1

UIB ESTUDIS DE DRET

DRET ADMINISTRATIU II CURS 2010-2011 PROFESSOR: MARIANO SOCIAS

TEMA 12

I. LES FORMES DE L’ACCIÓ ADMINISTRATIVA (II). L’ACTIVITAT DE FOMENT:

CONCEPTE I EVOLUCIÓ HISTÒRICA. (pàg. 2)

II. MANIFESTACIONS. (pàg. 7)

III. LA SUBVENCIÓ: CONCEPTE I EVOLUCIÓ HISTÒRICA. LES PARTS. PROCEDIMENT I CONTINGUT DE LA RELACIÓ SUBVENCIONAL . (pàg. 9)

2

I. LAS FORMAS DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA (II)

1. PLANTEAMIENTO

La acción administrativa puede definirse como “el conjunto de acciones y actividades propias de la Administración Pública”.

La acción administrativa "no siempre ha sido la misma", es "contingente y variable", en el sentido de que tiene que adaptarse a las circunstancias sociales e históricas de un momento dado.

Por ello, la teoría de las “modalidades” o “formas” de la acción administrativa se inserta en un “marco histórico” y es el resultado de una larga evolución histórica, ligada a la evolución misma del Estado (y a sus presupuestos y fines):

a) <<Estado liberal>>:

El presupuesto “estructural” del estado liberal es la <<separación>> de dos esferas: estado y sociedad.

Su presupuesto “ideológico”. es la <<AUTOSUFICIENCIA>> de la sociedad, de modo que el Estado sólo debe intervenir en la sociedad como garante del orden público (en su concepción tradicional de seguridad, tranquilidad y salubridad ciudadanas), limitando la libertad individual sólo cuando resulte imprescindible para evitar la alteración del orden público.

Esta función de garantía del orden público tiene como instrumento jurídico la denominada “actividad administrativa de policía” (modernamente denominada actividad de limitación).

b) <<Estados absolutistas>>:

El presupuesto “estructural” es, con una cierta simplificación, la

<<negación>> de la separación entre el Estado y la sociedad, de modo que el Estado asume como propios, y con carácter general, todas las actividades y servicios.

c) <<Estado intervencionista>>:

El presupuesto “estructural” es la <<separación>> del Estado y la sociedad.

3

El presupuesto “ideológico” es la INSUFICIENCIA de la sociedad, de modo que el Estado no sólo debe intervenir en la sociedad como garante del orden público en su concepción tradicional (y por tanto, negativamente), sino también positivamente: promoviendo o fomentado la actividad privada y asumiendo la prestación de determinados servicios e incluso de bienes.

En el marco del Estado intervencionista, la doctrina tradicional (JORDANA DE POZAS, GARRIDO FALLA, PRESSUTI, BONNARD) distingue tres modalidades o formas de la acción administrativa:

1) La actividad de “policía” (que es una actividad de “limitación” o “coacción”).

2) La actividad de “fomento” (que es una actividad de “estímulo”).

3) La actividad de “servicio público” (que es una actividad de

“prestación”).

A estas modalidades o formas de la acción administrativa, la doctrina moderna (ARIÑO, VILLAR PALASÍ, BARRACHINA, BERMEJO VERA) añade:

1) La llamada actividad “comercial e industrial” (noción de “gestión económica”), que es una actividad de “producción” o dación de bienes materiales a la comunidad.

2) La llamada actividad “arbitral” (que es una actividad de “mediación” en los intereses y derechos de los particulares).

3) La llamada actividad de “planificación” (que es una actividad que trata de “prever” y “ordenar” la acción de la Administración Pública y de los particulares, por medio de planes, de carácter económico o no).

4) La llamada actividad de “organización” (que es una actividad en virtud de la cual la Administración estructura sus propios órganos y medios de acción, formados por elementos personales y materiales).

A esta clasificación de la "acción o actividad administrativa" desde el punto de vista de su forma (esto es, desde el punto de vista de la naturaleza o carácter de la actividad), que es la más importante, la doctrina añade otras clasificaciones:

a) Desde el punto de vista del “contenido”, cabe distinguir la actividad “jurídica” y la actividad “material” o “técnica”, según que la actividad administrativa se concrete o no en actos administrativos formales (en contra GIANNINI, que entiende que todo acto jurídico postula y presupone una actividad material de ejecución).

4

b) Desde el punto de vista de “régimen jurídico”, cabe distinguir la actividad de “derecho público” y la actividad de “derecho privado”, según que la Administración actúa con o sin imperium o prerrogativas.

