TEMA 7: LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA (II): ELEMENTOS ESTATALES COMUNES Y BÁSICOS DE LOS SISTEMAS LEGALES

1. LOS ELEMENTOS COMUNES (DETERMINADOS POR EL MARCO ESTATAL DE REFERENCIA) DE LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN URBANISTICA.

1.1. El estatuto del suelo por razón urbanística.

El ejercicio de la potestad de ordenación urbanística del suelo (especialmente en cuanto al planeamiento o la planificación), da lugar, a la ordenación de la utilización del suelo con fin precisamente urbanístico. Conforme al art. 3.1 TRLdS08:

a) Las decisiones de planeamiento deben ser motivadas, con expresión de los intereses generales que las justifican (exigencia que facilita el control judicial).

b) La ordenación resultante determina:- El destino de las distintas superficies de suelo (a través de las técnicas

establecidas en la legislación autonómica, las tradicionales son clasificación y calificación del suelo).

- Las facultades y los deberes que para el derecho de propiedad supone el correspondiente destino, delimitando así al contenido de dicho derecho según su función social.

Como consecuencia de ello:

1. El régimen urbanístico del suelo (lo que se puede y no se puede hacer objetivamente en una determinada superficie y en su vuelo y subsuelo), es estatutario, es decir, se fija, modifica y renueva objetivamente.

2. Al ser ese régimen objetivo (norma, Derecho objetivo), sus previsiones sobre edificabilidad y uso posible no quedan integradas sin más en el contenido de las situaciones concretas y reales constituidas como derechos subjetivos de propiedad. Para que dicha integración tenga lugar es precisa su patrimonialización efectiva, que depende de la articulación de la ejecución del planeamiento por la legislación autonómica.

1.2. El sentido y alcance de las bases del régimen del suelo; su carácter estatutario.

La política pública, y en consecuencia la ordenación urbanística deben realizar las condiciones necesarias para la efectividad del status del ciudadano en el contexto de las directrices definidas por el marco legal estatal, que se extiende también (en lo básico) al régimen estatutario del suelo resultante de dicha ordenación urbanística. Dado que la efectividad de dicho status depende de la acción de los poderes públicos, se fijan unos criterios básicos para dicha acción, y en ausencia del referido régimen básico de la

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utilización del suelo, dicho status quedaría privado de la efectividad real que postula el art. 9.2 CE.

La interrelación entre el estatuto de la ciudadanía y criterios-deberes de la acción de los poderes públicos, solo puede tener lugar, en el contexto de un determinado régimen del suelo de carácter básico que se construye sobre la novedosa distinción metaurbanística de dos situaciones objetivas en las que se entiende se encuentra todo el suelo: la del suelo rural y la de suelo urbanizado.

La diferenciación entre suelo rural y urbanizado permite:

a) Sentar el principio de que las determinaciones de edificabilidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística pertenecen al Derecho objetivo (expresan lo que éste simplemente permite, prohíbe u ordena).

b) Articular las relaciones básicas de igualdad desde la perspectiva del estatuto de la propiedad de todo el suelo con las bases del régimen objetivo del suelo que esté en una única situación (la rural) en la que son precisas por imperativo medioambiental bases, que aseguran el sometimiento de la utilización del suelo a valores objeto de protección para la preservación de éstos.

c) Efectuar un tratamiento independiente del régimen básico de las actuaciones de transformación urbanística.

1.3. El régimen básico de utilización del suelo rural

1.3.1. Sentido y alcance del régimen

Como ya se ha dicho este régimen tiene como finalidad complementar las condiciones básicas de igualdad del estatuto de la propiedad del suelo con la determinación de un mínimo común en la utilización del suelo en la única situación (la rural) en la que tal mínimo es más decisivo por imperativo medioambiental. Dichas bases aseguran la utilización del suelo rural de conformidad con la obligada preservación de valores que en él están presentes, tales como la conservación del carácter del medio rural al que pertenece. A dicho mínimo debe añadirse la regla de adaptación al ambiente que, como norma de aplicación directa, establece el art.10.2 TRLdS08.

Si bien, este régimen no impide que se apliquen reglas más severas de protección que pueda contener la legislación sectorial de pertinente aplicación y que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística debe respetar y también sobrepasar (incrementando, mediante normas adicionales, el grado de protección y preservación de los valores correspondientes).

1.3.2. Utilización del suelo rural preservado de su transformación urbanística por la concurrencia de valores dignos de protección

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Existen dos reglas que rigen la utilización del suelo rural por razón de la concurrencia de valores ambientales, culturales, históricos, arqueológico, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación sectorial o por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística:

- General: Contiene dos prescripciones:

Expresa: referida a los terrenos cuya situación básica prevenga de la legislación sectorial reguladora de la protección de los valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos y supone la predeterminación completa por dicha legislación del destino territorial-urbanístico de los terrenos. Así, el régimen de la utilización del suelo por ella dispuesto es intocable para la legislación urbanística y solo podrá comprender los actos de alteración que la legislación expresamente autorice.

Implícita: La utilización de los terrenos preservados de la transformación urbanística por imperio de la ordenación territorial y urbanística y en virtud de la apreciación por esta (al margen de la legislación sectorial) de valores igualmente protegibles, debe entenderse sometida a la regla anterior.

