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Temario General de la ESTT - OEP 2011Grupo de Materias Generales

Elaborado en 2011

TEMA 23

LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES. NATURALEZA. FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARÍA. LÍMITES. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS DISPOSICIONES GENERALES. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN. EL CONTROL DE LA POSTETAD REGLAMENTARIA.

1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. Definición. Elaboración. Reserva de Ley Orgánica. Contenido. Reforma.

2. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

3. EL REGLAMENTO: 3.1. CONCEPTO. 3.2. CLASES.

3.2.1. Por su relación con la Ley.3.2.2. Por razón de los destinatarios.3.2.3. Por su origen o titularidad.3.2.4. Por su posición jerárquica.

3.3. NATURALEZA. 3.4 FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. a) En la Administración del Estado.

b) En la Administración Autonómica.c) En la Adminstración Local.

3.5 LÍMITES. 3.5.1. Materiales.3.5.2. Formales.

3.6 LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS DISPOSICIONES GENERALES. 3.7. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN. 3.8 EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Autor : Luís Bermúdez Fernández Tema 23 Página 1 de 18


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1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.

Definición: Según el art. 147.1 de la Constitución Española (CE), “dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (CA) y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”:

A pesar de su autonomía y aplicabilidad territorial, el Estatuto de Autonomía (EA), norma institucional básica en la CA, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, deber ser interpretado siempre dentro de la Constitución y sus preceptos continuarán operativos al realizar la asunción de competencias por parte de la CA. Su techo y límite son la Constitución, incluso en los procesos de reforma, múltiples en los últimos años. No obstante, este precepto de sometimiento a la Constitución se ha desvirtuado en cantidad y calidad por el propio contenido de de los Estatutos reformados al dar cabida a materias no reconducibles únicamente al art. 147.2 de la Constitución.

El Estatuto, como norma institucional básica, es la norma que establece la estructura organizativa básica de la CA. Pero, a pesar de esta caracterización, el Estatuto no es expresión de soberanía sino de autonomía, que hace referencia a un poder limitado.

El principio de autonomía no se puede oponer al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste último donde alcanza su verdadero sentido. No se trata de dos ordenamientos jurídicos aislados, el del Estado y el de las Comunidades Autónomas (CCAA), sino un único ordenamiento: el derecho propio de las CCAA se integra dentro del ordenamiento jurídico español.

Elaboración del Estatuto: Como norma institucional básica de la CA su contenido es acordado por la CA y los representantes del Estado. Es la norma superior del ordenamiento jurídico de la CA después de la Constitución. El artículo 146 CE establece el procedimiento general de elaboración de los Estatutos de Autonomía: “por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de la provincias afectadas y por Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como Ley” aunque sus previsiones deban ser completadas con las del art. 151, utilizado para la elaboración de los Estatutos de las Comunidades Autónomas de autonomía plena: el Gobierno convoca a los Diputados y Senadores del territorio para que se constituyan en Asamblea y elaborar el Proyecto de EA. Necesario: acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros (Art. 151.2.1º CE). Aprobado el Proyecto, la Asamblea lo remite a la Comisión Constitucional del Congreso para la formulación definitiva. (151.2.2º CE) Con referéndum favorable, se eleva a las Cortes. Aprobado, el Rey lo sancionará y publicará como ley (151.2.3º y 4º).

Reserva de Ley Orgánica (LO): Conforme dispone el art. 81.1 de la CE “son las leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los estatutos de autonomía y las demás previstas en la Constitución”. En cuanto a la naturaleza jurídica de los EA indicar que se trata de una norma compleja y no cabe confundirla con la LO que los aprueba: El EA se elabora con un procedimiento predeterminado (146 y 151.2 de la CE), antes de ser aprobado por las Cortes Generales mediante LO. Incluso no pueden ser



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reformados como Leyes Orgánicas, sino mediante los procedimientos en ellos previstos (152.2 de la CE). El Estatuto es una norma superior a las leyes autonómicas (igual la Constitución respecto de las leyes del Estado): determina el órgano y el procedimiento a través del cual se aprobará una ley de la CA, así como las materias a que puede extenderse la actividad del legislador autonómico. (STConst. 36/1981).

Contenido de los Estatutos: El apartado 2 del art. 147 de la CE enumera los cuatro elementos obligatorios en los Estatutos:

1. La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. Se han adoptado denominaciones de ámbito geográfico ya acreditadas sin problemática especial, salvo en la Comunidad Valenciana: se pactó “Comunidad Valenciana” y no “País Valenciano” o “Reino de Valencia”. La división política y administrativa de España contempla diecisiete comunidades autónomas (Por orden de precedencia: País Vasco, Cataluña, Galicia Andalucía, Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Comunidad Foral de Navarra, Extremadura, Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y León) además de Ceuta y Melilla, cuyos Estatutos de Autonomía les otorgan el rango de ciudades autónomas. Pese a que Navarra se constituye como comunidad foral, el Tribunal Constitucional ha equiparado el status de Navarra al de las CCAA.