En este tema, vamos a ocuparnos de la actividad de “fomento” y en el tema siguiente de la actividad de “servicio público”. 2. Concepto La actividad de fomento puede definirse (JORDANA DE POZAS y GARRIDO FALLA) como “aquella actividad de la Administración encaminada a PROTEGER o PROMOVER, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos, actividades de los particulares (tesis estricta de JORDANA DE POZAS) o de los particulares y otras Administraciones Públicas (tesis ampliada de GARRIDO FALLA) que satisfacen necesidades públicas o que se consideran de interés público”. De este concepto se desprenden dos notas características de la actividad de fomento: a) una nota NEGATIVA: el fomento no es coacción o limitación, ni servicio

público b) una nota POSITIVA: relativa a los elementos del fomento:

- el sujeto activo: es la Administración Pública, en sentido amplio (cualquier administración pública

- el sujeto pasivo:

- para unos (JORDANA DE POZAS) solo los particulares - para otros (GARRIDO FALLA, ENTRENA CUESTA) los

particulares y otras administraciones públicas

- el objeto o finalidad: es proteger, promover o estimular actividades que satisfacen necesidades públicas o que se consideran de interés público

3.- Evolución Histórica a) <<Edad Media>>: El fomento, al menos en un sentido amplio, aparece en la

Edad Media, a través del instrumento de las subvenciones, que el Estado o el Rey concedía a los municipios u otras entidades públicas para la construcción de obras públicas (ej: la subvención para la construcción del

5

puente del canal de Zaragoza, 1336; o más tarde la subvención de Felipe II para la construcción del Canal Imperial de Aragón, 1576).

b) <<Siglo XVIII>>: El término fomento aparece en la legislación a comienzos

del siglo XVIII, a través de una serie de disposiciones encaminadas a superar las causas de la decadencia económica y social de España (la “Instrucción de Intendentes”, de Felipe V, 1718; o la “Ordenanza de Intendentes – Corregidores”, de Fernando VII, 1749) y a revisar las materias relativas al honor y a la honra personal (medidas de fomento honoríficas).

La técnica de fomento se consolida en la segunda mitad del siglo XVIII, con

el “Despotismo Ilustrado” (el fomento es el título que legitima la acción del Estado para lograr la prosperidad del pueblo –sin el pueblo -, y la intervención pública en distintos sectores de la economía –agricultura, industria, comercio, artes, etc. -.

c) <<Estado Liberal>>: rechaza toda actividad procedente del Estado y, por lo

tanto, la actividad de fomento, que se vincula a la protección de las libertades individuales (el fomento es el instrumento que trata de armonizar la ideología liberal – la no intervención -, con la intervención no coactiva en la actividad económica).

En el siglo XIX, el fomento se generaliza como título de la intervención de la Administración en la vida económica, como instrumento organizativo (a través de la creación del Ministerio de Fomento, en 1832, “Taller de la prosperidad nacional” – y de la famosa Instrucción de JAVIER DE BURGOS a los Subdelegados de Fomento, en 1833 -, el fomento como instrumento de la riqueza y prosperidad del reino) y como instrumento legislativo (las leyes incluyen las subvenciones en materia de obras públicas –carreteras, ferrocarriles, puertos …-).

d) <<Estado intervencionista>>: notable aumento de la actividad de fomento,

sin perjuicio del potenciamiento de la actividad del servicio público.

El fomento se utiliza como instrumento de intervención administrativa en los distintos sectores de la economía (agricultura, industria, vivienda, transportes, …), en cuanto que la Administración desempeña, en mayor o menor grado, funciones de dirección, inspección y control de la actividad subvencionada.

e) <<Estado actual>>: en los países occidentales se ha producido una

reducción o “crisis” del intervencionismo administrativo, apareciendo los fenómenos de “liberalización económica” y “privatización”, en contra de la actividad de fomento.

6

El instrumento de las subvenciones falsea el mecanismo de la “libre competencia”; así, la Unión Europea incluye entre las acciones de la Comunidad el establecimiento de un régimen de libre competencia no falseada (art. 3.g Tratado de Roma), por lo que establece una regla general prohibitiva de las ayudas públicas de los Estados miembros a favor de determinadas empresas o producciones, que fase o amenace falsear la competencia (art. 87.1 del Tratado de Roma). A esta cuestión hay que añadir que, tradicionalmente se ha mantenido que el “fomento era una actividad ajena al derecho”, por lo que no eran de aplicación a esta actividad los principios de legalidad, igualdad y garantía del procedimiento (como señala MORELL OCAÑA: se ha llegado a firmar que la actividad de fomento opera como un ámbito de actuación libre de los poderes públicos). Modernamente, la doctrina señala que el fomento no es una actividad ajena al derecho y que, por tanto, la actividad de fomento se rige, al menos, por los principios de igualdad, de garantía de procedimiento y no falseamiento de la competencia, sobre todo en lo que se refiere a la manifestación más importante de la acción de fomento, que son las subvenciones.

