subsidios
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RESUMEN EJECUTIVO
Este trabajo, fue realizado por motivos de investigación sobre el tema subsidios
de empresas no contaminantes para la materia de microeconomía; el cual fue
elaborado por la recopilación de datos de diferentes fuentes; este documento se
clasifico en 3 partes: en la de México, Latinoamérica, e Intencional.
En el presente trabajo se trata de mostrar que son los subsidios las causas
motivos, los problemas que se han presentado además de que se han buscado
soluciones para ello.
En la parte de México se habla sobre los subsidios dañinos en el ambiente
agrícola las causas, soluciones los problemas políticos que se han presentado,
además de los lugares de sede donde se han reunido para discutir sobre los
problemas (cabe mencionar que uno de los lugares fue en Cancún); en los cuales
se han discutido varios puntos importantes como son: Aclarar y mejorar las
disciplinas de la OMC con respecto a los subsidios. Eliminación o reducción de las
restricciones y distorsiones del comercio que pueda beneficiar al comercio, al
medio ambiente y al desarrollo; Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de
Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, Problemas para la factibilidad
política de desacopla subsidios, Pasos para la reingeniería de subsidios,
recomendaciones políticas, etc.
Además que se muestran un ejemplo sobre Pemex como ha buscado alternativas
para el medio ambiente; se muestran gráficas sobre ello.
En la parte de Latinoamérica se habla sobre cómo se han buscado soluciones en
todo Latinoamérica como se ha aplicado una reingeniería en los subsidios en el
país de chile. Como lo clasificaron en 3 fases, las soluciones como las aplicaron.
En la clasificación internacional se habla sobre los subsidios internacionales las
soluciones que se han tomado un ejemplo, además se muestra más sobre los
lugares donde han sido las sedes, como los subsidios desplazan beneficios,
1
posibles represalias, argumentos de las externalidades, ¿cuáles son los sectores
estratégicos, etc.
En conclusión este documento muestra todo lo relacionado sobre los subsidios de
empresas no contaminantes en todo el mundo y las organizaciones que se
encargan de ver por ellas como la OMC.
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UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN, DE EMPRESAS TURISTICAS Y
SISTEMAS COMPUTACIONALES ADMINISTRATIVOS
CARRERA:
Sistemas Computacionales Administrativos
ALUMNO: Vázquez Wandestrand Mateo Antonio
MATERIA: Microeconomía
PROFESOR: Ramírez Rebolledo Humberto E.
BLOQUE: 3
FECHA DE ENTREGA: 16/12/08
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………………………..…5
MÉXICO……………………………………………………………………..………………………………...7
Antecedentes………………………………………………………………………………………..8
Los subsidios ambientales dañinos en el sector agrícola mexicano………………………...11
Agroquímicos……………………………………………………………………………..13
Electricidad para bombeo agrícola……………………………………………………..15
Procampo…………………………………………...…………………………………….16
Pasos para la reingeniería de subsidios………………………………………………………..20
Problemas para la factibilidad política de desacoplo subsidios.....………………………….21
Recomendaciones políticas………………………………………………………………………25
Anexos……………………………………………………………………………………………...27
Acciones ecológicas……………………………………………………………………..28
Ejemplo……………………………………………………………………………………29
LATINOAMERICA…………………………………………………………………………………………..33
Antecedentes………………………………………………………………………………………34
Modernización……………………………………………………………………………………..35
Fase 1……………………………………………………………………………………..35
Fase 2……………………………………………………………………………………..36
Fase 3……………………………………………………………………………………..37
Marco regulatorio………………………………………………………………………………….39
Objetivo regulatorio……………………………………………………………………...40
Característica Institucional reguladora chilena........…………………………………40
Régimen de concesiones……………………………………………………………….42
Explotación de servicios sanitarios……………………………………………………43
Postestades superintendencia…………………………………………………………43
Objetivo actual de la fiscalización………………………………………………….....44
Régimen de tarifas……………………………………………………………………...45
4
Estructura de proceso tarifario…………………………………………………………………45
Marco legal……………………………………………………………………………..46
Procedimiento administrativo…………………………………………………………47
Subsidio al pago de servicio sanitario……………………………………………….48
INTERNACIONAL………………………………………………………………………………………...49
Antecedentes………………………………………………………………………………….…50
La nueva teoría del comercio internacional...…..………………………………...……….…54
1. Teoría tradicional, bienestar y política comercial………………………………..57
2. La política comercial estratégica………………………………...………………..63
a) El argumento de los subsidios que desplazan beneficios…………..64
b) El problema de las reacciones de otras naciones: un dilema del
prisionero……………………………………………………………………………….69
c) El argumento de las externalidades……………………………………74
d) ¿Cuáles son los sectores estratégicos?……………………………...79
Un ejemplo……………………………………………………………………………...83
CONCLUSIÓN…………………………………………………………………………………………….85
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………………………86
5
INTRODUCCIÓN
Las agendas de liberalización del comercio y de protección ambiental coinciden de
manera importante en su interés por eliminar los subsidios acoplados a la
producción. Para la agenda de comercio, los subsidios acoplados a través de
precios de los productos o los insumos crean una pérdida en bienestar al
distorsionar las señales de mercado, que de otra forma harían que la producción
de un bien o servicio ocurriera donde sus costos reales fueran más bajos a nivel
mundial.
Para la agenda de desarrollo sostenible estas señales de mercado distorsionadas
también provocan otro problema: generan incentivos a una mayor expansión de la
actividad económica sobre áreas naturales o una mayor descarga de
contaminantes. Doblemente un problema, porque esta degradación ambiental
inducida ni siquiera tiene beneficios económicos reales contra los cuáles se
pudiera comparar, para ser materia de una decisión pública donde importara el
análisis costo-beneficio. En el delicado balance de la decisión social entre ingresos
para los consumidores/productores y la conservación o calidad ambiental, el
primer criterio de eficiencia es que como mínimo no se sacrifique nada del capital
natural cuando sólo se estén generando pérdidas económicas.
Los subsidios distorsionantes que afectan el comercio interno o internacional son
una situación de doble pérdida, económica y ambiental, aunque para los grupos
que los reciben sí sean transferencias positivas reales.
El caso de siempre desacoplar subsidios
En el resto de los artículos de esta sección se describió cómo la Organización
Mundial de Comercio (OMC) ejerce presión sobre sus países miembros para que
transiten de subsidios de la caja roja (muy acoplados) hacia subsidios clasificados
dentro de la caja ámbar (menos acoplados) o la caja verde (desacoplados). Los
autores nos dan dos principales razones para que este desacoplamiento de
subsidios sea un punto clave de la agenda de comercio internacional: 1) hay
grandes ganancias en eficiencia económica si se aprovechan plenamente las
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ventajas comparativas reales de cada país, y 2) habría ahorros en presupuestos
gubernamentales al detener la competencia de subsidios que se desata entre
países que no quieren que cambie mucho la composición de su producción ante
los subsidios de otros.
El que los gobiernos nacionales tengan problemas con los grupos de productores
cuando la composición del comercio de su país cambia mucho, es particularmente
importante para explicar porqué desde el punto de vista de la agenda comercial el
desacople de subsidios debiera ocurrir de manera simultánea o correspondida
entre países. Acciones de desacoplamiento de subsidios no correspondidas,
implicarían que el país que toma la acción enfrentaría cambios en su producción
más fuertes que si el resto de sus socios comerciales actuara al mismo tiempo.
Hay que señalar, que siempre hay ganancias de eficiencia económica para un
país que toma acciones unilaterales de desacoplamiento. Sin embargo, la
participación en el mercado sigue siendo un punto clave dentro de la agenda de
comercio de cada país.
El punto donde las agendas ambiental y comercial divergen, es que para la
ambiental siempre hay ganancias de actuar unilateralmente desacoplando
subsidios. Conviene hacerlo aunque los demás países no lo hagan, porque lo que
se está ganando es quitarle presión a los recursos naturales, lográndose esto sin
reducir los ingresos totales de los grupos que se beneficiaban de los subsidios
acoplados.
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ANTECEDENTES
A partir de la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995,
como parte de la Decisión Ministerial de Marrakech, el debate de comercio y
medio ambiente toma consistencia con la creación de un Comité para tratar estos
temas. El establecimiento del Comité sirvió para incluir en la labor de la OMC las
consideraciones ambientales y de desarrollo sostenible. Por mandato, las
actividades del Comité no deben perder de vista en ningún momento dos
principios importantes:
1. A la OMC sólo le compete el comercio, por lo que su tarea es únicamente
estudiar los problemas que surgen cuando las políticas de medio ambiente
tienen consecuencias significativas para el comercio. Si el Comité detecta
la existencia de problemas, el proceso para solucionarlos tendrá que
ajustarse a los principios del sistema y en ningún momento proponer
medidas que distorsionen la actividad comercial. (OMC 1999: 46)
2. La creación del Comité fue un gran avance en torno al tema, sin embargo,
debido a que la OMC funciona como un foro donde los países negocian la
apertura comercial de sus mercados, el tema del comercio-medio ambiente
tomó un rumbo de controversia y no de cooperación: los países
comenzaron a llevar a la OMC casos de conflicto en donde emergió la
premisa de que las actividades comerciales propias de algunos países son
dañinas para el medio ambiente; tal es el caso de la controversia atún-delfín
entre México y Estados Unidos.
En 1999 el dictamen de la OMC relativo al debate entre comercio y medio
ambiente, lo orientó a reinventar las políticas ambientales para asegurar que se
comercie dentro de los límites ecológicos, pero sin dañar las actividades
comerciales (Vaughan, et al. 1999: 7). Sin embargo, hemos podido observar un
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avance en el debate de la OMC en materia de comercio y medio ambiente ya
que las cuestiones sobre medio ambiente han adquirido una relevancia inusitada
debida principalmente al reclamo de la sociedad civil y de otras organizaciones
internacionales que le han dado un enfoque más verde que comercial al problema.
Asimismo, el debate en la OMC ha retomado uno de sus objetivos originales que
parecía haber sido olvidado: elevar los niveles de vida de la población basados en
un desarrollo (económico) sustentable.
La discusión de comercio y medio ambiente en la OMC parecía haber dejado de
lado este objetivo, pero con el gran fracaso de Seattle, y el incremento de las
manifestaciones civiles alrededor del mundo, en Doha se retoma esta meta y se
busca proporcionar un nuevo impulso a la organización de mayor cercanía con la
gente, con los ciudadanos del mundo. Se lanza así la Agenda de Desarrollo de
Doha.
La Declaración de la Cuarta Conferencia Ministerial celebrada en Doha (Qatar) en
noviembre de 2001, contiene el mandato para las negociaciones sobre una serie
de cuestiones, entre las cuales se encuentran las primeras negociaciones en
materia de la relación entre las reglas comerciales y el medio ambiente.
Para revisar los avances en las negociaciones, se celebro en Cancún, México, la
Quinta Conferencia Ministerial de la OMC. Algunos de los puntos que son objeto
de negociación son:
Reducción o eliminación de los de los obstáculos arancelarios y no
arancelarios a los bienes y servicios ecológicos.
Aclarar y mejorar las disciplinas de la OMC con respecto a los subsidios.
Eliminación o reducción de las restricciones y distorsiones del comercio que
pueda beneficiar al comercio, al medio ambiente y al desarrollo;
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio;
Prescripciones de etiquetado para fines medioambientales.
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Cancún representa un reto debido a que es el primer foro internacional que se
desarrollará después de los acontecimientos de la guerra situación que pone en
riesgo el debate entre comercio y medio ambiente ya que saltan a la vista nuevos
intereses de los países miembros.
