REASPANAMA

1992

■TA

TAREAS 82septiembre diciembre 1992

Enoch Adames M.

AGUSTIN CUEVA:MARXISTA Y MARTIANO

Henry Raymont

LA INVASION DE PANAMA

Octavio Ianni

LA QUINTA FRONTERA

Ricardo ValeroLA POLITICA NORTEAMERICANA.

EN PANAMÁ

TEMAS NACIONALES

LA "PEQUEÑA GUERRA" DEBUSH: LA INVASION A PANAMA

Y LA GENESIS DEL NUEVOORDEN MUNDIAL

Giancarlo Soler T.*

PrólogoLa invasión de Estados Unidos a Panamá del 20 de diciem-

bre de 1989 fue la "pequeña guerra" que lanzó el presidente deEstados Unidos, George Bush, y que le significó - antes de laGuerra del Golfo Pérsico en enero de 1991- un gran apoyo dela población de su país. Fue, además, una guerra que le sirvióa Bush para comenzar a definir las características que EstadosUnidos le impondría al "Nuevo Orden Mundial" en gestación.

En los dos años desde que las tropas estadounidenses seenfrentaron esa vez con grupos militares panameños escasa-mente armados, han surgido detalles que arrojan luz sobre elsignificado de la invasión para la administración de Bush, paraPanamá, y para la formación de un nuevo escenario internacio-nal cuya característica principal, por ahora, es la unipolaridadcentrada en Washington.

Por ello, la incursión armada debe entenderse como frutode una intrincada combinación de varios factores. Una rigu-

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rosa explicación sobre los acontecimientos políticos y militaresque envolvieron la crisis panameña no puede ni debe estable-cerse como el resultado único de las maniobras políticas delgeneral Manuel Antonio Noriega, comandante en jefe de lasFuerzas de Defensa de Panamá (FDP) entre 1983 y 1989, frentea Estados Unidos, ni tampoco tomando como respuesta unasola dimensión de los acontecimientos.

Hasta el presente, la invasión ha sido atribuida general-mente a casualidades únicas. Unas han destacado las cir-cunstancias domésticas de Panamá en el período anterior a lainvasión, y otras, los intereses que impulsaron a Washingtona emprender este esfuerzo bélico, sin que hasta ahora hayasido expuesta la vinculación entre ellas. Realizar un análisisobjetivo del caso requiere ir más allá de orígenes particulareso de influencias unidireccionales y, además, proceder a desmi-tificarlas.

Para comprender las causas y consecuencias de la inva-sión, es imperativo recurrir a diversos esfuerzos explicativos.El drama de la incursión armada de Estados Unidos enPanamá no puede negar el papel de figuras que impregnaronel curso de los acontecimientos con sus políticas e intereses.No obstante, las afirmaciones y conductas de los distintosindividuos que conformaron este teatro no pueden convertirseen el eje principal del análisis sobre la coyuntura intervencio-nista. Tal ha sido el énfasis de diversos autores norteamerica-nos y políticos de ambas naciones que han caracterizado aNoriega como la figura que, por sí sola, causó la acción bélicaestadounidense. No olvidemos que el papel de los individuos-tanto el de Noriega como el de cualquier otro- en la historia,depende fundamentalmente de la coyuntura en que ellos seencuentran. En efecto, son las estructuras políticas y socialeslas que incitan al individuo, personero o estadista a tomar uncurso específico.

Por ello, la presente exposición sobre la incursión militar deEstados Unidos a Panamá demanda la inclusión de un ejehistórico para ilustrar la relevancia de ciertos intereses, insti-tuciones y tendencias que se hacen presentes en el operativomilitar. Hacerlo, sin embargo, no quiere decir que en algúnmomento existió una supuesta inevitabilidad en el curso de losacontecimientos. Si hay algo que debe quedar claro es que la4

coyuntura intervencionista en Panamá fue creada por accionesdeliberadas de sus principales actores, y no por movimientosreactivos a circunstancias fortuitas. Inclusive, el caso pana-meño muestra que las actividades emprendidas por sus nacio-nales con el objetivo de impedir un conflicto armado deenvergadura con la potencia norteña no sólo no lograron sucometido, sino que, paradójicamente, le añadieron más fuerzay coherencia a los intentos norteamericanos por suprimirlos.

Con el mismo esfuerzo esclarecedor, el presente análisisrevisa el desarrollo de la estrategia de Estados Unidos hacia elmundo porque ello demuestra ser indispensable para entenderlas razones que mueven a ese país a invadir a Panamá. Esnecesario ir más allá de las razones aducidas por el presidenteestadounidense George Bush para justificar el inicio de opera-ciones bélicas contra el istmo panameño, porque

estas justificaciones,por sí solas, aportan poco para la comprensión delhecho que nos compete. Las razones aludidas por Washingtonocultan los intereses reales que determinaron la decisión deintervenir, primero políticamente y, después, militarmente, enPanamá - pero dicen mucho sobre las formas como se condu-cen las resoluciones políticas en la capital de Estados Unidoshacia fines de la década de 1980, nos ayuda a conocer losmedios y las armas que Estados Unidos tenía disponible en suestrategia global al momento de proceder con la invasión. Dehecho, el desarrollo de su estrategia fue el que determinó elcurso a seguir hacia Panamá.

Agregar consideraciones sobre la evolución de la estrategiaglobal norteamericana nos lleva a resaltar la invasión deEstados Unidos a Panamá como la continuación lógica de unproceso de expansión de ese país sobre el istmo. Si bien esteproceso de expansión fue iniciado con vehemencia a principiosde este siglo, Panamá no logró combatirlo acertadamente.Independientemente de que en el transcurso de esta confron-tación hay figuras en ambos países que tienen un papel derelevancia e incluso determinan la concreción de resultadosespecíficos, son las tendencias presentes en el desarrollo deambos procesos -el panameño y el norteamericano- los quetienen la primera palabra.

La historia de las relaciones Panamá-Estados Unidos y lossucesos inmediatamente anteriores al inicio del operativo

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militar aportan información que nos lleva a conocer el objetivoreal de Estados Unidos para incursionar masivamente sobrePanamá. La forma como el istmo ha sido considerado porWashington desde el siglo XIX hasta nuestros días, indica quesu interés en este país dista de ser circunstancial. En lamedida en que se han producido cambios en el escenariointernacional, asimismo Estados Unidos debió emprenderalteraciones en las formas políticas y militares con que sevinculó con el mundo exterior. En esa secuencia, a Panamá lecorrespondió sujetarse a esa evolución: la invasión es, por lotanto, producto directo del rediseño estratégico que la potenciadel norte inició en el último lustro de la década de 1980.Precisamente, la incursión sobre Panamá fue una experienciaque le permitirá a Estados Unidos marcar la pauta en laevolución de asuntos mundiales.

No todo debe ser entendido como causa externa. A pesarde las limitaciones impuestas históricamente a Panamá por losintereses de Estados Unidos, estos últimos no lograron impedirque de la misma institución panameña que debía salvaguardarlos intereses norteamericanos en el istmo -las fuerzas arma-das- emergiera un gobierno cuyas acciones lograron en elespacio de una década, cambiar en beneficio panameño lasrelaciones contractuales con la potencia norteamericana. En1968, a través de un incruento golpe de Estado, esta institu-ción desplazó del poder político a los clanes oligárquicos através de los cuales Estados Unidos se había manifestadocontra la evolución política autónoma del país istmeño. Elrégimen del general Omar Torrijos, si bien alteró los patronesinternos para el ejercicio de la política, con el transcurrir deltiempo optó por aliarse tácticamente con algunos de los gruposdesplazados del poder con el golpe militar de 1968. Lapercepción del gobierno militar istmeño de que tendría quecrear y mantener una base social a largo plazo, evitando fuertesdisensos internos que pudiera utilizar Estados Unidos paracontrariar los esfuerzos panameños por recuperar el territoriocanalero para la nación, indujo que de aquella necesidadcircunstancial el gobierno de Torrijos pasara más tarde haciauna alianza semi-formal con fracciones oligárquicas que, a suvez, lograron reducir el ímpetu transformador de los distintosgobiernos sucesivos.6

Con la muerte de Torrijos en 1981, este proceso de reaco-modo político doméstico adquirió tal fuerza que, para 1984, laalianza semiformal no sólo se da con un segmento de laoligarquía, sino con el mismo Estados Unidos. Posteriormente,hacia 1986 Washington se impone la tarea de cambiar tanto dealiados internos como de formas de vincularse con Panamá -un proceso similar al que Estados Unidos realizó con el restodel mundo, aupado por las transformaciones mundiales inhe-rentes a la fragmentación del bloque soviético- para recompo-ner el tipo de relación y reestablecer la vinculación que habíatenido con Panamá antes del golpe de 1968. A partir de 1984,los gobiernos panameños subordinados a la jefatura militar delgeneral Noriega buscarían repeler las pretensiones absorben-tes de la Casa Blanca, pero por la senda del mismo proceso dereacomodo aludido. Este camino sin embargo, representó laderrota política del régimen militar frente a la sociedad pana-meña y frente al mismo Estados Unidos, un fracaso políticoque, precisamente, precedió al fracaso militar resultante de laincursión armada.

Es evidente que la invasión se deriva de la mezcla entrecondiciones internas y externas tanto a Panamá como aEstados Unidos. En el operativo militar, Estados Unidosplasmó su interés estratégico en el istmo y las tácticas a seguirpara alcanzarlo. En este, los intereses domésticos, el escenariointernacional y las circunstancias que Estados Unidos en-cuentra en Panamá permiten su pleno desarrollo. Así, Was-hington utiliza el más alto grado de sofisticación de su poderíobélico y la más perfeccionada aplicación de su doctrina militar,bajo el supuesto de que los objetivos militares deben contribuira obtener los fines políticos para los que se lanzó la masivaincursión armada. Como consecuencia de la invasión, Was-hington logra reinsertar plenamente al istmo panameño en laposición que históricamente le había adjudicado dentro de suesfera de influencia y Panamá queda inmersa en una crisiscuyo final todavía está por definirse.

Al comparar la invasión a Panamá con la participación delas tropas norteamericanas en el conflicto del Golfo Pérsico, laprimera demuestra haber sido un paso inicial hacia la confor-mación del nuevo ordenamiento global destacado por el presi-dente Bush a raíz de su victoria contra Irak. A pesar de las

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obvias diferencias regionales y las distintas circunstanciasdomésticas de las naciones que enfrentaron la guerra, desde elpunto de vista estratégico, en las incursiones militares deEstados Unidos contra Panamá (diciembre de 1989) y contraIrak (febrero de 1991) hay más similitudes que diferencias. Enefecto, la estrategia y tácticas de Estados Unidos en su"pequeña guerra" en Panamá fueron el preludio de su estrate-gia y tácticas para el llamado Nuevo Orden Mundial.

Motivos y objetivos de la administración Bushen la invasión a Panamá

La invasión de Estados Unidos a Panamá del 20 de diciem-bre de 1989 fue un hecho que tomó por sorpresa tanto a lasociedad que hubo de enfrentarla, como a muchos periodistasy cientistas sociales estudiosos de la política exterior nortea-mericana hacia la región. Entre quienes indagamos sobre laforma como esta potencia buscaba afianzar a fines de la décadade 1980 su posición hegemónica frente a la región centroame-ricana en particular -y latinoamericana en general- en unprincipio llegamos a la conclusión de que para los círculos depoder en Washington, emprender una contundente interven-ción militar en Panamá era una acción extrema que contraria-ría cierto pragmatismo mostrado por la administración Bushen sus primeros once meses de gobierno.

