Captulo 4

Captulo 4Los recursos

Tradicionalmente, los analistas identificaban como recursos nicamente el derecho (las bases legales y reglamentarias), y los recursos econmicos y personales. Sin embargo, en recientes investigaciones de diversos acadmicos y analistas de la ciencia de la administracin, se ha puesto de relieve que la informacin, la organizacin, las infraestructuras pblicas, el tiempo y el consenso pueden considerarse tambin como recursos de polticas pblicas. Por su parte, los politlogos insisten en la capacidad de movilizacin poltica como recurso especfico de algunos actores.

LOS DIFERENTES TIPOS DE RECURSOS

Los actores intercambian algunos de los recursos de los que disponen o que pueden movilizar a fin de alcanzar sus objetivos. Se trata pues de analizar de manera detallada cules son los recursos de los que dispone cada actor y qu modificaciones relativas al acceso y a la utilizacin del mismo (exclusividad versus no-exclusividad), as como su cantidad (rivalidad versus no-rivalidad en su consumo) se establecen en las reglas institucionales especficas de una poltica pblica.

Para los politlogos y los socilogos de la organizacin, dichos recursos son esencialmente la obligatoriedad y la legitimidad; para los economistas estos recursos se presentan en trminos de trabajo, capital (natural y artificial) y organizacin; para los juristas, los recursos se articulan en trminos de derecho de intervencin, de participacin en la toma de decisiones, etc.

Proponemos distinguir diez recursos que los actores pblicos y privados tratarn de producir y movilizar (o no) durante el proceso de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas.EL DERECHO O EL RECURSO JURDICO

Se distinguen por estar principalmente (aunque no exclusivamente) a disposicin de los actores pblicos. Como sabemos, el derecho constituye la fuente de legitimacin por excelencia de toda accin pblica. En este sentido, proporciona bajo la forma de bases legales y reglamentarias, un recurso importante a los actores pblicos sin el cual los actos administrativos pueden ser cuestionados, e incluso anulados por las decisiones de los tribunales administrativos.La dotacin en recursos jurdicos de los diferentes actores se definir por el conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, administrativo, etc. adoptadas por el legislativo y el ejecutivo. Un formalismo excesivo o una excesiva densidad normativa puede acabar haciendo perder sentido a la reglamentacin y, en consecuencia, llevar a los destinatarios de la misma o, incluso, a la administracin que supuestamente debe aplicarla, a cuestionarla o a no aplicarla de manera exhaustiva. El derecho puede perder entonces buena parte de su legitimidad.

En la prctica, muchos actores de cada poltica pblica tratan cuidadosamente el recurso derecho a travs de servicios jurdicos propios. Sin embargo, las rgidas exigencias de la gestin del derecho, impuestas entre otras cosas, a travs de las reglas constitucionales propias del estado de derecho (legalidad), pueden entrar en conflicto con la necesidad de una combinacin flexible de otros recursos, as los actores pblicos negocian en ocasiones compensaciones (financieras) o arreglos contractuales extralegales para subsanar deficiencias del marco jurdico.

EL PERSONAL O LOS RECURSOS HUMANOS

Este recurso, presente tanto en trminos cuantitativos o cualitativos, est en funcin de las capacidades de reclutamiento y de formacin que poseen los diversos actores. Crozier y Friedberg (1997) lo incluyen entre los cuatro recursos de los que disponen las organizaciones para asentar su poder. Las personas involucradas en una poltica pblica deben por tanto poseer calificaciones profesionales (cada vez ms) especializadas.