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LOS SUBSIDIOS AMBIENTALMENTE
DAÑINOS EN EL SECTOR AGRÍCOLA
MEXICANO
El subsidio al precio neto recibido por el productor al vender y el subsidio al precio
pagado por insumos agrícolas, son dos de los instrumentos que generan mayores
distorsiones en el mercado y siguen siendo la principal herramienta de los apoyos
al campo en México. Los programas de subsidios acoplados: Apoyos a la
Comercialización y Alianza para el Campo, como parte del Acuerdo Nacional por
el Campo2, tienen un presupuesto de más de 12.6 mil millones de pesos. Esto es
cerca del doble de lo asignado a través del rubro de subsidios más desacoplado,
que es Procampo. Además de estos dos programas, también causan importantes
distorsiones en los mercados tres tipos de intervenciones gubernamentales: 1) la
exención al impuesto al valor agregado (IVA) para fertilizantes plaguicidas y otros
agroquímicos, 2) el subsidio al diesel para uso agrícola, y 3) el subsidio implícito
en las tarifas de electricidad para el bombeo de agua de riego.
Apoyos a la Comercialización es un programa orientado a la producción de
granos, y su efecto final es elevar los precios que reciben los productores, de una
manera tal que prácticamente equivalen a precios de garantía. Es por lo tanto, una
distorsión que aumenta el área plantada en granos por arriba del nivel óptimo de
mercado, e indirectamente aumenta el uso de agua, agroquímicos y otros
insumos. Alianza para el Campo es diferente, es un programa que reduce el precio
pagado por el productor por una serie de insumos. Lo hace de manera focalizada,
es decir, no reduce el precio de los insumos agrícolas para todos los
consumidores indiscriminadamente, sino que lo hace sólo para aquellos que se
registren y elaboren una solicitud a través de las oficinas locales de Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). En la
medida en que se da prioridad a las solicitudes de los productores de menores
ingresos se estaría canalizando una mayor parte al tipo de productores que
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realmente enfrenta restricciones de liquidez para la inversión agrícola. Esta
focalización reduce, aunque no elimina, las distorsiones sobre la decisión de
cultivo o la combinación de insumos a utilizar.
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3.1 AGROQUÍMICOS
Particularmente preocupante para la contaminación ambiental difusa es la
exención al IVA de los agroquímicos. En una cuenca hidrográfica el consumo de
agroquímicos, en cualquier parte de la cuenca, se concentra en los cuerpos de
agua receptores en la parte baja de la misma. Ya sea que la cuenca desemboque
al mar, lagos o lagunas, la concentración de fertilizantes puede exceder los
parámetros de la demanda bioquímica de oxígeno de tal manera que bajará su
productividad y su capacidad para ser hábitat de especies importantes para la
biodiversidad. Por otra parte, la concentración temporal aguda o la bioacumulación
de plaguicidas pueden causar graves daños a la salud de las personas, así como
dañar la salud de plantas y animales ligados a actividades agropecuarias o
pesqueras o que sean de especies objeto de políticas de conservación.
Las intervenciones gubernamentales que reducen los precios relativos de los
agroquímicos hacen que haya un consumo excesivo de los mismos. Excesivo, en
el sentido de que el consumo es mayor al que sería determinado bajo las señales
de un mercado sin distorsiones, y aún mayor al nivel socialmente óptimo que
resulta de corregir al mercado para tomar en cuenta los costos ambientales de la
contaminación puntual o difusa.
Para los productores, ocurre un mayor consumo de agroquímicos, pues al cambiar
el precio relativo entre dos insumos que pueden ser utilizados para las mismas
tareas, se minimizarán costos eligiendo una combinación que tenga más del
insumo cuyo precio fue reducido. Tres ejemplos de esta sustitución son: a) en las
tareas de deshierbe un productor puede sustituir con herbicidas el uso de mano de
obra, b) un sustituto común de los fertilizantes sintéticos, es dejar descansar la
tierra durante uno o varios periodos; otro, es incorporar más fertilizantes orgánicos
c) el uso de insecticidas se puede reducir utilizando métodos de control biológico,
los cuales son intensivos en conocimiento técnico o tradicional. Esto permite ver
que los agroquímicos pueden sustituir tanto a la mano de obra, como al capital
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(humano y físico) o al tiempo. Cuando los primeros reciben subsidios se reduce la
demanda de sus sustitutos.
El efecto del desplazamiento de sus demandas puede tener implicaciones sociales
importantes. Por ejemplo, al competir los agroquímicos contra la mano de obra, se
crea una reducción de la demanda de mano de obra en las zonas rurales, algo no
deseable cuando en términos de políticas públicas se identifica un problema de
desempleo rural. Y no sólo los jornaleros enfrentan una competencia desleal por
parte de los agroquímicos subsidiados, también hay un sesgo en el mercado de
productos. Los productores orgánicos podrían competir mejor en el mercado
contra quienes producen usando agroquímicos, si estos últimos enfrentaran los
costos reales de sus insumos, sin necesidad de depender exclusivamente de los
consumidores ambientalmente consientes.
El menor precio relativo de los agroquímicos también frena la adopción de
tecnología. La oferta actual de maquinaria y equipo contiene varios niveles de
tecnología con mayor o menor eficiencia en la aplicación de agroquímicos. La
eficiencia en la aplicación reduce la exposición de los trabajadores al agroquímico,
así como reduce la exposición de los vecinos, y áreas naturales cercanas o
conectadas ambientalmente al sitio de aplicación. El que más productores
adquieran esta tecnología o le den mejor mantenimiento a sus equipos, depende
directamente del precio del insumo que utilizan. Entre más alto sea el precio del
insumo, más rentable y rápida será la tasa de adopción de la tecnología de menor
impacto ambiental, y más rentable es el darle mantenimiento al equipo con que
cuentan. Por una parte, para los productores hay ganancias monetarias de que el
nuevo equipo desperdicie menos agroquímico; por otra, en términos ambientales,
una menor cantidad del agroquímico aplicado va a dar a los ecosistemas
circundantes o se infiltra a los acuíferos.
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3.2 ELECTRICIDAD PARA BOMBEO
AGRÍCOLA
En México existe un problema de sobreexplotación de los mantos acuíferos.
Cerca de 100 de los 188 acuíferos, para los cuales la Comisión Nacional del Agua
(CNA) tiene resultados suficientemente sólidos como para publicar oficialmente3 la
disponibilidad de agua, están sobreexplotados. Esto significa que en ellos la
extracción de agua es mayor a la recarga natural, reduciéndose continuamente el
nivel del manto, lo que provoca a su vez, que se eleven continuamente los costos
de bombeo para los agricultores y las ciudades. También, en algunas zonas
vulnerables, la sobreexplotación puede cruzar un umbral, a partir del cual, el
acuífero entero se vuelve inservible. Este es el caso de la penetración de agua con
alto contenido de sales en acuíferos de zonas costeras o la contaminación natural
con otros minerales en acuíferos profundos.
La sobreexplotación de los acuíferos equivale en términos prácticos a estar
sacando más dinero de una cuenta bancaria que lo que se invierte en ella. El
resultado de no cambiar esta tendencia, es que eventualmente la cuenta se agota.
Las consecuencias para la sustentabilidad del desarrollo en México son graves:
este patrón de sobreexplotación de los acervos de agua dulce amenaza la
posibilidad de legar a las generaciones futuras la capacidad de satisfacer sus
propias necesidades. Y no es que el problema de la sobreexplotación de los
acuíferos en México provenga de una limitación natural inescapable. Tiene que ver
con un problema de propiedad colectiva y una falla de gobierno. En México hay
problemas para administrar sustentablemente el agua subterránea; problemas que
son agravados por una política de subsidios a la extracción de agua a través de la
tarifa eléctrica especial que se le aplica.
El instrumento para asignar agua subterránea en México es la figura de concesión,
donde quién la recibe puede utilizar sin costo una cantidad determinada de agua
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del acuífero. La cantidad es fijada por la Comisión Nacional del Agua (CNA) en
base a estudios técnicos sobre la disponibilidad de agua. El primer problema es
que en acuíferos críticos, por falta de información y por presiones políticas locales,
se han otorgado concesiones por volúmenes mucho mayores a los de recarga. A
éste problema se le añade, el que existan aprovechamientos sin registro, y que
haya problemas en la vigilancia y aplicación de sanciones a quienes extraen más
allá de los límites fijados por la concesión. La Ley Federal de Derechos (LFD) fue
reformada en 2002 para imponer un cobro de 10 centavos por cada m3 que se
extraiga por arriba de la concesión, lo que da las herramientas necesarias para
que CNA pueda hacer cumplir las concesiones, pero no sustituye el difícil esfuerzo
de sancionar cuando hay costos políticos locales altos de hacerlo.
Además del subsidio implícito al no cobrar por el agua (implícito pues el agua si
tiene un precio sombra entre usos alternativos), los agricultores pueden solicitar
que se les aplique alguna de las tarifas eléctricas especiales para bombeo. Estas
tarifas, identificadas con las claves 09 y 09-CU, son extremadamente bajas. La
tarifa 09-CU, aplicada a quienes tienen concesión regularizada, sólo representa el
0.79% de la tarifa aplicada a los hogares en rangos similares de consumo, y el
0.76% de la tarifa aplicada a la industria y comercio en general. La tarifa 09 que
beneficia a quienes extraen agua sin permiso se aplica en bloques crecientes,
pero ni aun en los consumos más altos llega a ser más del 1% del precio pagado
por el resto de los ciudadanos y empresas. Este subsidio distorsionante significa
que los sectores secundario y terciario de la economía pagan más de 100 veces lo
cobrado a la agricultura, aún cuando es la misma electricidad, producida a los
mismos costos en las mismas instalaciones. En la medida en que la tarifa general
está fijada por arriba de su costo marginal de producción se está forzando a la
industria y los hogares a que le den subsidios cruzados a la agricultura. Esto
además del subsidio dado por el gobierno federal a CFE a partir de la recaudación
general.
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Las reformas de 2002 que crearon la tarifa eléctrica 09-CU no sólo agravaron los
incentivos al desperdicio económico del agua al reducir el precio real sino que le
quitaron su naturaleza progresiva generada por la estructura en bloque. La
estructura de la tarifa 09 incrementa el precio del kwh para los consumos mayores,
y focaliza el subsidio en los usuarios pequeños, pero la 09-CU tiene un cobro
único (de ahí las siglas CU). Esto hace que tanto agricultores grandes como
pequeños reciban el mismo subsidio.
El objetivo de una estructura de precios en bloque es ahorrar subsidios,
canalizando más a los usuarios más pequeños, y menos a las grandes
operaciones, por lo que son un elemento importante para focalizar los programas,
característica que se perdió en este caso.
El problema de sustentabilidad que provocan los subsidios a la tarifa eléctrica para
bombeo agrícola, puede ser evitado a través de una reingeniería que desacople al
apoyo económico del propio precio del insumo. Por ejemplo, recibir una
transferencia en efectivo proporcional al agua que tienen en concesión, financiada
con la recaudación adicional proveniente de reducir el subsidio al precio de la
electricidad. Con ese apoyo, pueden invertir en tecnologías de ahorro de agua, y
en última instancia, si verdaderamente no hubiera oportunidades para hacer uso
más eficiente su uso del agua, pueden usar la transferencias para pagar su recibo
de electricidad.
Los ahorros de agua de esta reingeniería de subsidios son importantes Quienes
pierden por el manejo no sostenible de los acuíferos no sólo son las futuras
generaciones de usuarios del agua: al ritmo que se deterioran algunos acuíferos
como el de Querétaro y San Luis Potosí, serán los propios agricultores de ahora
los que enfrentarán las crisis de los acuíferos en menos de dos décadas. Esto es
una prueba de que, al no ser sustentables, los apoyos acoplados pueden volverse
contraproducentes para los mismos usuarios que desea beneficiar.