- Especial: Se refiere a los espacios naturales protegidos y los espacios incluidos en la Red Natura 2000. No suple sino que se añade a la regla general anterior. Prohíbe toda alteración de la delimitación de dichos espacios que reduzca su superficie total o excluya terrenos de los mismos que no este justificada por cambios provocados en ellos por su evolución natural.

1.3.3. Utilización del suelo rural con las características propias del medio rural ordinario

Los terrenos del medio rural que no presenten valores justificativos de su sujeción al régimen anterior, pero tampoco resulten necesarios para atender las necesidades sociales demandantes de la transformación (urbanización), quedan sometidos al siguiente régimen básico:

A) Reglas generales (art. 13.1 y 2 TRLdS08):

a) Utilización de conformidad con su naturaleza: prohibición de la alteración cualitativa d esa naturaleza (carácter propio del medio rural).

b) Dedicación a un uso vinculado a la utilización racional de los recursos naturales (usos agrícola y forestal).

c) Prohibición de las parcelaciones urbanísticas del art. 17.2 TRLdS08 (salvo autorizadas por legislación sectorial y no prohibidas por la legislación de ordenación territorial y urbanística).

B) Regla excepcional: Permisión de la legitimación por la ordenación territorial y urbanística de actos y usos específicos de interés publico o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural.

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1.3.4. Utilización del suelo rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística permitan su paso a la situación de suelo urbanizado

Los terrenos que siendo suelo rural deban o puedan pasar a situación de suelo urbanizado, reciben un tratamiento especifico pues su destino demanda su transformación cualitativa. Pero su utilización ni consiste ni puede consistir en esa transformación (urbanización), es decir, ni se confunde ni puede confundirse con ella. Razón:

– A tenor de su estado real, el suelo únicamente es idóneo para servir de soporte a usos propios del medio rural. El destino final es aun virtual pues se limita a marcar un objetivo, con la consiguiente vinculación a su cumplimiento. No hay todavía suelo urbanizado para usos típicos del medio urbano.

– La urbanización tiene por objeto no la utilización del suelo sino la transformación para hacer posible fáctica y legalmente la utilización para el prevista: Se agota en la actuación precisa para, cuando se termine la alteración de la naturaleza o carácter urbanísticos del suelo, hacer posible la utilización continuada de este conforme a su nueva condición de suelo urbanizado. Durante la urbanización el suelo no cambia su “situación básica”, su pertenencia al medio rural; se limita a quedar sometido al régimen propio de la transformación de su condición. Sigue siendo parte del medio rural pero sujeta a un proceso para convertirlo en tejido urbano. La índole de este proceso hace al suelo, mientras dure, insusceptible de cualquier utilización en términos de uso y edificabilidad. La urbanización no es “utilización” del suelo, es actuación “para” la utilización del suelo mediante la alteración de la naturaleza de este.

El deslinde entre régimen de la urbanización (transformación del suelo) y régimen de la utilizaron (una vez transformado u urbanizado) es una novedad del actual marco legal estatal.

El momento determinante para la aplicación efectiva del régimen básico de la utilización del suelo de que ahora se trata sea el de inclusión de los correspondientes terrenos en el ámbito de una actuación de urbanización. Desde la inclusión en el ámbito de una actuación de urbanización, la superficie del suelo correspondiente queda enteramente afectada a aquella; en dicho ámbito:

1º Solo pueden realizarse i) las pertinentes obras de urbanización cuando concurran los requisitos exigidos en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, ii) las de construcción o edificación que esta legislación permita realizar simultáneamente a la urbanización

2º Cabe, no obstante y con carácter excepcional, una utilización residual, transitoria y en precario: la cumplida mediante los usos y las obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación de ordenación territorial y urbanística o la sectorial. Los usos y las obras deben cesar (con demolición y sin derecho a indemnización alguna) cuando así lo acuerde la AP urbanística. Las autorizaciones han de ser otorgadas bajo las indicadas condiciones (aceptadas expresamente por los destinatarios) y, además, la de supeditación de su eficacia a su constancia en el Registro de la Propiedad.

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1.4. El régimen de las transformaciones urbanísticas del suelo

El marco legal estatal distingue el uso y disfrute de terrenos susceptibles de otorgar soporte a situaciones urbanísticas individualizadas (que incluyen el ius aedificandi, actos de construcción, edificación y uso) de la transformación del suelo con fines colectivos o públicos sin consideración a su organización jurídico-privada de acuerdo con el derecho de propiedad (sin perjuicio de la necesaria garantía y protección plenas de los derechos de los propietarios).

1.4.1. Tipos legales operaciones de transformación urbanística: actuaciones de urbanización y actuaciones de dotación

La categoría legal de “transformación urbanística” comprende dos tipos de operaciones legalmente definidos y tasados (art. 14 TRLdS08) sujetos al correspondiente régimen básico.

1. Actuaciones de urbanización : Dos tipos:

a) Nueva urbanización: suponen el paso de un ámbito concreto de suelo de l situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, creando una o mas parcelas (solares) aptas para la edificación o uso independientes.

b) Reforma de la urbanización ya existente.