Esta última idea parecía confirmarse en tanto que enEstados Unidos se daban medidas concretas que atestiguabansu validez. En este sentido, un analista mexicano afirmabaque, si bien la política norteamericana tiene límites que nopueden ser violados fácilmente por los grupos gobernantes,"aunque no lo parezca el sentido realista es ahora monedacorriente en los círculos dominantes de nuestro vecino(norteño)...si el impetuoso Ronald Reagan no se atrevió (ainvadir Panamá), cómo podría hacerlo ahora un Bush reciénllegado a la Casa Blanca y con una serie de indefinicionesparalizantes en su política exterior?') La esencia de este juicioera más bien la regla que la excepción entre quienes seguíamosel desarrollo de los acontecimientos entre Panamá y EstadosUnidos. 2

Esta visión fue puesta en práctica incluso entre los formu-ladores de política exterior en las cancillerías latinoamerica-8

nas. Un mes antes de la invasión, el secretario de RelacionesExteriores de México, Fernando Solana, dijo en su compare-cencia ante la Cámara de Diputados que "vivimos un momentohistórico de aceleradas transformaciones. El esquema políticobipolar que produjo la Segunda Guerra Mundial esta siendosustituido de manera vertiginosa e irreversible. Se desmoro-nan rígidos esquemas ideológicos. Aparecen procesos demo-cratizadores y se resuelven añejos problemas regionales endiversas partes del mundo".' México, y muchos otros países dela región, asumían que Estados Unidos tenía otra visión sobreCentroamérica.

Durante varios meses previos a la invasión, diversos secto-res políticos de la sociedad panameña más bien especulabansobre la forma y el momento en que Washington encontraría lamanera para establecer un arreglo cordial con Noriega, suantiguo "Hombre en Panamá",' manteniéndo la estrecharelación con la institución militar bajo su jefatura. El relativodesacierto del antecesor de Bush en la Casa Blanca, RonaldReagan, frente a la crisis panameña de mediados de 1987 yfrente a añejos objetivos de imponer una solución militar a lacrisis centroamericana, empujaba a los estrategas politicos delrégimen panameño a confiar que el presidente Bush mostrasemoderación ante el impasse al que había llegado la coyunturaistmeña. Recordemos que Noriega había mantenido vínculoslaborales con Bush cuando este último fue director de laAgencia Central de Inteligencia de Estados Unidos (CIA) entre1975y 1976, lo que hacía que el gobierno panameño anticipaseuna negociación que no redundara en su capitulación anteWashington. Además, personeros del régimen de Noriegaaspiraban a que por esta vía fuera posible asegurar tanto laintegridad personal de Noriega ante posibles revanchismospanameños o estadounidenses, como la entereza de sus bienesmateriales.

Para asegurar esta posibilidad, Noriega incluso pretendió"ayudar" a la campaña presidencial de su antiguo jefe en la CIAcerciorándose de que su controvertida figura no se convirtieseen un elemento discordante entre los candidatos presidencia-les durante la campaña electoral de Estados Unidos de 1988. 5

Recordemos que Noriega fue comandante en jefe de las Fuerzasde Defensa de Panamá (FDP) entre 1983 y 1989, y en esa

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calidad también fue depositario del poder político y militar delpaís y objetivo visible de la política de Estados Unidos aPanamá. Con la intención de apoyar las pretensiones electo-rales de Bush, Noriega manipuló en el escenario panameño losperiódicos oficialistas a favor de su supuesto enemigo durantela campana electoral e, incluso, durante el breve períodoposterior a la elección de Bush. Con ello, Noriega quiso dejarbien claro a sus opositores panameños que la elección de Busha la presidencia no constituía peligro alguno a su jefaturamilitar.

Esta complacencia se explica por el razonamiento impe-rante dentro del círculo cercano a Noriega. Para ellos, elconflicto con Estados Unidos lo habían causado extremistasconservadores estadounidenses que se habían opuesto a lafirma de los acuerdos canaleros Torrijos-Carter de 1977 y suposterior ratificación por el Senado en 1978, quienes preten-dían crear una situación de inestabilidad en Panamá para queEstados Unidos no entregase al gobierno panameño las insta-laciones canaleras y las bases militares controladas por Esta-dos Unidos. En la medida en que sí existían divisiones internasen la burocracia en Washington en torno a la cuestión pana-meña, los gobernantes del país centroamericano no intentaronformular alguna estrategia coherente que les permitiera sol-ventar la crisis en las relaciones panameño-estadounidenses,ya que esperaban que tarde o temprano lograrían imponerselos grupos reacios a lanzarse a una batalla frontal contra elrégimen de Noriega.

Las medidas panameñas de apoyo en el período electoral deEstados Unidos tenían, sin embargo, contrapartida en Was-hington. En mayo de 1988 destacados personeros del Pentá-gono y del Departamento de Estado en Washington le ordena-ron al entonces jefe del Comando Sur del ejército norteameri-cano en Panamá, general Fred Woerner, reducir la posibilidadde un conflicto con las fuerzas militares panameñas con laintención de evitar que sucesos en Panamá aparecieran en losnoticieros. Esta política quería evitar que una circunstanciacomo las que se querían prevenir contribuyera a resaltar lasfallas de la administración republicana a la que Bush estabaindisolublemente ligado como vicepresidente de Ronald Rea-gan (1981-1989). 6

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A mediados de 1988 era evidente que el general Noriegaconfiaba en el éxito de las pretensiones electorales de su ex jefede inteligencia en su búsqueda por la presidencia de EstadosUnidos. Noriega esperaba que Bush agradeciera el no revelarsecretos importantes que representarían, al menos, fuertesescándalos para la clase política norteamericana. Noriegatambién contribuía con recursos monetarios a la campañaelectoral de Bush a través de uno de sus socios, Carlos Duque,quien posteriormente figuró como candidato oficial del régimenpanameño para la presidencia en las elecciones de mayo de1989 en Panamá. Para ayudar a la elección de Bush, Noriegatambién se negó a proporcionarle al contrincante demócrata,Michael Dukakis, información que pudiese utilizar en sucampaña electoral contra el candidato republicano.'

Noriega veía en Bush a un aliado, sino principal, al menossecundario, que al asumir la investidura presidencial le permi-tiría salir exitosamente del antagónico escenario panameño.Evoquemos que para Noriega y sus asesores, esta crisis habíasido fraguada mayormente por los ideólogos "duros" de lasaliente administración Reagan. Por ello, el supuestamentemesurado Bush seguramente le conferiría entonces al régimenpanameño suficiente apoyo como para encontrar la buscada"salida negociada" al conflicto. Las expectativas de Noriega sefundamentaban en que, a pesar de que la administración del"duro" Reagan no había llegado a articular ninguna otrademanda que no fuera la de pedirle la renuncia incondicionala su posición como comandante militar, su relación con Bushle permitida conseguir concesiones de Washington para sol-ventar con mayor éxito las acusaciones de estar vinculado alnarcotráfico que se le hacían desde territorio estadounidense,y posibilidades mayores de continuar como figura política ymilitar destacada en su país.

A falta de propuestas concretas y significativas de EstadosUnidos hacia la crisis panameña durante los últimos años laadministración Reagan y los primeros meses de la presidenciade Bush, se sumaban a esta concepción aquellos sectores dela oposición política istmeña que desde las frustradas eleccio-nes generales de mayo de 1989 le reprochaban a EstadosUnidos no haber lanzado la intervención militar para derrocara Noriega. La incapacidad de este sector político opositor de

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conseguir para su causa el apoyo activo y decidido de las masaspanameñas obstaculizaba el diseño de los planes norteameri-canos para el país, en la medida que Washington encontrabaa estos grupos interlocutores débiles en la campaña contraNoriega.

La oposición al polémico militar en Panamá estuvo consti-tuida principalmente por dirigentes empresariales conserva-dores con escasa capacidad de convocatoria más allá de suscerrados círculos familiares y socios comerciales. La solaposibilidad de que Estados Unidos Interviniera militarmenteen el istmo, servía a su vez para desinteresar a estos gruposconservadores a impulsar algún llamado a amplios segmentosde su sociedad, porque entendían que dicha intervención desus socios del Norte los llevaría al poder. 8 Mientras esteimpasse continuara, la lógica de la coyuntura señalaba menosposibilidades para que Estados Unidos interviniera militar-mente en el istmo, al no encontrar condiciones locales sobre lascuales establecer bases sólidas para justificar dicha acción e

Asimismo, los obstáculos que encontraba el desempeño dela política exterior de Estados Unidos se añadían a diversossucesos que emanaban del escenario internacional cuyomanejo tendría que contribuir a otorgarle cierta prudencia a laadministración Bush en su primer año de gobierno. Llegar aesta conclusión, si bien no ausente de riesgos, tampoco sehacía sobre el vacío. Obviamente, no había razones suficien-temente importantes como para que Estados Unidos abando-nase inmediatamente las formas más cínicas y "duras" deejercer su poder en el mundo, pero al menos sí una coyunturainternacional que indicaba la necesidad de alterar las premisassobre las cuales la potencia del norte había construido suagenda de prioridades globales. A fines de diciembre de 1988,antes de asumir la presidencia, Bush anunció que perseguiríaun "enfoque flexible" hacia Centroamérica; en enero siguiente,incluso anunció que tendría conversaciones directas con elgobierno sandinista de Managua.

Además, el unilateralismo y el fuerte peso del conservadu-rismo ideológico en las políticas de Reagan habían traído, entreotros, escándalos como el de Irán-Contras, la incapacidad paraforjar políticas junto a aliados regionales y la demora enconstruir un consenso bipartidista en cuanto a la política12

exterior y la politica comercial y presupuestal dentro de lasestructuras del poder legislativo en Washington. Consecuen-temente, la considerable experiencia diplomática de GeorgeBush como embajador en China durante la entente desarro-llada por la administración de Richard Nixon a principios de ladécada de 1970 y como su embajador en las Naciones Unidas,así como su experiencia al frente de la CIA durante la presiden-cia de Gerald Ford (1974-1976) y expresiones en este sentidoen sus discursos durante la campaña electoral de 1988 anun-ciaban, cuando menos, tendencias distintas a las anterior-mente impuestas por la saliente administración Reagan.

Naturalmente, diversos analistas destacaban que el surgi-miento sorpresivo de un nuevo entorno internacional forzaríaa Estados Unidos a alterar su patrón de conducta exterior enbeneficio de las soberanías de países débiles del tercer mundo.El nacimiento e impulso del "desafio humanista" soviéticonecesitaba responderse al menos con cambios en el discursoy con cambios en los instrumentos de su politica exterior. Apartir de los nuevos desarrollos en la Unión Soviética: afirma-ción del liberalismo político y del individualismo como referen-tes de la acción estatal y colectiva, el universo simbólicooccidental fue momentáneamente desarmado para continuarjustificando sus programas bélicos y otras políticas basadas enel peligro que la potencia comunista tenía sobre las libertadesdemocráticas occidentales.

Así, de igualar Bush la actitud de su homólogo MijailGorbachov frente a su área de influencia, era de esperar queEstados Unidos no actuara militarmente para resolver asuntospolíticos, especialmente en la tradicionalmente anti-interven-cionista América Latina. Las transformaciones del bloquecomunista dificultaban el que Washington mantuviera losviejos esquemas de política exterior basados en el discursoeste-oeste, por lo que reaccionar ante el. nuevo escenariomundial lo alentaría a alejarse del firme unilateralismo reaga-niano y acercaría a Bush a utilizar medios considerados como desideologizados y no-bélicos para conducirse hacia el mundo.

