Tamaño y Propiedad del Capital y su Impacto en

el Desarrollo Local

Patricio Aroca E-mail: paroca@ucn.cl

Nathaly Rivera E-mail: narivera@ucn.cl

Resumen El crecimiento económico de un territorio, medido por la variación su PIB, no revela

necesariamente el impacto en el bienestar de quienes habitan esa economía local.

Comparando dos regiones mineras de Chile: Antofagasta y Atacama, este trabajo muestra

como el tamaño y la propiedad del capital influyen de manera determinante en el impacto

que tiene un incremento significativo en el precio del cobre, sobre el bienestar de sus

habitantes.

Mientras Antofagasta se caracteriza por una producción realizada por grandes mineras de

propiedad externa a la región, Atacama se caracteriza por una producción minera donde

una proporción importante es realizada por pequeños y medianos empresarios de origen

local, quienes gastan una proporción importante de sus excedentes en la economía local,

generando un impacto significativo en ella.

Como conclusión principal, una política orientada a promover el desarrollo de la pequeña y

mediana empresa minera, como complemento de la gran minería, podría generar efectos

significativos sobre la economía local.

Universidad Católica del Norte Instituto de Economía Aplicada Regional Antofagasta

Introducción

Los nuevos modelos de desarrollo económico regional1 han puesto énfasis en diferentes

actores que permitan influenciar el proceso de transformación económica y social,

ignorados en teorías previas (Garófoli, 1995). Esta inclusión de nuevos actores pone

especial acento en esfuerzos locales como parte importante del desarrollo regional, al

tener ellos mismos la posibilidad de actuar como promotores de un desarrollo

sustentable, abordado anteriormente de un modo determinista y alusivo solamente a la

dotación interna de recursos. Lo que antes se pensaba era consecuencia solamente de las

ventajas comparativas y del costo de los factores en una región, es ahora visualizado como

un resultado originado por la interacción de una serie de variables que aluden a la

organización local de la región para alcanzar la sustentabilidad. Un resultado que por lo

demás, ya no se entiende sólo desde un concepto económico. El desarrollo es abordado

además desde un punto de vista social, en el cual el bienestar de la comunidad local es

maximizado. De este modo, el desarrollo adquiere la cualidad de endógeno, requiriendo al

mismo tiempo un gobierno regional con la capacidad de conducir este proceso (Boisier,

1993).

Autores recientes han argumentado que paralelo a la consideración del nivel de recursos

que posee una región, y de las potencialidades de sus mercados, está la idea de considerar

factores de desarrollo intangibles, y que involucren a la comunidad en el camino al

desarrollo. Así es cómo se integra la idea de capital social a las nuevas teorías de

desarrollo económico regional, que principalmente buscan potenciar los esfuerzos locales

en la obtención de un desarrollo permitiendo agregar competitividad y sustentabilidad a

una región. Stimson, Stough y Salazar (2005) desarrollan un nuevo marco conceptual de

análisis para el desarrollo económico regional, en el cual además de considerar las

variables de dotación interna de recursos y condiciones de mercado, generan una

interacción y potencialidad con variables denominadas de intervención, en las cuales se

encuentran principalmente el liderazgo (L), las instituciones (I) y la capacidad de

emprender2 (E). Estas variables, originadas a partir del nivel de capital social presente en

una comunidad, permiten aumentar o disminuir las eficiencias o efectividad con la cual

son utilizados los recursos internos y son aprovechados los mercados locales.

1 En este artículo se considera de forma indistinta desarrollo regional y desarrollo local.

2 Traducción al español para “Entrepreneurship”.

Utilizando la experiencia económica de las regiones de Antofagasta y Atacama, ubicadas al

norte de Chile y especializadas ambas en la extracción y explotación de la minería del

cobre, se evaluará el rol que juegan el liderazgo y las instituciones en el proceso de

disminución de las ineficiencias que caracterizan a la Pequeña y Mediana Minería del

cobre en estas zonas. Para ello, este trabajo se articula de la siguiente forma: En primer

lugar, se expone el nuevo marco conceptual de desarrollo regional que considera el rol de

las instituciones y el liderazgo en la consecución de un desarrollo sustentable, entendido

desde un punto de vista económico y social. A continuación, se exponen las similitudes y

diferencias de la explotación minera en las regiones de Antofagasta y Atacama. Luego se

presenta el funcionamiento de la Pequeña y Mediana Minería en ambas regiones, a partir

del proceso de producción que gobierna la extracción minera de las empresas de este

tamaño. Aquí se detectan ineficiencias derivadas de un mercado imperfecto, que afectan

sobre todo a la región de Atacama. Más adelante, y utilizando el marco conceptual

propuesto, se comparan la situaciones de las regiones de Antofagasta y Atacama con el

objeto de evaluar el poder político de su comunidad local y la asertividad de sus

instituciones, a través de la ERDP3, en la disminución de las ineficiencias que caracterizan

el proceso de producción de la Pequeña y Mediana Minería. Finalmente, se exponen las

consecuencias que puede tener en el bienestar de la comunidad, la permanencia de las

ineficiencias en el mercado de la principal actividad productiva de estas regiones.

Modelo sobre el Rol de Instituciones y Liderazgo en Desarrollo Regional

La introducción de conceptos como capital social, gobiernos locales y comunidad, ponen

en relieve el rol de los esfuerzos locales como parte importante, y promotora al mismo

tiempo, del desarrollo económico de una región. Le otorgan además un carácter social al

desarrollo, al buscar el máximo bienestar de su comunidad, y ya no sólo la eficiencia en

sus recursos productivos. El rol de estos nuevos actores consiste en estimular las

oportunidades de empleo mediante el uso de recursos humanos, naturales e

institucionales, insertos en un proceso endógeno que permite en definitiva alcanzar las

capacidades necesarias para un crecimiento y desarrollo regional (Blakely, 1994; Stimson,

et al, 2006).

El desarrollo de una región incluye una serie de factores variables en tiempo y entre

regiones, lo que genera resultados dependientes de las condiciones propias de cada zona.