7

II MANIFESTACIONES.

Tradicionalmente (JORDANA DE POZAS, GARRIDO FALLA), las manifestaciones o medios de la actividad de fomento se han clasificado en: medios <<honoríficos>>, <<jurídicos>> y <<económicos>>. a) Los <<medios honoríficos>>: tiene su base en el “honor” y la natural

tendencia a la distinción y diferenciación; entre ellos se incluyen la concesión de título nobiliarios, las condecoraciones civiles y militares, los premios o menciones especiales y las calificaciones académicas.

No obstante, la moderna doctrina (SANTAMARÍA PASTOR) cree que es discutible su consideración como medida de fomento y, además, en la actualidad gozan de una aceptación secundaria, incluso son rechazadas.

b) Los <<medios jurídicos>>: tienen su base en la utilización de “técnicas jurídicas excepcionales”, como la posición de beneficiario en la expropiación forzosa, las situaciones de monopolio o restricción de la competencia, o las dispensas de ley.

Hoy, estos medios jurídicos se consideran obsoletos, en ocasiones, pueden suponer un atentado al principio de igualdad (art. 14 CE), no tienen carácter jurídico sino económico, y no suponen una auténtica actividad de fomento o estímulo.

c) Los <<medios económicos>>: tienen su base en la concesión de “ventajas patrimoniales” al sujeto pasivo de la actividad de fomento, que pueden ser de carácter REAL o de carácter FINANCIERO:

1) Las ventajas patrimoniales de carácter REAL consisten en la entrega de

bienes de titularidad pública al sujeto pasivo (esto es, en la cesión del uso o aprovechamiento de bienes de dominio público o de bienes patrimoniales, a través del instrumento de la concesión o autorización).

2) Las ventajas patrimoniales de carácter FINANCIERO: pueden consistir en la

entrega de una cantidad de dinero o en la exención de una obligación económica.

Por ello, dentro de las ventajas patrimoniales de carácter FINANCIERO se distinguen: los auxilios directos y los auxilios indirectos.

8

Los “auxilios directos”: suponen la entrega de una cantidad de dinero, como las subvenciones, anticipos, premios, primas, ...

Los “auxilios indirectos”: suponen no una entrega de dinero sino la exención de una obligación económica, normalmente de carácter fiscal, como las exenciones y desgravaciones fiscales, las admisiones temporales en materia aduanera, ...

De estos medios económicos, o incentivos económicos, destaca por su importancia la SUBVENCIÓN, de la que vamos a ocupar detenidamente.

9

III. SUBVENCIÓN: CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA.

La subvención es la principal manifestación de la actividad administrativa de fomento. Vamos a analizar su concepto y naturaleza jurídica, las partes, el otorgamiento de las subvenciones y el contenido de la relación subvencional. 1.- Concepto El concepto de SUBVENCIÓN suele variar, desde una perspectiva doctrinal o legal: A) La doctrina, normalmente recoge un “concepto estricto” de SUBVENCIÓN,

como atribución patrimonial a fondo perdido (esto es, sin devolución de su importe) realizada por la Administración a favor de un particular (lo que excluye las transferencias de capital de un ente público a favor de otro) y destinada a financiar el desarrollo de una actividad de interés público (PARADA VÁZQUEZ).

B) La legislación, por el contrario, suele recoger un “concepto amplio” de

SUBVENCIÓN, como toda ayuda pública, que integra tanto la subvención como las transferencias indirectas de capital como las medidas de carácter fiscal y crediticio (en suma, todo auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, con cargo a fondos públicos, con la finalidad de regular todas las modalidades de transferencia de capital a particulares o a otras entidades públicas).

En Derecho español, no existía una regulación de las subvenciones aplicable a todas las Administraciones Públicas, hasta que se dictó la Ley General de Subvenciones de 2003 (Ley 38/2003, de 17 de 17 de noviembre), que constituye legislación básica en un gran número de artículos (Disposición final primera).

La Ley General de Subvenciones define la subvención (artículo 2), indicando que se entiende por subvención, y qué no es o no tiene el carácter de subvención, es decir, un concepto positivo y un concepto negativo de subvención: a) Concepto <<positivo>> (artículo 2.1). Se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por cualquiera de las Administraciones Públicas a favor de personas públicas o privadas,, que cumple 3 requisitos:

10

1. Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los

beneficiarios 2. Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado

objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido

3. Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga

por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública”.

b) Concepto <<negativo>> (artículo 2 apartados 2, 3 y 4).