2. La delimitación de su territorio . La STC 99/1986 señala que la necesidad de que los Estatutos contengan la delimitación del territorio de la Comunidad supone “una específica garantía territorial mediante la cual los límites geográficos con los que se constituyó al nacer la CA, quedan consagrados en su norma institucional básica”. El criterio más común, seguido en casi todos los Estatutos, consiste en diferir la delimitación territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: la Provincia y el Municipio.

3. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. Por lo general los Estatutos contemplan, en la organización institucional de la CA, una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de todas las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea entre sus miembros y nombrado por el Rey. Como señala el Tribunal Constitucional, las CCAA pueden crear, por Ley, otras instituciones de autogobierno, más allá de las previstas en los Estatutos, si lo juzgan necesario para su autogobierno: Consejos Consultivos, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas… Tampoco puede deducirse una reserva estatutaria absoluta para la Sede por lo que puede diferirse a lo que disponga la Ley autonómica. A pesar de la mención, contenida en el art. 152.1 de la CE, del Tribunal Superior de Justicia de la CA, dicho órgano no forma parte de la Administración Autonómica: el Poder Judicial es único para todo el


http://es.wikipedia.org/wiki/Comunidad_foral

http://es.wikipedia.org/wiki/Navarra

http://es.wikipedia.org/wiki/Ciudad_aut%C3%B3noma

http://es.wikipedia.org/wiki/Melilla

http://es.wikipedia.org/wiki/Ceuta


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Estado. No se trata, pues, de un órgano de la CA sino de un órgano del Estado en la CA.

4. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. Por lo que respecta a las competencias asumidas, se acude al art. 148.1 de la CE que establece las competencias que pueden asumir las CCAA y al 149.1 que determina las competencias exclusivas del Estado. El Art. 148.2, con relación a las CCAA que accedieron a la autonomía vía art.143.2 de la CE, establece que, transcurridos 5 años y mediante reforma sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco asumido por el art. 149. De acuerdo con ello y, conforme a los Pactos Autonómicos de 1992, en 1994 se reformaron, mediante LO, los Estatutos de 10 CCAA. Según el art. 149.3 de la CE “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las CCAA, en virtud de su respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA”. Por último, el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias se llevará a cabo por medio de Decretos de Transferencias que, como señala el Tribunal Constitucional, no pueden atribuir ni reconocer competencias y, por tanto, no pueden modificar ni alterar el orden fijado por la CE y el Estatuto de Autonomía.

Reforma de los Estatutos: Los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma. La Constitución prevé dos:

1. El General para las CCAA que accedieron a la autonomía vía art. 143.2 CE y que se contiene en el 147.3: “la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica”.

2. El especial, reservado a los Estatutos aprobados vía art. 151.1 y establecido en el 152.2: “una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes”.

En el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonómico como el estatal: los Estatutos prevén una primera fase en el que el proyecto de reforma es elaborado por el legislador autonómico que lo remite a las Cortes Generales para que se apruebe por Ley Orgánica.

No hay coincidencia en los diferentes Estatutos a la hora de fijar quiénes se reservan la iniciativa para proceder a su reforma: unos la reservan al Gobierno de la Nación, otros a la Asamblea Legislativa, a los Ayuntamientos o a los Ayuntamientos cuando reúnan una serie de requisitos numéricos.



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Por otra parte, señalar que algunos Estatutos prevén dos procedimientos de reforma: la del ámbito competencial y la del resto de los supuestos. Sin embargo, otros no realizan tal distinción. Desde 1991 se han realizado numerosas reformas.

2. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

La “ley autonómica” es una norma aprobada por el Parlamento autonómico en el ámbito de sus competencias, que es manifestación de la autonomía política de la CA. Posee rango, fuerza y valor de Ley y se encuentra jerárquicamente sometida a la Constitución y al EA.

La afirmación de que la ley autonómica es auténtica ley sólo se desprende de las consecuencias extrínsecas o formales en cuanto a su régimen jurídico: elaboración por un cuerpo representativo (Asamblea Legislativa) a través de un procedimiento abierto al debate, promulgación y publicación formales y, sobre todo, monopolio del Tribunal Constitucional para el juicio de validez, reconocido explícitamente con respecto a la ley autonómica en el artículo 153 a) de la Constitución.