3 Estrategia Regional de Desarrollo Productivo.

En este sentido, se han entendido dos principales tipos de factores afectando este

proceso: factores exógenos – tales como la propiedad del capital, la migración y movilidad

del trabajo, conocimiento e innovación, ciclos económicos y movilidad del capital, entre

otros- y endógenos –como el aprendizaje local y capital social-, los cuales relacionados

entre sí, permiten entender el fenómeno de desarrollo de una región. Especial atención

merece en este punto la propiedad del capital que caracteriza a las empresas operando en

la región. Este factor puede ser mucho más relevante que el resto de los componentes

exógenos operando en un proceso de desarrollo regional, producto de los beneficios que

puede obtener la comunidad cuando la propiedad de las empresas es local, y las utilidades

pueden recircular en la economía. Sin embargo, la teoría de desarrollo endógeno

reconoce que estos factores exógenos no logran estar supeditados completamente al

control de los esfuerzos locales, lo que provoca el énfasis en los factores endógenos para

crear y mantener un desarrollo, de forma sostenida en el tiempo, abocándose de este

modo a la posibilidad de que factores internos logren la sustentabilidad de una región.

Stimson, et al (2005) proponen como principales factores endógenos el rol de la

comunidad, las instituciones y variables económicas no tradicionales -tales como

capacidad de aprendizaje e innovación, liderazgo, instituciones y capacidad empresarial-

como insumos para alcanzar retornos crecientes en la economía de una región. Los

autores han denominado a estas variables, variables de intervención o agentes

catalizadores del proceso endógeno involucrado en el desarrollo, que se construyen en

torno al concepto crucial de capital social y que involucran principalmente a las

instituciones y el liderazgo local.

Incluir el rol del capital social en las teorías de desarrollo endógeno proporciona un

espacio para la inclusión de factores de carácter intangible que se asocian más bien con la

calidad de vida y el bienestar de la comunidad regional. El marco conceptual del nuevo

modelo de desarrollo endógeno propuesto por Stimson, et al (2005) visualiza al capital

social como generador de regiones más competitivas, al aumentar la confianza y reducir

los costos de transacción, permitiendo de este modo una respuesta más rápida a las

condiciones de mercado. Como resultado de un mayor capital social, y por ende de

confianza, los autores proponen la generación de liderazgo efectivo, el cual es central para

el éxito en el desarrollo económico de una región, al generar un cambio en las

instituciones, lo que finalmente permite adaptar los procesos y estructuras locales

incrementando la eficiencia productiva de una región. De este modo, el liderazgo y las

instituciones interactúan para facilitar el emprendimiento local, que junto a la dotación

interna de recursos, a las condiciones de mercado, y a la propiedad (local) del capital

permiten un desarrollo sustentable en el tiempo. Asímismo, este nuevo marco conceptual

propone que los factores de liderazgo e instituciones pueden ser utilizados para mejorar o

empeorar la efectividad y eficiencia con la cual los recursos son utilizados y capturados

por los mercados (Stimson, et al, 2006). Este planteamiento puede ser considerado a

partir de un circulo virtuoso de desarrollo sustentable presentado en la figura 1.

Figura 1: Circulo Virtuoso para el Desarrollo Regional Sustentable

Fuente: Stimson, et al (2005)

A partir de la figura 1 se aprecia cómo este círculo virtuoso comienza con un fuerte

liderazgo y proactividad en la comunidad local, lo que presente en los inicios de la

estrategia de desarrollo regional establecerá una visión de futuro, la cual mediante la

implementación de ciertos planes y procesos generará cambios en las instituciones

facilitando el emprendimiento local, y en definitiva agregando eficiencia a la estructura

productiva de una región. Esto mejorará el desempeño de la economía local

convirtiéndola en una economía más competitiva.

El rol del liderazgo y las instituciones en este esquema es evidente; el primero como

iniciador de un proceso de cambio y el segundo como facilitador de este proceso, todos

conducentes a mejorar la sustentabilidad regional y el bienestar de sus habitantes. Es bajo

este esquema donde se debe entender el liderazgo como una variable institucional en sí

misma, que tiene la capacidad de potenciar y guiar el cambio del cuerpo institucional que

sostiene a una economía. Por su parte, las instituciones deben ser entendidas como

“organizaciones” y “reglas” dentro de las cuales opera una sociedad (Stimson, et al, 2006)

y cuyo ámbito puede ser externo – estructura sobre gobernabilidad regional, leyes – o

interno – gobierno regional, estrategia de desarrollo-. La institucionalidad que podrá

generar cambios en la eficiencia con la cual funciona una región tiene específicamente un

ámbito interno, y es sobre la cual un liderazgo efectivo tendrá capacidad de influir.

Liderazgo e instituciones conjugados adecuadamente promoverán el emprendimiento, el

cual generará en una región características tales como: la confianza en el cambio,

iniciativas para aumentar el progreso de la región y la capacidad de identificar

oportunidades y perseguir ideas innovadoras, las que a pesar de contener elementos de

incerteza, agregarán dinamismo a la economía local. La forma de interacción de estas

variables de intervención, junto a la dotación de recursos, condiciones de mercado y

propiedad del capital – factores endógenos y exógenos- se presentan en la figura 2, en la

que se observa cómo la generación de un conjunto particular de condiciones favorece el

desarrollo de una región.

Figura 2: Marco Conceptual para el Desarrollo Económico Regional

Fuente: Stimson, et al (2005)

En este modelo el resultado del proceso de desarrollo económico de una región será el

grado en el cual la región en cuestión ha alcanzado ciertos niveles de competitividad,

demuestra emprendimiento y alcanza un desarrollo sustentable. Los estados del resultado

son vistos como variables dependientes, que están en función de una serie de variables

quasi-independientes - relativas a los recursos sociales y económicos de la región, así

como al modo en el cual funcionan y se organizan sus mercados y al tipo de propiedad

que caracteriza los capitales de sus empresas- y que son a su vez calibradas a travéz de la

interacción de un conjunto de variables de intervención, definidas como instituciones (I) y

liderazgo (L), que promueven el emprendimiento (E). Cabe mencionar que la interacción

de este conjunto de variables se da a través de efectos directos e indirectos, todos con el

objetivo final de contribuir al desarrollo regional.