No se consideran subvención, entre otras:

1. Las aportaciones dinerarias entre Administraciones Públicas, entre la Administración y Organismos o Entes Públicos dependientes destinadas a financiar globalmente la actividad del ente en el ámbito de sus competencias.

2. Las aportaciones dinerarias que, en concepto de cuotas,

realicen las Entidades de la Administración Local a favor de asociaciones, de ámbito estatal o autonómico, para la protección y promoción de sus intereses (las Federaciones de Municipios y Provincias, …).

3. Las prestaciones de la Seguridad Social (prestaciones

contributivas y no contributivas, las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas y por actos de terrorismo, las del fondo de garantía salarial, las pensiones asistenciales por ancianidad a Españoles no residentes en España, las prestaciones asistenciales a favor de Españoles no residentes en España, las prestaciones por el síndrome tóxico, virus de inmunodeficiencia humana, minusválidos, hemofilia, …), los beneficios fiscales y la cotización a la Seguridad Social,…

4. El crédito oficial, salvo excepciones.

c) Al concepto <<positivo>> (que se entiende por subvención) y <<negativo>> (que no se entiende por subvención) hay que añadir que la Ley General de Subvenciones <<excluye>> del ámbito de aplicación

11

de la ley (artículo 4) determinadas subvenciones, que se rigen por su legislación específica, como son:

1. Los premios otorgados sin solicitud del otorgado 2. Las subvenciones previstas o reguladas en la Ley de Régimen

Electoral General de 1985 y en la Ley de Financiación de Partidos Políticos de 1987.

3. Las subvenciones a los grupos parlamentario de las Cortes

Generales y Asambleas Autonómicas y a los grupos políticos de las Corporaciones Locales, que se rigen por los Reglamentos parlamentarios y la Ley de Régimen Local.

4. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la UE.

En el ámbito de la CC.AA.: habrá que estar a su legislación específica. En las Illes Balears, habrá que estar al Texto Refundido de la Ley de Subvenciones de 2005 (Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre) que define las subvenciones (artículo 2.1) en términos muy parecidos a los de la Ley General de Subvenciones, con alguna particularidad, entre las más importantes, cabe destacar las siguientes (artículos 4 y 5):

1. Las ayudas consistentes en “cesiones” de bienes o derechos

se rigen por la legislación de Patrimonio, salvo excepciones (cuando la ayuda consiste en la cesión de bienes o derechos o en la prestación de servicios cuya adquisición o contratación se ha realizado con la finalidad exclusiva de entregarlos o prestarlos a terceros).

2. La actividad de “patrocinio” se rige pro su normativa

específicamente y supletoriamente por la Ley de Subvenciones.

3. Los créditos “sin interés”, o “con interés” inferior al mercado,

se rigen por su normativa especifica y supletoriamente por la Ley de Subvenciones.

4. Las “ayudas al exterior” tienen un régimen especial que se

aprueba por Decreto del Consejo de Gobierno.

En el ámbito de la Administración Local, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (arts. 24 y ss.), establece un concepto amplísimo de subvención (art. 24 “Se considera subvención cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, a expensas de las entidades

12

locales, que otorguen las Corporaciones, entre ellas las becas, las primas y demás gastos de ayuda personal”).

2.- Naturaleza jurídica

La naturaleza jurídica de la subvención ha dado lugar a tres teorías : a) La tesis “contractual”: la subvención es un contrato o convenio de

derecho público, cuyas partes son la Administración y el beneficiario de la subvención, excluido del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos de las AA.PP. (art. 3.1)

b) La tesis del “acto unilateral”: la subvención es un acto administrativo

que otorga la subvención a favor de un particular.

c) La tesis “pluralista”: no cabe una respuesta unitaria, ya que hay subvenciones que se otorgan en forma de contrato o convenio, mientras otras responden al esquema típico de un acto unilateral.

Por ello, la doctrina suele estudiar, más que la naturaleza jurídica de la subvención, sus características, las más importantes son:

1) <<Carácter patrimonial>>: la subvención consiste en una atribución directa de carácter patrimonial, básicamente en dinero, aunque puede ser en especie.

2) <<Carácter gratuito>>: la subvención, a diferencia de los anticipos,

se otorgan a fondo perdido, sin devolución o reintegro, salvo que se incumplan las condiciones que motivaron su otorgamiento.

3) <<Carácter finalista>>: la subvención está afectada a un determinado

fin y, por ello debe destinarse a ese fin, so pena de devolución e imposición de sanciones.

4) <<No falsear la competencia>>: las subvenciones, a consecuencia

del ingreso de España en la Unidad Europea, no deben falsear la libre competencia.