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3.3 PROCAMPO
La única gran excepción a los subsidios acoplados es PROCAMPO, el más claro
ejemplo de reingeniería de subsidios en México. PROCAMPO sustituyó a precios
de garantía, protección comercial y reducción de algunos subsidios a insumos con
un pago por hectárea basado en la superficie cultivada de un periodo determinado.
Este pago por hectárea no afecta los precios relativos de insumos y productos y
así deja actuar más al mercado para determinar qué y cuánto se va a producir.
El programa no está perfectamente desacoplado, pero se acerca mucho. Uno de
sus puntos más sólidos es que la elegibilidad para recibir apoyos, está basada en
un padrón de beneficiarios elaborado a partir del área cultivada en granos básicos
unos años antes del inicio del programa. Esto es un elemento clave de
desacoplamiento, pues no da incentivos a que crezca el área bajo cultivo por
efecto del programa. Sin embargo en la práctica, el objetivo de mantener un
padrón cerrado tuvo problemas de instrumentación.
El padrón inicial de Procampo fue hecho, hábilmente, sin anuncio previo. Esto
evitó el peligro de ser invalidado totalmente por comportamiento estratégico. El
problema surgió pues algunos agricultores, al no saber si la encuesta se hacía con
el fin de solicitar documentación o cobrarles impuestos, dieron información
sesgada a la baja sobre cuanta tierra sembrada tenían. Esto, aunado al
oportunismo político posterior de recibir más subsidio una vez conocido que habría
un pago por hectárea, creó presiones políticas para que el padrón se abriera de
nuevo, lo que ocurrió en al menos dos ocasiones, para incluir predios que
―deberían haber calificado‖ en la primera ocasión. Esta apertura del padrón es lo
que está detrás del argumento de grupos ambientalistas que criticaron a
PROCAMPO por dar incentivos a una mayor deforestación para ampliar el área de
cultivos calificables.
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PROCAMPO también nos presenta un punto muy importante para ilustrar cómo
diferentes tipos de reglas desacopladas para subsidios pueden tener mayores o
menores beneficios ambientales. En una de las primeras interpretaciones de las
reglas del programa por parte de los funcionarios locales, era obligatorio para los
productores el seguir sembrando con granos básicos los predios inscritos para
recibir los subsidios. Esto se corrigió diciendo que si deberían cultivar, pero que
podría ser cualquier cultivo. El objetivo de las reglas era claramente ayudar a la
transición a los cultivos que se volvían rentables con la apertura comercial. Sin
embargo, desde el punto de vista ambiental, convenía también abrir la opción a
que estos predios no se cultivaran: que entraran a descansos de mediano plazo
para mantener la fertilidad del suelo, o que se les dejara regresar a bosques y
selvas secundarias, importantes como elementos conectores en la estrategia de
conservación de biodiversidad.
A inicios de la presente administración, la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT) y SAGARPA negociaron modificaciones a las
reglas que derivaron en apartado llamado ―Procampo Ecológico‖, donde se
hicieron válidas las opciones de poner el terreno a reforestar, a recuperar suelo, o
a descansar. Los únicos requerimientos son que esté en las zonas identificadas
como frágiles ambientalmente por la SEMARNAT o la Comisión Nacional Forestal
(CONAFOR), y que el ―proyecto‖ esté endosado por las dependencias. En la
medida que los costos de obtener esta validación oficial sean bajos, y que las
áreas frágiles estuvieran ampliamente definidas, se estaría logrando un
desacoplamiento ambientalmente efectivo.
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PASOS PARA LA REINGENIERÍA DE
SUBSIDIOS
El objetivo de la reingeniería de subsidios es evitar distorsiones o distorsionar lo
menos posible las señales de los precios, tanto precios de productos como de
insumos, sustituyéndolos por pagos neutrales. El mejor tipo de pago neutral es
aquellos dados en efectivo a hogares que califiquen, y que sean basados en un
criterio que no dependa de su uso de insumos o su nivel de producción. Otro
ejemplo es la tierra en propiedad, con límites si se quiere, o en menor medida, la
tierra en producción.
Los cinco pasos para una reingeniería de subsidios agrícolas son:
1. Estimar los montos, totales y por productor, transferidos por el subsidio o
exención a reformar.
2. Estimar los beneficios económicos y ambientales del cambio de conducta
provocado en el corto plazo y largo plazo por la reingeniería del subsidio.
3. Elaborar un padrón de los futuros beneficiarios del subsidio desacoplado, con el
indicador a utilizar, como por ejemplo nivel de ingreso, número de hectáreas,
etcétera.
4. A partir del ahorro potencial de eliminar el subsidio o exención, estimar el monto
a transferir a los nuevos beneficiarios, tomando en cuenta que puede ser un
conjunto distinto a los beneficiarios del esquema anterior.
5. Instrumentar de manera transparente y efectiva el vehículo y condiciones para
las transferencias, de ser posible, introduciendo un diseño cuasiexperimental que
permita evaluar su efecto separado del resto del entorno económico.
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PROBLEMAS PARA LA FACTIBILIDAD
POLÍTICA DE DESACOPLAR SUBSIDIOS
La experiencia internacional muestra que no ha sido fácil desacoplar subsidios.
Además de las consideraciones de estrategia nacional, donde un gobierno podría
no elegir realizar desacoplamiento unilateral de subsidios por no perder ―posición
de mercado‖, hay otras razones para la oposición interna a estos nuevos
instrumentos. Tienen que ver con la redistribución de rentas dentro de los propios
grupos beneficiados.
Una de las virtudes de los subsidios desacoplados, es que pueden generar mejor
distribución del subsidio cuando hay productores objetivos que tienen pocos
excedentes o uso de insumos. Por ejemplo, si hay, como en México, un gran
número de campesinos que no producen suficiente para vender en el mercado,
éstos no estarían recibiendo ningún subsidio atado a la comercialización. En
cambio, un subsidio desacoplado, como los pagos por hectárea, si beneficiaría a
este tipo de productores. Una reingeniería de subsidios que mantuviera el gasto
gubernamental constante, estaría de hecho restando subsidio a los grandes
agricultores para dárselo a los pequeños productores.
Esta ventaja distributiva de desacoplar subsidios es a la vez uno de los principales
obstáculos políticos para las reformas. Un resultado deseable en términos de
equidad, desata la oposición de los grupos más beneficiados por el esquema
anterior. Aquellos usuarios que recibían beneficios por arriba del promedio serían
perdedores netos con el nuevo esquema, mientras que los usuarios que estaban
por abajo del promedio se beneficiarían. La factibilidad política de la reingeniería
depende de que éstos últimos puedan prestar su apoyo político a la medida de
forma suficiente para contrarrestar la oposición de los primeros. En la experiencia
internacional, la oposición generada por la búsqueda de rentas es una causa
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importante del poco éxito que han tenido los gobiernos en lograr subsidios
desacoplados.
Estos argumentos son válidos también para las diferencias regionales. Por
ejemplo, si los subsidios están atados al precio de electricidad para bombeo o el
precio de los agroquímicos, las zonas con abundancia de agua o poco riesgo de
plagas recibirían proporcionalmente menos subsidios que regiones que no tienen
esas ventajas comparativas.
Si la resistencia a la reingeniería de subsidios sólo se debiera a que la oposición
de los actuales beneficiarios, entonces sería más fácil ver subsidios desacoplados
en nuevas iniciativas que ver la reingeniería de subsidios ya existentes. Sin
embargo la experiencia en México no ha sido así. Los subsidios solicitados en las
negociaciones del Acuerdo Nacional para el Campo fueron en su mayoría
subsidios acoplados. Las razones de este interés de los productores por subsidios
acoplados, que van más allá de la inercia institucional, pueden ser varias.
Una de las primeras hipótesis sobre este comportamiento es que las
movilizaciones son financiadas por los grupos de productores con excedentes
comerciales, con un claro interés en obtener una parte más que proporcional del
subsidio. El interés y presión también puede venir de los grupos organizados de
empresas proveedoras de insumos. Más allá de esto, sin embargo, está la
explicación de que, para cualquier productor y para la opinión pública, parece más
fácil el solicitar que el gobierno baje el precio de los insumos que controla, agua y
electricidad por ejemplo, que el que se amplíe explícitamente el presupuesto. Lo
primero tiene menor visibilidad cuando se discute en conjunto el presupuesto,
donde se compararía más claramente lo asignado a la agricultura con lo destinado
a otras necesidades como educación, salud o reducción de pobreza.
Ya en la frontera entre la psicología, la economía y las políticas públicas está la
explicación de que los productores prefieren subsidios acoplados porque el
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beneficiario percibe que está dando ―algo” a cambio de recibir las transferencias
económicas; por ejemplo, está produciendo más o está incorporando nuevas
tecnologías. El recibir algo a cambio de ―nada‖ podría parecer una dádiva sin
justificación. y por lo tanto no tener dignidad, perder validez con el tiempo, o ser
más frágil ante ataques políticos.
No hay evidencia de que haya una menor permanencia de los apoyos
desacoplados, pero se percibe como un riesgo. Por ejemplo, PROCAMPO no ha
sido reducido en ninguna dimensión desde su creación; de hecho, los montos
pagados han crecido. Sin embargo, dados los costos de generar una movilización
nacional, es racional para los negociadores campesinos el buscar mecanismos de
transferencias que ellos perciban fáciles de monitorear y difíciles de modificar para
el gobierno, como los precios de insumos o productos.
Existe otra explicación adicional para la resistencia a hacer reingeniería de
subsidios, y esta tiene que ver con el papel de las agencias gubernamentales. Una
agencia ligada a algún sector productivo, como lo sería SAGARPA para los
productores agropecuarios y pescadores, o Secretaría de Turismo (SECTUR) para
las empresas hoteleras, gana espacios políticos en la medida que crece el tamaño
del sector económico que fomentan y regulan. Este comportamiento de las
agencias gubernamentales es el modelado por William Niskanen (1968) en su
artículo clásico: ―The Peculiar Economics of Bureaucracy” y por la literatura que le
sigue, donde los modelos son enriquecidos con la incorporación de otros actores
como el poder legislativo [Moe y Miller (1983); J. Conybeare (1984)]. En términos
de la función objetivo de una burocracia cuyos ―clientes‖ son un sector productivo,
los subsidios acoplados a la producción o uso de insumos expanden la actividad
del sector atendido por la agencia mucho más que los subsidios desacoplados.
No es que los subsidios desacoplados sean mal vistos; son transferencias a sus
clientes y por lo tanto valiosos, pero subsidiar al producto o uso de insumos es una
estrategia dominante para la agencia. Este interés se confronta contra las
instituciones del gobierno que tienen dentro de sus objetivos que los mercados
24
operen mejor, se cumpla con compromisos internacionales de comercio, o que se
haga más eficiente el gasto, que en el caso de México serían SHCP, Secretaría de
Economía, y por la parte ambiental, SEMARNAT. El resultado final depende del
peso político relativo de estas agencias (que en el modelo esbozado depende a su
vez de la estructura de subsidios en el tiempo t-1), y la influencia de los otros
actores relevantes como los propios grupos de interés y los representantes del
poder legislativo.
25
RECOMENDACIONES DE POLÍTICA
En la discusión entre los autores de los artículos de esta sección surgieron varias
recomendaciones, algunas relacionadas con el papel de organismos
multilaterales, otra como tareas de los gobiernos nacionales que quieran avanzar
hacia la reingeniería de sus subsidios.
1) Se debe negociar para que dentro de la OMC existan dos subcategorías de los
subsidios agrupados dentro de la ―caja verde‖. Esta propuesta, distinguiría ―tonos
de verde‖ basados en los efectos ambientales de los subsidios más desacoplados
y permitiría definir metas futuras para la organización.