2. Actuaciones de dotación: tienen por objeto, en un concreto ámbito de suelo que este ya en la situación de urbanizado, el incremento de las dotaciones publicas para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados por la ordenación urbanística a una o mas parcelas/solares, sin que exista necesidad de reforma o renovación integral de la urbanización ya existente.

1.4.2. Iniciativa para actuaciones de transformación urbanística

Se reconoce legitimación a la AP competente (de oficio) y a los particulares en los términos que resulten del deslinde que ella misma hace del espacio propio de la iniciativa privada.

1.4.3. Efectos de la aprobación de una actuación de transformación urbanística

Art. 16.2 TRLdS08: los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas quedan afectados ex lege, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes legales correspondiente.

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Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la AP competente de las obras de urbanización al termino de la ejecución de la actuación o al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación.

1.4.4. Determinación de los derechos y deberes del responsable de una actuación de transformación urbanística

Es el elemento nuclear del régimen, especialmente cuando el habilitado para la ejecución de la actuación sea particular. Dicha habilitación nunca permite prescindir de la participación de los propietarios del suelo afectado.

- Derechos: realización de la actuación de que se trate en los términos y condiciones de la ordenación urbanística de pertinente aplicación y los instrumento que esta disponga para articular su ejecución (condiciones temporales: la caducidad restituye el suelo a la situación de suelo rural).

- Deberes:

1. Deberes de entrega a la AP competente:

1.1. Del suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo puede ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber.

1.2. Las obras e infraestructuras derivadas de las obras de urbanización que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de redes de dotaciones y servicios, así como dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

1.3. El suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al % de la edificabilidad media ponderada (lo fija el legislador). En principio se debe situar entre el 5 y el 15%, pero excepcionalmente y de forma motivada se puede aumentar (hasta 20%) o reducir (sin llegar al 0%).

Cumplimiento del deber: se hace en especie, pero la ley de la CCAA puede sustituir esta regla por otras formas de cumplir, salvo cuando pueda cumplirse con suelo destinado a VPO en virtud de la reserva básica.

2. Deberes de pago y ejecución:

2.1. Costeamiento y ejecución de todas las obras de urbanización previstas, incluidas las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación o mejora de las existentes (potabilización, suministro y depuración de agua, transporte público, etc.).

2.2. Garantía del realojamiento de los ocupantes legales.

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2.3. Indemnización de los titulares de derechos

Destacar: Los deberes son primariamente del responsable de la ejecución, que por su cuenta y cargo puede asumir otras obligaciones, pero se transmiten a los propietarios que participan en la actuación. Esto se da por vía de la afectación de los terrenos al cumplimiento de dichos deberes, con carácter de garantía real.

2.- LOS PRINCIPALES ELEMENTOS BÁSICOS DE LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA

2.1. Potestad de planeamiento. L os acuerdos.

Ordenación urbanística no es una materia susceptible de transacción, lo que no excluye la posibilidad de llevar a cabo “convenios urbanísticos”. Consecuencias

1.- Admisión limitada de los convenios de planeamiento (sólo pueden ser preparatorios y no vinculantes de las decisiones unilaterales de ordenación).

2.- Plena admisión de los convenios de gestión (referidos sólo a la actividad de ejecución), con el límite del 16.3 TRLsS’08 : no pueden establecer obligaciones adicionales ni más gravosas (contravenirlo supone nulidad de pleno derecho).

2.2 Formulación, aprobación y gestión de la ejecución de instrumentos urbanísticos.

La regulación debe respetar una serie de prescripciones legales:

2.2.1.- Reglas comunes relativas a la documentación: requerimientos:

1.- Inclusión preceptiva en el expediente de toda alteración de la ordenación urbanística del documento que acredite la identidad de los propietarios y titulares de derechos reales sobre las fincas afectadas cinco años antes si:

No se efectúa en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de planeamiento (es decir, sólo modificación; no revisión).

Incremente la edificabilidad o la densidad, o modifique los usos del suelo.

2.- Inclusión preceptiva en la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización de un informe de sostenibilidad económica, ponderando el impacto que supone en las Haciendas afectadas y la suficiencia y adecuación del suelo.

3.- Inclusión preceptiva en los informes de sostenibilidad ambiental, de un mapa de riesgos naturales del ámbito correspondiente.

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4.- Exigencia de compleción de la documentación expuesta al público durante la información pública e inclusión en ella de un resumen ejecutivo que permita al ciudadano hacerse idea de en qué medida le afectaría la ordenación proyectada.

2.2.2. Reglas comunes relativas al procedimiento de aprobación:

1.- Preceptividad de regular los supuestos en que el impacto de una actuación obliga al ejercicio pleno (revisión) de la potestad de ordenación.

2.- Preceptividad del sometimiento a trámite de información pública: la totalidad de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico y de ejecución de éste

3.- Preceptividad de la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

4.- Obligación de publicación telemática de los anuncios de información pública y de los actos de trámite que sean relevantes

5.- Preceptividad de informe de las AAPP hidrológica, costas, carreteras e infraestructuras

6.- Responsabilidad patrimonial de la AP correspondiente por el sólo hecho del incumplimiento del deber de resolución expresa dentro del plazo máximo legal establecido al efecto en los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o ejecución urbanística.