A fin de evitar un funcionamiento excesivamente tecnocrtico, la gestin de recursos humanos debe tambin velar para que no se excluya sistemticamente a ningn actor (pblico o privado) del proceso de desarrollo y aplicacin de las nuevas terminologas y especificidades. Diversos estudios sociolgicos, algunos de ellos realizados en Francia, insisten en los efectos negativos que la existencia de tales cuerpos socio-polticos tiene sobre las polticas pblicas: cerrazn, falta de transparencia y control democrtico debidos a la tecnificacin defensiva, riesgo de coleguismo y rotacin de miembros de los grandes cuerpos entre el sector pblico y el sector privado (efecto conocido como pantouflage en francs, o como revolving door en ingls). Los recursos humanos juegan un rol cada vez ms importante, tambin en el caso de los actores privados, dado que muchas veces pueden verse en la necesidad de pronunciarse acerca de proyectos normativos o reglamentarios, planes, etc., con plazos cortos. En trminos de intercambio de recursos, el dficit de personal o de calificacin especfica del mismo, puede atenuarse a travs de la compra de competencias especficas en el exterior de la administracin.EL DINERO O LOS RECURSOS ECONMICOS

Este recurso es sin lugar a dudas uno de los ms evidentes para cualquier observador de las decisiones pblicas. De hecho es impensable que una poltica pblica pueda llevarse a cabo adecuadamente sin los medios financieros. Adems, un gran nmero de organismos pblicos de cualquier esfera de gobierno, utilizan el outsourcing.Finalmente, algunas polticas se valen de diversos incentivos que se otorgan a personas privadas o colectividades pblicas a fin de conseguir que adecuen su conducta al objetivo deseado. Por todas las razones citadas, la dotacin en recursos financieros de los actores pblicos (y, ocasionalmente, privados) de las polticas pblicas se considera un acto poltico importante en el cual participa de manera regular y concreta el legislador. Las partidas del presupuesto reflejan slo de manera parcial las polticas y sus prestaciones especficas dado que las mismas se presentan en relacin del tipo de gasto (clasificacin presupuestaria por naturaleza del gasto) y no en funcin de la produccin de una poltica pblica especfica (clasificacin presupuestaria de carcter funcional).

El proceso presupuestario tradicional no permite manejar ni conocer de manera precisa las dotaciones financieras de las diversas polticas pblicas efectuadas por las administraciones.

Diversos especialistas en finanzas pblicas han ido criticando la rigidez de este sistema presupuestario y, recientemente, los defensores de la Nueva Gestin Pblica proponen que tal sistema se remplace por contratos de prestacin, as como por partidas financieras plurianuales establecidas de manera ad-hoc para cada poltica pblica en funcin de los servicios a prestar.

Si lo comparamos con otros recursos, el recurso monetario es el ms fcilmente medible, intercambiable o sustituible. Sin embargo, tambin es probablemente el que est distribuido de manera ms desigual entre los actores privados, cuestin que reviste gran importancia toda vez que este recurso est entre los que ms influencia y poder poltico confieren a los actores de una poltica pblica.

LA INFORMACIN O LOS RECURSOS COGNITIVOS

El conocimiento es uno de elementos bsicos en la capacidad de intervencin de los actores pblicos y privados. Se trata de un recurso escaso y muy desigualmente repartido entre los actores de una poltica pblica. Los recursos cognitivos, estn constituidos por conocimientos que se puedan tener en relacin a elementos tcnicos, sociales, econmicos y polticos del problema colectivo a resolver. Se trata por tanto de una especie de materia prima de una poltica pblica, que comprende los elementos indispensables para la conduccin adecuada de la misma a todos los niveles (definicin poltica del problema pblico, programa de actuacin poltico-administrativo, implementacin y evaluacin de los efectos).El conocimiento proporciona fundamentos esenciales en lo que sera la fase de toma de decisiones. Sin embargo, se trata de un recurso cuya produccin y mantenimiento resultan costosos. La produccin, reproduccin y difusin de este recurso requieren la instrumentacin y gestin de sistemas de informacin cada vez ms sofisticados, que exigen adems una calificacin especfica de los usuarios. Y ello choca con el postulado (parcialmente establecido en el derecho de los usuarios a la informacin) de que todos los actores pblicos y privados deberan tener acceso a la informacin de manera igualitaria. Sin embargo, estamos asistiendo a la creacin de mercados o quasimercados que incorporan todo tipo de datos de carcter pblico. Y asimismo, pueden observarse prcticas de retencin de informacin entre los servicios que no solamente tienen motivaciones estratgicas, sino que tambin poseen motivaciones de carcter financiero. En las polticas pblicas, el tema del nivel de recursos cognitivos nos lleva a replantear el rol de los expertos en la toma de decisiones pblicas. LA ORGANIZACIN: O LOS RECURSOS RELACIONALES O INTERACTIVOS

Se trata de un recurso construido a partir de atributos individuales de los actores involucrados, de la calidad de la organizacin de las estructuras administrativas o asociativas a las que stos pertenecen y de la existencia de redes de interaccin entre los diferentes actores de la poltica pblica. Para los actores pblicos, este recurso se apoya tambin en las estructuras internas del programa poltico-administrativo.

