)
- Sobre el precedente constitucional, algunos autores han establecido:
• “El respeto al precedente es esencial en un Estado Social y Democrático de
Derecho; sin embargo, también tenemos que decir que este principio no debe ser
sacralizado, puesto que no solo puede petrificar el ordenamiento jurídico, sino que,
además, podría provocar inaceptables injusticias en la decisión de un caso”
(Concepción, 2014)
• “Una doctrina jurídica o una interpretación de ciertas normas pueden haber sido
útiles y adecuadas para resolver ciertos conflictos en un determinado momento,
pero su aplicación puede provocar consecuencias inesperadas e inaceptables en
casos similares, pero en otro contexto histórico, por lo cual en tal evento resulta
irrazonable adherir a la vieja hermenéutica” (Concepción, 2014)
- Sobre la autonomía del derecho electoral, algunos autores han
establecido:
• “Se habla de la autonomía del Derecho Electoral porque el mismo tiene sus propias
reglas jurídicas, integradas por disposiciones constitucionales y legislativas, así
como los tratados internacionales sobre la materia, reglamentos y resoluciones […]
se considera autónomo el Derecho Electoral porque posee sus propios principios,
entre los que se encuentran: el democrático, el de conservación del acto electoral,
el de preclusión, el de calendarización, entre otros, y es autónomo porque cuenta
10
con fórmulas específicas que se emplean para la asignación de los escaños en los
órganos legislativos” (Liranzo, 2017)
- Sobre el acto administrativo, algunos autores han establecido:
• “El acto administrativo es una declaración realizada en ejercicio de la función
administrativa, que produce efectos jurídicos directos” (Gordillo, 2013)
• “La noción de “acto administrativo” cumple meramente una función metodológica
y sistematizadora dentro del derecho administrativo; no es una noción a priori, sino
que debe buscar sistematizar la realidad administrativa, o sea, distinguir los
distintos aspectos dentro del total del ejercicio de la función administrativa.”
(Gordillo, 2013)
• “En ocasiones, los derechos de los gobernados se ven limitados o disminuidos por
acto electorales realizados en beneficio del interés general o público; las órdenes y
las sanciones son actos electorales restrictivos” (Ruíz, 2010)
• “Se entiende por órdenes los actos electorales en sentido restringido traducidos en
mandatos o en prohibiciones, contenidos en resoluciones o acuerdos de autoridad
electoral competente, que crean a cargo de los gobernados, obligaciones que deben
observarse para hacer ciertos tramites en materia electoral” (Ruíz, 2010)
• “No constituyen actos electorales, en estricto sentido, los actos bilaterales, como
los convenios celebrados por el Instituto Federal Electoral con el Servicio Postal
11
Mexicano (Correos de México), o con las autoridades competentes de fiscalización,
o con otras autoridades, o con las instituciones académicas y docentes; o los
convenios de cooperación celebrados entre órganos electorales” (Ruíz, 2010)
• “No son actos electorales, en estricto sentido, las declaraciones de voluntad de los
órganos electorales que, aun cuando tienen consecuencias jurídicas, no se realizan
en ejercicio de función electoral; por ejemplo, la convocatoria a licitación pública
para la adquisición de equipos de cómputos” (Ruíz, 2010)
G) Diseño metodológico
- Sobre la metodología
El método a utilizar sería el inductivo, es decir, partiremos de distintas premisas
particulares, para arribar a una conclusión en general, que se materializarán mediante
recomendaciones para la solución de los problemas que se plantean en la presente
investigación.
Por otro lado, se utiliza, además, el método de análisis. De ahí que se subdividirán los
componentes de los supuestos que interactúan en la investigación para analizarlos y
estudiarlos de manera separada.
Para finalizar, se utilizará el método de síntesis. Esto supone aunar las informaciones
de los supuestos estudiados con el objetivo de estructurar un cuerpo documental unificado
y sistematizado.
12
- Sobre la técnica de investigación
La técnica que se utilizará para ilustrar la presente investigación será cualitativa. Esto
supone reflexionar sobre puntos de vistas, interpretaciones y significados de otros autores
que hayan abordado la problemática que constituye el objeto de investigación, con la
finalidad de arribar a conclusiones que nos permitan proponer y formular estrategias para
cumplir con los objetivos generales y específicos de la presente investigación.
H) Fuentes de documentación para la elaboración del anteproyecto de
investigación
1. Agustín Alberto Gordillo. (2013). Tratado de derecho administrativo y obras
selectas: teoría general del derecho administrativo. Buenos Aires: Fundación de
Derecho Administrativo.