7.- Imposición del juego del sentido aprobatorio del silencio administrativo en los procedimientos de instrumentos de ordenación urbanística iniciados de oficio por la AP no competente para la aprobación definitiva.

2.2.3. Reglas comunes sobre publicación y publicidad

1.- Preceptividad de la publicación de todos los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico y de ejecución de éste

2.- Deber de las AAPP competentes de tener a disposición de los ciudadanos que lo soliciten copias completas de los instrumentos de ordenación vigentes en su ámbito.

2.2.4.- Reglas comunes sobre control y eficacia de la gestión urbanística

En esta materia encontramos la obligación a las AAPP competentes de elevar al órgano de gobierno correspondiente, un informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística. Éste debe contener al menos la sostenibilidad ambiental y económica.

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3. LA ADECUACIÓN, MEDIANTE REGLAS COMUNES, DE LAS INSTITUCIONES GENERALES RELEVANTES EN EL URBANISMO

3.1. Introducción

El marco legal estatal regula en su título V tanto la expropiación forzosa, como las otras técnicas de venta y sustitución forzosas, siendo estas dos últimas medidas concebidas para garantía del cumplimiento de la función social de propiedad (art. 33.2 CE).

Los dos ejes fundamentales del planteamiento legal serán, por un lado, el status general (mínimo común denominador del ciudadano), y por otro, el código fundamental de toda acción pública de ordenación territorial y urbanística. El resultado es un derecho de propiedad del suelo más garantista con respecto a la ley de 1956 y que opera de verdadero puente entre las disposiciones del código civil y la legislación autonómica.

3.2. La Propiedad del Suelo.

Sobre el trasfondo de la neta separación del régimen de la propiedad del suelo y de las actuaciones de transformación de éste mediante la urbanización u operaciones asimiladas a ella, de los artículos 7 y 8 en relación con el 6 del Texto Refundido del la Ley del Suelo de 2008, resulta para la propiedad del suelo lo siguiente:

1. Recuperación y reafirmación del carácter estatutario del régimen de la propiedad del suelo, cuya integración se produce por la Ley de ordenación territorial y urbanística de la correspondiente CA, y en virtud y conforme a ella, por el conjunto de planes que compongan el sistema de instrumentos de ordenación que ésta prevea. De este carácter resulta la vinculación del suelo a concretos destinos en los términos dispuestos por la referida legislación autonómica.Es decir, que la delimitación del contenido del derecho de propiedad como institución (sentido que del mismo da el art. 33. 2 CE) tiene lugar en 2 fases o momentos.- El primero trae a este campo el elenco de facultades de terminado por el CC,

uso, disfrute, explotación y disposición, para precisar que se refieren al suelo, sea natural o construido, conforme no sólo a su estado real y características objetivas en cada momento, sino también, su clasificación, calificación y destino según ésta.

- El segundo está presidido por las técnicas autonómicas de vinculación de superficies o terrenos concretos a destinos y, a su través, al pertinente régimen jurídico estatutario.

Por otra parte, debe destacarse que el propio art. 8.2 de la Ley del Suelo de 2008, establece, para cerrar el régimen estatutario de la propiedad, que la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, no equivale a la integración de la misma (de la previsión de edificabilidad) en el contenido del derecho de la propiedad del suelo. Esto se debe, con mucha lógica, a que la

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previsión de edificabilidad es algo virtual y todavía no materializado, por lo que no puede integrar el derecho de propiedad. Es necesaria que la edificabilidad se patrimonialice para que pueda integrar el derecho a la propiedad, y ello sólo se produce con la realización efectiva.

Así pues, el marco legal sirve de puente entre la regulación general de la propiedad contenida en el CC y la legislación autonómica competente constitucionalmente para delimitar el contenido urbanístico (facultades y deberes) del derecho a la propiedad del suelo por relación a su destino (a su función social). Y para ello, el marco legal:

a) Define el contenido general de la propiedad como el núcleo indisponible. Y respecto a este núcleo indisponible, le corresponderá a la legislación autonómica fijar su alcance.

b) Determina el objeto del derecho según su posible configuración jurídica, diferenciando: la finca (jurídico-civil y en su caso registral) de la parcela (en las clases de suelo susceptibles de transformación urbanística o en las que ésta ha tenido ya lugar correctamente) o la unidad apta para la edificación (en las restantes clases de suelo; en particular en el suelo generalmente denominado suelo rústico o no urbanizable).

2. Teniendo en cuenta esta integración del contenido del derecho de propiedad del suelo, desde el marco legal estatal, se garantiza la regulación por la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística de:

a) El derecho del propietario a realizar el o los actos constructivos o edificatorios correspondientes, siempre que se cumpla con la condición legal de observar los deberes que correspondan, así como levantar las cargas propias del régimen que corresponda, y siempre que la referida ordenación atribuya edificabilidad para uso o usos determinados y se cumplan los requisitos y condiciones establecidos exigibles.Es decir, el marco legal debe garantizar al propietario (a título de condición básica de igualdad den el ejercicio de derecho de la propiedad) el ius aedificandi.

b) El derecho de iniciativa del propietario del suelo, que igualmente le corresponde en ejercicio de la libertad de empresa, para el ejercicio de la actividad misma de ejecución de la correspondiente actuación urbanizadora.Pero también debe garantizar también la facultad de participar en esta actividad de ejecución en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación.Es decir: garantiza al propietario la participación en la actividad de ejecución en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas y el derecho a concurrir a la habilitación para el desarrollo de la actividad de ejecución misma en los términos (libre concurrencia, derecho especial o derecho exclusivo según proceda) de la aludida legislación autonómica.