En el marco del anlisis de polticas pblicas, se consideraran como elementos bsicos de la organizacin pblica, a los actores que llevan a cabo funciones especficas relacionadas con la marcha y gestin de la poltica pblica. Estos actores pueden estar situados en el interior de una o varias instituciones administrativas, e incluso fuera de las administraciones.

El recurso organizacin variar en funcin de las caractersticas de cada actor y en funcin de la calidad de la red que los relacione unos con otros. Por todo ello, entendemos que la organizacin no es un recurso que exista per-se.

Los grandes esfuerzos organizacionales del sector pblico se llevan generalmente a cabo sin la participacin del parlamento. Es habitual que los gobiernos de coalicin generen inflaciones organizativas no siempre claramente justificables desde la lgica de la prestacin de servicios.

De manera general, el jerarquizar en exceso impide la introduccin de funciones transversales que garanticen de una manera sistemtica la coherencia de la programacin y puesta en prctica de las polticas pblicas.

EL CONSENSO O LOS RECURSOS DE CONFIANZA

La ausencia de consenso provoca la aparicin de conflictos y bloqueos. El disponer es este tipo de recursos de confianza aporta un capital de legitimacin suplementario que no lo proporciona por si solo el sufragio democrtico representativo. Nos atreveramos a decir que este es el recurso que ms frecuentemente intercambian los actores durante la implementacin de las polticas pblicas.

El consenso (relativo) entre los actores poltico-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de produccin y los contenidos y resultados del proceso de implementacin (outputs) se ha ido convirtiendo en un recurso primordial para toda poltica pblica. Como hemos mencionado, para los actores pblicos, el recurso consenso se distingue de la legitimidad que podramos llamar primaria, constituida por el apoyo poltico (de parte) del legislativo o de la mayora democrtica. En efecto, la legitimidad democrtica que se expresa sobre todo en la designacin de los actores gubernamentales (locales, regionales o centrales) o en la aprobacin formal de las bases legales en las que se sustentan las polticas pblicas, establece nicamente los objetivos y las reglas del juego para los actores que participan en el proceso de implementacin de una poltica.El consenso es un recurso importante que permite economizar otros recursos (especialmente el derecho, el dinero o el tiempo). Una cultura del consenso requiere de una cierta continuidad en el tiempo, una apertura igualitaria para todos los actores, formas organizadas de solucin de conflictos, y el inters por una prctica poltico-administrativa tolerante, que permita las relaciones con mayoras variables, y finalmente, la garanta de intercambios suficientes entre las instituciones involucradas.

EL TIEMPO O LOS RECURSOS CRONOLGICOS

Cabe tambin sealar que este recurso temporal tiene ms bien una connotacin negativa en la jerga poltico-administrativa (falta de tiempo).

La distribucin de este recurso temporal entre los actores es generalmente desigual. Los actores pblicos, dadas sus funciones, disponen de ms tiempo que los representantes de grupos sociales, quienes muchas veces se ven presionados por el esquema de voluntariado que les nutre. Por ello, los primeros tienden a subestimar este recurso en sus clculos y, en consecuencia a agobiar a los no profesionales que deben enfrentarse a la falta de tiempo.Finalmente, debemos sealar que al referirnos a los recursos temporales, nos estamos refiriendo tambin a los retos y a los problemas de sincronizacin internos que requiere una poltica pblica, sobre todo si tenemos en cuenta los ciclos electorales. Ello permite a los actores pblicos y privados servirse del tiempo al supeditar su accin, segn sus intereses, a que la actuacin de los otros actores se d de manera previa, simultnea o posterior.