Dada la característica local de este conjunto de variables, es evidente que algunas

regiones tendrán un mejor desempeño que otras en este proceso. Al respecto, se ha

argumentado que un fuerte liderazgo y la forma en que este liderazgo impacta a las

instituciones de una región, representan los principales factores endógenos que

distinguen entre el buen desempeño de una región, y el mal desempeño de otra (Stimson,

et al (2005). A partir de esta racionalidad, el siguiente análisis busca comparar el

desempeño entre las regiones de Antofagasta y Atacama, ambas especializadas en un

mismo sector económico y con similar dotación de recursos. Específicamente se analizará

el rol del liderazgo y las instituciones en cada región, y cómo estos factores interactúan

mendiante una estrategia de desarrollo, para incrementar la eficiencia de su estructura

productiva y el bienestar de sus habitantes.

El Mercado de la Minería y el Tamaño de sus Empresas

El sector minero ha sido generador importante de los ingresos del país. Con un aporte

durante 2008 que bordea el 8% del Producto Interno Bruto y un 50% en la totalidad de las

exportaciones nacionales, la minería ha tenido una de las principales ventajas

comparativas del país. Esta ventaja es atribuible principalmente a la minería del cobre,

cuya representación en el sector minero supera el 80% y cuyo nivel de producción ubica al

país en el primer lugar a nivel mundial4. El aprovechamiento de esta ventaja para los

objetivos de desarrollo local, está condicionado por la generación de un entorno que

4 Chile ocupa específicamente el 1° lugar en la producción de cobre de mina, 2° lugar en la producción de

cobre refinado y 3° lugar en el cobre de fundición. Fuente: Comisión Chilena del Cobre (2008).

favorezca el aumento de eficiencia en emprendimientos en la Pequeña y Mediana Minería

local.

La invariabilidad que caracteriza a la dotación de recursos naturales hace que la

organización geográfica de los mismos no sea equitativa. En el país, la minería del cobre se

concentra en la zona norte, específicamente en las regiones de Tarapacá, Antofagasta y

Atacama, cuya producción conjunta de cobre fino supera el 70% del total nacional. En

estas regiones el sector minero es considerado la principal actividad económica con

participaciones que van desde el 40% hasta el 60% del total de la actividad económica

regional, y cuya primacía se ha mantenido constante por décadas. Sin embargo, a pesar

del dominio del sector en términos de PIB regional, las características del desarrollo local

de la actividad minera y los resultados derivados de la explotación de este sector primario-

exportador, son diferentes para cada región, sobre todo al diferenciar por tamaño de

producción de las empresas mineras.

El criterio utilizado en el sector minero para clasificar a las empresas en distintos tamaños

de producción, difiere del utilizado por el resto de los sectores. A diferencia del resto de la

economía que utiliza volumen de facturación o número de empleados, la minería opera

con la regla del volumen de explotación. De acuerdo con la Sociedad Nacional de Minería,

la definición de Gran, Mediana y Pequeña Minería se hace a partir del número de

toneladas métricas (tm) explotadas por año (Ver figura 3).

Figura 3: Tamaño de empresas en el sector minero.

Tamaño de Producción Definición Participación en la

Producción Nacional

Gran Minería + 3.000.000 tm/año. 93%

Mediana Minería Entre 100.000 tm/año y 3.000.000 tm/año. 5%

Pequeña Minería Menos de 100.000 tm/año – 2%

Fuente: SONAMI (2009); COCHILCO (2008).

La importancia que tiene en la minería la distinción de empresas de acuerdo a su tamaño

de explotación radica esencialmente en una serie de factores diferenciadores que

caracterizan a estas empresas. Partiendo por el origen del capital, la Gran Minería se

caracteriza por tener un origen externo del mismo (estatal o extranjero), mientras que la

Pequeña y Mediana Minería nacen principalmente de iniciativas de grupos empresariales

chilenos o dueños individuales locales (Sociedad Nacional de Minería, 2009; Comisión

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gran Minería

Región de Antofagasta Región de Atacama Resto de Chile

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Pequeña y Mediana Minería

Región de Antofagasta Región de Atacama Resto de Chile

Chilena del Cobre, 2008). En términos de productividad, la Gran Minería alcanza niveles de

eficiencia de mano de obra muy por sobre los obtenidos por la Pequeña y Mediana

Minería, producto de la alta intensificación de uso del factor capital en su proceso de

explotación5.

Figura 4: Participación regional en producción nacional de cobre fino de la PyME y Gran Minería.

Fuente: Datos de la Comisión Chilena del Cobre.

De este modo, mientras la producción de la Gran Minería es intensiva en capital, la

producción de la Pequeña y Mediana Minería lo es en mano de obra. Otro factor

5 Para el año 2008, la productividad de la Gran Minería alcanzó 147 tm/año de cobre fino por trabajador, mientras que en la Pequeña Minería, este indicador llego a 9 tm/año.

diferenciador es la orientación al mercado: el mercado objetivo de la Gran Minería es el

extranjero, mientras que el mercado de la Pequeña y Mediana Minería es

mayoritariamente interno con un poder comprador local. Por último, es posible establecer

además una diferenciación geográfica a partir de la concentración de los yacimientos

mineros de estas empresas: mientras la Gran Minería se concentra en la región de

Antofagasta, la Pequeña y Mediana Minería lo hacen en la región de Atacama. La figura 4

muestra las participaciones regionales en la producción de cobre fino por Grandes,

Medianas y Pequeñas empresas. En ellas se observa la especialización a nivel nacional de

Antofagasta en la Gran Minería, y de Atacama en la Pequeña y Mediana Minería.

Las condiciones geológicas de la región de Antofagasta fueron favorables para el

desarrollo de un gran complejo productivo en torno a la actividad minera, explotado en su

mayoría por la Gran Minería. Este hecho permite explicar la alta contribución de la región

a la producción nacional de cobre fino, la cual es cercana al 55%. La minería en la región

de Atacama en cambio, se ha configurado de un modo más diversificado en cuanto al

tamaño de las empresas participantes en el sector. En esta región, no sólo se encuentra la

Gran Minería, sino que además, la Mediana y Pequeña Minería contribuyen

significativamente a la producción regional. En la figura 5 se aprecian las participaciones

regionales por tamaño de empresas. Es evidente la especialización de la región de

Antofagasta en la Gran Minería, mientras que la proporción de la Pequeña y Mediana

Minería es realmente significativa en la región de Atacama y muy superior a lo que ocurre

con el resto de las regiones productoras de cobre.