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Debe destacarse como la legislación actual, en lo referido al régimen del derecho de propiedad del suelo, es plenamente garantizadora de dicho derecho.La prueba de mayor garantía la ofrece la traducción por primera vez en la historia de la legislación urbanística , del derecho de participación en la ejecución de la actuación urbanizadora en un derecho a ser indemnizado por su valor en caso de impedimento o alteración de las condiciones de su ejercicio por disposición, acto o hecho que surta efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos para el ejercicio del derecho de participación.

3.3 La Expropiación Forzosa.

La Ley del Suelo de 2008 contiene pocas novedades en materia de expropiación forzosa por razón de urbanismo. Las principales que introduce consisten en:

a) La nueva regulación que hace de la reversión y la retasación en su artículo 34b) Modificación del artículo 43.2 LEF (disp. Adic 5º).

3.3.1. Depuración del sistema de fuentes en la materia

Art. 29.1 de la Ley del Suelo de 2008 despeja los problemas interpretativos entre la LEF y la legislación urbanística al fijar de modo claro el sistema de fuentes: el ejercicio de la propiedad expropiatoria ha de realizarse siempre de conformidad con la Ley del Suelo y con la LEF (ambas: Ley especial y general en la materia, forman así bloque).

3.3.2. Aplicación de la institución: declaración de utilidad pública o el interés social, beneficiarios de la expropiación y supuestos de ésta

Señala el art. 29 de la Ley del Suelo de 2008,la expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades que prevea la legislación reguladora de dicha ordenación , comportando la aprobación de los instrumentos de la misma, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, teniendo la facultad de beneficiarios las personas naturales o jurídicas subrogadas en las facultades de los entes públicos (Estado, CCAA y EELL).

Si entre éstos se introducen bienes de dominio público, siendo su destino urbanístico distinto del que motivó su afectación o adscripción al uso general o a los servicios públicos, debe producirse la oportuna mutación demanial o, en su caso, la desafectación.

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Caso especial es el de las vías rurales y urbanas comprendidas en la superficie objeto de exp. :

a) Las rurales se entienden de propiedad municipal, salvo prueba en contrario.b) Y las urbanas que desaparezcan se entienden transmitidas de pleno derecho al

organismo expropiante y subrogadas por las nuevas que resulten de la ordenación urbanística.

El actual marco legal en materia de expropiación forzosa y urbanismo introduce importantes novedades en la regulación de la materia:

a) No se refiere ya sólo a los planes, sino genéricamente a los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora.

b) El radio de acción de la regla misma experimenta una clara acotación, pues la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial o urbanística sólo conlleva ya la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación cuando, conforme a la legislación autonómica, dichos instrumentos i) habiliten para el desarrollo de la actividad de ejecución y ii) ésta deba producirse por expropiación.

3.3.3. Justiprecio

Los criterios de valoración del suelo son de aplicación universal. El TRLdS08:

- el justiprecio de los bienes y derechos expropiados ha de fijarse conforme a los criterios de valoración contenidos para determinados bienes. (valoraciones del suelo, instalaciones, construcciones y edificaciones.)

- la fijación del justiprecio tiene lugar mediante expediente individualizado o por procedimientos de tasación conjunta.

- El justiprecio puede satisfacerse en especie en caso de acuerdo con el expropiado.

En cuanto al artículo 43 de la LEF no es de aplicación a las expropiaciones de bienes inmuebles.

3.3.4. Procedimiento expropiatorio

El TRLdS08 da la competencia del legislador estatal para el procedimiento administrativo común estrictamente. Queda fuera cualquier regulación de los procedimientos en materias sin título competencial específico.

3.3.5. Pago del justiprecio

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El pago de este en especie requiere el acuerdo con el expropiado.

3.3.6. Ocupación

La regulación previa consistía en el levantamiento del acta de ocupación de cada una de las fincas afectadas por el expediente expropiatorio y su carácter de título inscribible. El TRLdS08 incluye la sustitución de la incorporación de la oportuna referencia catastral y la identificación mediante adecuado sistema gráfico de coordenadas.

3.3.7. Reversión

Es una técnica controvertida. La evolución de su régimen:

- En 1879 sustituye la reversión a la técnica de recuperación del bien vía adquisición preferente.

- La LEF actual en 1999 estableció con carácter general la reversión salvo en dos supuestos.

- La STC 166/1986, de 19 de diciembre, sentó que la reversión no era una garantía constitucional sino de configuración legal.

- En cuanto al ámbito urbanístico la ley 8/1990 y el TRLdS92 establecieron la exclusión del derecho de reversión en dos supuestos.