La serie de nombramientos en posiciones claves dentro dela estructura de política exterior de Estados Unidos mostrabaque Bush había abierto un espacio considerable para ajustarsea la nueva configuración mundial. En este sentido la nomina-

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ción de James Baker, secretario del Tesoro bajo laadministraciónReagan, como secretario de Estado, delineaba un cambioimportante en el énfasis con que se impulsaría la proyecciónexterior norteamericana. En la medida en que el peso de ladeuda externa latinoamericana amenazaba con provocar eldesbordamiento de sectores pauperizados en el continente,poner en segundo plano el manoseado discurso este-oeste parapriorizar problemas de envergadura apuntaba a un alejamien-to de la ideologizada y maniquea visión del mundo reaganiana,hacia la búsqueda de nuevas ideologizaciones probablementeajustadas a la nueva realidad mundial.

Asimismo, el nombramiento de Lawrence Eagleburguercomo subsecretario de Estado indicaba un retorno parcial delequipo de Henry Kissinger (promotor de la realpolitik), y lasalida definitiva de Elliot Abrams como encargado de losAsuntos Interamericanos nos mostraba un adiós al conserva-durismo "duro" que había contribuido a obstaculizar el desem-peño exterior norteamericano, particularmente en Centroamé-rica. Colocar al Demócrata y pro-Contra Bernard Aronsoncomo reemplazo de Abrams señaló además el paso inicial haciala búsqueda de un consenso doméstico en materia de políticaexterior que le permitiera a Bush resolver los problemas que eneste aspecto había encontrado su predecesor. Por último, sibien la nueva administración mostró no tener definido unproyecto para América Latina al demorarse no menos de cuatromeses para colocar a varios de los principales responsables dela política hacia la región en el Departamento de Estado, elPentágono, el Consejo de Seguridad Nacional e incluso, en lasprincipales embajadas del continente, al definir inicialmenteuna posición hacia América Latina el presidente Bush impusola búsqueda de acuerdos consensuados, bipartidistas en lointerno y multilaterales en lo externo.

En efecto, la práctica de la política exterior de Bush en susprimeros once meses de gobierno evidenció precisamente lacerteza de las percepciones sobre la "nueva" moderación deWashington. La concreción del Acuerdo Bipartidista sobreCentroamérica firmado el 24 de marzo de 1989, daba muestrasde pretender llegar a soluciones consensuadas, no unilatera-les. En cuanto al caso panameño, el confiar en comisionesbipartidistas para impugnar el proceso electoral istmeño de14

mayo de 1989 y, posteriormente, en la Organización de Esta-dos Americanos (OEA) para aislar al régimen de Noriega de susposibles fuentes foráneas de apoyo, serían éxitos parciales enese sentido. Además, la casi simultánea llegada de CarlosSalinas de Gortari al solio presidencial en México, y de CarlosAndrés Pérez en Venezuela, prometía el establecimiento decanales directos de comunicación interamericanos con paísesconsiderados como potencias regionales, en la medida queestos priorizaban acuerdos de reducción de deuda y de inter-cambio comercial con la potencia del Norte. En octubre de1989 en la Cumbre Interamericana de San José, en referenciaal sentimiento de indiferencia norteamericano frente a latinoa-mérica percibido por los gobernantes latinoamericanos duran-te la presidencia de Ronald Reagan, Bush anunció que estasensación no habría de continuar "nunca más". 10 Por el ladomilitar de esta ecuación, el general Fred Woerner, a cargo delComando Sur de Estados Unidos cuya base está en Panamá,sostuvo que su país necesitaba "desarrollar un equilibrio entre(la) visión estratégica para el hemisferio occidental...los desa-fíos (de hoy) pueden ser tan indirectos y tan ambiguos querespuestas precavidas serían más productivas"."

A pesar de estas nuevas circunstancias enfrentadas porBush en su primer año de gobierno y el nuevo entornointernacional surgido por las transformaciones soviéticas, loshechos acaecidos en Panamá demostrarían cuan erróneoshabían sido dichas percepciones. En su mayoría, los analistasque estudiábamos los nuevos desarrolios habíamos dejado aun lado una consideración cuya validez minusvaloramos: laspolíticas y las acciones bélicas se producen como resultado dela interacción de varios intereses, independientes de las cober-turas subjetivas que hayan tenido en el pasado o que esténteniendo en el presente. Habíamos deseado que el futuroescenario internacional, y dentro de el, Estados Unidos, sedesenvolviera según nuestro optimismo.

Los intereses objetivos de Estados Unidos en Panamáseguían siendo los mismos que lo habían guiado en su relacióncon dicha nación a través de la historia. Además, las circuns-tancias que se presentaban en el escenario panameño noguardaban relación con el que se conformaba allende de susfronteras, aunque sí faciiitaba que Estados Unidos tomase

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decisiones sobre su destino a voluntad. En la mecida que lascondiciones istmeñas no daban señas de poderse mostrarcomo una confrontación este-oeste, nuevas coberturasideológicas fueron surgiendo para justificar las acciones por tomara dicho país. Inclusive, en la medida que gran parte de lacoyuntura interna de Panamá no se ajustaba a la que EstadosUnidos estimaba indispensable para forzar la ampliación de supresencia en el istmo, los líderes del Pentágono optaron porcrear condiciones propicias para la obtención exitosa de susobjetivos.

Motivos y objetivos en la incursión militarLos motivos aludidos por el presidente Bush para ordenar

la masiva incursión militar en Panamá que se inició el 20 dediciembre de 1989 fueron la cobertura subjetiva dada a losfines reales que su nación tenía para atacar militarmente dichopaís centroamericano. Para justificar la magnitud de lainvasión ante la sociedad norteamericana y ante la comunidadinternacional que demandaba explicaciones que fueran másallá del resurgimiento del "Gran Garrote" rooseveltiano, Was-hington declaró varios propósitos para su esfuerzo bélico.Recién iniciada la incursión sobre Panamá, voceros de la CasaBlanca manifestaron que ésta se hacía con la intención desalvaguardar la seguridad del Canal de Panamá y la integridadde los tratados Torrijos-Carter, capturar al general Noriega yllevarlo a territorio estadounidense para ser juzgado por su-puestos delitos relacionados con el narcotráfico, para protegerla vida y bienes de ciudadanos norteamericanos residentes enterritorio panameño y para restaurar la democracia en Pana-má. Al resaltar estos propósitos, sin embargo, la administra-ción Bush pretendió presentarlos de una manera entendible yloable especialmente para el público estadounidense, con el finde obtener su aquiescencia inmediata e incondicional.

Similarmente, al denominar Causa Justa el operativomilitar, la Casa Blanca intentó sintetizar en una frase simplelos objetivos y consecuencias del operativo de la invasión.Puntualicemos que la noción de justicia opera como un impor-tante referente de interpelación en la cultura norteamericanay que, consecuentemente, una lección aprendida por losestrategas militares estadounidenses ha sido la necesidad de16

que sus soldados, imbuidos en esa cultura politica, entiendanpor qué se les ha enviado a pelear. Optar por explicarles losmotivos verdaderos tras la incursión armada implicaría utili-zar términos oscuros que difícilmente pueden ser llevados a lapráctica y conducir las tropas a la victoria. La táctica dedeterminar una frase o concepto que simbolice los propósitosde la acción bélica logra así aumentar tanto la efectividadmilitar como el apoyo de la sociedad civil norteamericana.

Causa Justa sirvió así como una frase-choque cuya conno-tación favoreció la disposición subjetiva de las tropas estado-unidenses que recibieron el mensaje y entraron en combate enPanamá. De allí que la fuerza de la frase se encuentre más bienen su capacidad para envolverse en elementos profundos de lacultura política que en denotar los intereses reales que impul-saron a Washington a ordenar la invasión a Panamá.

La doctrina militar norteamericana se refiere a este tipo desituaciones señalando que "los términos expresan lo que losformuladores de la politica quieren que sus conflictos sean, yno el ambiente verídico en el cual tendrán que operar lasfuerzas armadas de Estados Unidos". 12 Así, los objetivosdeclarados no son reales en sí mismos, pero sí efectivos en susconsecuencias militares. Para obtener la aquiescencia delpueblo estadounidense, Bush requería dar a conocer la inva-sión como una operación con propósitos morales encomiables,para esconder la agresividad y la primacía que interesesestratégicos tienen en la decisión de invadir. Por ello esnecesario inquirir minuciosamente sobre los objetivos quedeclaró la Casa Blanca para invadir Panamá, pues un análisisde ellos los revela como absolutamente cuestionables e inten-cionalmente engañosos.

Las razones declaradas por la administración Bush, parajustificarla invasión a Panamá y su posterior ocupación no sonmuy diferentes de las utilizadas por Washington en el primercuarto de siglo ante las invasiones y ocupaciones a paísescentroamericanos y del Caribe. Volver a utilizarlas implica queal término de la Guerra Fría, Estados Unidos nuevamenteincluye en su discurso referentes simbólicos que ya habíausado para envolver sus intereses estratégicos en un períodoen el que se expandía sobre el resto del continente americano.Al hacerlo, Estados Unidos le dota un comprobado componen-

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te subjetivo para movilizar las opiniones de su pueblo hacia losobjetivos estratégicos que determinan su expansión intra yextracontinental.

Al mencionar los propósitos aludidos como supuestosobjetivos loables para intervenir en Panamá, Bush no aclarócómo esta incursión armada contribuiría a alcanzar los obje-tivos deseados. Por qué la invasión a Panamá fue consideradacomo la mejor opción para proteger el funcionamiento delCanal, salvaguardar la vida de estadounidenses, restaurar lademocracia y apresar a Noriega -cuando ni existían ni la CasaBlanca mencionó hechos previos a la invasión que confirmenque el Canal o que la vida de estadounidenses en Panamáestuviesen en peligro- es un cuestionamiento nunca respondi-do cabalmente por la Casa Blanca. Recordemos que la casitotalidad de norteamericanos residentes en Panamá -exceptounos cuantos periodistas posteriormente heridos o aniquila-dos en la misma operación- estaban ya custodiados por lasfuerzas militares norteamericanas de las bases acantonadasen las inmediaciones de la vía interoceánica. Según el almiran-te retirado Eugene Carroll, subdirector del Centro de Informa-ción para la Defensa de Estados Unidos, en Panamá la situa-ción de violencia anterior a la invasión era "menor de la queexiste en Washington, D.C., todos los días". 13

Asimismo, debieron existir métodos más seguros parasalvaguardar la seguridad individual y colectiva de personasen Panamá, de los que tuvieran como medida inicial ponerlasen un alto grado de peligro. La invasión de Estados Unidosprovoca la muerte de cientos de panameños no vinculados a laInstitución armada local -que por deber nacional e institucio-nal debía intentar repeler la invasión- y las heridas de trescien-tos estadounidenses y más de mil panameños, según cifrasproporcionadas por el Comando Sur. Inclusive, durante eloperativo militar, las tropas norteamericanas no hicieronesfuerzo significativo alguno para proteger a sus conciudada-nos civiles. La docena de sus compatriotas que, siguiendoplanes previos, fue tomada como rehén por tropas panameñasdurante los primeros días del operativo militar, fueron libera-das después por sus propios captores al notar que no existíaliderazgo militar panameño con un plan definido hacia ellas.