13

IV.- Las partes de la relación subvencional.

Son la Administración y el beneficiario:

1.- La Administración. La Administración Pública es el “sujeto activo” de la subvención.

La Ley General de Subvenciones de 2003 señala (art. 3) que se entiende por Administración Pública a los efectos de esta Ley:

- La AGE. - Las Entidades que integran la Administración Local. - La Administración de la CCAA

Asimismo, señala que deberán ajustar su actividad a la LGS las subvenciones otorgadas por “organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las APP”, es decir la Administración Institucional o Instrumental, en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del ejercicio del potestades administrativas

Otras cuestiones que plantea en sujeto activo de la subvención son básicamente tres cuestiones:

a) La competencia para otorgar las subvenciones: habrá que estar a

la regulación propia de cada Administración Pública:

- En la Administración General del Estado: los órganos competentes para otorgar las subvenciones son los Ministros y los Secretarios de Estado, y los presidentes o directores de los organismos públicos y demás entidades que tengan que ajustar su actividad al derecho público (artículo 10 de la Ley General de Subvenciones).

14

- En la Administración de la CAIB: los órganos competentes para otorgar las subvenciones son: en las consejerías, su titular o el órgano correspondiente que determinen las bases reguladores; en las entidades de derechos públicos vinculadas o dependientes, sus órganos de dirección, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora (artículo 8 TRLS de 2005).

b) La gestión indirecta: La legislación vigente (la Ley General de Subvenciones de 2003 y el TR de la Ley de subvenciones de las Illes Balears de 2005) prevén la posibilidad de gestión indirecta de las subvenciones a través de las “entidades colaboradoras”.

Las “entidades colaboradoras” son aquellas que, actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente de la subvención, entrega y distribuye los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establece en las bases reguladoras, o colabora en la gestión de la subvención (artículo 12 Ley General de Subvenciones), mediante la signatura de un convenio de colaboración (artículo 16 LGS y artículo 27 TRLS Baleares)

El régimen jurídico de las entidades colaboradoras (artículos 12 a 16 Ley General de Subvenciones y artículos 26 a 28 TRLS Illes Balears) comprende:

- Las personas y entidades que pueden obtener la condición

de entidad colaboradora (desde cualquier Administración Pública o Sociedad de ente público hasta Asociaciones o persona jurídica que reúna las condiciones de solvencia y eficacia, artículos 12.2 y 3 LGS y artículo 26.2)

- Los requisitos para ser entidad colaboradora (con unos

requisitos positivos y unos positivos negativos o prohibiciones, muy parecidos a los que establece la legislación de contratos, artículo 13.2 LGS y artículo 26.2 TRLS Illes Balears).

- El convenio de colaboración (plazo de vigencia, contenido

mínimo, … artículo 16 LGS y artículo 27 TRLS Illes Balears) con la particularidad de que cuando la entidad colaboradora sea una persona sujeta al derecho privado la ley arbrita un procedimiento de selección sometidos a los principios de

15

publicidad, concurrencia, igualdad, no discriminación y colaboración, salvo excepciones (artículo 16.5 LGS y artículo 27.2 TRLS Illes Balears).

- Las obligaciones de los de las entidades colaboradoras:

entregar a los beneficiarios los fondos; verificar el cumplimiento y efectividad de las condiciones, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad de la subvención, justificar la aplicación de los fondos y someterse a las actuaciones de comprobación (artículo 15 LGS y artículo 28 TRLS Illes Balears)

c) Las Subvenciones con Fondos Europeos:

Con carácter previo al otorgamiento de la subvención, ha de llevarse a cabo su establecimiento que, de acuerdo con la normativa comunitaria requiere “una comunicación previa por parte del Estado Español a la Comisión de la Comunidad” que, en contacto con España, decide el carácter compatible o no de la ayuda proyectada con el Mercado Común.

2.-El beneficiario. Es el “sujeto pasivo” de la subvención, el destinatario de los fondos públicos que ha de realizar la actividad objeto de subvención (artículo 9 TRLS Illes Balears).