2) Es necesario obtener más información sobre la magnitud de los efectos
ambientales de los subsidios acoplados, y de la distribución de sus beneficios
entre tipos de productores. Esta información serviría tanto para las agencias
gubernamentales y organismos multilaterales que quieren armar el caso a favor de
la reingeniería de subsidios, así como para enriquecer el debate público al
respecto.
3) No es necesario realizar la reingeniería de todos los subsidios al mismo tiempo.
Hay ganancias aun cuando se avance producto por producto o insumo por
insumo.
4) La focalización de los subsidios acoplados es un buen primer paso para separar
el apoyo a los productores que la sociedad considera requieren ser apoyados, por
ejemplo por su nivel de pobreza o restricciones crediticias o tecnológicas, de la
parte de los subsidios que se quedan los productores en mejor posición. Después
de esto será más fácil plantear la reingeniería con productores cuyos beneficios
del subsidio no varían tan drásticamente y no hay intereses concentrados que
afectar.
5) Es necesario aprovechar que la sustentabilidad es un objetivo formal de todas
las agencias gubernamentales en México, incluyendo aquellas que fomentan y
26
regulan a sectores productivos. Si se genera información y se hace un esfuerzo de
cabildeo, éstas agencias reconocerán a la reingeniería de subsidios como una
herramienta de políticas públicas que les ayudaría a alcanzar estas nuevas metas
que la sociedad les ha exigido cumplir.
27
28
ACCIONES ECOLÓGICAS
PLANTAS EN OPERACIÓN DE RIESGO AMBIENTAL DEL SECTOR ENERGÉTICO INGRESADOS A EVALUACIÓN
POR RAMA INDUSTRIAL
De 2001 a 2006
RAMA INDUSTRIAL 2001 2002 2003 2004 2005 2006 P
Total 553 276 604 483 544 716
Petróleo y derivados a
89 67 277 234 241 311
Química 63 23 47 51 39 43
Petroquímica 3 14 5 2 5 2
Metalúrgica 19 6 5 6 6 13
Otras b 379 166 270 190 253 347
NOTA: se refiere a las plantas en operación regularizadas en cada año, a partir del Programa Nacional de Prevención de Accidentes de Alto Riesgo Ambiental (iniciado en 1992).
a Incluye almacenamiento y distribución de combustible.
b Incluye residuos peligrosos, generación de energía, alimentos, maquila y otros.
FUENTE: Presidencia de la República. Primer Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa. 1 de Septiembre del 2007, Anexo Estadístico. México, DF, 2007.
PROYECTOS DE RIESGO AMBIENTAL DEL SECTOR ENERGÉTICO INGRESADOS A EVALUACIÓN POR RAMA INDUSTRIAL
De 2001 a 2006
RAMA INDUSTRIAL 2001 2002 2003 2004 2005 2006 P
Total 215 274 277 101 91 106
Petróleo y derivados 129 142 159 27 39 53
Química 5 7 6 1 7 4 Petroquímica 1 12 28 13 1 3 Metalúrgica 6 2 0 0 0 0 Otras 74 111 84 60 44 46 NOTA: la evaluación de riesgo ambiental se aplica a los proyectos de inversión y a las plantas en operación relacionados con la realización de actividades altamente riesgosas y por el manejo de sustancias inflamables, tóxicas, explosivas, corrosivas y reactivas. a Incluye almacenamiento y distribución de combustible.
FUENTE: Presidencia de la República. Primer Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa. 1 de Septiembre del 2007, Anexo Estadístico. México, DF, 2007.
29
ACCIONES DEL SECTOR ENERGÉTICO PARA
LA PROTECCIÓN AMBIENTAL, SEGURIDAD
DEL PERSONAL Y AHORRO DE
ENERGÍA2006
ACCIONES Y RESULTADOS
Petróleos Mexicanos
SALUD Y SEGURIDAD
Petróleos mexicanos es una empresa eficiente y competitiva, que se distingue por
el esfuerzo y el compromiso de sus trabajadores con la Seguridad, la Salud y la
Protección Ambiental. La división del principio de prevención efectiva del Sistema
de Administración PEMEX-SSPA. En el diseño de nuevos proyectos y en la
evaluación de las operaciones presentes, la empresa realiza monitoreos y
estudios de riesgo ambiental que simulan las condiciones adversas que se pueden
presentar. Una vez conocidos y evaluados los riesgos y sus probables
consecuencias, se hacen modificaciones a los proyectos o procesos. Si los riesgos
y sus consecuencias no se pueden eliminar o reducir a mínimos aceptables, se
rediseña el proyecto o el proceso, o se suspende su ejecución. En materia
organizacional, la Subdirección de Disciplina Operativa, Seguridad, Salud y
Protección Ambiental, es el área responsable a nivel corporativo, de la estrategia,
administración y monitoreo de los objetivos en la materia. En el marco de la
implantación del esquema de administración por procesos, se creó en 2006, la
estructura soporte para dar cumplimiento a los aspectos de la seguridad industrial,
integrada por representantes de la Dirección Corporativa de Operaciones y las
áreas de seguridad industrial de los organismos Subsidiarios. En materia de
seguridad e higiene, la estructura organizacional se compone de una Comisión
Nacional Mixta de Seguridad e Higiene a nivel central, cinco grupos coordinadores
de Comisiones Locales Mixtas de Seguridad e Higiene a nivel Corporativo y en
cada organismo Subsidiario, así como 407 Comisiones Locales Mixtas de
Seguridad e Higiene por cada centro de trabajo. En total, integrar esta
30
organización 3 228 trabajadores (aproximadamente un 2.1% del total), de los
cuales la mitad son sindicalizados. Estas comisiones representan a los intereses
de todos los trabajadores de PEMEX. Los pilares de esta política son los
siguientes:
1. La Seguridad, Salud y Protección Ambiental son valores con igual prioridad
que la producción, el transporte, las ventas, la calidad y los costos.
2. Todos los incidentes y lesiones se pueden prevenir.
3. La Seguridad, Salud y Protección Ambiental son responsabilidad de todos y
condición de empleo.
4. En PEMEX, nos comprometemos a continuar con la protección y el
mejoramiento del medio ambiente en beneficio de la comunidad.
5. Los trabajadores petroleros estamos convencidos de que la Seguridad,
Salud y Protección Ambiental son en beneficio propio y nos motivan a
participar en este esfuerzo.
Sistema de Gestión PEMEX – SSPA
Durante 2006 PEMEX impulsó la consolidación del Sistema para la Administración
Integral de la Seguridad, Salud y la Protección Ambiental denominado PEMEX-
SSPA. Este sistema incorpora las mejores prácticas internacionales en la materia
y el desarrollo de un proceso de disciplina operativa y correctiva de SSPA.
Considera la observación del análisis causa-raíz, de la administración de la
seguridad de procesos con énfasis en la integridad mecánica, el cuidado del
medio ambiente, la seguridad del trabajo, la disciplina operativa, las auditorias
efectivas, el desarrollo de planes de respuestas a emergencias y las pruebas de
sistemas de protección y análisis de riesgos. Durante 2006, se avanzó en la
elaboración de los manuales o ―Libros‖ de implementación del Sistema PEMEX-
SSPA, se iniciaron las reuniones de Cuerpos de Gobierno y el entrenamiento al
personal de PEMEX, totalizando 470 948 horas de capacitación. Sistema de
información de seguridad industrial y protección ambiental (SISPA) Desde 2001,
PEMEX cuenta con un sistema de información (SISPA) para la captura,
almacenamiento, proceso y distribución de la información necesaria para llevar a
31
cabo el análisis del desempeño en la materia y que además sirve como insumo
para el proceso de toma de decisiones y la gestión de las operaciones. La
información que se captura en cada centro de trabajo, se procesa y compila a nivel
corporativo. En 2006, se llevó a cabo un proyecto de revisión, validación y
desarrollo de las especificaciones de mejora para la administración de la base de
datos existente en SISPA, englobando actividades que asegurarán la integridad de
los algoritmos utilizados en el Módulo de Protección Ambiental, SÍ COMO DE LOS
REPORTES GENERADOS. La implantación se ejecutará durante 2007. Simulacro
Binacional MEXUS GULF ARIETIS 2006 (Matamoros, Tamps-Brownsville, Tx.)
Con el objeto de evaluar la capacidad de respuesta conjunta de la Secretaría de
Marina (SEMAR), Petróleos Mexicanos (PEMEX) y Guardacostas de Estados
Unidos ante derrames de hidrocarburos en el Mar, se llevo a cabo el Simulacro
Binacional MEXUS GULF ARIETIS 2006 (Matamoros, Tamps – Brownsville, TX),
el cual tuvo como escenario, el Pozo costa afuera Arietis-1 en la Cuenca de
Burgos, ubicado a 36 millas de Playa Bagdad, Matamoros, Tamps, y a 6.5 millas al
Sur de la línea fronteriza con los Estados Unidos. El supuesto accidente se
presentó el 20 de mayo del 2006, por un descontrol en el Pozo, originando un
derrame de crudo. Ante la contingencia PEMEX informó a la SEMAR, para activar
el Plan Nacional de Contingencias por derrames de hidrocarburos en el mar, quien
a su vez, solicitó al USCG, poner en marcha el plan MEXUS GULF. Al término del
simulacro, se cumplió de forma exitosa con el objeto establecido. Índices de
Accidentalidad 2001 - 2006 La implantación de PEMEX-SSPA, en materia de
seguridad, permitió a la empresa seguir mejorando su desempeño en materia de
accidentalidad, lo que queda demostrado con la tendencia a la baja de los índices
de frecuencia y de gravedad en 2006. Al cierre de ese año, el índice de frecuencia
fue de 0.67 accidentes por millón de horas-hombre laboradas con exposición al
riesgo, 37% menos que el año previo, lo que representó el nivel anual más bajo
registrado por la empresa, desde 1994. Cabe destacar que en 2006, todos los
Organismos Subsidiarios disminuyeron su índice de frecuencia: 24% en PEMEX
Explotación y Producción, 49% en PEMEX Refinación, 38% en PEMEX
Petroquímica, 73% en PEMEX Gas y Petroquímica Básica, y 41% a nivel
32
Corporativo. PEMEX tiene un desempeño equivalente al de la industria petrolera
en el contexto internacional. Los índices alcanzados en 2006, son comparables
con los resultados publicados por algunas de las principales empresas petroleras
integradas.
33
34
ANTECEDENTES
Preocupación temprana y permanente de las autoridades: Política orientada a que
toda la población disponga de estos servicios, ya que son considerados servicios
básicos para el desarrollo de la sociedad. Ejemplo: durante 65-77, inversión
promedio anual es MM US$65.
En Chile, hasta 1977 existían múltiples organismos con funciones semejantes, sin
autonomía financiera ni administrativa, sin planificación coherente de mediano y
largo plazo ni coordinación (sector urbano DOS-MOP; MINVU redes; Oficina de
saneamiento rural; empresas municipales).
Hasta el año 1977, el financiamiento: �75% aportes fiscales, �15% de fuentes externas �10% fuentes propias (tarifas)
Estos recursos se destinaron: �57% a inversiones, �13% a operación y mantenimiento y �30% a gasto en personal
Las coberturas entonces eran: 85,6 % Agua Potable;
55,9 % Aguas servidas;
0% tratamiento de AS
35
MODERNIZACIÓN:
FASE 1: 1977-1989
El año 1977 se crea SENDOS (Ministerio de Obras Públicas); EMOS
y ESVAL como empresas autónomas.
El sector es organizado como servicio público estatal; SENDOS se
encarga de la operación y regulación de los sistemas sanitarios del
país.
La política tarifaria tenía por objetivo el autofinanciamiento operativo
y presentaba alto grado de subsidios cruzados.