Poco tiempo antes, la protección de la vida de estadouni-18

denses en el exterior, si bien un constante motivo para justi-ficar la mayor parte de las intervenciones militares norteame-ricanas en el extranjero, no estaba dentro de las preocupacio-nes reales de Washington. De hecho, el 2 de noviembre anteriora la invasión una monja estadounidense de la Orden Ursulinafue secuestrada en Guatemala por efectivos militares, golpea-da, abusada sexualmente y quemada con cigarrillos cientoonce veces sin que ello haya provocado reacción alguna departe de la administración Bush. l4 Años antes, en El Salvadory en las porciones de Nicaragua en donde las fuerzas contra-rrevolucionarias desafiaban constantemente a las fuerzasgubernamentales, estadounidenses que realizaban trabajosreligiosos y humanitarios fueron muchas veces ultrajados,arrestados y, a veces, deportados, sin que ello haya provocadoen Washington alguna reacción mínimamente similar.

Si evocamos los sucesos que se dieron durante los treintameses de sanciones económicas y de acoso diplomático contrael régimen de Noriega, encontramos que no tiene sentidomanifestar que el supuesto riesgo en que se encuentran losestadounidenses en Panamá días antes de la masiva interven-ción militar fue el factor explicativo de una política de medianoy largo plazo iniciada por Estados Unidos en 1987. Al añosiguiente de la invasión, la muerte-del ciudadano estadouni-dense Michael Davis por efectivos militares guatemaltecosestuvo muy lejos de propiciar en la administración Bush unareacción parecida a la de Panamá. Aún más, la muerte delsoldado de la armada norteamericana Child Jaile Mikael amanos de un efectivo de la Policía panameña en noviembre de1991 provocó sólo una protesta verbal del embajador estado-unidense.

En esta secuencia, la administración Bush ha sido decidi-damente selectiva en determinar qué tipo de circunstanciaconstituye una agresión a ciudadanos norteamericanos,basándose principalmente en el uso que le pueda dar a dichosincidentes para los fines de su política exterior. El 13 denoviembre de 1988 un marino estadounidense fue severamen-te golpeado y amenazado de muerte por efectivos de las Fuerzasde Defensa de Panamá (FDP) dirigidas por Noriega, un inciden-te cuya ocurrencia reconoció el gobierno panameño sin ofrecerninguna excusa. Sin embargo, fue hasta un mes después

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cuando el Departamento de Defensa de EE.UU le envió unacarta a las autoridades panameñas protestando por el suceso.Según oficiales del Pentágono, la protesta se hizo sólo despuésde que el incidente había sido investigado minuciosamente. Enla carta protesta las autoridades norteamericanas se pregun-tan si este suceso mostraba ser parte de "una campaña deintimidación dirigida contra las fuerzas de Estados Unidos ouna pérdida de control sobre los elementos de las fuerzas deseguridad pública". 16 Evidentemente, esta agresión de tropaspanameñas a efectivos norteamericanos no tenía un usoinmediato, especialmente cuando la administración Bushtodavía no asumía el poder.

El gobierno de Estados Unidos tampoco pretendió justifi-car la magnitud de la invasión en la que mueren miles depersonas -o aún las pocas centenas, según estimacioneshechas por las propias fuerzas Invasoras- para capturar a unapersona acusada, todavía no inculpada, de delitos relacionadoscon el tráfico internacional de estupefacientes. El propósito dellevar al acusado a los tribunales de Estados Unidos para queéste sea juzgado no guarda proporción con las reacciones de laCasa Blanca durante las administraciones de Reagan y Bushfrente a comprobadas actividades del narcotráfico cometidaspor militares latinoamericanos -Honduras, Paraguay, Bolivia yla Contra en Nicaragua- de alta jerarquía y alto grado de alianzacon los objetivos norteamericanos de seguridad hemisférica,cuya señalación jamás tuvo el mismo alcance ni la mismaimportancia dentro de la agenda gubernamental en Washing-ton.

Existe también un espacio considerable de tiempo entre elsupuesto descubrimiento de la vinculación de Noriega con elnarcotráfico y la fecha escogida para acusarlo y pretenderatraparlo. Al igual que otros autores que han investigado larelación de Noriega con el gobierno de Estados Unidos, JohnDinges mostró que servicios de la agencia antinarcóticosestadounidenses se cercioraron a principios de la década de1970 de dicha relación, pero decidieron no proceder por"razones de seguridad nacional". 16 Noriega era el hombre de laCIA en la institución armada panameña, por lo que los dirigen-tes del aparato de inteligencia de EE.UU., entre ellos Bush,prefirieron no malograr dicha relación. Nuevamente en juilo de20

1984 se "destapó" la vinculación Noriega-Cartel de Medellín, 17

cuando la administración Reagan simultáneamente prepara-ba una acción militar contra Nicaragua, para la que esperabanencontrar la cooperación de Noriega. Por ello, Estados Unidosoptó nuevamente por no alterar las cordiales relaciones con elcontroversial militar.

Las críticas del congresista por Massachusetts, JohnKerry, han destacado esta interesada ambigüedad desde 1986,cuando los aparatos de poder en Washington empezaron aventilar el tema del narcotráfico y su relación con el sistema deinteligencia norteamericano. De hecho, invocando razones deseguridad nacional, el Pentágono presionó y obtuvo la cance-lación de las investigaciones impulsadas por Kerry. Segúndestacaron medios de prensa, en éstas se descubrió que entre1982 y 1984 el Cartel de Medellín transportaba las armas quela CIA enviaba a los contrarrevolucionarios que atacaban algobierno de Managua desde Honduras, en cuyo viaje de regresoa Colombia cargaban cocaína que luego la CIA vendía enEstados Unidos para financiar la compra y entrega de armasdestinadas a los mercenarios nicaragüenses. Y esto se hacíacuando el Congreso de Estados Unidos había emitido unaprohibición sobre todo tipo de apoyo a dicho grupo opositornicaragüense. 18

A su vez, es preciso notar que los tratados Torrijos-Carterfirmados en 1977, que rigen la relación Panamá-EstadosUnidos en materia canalera, no incluyen cláusula alguna quele permita a Estados Unidos intervenir en los asuntos internospanameños. Los acuerdos canaleros se refieren principalmen-te al reconocimiento inmediato de la soberanía panameñasobre la franja canalera, a los pasos que Estados Unidostomaría para traspasarle a Panamá gradualmente la adminis-tración del Canal. Entre los acordados figura un tratado deneutralidad supuesto a garantizar el uso del Canal para todaslas naciones del mundo tanto en tiempos de paz como deguerra.

Antes de la ratificación de los acuerdos, el Senado deEstados Unidos sancionó la Enmienda De Concini, reserván-dose el derecho de interventor en el área canalera cuando elcontinuo funcionamiento de la vía interoceánica estuviese enpeligro, para mantenerlo en operación. A la vez que aprobaba

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este addendum al tratado, sin embargo, el senado emitió unaresolución para apaciguar las acusaciones de intervencionis-mo de la contraparte panameña. En ésta el senado sosteníaque la enmienda De Concini "no será interpretada comoderecho de intervención en los asuntos internos de la Repúbli-ca de Panamá ni como interferencia en su independenciapolítica o integridad soberana". En esta ocasión Panamáobtuvo un Acuerdo Conjunto de Interpretación que se le añadióal Tratado de Neutralidad, cuya letra destacaba que "EstadosUnidos no tiene el derecho, ni intentará tenerlo, de interveniren el proceso político o los asuntos internos de Panamá". 19

Con la invasión y con las medidas punitivas que EstadosUnidos tomó contra Panamá durante los treinta meses anterio-res a la incursión militar, Washington desconoció las provisio-nes del tratado canalero que debían regir su conducta enrelación a la administración y defensa de la vía interoceánica.Sobra decir que ninguna de las dependencias del gobiernonorteamericano mostró cómo el Canal de Panamá fue puestoen peligro tal que fuera imperativa la intervención armada y laocupación de todo el territorio panameño. Las tropas nortea-mericanas en el Canal de Panamá -oscilan entre diez mil y docemil- y su equipo bélico ya eran más que suficientes para repelercualquier intento de obstaculizar la adecuada operatividad dela vía interoceánica.

Noriega tampoco había intentado impedir el continuofuncionamiento del Canal en los seis años que estuvo al frentede las FDP. Si lo hubiera llegado a Intentar, los sofisticadosmecanismos de comunicación e intercepción con los queEstados Unidos cuenta en Panamá y la amplia cooperación queen todos los órdenes que la institución militar panameña tuvocon su contraparte estadounidense aún a pesar del diferendohabrían logrado impedirlo. De hecho, desde su inauguraciónen 1914 esta vía se mantuvo siempre abierta hasta que EstadosUnidos invadió a Panamá el 20 de diciembre de 1989 y la cerró.

La justificación de que el Canal estaba amenazado a partirde las nuevas circunstancias surgidas tras el discurso deNoriega el 15 de diciembre de 1989 fue decididamente manipu-lado por la administración Bush con el fin de poderlo utilizarpan sus objetivos hacia Panamá. Ese día, una Asamblea deRepresentantes nombrada por Noriega le confirió supuestos22

poderes extraordinarios con el declarado objetivo de afrontarlasituación creada por las sanciones decretadas por la adminis-

tración Reagan y que todavía eran vigentes. La Asambleanombró a Noriega "Jefe de Gobierno" -un título inexistente enla constitución panameña- emulando con ello la ley que en estesentido emitió la Asamblea Constituyente de 1972 para con elgeneral Omar Torrijos, jefe de Gobierno de Panamá entre 1972y 1978.

En su discurso ante la Asamblea, Noriega afirmó que"Panamá está en estado de guerra por la situación creada porEstados Unidos". En el mismo, Noriega pide "reforzar el frenteinterno para mejorar nuestra resistencia" a través de accionescomo las de "enfrentar a la gente, púlpitos, universidades,encuentros profesionales y grupos de negocios, tanto como seaposible", según reportó el Sistema Informativo de EmisionesExtranjeras (Foreign Broadcast Information System, FBIS) delDepartamento de Estado de Estados Unidos, en su reportediario del 18 de diciembre de 1989. 20 Para quien tuvo accesoa las palabras de Noriega -el Departamento de Estado lo tuvo-difícilmente estas podían interpretarse como un llamado a laacción bélica, a menos que se le haya querido dar unainterpretación distinta para justificar una política.

Inmediatamente después del discurso de Noriega, en Esta-dos Unidos se minusvaloró la referencia a la "declaración deguerra" a tal punto que esta nueva situación fue reportada dosdías después en el diario The New York Times en un artículodedicado a analizar las limitaciones de la oposición a Noriegaen Panamá. 2 ' Incluso el nivel de alerta de las tropas norteame-ricanas acantonadas en Panamá no fue incrementado a raíz dela supuesta declaración de guerra de Noriega. En este sentidoel subsecretario de Estado de Estados Unidos, LawrenceEagleburguer, llamó a estas declaraciones "una charada, notienen sentido".

22Un oficial del Departamento de Estado dijo

el mismo día de las declaraciones que el nombramiento deNoriega como jefe de Gobierno "no significa nada", lo conside-raba una situación tan insignificante que personeros de laCasa Blanca no informaron inmediatamente al presidenteBush sobre el suceso.