Figura 5: Participación, por tipo de empresa, en la producción regional (2007-2008).

Escala de Producción/Región Pequeña Minería Mediana Minería Gran Minería

II Región 0.4% 2.2% 97.3%

III Región 11.6% 32.3% 56%

Fuente: Datos de la Comisión Chilena del Cobre.

A pesar de las altas participaciones del sector minero en la actividad económica de estas

regiones, la importancia del sector no es tan evidente en otras áreas. En términos de

empleo, cerca del 15% de los trabajadores de cada una de las regiones pertenece al sector

minero. Esto, sin considerar que el número de empleos de la Gran Minería a nivel nacional

ha experimentado desde el 2005 un continuo descenso, a favor del incremento en el

número de empleados contratados por la Mediana y Pequeña Minería, y en contraste con

el incremento de la producción que la minería a gran escala evidencia desde 1990

(Comisión Chilena del Cobre, 2008). Este incremento en la mano de obra utilizada por la

Pequeña y Mediana Minería, junto a una mayor posibilidad de aprovechamiento de las

utilidades derivadas de su explotación debido a la propiedad local de su capital, lo que genera

que las utilidades que obtienen queden en manos de los habitantes de la región, ubican a este

tipo de empresas en una posición estratégica para el desarrollo, producto de su

factibilidad para ser potenciada mediante una estrategia de desarrollo regional enfocada

en incrementar la eficiencia del sector.

Mercado de la Pequeña y Mediana Minería

A diferencia de lo que ocurre con la Gran Minería, el éxito de la Pequeña y Mediana

Minería, no depende exclusivamente del precio del cobre. La producción de la Gran

Minería es exportada en su totalidad, por lo que el éxito está sujeto mayoritariamente a

factores económicos, principalmente al valor que alcanza la libra de cobre en las bolsas

internacionales de metales. Sin embargo, la Pequeña y Mediana Minería funcionan en

diferentes condiciones. Las empresas de menor tamaño transan sus productos en el

mercado interno, lo cual hace que los principales factores que influyen en su éxito sean

factores mineros, tales como la ley del mineral o su tonelaje. La producción de las

Pequeñas y Medianas empresas es vendida casi en su totalidad a través de un sistema

general de tarifas a la Empresa Nacional de Minería – ENAMI-, entidad que tiene como

misión fomentar el desarrollo de la Pequeña y Mediana Minería nacional mediante la

administración eficaz y eficiente de los recursos asignados por el Fisco, maximizando la

rentabilidad de sus activos productivos, y dentro del marco establecido, fortalecer la

Política Pública de apoyo al sector. La ENAMI, como mayor –o único- comprador del

mineral extraído por la Pequeña y Mediana Minería, determina la tarifa de compra del

mineral según los costos de producción y el precio internacional del cobre. Aquí es donde

se comienzan a observar los primeros signos de un mercado ineficiente producto de la

existencia de un poder monopsónico. Al no existir más opciones compradoras para los

pequeños productores, el mercado no es competitivo. Y no es que la ENAMI actúe con

poder de monopsonio sobre el precio de compra del mineral de los pequeños mineros. Es

más bien la ENAMI actuando con poder de compra sobre la determinación de la ley – o

porcentaje de cobre- aceptable en el mineral que extrae la Pequeña y Mediana Minería.

En otras palabras, una venta de la Pequeña o Mediana Minería se concretará si cumple

con los requisitos de ley establecidos única y exclusivamente por la ENAMI.

Figura 6: Proceso de Venta Mineral a ENAMI

Fuente: Elaboración Propia

Para tener una idea del proceso, a continuación se presenta la cadena de valor y potencial

empleo del mineral (Ver Figura 6). Una vez que el mineral es recepcionado y pesado por la

ENAMI, se extraen 5 muestras para el análisis de ley: una de ellas es para el productor,

una segunda para ENAMI y una tercera se utiliza para determinar la ley final en el caso de

que exista discordancia entre los resultados de las muestras del productor y ENAMI. El

resto de las muestras se reserva para el caso de cualquier eventualidad. Finalizado este

proceso, se realiza la liquidación del productor la cual depende de la ley del mineral que se

ha entregado; si la ley del mineral es mayor al límite permitido por la ENAMI, se paga al

productor según la tarifa fijada por la ENAMI, si por el contrario, la ley del mineral fuese

menor al límite permitido por la ENAMI, la producción de la Pequeña y Mediana Minería

se va al panteón generando la pérdida total para el productor (Ver figura 6). Es aquí, en la

fijación de este límite de ley (actualmente 2.5%, ENAMI 2010), donde se observa el poder

que tiene la ENAMI y la competencia imperfecta bajo la cual se transan los minerales

extraídos por la Pequeña y Mediana Minería. Al considerar que la producción de la

minería del cobre en la región de Atacama corresponde en un 44% a producción de la

Pequeña y Mediana Minería, en comparación con un 2.6% de la participación de este tipo

de empresas en la región de Antofagasta, es evidente que el mercado más perjudicado

con esta competencia imperfecta es el de Atacama. La figura 7 muestra las toneladas

métricas de cobre que la ENAMI compró durante 2007 y 2008. En la región de Atacama, la

ENAMI a través de sus poderes de compra de Salado, Matta y Vallenar, compró durante

2008 un 800% más de toneladas métricas de lo que compró en la región de Antofagasta a

través de su poder de compra Taltal6.

Figura 7: Abastecimiento de Minerales de la ENAMI. 2007-2008

Mineral Período Unidad

Plantas (Regiones) Total Plantas Antofagasta Atacama Coquimbo

Cobre Óxido

2007

TMS

290.308 2.147.665 527.370 2.965.343

2008 276.639 1.866.895 450.369 2.593.903

Cobre Sulfuro

2007

TMS

108.998 1.097.338 133.048 1.339.384

2008 97.463 1.226.371 129.498 1.453.332

Total

2007

TMS

399.306 3.245.003 660.418 4.304.727

2008 374.102 3.093.266 579.867 4.047.235

Fuente: ENAMI, 2008.