En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de las CC.AA., del art. 153 de la C.E. se deduce que las CC.AA. pueden dictar normas con fuerza de ley y otras de carácter reglamentario que estarán subordinadas a aquellas:

Las disposiciones emanadas de las Asambleas autonómicas tienen verdadera identidad de Ley. Traen causa directa de los EA y no de la Constitución. No obstante, según el art. 153 de la CE “el control de la actividad de los órganos de las CA se ejercerá: a) por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley”.

Las CCAA pueden producir normas a través de Decretos Legislativos pero no decretos leyes. Las disposiciones de las CCAA tendrán aplicación solo en su territorio y siempre solo en el ámbito de sus competencias. No obstante en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno de la CA podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes que no afecten a derechos o conceptos determinados. La configuración de los decretos-leyes en los ordenamientos económicos se calca a imagen y semejanza del artículo 86 de la CE: quedarán derogados en 30 días si no son convalidados expresamente por el Parlamento autonómico tras un debate y votación de totalidad y podrá acordar, dentro de ese plazo, la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. Ejemplo: art. 110 de la LO 2/2007, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Decretos. Dictados por el Presidente de la CA, por lo general a propuesta del Consejero correspondiente y previa deliberación y aprobación del Consejo de Gobierno.

Normas Forales. Dictadas por los Diputados Forales de Diputaciones. Ejemplo: Norma Foral 1/2011, de 29 de marzo, por la que se establecen los criterios para la determinación de gravámenes a aplicar a los vehículos



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pesados de transporte de mercancías para la utilización de infraestructuras viarias en el Territorio Histórico de Gipuzkoa.

Reglamentos. Dictados por el Presidente de la CA y los Consejeros en materias propias de su Departamento. Según el art. 153 de la CE “el control de la actividad de los órganos de las CA se ejercerá: c) Por la jurisdicción contencioso-adva., el de la administración autonómica y sus normas reglamentarias”.

Órdenes. Dictadas por Consejeros Autonómicos. Resoluciones. Dictadas por Viceconsejeros Autonómicos, Directores de

Institutos, Universidades, Directores (de Tráfico, por ejemplo, en el País Vasco: “Resolución de 10 de diciembre de 2010, de la Directora de Tráfico, por la que se convoca prueba selectiva para la obtención del Certificado de Aptitud de Director/a de Escuelas Particulares de Conductores”), Agencias…

El Estatuto de Autonomía viene a ser para la autonomía lo que la Constitución para el Estado, estando el Estatuto subordinado a la Constitución. Se resalta el art. 150 de la CE en materia competencial:

Leyes Marco: “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas” (150.1 CE).

Se trata de leyes ordinarias con ampliación de competencias a las CCAA. Ejemplo: Leyes de cesión de tributos a las CCAA (Ceden capacidad normativa sobre tributos cedidos) y se someterán a ciertos límites: marco: legislación básica uniforme (principios, bases y directrices) y controles parlamentarios y jurisdiccionales.

Leyes de Transferencia o Delegación: “El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado” (150.2 CE).

Se emplea, como en los supuestos anteriores, una técnica de ampliación extraestatutaria de las competencias de las Comunidades Autónomas.

Las diferencias entre "transferencia" y "delegación" de que habla el precepto son puramente simbólicas. Aunque cabe diferenciar teóricamente ambos conceptos (" transferencia" equivale a la atribución de la titularidad y el ejercicio de una determinada competencia a un ente u órgano distinto del que antes la tenía atribuida, en tanto que en virtud de la "delegación" se transmite el ejercicio de una competencia, permaneciendo su titularidad en el ente delegante; la transferencia es, pues, una técnica de efectos traslativos más enérgicos que la delegación), en la práctica son indiscernibles: lo único que importa es el volumen e intensidad de los controles que la ley debe establecer, que pueden ser completamente distintos en cada caso.



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Al contrario de lo que ocurre con los Estatutos de Autonomía, estas leyes no permiten la traslación de materias en bloque, sino sólo de "facultades" (aunque cualquier facultad, no sólo poder ejecutivo) correspondientes a materias de titularidad estatal. La cuestión entonces es determinar qué tipo de facultades son trasladables mediante esta figura normativa.

Un Estatuto de Autonomía, también LO, se diferencia funcionalmente de la Ley de Transferencia: el EA es una norma de “auto-organización” (competencias del art. 148 CE) y la Ley del 150.2 norma de “hetero-organización” (competencias del art. 149.1 CE).