1. Estructura de propiedad: Según operador
•Estado: 92.6 %
•Privado: 2.7 %
•Municipal y Cooperativas: 4,7 %
2. Cobertura agua potable : 98,2 %
3. Cobertura de alcantarillado: 81,5 %
4. Cobertura de tratamiento de aguas servidas: 8 %.
5. Se inicia aplicación de subsidio focalizado a hogares pobres del país
36
MODERNIZACIÓN:
FASE 2: 1990-1998
Desde 1989 se establece una nueva institucionalidad para la modernización
del sector.
Separación rol productor y regulador: Empresas y Superintendencia
Empresas: Prestadoras del servicio independientes sujetas al marco
regulatorio. Son empresas del estado pero su estructura jurídica es
similar a las del sector privado.
La Superintendencia: Funciones normativas (instrucciones,
interpretación, aplicación), fiscalización y sancionatorias.
Modelo de financiamiento de largo plazo: Autofinanciamiento y
eficiencia: Importante ajuste a las tarifas que se aplica en forma gradual
y se implementa sistema de subsidio al pago de los servicios
1. Estructura de propiedad: sin modificaciones sustanciales
2. Cobertura agua potable : 99,3 %
3. Cobertura de alcantarillado: 91,6 %
4. Cobertura de tratamiento de aguas servidas: 16,7 %.
37
MODERNIZACIÓN:
FASE 3: 1998-HOY
Privatización creciente del sector. Desde 1998 a la fecha la participación
privada se incrementó desde el 5% hasta el 95% en el presente año.
Previo al proceso de incorporación de capital privado se modifica marco
regulatorio fortaleciendo las facultades normativas, fiscalizadoras y
sancionadoras.
Se establecen resguardos para evitar la concentración de la propiedad del
sector y los subsidios desde empresas reguladas a no reguladas.
Se perfecciona el proceso de fijación tarifaria y potestades de información.
La venta de paquetes de acciones no requería ley. Prudencia política:
fortalecer el marco regulatorio y luego privatizar.
Evolución de las empresas sanitarias estatales durante los noventa es una
de las razones de éxito de la licitación.
La privatización significo para el Estado ingresos cercanos a los 2.400
millones de dólares
38
1. Estructura de propiedad: según operador
Estado: 0 % Privado: 94.8 % Municipal y Cooperativas: 5.2 %
2. Cobertura agua potable : 99.8 %
3. Cobertura de alcantarillado: 95.2 %
4. Cobertura de tratamiento de aguas servidas: 81.9 %
5. Subsidio entregado a 664.027 familias lo que significa un incremento de
15,9 % respecto de 2005 (monto aproximado US$62.5 millones)
6. Rentabilidad Operacional promedio de las empresas: 9.3 %
39
40
OBJETIVO REGULACION
El desafío de regular un monopolio natural es fijar un precio optimo, controlarla
calidad del servicio prestado e incentivarla realización de inversión es para el
aumento de cobertura y calidad de los servicios.
Reglas claras y permanentes
Fiscalización eficaz; amplias protesta desde información; multas disuasivas
Tarifas de autofinanciamiento con subsidio sal pago de los servicios.
CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONAL
REGULADORA CHILENA
i. Marco legal y reglamentario que define:
-Régimen de concesiones
-Régimen de explotación de los servicios sanitarios
-Régimen de fijación de tarifas
-Subsidio al pago de consumo de servicios
-Potestades de fiscalización y sanción de la Superintendencia
ii. Normativa aplicable a todos los prestadores, cualquiera sea su naturaleza
jurídica, sea de propiedad pública o privada
iii. Separación de funciones de producción y comercialización de los servicios
respecto de las normativas y fiscalizadoras
41
iv. Las potestades de la entidad fiscalizadora son regladas. La discrecionalidad
de la autoridad es bastante reducida.
v. Favorece estabilidad de reglas
vi. Menos flexibilidad en la interpretación
42
RÉGIMEN DE CONCESIONES
o Adjudicadas mediante procedimiento administrativo reglado.
o Plazo indefinido; libertad de transferencia propiedad o explotación.
o Prohibición de superposición en concesiones de redes.
o Sociedad anónima de giro exclusivo sujeta a fiscalización de
Superintendencia de Valores.
o Restricción concentración horizontal.
o Restricción superposición de servicios de utilidad pública de distinta
naturaleza en misma área geográfica.
o Este régimen se sustenta en principio de subsidiariedad del Estado.
43
EXPLOTACIÓN DE SERVICIOS SANITARIOS
Obligatoriedad de otorgar servicio, a quien lo solicite, dentro de su TO.
Garantía de servicio continuo y con calidad de acuerdo a todas las
normativas del sector. Los niveles de calidad puede modificarse mediante
reglamento y da derecho a revisión de tarifas.
Puede distinguirse: calidad de atención al usuario (medición, lectura,
atención de emergencias) y calidad de prestación del servicio (calidad de
agua potable, presión, continuidad servicios).
Programa de desarrollo: plan de inversiones para atender adecuadamente
la demanda del servicio.
POTESTADES SUPERINTENDENCIA
En Chile, la fiscalización abarca todos los aspectos del servicio que
entrega la empresa:
Desde el cumplimiento de las normas de calidad del agua que se distribuye a la población, hasta el cumplimiento de las normas de calidad de las aguas servidas tratadas que son devueltas a la naturaleza, además
La atención a los clientes,
El cumplimiento del plan de desarrollo y
El correcto cobro tarifario a los usuarios.
44
OBJETIVOS ACTUALES DE LA
FISCALIZACION
1. Garantizar Calidad de Servicio a los Clientes
Adoptar medidas preventivas y correctivas.
Motivar a las empresas para la superación de las
debilidades detectadas.
Que las empresas cumplan sus compromisos de
inversión.
2. Asegurar la Calidad de la Información
Mediante la interacción de los resultados que entregan los
distintos procesos de fiscalización.
Auditorias.
Controles Paralelos.
3. Transparentar el mercado y evitar abusos de posición monopólica.
4. Potenciar el rol fiscalizador de los Clientes.
5. Focalizar la fiscalización a partir de consultas y reclamos de los Clientes.
45
RÉGIMEN DE TARIFAS
Tarifas están basadas en costos de una ―empresa modelo‖, prescindiendo
de los costos de la empresa real
Incentivar ganancias de eficiencias en la empresa y que sean traspasadas
al usuario
Precios punta para el verano
No se diferencia entre usuarios residenciales, comerciales e industriales
No incluye consideraciones sociales en su determinación
Se fijan por un periodo de 5 años para cada empresa sanitaria
ESTRUCTURA PROCESO TARIFARIO
Marco legal
Procedimiento Administrativo
Metodología
46
MARCO LEGAL
Ley de tarifas de Servicios Sanitarios y su reglamento; DFL Nº70 de 1988 y
reglamento DS Nº453 de 1989.
Ley general de Servicios Sanitarios y su reglamento; DFL Nº382 de 1998 y
reglamento DSNº121 de 1991.
Este marco legal fue modificado por Ley Nº19.549 de 1998.
Reglamento Comisión de Expertos 2001.
Se caracteriza por establecer de manera detallada cada una de las etapas
a seguir para la determinación tarifaria: Procedimiento administrativo
Establece la metodología de cálculo de las fórmulas tarifarias:
Procedimiento técnico.
47
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
o La Siss elabora las bases para la ejecución de los estudios.
o La Siss y la empresa realizan sus estudios tarifarios en forma
independiente.
o Se intercambian estudios.
o La empresa discrepa del estudio de la SISS.
o Si no hay acuerdo directo entre las partes, resuelve una comisión de
expertos.
o La SISS elabora estudio definitivo y envía decreto tarifario a MINECON.
o Vigencia formulas tarifarias: 5 años.
48
SUBSIDIO AL PAGO DE SERVICIOS
SANITARIOS
Directo a los clientes más pobres.
Cubre entre un 25 % y 85 % de una cuenta mensual hasta un consumo de
20 metros cúbicos
A partir del 2005 y dentro de programa Chile Solidario, aproximadamente 5
% de los subsidios que se otorgan cubren 100 % de cuenta hasta consumo
de 15 mts cúbicos
Elegibilidad lo determina cada municipio en base a ficha técnica que mide
nivel socioeconómico de las familias
49
50
ANTECEDENTES
La quinta conferencia ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC)
se llevará a cabo en la segunda quincena de septiembre en Cancún, con una baja
expectativa de lograr un acuerdo entre los 146 países miembros para fijar reglas
que equilibren la desventaja que enfrentan los países menos desarrollados para
competir en los mercados de los industrializados.
Aparte de temas específicos, como reducción de subsidios agrícolas, el organismo
tiene puestos sobre la mesa de negociaciones asuntos como la reducción de
barreras a la prestación de servicios esenciales como salud o educación y la
aplicación de nuevas tecnologías para la modificación genética de organismos
vivos, discusión cuyo resultado influirá en la vida cotidiana de millones de
personas.
El punto de partida de las discusiones de los ministros en la cumbre de Cancún es
la declaración de Doha, Qatar, de noviembre de 2001. En este documento se
expone una serie de objetivos de negociación, plazos intermedios para llegar a
acuerdos, y se establece como fecha para concluir la ronda enero de 2005.
En los temas a negociar en la OMC destacan la agricultura, los servicios, los
aranceles industriales, los plazos de aplicación de los acuerdos, medio ambiente y
algunos aspectos de propiedad industrial relacionados con el uso de
medicamentos por países pobres que enfrentan crisis de salud. Los ministros
también acordaron que podrían celebrarse nuevas negociaciones en otras esferas
como comercio e inversión, facilitación del comercio (como eliminar trámites
aduaneros) y transparencia en compras de gobierno de los países miembros.
Subsidios
Agricultura es el tema que mayores dificultades ha enfrentado para alcanzar un
acuerdo, por la resistencia de los gobiernos de países industrializados para reducir
los subsidios que conceden a sus productores y que dejan fuera de competencia a
51
los bienes agrícolas producidos en las naciones menos desarrolladas, donde las
subvenciones son escasas.
Es importante el tema de la agricultura porque, como apunta un informe del Banco
Mundial divulgado en la primera semana de septiembre, siete de cada diez pobres
del mundo viven en zonas rurales y obtienen sus ingresos de la actividad agrícola.
Mientras en todo el planeta existen mil 200 millones de personas (una quinta parte
de la población mundial) que sobreviven con un ingreso menor a un dólar diario,
los subsidios otorgados por los países de la Unión Europea a sus productores de
ganado representan al menos dos dólares diarios por vaca.
Las subvenciones agrícolas en los países integrantes de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos alcanzan cada año 330 mil millones de
dólares. De esta cantidad, 70 por ciento se dirige
directamente a los agricultores a gran escala y
trasnacionales. ‗‘Esto tiene por efecto estimular la
superproducción en países ricos con costos elevados y
excluir los productos potencialmente más competitivos de
los países pobres‘‘, señala el Banco Mundial.
En el seno de la OMC, el mandato establecido en la declaración de Doha para
instar a los países ricos a reducir sus subsidios agrícolas se encuentra en punto
muerto. El plazo para establecer las ‗‘modalidades‘‘ de negociación venció el 31 de
marzo.
Ni los representantes de Estados Unidos, la Unión Europea o Japón, donde se
concentra la mayor parte de las subvenciones agrícolas, esperan un acuerdo en la
reunión de Cancún.
Los servicios
También en el programa de negociaciones de la OMC se encuentra el tema de la
liberalización de los servicios, que permitiría a compañías —desde luego de
52
países industrializados, que son las que están en posibilidad de hacerlo—
competir en otros países. Hasta ahora han sido presentadas más de 150
propuestas que abarcan sectores como servicios profesionales,
telecomunicaciones, turismo, servicios financieros, de distribución, de energía,
transporte marítimo, correo y servicios relacionados con el medio ambiente y la
actividad educativa.