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Las referencias sobre la poca importancia de las afirmacio-nes de Noriega, reflejaban el sentir de Washington hasta que el

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presidente Bush decidió utilizarlas para justificar el lanza-miento de la invasión a Panamá. Por ello Marlin Fitzwater,vocero de la Casa Blanca, en un principio ridiculizó lasafirmaciones de Noriega, enfatizando que no eran importantes.Pero cuando se dio el suceso en el que murió un efectivo militarestadounidense y el acoso a otros oficiales de Estados Unidospoco tiempo después, el mismo Fitzwater se refirió a ellas comoparte de "un patrón de violencia indiscriminada" iniciado porNoriega cuando declaró que existía un estado de guerra entrePanamá y Estados Unidos. 24 En conferencia de prensa el díadel inicio de las hostilidades contra Panamá, el secretario deEstado, James Baker se refirió a la supuesta declaración deguerra y la responsabilizó de los actos de violencia posterioresiniciados por Estados Unidos. Al día siguiente, el 21 dediciembre, el presidente Bush también se refirió a este inciden-te como uno de los factores que lo hicieron decidir la incursiónmilitar sobre Panamá.

Si la administración Bush tomó al pie de la letra lasdeclaraciones de Noriega en la que señalaba que Panamáestaba en "estado de guerra", asimismo debía haberle puestoatención a una afirmación en este discurso en el que el militarpanameño aseguraba que, a pesar de la situación por la que elpaís atravesaba, el Canal "no será explotado". Noriega hacíareferencia a esta opción conociendo que los estrategas norte-americanos temían esta posibilidad. La opción de explotar lasinstalaciones canaleras permanecían dentro de la estrategia dedefensa militar panameña ante posibles y previsiblesenfrentamientos con Estados Unidos, desde que en 1978 el entoncesjefe de gobierno Ornar Torrijos preparó a sus fuerzas armadaspara ello silos tratados canaleros firmados con Carter en 1977no eran aprobados por el senado norteamericano .

A su vez, el objetivo de "restaurar" la democracia enPanamá también es similarmente cuestionable como motivopara la invasión. Revisemos la historia de las intervencionesnorteamericanas en América Latina y notaremos que ésta essuficientemente amplia como para mostrar que la regla ha sidoesencialmente la contraria. Estados Unidos reconoció, apun-taló, financió y armó las distintas dictaduras militares queemergieron en las décadas de 1960 y 1970 -sin menoscabo delas que instaló durante la primera mitad del siglo- en las que24

las de Somoza. Pinochet y Stroessner son sólo algunas de lasmás conocidas por haber constituido regímenes severamenterepresivos. Aún más, la voluntad de imponer criterios deconducta a regímenes que han diferido de las orientacionesbásicas del complejo político-militar norteamericano, indepen-dientemente de la legitimidad democrática de estos, ha sidopreponderante en el accionar estadounidense para con lamayoría de los países del hemisferio. En efecto, la anulaciónde las elecciones de mayo de 1989 por el régimen de Noriega nocomportaba nada sustancialmente ajeno a la orientación"democrática " del militar panameño alabada por el secretariode Estado George Shultz frente al proceso electoral de 1984.Asimismo, la violencia que acompañó los procesos electoralesde 1984 y de 1989 tampoco fue significativamente diferentecomo para que Estados Unidos quiera ejercer con algunacredibilidad relativa su autoconferido papel de guardián de lademocracia en la región.

Al no encontrar la coyuntura propicia para que los propó-sitos declarados por la administración Bush tuvieran sentidocon la intervención a Panamá, Washington se dio a la tarea de.crear el escenario adecuado para ello. El discurso oficial contrael gobierno panameño ya había calado lo suficiente como paraque amplios sectores en Estados Unidos, dado un suceso quesupuestamente lo amerite, aprobaran medidas de fuerzacontra Panamá. Sin embargo, era todavía más Indispensableque el curso de los acontecimientos en el istmono se alteraratanto como para impedir que Estados Unidos pueda imponerlesus objetivos. Ello podía ocurrir si los panameños de diferentesfacciones políticas, vía negociación o por la fuerza, derrocabana Noriega independientemente de lo que Estados Unidos lereservaba para el país. Asimismo, cuando el aparato béliconorteamericano estuviera listo para iniciar el operativo enPanamá, sería necesario crear otra circunstancia para. que elpueblo norteamericano no tuviera alguna duda de que ladecisión de Bush era la apropiada.

Notas

1.Oscar Edmundo Palma, "¿Intervendrá el Pentágono en Panamá?", Uno másUno (México, D.F.), viemes'5 de mayo de 1989, p.2.

2.Ese primer período debía verse sólo como un momento transitorio en el que

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estaban por definirse las características de la política exterior de EstadosUnidos. Ver Lilia Bermúdez Torres, "Bush ante Centroamérica: Debateinterno, consensos previos y primeras pruebas". »meo. Una primeraversión de este artícuio apareció publicada en el mes de julio de 1989 en ellibro Confl icto y unidad latinoamericana, editado por el Secretariado Inter-nacional Cristiano de Solidaridad con América Latina "Oscar ArnulfoRomero " , México, D.F., México.

3. "Realismo, no emotividad ante Centroamérica, pidió Solana", La Jornada(México,D.F.), miércoles 29 de noviembre de 1989, pp. 1, 6 y 8.

4. A juzgar por las evidencias descritas por varios autores, aunque especial-mente las de John Dinges, Nuestro hombre en Panamá, (México: LasserPress Mexicana, 1990), versión traducida al español de Luis EnriqueGuarin de la versión original en inglés Our Man in Panana (Nueva York:Random House, 1990), y las de Federick Kempe, Noriega toda la verdad,(Bogotá y Barcelona: Grijalbo, 1990), versión en español taducida por JoséManuel Pomares del original Dlvorring the Dictator, (Nueva York: G.P.Putnam's Sons, 1990); aunadas a consideraciones propias, asumimos quees evidente la vinculación Noriega-CIA durante no menos de dos décadas.Ninguno de los dos autores, sin embargo, se refiere a la posibilidad de quela supuesta relación de Noriega con el narcotráfico haya estado determina-da por la primera.

5. Kempe, op.cit, p.60.6. Kevin Bucldey, Paulina: The Whole Stand, (Nueva York: Simón & Shuster,

1991), pp. 162-163.7. Kempe, op.cit, p.61.8. Los grupos de oposición a Noriega, en general los mismos que se opusieron

al gobierno del régimen reformista del Gral. Omar Torrijos (1968-1981), sonlos grupos y clanes familiares propietarios de la mayoría de las grandesempresas del país. Esta "oligarquía" -como se les conoce en Panamá- optópor no estructrar una política cuyos posibles resultados hubiera sido laactivación de las masas. Esta conducta es digna de ser resaltada porquenos remite a las características del grupo que tomó las riendas mediante laintervención de tropas extranjeras. Cabe notar también que esta actitudtambién confirma algunas teorías sociológicas latinoamericanas sobre elcomportamiento de las "burguesías compradoras" o "lumpenburguesías " .

9. Giancarlo Soler T., "Se profundiza la crisis, arranca la maquinariaelectoral " , Coyuntura Centroamericana (México, D.F.), diciembre 1988-enero 1989, pp. 19-21.

10.Jorge Heine, "¿De la negligencia beningna a la doctrina Bush? EstadosUnidos y América latina en 1989 " , Heraldo Muñoz, Anuario de PolíticasExteriores Latinoamericanas 1989-1990: el desafio de los Noventa (Cara-cacas: Nueva Sociedad y Prospel, 1990), pp. 335-344.

11. Gral. Fred Woemer. "The Strategic Imperatives for the United States inLatin America", Military Review vol.LXIX N°2, febrero de 1989, pp.10.

12.John M. Cates, "Problemas del desarrollo de la doctrina", Military Review(ed. hispanoamericana) vol. LXVIII, N°8, agosto 1988, p.77.

13. Citado en Tom Wicker, "Panama and the Press" , The New York Times,jueves 19 de abril de 1990, p.A25.

14.Alexander Cockbum, "Noriega fue nuestro compinche " , Tareas (Panamá,Panamá), enero-abril de 1990, p.97.

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15.Elaiñe Sciolino, "Beating in Panama Protested by U.S.", The New YorkTimes, viernes 13 de enero de 1989, p.A8.

16. Dinges, op.cit., p.78.17.Ibid., pp. 35-38.18.Ver revelaciones del diario madrileño El Independiente, "Nexos de Bush y

la CIA con el Cartel de Medellín", La Jornada (México, D.F.), lunes 22 deenero de 1990, pp. 48 y 38.

19.Ver la Enmienda (a, l) al Tratado de Neutralidad. Department of State, TheDefense and Neutrality of the Panama Canal Under the New TreatiesSpecial Report N°37, (Washington, D.C.: Bureau of Public Affairs, Depart-ment of State), p.3.

20. Dicho sistema informativo tiene una de sus principales instalaciones enPanamá, en la ribera oeste del Canal. Los edificios y aparatos electrónicosde gran alcance que tienen en el país monitorean toda la informaciónradial, televisiva y escrita proveniente de todos los países del istmocentroamericano y del Caribe. Está localizado tras unas colinas que sirvencomo sitio para arrojar parte de los desechos provenientes de la capitalpanameña, a fin de alejar a curiosos.

21. "Opposltion Leader in Panama Rejeets a Peace Offer from Noriega", TheNew York Times, domingo 17 de diciembre de 1989, p.A5.

22. Señalamiento de Theodore Drapper, 'Warl (Part III), The Washington Post,viernes 9 de junio de 1990.

23. 'Panama Assembly Names Noriega Government Chief , Los AngelesTimes, sábado 16 de diciembre de 1989, p. A4.

24.Andrew Rosenthal, "Presldent Calls Panama Slaying a great Outrage " , TheNew York Times , martes 19 de diciembre de 1989, pp. Al, Al2; ver tambiénBuckley, op. cit., p.231.

'Profesor de la Universidad de las Américas de México, investigador asocia-do del CELA.

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La invasión de Panamá:¿RENACIMIENTO DELINTERVENCIONISMONORTEAMERICANO?

La crisis desde unaperspectiva histórica*

Henry Raymont**

Como esta charla fue programada en la sección denomina-da "La dimensión militar en Centroamérica", conviene mencio-nar desde un principio que los asuntos militaresy de seguridadno son de mi agrado. Esto se debe, en parte, a mi tendencianatural a tener una visión bastante benigna, no-hobbesiana dela naturaleza humana y, en parte, porque estoy convencido deque la preocupación obsesiva de Estados Unidos por la segu-ridad desde el fin de la Segunda Guerra Mundial no sólo hadesorganizado el panorama centroamericano, sino que hadañado gravemente las relaciones de Washington con todo elhemisferio.'Tomado de La política exterior norteamericana hacía Cent roamérica reir leí o-

nes y perspectivas, Mónica Vera Campos y José Luís Harma H. FLACSO,México, 1991.Tmducción de Gabriela Durazno.pp.249-267.

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Como estudiante de los asuntos interamericanos, y comoperiodista encargado de cubrir las relaciones entre EstadosUnidos y América Latina durante más de cuatro décadas,siempre he creído que el intervencionismo norteamericano enAmérica Latina, ya sea abierto o encubierto, rara vez ha tenidoresultados positivos, ya sea en términos del interés nacional deEstados Unidos, o del interés de la paz y la seguridad delhemisferio como un todo. Esto se debe a que el intervencionis-mo de la posguerra invariablemente se ha basado en loscálculos más limitados del interés nacional y la seguridadmilitar de Estados Unidos. Panamá no es una excepción.