Según el art. 153 de la CE “el control de la actividad de los órganos de las CA se ejercerá: b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado el del ejercicio de las funciones delegadas a que se refiere el 150.2”.

Leyes de Armonización: El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés General. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad (150.3 CE). Se trata de leyes ordinarias y de carácter excepcional.

3. EL REGLAMENTO:

3.1. CONCEPTO.

La potestad reglamentaria se define genéricamente como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar normas con subordinación a las leyes, por lo común en desarrollo o aplicación de éstas.

El art. 97 de la Constitución atribuye al Gobierno de la nación la potestad reglamentaria. De este tenor se deriva que la Constitución distingue entre la función ejecutiva (entendida como simple aplicación de la ley) y la potestad reglamentaria, que aparece por tanto como algo más que la mera ejecución. Desde esta perspectiva, el ejercicio de la potestad reglamentaria va más allá del desarrollo y la aplicación de los mandatos legales. La Constitución confiere esta potestad al Gobierno, quien podrá así proceder a desarrollar reglamentariamente una ley en lo que sea necesidad indispensable para la efectiva vigencia de sus preceptos. Se trata, en este caso, de los denominados reglamentos de ejecución de las leyes, en cuanto contribuyen a hacer posible la ejecución de esas normas. Pero junto a estos reglamentos de ejecución, el gobierno se encuentra también habilitado para dictar normas reglamentarias que no sean meramente de ejecución, reglamentos praeter legem, puesto que su potestad reglamentaria deriva de la Constitución, y no de habilitaciones legales. La potestad reglamentaria del gobierno comprende pues tanto los llamados reglamentos de ejecución como los denominados reglamentos independientes.

Reglamento se define, en el derecho administrativo, como “toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una Administración Pública”. Lo cual significa, que aunque sea posterior a ésta, no puede derogarla y, por el


http://www.seguridadpublica.es/?p=1071

http://www.seguridadpublica.es/2009/01/derecho-administrativo-fuentes-del-derecho-la-ley-disposiciones-normativas-y-reglamentos/


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contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento, pero también significa que no hay materias reservadas a la potestad reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que con anterioridad hay sido regulada por el reglamento.

En la actualidad dicho principio de supremacía de la ley tiene dos manifestaciones:

* La reserva material de ley , que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los cuales la Constitución exige su regulación por norma con rango de ley. Aunque la ley no las regule, en ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias.

* La llamada reserva formal de ley opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y significa que cualquier materia por mínima que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior y es inaccesible a la potestad reglamentaria.

Diferencias entre reglamento y acto administrativo:

El reglamento, a diferencia del acto, se trata de una norma general y abstracta no referida a los administrados concretos, no se agota por una sola aplicación ni por otras muchas, se inserta en el ordenamiento jurídico, goza de inderogabilidad singular y deviene nulo de pleno derecho, no anulable.

3.2. CLASES.

3.2.1. Por su relación con la ley:

Reglamentos independientes de la ley (extra o praeter legem: más allá de la ley). Operan sobre ámbitos distintos de los regulados por la ley . A diferencia de los ejecutivos, no completan las disposiciones legales y suelen utilizarse en el ámbito organizativo de la Administración o para regular situaciones de especial sujeción.

Reglamentos ejecutivos o de desarrollo (secundum legem: según la ley): son los que desarrollan y complementan una Ley para concretar o pormenorizar las previsiones abstractas y, normalmente, porque la Ley ha llamado e impuesto el dictado de un reglamento. Peculiaridad: requisito del informe preceptivo del Consejo de Estado, para controlar que se ajuste a la norma que desarrolla.

Los reglamentos de necesidad (contra legem: contra ley): los dicta la Administración para hacer frente a situaciones extraordinarias de emergencia, calamidad pública (puede el Alcalde) o necesidad.

3.2.2. Por razón de los destinatarios:

Reglamentos Generales: Se dirigen a una pluralidad indeterminada de individuos, el conjunto de los ciudadanos, sin precisarse características singulares de los sujetos a los que van a afectar. Sin embargo, en ciertas



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ocasiones, el propio sujeto puede colocarse o no en las circunstancias de aplicación: el Reglamento de Carreteras se aplica a todos los ciudadanos sin distinción aunque sólo afectará directamente a los usuarios de las carreteras. Suelen contener aspectos policiales o de seguridad.

Reglamentos Especiales: Esta relación une a la Administración con determinados ciudadanos por una situación de relación especial o singular frente a la Administración. Por lo general han sido los propios ciudadanos quienes libremente han decidido incorporarse a esa relación de especial sujeción con la Administración.