La magnitud de la participación que tiene la región de Atacama en el abastecimiento de la

ENAMI genera inquietudes al conocer el poder de compra que ésta posee sobre la

producción de la Pequeña y Mediana Minería. Si a esto agregamos el efecto que tiene

sobre el desarrollo de la región el hecho de que la propiedad del capital de las empresas

sea local por lo que generan un fuerte impacto regional, surge la necesidad de mejorar las

condiciones de competencia en que se desarrolla la Pequeña y Mediana Minería, sobre

todo considerando el potencial efecto que pueden tener sobre la región de Atacama, las

utilidades que estas empresas podrían generar. Agregando eficiencia a este mercado, se

mejoran las posibilidades de alcanzar un desarrollo sustentable en la región.

Para las regiones de Antofagasta y Atacama se ha visto cuán similares son en actividad

productiva. Sin embargo, las condiciones bajo las cuales opera el mercado en cada región

son dispares. Por un lado tenemos la Gran Minería y su producción en mercados

6 Durante 2008, la ENAMI a través de su poder de compra Taltal, adquirió 374.102 tm., mientras que a través

de sus poderes de compra de Salado, Matta y Vallenar adquirió 3.093.266 tm. de cobre.

internacionales, por otro tenemos la Pequeña y Mediana Minería funcionando bajo un

esquema de poder monopsonio en el mercado interno ejercido por ENAMI. Si se piensa

que la explotación de este sector es en ambos casos el principal camino para alcanzar un

desarrollo económico regional, es importante entender su funcionamiento e impacto local

diferenciados, sobre todo si confiamos en que los esfuerzos locales son una parte

importante del desarrollo económico de una región (Stough, 1998). Esto porque no sólo la

dotación y explotación de este recurso natural pueden desenvolverse de forma dispar

entre regiones, sino que existe un conjunto de factores locales que pueden exacerbar o

disminuir estos diferenciales y que no poseen la característica de invariables. Es decir, es

posible que esfuerzos locales puedan contribuir al aumento o a la disminución de las

disparidades que la explotación de la minería del cobre genera en estas dos economías.

Por ello, la importancia del rol que juegan las instituciones o el liderazgo al interior de una

economía local. Si las instituciones regionales funcionaran no sólo detectando estas

diferencias en eficiencia y/o impacto, sino que además generaran las condiciones

apropiadas para fortalecer aquellas áreas débiles, en coordinación con la capacidad de

liderazgo de sus actores, podrían desaparecer los impactos negativos o ineficiencias

relativas. De este modo, sería más bien una combinación de factores tanto exógenos

como endógenos, así como de esfuerzos locales, lo que permitiría el desarrollo económico

de una región, obligando a poner atención no sólo en el desarrollo de la industria, sino de

forma extendida a un grupo de características regionales que pueden mejorar la

efectividad y eficiencia con la cual opera su estructura productiva.

Análisis de las Instituciones y Liderazgo en las Regiones Mineras.

Se ha descrito modelo de desarrollo económico regional que propone un desarrollo

sustentable, promoviendo competitividad a partir del emprendimiento al interior de una

región, mediante un proceso de interacción entre factores locales, considerando

explictamente el liderazgo y las instituciones, además de los recursos, las condiciones de

mercado y el origen de la propiedad del capital de las empresas de la región.

Una de las instituciones importantes surgidas del interior de las regiones han sido las

estrategias regionales de desarrollo productivo a partir de la creación de las Agencias

Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), que permiten a las regiones adoptar un

enfoque proactivo en el diseño de políticas y promoción del desarrollo.

En Chile, los planes de desarrollo a nivel regional consideran y se sustentan en la

generación de una estrategia que tiene como fin promover la competitividad de sus

capitales, recursos naturales y trabajo, con el objeto de descentralizar y agilizar el proceso

de desarrollo, y que se configura para guiar las acciones públicas y privadas de

emprendimiento, innovación y asignación de fondos. Si esta estrategia de desarrollo

promueve la competitividad de los recursos al interior de una región, es esperable que en

las regiones de Antofagasta y Atacama considere las ineficiencias presentes en mercado

de la Pequeña y Mediana Minería que fueron expuestas previamente.

Especialmente considerando que la capacidad de influencia que tiene esta estrategia

sobre la Gran Minería es mínima, por lo que su principal foco en este sector es el de

fortalecer a la Pequeña y Mediana Minería. El análisis de las estrategias de desarrollo de

estas dos regiones, permitirá deducir el rol que el liderazgo y la calidad de la

institucionalidad creada, bajo el esquema del nuevo modelo de desarrollo económico

regional, en la tarea de reducir las ineficiencias presentes en la minería del cobre.

A finales del año 2007, el Instituto de Economía Aplicada Regional – IDEAR- estuvo a cargo

de la realización de mesas de trabajo en las regiones de Antofagasta y Atacama, a las

cuales asistieron los actores involucrados en cada uno de los sectores económicos de

interés de ambas regiones. Los resultados de esas mesas de trabajo, permitirían la

identificación de brechas y líneas de acción a seguir por área de competitividad en cada

uno de los sectores productivos a fortalecer por la región. Este resultado sería un insumo

para la contrucción de una Agenda Estratégica de Desarrollo Productivo, a cargo de las

ARDPs. Las ARDPs tienen como objetivo la definición de una visión estratégica, que aborde

el desarrollo de Chile desde las regiones con fuerte participación local. Las ARDPs tienen

como misión promover un desarrollo económico regional sustentable, fortaleciendo la

competitividad de la región.

La Agenda Regional de Desarrollo Productivo es la institución que orienta el gasto público

regional y da señales al sector privado sobre como sus intereses serán apoyados por el

gobierno regional, en pro de crecimiento y mayor bienestar para los habitantes de las

regiones.