Desde antes del inicio del presente siglo, la moralidad y elsentido común de la política de Estados Unidos hacia Panamáy América Central han sido debatidos por intervalos en elCongreso y entre los estudiosos en términos que han cambiadomuy poco. Lo esencial de lo dicho en los debates del Congresoy las columnas editoriales en años recientes también podríanhaberse escuchado en los años treinta de este siglo o en 1840.Por lo tanto, el presidente Bush no puede ser acusado deinnovación en la conducción de la política de Estados Unidoshacia Panamá.

Entonces, el resultado parecería ser que quienes piensanque la política estadounidense establecida desde hace muchotiempo cambiará o puede cambiar, son quienes deben probarsus argumentos. La administración Bush ha usado ciertonúmero de tópicos populares para justificar la invasión: laseguridad del Canal de Panamá, que tiene una importanciaestratégica; el temor por las vidas de los ciudadanos norteame-ricanos, y la destrucción de un régimen corrupto e infestado dedrogas. En consecuencia, yo no puedo discutir con quienesdicen que "si hubiéramos seguido las políticas no intervencio-nistas que ustedes y otros idealistas sentimentales defendían,hubiéramos perdido el hemisferio desde hace mucho tiempo"-cualquiera que sea el significado de "perdido".

Yo no puedo discutir con ellos: pero puedo hacer dosobservaciones pertinentes sobre su posición que condicionanla totalidad de mi enfoque del tema de la intervención. Enprimer lugar, puedo decir que no es accidental que nada en lostiempos modernos haya contribuido tanto a mejorar las rela-ciones entre Estados Unidos y América Latina, como la deci-30

Sión de Franklin D. Roosevelt de aprobar la cláusula de no-intervención en la Conferencia de Montevideo de 1933. Ensegundo lugar, y a la inversa, puedo decir todavía con mayorseguridad -dado un cuerpo considerable de evidencia empíri-ca - que nada ha contribuido más a despertar resentimientosy sospechas sobre las intenciones de Estados Unidos en elhemisferio durante la posguerra, que el retomo de Washingtona las políticas intervencionistas. Desde cualquier punto devista moral y práctico, esta reincidencia en la era intervencio-nista del destino manifiesto y el gran garrote, no puede ser vistamás que como el trágico' despilfarro del legado de Roosevelt yla bancarrota de la política de Estados Unidos en la región.

En América Latina un número incontable de observadoresque escriben sobre las relaciones interamericanas ha tenidoque hacer la observación de que el daño ocasionado por elintervencionismo renovado de Washington y la correspondien-te negligencia de los problemas sociales y económicos de laregión casi ha rebasado la posibilidad de ser reparado. Emi-nentes críticos han escrito muchos millones de palabras sobre

este tema. Entre los mexicanos se cuentan Leopoldo Zea, PabloGonzález Casanova, Adolfo Aguilar Zínser, y muchos otros.Daniel Samper, un distinguido periodista colombiano queactualmente trabaja en Madrid, escribió un clarividente co-mentario latinoamericano cuya conclusión es:

Las perspectivas anacrónicas de la invasión aPanamá, los pretextos usados para desencadenarla yla manera brutal en que se llevó a cabo proyectan unasombra helada sobre el futuro de las relaciones entreEstados Unidos y América Latina en la década porvenir...

Sin embargo, el efecto de estas advertencias en EstadosUnidos ha sido hasta ahora mínimo. En cambio, las explica-ciones de Washington y lo que los medios de comunicacióndestacan está centrado en el argumento de que después decada operación o invasión encubierta, por lamentable que hayasido, se restableció el "orden" y, en algunos casos, se prometióque se convocaría a elecciones. Además, se hace notar que hahabido muy pocos éxitos comunistas en el nuevo mundo,hecho que Washington considera como indicador de la fi rmeza

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de las políticas exteriores. En años recientes hay pocosejemplos que se presten tanto como la cobertura de la invasiónde Panamá para hacer un análisis crítico de cómo los mediosde comunicación de Estados Unidos tratan una crisis latinoa-mericana.

Lo clásico fue que una vez iniciados los disparos, el públicoestuvo expuesto a un torrente de información, mucha de lacual era irrelevante o incorrecta, así como` de los puntos devista de todo tipo de expertos, verdaderos o espurios. Una vezque terminaron los disparos, Panamá desapareció rápidamen-te tanto de los encabezados, como de las columnas de noticiasy de los noticieros nocturnos de las emisoras televisivas. A lalarga, esto forzosamente tendrá consecuencias perjudicialessobre la capacidad del público para estar bien informado sobrelos asuntos mundiales y específicamente sobre América Cen-tral, que ha sido por mucho tiempo tema de un debatedoméstico amargamente divisorio.

En el presente estamos siendo testigos no sólo de lo que loshistoriadores, sino también los comentaristas y articulistaspolíticos que se fijan en los inmensos cambios en Europa,especulan sobre la forma que tomarán los acontecimientosfuturos, sugiriendo el fin de la guerra fría, el colapso del imperiosoviético, el triunfo del capitalismo, y aun el fin de la historia.El tiempo que queda para América Latina se dedica a lasmanifestaciones de preocupación por la deuda, las virtudes dela privatización y las posibilidades de una zona de librecomercio en el hemisferio occidental para equilibrar la Europade 1992. Entonces, ¿quién se acuerda de Panamá?

De esta manera se olvidó la invasión dominicana, eclipsadapor la guerra de Vietnam; así se olvidó Granada, rápidamenteeclipsada por alguna otra crisis; así sucedió con la colocaciónde minas en los puertos de Nicaragua, y con muchas otrascosas que las administraciones en Washington, a quieneséstas incumben, mandan al limbo con gran felicidad. Todavíapuede uno argumentar que las causas y los resultados de cadauna de estas intervenciones merecen ser bien comprendidos,por razones tanto intelectuales como políticas.

Desde el punto de vista estrictamente estadounidense, estoincluye cuestiones constitucionales que se relacionan con elabuso de la autoridad presidencial. Theodore Draper concluyó32

en un admirable análisis de los escándalos de Irán-contras,que "si algo se va a ganar con esta costosa experiencia, ellodebería ser darse cuenta tardíamente de que la Constitución seencuentra, en un sentido, en peligro " . Algo que también correpeligro de rebasar la posibilidad de ser reparado es, desdeluego, la relación de Estados Unidos con las otras repúblicasamericanas.

El problema y su escenario

(La Doctrina Monroe) provoca sospecha y alarma.Se utiliza para implicar un intento de reclamar unaespecie de protectorado sobre las otras repúblicasamericanas...nada podría ofender más el sentimientohispanoamericano. Los más inteligentes ministros deRelaciones Exteriores norteamericanos, como ei señorHay y el señor Root, son quienes se han referido menosfrecuentemente a la Doctrina.

James Bryce, SouthAmerica, 1911.

Estudiar la política de Estados Unidos hacia AméricaLatina durante la posguerra es en gran parte examinar por qué,en las palabras de Henry Steele Commager, "la nación queluchó para lograr la primera revolución se ha convertido en elprincipal opositor de la revolución en todo el mundo". Cierta-mente, en la historia de las relaciones entre Estados Unidos ylas naciones de América Central, es notable el hecho de que hahabido muy pocos cambios en la relación misma. Al mismotiempo las razones aducidas para justificar la política deEstados Unidos han pasado de declaraciones inocentes yunilaterales sobre el interés en la Doctrina Monroe, en 1823,a los argumentos ideológicos del presente -aquéllos relaciona-dos con la defensa de la democracia, la oposición al marxismoy, más recientemente, la necesidad de erradicar el tráfico ilegalde drogas.

Para estar seguro, el renacimiento del intervencionismoen la era de la posguerra no se llevó a cabo en el vacío, sinoen contra de un fondo conceptual; la persistente presencia dela Doctrina Monroe, que ronda las relaciones interamerica-nas como el fantasma de Banquo, es inseparable de esehistorial. Dado que poca gente realmente conoce lo suficiente

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acerca de la historia de la doctrina, lo que está sucediendopuede ser descrito más precisamente como un estado mental,una "mentalidad Monroe", basada en una noción borrosa delsignificado de la doctrina. Han olvidado, si es que alguna vezlo supieron, que Estados Unidos se comprometió a "continen-

talizar" o "multilateralizar"la Doctrina Monroe cuando el presi-dente Flanklin D. Roosevelt firmó en 1933 la ConvenciónInteramericana de Montevideo, proceso que culminó en 1948con la formulación de la Carta de la Organización de losEstados Americanos -y hasta qué punto la renuncia de Roose-velt al unilateralismo de la Doctrina Monroe llevó a un mejora-miento dramático de las relaciones entre Estados Unidos yAmérica Latina.

La política de Estados Unidos hacia América Latina en elsiglo XIX fue una mezcla de errores garrafales, aunque algunasveces bien intencionados, y breves bocanadas de Impetuosoimperialismo. Theodore Roosevelt, quien creía en el DestinoManifiesto y en la "misión civilizadora" de su nación, fue elautor del corolario que lleva su nombre, la doctrina quetransformó a la Doctrina Monroe de escudo contra la prohibi-ción europea en América Latina, en una justificación de laintervención norteamericana directa como "un poder de lapolicía internacional " en los casos de "mala conducta o impo-tencia ".'

El Caribe yAmérica Central fueron marcados como esferasexclusivas de la influencia de Estados Unidos donde la políticase basaba en la creencia de que las inversiones de EstadosUnidos eran la receta para la estabilidad política de la región.Esta era la justificación de la diplomacia del dólar de losgobiernos republicanos de Taft, Harding y Coolidge.

La protección de los dólares combinada con una urgenciaidealista de enseñar a las naciones menos favorecidas a elegir"gobiernos buenos", llevaría al presidente Wilson a mandartropas a México, Santo Domingo, Cuba, Haití, Nicaragua yPanamá. En 1926, el temor de Coolidge al "bolchevismo"condujo a la intervención de Estados Unidos en Nicaragua. Noobstante, dos años más tarde, Franklin Delano Rooseveltpromovió una política totalmente nueva basada en el recono-cimiento de la igualdad de derechos de los estados soberanos,el respeto mutuo y, lo más importante, el principio de no-intervención en los asuntos internos o externos de otro Estado.34

Todo esto encontró su primera expresión conceptual razo-nada en una recomendación política hecha al partido Demó-crata en un artículo que marcó un hito histórico, "Nuestrapolítica exterior: una visión democrática", en el número de juliode 1928 de la publicacióntrimestral Foreign Affairs. De hecho,el artículo prácticamente constituyó el ante proyecto de lo queseria la política latinoamericana de Roosevelt después de supropia elección. Así, puede decirse, sin ningún riesgo, quecuatro años antes de llegar a la Casa Blanca, Roosevelt yahabía reconocido los problemas críticos de las relacionesinteramericanas y había visualizado una solución: EstadosUnidos debía renunciar al tutelaje y optar por la accióncolectiva. En lugar de los antiguos antagonismos que nobeneficiaban a nadie, propuso el desarrollo de la cooperaciónpolítica y económica que uniría al hemisferio occidental.

Antonio Gómez Robledo, uno de los principales historiado-res de la diplomacia de México, conocido por su ásperocriticismo a la política exterior de Estados Unidos, comentabacon gran perspicacia el artículo de Foreign Affairs en un libropublicado en 1958:

Palabras nobles de ese espíritu generoso que fueronescritas antes de que aspiran formalmente al cargomás elevado y cuando el mundo aún no se hundía enla crisis económica y política que obligaría a EstadosUnidos a buscar un entendimiento más cordial conAmérica Latina a otros niveles. Palabras que simple-mente revelaban la feliz evolución interna de la menta-lidad del presidente.