LAS INFRAESTRUCTURAS O LOS RECURSOS PATRIMONIALES

El recurso infraestructura engloba al conjunto de bienes tangibles de los que disponen los diferentes actores pblicos o privados, ya sea porque tales bienes les pertenezcan, ya sea por que dispongan de su uso. Los bienes de carcter pblico pueden ser muy diversos. Toda poltica pblica goza de una dotacin en bienes pblicos ms o menos amplia. Algunas polticas tienen como objetivo concreto reforzar precisamente esta dotacin.A este recurso pueden asociarse dos utilidades principales:

La primera se refiere a la capacidad que poseen los actores pblicos para administrar directamente un servicio o para imponer de manera ms o menos directa limitaciones al uso del mismo en el caso de que el Estado o la entidad pblica, sea el propietario o administrador de un bien.

La segunda utilidad concierne a la capacidad de comunicacin que tales infraestructuras permiten a los actores del sistema poltico-administrativo. El patrimonio administrativo incluye equipamientos fsicos necesarios, para producir los actos de aplicacin en la interfase de contacto entre el Estado y la sociedad civil.

El edificio es, por decirlo de algn modo, el lugar en el que se efecta la comunicacin entre el Estado y sus ciudadanos. La disponibilidad de los recursos logsticos, patrimoniales y comunicativos vara en el tiempo y el espacio. Su ausencia puede, sobre todo en situaciones de catstrofe o crisis.

EL APOYO POLTICO O LOS RECURSOS DE MAYORA

De acuerdo a las reglas del estado de derecho democrtico, cada poltica pblica requiere, para su puesta en marcha o para modificar considerablemente su contenido, de bases legales aprobadas por la mayora de las instituciones parlamentarias correspondientes (o directamente de la poblacin va referndum). Esta aprobacin confiere a la poltica una legitimidad primaria (diferente de la legitimidad secundaria basada en la valoracin que los grupos sociales hagan de sus prestaciones).La forma en que se aprueben dichas bases legales nos informa, en el momento en que se produce, del apoyo poltico del que goza la poltica pblica en cuestin y gracias al cual los actores mayoritarios pueden, de agotarse todos los dems recursos, imponerse a los grupos sociales minoritarios.

Lo que denominamos como recurso de apoyo poltico se refiere a este segundo aspecto de la legitimacin primaria y consiste, en la aceptabilidad potencial de la poltica pblica, a lo largo de las distintas fases de su despliegue, por parte de una mayora parlamentaria o popular.

La prdida efectiva del recurso apoyo poltico puede deberse al debate pblico de casos individuales o a travs de intervenciones parlamentarias.

En esos momentos, los actores involucrados acostumbran a preguntarse cmo producir o reproducir los apoyos polticos con los cuales contaban como recurso?. Se dan diversos tipos de respuesta a ello, abrir procesos de evaluacin (para restablecer la coherencia), intentos de explicaciones pblicas, movilizacin o modificacin de valores simblicos susceptibles de generar una nueva mayora, el tratar de situar o mantener a los opositores en una situacin minoritaria, etc. La comunicacin simblica de una poltica pblica, aparece as como un medio casi indispensable para la reproduccin del recurso apoyo poltico.

Una buena dotacin de este recurso permite economizar otros recursos, y al revs, la falta de apoyo poltico acostumbra a conllevar el uso e incluso el abuso de los dems recursos pblicos. As, una poltica pblica que goza de un amplio apoyo poltico puede (momentneamente) prescindir del recurso consenso, del recurso derecho o del recurso tiempo o del recurso informacin.