Las áreas de competitividad y los sectores a fortalecer definidos por las Agendas de cada

región son las siguientes:

Región de Antofagasta

Áreas de Competitividad Ejes Sectoriales

o Capital Humano o Investigación y Desarrollo o Infraestructura y Recursos o Institucionalidad o Finanzas y Comercio

o Acuicultura y Pesca o Turismo de Intereses Especiales o Minería a Pequeña Escala o Agricultura o Educación Superior

Región de Atacama

Áreas de Competitividad Ejes Sectoriales

o Infraestructura Habilitante o Capital Humano o Institucionalidad o Investigación y Desarrollo o Internacionalización o Diversificación Productiva

o Agricultura o Acuicultura y Pesca o Turismo de Intereses Especiales o Minería

Fuente: Agencia de Desarrollo Productivo. Región de Antofagasta (2009); Agencia de Desarrollo Productivo.

Región de Atacama (2009).

La detección de problemas a partir de la realización de mesas de trabajo, con los actores

involucrados en los ejes sectoriales, es un ejemplo de liderazgo local. El empoderamiento

que hace la comunidad sobre los problemas y/o falencias que se observan en el área de su

interés es un ejemplo de los esfuerzos locales por lograr el desarrollo de la región a partir

de la agregación de eficiencia a las diferentes áreas productivas. En ambas regiones, las

mesas de trabajo fueron evaluadas como exitosas. La convocatoria fue la suficiente para

detectar en promedio 4 brechas por área de competitividad y definir a partir de ellas, las

acciones a seguir. Sin embargo, y como se planteó, el liderazgo por sí sólo no agrega

proactividad a una región. El liderazgo, como variable de intervención para potenciar el

desarrollo regional, debe ser un liderazgo efectivo. Un liderazgo que genere cambios en

las estructuras de la región. En este caso, un liderazgo efectivo radica en el

reconocimiento por parte de las agencias correspondientes, de las brechas o

problemáticas que ha detectado la comunidad local. Este liderazgo efectivo sólo es posible

si existen instituciones –públicas y privadas- que tengan como verdadero objetivo el

desarrollo económico de la región, y que faciliten las cordinaciones necesarias en el

proceso de desarrollo endógeno.

Para analizar el liderazgo efectivo de cada región, a continuación se presenta la principal

brecha mencionada por los actores involucrados en la Pequeña y Mediana Minería para la

región de Antofagasta, por área de competitividad.

Región de Antofagasta

Área de Competitividad Brecha Detectada

Capital Humano Poca disponibilidad de trabajadores calificados en la Pequeña y Mediana Minería.

Innovación Tecnológica Altos costos de producción y poca eficiencia en el uso de los recursos de los pequeños mineros.

Institucionalidad Falta de focalización de los instrumentos de fomento productivo a las necesidades específicas de los empresarios del sector.

Infraestructura Conectividad vial deficiente entre la ubicación de las mineras y los puntos económicamente estratégicos de la región.

Fuente: Instituto de Economía Aplicada Regional (2007).

Cada una de las brechas detectadas en la región de Antofagasta es sinónimo de liderazgo.

Para evaluar al mismo tiempo si este liderazgo es efectivo y si las instituciones a cargo son

eficientes en considerar las problemáticas reveladas por los propios actores involucrados

en el tema, a continuación se presentan las líneas de acción diseñadas por la ARDP de

Antofagasta, plasmadas en la Agenda Estratégica de la región, y diseñadas – o no- a partir

de las brechas mencionadas en las mesas de trabajo:

Región de Antofagasta

Lineamiento Estratégico: Promover el desarrollo de la Pyme Minera.

Área de Competitividad Línea de Acción

Capital Humano

Se fomentarán las acciones que en el corto plazo atraigan y radiquen trabajadores especializados en la región. En el largo plazo, se promoverán acciones que formen trabajadores cuya residencia y trabajo sean en la región de Antofagasta.

Innovación Tecnológica

El gobierno regional fomentará las acciones destinadas a reducir los costos de producción y a incrementar la eficiencia del uso de recursos de los pequeños mineros, con el objeto de impedir que los pequeños mineros salgan del mercado ante una baja del precio del cobre.

Institucionalidad Se fomentará el rediseño y/o la formulación de nuevos instrumentos que se ajusten a las necesidades de los pequeños y medianos empresarios de la minería de la región.

Infraestructura Se apoyarán acciones orientadas a generar y/o mejorar la conectividad requerida por los pequeños empresarios mineros.

Fuente: Agencia de Desarrollo Productivo. Región de Antofagasta (2009).

Al comparar las brechas mencionadas por las mesas de trabajo, y los lineamientos

considerados en la Agenda estratégica de la región de Antofagasta, se observa la

capacidad de la ARDP para hacer efectivo el liderazgo de los esfuerzos locales por mejorar

la eficiencia de la Pequeña y Mediana Minería. Las problemáticas y deficiencias

mencionadas por los agentes involucrados en la minería, son consideradas y respetadas

por la ARDP de Antofagasta, e incluidas en la estrategia de desarrollo de la región,

denotando la capacidad de la región de generar políticas desde abajo hacia arriba.

En el marco del nuevo modelo de desarrollo económico regional, el liderazgo efectivo y las

instituciones intervienen de forma conjunta para fomentar el emprendimiento de la

región. La minería en la región de Antofagasta no sólo es eficiente en términos de

producción, sino además lo es en términos de liderazgo e instituciones, que generan las

condiciones para facilitar el uso eficiente de recursos y aprovechamiento de las

potencialidades de los mercados.

En lo que respecta a la región de Atacama, ya se han mencionado la significancia del

impacto en el bienestar de la comunidad que puede generar la Pequeña y Mediana

Minería en la región al poseer una propiedad local del capital. No obstante, el mercado de

este sector está sujeto a una competencia imperfecta que vuelve ineficiente el proceso de

aprovechamiento de las ventajas derivadas de la explotación del mineral.

A continuación se presentan las brechas detectadas por las mesas de trabajo realizadas en

Atacama para la Pequeña y Mediana Minería:

Región de Atacama

Área de Competitividad Brechas Detectada

Capital Humano Descoordinación y falta de asociatividad entre los empresarios del sector, además de la falta de trabajadores calificados y deficiencia en la gestión empresarial.

Innovación Tecnológica Escaso uso de tecnologías en las empresas del sector, debido al poco conocimiento de los beneficios de su utilización en términos de reducciónde costos.

Institucionalidad

Existe una dependencia excesiva de la pequeña minería de la ENAMI, produciendo una baja capacidad para negociar el valor de sus productos, lo que afecta finalmente el margen de utilidad. Se detecta también una falta de inversión tecnológica en el sector.