Pocos historiadores norteamericanos han mostrado unacomprensión del enfoque de Roosevelt comparable a la "felizevolución interna " . Ciertamente, para apreciar completamen-te el impacto de Roosevelt al sur de la frontera, es necesariorecordar que hasta que asumió el cargo, en 1933, el abismoentre Estados Unidos y América Latina era quizás más profun-do que nunca, desde la guerra con México casi un siglo antes.La hostilidad hacia cualquier cosa que sugiriera la interven-ción o la hegemonía estadounidense era implacable. ComoCordell Hull lo expresó, "Nuestra herencia de mala voluntadera horrible". 2

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Aun antes de terminar sus primeros años en el cargo, el"nuevo trato" y la política del buen vecino del presidenteRoosevelt habían transformado las actitudes latinoamerica-nas adversas hacia Estados Unidos y obtuvieron el apoyo delCongreso y del pueblo. Así comenzó el nuevo capítulo de lasrelaciones interamericanas; y notablemente ello sucedió auncuando las energías principales del nuevo ocupante de la CasaBlanca estaban dirigidas a la formidable tarea de sacar a suconvulsionado país de la gran depresión.

Pan diciembre, ya habían mandado al secretario de EstadoCordell Hull a Montevideo a firmar una convención interame-ricana que proclamó que "ningún Estado tiene derecho deintervenir en los asuntos internos de otro". La convención fuerápidamente ratificada por el Senado, prácticamente abrogan-do así el corolario de Theodore Roosevelt de la Doctrina Monroeque en el pasado había servido de justificación para queEstados Unidos actuara como el policía del hemisferio.

Para volver al tema de Panamá, seguramente no fueaccidental que el primer visitante oficial después de queRoosevelt tomó posesión, fue el presidente Harmodio Arias dePanamá. Arias pasó una semana en la Casa Blanca en octubrede 1933. Como estudiante de la Escuela de Economía deLondres publicó un libro argumentando que Estados Unidoshabía promulgado la Doctrina Monroe no con propósitos deautodefensa, sino como primer paso de una política imperia -

lista. A partir de esta premisa, así como diversos argumentoslegales, concluyó que era necesario controlar la expansión deWashington en el istmo. Para 1933, el número de desemplea-dos en Panamá ascendía a 50 mil personas, o sea alrededor deuna cuarta parte de la fuerza de trabajo y la única esperanzade Arias era obtener mayores ingresos y empleos en la Zona delCanal. Haciendo notar que los "malos entendidos entre las dosnaciones "se habían intensificado por la prolongada depresióneconómica", Roosevelt estuvo de acuerdo en eliminar dos de lasestipulaciones que los panameños consideraban más detesta-bles en el tratado de 1903: el derecho explícito de EstadosUnidos a intervenir en Colón y la ciudad de Panamá, y elderecho implicito de los comerciantes de la zona a competir conlos panameños en las ventas a los turistas dentro de Panamá.(LaFeber, p.84). En julio de 1934, Roosevelt visitó la repúblicaístmica como parte de su primer viaje fuera de su país.36

La actitud hacia Panamá era paralela a su enfoque del buenvecino hacia toda América Latina. El arma contundente de laintervención militar, usada por Theodore Roosevelt, Wilson,Harding y Coolidge, fue sustituida por la amistad política y laayuda económica. Antes del final del primer año de Roosevelten la presidencia, y en una rápida sucesión, ya había sacadoa los últimos infantes de marina de Nicaragua, había firmadoun acuerdo ejecutivo para retirar a los infantes de marina deHaití, había empezado las negociaciones para dar fin al protec-torado de Estados Unidos sobre Panamá y para renunciar a losderechos de Washington a intervenir en los asuntos internosde Cuba.

Ya para noviembre de 1933, el presidente Rooseveltvirtual-mente había traducido a un cuerpo de jurisprudencia Intera-mericana su recomendación de política de 1928 en el sentidode que las Intervenciones futuras serian empresas colectivas,llevadas a cabo conjuntamente por los miembros de la comu-nidad de naciones del hemisferio. Varios supuestos subyacíanen el cambio de' una intervención individual a una intervencióncolectiva. Se suponía que la intervención colectiva era adecua-da para proteger los intereses vitales de Estados Unidos,porque se creía que la mayor parte de las naciones delhemisferio compartía estos intereses.

Los intentos del presidente Roosevelt para panamericani-zar la Doctrina Monroe y proporcionar una estructura organi-zativa que, en caso de peligro, pudiera reunirse rápidamente eidear políticas conjuntas, no fueron una realidad sino hasta1947. Entonces el Tratado Interpmericano de AsistenciaRecíproca establecía que un ataque contra la integridad delterritorio, o contra la soberanía o independencia política decualquier Estado americano sería considerado como un ataqueen contra de todos. El voto de dos terceras partes del órganode consulta, en el cual votarían todas las partes americanas,salvo las involucradas en la disputa, obligaría a los Estadosamericanos a invocar sanciones punitivas que podían incluirdesde la ruptura de las relaciones diplomáticas, hasta el uso dela fuerza armada.

Ya perfeccionado el mecanismo de acción colectiva, Esta-dos Unidos estaba listo en la Novena Conferencia Interameri-cana de Bogotá en 1948, para firmar una promesa de no-

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intervención que cerraría la mayor parte de los huecos quehabían dejado los acuerdos interamericanos previos que Esta-dos Unidos había aceptado y después interpretado de acuerdocon la política de no intervención que había estado siguiendo.La estipulación incluida en el tratado sobre el consentimientode las dos terceras partes quitaría a la acción colectiva sucarácter de intervencionista. Esto ignoraba el hecho de que laintervención colectiva sin la previa aprobación del tratado porparte de las naciones sujetas a la intervención, siempre ha sidouna posibilidad.

Además, hasta la fecha, el derecho de intervención colec-tiva concedido por los Estados en los acuerdos internacionalessiempre ha excluido el derecho de inferir en los asuntos"internos" de los países miembros, la intervención colectivaestá así sujeta a las mismas limitaciones que la intervenciónindividual bajo la ley general internacional. Tampoco fuerontotalmente válidos los otros supuestos sobre los que se basabala intervención colectiva en el hemisferio occidental. Lacomunidad de intereses de las naciones del nuevo mundo noera tan integral como Estados Unidos esperaba que fuera. Laadopción de la regla de la no intervención absoluta también sefacilitó porque la comunidad panamericana se había compro-metido individualmente primero, y colectivamente después, asuprimir el fascismo y el comunismo internacional.

Durante la guerra y los años inmediatos a la posguerra, losmiembros de la comunidad americana habían estado endesacuerdo acerca de los usos que se daría al mecanismo deintervención colectiva. El ascenso del totalitarismo fascista ycomunista, que Estados Unidos consideraba como de interéspara el hemisferio y como merecedor de la acción colectiva, fueconsiderado por otros Estados como asunto doméstico contrael que la acción colectiva constituiría una intervención ilegal.

Para enfrentar este problema, Estados Unidos patrocinóuna serie de acuerdos interamericanos para calificar a laamenaza de subversión que representaban las ideologíasextranjeras totalitarias de un peligro colectivo contra el quedebían tomarse medidas colectivas. Muchos Estados latinoa-mericanos regidos por gobiernos totalitarios se opusieron aestos acuerdos, pues temían que, correcta o incorrectamente,se les clasificara como fascistas o comunistas.38

Si su tipo particular de totalitarismo se volviera objetablea los ojos de Estados Unidos, el coloso del norte podía fácilmen-te concentrar las fuerzas de la acción colectiva para echarlosfuera. Sin embargo, debe precisarse que la intervencióncolectiva, al igual que la intervención unilateral, puede ser legalo ilegal dependiendo de los propósitos para los que se lleve acabo y las circunstancias de cada caso específico. El aura delegalidad que rodeaba el concepto de intervención colectivasurgió, en parte, del supuesto de que la intervención colectivasiempre estaría basada sobre un tratado que de antemanoobligara a los Estados a participar en y a someterse al meca-nismo de intervención colectiva.

La visión latinoamericana de Estados Unidos era y siguesiendo ambivalente: se le ve tanto como protector ante lasamenazas externas, como una amenaza por derecho propio.Es así que siempre ha habido una renuncia de parte de AméricaLatina a cualquier maniobra que asemeje la Organización deEstados Americanos ala OTAN: los diplomáticos latinoameri-canos creían que tal "militarización" pondría a disposición deEstados Unidos un poderoso instrumento legal para la inter-vención. Como lo expresó Alberto Lleras Camargo:

Nuestra organización podría quizás convertirse en unaalianza militar de naciones unidas por motivos estra-tégicos comunes, pero entonces perdería el alto valorjurídico y moral que llene actualmente.

Con el mecanismo de acción colectiva más o menos perfec-cionado, Estados Unidos estaba listo en la Novena ConferenciaInternacional de Estados Americanos en Bogotá en 1948, parafirmar un compromiso de no-intervención que cerraría lamayor parte de los huecos que habían dejado los acuerdosinteramericanos anteriores que Estados Unidos había acepta-do y después interpretado de acuerdo con la política de no-intervención que había estado siguiendo. Durante la conferen -

cia se elaboró el Tratado Americano de Solución Pacífica,conocida como "Pacto de Bogotá", que es actualmente uno delos dos pilares de la paz yla seguridad en el hemisferio.

Dicho. tratado proporciona procedimientos bilaterales paraprevenir los conflictos armados. Si éstos fracasan, el "Tratado

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de Río" está listo para entrar en operación, primero a través deconsultas y después, si es necesario, a través de la accióncolectiva. El Pacto de Bogotá proporciona procedimientos dearreglo obligatorio o arbitral, a través de una comisión deconciliación o de la Corte Internacional de Justicia.

La Conferencia de Bogotá también fue notable políticamen-te porque, por primera vez desde la puesta en marcha de lapolítica del buen vecino, reveló abiertamente, aún en formamás marcada que en Río, una creciente divergencia entreEstados Unidos y América Latina. El consentimiento y lacooperación que caracterizaron a América Latina durante lostiempos de guerra estaba llegando a su fin; las nacioneslatinoamericanas había visto que la generosidad de EstadosUnidos se dirigía a Europa, sentían que tenían derecho a suparte por haber sido buenos aliados en la Segunda GuerraMundial y estaban determinados a hacer que Estados Unidoscumpliera su promesa de discutir las cuestiones económicasen Bogotá. Las divergencias de interés aumentaron y llegaroncasi al punto del antagonismo. Como lo expresó Sumer Welles:

...el sentimiento en contra de este país en la Conferen-cia de Bogotá fue más amargo que en cualquier reu-nión interamericana desde la Conferencia de La Haba-na en 1928. Estados Unidos había fracasado en'mostrar algún entendimiento de los problemas másvitales de nuestros vecinos.

El descontento latinoamericano no podía haber sorprendi-do a Marshall. Se le había prevenido claramente, como lorevela un memorando interno del Departamento de Estadofechado el 19 de febrero de 1948, que fue elaborado por elPersonal de Planeación de Políticas.

Para los países latinoamericanos el desarrollo econó-mico es el principal objetivo de la política nacional.Estados Unidos ha mencionado repetidamente sudeseo de proporcionar asistencia a sus programas dedesarrollo, pero, a sus ojos, el desempeño de EstadosUnidos ha sido decepcionante... Su insatisfacción haaumentado porque Estados Unidos está ocupado con(la reconstrucción europea) y con otros programas de

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ayuda exterior que, de acuerdo con el sentir de lospaíses latinoamericanos, excluyen la consideración desus necesidades y retrasan todavía más sus planes.Lo que se necesita no es tanto una nueva política, sinouna más efectiva e integrada realización de la poiíticaexistente. La cantidad de ayuda que puede ser utiliza-da efectivamente para propósitos de desarrollo enAmérica Latina es bastante pequeña en contraste conla planeada para la recuperación europea.