El TRLdS08 incluye mejoras técnicas. La regla general de la reversión en caso de alteración del uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión de instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Los supuestos excepcionales son:

a) Implantación y mantenimiento efectivo del uso rotacional motivante de la expropiación durante ocho años o sustitución de dicho uso por otro igualmente público.

b) Expropiación para formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines institucionales de éste.

c) Expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización siempre que la ejecución tenga lugar efectivamente dentro del plazo de diez años.

d) Expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo.

e) La segregación del suelo de su vuelo o subsuelo, con mantenimiento del uso rotacional público para el que fue expropiado o concurra también alguno de los anteriores supuestos de exclusión de la reversión.

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3.3.8. Retasación

El supuesto c) se discute doctrinalmente si puede dar lugar a retasación. El art 34 TRLdS08 expone que procede la reversión cuando se cumpla el plazo de diez años. Y que procede la retasación cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo en virtud de una modificación del instrumentos de ordenación y ellos suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación. Se entiende que el supuesto acaba donde empieza el antes expuesto de exclusión de la reversión. Hay retasación porque al no haber concluido la urbanización ni haber transcurrido el plazo para ello no ha lugar a las reversión.

A los efectos de la gestión urbanística, a la retasación así dispuesta se declaran aplicables las reglas que la propia Ley dedica a la reversión incluida la del acceso al Registro de la Propiedad.

3.4. La venta y sustitución forzosas

El art. 36 TRLdS08 lleva al marco legal estatal de las políticas de ordenación territorial y urbanística, las técnicas de venta y sustitución forzosa por incumplimiento de los deberes de edificación o rehabilitación. Tal incumplimiento habilita para, además de dicha venta o sustitución, la expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad, sin perjuicio de que la legislación de ordenación territorial y urbanística pueda prever otras cosas.

La regla aquí importante es el límite, tanto para la expropiación como para las otras dos: el valor de la propiedad del suelo no podrá ser nunca reducido en un porcentaje superior al 50% de su valor total, con arreglo a los criterios legales, correspondiendo la diferencia a la AP expropiante o actuante.

3.5 La valoración del suelo

3.5.1. Persistencia transitoria del régimen de valoraciones de la legislación anterior para el suelo clasificado como urbanizable

El nuevo régimen legal de valoraciones no se aplica transitoriamente a los terrenos que:a) A día 1 de julio de 2007 formaran parte del suelo clasificado como urbanizable,

e incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento urbanístico en vigor estableciera ya en dicho momento las condiciones para su desarrollo (transformación urbanística). Y

b) Siempre que en dicho momento no hubieran vencido los plazos para la ejecución de la correspondiente transformación urbanística, mientras esta actuación esté realizándose y hasta su terminación (sin que se produzca incumplimiento de los plazos y en ausencia de los mismos hasta 31 de diciembre de 2011).

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Cuando la ordenación urbanística aplicable al suelo fije un plazo superior al de 3 años, el régimen transitorio es aplicable durante todo ese plazo y hasta la terminación de la correspondiente actuación dentro del mismo (es decir, sin incumplimiento temporal).

3.5.2. Ámbito de aplicación y criterios generales del nuevo sistema de valoración

Las valoraciones se realizan en todo caso por lo dispuesto en el art. 21 TRLdS08. Y además, en todo lo no dispuesto por:

a) Los criterios determinados por las leyes de ordenación territorial y urbanística, cuando tenga por objeto la verificación de las operaciones precisas para la ejecución de la ordenación urbanística y, en especial, la equidistribución de beneficios y cargas.

b) La legislación general de expropiación forzosa y de responsabilidad de las AAPP, en los restantes casos.

El régimen de valoraciones se aplicará a:

- El suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos.

- Cuando tengan por objeto:o La verificación de las operaciones y equidistribución de beneficios y

cargas en la ejecución y en defecto de acuerdo de los sujetos afectados.o El justiprecio de todas las expropiaciones urbanísticas o no.o La fijación del precio en la venta o sustitución forzosas.o La fijación de la indemnización por responsabilidad patrimonial de la

AP.

Sin perjuicio de los criterios específicos las valoraciones deben efectuarse aplicando los siguientes criterios generales:

a) Tratándose de suelo:a. Realización con referencia al pleno dominio libre de toda carga,

gravamen o derecho limitativo de la propiedad. En caso de existir cargas, la AP puede elegir entre fijar el justiprecio de cada uno de los derechos que concurran, o valorar el inmueble en su conjunto y consignar el importe en el órgano judicial competente para que éste fije y distribuya la proporción entre los interesados.

b. Con independencia en la causa de la valoración, el instrumento que la motive y atendiendo a la situación del suelo.

b) Tratándose de edificaciones, construcciones o instalaciones: tasación:a. En el suelo rural, con independencia de los terrenos, siempre que se

ajuste a la legalidad al tiempo de la valoración, sean compatibles con el uso o el rendimiento, y no hayan sido tenidos en cuenta en la valoración por ser mejoras permanentes.

b. En el suelo urbanizado, conjuntamente con el suelo.