2. María Vicenta García. (2010). Elementos de Derecho Electoral. Valencia: Tirant
Lo Blanch.
3. Eduardo Jorge Prats. (2013). Derecho Constitucional volumen I. Santo Domingo:
Ius Novum.
4. Eduardo Jorge Prats. (2012). Derecho Constitucional volumen II. Santo Domingo:
Ius Novum.
5. Jorge Carpizo. (2009). Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en América
Latina. Colombia: Universidad Externado De Colombia.
13
6. Eduardo García de Enterria y Ramón Fernández. (2005). Curso De Derecho
Administrativo II. España: Civitas.
7. Antonio Torres del Moral. (1991) Estado de derecho y democracia de partidos.
Madrid: Universidad Complutense.
8. Carl Schmitt. (2006). Teoría de la Constitución. Madrid: Alianza Editorial.
9. Franklin Concepción. (2014). El precedente constitucional en la República
Dominicana. Santo Domingo: Universidad Iberoamericana.
10. Flavio Darío Espinal. (2001). Constitucionalismo y procesos políticos en la
República Dominicana. Santo Domingo: Pontificia Universidad Católica Madre y
Maestra.
11. Jorge Fernández Ruíz. (2016). Tratado de derecho electoral. México: Porrúa.
12. Felipe De La Mata. (2014). Manual del sistema de protección de los derechos
políticos electorales en México. México: Porrúa.
13. Felipe De La Mata. (2016). Control de convencionalidad de los derechos políticos-
electorales del ciudadano. Ciudad de México: Tirant lo Blanch.
14. Felipe De La Mata. (2018). Tratado de derecho electoral. Ciudad de México: Tirant
lo Blanch.
I) Esquema preliminar de contenido del trabajo de grado
CAPÍTULO 1
1. REFORMAS AL SISTEMA DE JUSTICIA ELECTORAL DOMINICANO
1.1.Orígenes de la Junta Central Electoral (JCE).
1.2.Entrada en vigencia la Ley Electoral 275-97.
14
1.3.División de la Junta Central Electoral en dos cámaras: administrativa y
contenciosa.
1.4. Entrada en vigencia de la Constitución de 2010: la creación del Tribunal Superior
Electoral.
CAPÍTULO 2
2. ESTUDIO COMPARADO DE LOS MODELOS LATINOAMERICANO Y
EUROPEO DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA ELECTORAL
2.1. España
2.2. Alemania
2.3. México
2.4. Costa Rica
2.5. Colombia
CAPÍTULO 3
3. COLISIÓN ENTRE ÓRGANOS DE LA MISMA NATURALEZA
CONSTITUCIONAL
3.1. Órganos constitucionales autónomos o extrapoder: una aproximación conceptual a
la luz de la doctrina.
3.2. Perfeccionamiento del principio de la separación de poderes como fundamento de
la creación de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder.
3.3. Precedente constitucional y los órganos constitucionales autónomos o extrapoder.
CAPÍTULO 4
4. ANÁLISIS DEL RÉGIMEN COMPETENCIAL DE LOS ÓRGANOS
ELECTORALES: NECESIDAD DE UNA TEORÍA DEL ACTO
ELECTORAL
4.1.Aspectos generales sobre el reconocimiento de partidos políticos en la República
Dominicana.
4.2.¿Podría existir un régimen jurídico diferenciado para ciertos actos administrativos
a la luz de su naturaleza?
4.3.Estudio de las impugnaciones de las resoluciones de la Junta Central Electoral ante
el Tribunal Superior Administrativo y Tribunal Superior Electoral: un estudio de
casos.
4.4.Medios de impugnación de las resoluciones de la Junta Central Electoral que versan
sobre asuntos políticos.
15
CAPÍTULO 5
5. IMPLICACIONES DEL RÉGIMEN DE JUSTICIA ORDINARIA
RESPECTO DE LAS DECISIONES ELECTORALES
5.1.Autonomía del Derecho Electoral.
5.2.Falta de especialización de los jueces en la materia: un estudio al principio de
idoneidad.
5.3.Disolución del contenido esencial de los derechos involucrados.
5.4.Incompatibilidad del régimen de plazo con la materia electoral.
5.5.Ausencia de respuesta oportuna: un análisis comparativo de la duración del proceso
ante el Tribunal Superior Administrativo y el Tribunal Superior Electoral.