El memorando que muy probablemente fue preparado porLouis Halle, asesor político especial de la división de asuntosinteramericanos, continuó haciendo cuatro recomendacionesespecificas:

1) la liberación de las políticas del banco de Exportacionese Importaciones;

2) el establecimiento de un mecanismo para estudiar losproblemas del desarrollo;

3) la expansión de los subsidios para salud, sanidad,educación, y

4) el otorgamiento de una asistencia técnica más amplia,

No obstante estas recomendaciones y las promesas delpropio Marshall en Río en el sentido de que las preocupacioneseconómicas de América Latina serían tratadas en Bogotá, elenfoque de Estados Unidos estuvo preeminentemente orienta-do una vez más hacia la seguridad; su objetivo primario eratratar de obtener el mayor apoyo estructural posible para elTratado Internacional de Asistencia Recíproca al menor costoeconómico.

Las estipulaciones de Bogotá claramente prohibían laintervención no armada y armada, bajo cualquier circunstan -

cia. Aun la intervención colectiva estaba limitada a "lasmedidas adoptadas para mantener la paz y la seguridad deacuerdo con los tratados existentes" . El artículo 15 del ActaFinal de Bogotá establecía:

Ningún Estado o grupo de Estados tiene el derecho deintervenir, directa o indirectamente, por cualquierrazón, en los asuntos internos o externos de cualquierotro Estado. El principio anterior prohibe no sólo lafuerza armada, sino también otras formas de interfe-

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renda o intento de amenaza contra la personalidad delEstado o contra sus elementos políticos, económicos yculturales.

El artículo 16 agregaba:

Ningún Estado puede hacer uso o fomentar el uso demedidas coercitivas de carácter económico o políticopara forzar la voluntad soberana de otro Estado yobtener de él cualquier tipo de ventajas.

Y el artículo 17 reiteraba el principio de que el territorio deun Estado es inviolable.

La ratificación de este instrumento por Estados Unidos en1951 constituyó una renuncia al derecho de intervención alque Estados Unidos, hasta ese momento, nunca había queridoabandonar.' Parecería que la razón de ser de esa abnegaciónera el hecho de que en el hemisferio occidental existía unaOrganización de Estados Americanos que funcionaba bien yque podía vérselas con las amenazas a la seguridad de EstadosUnidos y asegurar el ajuste pacifico de los conflictos interna-cionales. Esto había hecho que la necesidad del arma de laintervención fuera menos aguda:

En un estudio que analiza los discursos de las delegacionesclaves de México y Argentina en Bogotá, el profesor Federico Gildio una elocuente demostración de qué tan drásticamentehabían cambiado las percepciones latinoamericanas de lasintenciones de Estados Unidos en los tres años transcurridosdesde la muerte de Franklin D. Roosevelt:

Estados Unidos ha apoyado el panamericanismo pordos motivos: uno es de carácter económico (la expan-sión comercial de Estados Unidos) y el segundo decarácter militar (la protección del interés estratégico deEstados Unidos en caso de guerra). Así, para EstadosUnidos el elemento más importante del panamerica-nismo es una fuerte alianza militar formada en tomoa órganos militares.

En los años transcurridos desde 1948, la intervenciónmilitar parece haberse renovado en la medida en que el42

panamericanismo se ha desvanecido. A partir del 20 dediciembre de 1989, la atención pública estuvo concentradadurante dos semanas en la invasión de Estados Unidos aPanamá. La opinión pública y los editoriales de los mediosfavorecieron en forma abrumadora la acción del presidenteBush porque desde mucho tiempo antes habían mostrado aNoriega como un proscrito y traficante de drogas. Ahora,apenas se murmura sobre Panamá en los noticiarios televisi-vos nocturnos o hay alguna cobertura continua en la prensa oalgún comentario editorial. Algunos observadores políticoscomo Draper seguirán escribiendo críticamente acerca dePanamá en The New York Review of Books y otros periódicosintelectuales de reducida circulación. No obstante, parece quea los medios populares no llegó mucha crítica. Desafortuna-damente, este tipo de atención esporádica está condenada atener consecuencias perjudiciales sobre la capacidad delpúblico para estar bien informado acerca de los asuntosmundialesy específicamente sobre América Central y Panamá,que por mucho tiempo fueron temas de un debate políticodoméstico amargamente divisorio.

En cualquier momento durante las dos administracionesde Reagan, la invasión de Panamá por Estados Unidos hubieraparecido un retroceso a la era de la diplomacia de las cañone-ras. Pero corno sucedió en 1989, ese año extraordinario en quetodo el globo geopolítico parecía estar fuera de órbita, este usounilateral de la fuerza sin siquiera el disimulo de la legalidadque los expertos en realismo mágico de Ronald Reagan trama-ron para la invasión de Granada, golpeó con una hostil notaanacrónica. El bombardeo de los vecindarios civiles parabuscar al hombre fuerte, quien alguna vez fue consideradovaliosa posesión para la Agencia Central de Inteligencia, nocareció de precedente histórico, sino que en el año revolucio-nario de 1989 el torbellino de la invasión chocó de frente conla fresca brisa del cambio pacífico y los vientos de democraciaque soplaban desde Europa.

Debido a muchos errores reales y de interpretación, granparte de lo escrito acerca de la invasión de Panamá ha sidoexcesivamente tolerante con las políticas de Washington; y enunas cuantas instancias, excesivamente' crítico. En realidad,mucha de la retórica pública de la administración Bush

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después de la invasión enfatizó que la intervención en contradel régimen de Noriega había sido una aberración, un errormomentáneo del reciente entusiasmo del presidente paraconsultar con la Organización de las Naciones Unidas y laOrganización de Estados Americanos.

Yo temo que nos ronde por algún tiempo el asunto incon-cluso de la invasión panameña. Reaparece cada vez que unpresidente decide por sí mismo actuar unilateralmente. Ape-nas hemos comenzado a enfrentar el asunto, con el resultadode que alguna variante de la invasión de Panamá forzosamentese repetirá.

La operación significó algo más que planes buenos quesalieron mal o Incluso planes malos que salieron tremenda-mente mal. Ya en abril, cuatro meses después de la invasión,un observador veterano caracterizó la situación como "unabomba de tiempo esperando explotar". Me parece que essintomática de un desorden mucho más profundo en larelación de Estados Unidos hacia Panamá en particular y haciaAmérica Latina en general. Fue posible debido a la interpreta-ción de la Constitución, de las convenciones interamericanasy de la historia, que hicieron la CIA y funcionarios como el exsubsecretario de Estado, Elliot Abrams. creyendo que lesconcedían el permiso de llevar a cabo sus operaciones secretasen nombre del presidente, sin considerar las restriccionesjurídicas o históricas. Abrams, quien había renunciado des-pués de que el Congreso descubrió que había estado íntima-mente involucrado en los asuntos de Irán-contras, escribió dosdías después de la invasión:

la cuestión de la Intervención se presentó en amboscasos al servicio de la democracia y, en ambos casos,el presidente Bush actuó enérgicamente.

El almirante William J. Crow Jr., ex presidente del EstadoMayor Conjunto durante la administración de Reagan, carac-terizó el papel de Abrams como sigue:

Las propuestas del señor Abrams durante las diversasminicrisis relacionadas con Panamá fueron tanto inge-nuas en su formulación como imprudentes en elcompromiso descuidado de nuestros soldados...En los

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primeros días del acertijo de Panamá, fue el señorAbrams quien nos aseguró que la mera "amenaza" delas sanciones llevaría rápidamente a ios panameños álas calles pidiendo la destitución del general Noriega.Lo intentamos, pero no funcionó... Otra idea que elseñor Abrams impulsó vigorosamente y a la que yo meopuse con el mismo vigor fue establecer un gobiernopanameño en el exilio en una base miiitar de EstadosUnidos en Panamá. La propuesta hubiera requeridotraer miles de tropas norteamericanas para proteger labase de los ataques."

Si estuviera obligado a especular, me inclinaría a pensarque, a la larga, la zambullida de la administración Bush en laaventura militar de Panamá causará más problemas de los queha resuelto. Existe el precedente de la intervención encubiertaen Guatemala y la intervención abierta en la República Domi-nicana. En mi opinión, éstas no sólo no fueron de utilidad paralos intereses de Estados Unidos, sino que por la forma en quefueron ejecutadas, de hecho violaron esos intereses. Veamos lasecuencia de los acontecimientos.

Ello nos lleva de nuevo a Commager. El objetivo de lapolítica de Estados Unidos después de Roosevelt no era uncambio fundamental, sino esencialmente la preservación deun statu quo que, aun cuando fuera viable, no valía la penapreservar. Esta politica, que data de mucho tiempo, no sólo eraaplicable a Guatemala y la República Dominicana sino a todaAmérica Latina. Esto nos muestra con gran claridad y condetalle convincente la percepción del mundo y la mentalidad denuestros diseñadores de política, que impregnan nuestrapolítica exterior fuera de Europa. El resultado fue relativamen-te benigno en Panamá, cuando menos en el corto plazo; ha sidocatastrófico en Vietnam. Mientras esa percepción y esaperspectiva persistan, obligando a los diseñadores de laspolíticas a reaccionar ante una emergencia súbita conforme aellas, habrá otros panamás, y otras intervenciones contrapro-ducentes, similares a la de Panamá. Entonces, no es suficientecriticar nuestras jugadas intervencionistas en Panamá. Lalección que debemos sacar de estas experiencias es que lacausa del mal no está en estas acciones particulares sino en lamentalidad que las ha causado.

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Notas1. Dexter Perkins, The Monme Doctrine, 1955, p.267.2. Hull. Memoirs, 1948.3. D.A. Graber, Crisis Diplomacy, p.306.4. New York Times, 6 de octubre de 1989.

TAREAS

Tiraje del Número 82 1.500

Tiraje total de la revista "TAREAS"hasta el Número 82...................................... 118.500Tiraje total de libros y folletosde Ediciones de la revista "TAREAS" ............ 133.000

Tiraje total de "TAREAS" .......................... 251.500

" Investigador decano en el Centro Joan Shorenstein Barone de Prensa,Politica y Política Pública, Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidadde Harvard.

GENOCIDIO PLANIFICADO*

Mario Augusto Rodríguez V.**

De acuerdo con el texto de la invitación que el doctor MarcoA, Gandáseguí me hizo llegar para participar en este seminariosobre "La invasión. vista por autores panameños " ; mi exposi-ción debe referirse específicamente al aspecto relacionado conlos costos humanos que Panamá tuvo que pagar por el supues-tamente democrático heroísmo de ser nuevamente violada ymasacrada. Además, también precisa la aludida invitaciónque ella tiene su origen en el hecho de que soy uno de los yamuchos panameños que en alguna forma literaria ha tratadode interpretar la sangrienta generosidad de nuestros buenosvecinos del Norte.

Por razones de edad, y por limitaciones auditivas y visualesque de la vejez se derivan, trato de rehuir toda clase de

*Ponencia presentada en el seminario "La invasión vista por autores pana-meños", efectuado en la Universidad de Panamá del 30 de marzo al 10 de abrilde 1992. 53