3.2.3. Por su origen o titularidad:

Reglamentos Estatales:

De mayor jerarquía son los del Gobierno, al que el art. 97 de la C. atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y justifican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a éstos y a las Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno: los reglamentos de los Ministros, en forma de Ordenes Ministeriales, en las materias propias de sus departamentos (Arts. 23, 24 y 25 de LG). Los de las Autoridades inferiores adoptan la forma de Resoluciones, Instrucciones, Circular es u Órdenes de Servicio , de la respectiva autoridad que los dicte.

Reglamentos de las Comunidades Autónomas:

Analogía con los Estatales. Se denominan de la misma forma que aquellos: Decretos, los del gobierno de la comunidad. Órdenes, las de los Consejeros etc.

Reglamentos de los Entes Locales:

La Ley de Bases de Régimen Local de 1985 distingue el Reglamento Orgánico de cada Entidad de las Ordenanzas Locales (normas de eficacia externa, competencia del Pleno) y de los Bandos que el Alcalde puede dictar en materias de su competencia.

Reglamentos de los Entes institucionales:

Con subordinación a los reglamentos de los Entes Territoriales (organismos autónomos: Estatales, autonómicos y locales) y reglamentos de los Entes Corporativos: Colegios profesionales.

3.2.4. Según su posición jerárquica: afecta el mayor o menor rango del órgano del que emanan los Reglamentos. El art. 23 de la Ley de Gobierno establece: “Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:

1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.

2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”.

3.3. NATURALEZA.


http://www.seguridadpublica.es/2008/04/el-alcalde-competencias-el-ayuntamiento-pleno-la-comision-de-gobierno-tenientes-de-alcalde-concejales-delegados-otros-organos-de-la-organizacion-municipal-las-competencias-municipales/





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Respecto a la naturaleza jurídica, se resalta que, para la mayoría de la doctrina, el reglamento es un acto de administración, pero no un acto administrativo propiamente dicho, ya que no es expresión de una función ejecutiva de la Administración, sino de una función normativa de la misma (Enterría, Trevijano, Entrena Cuesta…). Sin embargo, Garrido Falla entiende que se trata de un acto administrativo, pues, todo acto de la Administración, regulado por el Derecho Administrativo, es un acto Administrativo.

Los reglamentos son verdaderas normas de regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro, que deben ser publicadas y su vigencia es indefinida hasta que sean derogadas por otro reglamento o por una norma de rango superior. Se diferencia de los actos administrativos (Visto en concepto).

Otros actos administrativos que son más difíciles de distinguir de los reglamentos, los “actos generales no normativos”; estos pueden tener efectos en una pluralidad de personas, llegando a publicarse en el BOE o en la prensa (llamamiento a convocatoria). Tampoco tienen naturaleza normativa, por lo tanto, no son reglamentos las instrucciones y órdenes de servicio. A través de estos actos se lleva a cabo la dirección de los órganos superiores de la administración, sobre los inferiores; pero no afecta a terceros, es decir, a los administrados. Estas normas no pueden ser objeto de recursos, al menos que afecte a los derechos de los funcionarios. Otros actos no normativos, son las recomendaciones que ejercen los Órganos Consultivos.

3.4 FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

La potestad reglamentaria es la facultad de la Administración para dictar reglamentos. El Poder Legislativo debe remitir la regulación pormenorizada de determinadas materias a favor de la Administración ante la imposibilidad de que la Ley pueda prever con precisión los supuestos concretos. Con este fundamento, se procede a realizar una habilitación a favor de la Administración que le permite dictar normas reglamentarias que se integran en el ordenamiento jurídico.

Existen dos tipos de habilitación. De un lado, la habilitación expresa realizada por el Parlamento a favor de la Administración en una norma legal, para que desarrolle las previsiones legales mediante la aprobación de reglamentos. De otro lado, también se alude a la existencia de una habilitación genérica a favor de la Administración que le permite dictar disposiciones reglamentarias en las materias de su competencia. Dicha habilitación genérica de la potestad reglamentaria viene establecida en el artículo 97 de la Constitución Española y se desprende también del ordenamiento jurídico en su conjunto.