El beneficiario puede ser una persona física o jurídica y también agrupaciones de personas sin personalidad jurídica, siempre que se prevea en las bases reguladoras (articulo 9.3 TRLS Illes Balears). Los requisitos del beneficiario están recogidos en la ley que establece los requisitos generales del beneficiario, muy similares a los de los entidades colaboradora y a los previstos en la legislación de contratos para ser contratistas (requisitos positivos, como la residencia, y requisitos negativos o prohibiciones, artículo 13 LGS y artículo 10 TRLS Illes Balears), sin perjuicio de los requisitos especiales que establezcan las bases reguladoras. Las obligaciones del beneficiario están reguladas detalladamente (artículo 14 LGS y 11 TRLS Illes Balears), y son, entre otras: realizar el proyecto o actividad objeto de la subvención, justificar la realización de la actividad, someterse a las actuaciones de comprobación y de control financiero, comunicar otras subvenciones, acreditar de que estar al corriente de sus obligaciones tributarias y con la S.S., dejar constancia

16

de la percepción y aplicación de la subvención en sus libros y conservar los documentos justificativos de la percepción, reintegrar los fondos percibidos incorrectamente,…

V.- Procedimiento y contenido de la relación subvencional.

1.- Procedimiento. El otorgamiento de la subvención está sujeto por la ley a unos principios y a

un procedimiento A) Los <<principios del otorgamiento>> de las subvenciones:

El otorgamiento de las subvenciones está sujeto a unos principios que se

pueden clasificar en principios de establecimiento y principios de gestión (artículo 8 LGS y artículo 6 y 7 TRLG Illes Balears).

Los principios de “establecimiento” de las subvenciones son básicamente

dos:

1. La aprobación de un “plan estratégico de subvenciones” (artículo 8.1 LGS y artículo 6.1 TRLS Illes Balears) que ha de concretar los objetivos y efectos que se pretenden con la subvención, plazo para su consecución, costes previsibles y fuentes de financiación, todo ello dentro del marco de los objetivos de estabilidad presupuestaria y programación presupuestaria plurianual, así como la eventual incidencia sobre el mercado.

2. La aprobación de las “bases reguladoras” de la subvención (artículo

17 LGS y artículo 12 y 13 TRLS Illes Balears) que veremos al hablar del procedimiento de otorgamiento de las subvenciones.

Los principios de “gestión” de las subvenciones (artículo 8.3 LGS y artículo

12 y 13 TRLS Illes Balears) los siguientes: A. Los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad,

igualdad y no discriminación: 1. Los principios de <<publicidad y transparencia>>: tienen como

expresiones la necesidad de aprobar las bases reguladoras de la concesión (que serán publicadas en los boletines oficiales

17

correspondientes), de aprobar y publicar las resoluciones de convocatoria, previa la disposición de crédito para hacer frente a los futuros pagos, así como la de mantener actualizados los registros de beneficiarios de subvenciones (para el caso balear)

2. El principio de <<concurrencia>>: consiste en el otorgamiento de las subvenciones en un trámite de carácter competitivo, denominado concurso, en el que las solicitudes son presentadas en un plazo único y se valoran y se resuelven en un solo acto, otorgándose la subvención al peticionario o peticionarios que tengan mayores méritos, pero sólo se exige este trámite cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija.

3. El principio de <<objetividad>> tiene como expresiones la exigencia de

las bases reguladoras y el juego del propio principio de concurrencia, ya que en el supuesto de concurso la propuesta de concesión de subvención se realiza por un órgano colegiado cuya composición determina las bases reguladoras.

No obstante hay una serie de excepciones a los principios de publicidad y transparencia (artículo 18.3 LGS y artículo 7 TRLS Illes Balears):

- cuando las subvenciones tengan asignación nominativa en los presupuestos del ente público concedente.

- cuando la concesión o cuantía venga impuesto por una norma

con rango de ley

- cuando por las características especiales del beneficiario o de la actividad subvencionada no sea posible, objetivamente, promover la concurrencia pública

- con carácter excepcional, las subvenciones en que se acredite

razones de interés público, social, económico o humanitario o cualquier otra debidamente justificada que dificulte la concurrencia pública, mediante acuerdo del Consejo de Gobierno que ha de fijar los programas presupuestarios correspondientes.

B. Los principios de eficacia en el cumplimiento de objetivos y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (artículo 8.3 LGS y artículo 6.2 TRLS Illes Balears) B) Procedimiento de otorgamiento.

18

El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones comprende unas fases que son muy distintas en las distintas Administraciones Públicas (artículo 17 y siguientes LGS y artículos 23 a 27 ÑGS y artículos 12 a 25 TRLS Illes Balears): Las fases son:

1) La aprobación de las <<bases reguladoras de la subvención>>:

En realidad, se trata de no una primera fase sino de una actuación

previa. En la AGE, las bases se aprueban mediante Orden del ministro

competente (artículo 17.1 LGS), en la CAIB por Orden del Consejero (artículo 12.1 TRLS CAIB) y en las corporaciones locales a través de una ordenanza general de Subvenciones o una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvención, en el marco de las bases de ejecución del presupuesto (artículo 17.2 LGS).