De acuerdo con Global Exchange, organización civil internacional que monitorea
las políticas de la OMC y que estará presente en los foros alternativos de Cancún,
el organismo, presionado por los socios políticamente más influyentes y varias
compañías trasnacionales, está buscando con este tipo de negociaciones la
privatización de servicios básicos como educación, salud, energía y agua.
‗‘El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de la OMC
incluye una lista de alrededor de 160 servicios que están
amenazados con ser incluidos en las negociaciones para
liberalizarlos, incluyendo la atención médica a viejos y niños,
tratamiento de aguas residuales, manejo de basura,
mantenimiento de parques, telecomunicaciones,
construcción, seguros, banca, transporte, puertos y turismo.
En algunos países esa privatización ya está ocurriendo. Los
ciudadanos con menor capacidad para pagar el costo de los
servicios una vez privatizados, son los que padecerían más si avanza esta
propuesta‘‘, indicó Global Exchange.
Otro tema que se discute en la OMC es el manejo de patentes. Desde hace varios
años empresas trasnacionales como Monsanto o Aventis han logrado obtener
patentes sobre formas de vida como las semillas de maíz y soya.
Durante la ronda de negociaciones del Acuerdo General Sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT), Estados Unidos consiguió imponer su sistema de
patentes al mundo a través de la OMC. Las corporaciones estadunidenses,
recuerda Vandana Shiva, fundadora y directora de la Fundación de Estudios para
53
la Ciencia, la Tecnología y la Ecología y ganadora del premio Nobel Alternativo de
1993, desempeñaron un papel importante en la preparación de documentos y en
la presión a nombre del Acuerdo Sobre Derechos de Propiedad Intelectual
Relacionada con el Comercio (TRIP, por sus siglas en inglés).
‗‘Los TRIP globalizaron las leyes sobre los derechos de propiedad intelectual
estadunidenses y también eliminaron las barreras decisivas éticas y morales al
incluir las formas de vida y la biodiversidad en la categoría de lo patentable‘‘,
explica Vandana Shiva, del directorio del Foro Internacional sobre Globalización,
organismo independiente que también acudirá a las reuniones alternativas de
Cancún.
Las empresas estadunidenses introdujeron, mediante la modificación genética,
alguna pequeña variante a las semillas tradicionales usadas por siglos por
agricultores de todo el mundo, con lo que obtuvieron la ‗‘patente‘‘ sobre esa
semilla.
54
LA NUEVA TEORÍA DEL COMERCIO
INTERNACIONAL
Hemos visto cómo la teoría neoclásica del comercio internacional postula
que éste se explica a través de la ventaja comparativa. Cada nación producirá
aquellos bienes en los que goce de una ventaja relativa y mediante el intercambio
los distintos países se complementarán, sacarán provecho de sus diferencias. De
este modo las diferencias de recursos, capacidades de la fuerza laboral y
características del factor capital de los distintos países determinarán los patrones
del comercio internacional.
Las predicciones que se desprenden de esta teoría son, por ejemplo, que
los países más desarrollados exportarán manufacturas e importarán productos no
elaborados, mientras que los países en vías de desarrollo importarán
manufacturas y exportarán productos no elaborados (materias primas y alimentos)
debido al diferente precio relativo de sus factores.
Este tipo de intercambios mejora el bienestar mundial ya que el comercio
puede entenderse como un método indirecto de producción. “en vez de producir
un bien por sí mismo, un país puede producir otro bien e intercambiarlo por el bien
deseado. … Cuando un bien es importado es porque esta “producción” indirecta
requiere menos trabajo que la producción directa” 1.
Sin embargo esta visión, según la cual los países son complementarios en
su producción no se ajusta a la realidad. Según nos dice la teoría tradicional, como
los países se complementan en sus producciones todo el comercio debería ser
interindustrial (el comercio intraindustrial no tiene por qué existir2). Sin embargo el
comercio intraindustrial no sólo existe, sino que como afirman P. Krugman y E. 1 Kugman y Obstfeld (1997). Pág. 35.
1 Entendemos por comercio interindustrial aquel en el que se intercambian productos de distintas industrias
entre diversos países y por comercio intraindustrial aquel en el que distintos países se intercambian productos
diferenciados en una misma industria.
55
Helpman: ―In practice, however, nearly half the world´s trade consists of trade
between industrial countries that are relatively similar in their relative factor
endowments” 3. Especialmente a partir de la creación de la CEE en 1957, los
expertos en comercio internacional se percataron de que los intercambios entre estas
naciones europeas (todas ellas economías desarrolladas), aumentaron espectacularmente a
raíz de la unión aduanera, pero que este comercio no respondía a la pauta del modelo
Heckscher-Ohlin-Samuelson de complementariedad productiva entre naciones (comercio
interindustrial), sino que era, en gran medida, intercambio intraindustrial. Este sorprendente
hecho hizo preguntarse a los investigadores cómo se explicaban esos intercambios, y este
fue uno de los puntos de partida de las nuevas explicaciones del comercio internacional,
que centraron su análisis en suavizar los supuestos del modelo neoclásico (rendimientos
constantes, mercados perfectamente competitivos y ausencia de externalidades).
Otro ejemplo más actual de la importancia de los intercambios intraindustriales es el
que muestra la tabla 1. En ella se expone, para el caso de EE.UU., el índice comercio
intraindustrial/comercio total para distintas industrias. Un valor de 0 implica que EE.UU. es
o bien un importador, o bien un exportador neto en ese sector. En este caso el comercio
sería únicamente interindustrial. Un valor de 1 implica que las importaciones y las
exportaciones que realiza EE.UU. en ese sector están muy igualadas, es decir, que el
comercio intraindustrial es muy significativo.
3 Helpman, E. y Krugman, P (1996). Pág. 2.
56
TABLA 1
Fuente: Krugman y Obstfeld (1997). Pág. 161.
La tabla ordena las industrias de acuerdo con el peso del comercio
intraindustrial. Éste tiene un peso especialmente elevado en las industrias de
productos manufacturados más sofisticados, como equipamiento de generación de
energía, o las industrias químicas y eléctrica. Estos bienes son importados y
exportados simultáneamente por las economías desarrolladas. Por otra parte el
comercio intraindustrial tiende a tener menos peso (siempre observado desde
EE.UU., en términos de la tabla 1) en productos intensivos en trabajo y menos
INDICES DE COMERCIO INTRAINDUSTRIAL PARA INDUSTRIAS
ESTADOUNIDENSES, 1989
EQUIPAMIENTO DE
GENERACIÓN DE ENERGÍA
0.99
Maquinaria de oficina 0.98
Maquinaria eléctrica 0.89
Productos químicos inorgánicos 0.88
Productos químicos orgánicos 0.81
Medicinas y productos farmacéuticos 0.73
Equipamiento de telecomunicaciones 0.53
Vehículos de carretera 0.53
Hierro y acero 0.48
Vestidos y accesorios 0.15
Calzado 0.00
57
elaborados, que suelen ser importados por EE.UU. de países menos desarrollados
(por ejemplo el calzado), tal y como predice la teoría tradicional.
Las causas que explican el elevado comercio intraindustrial de los países
más desarrollados son las economías de escala y las imperfecciones de los
mercados, especialmente la importancia de la diferenciación de productos
(competencia monopolística). Las ventajas de los rendimientos crecientes de
escala (que no eran tenidos en cuenta por la teoría tradicional) sumados a la
diversificación de la demanda en los países desarrollados (que hace que ningún
país pueda satisfacer completamente la diversidad de productos que incluyen las
funciones de utilidad de todos sus diversos y heterogéneos consumidores), han
abierto la posibilidad a nuevas explicaciones de por qué se comercia, así como
explicaciones de las ―nuevas‖ ventajas que suponen los intercambios
internacionales (tanto para los consumidores como para los productores)
derivados de la relajación de los supuestos de la teoría tradicional4.
Una vez señalada esta ―divergencia‖ entre la teoría tradicional y la nueva en
lo que respecta a las economías de escala y al comercio intraindustrial
continuemos analizando qué conclusiones se derivan de la teoría tradicional con
respecto al bienestar y a la política comercial que deben seguir los gobiernos.
LA TEORÍA TRADICIONAL, EL BIENESTAR Y
LA POLÍTICA COMERCIAL
A pesar que los economistas suelen ser muy cautos a la hora de hacer
consideraciones sobre el bienestar, la teoría tradicional afirma sin lugar a dudas
4 Dedicaremos el capítulo IV, al hablar de organización industrial, a las economías de escala y a las
dificultades a las que se enfrentan estos nuevos análisis al no existir una teoría generalmente aceptada para los
mercados imperfectamente competitivos. 4 Es evidente que la economía real es mucho más compleja que como la describen los modelos de equilibrio
general. Concretamente en lo relativo al comercio internacional y a la política comercial óptima se ha escrito
muchísimo acerca del debate entre proteccionismo y librecambismo y se ha demostrado que el arancel óptimo
para países grandes es positivo
58
que el intercambio internacional mejora el bienestar mundial. El comercio
internacional permite que muchos de los bienes que se demandan en un país,
porque forman parte de las funciones de utilidad de los ciudadanos, lleguen a sus
manos. Sin este intercambio, como ningún país es capaz de satisfacer
completamente la demanda de bienes que hacen sus ciudadanos, especialmente
en el caso de las economías más desarrolladas, el bienestar sería menor.
De la anterior reflexión se deduce inmediatamente que una política
comercial que obstruya el libre cambio perjudica el bienestar de los ciudadanos
porque no permite que la economía alcance un óptimo de Pareto5.
El sustento teórico del no intervencionismo no se refiere al marco concreto
de la economía internacional, sino que es un resultado básico de la teoría
económica que tiente sus orígenes en el propio Adam Smith: “Es verdad que por
regla general él ni intenta promover el interés general ni sabe en qué medida lo
está promoviendo. … él busca sólo su propio beneficio, pero en este caso como
en otros una mano invisible lo conduce a promover un objetivo que no entraba en
sus propósitos. … Al perseguir su propio interés frecuentemente fomentará el de
la sociedad mucho más eficazmente que si de hecho intentase fomentarlo. Nunca
he visto muchas cosas buenas hechas por los que pretenden actuar en bien del
pueblo…” 6.
En este famoso pasaje de La Riqueza de las Naciones ya en 1776 Adam
Smith intuía (no lo llegó a demostrar) que el mercado asignaba los recursos
eficientemente, e incluso podemos inferir que afirma, confundiendo tal vez el
concepto de interés de la sociedad con el de eficiencia, que el mercado es capaz
(sin hacerlo premeditadamente) de maximizar el bienestar social. De cualquier
modo lo que queda claro, especialmente en la última frase, es que la intervención
del Estado o cualquier otro agente externo al mercado debe ser evitada.
5 Es evidente que la economía real es mucho más compleja que como la describen los modelos de equilibrio
general. Concretamente en lo relativo al comercio internacional y a la política comercial óptima se ha escrito
muchísimo acerca del debate entre proteccionismo y librecambismo y se ha demostrado que el arancel óptimo
para países grandes es positivo (Véase Krugman y Obstfeld, 1997, pág 305-308), pero en lo que concierne a
nuestro análisis obviaremos, por el momento, estos matices. 6 Smith, A. (1997). Pág. 554.
59
Pero el avance teórico más importante para justificar la no intervención se
deriva de la demostración de la eficiencia del mercado que realizaron K.J. Arrow y
G. Debreu en 1951 (gracias a los avances previos de L. Walras en la segunda
mitad del siglo XIX), mediante la demostración de la existencia, unicidad y
estabilidad del equilibrio general.