Titulares de la potestad reglamentaria:

La potestad reglamentaria se atribuye a los órganos del Poder Ejecutivo:

a) En la Administración del Estado:



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Según el artículo 97 de la Constitución Española el Gobierno tiene como una de sus principales atribuciones el ejercicio de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Así pues, en el ámbito estatal debemos remitirnos a lo expuesto por la Ley 50/1997, de Gobierno (LG). En el artículo 5 de esta norma legal se señala que el Consejo de Ministros dispone de competencia para la aprobación de los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan. Además, los Ministros también tienen reconocida potestad reglamentaria mediante lo expuesto en el artículo 4 de la Ley de Gobierno, para su ejercicio en las materias propias de la competencia o ramo del Departamento Ministerial del que son titulares (Ejemplo: La Ministra de Medio Ambiente tiene competencia para aprobar reglamentos en materia de M-A, pero no en materia de Sanidad).

b) En la Administración autonómica:

En las distintas CCAA la potestad reglamentaria la ejerce, de un lado, el Consejo o Junta de Gobierno, y de otro, los Consejeros, éstos últimos en las materias propias de su departamento.

Algunos Estatutos de Autonomía atribuyeron, desde el inicio, la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno (así los de País Vasco, Galicia, Cantabria o Extremadura), si bien en la mayoría de los casos fueron la Leyes de Gobierno y Administración de cada Comunidad Autónoma las que la regularon expresamente.

c) En la Administración local:

Los Reglamentos locales encuentran su fundamento en el reconocimiento de un ámbito de autonomía a los entes locales en los arts. 137, 140 y 141 de la CE -por lo que la potestad reglamentaria se encuentra implícita en dicho ámbito de autonomía-. Esta potestad se reconoce de forma expresa y se desarrolla en los arts. 4 y 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).

En el nivel de la Administración local los titulares de la potestad reglamentaria son los Plenos de los Ayuntamientos y de las Diputaciones. La competencia del Pleno de estos órganos resulta indelegable en los casos previstos en los arts. 22.4 y 33.4 de la LRBRL.

En el caso de Ayuntamientos la atribución de dicha facultad se establece por el art. 22.2.d) de la LRBRL al señalar que “corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones: d) La aprobación del Reglamento orgánico y de las Ordenanzas”. Las referidas Ordenanzas municipales incorporan los reglamentos de este ámbito.

En lo relativo a las Diputaciones Provinciales, el art. 33.2.b) de la LRBRL establece que “corresponde en todo caso al Pleno: b) La aprobación de Ordenanzas”, que son las normas mediante las cuales se procede a la aprobación de los reglamentos.



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3.5 LÍMITES.

La Administración en sus tres niveles (Estatal, autonómico y local) goza de reconocida potestad reglamentaria. Sin embargo dicha potestad no resulta infinita sino sujeta a una serie de límites, siguiendo a José Luis Peñaranda: materiales y formales:

3.5.1 Materiales:

Al ordenamiento, como conjunto unitario y coherente de normas, se refieren los arts. 9.1 (los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico) y 103.1 de la CE: La Administración sirve con objetividad los intereses generales... con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. La expresión “Derecho” trasciende, pues, a las normas escritas para alcanzar a otras normas y a los Principios Generales del Derecho (PGD). De este modo, como manifiestan García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, quedan excluidos del ámbito de validez de del 9.1 y 103.1 los reglamentos que infrinjan los PGD, estén o no consagrados en la Constitución: interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima de los ciudadanos… Dentro de los PGD, cobran especial relevancia estos dos principios: interdicción e irretroactividad:

Principio de Interdicción de la arbitrariedad: constituye, en muchos casos, el parámetro de control insustituible de los reglamentos para su enjuiciamiento por los Tribunales. Éstos no pueden, según el art. 71.2 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) determinar la forma de redacción de los preceptos de una disposición general, pero pueden anularla si entienden que la regulación establecida carece de justificación, no resulta razonable o es manifiestamente arbitraria. Como norma general, para fiscalizar el ejercicio de cualquier potestad discrecional es imprescindible conocer la motivación de de la potestad; es decir, analizar la parte de las disposiciones reglamentarias (exposición de motivos) o de los documentos justificativos de las normas (memorias, informes…) que permita pronunciarse sobre su “razonablidad” o “arbitrariredad”.

Principio de irretroactividad de las normas: consecuencia del principio de seguridad jurídica, impone que los sujetos de derecho sepan a qué atenerse y no puedan verse sorprendidos por la aplicación de unas normas no existentes al tiempo de realizar sus comportamientos.

La irretroactividad significa, según Federico de Castro, que la ley se aplicará al futuro y no al pasado; principio ya recogido en el art. 2.3 del Código Civil: “las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario”.

Este principio viene proclamado expresamente por el art. 9.3 de la CE y tiene su sanción en el 62.2 LRJAP y PAC al declarar nulos los reglamentos que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Tampoco pueden ser afectados por este principio los derechos individuales (según opinión generalizada: los que se refieren al ámbito de los derechos fundamentales y libertades públicas regulados en la Constitución) reconocidos y amparados en una norma que ya se ha perfeccionado y dotados de acción para ser defendidos eficazmente.