Infraestructura Escaso desarrollo de los servicios destinados a la minería, específicamente de estructura hotelera y alimentación. Además de la mala calidad de los servicios viales.

Fuente: Instituto de Economía Aplicada Regional (2007b).

Utilizando el mismo razonamiento anterior, el liderazgo evidenciado en las mesas de

trabajo no se traduce en liderazgo efectivo si no se han logrado incorporar acciones

tendientes a reducir estas brechas en la Agenda Estratégica de la región:

Región de Atacama

Brechas de Competitividad por Eje Sectorial

Área de Competitividad Brechas

Capital Humano - Calificación del capital humano. - Organización y gestión del negocio.

Innovación Tecnológica - Generación de instancias de transferencia tecnológica. - Vinculación Universidad-Empresa - Nivel de TIC’s

Institucionalidad

- Identificación de impacto de las iniciativas de fomento de la pequeña y micro minería. - Producción limpia. - Asociatividad. - Disponibilidad de información respecto a la cuantificación de reservas a nivel de pequeña y mediana minería.

Infraestructura - Energías alternativas. - Escasez de recurso hídrico.

Internacionalización - Acceso a mercados internacionales.

Diversificación Productiva

- Concentración productiva. - Procesos extractivos. - Reconversión.

Fuente: Agencia de Desarrollo Productivo. Región de Atacama (2009).

El ejercicio de comparar las brechas mencionadas por los actores locales, y las brechas

consideradas por la ARDP muestran una disparidad en dos áreas de competitividad:

Institucionalidad e Infraestructura. Además se agregan brechas en áreas como la

Internacionalización y Diversificación Productiva, no mencionada en las mesas de trabajo.

Teniendo en mente la ineficiencia involucrada en el mercado de compra de minerales al

cual está sujeto la Pequeña y Mediana Minería; en las mesas de trabajo realizadas en la

región se observa que efectivamente fue mencionada esta problemática, vinculándose

con el área de Institucionalidad. De forma textual:

“Existe una dependencia excesiva de la pequeña minería a la ENAMI, produciendo una baja

capacidad para negociar el valor de sus productos, lo que afecta finalmente el margen de

utilidad” (Instituto de Economía Aplicada Regional, 2007).

Sin embargo, la institucionalidad de la región no fue capaz de hacer de este liderazgo un

liderazgo efectivo en la denuncia de la competencia imperfecta de este mercado. A pesar

de que se observan esfuerzos locales por denunciar las ineficiencias del principal sector

productivo, que tiene además la potencialidad de mejorar el bienestar de los habitantes

de la región; si las instituciones no son efectivas, el circulo virtuoso del modelo de

desarrollo económico propuesto por Stimson et al (2005) no sigue su curso, impidiendo un

mejor aprovechamiento de los recursos disponibles en la región y, tal como ocurre en este

caso, las potencialidades de un mercado no son explotadas al máximo. La idea de la

realización de estas mesas de trabajo en la región de Antofagasta y Atacama era integrar

en la Agenda estratégica regional las problemáticas y deficiencias detectadas por los

propios actores de cada uno de los ejes sectoriales de relevancia, apelando a un modo de

hacer política que sigue un esquema desde abajo hacia arriba.

Como resultado se aprecia en Antofagasta un liderazgo efectivo más fuerte que en

Atacama, logrando institucionalizar compromisos y orientaciones en la dirección

apropiada. Mientras en la región de Atacama la forma en que se genera la

institucionalidad, ignora la opinión y requerimientos de la comunidad.

El Bienestar de la Comunidad y el Desarrollo Regional

La estructura de propiedad del capital que caracteriza a las empresas mineras es diferente

para ambas regiones. En la región de Antofagasta la mayoría de las empresas son de

propiedad extranjera y esta adicionalmente CODELCO de propiedad estatal, mientras que

gran parte de la minería en Atacama es pequeña y de propiedad local.

Los efectos de la diferencia en este último factor se comprenden cuando observamos qué

sucede con los ingresos de los trabajadores que viven en estas regiones. Lo que ocurre en

términos de ingreso, se presenta en la figura 8, la cual muestra una comparación en

términos de ingreso promedio de la ocupación principal7 y de PGB per cápita para ambas

regiones, utilizando como índice 100 la Región Metropolitana.

En esta figura se aprecia cómo el producto per cápita de la región de Antofagasta es

mayor, inclusive muy superior al de la región Metropolitana. Sin embargo, cuando se

miran los ingresos percibidos por los trabajadores de ambas regiones, estos están muy por

debajo de los de la región Metropolitana.

7 Información extraída de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica –CASEN- para los períodos

mencionados.

1992

2003

2006

1992 2003

2006 RM

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

30 40 50 60 70 80 90 100 110

PG

B R

eg p

erca

pit

a

Ingreso Promedio del Trabajo

Antofagasta

Atacama

Lo interesante de observar en esta figura no es sólo la superioridad en términos de PGB

per cápita alcanzado por la región de Antofagasta –que denota la eficiencia productiva de

la región- sino además, la amplia variación que se produce en el ingreso promedio de los

trabajadores de la región de Atacama. La gran amplitud que caracteriza los aumentos y

disminuciones de los ingresos de los trabajadores de Atacama es un elemento importante

de explicar para efectos de la construcción de una estrategia.

En el periodo 2003 a 2006 se asiste a un incremento excepcional en el valor de la libra de

cobre (desde 80 a más de 300 centavos de dólar), lo que tiene como consecuencia en

Antofagasta un pequeño incremento en sus ingresos relativos respecto a la RM, mientras

que la recuperación de la región de Atacama es notable, regresando a niveles similares a

los de la Región de Antofagasta.

Figura 8: Ingreso Promedio del Trabajo versus PGB Regional per cápita.

Fuente: Elaboración Propia.

Uno de las explicaciones de este hecho es la estructura de propiedad local del capital que

caracteriza a la Pequeña y Mediana Minería y que en definitiva provoca una redistribución

local de las utilidades derivadas de la explotación minera.