LA FUERZA O EL RECURSO VIOLENCIA

Al igual que el recurso monetario, la coaccin legtima a travs de la fuerza fsica es fcilmente utilizable, y de hecho ha constituido un elemento primordial de las polticas llevadas a cabo por los regmenes dictatoriales. La sola amenaza de recurrir a la fuerza puede ser determinante para la ejecucin de determinadas polticas pblicas, principalmente cuando stas se basan en obligaciones jurdicas. Paralelamente, para los grupos-objetivo o los beneficiarios finales, la fuerza puede ser un recurso que les permita expresar su desacuerdo profundo (una manifestacin violenta en la calle, por ejemplo) o bloquear un recurso patrimonial a disposicin de otro actor (bloquear la entrada de una empresa, ocupar unas instalaciones,...).Para usar dicho recurso se requiere generalmente asociarlo a un apoyo poltico mayoritario, en ausencia del cual corre el riesgo de generar la prdida del recurso consenso por un periodo importante de tiempo.

LA GESTIN DE LOS RECURSOS

EL PRINCIPIO DE LA GESTIN SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS

La manera con que se aborda la gestin de los recursos que acabamos de describir, sera el nexo que une el anlisis de las polticas pblicas con la gestin pblica. Cada uno de los recursos posee sus propias leyes, las cuales rigen su produccin, su reproduccin y su explotacin. En nuestros das contamos ya con desarrollos significativos en los mbitos de la administracin del personal (gestin de recursos humanos), del dinero (finanzas pblicas), de las organizaciones (sociologa de las organizaciones, aprendizaje organizativo) y de la informacin (gestin de sistemas de informacin).

En el mbito de la gestin del recurso poltico o de consenso podemos referirnos a un desarrollo relativamente embrionario, en campos como la mediacin, o la evaluacin participativa, etc.. La gestin del recurso tiempo ha encontrado realizaciones especficas (la logstica).

De acuerdo al postulado del desarrollo sostenible, todo recurso escaso, ya sea pblico o privado, natural o artificial, debe usarse de manera mesurada, teniendo en cuenta la perspectiva del largo plazo. DE LA ADMIISTRACIN DE LOS RECURSOS HACIA LA GESTIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

Es evidente que la administracin de los recursos pblicos debe basarse en conocimientos, tcnicas y reglas que son propios a cada uno de ellos. Sin embargo, esta perspectiva es slo parcial y conlleva dos riesgos:

El primero consiste en aislar cada uno de estos recursos de su contexto y alejarlo as de su finalidad, que es contribuir a la realizacin efectiva de las polticas pblicas.

Adems, una gestin aislada, recurso por recurso, lleva en s el germen de potenciales abusos en el interior de las propias polticas pblicas. En tales casos, los actores concentrarn sus esfuerzos en distribuir determinada categora de recursos de una manera favorable a su clientela o base social, y no en funcin de los objetivos de la poltica pblica en cuestin.

Como demuestran los resultados de las investigaciones sobre implementacin de polticas pblicas, los recursos de stas son parcialmente sustituibles. En efecto, con frecuencia encontramos en la realidad situaciones en las que los actores, sin disponer de una base legal clara, se ponen de acuerdo en una solucin. El recurso derecho se remplaza as, parcialmente, por el recurso consenso.

Ello conlleva la combinacin estratgica, inteligente y econmica de los diferentes recursos pblicos a fin de obtener un resultado o producto final susceptible de resolver el problema colectivo en cuestin. Frecuentemente la diferencia reside en una combinacin ms inteligente de los recursos habituales con recursos de tipo soft, los cuales, en la mayora de los casos, resultan ser tiempo, consenso y organizacin. Recursos que, adems, son poco (re)conocidos.

Subrayemos que el concepto recurso como aqu lo definimos nos permite distinguir claramente entre los recursos de los actores, los medios de accin utilizados en las polticas pblicas y las acciones producidas (outputs) por stas:

Los recursos representan as un activo de materias primas de las que los actores pblicos y privados se sirven para llevar a cabo sus acciones;

Los medios de accin representan el resultado concreto del uso combinado de esos recursos segn la forma de intervencin elegida (reguladora, incentivadora, persuasiva, contractual o reflexiva). La seleccin de los medios de intervencin llevar a privilegiar el uso de uno u otro de los recursos disponibles. De esta manera, la perspectiva reguladora se servir principalmente del recurso derecho, la perspectiva ms incentivadora trabajar ms frecuentemente con el recurso dinero y la perspectiva basada en la persuasin privilegiar los recursos cognitivos y comunicativos.

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