El procedimiento de aprobación de las bases es el establecido por la

legislación vigente para la aprobación de los reglamentos (en la AGE el artículo 24 de la Ley del Gobierno de 1997 y en la CAIB los artículos 42 a 47 de la Ley del Govern de las Illes Balears de 2001), con alguna particularidad (en el Estado informe del Servicio Jurídico y de la Intervención Delegada; en la CAIB, el estudio económico ha d subscribirlo el Secretario General y deberá pronunciarse sobre la suficiencia de recursos económicos y disponibilidades presupuestarias para la convocatoria y es necesario informe de la DG competente en materia de presupuestos.

Las bases han de tener el contenido mínimo que señala expresamente

la ley (artículo 17.3 LGS y artículo 13 TRLS) que se pueden resumir en la CAIB en los siguientes:

- Definición del objeto de la subvención y su compatibilidad con

otras ayudas de la misma o distinta administración. - Desde el punto de vista subjetivo: los requisitos generales y

obligaciones específicas de los beneficiarios, órganos competentes para la iniciación, instrucción y resolución del procedimiento, las condiciones de solvencia y obligaciones e las entidades colaboradoras.

- Desde el punto de vista objetivo: criterios objetivos para el

otorgamiento de la subvención, regla generales para determinar el importe de la subvención, plazos y prórrogas, el pago de la subvención, la forma de justificación del cumplimiento de la finalidad de la subvención, las medidas de garantía de los

19

intereses públicos, los criterios de graduación de los posibles incumplimientos, mecanismos para asegurar la publicidad de las subvenciones…

Excepcionalmente, es posible iniciar el procedimiento de otorgamiento de subvenciones sin bases reguladoras, por ejemplo, en la AGE, cuando las normas sectoriales específicas de la regulación incluyan las bases reguladoras con el contenido mínimo de la Ley (artículo 17.1 párrafo tercero), y en la CAIB, además, cuando los beneficiarios sean entidades locales y la subvención se otorgue en ejecución de instrumentos de planificación, las subvenciones derivadas de convenios interadministrativos, las subvenciones que son objeto de concesión directa en las que no se aplican los principios de publicidad y concurrencia (artículo 12.1 TRLS) 2) La <<iniciación del procedimiento>>:

En la AGE, la iniciación del procedimiento es siempre de oficio mediante convocatoria aprobada por el órgano competente y que ha de tener el contenido mínimo que señala la ley (artículo 23 LGS). En las Illes Balears (articulo 14 y 15 TRLS), la iniciación del procedimiento puede ser de oficio o a solicitud de persona interesad:

- La iniciación de oficio tiene lugar cuando la selección de los beneficiarios ha de hacerse en régimen de concurrencia, y se inicia mediante la convocatoria del órgano competente .

- La iniciación de persona interesada tiene lugar, en todo

caso, cuando no es posible promover la concurrencia pública o en las subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social o humanitario o cualquier otra razón debidamente justificada que dificulte la concurrencia pública (artículo 14.3 en relación con el articulo 7).

De lo expuesto se desprende que el modo normal de iniciación del

procedimiento es de oficio mediante convocatoria pública que se aprueba por el órgano competente y se publica en el Boletín Oficial. La convocatoria es un acto administrativo que ha de tener el contenido mínimo que señala la ley (artículo 23.2 de la LGS y artículo 15.2 de la TRLS: la indicación de la disposición que aprueba las bases reguladoras y el boletín oficial en que se ha publicado, el importe máximo de la convocatoria y los créditos presupuestarios a los que se imputa, los criterios objetivos de preferencia, el importe de la subvención o forma de determinarlo, requisitos específicos de los beneficiarios, plazos para la

20

presentación de la solicitud, composición de la comisión evaluadora si existe de acuerdo con las bases, la forma, plazos y condiciones del pago total y en su caso los fraccionados y la forma y cuantía de las garantiza que en su caso han de presentar los beneficiarios, y la documentación necesaria para justificar el objetivo de la subvención y la aplicación de los fondos percibidos). 3) La <<Iniciación en sentido estricto>>:

Tiene lugar mediante la presentación de las solicitudes de los interesados, que han de ir acompañadas de los documentos determinen las bases reguladoras de la convocatoria (artículo 23.3 LGS).