En Antofagasta en cambio, los ingresos de los propietarios mineros, quienes

principalmente provienen desde región Metropolitana o desde el extranjero, son

trasladados fuera de la región, reduciendo significativamente el potencial impacto que

estos ingresos pudieran tener en la economía local si se gastaran en ella.

La figura 9 presenta los promedios de los ingresos de la ocupación principal para patrones

y empleadores del sector minero por tamaño, construidos con la encuesta CASEN del año

2006. Desafortunadamente, el tamaño presentado es construido en base a número de

trabajadores de la empresa y no en base a mineral tratado, sin embargo, permite dar una

idea de las diferencias del sector PyME minero de ambas regiones.

Figura 9: Ingreso promedio de los patrones o empleadores de la minería por tamaño de empresa.

La figura 9 muestras dos hechos relevantes, el primero que la minería de pequeña escala

en la región de Atacama tiene un efecto muy significativo sobre los ingresos de patrones y

empleadores, mientras que este no es igual significancia en el caso de los trabajadores de

la

La eficiencia y el mayor impacto de la Gran Minería del cobre en la región de Antofagasta,

ocurre en definitiva en términos de productividad; mientras que la eficiencia y el mayor

impacto de la minería del cobre en la región de Atacama, se da en términos de ingresos de

sus trabajadores, y es consecuencia de la operación de la Pequeña y Mediana Minería en

la zona. Conociendo el impacto que este tipo de minería tiene en los ingresos de la región,

es preciso generar las condiciones necesarias para eliminar las ineficiencias que presenta

el mercado de la venta del mineral de estas empresas y así maximizar las ganancias que la

minería de menor tamaño obtiene de su actividad y de paso, el bienestar que alcanza la

comunidad de Atacama.

Consideraciones Finales

La minería del cobre se ha convertido en la principal actividad económica de las regiones

de Antofagasta y Atacama. Sin embargo, a lo largo de este artículo se ha mostrado cómo

el impacto de un mismo sector productivo puede ser diferenciado en cada zona. Si por un

lado tenemos una minería de Gran tamaño operando eficientemente en la región de

Antofagasta y con altos niveles de productividad, por otro lado tenemos una Pequeña y

Mediana minería que genera un gran impacto en los ingresos de la región de Atacama, a

pesar de sus bajos niveles de productividad y escasa intensificación tecnológica. La razón

radica en la posibilidad que tienen los ingresos de las empresas con propiedad local, de

permanecer en su región de origen, en este caso, la región de Atacama. La importancia de

la propiedad del capital se incrementa al considerar el efecto que una propiedad local

tiene sobre el bienestar y la equidad de una economía regional, aspecto no considerado

hasta ahora, en las teorías de desarrollo regional.

Aun así, a pesar de esta eficiencia de la Pequeña y Mediana Minería en la promoción de

los ingresos regionales, el funcionamiento de su cadena productiva arrastra ineficiencias

en el proceso de comerciaización de su producción. Existe un único poder comprador para

la producción de minerales de pequeña escala, lo que convierte al mercado nacional de

compra-venta en un mercado de competencia imperfecta, donde la Empresa Nacional de

Minería, ENAMI, utiliza un poder de monopsonio al determinar la pureza del mineral

aceptable para la compra. Los actores locales insertos en esta actividad han destacado

esta problemática con el objeto de un diseño de planes de acción estratégicos

conducentes a mejorar este mercado. Las instituciones responsables han omitido estas

denuncias diseñando una Agenda estratégica que no incluye las priodidades señaladas por

los propios actores involucrados en el sector minero y que sigue una política de diseño en

la cual no se consideran las individuales8. Lo contrario ocurre con el poder político de los

actores mineros de la región de Antofagasta. El liderazgo efectivo mostrado por ellos se

refleja en la construcción de una Agenda estratégica generada a partir de todas las

problemáticas detectadas por la comunidad local. Un liderazgo efectivo que se conjuga

perfectamente con una institucionalidad eficiente en deterctar las necesidades prioritarias

de su principal sector productivo, con un modo de hacer politica que considera las

individualiades y a partir de ellas diseña la estrategia regional9.

Este análisis se ha hecho considerando sólo la institucionalidad interna de la región. Sin

embargo, el rol que cumplen las instituciones externas no escapa de ser relevante. El

papel que puede jugar la legislación en el país también podría ayudar a incrementar las

eficiencias en la producción de la Pequeña y Mediana Minería en este caso. Si sólo se

considera la gran cantidad de exploraciones que hace la Gran Minería con el objeto de

8 Lo que se conoce en la literatura como “top-down”.

9 En este caso, el diseño de política se caracteriza por ser “bottom-up”.

evaluar la potencialidad de explotación de los yacimientos mineros, y que muchas veces

son descartados dada la poca rentabilidad que su explotación les generaría, es posible la

generación de un mercado mayor para los pequeños mineros. Si se optase por la Pequeña

y Mediana Minería como la opción para explotar todos aquellos yacimientos que la Gran

Minería explora y que descarta guardando los antecedentes en sus archivos, cláramente

mejorarían no solo los ingresos de los pequeños propietarios, sino además los ingresos y

el bienestar de toda la región. Sin embargo, la institucionalidad externa al no referirse al

respecto provoca la sensación de que el tamaño de la Pequeña y Mediana Minería hoy en

día, está contenido por la misma institucionalidad del país.

La pregunta que surge a partir de esta evidencia, es si el gran impacto en ingresos de la

minería de Atacama, será la única vía al desarrollo económico de la región, y podrá por sí

sola contrarestar los nulos – o incluso negativos- efectos que pueden tener el escaso

poder de liderazgo y una deficiente institucionalidad, en la promoción del desarrollo

económico regional. Considerando la capacidad que tiene un liderazgo efectivo de

promover instituciones eficientes en la promoción del emprendimiento y de una

competitividad local que busca un desarrollo sustentable; la no consideración de estas

variables de intervención seguirá mantiendo las diferencias que caracterizan a la minería

del cobre en ambas regiones. Si a esto se agrega la inmobilidad presentada frente las

ineficiencias a las cuales se enfrenta la Pequeña y Mediana Minería de Atacama, podría

llegar un momento en el que el importante impacto que tiene la minería de menor

tamaño sobre los ingresos de los habitantes de la región de Atacama, finalmente

desaparezca.

Referencias

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