En ambos supuestos:1. Se cumple el requisito de la legalidad tanto en caso de realización en

origen como de legalización urbanística posterior

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2. Debe considerarse la antigüedad y el estado de conservación (reducción de su valor en proporción al tiempo transcurrido de la vida útil).

c) Tratándose de concesiones administrativas o derechos reales sobre inmuebles: tasación, con arreglo a la disposiciones de expropiación que específicamente determinen su justiprecio, y subsidiariamente, por las normas administrativas, civiles y fiscales aplicables.

3.5.3. Valoración de los bienes y derechos en la situación básica de suelo rural y excluidos del proceso urbanístico

Si se trata de terrenos en la situación del suelo rural no susceptible de valoración urbanística la tasación debe tener lugar conforme a los siguientes criterios:

a) Si se trata de terrenos: mediante capitalización de la renta anual o potencial (tomándose la superior de ambas), verificándose utilizando medios técnicos normales e incluyendo como ingresos las subvenciones estatales y descontando los costes necesarios para la explotación. El valor obtenido puede corregirse justificadamente al alza, hasta un máximo del doble en función de: i) factores objetivos de localización (accesibilidad a núcleos de población o centros de actividad económica); ii) la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico.

b) Si se trata de edificaciones, construcciones e instalaciones: mediante el método del coste de reposición según su estado y antigüedad en el momento de referencia.

c) Si se trata de plantaciones y sembrados preexistentes, o de indemnizaciones por arrendamiento rústico u otros derechos: aplicando los criterios de las Leyes de expropiación forzosa y arrendamiento rústicos.

3.5.4. Valoración de bienes y derechos en la situación básica de suelo rural susceptible de transformación urbanística

Si se trata de terrenos en la situación de un suelo rural sometido a una operación de transformación urbanística (con requisitos para ser iniciada o para expropiar el suelo), pero en la que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impide el ejercicio por los propietarios afectados del derecho de participar en su ejecución o altera las condiciones de ejercicio de dicho derecho, la tasación es el resultado de: i) la aplicación del mismo porcentaje fijado por la legislación autonómica para la participación de la comunidad en las plusvalías a ii) diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación o iii) la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación.

3.5.5. Valoración de bienes y derechos en la situación básica de suelo rural sometido a una operación de transformación urbanística en la que ha sido posible el ejercicio por los propietarios afectados del derecho de participación en su ejecución

3.5.5.1. Primer supuesto: actuación promovida por iniciativa particular, que no es posible iniciar por efecto de una disposición, un acto o un hecho, justamente el que motive la valoración.

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Procede la indemnización de los siguientes gastos y costes: i) los relativos a la elaboración del proyecto o proyectos técnicos (de los instrumentos de ordenación y ejecución); ii) los de las obras acometidas; y iii) financiación, gestión y promoción necesarios para la ejecución de la actuación.

3.5.5.2. Segundo supuesto: actuación promovida por iniciativa particular ya en curso de ejecución

La valoración se efectúa por el resultado mayor de las dos siguientes operaciones: 1) La determinación del importe de la indemnización procedente por gastos y

costes (supuesto anterior).2) Determinación en proporción al grado alcanzado en la ejecución desarrollada.

En el segundo e los métodos expuestos, se procede de esta forma: a) Fijación del grado de ejecución (valor entre 0 y 1).b) Multiplicación del valor asignado por:

a. La diferencia entre el valor del suelo en origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación; o

b. La merma provocada en el segundo valor (terminación de la actuación).

El resultado mayor obtenido define el importe de la indemnización que ha de ser distribuida entre todos los afectados. Se distinguen dos supuestos:

1. Existe promotor habilitado para la ejecución que no es propietario de suelo y su retribución no se produce mediante adjudicación de parcelas resultantes. En este caso, se descontará su retribución del montante global.

2. No existe promotor habilitado para la ejecución o, de existir, su retribución ha sido establecida mediante adjudicación de parcelas. En este caso, se distribuirá proporcionalmente el montante total entre los adjudicatarios de parcelas resultantes.

3.5.6. Valoración de los bienes y derechos en la situación básica de suelo urbanizado

La tasación debe tener lugar A) En suelo urbanizado no incluido en el ámbito de una actuación de reforma o

renovación de la urbanización: a. Si no está aún edificado o, de estarlo, la construcción en curso o la

edificación existente es ilegal o se encuentra en situación de ruina física, se aplica a la edificabilidad el valor de repercusión del suelo según su uso determinado por el método residual estático y se detrae de la cantidad resultante el valor de los deberes y cargas aún pendientes.

b. Si está edificado o en curso de edificación: el resultado más alto de los dos que resulten del método de comparación y del método residual (supuesto anterior), pero aplicado sólo al suelo.

B) En suelo urbanizado incluido en el ámbito de una actuación de reforma o renovación de la urbanización: aplicación del método residual, considerando los usos y las edificabilidades atribuidos por la ordenación en la situación de los terrenos en origen.

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3.6. La responsabilidad patrimonial de la Administración por razón de urbanismo.