De aquí se derivan los dos teoremas fundamentales del bienestar que
afirman que todo equilibrio competitivo es eficiente en el sentido de Pareto y que
cualquier óptimo de Pareto es alcanzable mediante un mercado competitivo7. Lo
que se sigue inmediatamente de estos teoremas es que la intervención sólo logra
distorsionar las actitudes de los agentes económicos (ya que el mercado es
eficiente y neutral en términos distributivos) y no permite que se alcancen
situaciones pareto-eficientes.
Si bien es cierto que los supuestos en los que se basa la teoría del
equilibrio general son muy restrictivos (de hecho podemos decir que su
demostración es un ―experimento mental‖ de un gran nivel de abstracción) y la
realidad tiene poco que ver con ellos, no podemos dejar de mencionar de dónde
parte el sustento teórico en el cual se basa toda la justificación de la no
intervención en la economía y de la que se deriva, tan sólo como un caso
concreto, la justificación del laissez faire en el ámbito de la economía
internacional.
Volvamos ahora a este importante caso concreto que nos ocupa: la política
comercial.
La teoría tradicional se basa para no justificar políticas comerciales activas
en que en todas las industrias existe competencia, por lo que no hay fallos de
mercado que deban ser corregidos por el estado.
En una industria que funciona en competencia perfecta el precio se iguala al
coste marginal, no hay beneficios extraordinarios a largo plazo, sólo beneficios
7
Sólo pretendemos incorporar en la argumentación la conexión entre las teorías del bienestar y las
justificaciones para la no intervención (tanto a nivel nacional como internacional) en la economía. Para un
mayor detalle sobre los teoremas fundamentales del bienestar véase Andreu Mas-Colell, Whinston y Greene
(1995). Pág. 549.
60
contables. Si una industria presenta precios por encima del coste marginal nuevas
empresas entrarán en la industria y el precio bajará hasta igualarse al coste
marginal, con lo que los beneficios extraordinarios desaparecerán. Es la
competencia la que elimina los beneficios extraordinarios.
Si todas las industrias funcionan de este modo no existen sectores que
sean más valiosos en el margen (ya sea porque en ellos existan beneficios
extraordinarios o porque produzcan efectos externos positivos que reviertan en
beneficio de toda la sociedad), es decir, no existen industrias estratégicas8. Por lo
tanto, cualquier tipo de política industrial, tanto a nivel interno como de ayudas a la
exportación, sólo distorsionará el mercado creando ineficiencia y desplazando
recursos de unos sectores a otros de modo ―antinatural‖ y completamente injusto
para las industrias y/o empresas no seleccionadas.
Para que la competencia perfecta sea una realidad deben cumplirse una
serie de supuestos: no deben existir barreras de entrada a la industria, el bien que
ofrecen todas las empresas debe ser homogéneo, debe haber información
perfecta y no debe haber ningún tipo de poder de mercado, es decir, ningún
comprador ni ningún vendedor deben poder influir sobre el precio de mercado del
bien9.
Si observamos la realidad, comprobaremos que para ciertos bienes como el
café o ciertos minerales todos estos supuestos se cumplen, pero en la mayoría de
los casos encontramos que algunos o todos los supuestos de la competencia
perfecta se violan.
Resulta fácil pensar en industrias que no sean perfectamente competitivas.
Los casos más claros se encuentran en industrias de alta tecnología, como la
8 En realidad, resulta muy difícil definir qué se entiende por industrias estratégicas y éste es uno de los
mayores problemas a los que se enfrentan los defensores de la política comercial estratégica. Dedicaremos el
último epígrafe (d) de este capítulo a intentar explicar rigurosamente cómo podemos localizar los sectores
estratégicos. Por el momento éstos deben entenderse como aquellos sectores a los cuales el gobierno debería
prestar una especial atención a través de la política industrial porque generan importantes efectos externos
positivos para el conjunto de la economía. Un buen modo de localizarlos sería tener en cuenta que presentan
beneficios extraordinarios y barreras de entrada. 9 Para una explicación más detallada de la competencia perfecta véanse Andreu Mas-Colell, Whinston, D y
Green, J. (1995) capítulos 10 y 12 y/o Gravelle, H y Rees, R. (1984).
61
aerospacial, la robótica o la electrónica pero no es necesario que sean industrias
en las que el bien producido alcance un altísimo precio como las anteriores. Hoy
en día prácticamente todas las empresas intentan diferenciarse de sus
competidores de una u otra manera, independientemente del tipo de bien que
produzcan. Incluso en sectores en los que tradicionalmente el bien intercambiado
era perfectamente homogéneo, como por ejemplo los alimentos, hoy las empresas
intentan desarrollar mediante la publicidad una diferenciación del producto. Por su
parte, en sectores de bienes de consumo elaborados (electrodomésticos,
automóviles, bebidas, etc. ) los mercados funcionan cada vez más en forma de
competencia monopolística.
En las empresas de servicios ocurre algo muy similar. Seguros, banca y
operadores de comunicación, entre otros muchos, intentan diferenciar el servicio
que ofrecen inventando para ello nuevos métodos como por ejemplo ―la calidad‖,
que viene a sumarse a la cada vez más sofisticada publicidad.
En definitiva, encontramos que la tipología de los mercados difiere mucho (y
cada vez más) de la competencia perfecta.
El problema para los economistas es que, en este tipo de mercados, no se
sabe a ciencia cierta cómo se comportarán las empresas, a diferencia de lo que
ocurre tanto en los de competencia perfecta como en los de monopolio, en los
cuáles resulta relativamente fácil predecirlo.
En competencia perfecta las empresas, al enfrentarse a una curva de
demanda infinitamente elástica (son precio-aceptantes), tan sólo pueden subir el
precio hasta que se iguale al coste marginal mientras que en monopolio, las
empresas, como se enfrentan a una demanda con pendiente negativa, subirán el
precio de modo que igualen el ingreso marginal al coste marginal (siempre que no
haya leyes que lo eviten), con lo que el equilibrio del mercado se situará en un
punto al que corresponden un precio mayor y una cantidad menor que en el caso
competitivo.
62
Pero existe una extensa tipología de mercados que se encuentran a medio
camino entre los anteriormente descritos. Se caracterizan por ser mercados de
competencia imperfecta e incluyen todos los tipos de oligopolio y todos los de
competencia monopolística. El problema al que se enfrentan los economistas es
que estos mercados son difíciles de modelizar, por lo que durante décadas la
teoría económica les ha vuelto la espalda.
Pero a partir de los años sesenta, comenzó a desarrollarse una nueva
disciplina dentro de la microeconomía que se ocupó de intentar explicar cómo
funciona estos mercados. Se trata de la teoría de la organización industrial.
Esta teoría relaja los supuestos de la competencia perfecta para intentar dar
una visión de los mercados que se asemeje más a la realidad que la que dan los
modelos tradicionales que contienen demasiadas simplificaciones ―estratégicas‖.
La teoría de la organización industrial no ha logrado dar respuesta a cómo se
comportan exactamente los mercados imperfectamente competitivos, pero sí ha
presentado un ―catálogo‖ de modelos concretos, que arrojan algo de luz sobre
ciertos temas hasta entonces casi imposibles de abordar.
Entre ellos se encuentran temas muy diversos, desde la teoría de juegos no
cooperativos con información imperfecta hasta la discriminación de precios, pero
en particular hay algunos que tienen una relación muy directa con el modo en que
se han desarrollado las nuevas teorías del comercio internacional. Como señalan
Helpman y Krugman: “Today the border country between the theory of international
trade and the theory of industrial structure is one of the most active areas in
international economics”10.
Estos temas son:
El comportamiento de los mercados oligopolísticos analizados mediante
la teoría de juegos.
El problema de las barreras de entrada a determinadas industrias.
10
Helpman, E. y Krugman, P. (1996) Pág. 1.
63
La inversión en I+D: desde sus procesos de creación hasta los efectos
externos que proyecta sobre el resto de la economía, así como las
dificultades para proteger las innovaciones mediante patentes.
Los rendimientos crecientes (economías de escala) y el aprendizaje
mediante la experiencia.
El papel que debe jugar el Estado mediante la política industrial en los
mercados imperfectamente competitivos (tanto a nivel nacional como
internacional).
La diferenciación de productos en mercados de competencia
monopolística11.
LA POLÍTICA COMERCIAL ESTRATÉGICA
A continuación pasamos a exponer las tesis que plantean los defensores de
la política comercial estratégica.
Para comenzar, podemos definirla como aquella política comercial que un
gobierno instrumenta mediante la intervención y la regulación y que va destinada a
modificar la interacción estratégica que se produce en determinados sectores
entre empresas nacionales y extranjeras en el ámbito internacional. Estas
acciones, que suelen instrumentarse a través de la política industrial, intentan
favorecer a las empresas nacionales frente a sus rivales extranjeras. Quienes
apoyan estas prácticas defienden que, dadas las imperfecciones de los mercados,
hay buenos motivos que justifican una política industrial activa.
Nos referiremos fundamentalmente a los dos argumentos: los beneficios
extraordinarios que aparecen en mercados oligopolísticos con fuertes barreras de
entrada y que podrían justificar subsidios a la exportación y la importancia de las
11
Para abordar el complejo tema de la organización industrial en su conjunto pueden verse Cabral. L. (1997),
que realiza una clara síntesis de diversos asuntos que aborda la teoría y Tirole, J. (1990), cuyo libro
profundiza mucho más en sus entresijos y matices, empleando para ello un lenguaje matemático muy
formalizado. Retomaremos algunos de estos temas (especialmente las barreras de entrada, la I+D y el
aprendizaje por la experiencia) en el capítulo IV.
64
externalidades tecnológicas de determinadas industrias que justificarían también
un apoyo gubernamental a través de una política industrial. Ambos temas se
encuentran íntimamente relacionados por lo que, a pesar de ser tratados en
distintos epígrafes, deben ser considerados conjuntamente a la hora de juzgar las
ventajas y los inconvenientes de la política industrial activa. También abordaremos
las posibles represalias que podrían tomar los gobiernos de otras naciones en
respuesta a las políticas comerciales estratégicas llevadas a cabo por un gobierno
concreto y los riesgos que esto supone para el desarrollo de los intercambios
internacionales. Alrededor de este tema giran muchas de las discusiones a la hora
de precisar hasta qué punto resulta conveniente poner en práctica este tipo de
políticas, ya que existe la posibilidad de que reaparezca de forma inevitable el
temido ―fantasma‖ del proteccionismo.
A) EL ARGUMENTO DE LOS SUBSIDIOS QUE
DESPLAZAN BENEFICIOS
Como afirma P. Krugman: “Hace 15 años (se refiere a 1970
aproximadamente) los economistas podían afirmar que se sabía tan poco de las
implicaciones de la competencia imperfecta para la política del comercio
internacional que nada útil podría decirse al respecto” 12.
Hoy sabemos algo más. Nadie debería extrañarse si decimos que hay
industrias en las que existen beneficios extraordinarios. Además, en el caso de
muchos países (especialmente si su ―peso económico‖ es grande), serán
empresas nacionales las que compitan con otras, pugnando por hacerse con el
mercado mundial. De hecho, lo que ocurre es que estas pocas empresas que
compiten en determinados sectores (por ejemplo la industria de jets comerciales)
luchan por capturar la mayor porción posible de los beneficios que están en juego.
Como la estructura de este tipo de industrias suele ser oligopólica (si fuera
perfectamente competitiva no habría beneficios extraordinarios), las empresas se
12
Krugman, P. (comp.) (1986). Pág. 20.
65
comportarán de modo estratégico, porque sus acciones condicionan el
comportamiento de sus rivales extranjeras.
La diferencia fundamental entre la teoría tradicional y la nueva estriba en
que la primera, al no considerar la imperfección de los mercados, afirma que la
renta13 que se genera en estas industrias será muy pequeña (al igual que en todas
las demás puesto que, como el mercado está atomizado y presenta libertad de
entrada, los beneficios a largo plaza tienden a cero), por lo que no es demasiado
importante quién se apropie de ella: no hay sectores estratégicos. Pero si esa
renta resulta ser grande (básicamente porque no existe libertad de entrada)
comienza a ser mucho más importante quién pueda apropiarse de ella: hay
sectores estratégicos.