4) Una <<fase de instrucción>>:

Esta fase de instrucción corresponde al órgano que determinen las bases reguladoras (artículo 16.1 TRLS) o la convocatoria (articulo 24LGS). El órgano competente para la instrucción realizará de oficio las actuaciones necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales ha de dictarse la resolución (artículo 242. LGS y artículo 16.2 TRLS) y ,en particular, comprende determinar los solicitantes admitidos, resolver dudas interpretativas, solicitar informes, abrir un tramite de audiencia, formular la propuesta de resolución (artículo 24.3 LGS y articulo 16 TRLS). La propuesta de resolución ha de expresar el beneficiario o la lista ordenada de beneficiarios (artículo 17.4 TRLS), siendo el concurso la vía ordinaria de selección de los beneficiarios (artículo 17 TRLS) y, cuando existe comisión evaluadora, este órgano colegiado es el encargado de examinar las solicitudes presentadas y emitir informe que ha de servir de base para la propuesta de resolución (articulo 19.1 TRLS) La comisión evaluadora es preceptiva siempre que la selección de los beneficiarios tenga que hacerse por concurso y el importe global de los recursos de la convocatoria sea superior a 50.000 euros o el importe individual máximo de las subvenciones sea superior a 7.000 euros. En los demás casos, la existencia de la comisión evaluadora depende de lo que establezcan las bases reguladoras (artículo 19.2 TRLS).

5) Una <<fase de resolución>>:

La resolución es el acto administrativo que pone fin al procedimiento, otorgando o denegando la subvención (artículo 25 LGS y artículo 21 TRLS), ha de ser motivada y fijar la cuantía individual de las

21

subvenciones concedidas, debiendo notificarse individualmente o publicarse en el Boletín Oficial, según establezcan las bases (articulo 21.4 TRLS). El plazo máximo para resolver y notificar, en la AGE no puede exceder de 6 meses, salvo que una norma con rango de Ley o de Derecho Comunitario establezca un plazo superior (articuló 25.4 LGS), mientras que en Baleares habrá que estar al plazo que fije la norma reguladora del procedimiento o las bases reguladoras (artículo 22.1 TRLS). Trascurrido el plazo sin resolver y notificar, el silencio es negativo (articulo 25.5 LGS y artículo 22.2 TRLS). La ley permite la terminación convencional (articulo 23 TRLS Illes Balears).

6) Una <<fase de comprobación>>:

En realidad, no es una verdadera fase del procedimiento, sino que se trata de un trámite de comprobación por la Administración de la justificación de la subvención, realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que motivó la subvención (artículo 32 LGS y articulo 42 TRLS), ya que la subvención es finalista (se tiene que destinar necesariamente a la actividad subvencionada).

2.- El contenido de la relación subvencional.

El otorgamiento de la subvención hace nacer entre las partes un “conjunto de situaciones jurídicas” (derechos, obligaciones y potestades) que en el ámbito de la Administración del Estado están recogidas en los arts. 14 y 15 de la Ley General de Subvenciones 38/2003, y en el ámbito de la Administración de la CAIB en el artículo 11 del Texto Refundido de la Ley de Subvenciones de 2005.

a) Los <<derechos del beneficiario>> son, básicamente, la percepción de la cantidad en que consiste la subvención, que es un auténtico derecho subjetivo, que se corresponde con una obligación de la Administración.

b) Las <<obligaciones del beneficiario>> son, básicamente: la

realización de la actividad que constituye el fundamento de la subvención otorgada, y para ello ha de acreditar ante la Administración la realización de la actividad y comunicarle, en su caso, la obtención de otras ayudas o subvenciones para la misma finalidad, procedentes de la misma o de otras AA.PP.

22

c) Los <<derechos y potestades de la Administración>> son, entre otros:

1) Exigir la realización de la actividad, a cuyo fin el órgano

concedente de la subvención y la Intervención General tienen amplios poderes de comprobación sobre todas las actividades del beneficiario.

2) El poder de “modificación” de la subvención (artículo 24

TRLS), en los casos de alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención y en los casos de subvenciones concurrentes otorgadas por otras Administraciones .

3) El poder de “revocación” de la subvención, en el caso de

incumplimiento por parte del beneficiario de las obligaciones o compromisos contraídos al otorgarse la subvención. Esta revocación deja sin efecto el acto de concesión de la subvención y da lugar al reintegro de las cantidades indebidamente percibidas más el interés legal devengado (artículos 43 y 44 TRLS), que podrá hacerse efectivos por el procedimiento de apremio.

4) La “potestad sancionadora” en los casos de incumplimiento

por el beneficiario de sus obligaciones.

Las infracciones pueden ser muy graves, graves y leves (artículos 52 a 58 LGS y artículos 50 a 53 TRLS). Las sanciones pueden consistir en multa (de hasta el triple de la cantidad obtenida indebidamente), la perdida del derecho a obtener ayudas o subvenciones (hasta 5 años), o la prohibición de contratar con la Administración (hasta 5 años) (artículos 59 a 63 LGS y artículos 58 TRLS).

THE END.

M.S.