En su art. 35 el TRLdS08 sistematiza y perfecciona técnicamente, los supuestos indemnizatorios por razón urbanística que ya se encontraban establecidos. Los que dan lugar en todo caso a derecho e indemnización son los siguientes:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o participación de los propietarios en ella por cambio de la ordenación o acto o negocio de la adjudicación de la actividad de ejecución, siempre que:

- Se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o- Transcurridos dichos plazos, si la ejecución no se hubiera llevado a efecto

por causas imputables a la AP.

b) La imposición, respecto de construcciones y edificaciones, de vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido en la ordenación.

d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades (salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado).

e) La demora injustificada en el otorgamiento de los expresados títulos administrativos (salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado).

f) La denegación improcedente de los mismos títulos administrativos (salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado).

3.7. La función social de la propiedad y gestión del suelo: la venta y la sustitución forzosas.

Recogiendo figuras ya existentes en nuestro urbanismo, el TRLdS08 regula los supuestos de procedencia, el alcance y el régimen tanto de la venta, como de la sustitución forzosa al servicio de la edificación desde la perspectiva del establecimiento de las condiciones básicas de garantía de la propiedad.

Esto quiere decir que:

1. El juego de dichas figuras depende del incumplimiento de la función social de la propiedad.

2. Y que las consecuencias que implica ese juego son alternativas a la expropiación sin más y no enervan el establecimiento por la legislación autonómica de otras igualmente posibles.

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Dada la similitud entre las opciones expropiatorias y de venta forzosa, lo que distingue la sustitución forzosa es que tiene por objeto la facultad de edificación para imponer su ejercicio en régimen de propiedad horizontal con el propietario actual del suelo.

La garantía del propietario afectado.

La aplicación de las mencionadas figuras nunca puede dar lugar a una minoración por la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística del contenido del derecho de propiedad del suelo en un porcentaje superior al 50% de su valor.

El procedimiento (común) de la venta o sustitución forzosas.

El procedimiento de la venta o sustitución forzosas queda sujeto a las siguientes reglas:

1. Principios de publicidad y concurrencia en la adjudicación.2. Iniciación tanto de oficio como a instancia del interesado.3. Necesidad de la declaración de deberes del régimen de la propiedad del suelo,

con acuerdo de aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas.4. Preceptividad de la remisión al Registro de la Propiedad de certificación del acto

o actos correspondientes para su constancia por nota al margen de la última inscripción de dominio.

5. Carácter de título inscribible en el Registro de la Propiedad de la resolución, a cuyo efecto debe expedirse la oportuna certificación de la adjudicación.

3.8. Los patrimonios públicos de suelo.

La pretensión del TRLdS08 en este punto es la introducción en el régimen de la institución el rigor indispensable para hacer de ella una técnica realmente operativa y con capacidad de incidencia en la política urbanística y de la vivienda.

Las reglas que establece pueden sintetizarse así:

1) Fin institucional:a) Regular el mercado de terrenos.b) Obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública.c) Facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística.

2) Bienes integrantes:a) En todo caso, los bienes, recursos y derechos adquiridos por la Administración

en virtud de las entregas obligatorias gratuitas correspondientes a la participación de la comunidad en las plusvalías.

b) Además, aquellos que determine la legislación autonómica sobre ordenación territorial y urbanística.

3) Carácter: Se trata de patrimonio separado de la correspondiente AP.

4) Destino: a) Como regla general, la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de

protección pública.

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b) También cabe su utilización a los usos de interés social que prevea la legislación autonómica en la materia.

5) Limitaciones al tráfico de bienes destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda: Prohibición de la adjudicación o transmisión por precio superior al valor máximo del suelo sobre el tipo de vivienda que se trate.

6) Régimen hipotecario de las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones de destino de las fincas integrantes del patrimonio público de suelo incluidas en las enajenaciones.

3.9. El derecho de superficie

El fin aquí perseguido por el marco legal estatal es la promoción del derecho superficie y para ello establece un régimen completo del mismo, superando el deficit normativo anterior.

El régimen de este derecho aparece integrado por las siguientes reglas (arts. 40 y 41):

1) Normativa aplicable:a) En primer lugar, el TRLdS08.b) En lo no previsto por esta norma, la legislación civil y el título constitutivo del

derecho

2) Contenido posible doble:a) Atribución al superficiario de la facultad de realizar construcciones o

edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la prosperidad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas.

b) Atribución al superficiario de la propiedad temporal sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones.

3) Constitucíón:a) Sólo es posible por el propietario del suelo.b) Preceptividad de la formalización de Escritura pública e inscripción en el

Registro de la Propiedad.c) Tanto a título oneroso como gratuito.

4) Duración máxima: 99 años.

5) Régimen de propiedad horizontal: posibilidad de la constitución de la propiedad superficiaria en este régimen, con separación del terreno del propietario.

6) Transmisión y gravamen:a) Por el superficiario: susceptibilidad de transmisión y gravamen.

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b) Por el propietario del suelo: susceptibilidad de transmisión y gravamen del derecho con separación del derecho del superficiario y sin necesidad de consentimiento de este.

7) Extinción: por dos causas:a) No edificación de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el

plazo previsto ene l título de constitución.b) Transcurso del plazo de duración del derecho.

8) Confusión de los derechos: es posible, pero la reunión de los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario se produce sin perjuicio de que las cargas sobre uno y otro continúen gravándolos separadamente hasta el transcurso del plazo del derecho de superficie.

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