En consecuencia, no se ven afectadas por la irretroactividad de los reglamentos: las disposiciones meramente interpretativas, las de organización y



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procedimiento y las favorables a sus destinatarios que no perjudiquen a situaciones individualizadas de terceros (Parejo Alfonso).

Principio de Reserva de Ley: En la actualidad se encuentra consagrado en la Constitución para definir el ámbito material que corresponde a la Ley y al Reglamento. La regulación de determinadas materias ha de llevarse a cabo necesariamente por Ley y eso se impone tanto al legislador como al titular de la potestad reglamentaria. La CE emplea numerosas expresiones para aludir a la intervención de la Ley: entre otras:

53.1: “sólo por Ley” podrá regularse el ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas.

20.1.d): “La Ley regulará” el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de la libertad de comunicar o recibir libremente información.

128.2: “Mediante Ley”… (los monopolios…). 31.3: “Con arreglo a la Ley” sólo podrán establecerse prestaciones personales

o patrimoniales de carácter público. 121: “Conforme a Ley” los daños causados por error judicial, darán derecho a

una indemnización. 13.1: Por “los tratados y la Ley” se regirán las libertades públicas de los

extranjeros. 29.1: “En la forma y con los efectos que determine la Ley”, los españoles

tendrán el derecho de petición individual o colectiva. La reserva de Ley tiene en nuestro Derecho fundamento constitucional lo que

permite distinguir a la Doctrina entre a) Reserva material : es la reserva en sentido estricto, la establecida en el texto

constitucional y alude a las materias que únicamente la Ley puede regular; yb) Reserva formal : es la impuesta por una norma con rango de Ley al regular

materias no reservadas constitucionalmente a la Ley.Al principio de reserva de ley se refieren los arts. 23.2 de la Ley de Gobierno:

los Reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de esta Ley y 51.1 de la LRJAP y PAC: las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes, ni regular aquellas que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA.

Pero en el ámbito de materias reservadas, sí cabe un cierto grado de colaboración entre Ley y Reglamento que difiere según las materias y los grados de remisión normativa. Así, es más reducido en materia sancionadora o tributaria. Según el art. 129.3 de la LRJAP y PAC los Reglamentos que desarrollen las Leyes podrán introducir especificaciones o graduaciones del cuadro de infracciones o sanciones que contribuyan a las más correcta identificación de las o la más precisa determinación de las sanciones correspondientes, pero sin llegar a tipificar nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla.

3.5.2. Formales:

Competencia: El art. 23.1 de la Ley de Gobierno reproduce el tenor del 97 de la CE para disponer que la potestad reglamentaria corresponde al



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Gobierno. El 5.1.h la atribuye expresamente al Consejo de Ministros: le corresponde “aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan”. La misma Ley también atribuye potestad al Presidente del Gobierno, a los Ministros, y Comisiones Delegadas. Las autoridades de rango inferior a Ministro limitan su producción al campo de las Instrucciones, Circulares u Órdenes de servicio. Igualmente gozan de potestad reglamentaria la Administración Autonómica y la Local.

Jerarquía: Se establece piramidalmente: el primer lugar lo ocupa la Constitución, a la que siguen las leyes y las normas con rango de Ley y, finalmente, los Reglamentos. Conforme al principio de Jerarquía (del 9.1 de la CE) ninguna norma puede vulnerar otra de rango superior. Los Reglamentos estatales, autonómicos o locales se ordenan, a su vez, jerárquicamente: “ninguna norma reglamentaria podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior y los reglamentos se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes” (Arts. 51.2 y 3 de LRJAP y PAC). A nivel general, el 23.3 de la Ley de Gobierno establece: “los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”.

Procedimiento de elaboración: El ejercicio de la potestad reglamentaria ha de seguir en nuestro Derecho un determinado procedimiento. Ver epígrafe 3.7.

3.6 LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS DISPOSICIONES GENERALES.

Para que produzcan efectos jurídicos de carácter general los reglamentos, habrán de publicarse en el BOE y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el art. 1 Código Civil (CC) a los 20 días, salvo que la norma determine otro plazo (art. 2.1 CC).

Publicación de los Reglamentos de las CCAA: en el Boletín o Diario de la Comunidad. La de las ordenanzas locales: en el BOP y no entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de 15 días desde que el mismo sea recibido por la Administración del Estado y de la CCAA respectiva (70.2 LRBRL).