Anexo B: Tabla comparativa de la duración del proceso ante el Tribunal
Superior Administrativo y el Tribunal Superior Electoral: periodo 2015-2018
Para la ilustración de los presentes datos comparativos de duración de procesos, se
tomarán como muestra dos sentencias de ambas jurisdicciones, es decir, i) el Tribunal
Superior Administrativo; y ii) el Tribunal Superior Electoral, en las cuales la instancia que
las apodera tenga como objeto principal impugnar una resolución de la Junta Central
Electoral. Se utilizará como punto de partida para el cómputo del tiempo, la fecha de la
interposición de la instancia hasta la emisión de la decisión final.
i) Tribunal Superior Administrativo
No. Sentencia Fecha instancia Fecha sentencia Duración del proceso
003-2016 29/09/2015 20/01/2016 4 meses y 11 días 2018-SSMC-00118 09/09/2018 06/11/2018 2 meses y 2 días
ii) Tribunal Superior Electoral
No. Sentencia Fecha instancia Fecha sentencia Duración del proceso
TSE-013-2017 20/02/2017 21/04/2017 2 meses y un día
TSE-017-2015 10/06/2015 18/09/2015 3 meses y 8 días
Anexo C: Esquema de la estructura administrativa electoral en el sistema
español
Fuente: Elaboración propia.
Junta Central Electroral
Secciones y Mesas
Electorales
Juntas Electorales
Provinciales
Oficina del Censo Electoal
Juntas Electorales de
Zona
Anexo D: Tabla de requisitos para la constitución de partidos, agrupaciones y
movimientos políticos
1. Exposición sumaria de los
principios, propósitos y
lineamientos que sustentará el
partido, agrupación o
movimiento político, en
armonía con lo que establecen
la Constitución y las leyes.
2. Estatutos del partido,
agrupación o movimiento
político, que contendrán las
reglas de funcionamiento de
la organización, las cuales
serán coherentes con los
principios democráticos
señalados en la Constitución
y las leyes de la República.
3. Nómina de sus órganos
directivos provisionales,
incluyendo un directorio,
comité o junta directiva
provisional nacional, o del
área electoral que
corresponda a su ámbito de
competencia y alcance
provincial, municipal o del
Distrito Nacional (…)
4. Descripción del nombre y
lema del partido, agrupación o
movimiento político que
sintetizarán (…) los
lineamientos que animen a sus
fundadores, sin incluir
nombres (…) que indiquen
actitudes contrarias o a favor
de prácticas, sistemas o
regímenes, presentes o
pasados, nacionales o
extranjeros, ni ser susceptibles
de inducir confusión con otros
partidos (…).
5. Los dibujos contentivos del
logo, símbolo, emblema o
bandera, con la forma y color
(…) que se distinguirá el
partido (…). A los logos,
símbolos, emblemas o
banderas se aplicarán las
mismas reglas que a los
nombres y lemas. Además, no
podrán coincidir en todo ni en
parte con el escudo o bandera
de la República, ni en ningún
caso podrán llevar los
nombres de los Padres de la
Patria o de los Restauradores.
6. Una declaración jurada por
los organizadores de que el
partido (…) cuenta con
ciudadanos que asintieron
con sus firmas en una
cantidad no menor del dos
por ciento (2%) de los votos
válidos emitidos en las
últimas elecciones generales
ordinarias presidenciales, la
cual estará acompañada (…)
de una lista con los nombres,
números de cédula de
identidad y electoral y
direcciones de quienes
respaldan la solicitud (…).
7. En el caso de los
partidos políticos, estos
tendrán su sede
establecida, abierta y
funcionando, en el
Distrito Nacional o en la
provincia Santo
Domingo, ubicado en la
zona urbana. En todos
los casos los locales de
partidos, agrupaciones y
movimientos políticos
serán infraestructuras
físicas debidamente
instaladas (…).
8. Una declaración de los
organizadores en la cual se
haga constar que el partido
político tiene organismos de
dirección provisionales
operando y funcionando en,
por lo menos, cada uno de los
municipios en el caso de los
partidos políticos. El
presupuesto de ingresos y
gastos del partido (…), con
indicación detallada de los
aportes recibidos y sus
fuentes, así como de los
egresos realizados hasta la
fecha de solicitud.
9. El presupuesto de ingresos y
gastos del partido (…) cada
año, hasta la fecha de las
próximas elecciones
generales con indicación
detallada de las fuentes de los
ingresos.
Fuente: Ley 33-2018, sobre Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos.
Nota: Existen otros requisitos que exige la disposición que rige la materia, aquí solo se incluyeron las que
fueron consideradas de mayor relevancia
Artículo 15.- Requisitos y forma de la solicitud
Apéndice: Sentencia TC/0282/17, Tribunal Constitucional,
(Junta Central Electoral vs. Tribunal Superior Electoral)