La eficacia es de duración ilimitada y se impone a los Administrados, los funcionarios y los jueces, salvo excepción de ilegalidad. El reglamento goza como los actos administrativos de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad, si bien ésta ha de actuarse a través de un acto administrativo previo (arts. 93 a 101 de la ley LRJAP y PAC.).

El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó. También puede proceder a su modificación parcial. Pero lo que no puede hacer la autoridad que lo dictó ni otra superior es derogar el reglamento para un caso



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concreto (excepción privilegiada en favor de persona determinada). A ello se opone la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos recogida en el art. 52.2 de la LRJAP y PAC: “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición e carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a estas”.

Según la tesis de la inderogabilidad, la Administración habría recibido de la ley la potestad de dictar reglamentos y de derogarlos con carácter general, pero no la facultad de derogarlos en casos concretos. Dicha potestad es más limitada que la del poder legislativo, al que nada impide otorgar dispensas individuales (García de Enterría).

3.7. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN.

No contempla la LRJAP y PAC un procedimiento de elaboración de reglamentos común a todas las Administraciones.

Para los estatales, la regulación se contiene en el art. 24 de la Ley de Gobierno, sin perjuicio de previsiones específicas en las leyes sectoriales (urbanística, universitaria..).

Las CCAA regulan sus propios procedimientos de elaboración de los reglamentos al amparo de su competencia en materia de organización propia (art. 149.1.18ª de la CE), sin perjuicio de contener especialidades en la legislación sectorial.

Para las normas estatutarias locales, la LRBRL dispone de reglas específicas en los arts. 47, 49, 70.2, 107 y 111.

El art. 24.1 de la Ley de Gobierno determina un conjunto de fases y trámites -unos necesarios y otros potestativos- al que ha de someterse la elaboración de los reglamentos:

a. La iniciación del procedimiento corresponde al centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto (de un texto articulado), al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

c. Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. Cuando la naturaleza de ésta lo aconseje: información pública durante el plazo indicado.





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Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

d. No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b.

e. El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c, no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.

f. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

24.2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica (competente por razón de la materia; su omisión pude originar la declaración de nulidad), sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos (El dictamen es obligatorio, aunque no resulte vinculante, cuando así se establece expresamente en su norma reguladora. La omisión de este trámite: motivo de nulidad del reglamento según jurisprudencia contencioso-administrativa).

24.3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

(Por último: al informe se acompañará un informe sobre el impacto por razón de género -art. 19 de la LO 3/2007, para igualdad efectiva de mujeres y hombres-)

24.4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno (Presidente, Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas, Ministros) requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado .

3.8. EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

La vulneración de los límites materiales y formales de los reglamentos origina su invalidez en su grado máximo: nulidad de pleno derecho -en lugar de la mera anulabilidad-. Así se desprende del art. 62.2 de la LRAP y PAC. que impone “la nulidad de pleno derecho de las administrativas que vulneran la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.

Nuestro ordenamiento contempla diferentes vías de reacción frente a los reglamentos inválidos o ilegales:



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El art. 506 del Codigo Penal (CP) incrimina la conducta de la autoridad o del funcionario público que invadiere las atribuciones legislativas dictando disposiciones generales. La condena del autor o autores del reglamento ilegal implicaría el reconocimiento de que su aprobación ha sido constitutiva de delito (por falta de competencia) y la consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma.

Los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa (art. 6 Ley Orgánica del Poder Judicial).

Declaración formal de nulidad por parte de la Administración en los supuestos previstos en el art. 62.2 LRJAP y PAC (102.2). La potestad de revisión no está sometida a plazo, pero requiere el dictamen favorable (obligatorio y vinculante) del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de la CA, sin cuya opinión favorable a la nulidad, no puede declararse la nulidad.

Impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: consecuencia lógica del art. 106.1 de la CE: “Los Tribunales controlan la actividad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa,…”. Según el art. 26 LJCA, admite dos modalidades: a) Recurso directo: impugnación contra los reglamentos, una vez aprobados definitivamente y b) Recurso indirecto: impugnación de los actos de aplicación de tales disposiciones, en base a que éstas no son conformes a Derecho. Legitimados para la impugnación: lo titulares de derechos o intereses legítimos afectados por la norma, así como las organizaciones y asociaciones representativas de intereses profesionales o colectivos.

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BIBLIOGRAFIA Y LEGISLACIÓN:


http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/constitucion.html


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Constitución Española de 6 de diciembre de 1978. (CE) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (LRJAP y PAC)

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. (LJCA)

Código Penal. (CP) Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

(LRBRL) Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. (LG) Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. (LOPJ) Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y

hombres.

Luis Bermúdez Fernández.Vitoria-Gasteiz, 15 de junio de 2011.


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