Volviendo a P. Krugman: “…si la nueva concepción del comercio es
correcta, algunos sectores importantes en el comercio serán también sitios en los
que la renta no puede eliminarse con facilidad por la competencia” 14.
Por lo tanto existirían sectores que ―en el margen‖ son más valiosos que
otros. Las causas de que existan estos sectores se deben, además de a la
estructura oligopolística de ciertos mercados - que implican altas tasas de
beneficios y se basan en las barreras de entrada -, a la existencia de economías
de escala y a la importancia del aprendizaje y de la innovación mediante la
experiencia.
Hemos visto cómo la política económica óptima, si el mundo funcionara en
competencia perfecta, sería el laissez faire. ¿Qué ocurre si relajamos este
supuesto?
Como afirma J. Brander: “…diferentes estructuras industriales originan
distintos incentivos para la política económica” 15.
Los defensores de la política comercial estratégica afirman que, bajo
determinadas estructuras industriales, (especialmente oligopolios) el gobierno
13
Por renta entendemos el pago que se hace a un insumo por encima de lo que podría ganar en un uso
alternativo. 14
Krugman, P. (comp.) (1986). Pág. 20. 15
Brander, J en Krugman, P (comp.) (1986) Pág. 50.
66
puede modificar el juego estratégico en el que se desenvuelven las empresas
mediante subsidios a la exportación. Estos subsidios logran que el ingreso
nacional aumente, gracias a que las empresas nacionales se apropian de una
mayor parte de las rentas que están en juego porque sus rivales extranjeros se
ven ―intimidados‖ ante las ayudas que reciben sus competidores (a las que no
pueden hacer frente en el mercado internacional), lo que las obliga a reducir su
producción dejando que las empresas localizadas en la nación que subsidia
capturen una mayor porción de los beneficios.
Para conseguir su objetivo, el gobierno debe conceder subsidios que
desplacen los beneficios que están en juego en el sector hacia las empresas
nacionales. Los subsidios a los que se refieren estos teóricos no son
necesariamente subvenciones por unidad de producto para los bienes que se
exportan, sino que son transferencias de renta que tienen un carácter mucho mas
general e indefinido, que se materializa en ayudas del gobierno a los sectores
considerados estratégicos, y que se canalizan a través de la política industrial en
forma, por ejemplo, de inversión en I+D. Se trata de subsidios ad hoc, que
variarán de unas situaciones a otras, pero cuya finalidad es siempre bloquear la
entrada a los competidores o incluso obligarles a reducir su producción aunque ya
estén asentados en el mercado.
En realidad se trata de crear una ventaja comparativa allí donde en principio
no la había. Mediante los subsidios que desplazan beneficios los gobiernos
pueden modificar la interacción estratégica al añadir una nueva etapa a priori al
juego, que condiciona el resultado final resolviendo la ―batalla por los beneficios‖ a
favor de la empresa nacional16.
Resulta paradójico que el argumento de la política comercial estratégica se
asemeje a la justificación clásica del proteccionismo por la ―industria naciente‖.
Según esta teoría las naciones, en una primera etapa de su desarrollo industrial,
16
En este momento, nuestro objetivo es introducir el concepto del comportamiento estratégico. Más adelante
expondremos en detalle el ejemplo del modelo Brander-Spencer, pionero en este tipo de argumentación, y que
ilustra esta situación. En él prestaremos especial atención a los supuestos bajo los cuales tiene sentido hablar
de una política comercial estratégica.
67
no estarían preparadas para competir en los mercados internacionales debido a su
retraso relativo con respecto a otros países. Esto justificaría que el gobierno
protegiera la industria naciente del país durante un periodo de tiempo no muy
largo, con el fin de que la industria se colocara en igualdad de condiciones para
competir (atrajera capitales y acumulase experiencia). A partir de entonces se
debía eliminar todo tipo de proteccionismo para aprovechar las ventajas del libre
cambio, pero siempre tras este período en el que el gobierno hubiera dado un
―empujón‖ a la nueva industria. En el caso de la política comercial estratégica la
idea es bastante similar. Se trata de ―dar un empujón‖ a una empresa nacional, no
para colocarla en igualdad de condiciones con sus competidoras internacionales,
sino para que las aventaje, ya que están en juego grandes beneficios (cosa que no
ocurría en el caso de la industria naciente donde se suponía competencia
perfecta). Lo paradójico es que las ―industrias nacientes‖ de hoy (las que deben
ser ―empujadas‖ por la política industrial), son precisamente las de alta tecnología,
que cuentan con inmensos recursos.
Una vez que la empresa nacional consigue una ventaja inicial podrá
mantenerla en el tiempo sobre sus rivales extranjeros gracias a que ya habrá
tomado la delantera tecnológica, a las ventajas que se derivan de las economías
de escala y a que irá ganando eficiencia a través de la experiencia17.
La justificación teórica para este tipo de acciones se fundamenta en la
existencia de un fallo de mercado. Al no haber competencia perfecta la ―mano
invisible‖ de Adam Smith no funciona, por lo que queda justificada la intervención
estatal, y ésta se lleva a cabo mediante la política comercial estratégica. Pero los
defensores de estas intervenciones no explican (porque es posible) cómo se
corrige ese fallo de mercado. La intervención no resuelve el fallo de mercado, sino
17
Evidentemente el gobierno debe meditar cuidadosamente qué industrias son las candidatas a ser apoyadas
por la política comercial estratégica (más adelante nos ocuparemos in extenso de este tema), pero ahora es
importante señalar que estas teorías intentan que las empresas nacionales obtengan los beneficios cuando la
situación está muy igualada en la competencia con sus rivales extranjeros. Concretamente nos estamos
refiriendo, por ejemplo, a la “lucha” entre la UE y EE.UU. en el mercado de los aviones, no a que el gobierno
de Ruanda potencie las empresas de superordenadores, ya que Ruanda, por el momento, parece que no será un
líder en el sector con o sin política comercial de apoyo.
68
que hace que los beneficios caigan del lado de las empresas nacionales en vez de
ser apresados por empresas extranjeras. En realidad, dado que el óptimo
paretiano no es alcanzable debido a la imperfección de los mercados, tenemos
que conformarnos con una situación de second best. Pero dentro de estas
situaciones no pareto-eficientes resulta lícito que el gobierno de un país prefiera
unas a otras y pueda implementar políticas para que el second best que se
alcance finalmente sea el que más le convenga.
En todo caso los defensores de la política comercial estratégica argumentan
que: cualquiera que sea la justificación teórica para conceder el subsidio, es decir,
tanto si existe fallo de mercado como si no y tanto si la intervención lo soluciona
como si no, si las empresas nacionales no son apoyadas por el gobierno toda la
nación se verá perjudicada, porque los gobiernos de otras naciones (menos
preocupados por las justificaciones teóricas de la intervención), pondrán en
práctica los subsidios anticipadamente y se apropien de los beneficios18.
Al hilo de esta última reflexión podemos preguntarnos cómo reaccionarán
los gobiernos de otras naciones ante políticas comerciales estratégicas agresivas.
¿Tomarán represalias? Y, considerando que es preferible tener una relación
cordial con aquellos países con los que se comercia, ¿hasta que punto compensa
llevar a cabo dichas políticas? Se ha escrito mucho acerca de estas preguntas,
pero no se ha llegado a conclusiones claras. ¿Por qué? Veámoslo.
B) POSIBLES REPRESALIAS: UN DILEMA
DEL PRISIONERO
18
La defensa de la política comercial estratégica (más desde el punto de vista de la política que desde la
economía teórica) se ha iniciado en EE.UU. La base de esta defensa es que algunas naciones, especialmente
Japón, llevan décadas practicando una política industrial de este tipo, es decir, “no jugando limpio” en el
comercio internacional, por lo que ya es hora de que el gobierno de EE.UU. reaccione si no quiere seguir
perdiendo cuota de mercado en sectores en los que están en juego suculentos beneficios. Para mayor detalle
véase: “Caveat Emptor: la política industrial de Japón” de Kozo Yamamura en Krugman, P. (comp.): Una
política comercial estratégica para la nueva economía internacional. Fondo de Cultura Económica. México
1986. Pág. 168-207.
69
La pregunta que debemos hacernos es ¿cómo se resuelve el juego
estratégico al que se enfrentan los gobiernos nacionales?
Una vez más, al movernos en el complejo terreno de la incertidumbre,
donde el comportamiento estratégico es determinante, no podemos decir
exactamente cómo se comportarán los gobiernos. Pero en principio, considerando
sólo dos naciones de igual ―peso económico‖ (país A y país B) y dos empresas
(cada una localizada en uno de los países), que pugnan en condiciones de
duopolio por los mercados mundiales, en los que se incluyen también los
mercados nacionales de ambos países, podemos pensar en tres opciones19:
Un país (ya sea A o B) protege su mercado interno (a través de
impuestos, cuotas a la importación, …) y apoya a la empresa nacional
mediante subsidios en los mercados de exportación mientras el otro no
interviene en absoluto. En este caso el que realiza una política comercial
activa gana más puesto que puede vender en todos los mercados,
mientras que su rival no puede vender en el mercado interno del país
proteccionista.
Ambos países protegen sus mercados nacionales con lo que ninguno
puede sacar provecho de los mercados de exportación. Esta parece ser
la peor situación de todas ya que no se obtienen las ventajas que se
derivan de las prácticas del libre cambio, en especial de la ampliación
del mercado (economías de escala, reducción de costes, incentivos para
aumentar la productividad y ganancias derivadas del aprendizaje por la
experiencia).
Ninguno de los países interviene ni protegiendo ni potenciando a la
empresa localizada en su interior. En este caso (librecambio) ambos
estarán mejor que en el caso anterior, pero ambos deberán ―resistir la
tentación‖ de comenzar una acción unilateral como la descrita en el 19
Para un análisis formalizado de las distintas opciones de política comercial en ambiente estratégico véase:
Dixit, Avinash. K. y Kyle, A. S. (1985)
70
primer caso, que otorgaría beneficios adicionales a quien la llevara a
cabo siempre y cuando el otro país se mantuviese pasivo.
Si reflejamos esta situación en un juego (Tabla 2) nos encontraremos con
una situación de dilema del prisionero. El juego muestra cómo si ambos países
adoptan la opción cooperativa los beneficios globales son 800 (400 cada uno)
mientras que si ambos deciden no cooperar (imponen restricciones a la
importación y activan una política comercial agresiva) tan sólo ganan 100 cada
uno. Finalmente si un país interviene y el otro no, aquel que interviene (no
coopera) logra unos beneficios de 500, que superan los 400 del resultado
mutuamente cooperativo, mientras que el otro obtiene tan sólo 50, que es el peor
resultado posible.
TABLA 2:
Proteccionismo
vs librecambio
PAIS A
COOPERAR:
NO
INTERVENIR
NO
COOPERAR:
INTERVENIR
P
A
I
S
COOPERAR:
NO
INTERVENIR
(400,400)
(50,500)
71
B
NO
COOPERAR:
INTERVENIR
(500,50)
(100,100)
Las cifras de la matriz de pagos son arbitrarias, lo importante son las
magnitudes relativas. Una vez expuesto este panorama, ¿cómo se comportarán
ambos países?
Este juego es el más estudiado de la interacción estratégica20. En principio,
si se juega una sola vez aparece una estrategia dominante no cooperativa para
ambos países, con lo que el equilibrio de Nash sería la casilla inferior derecha, la
peor de las situaciones posibles. La estrategia dominante hace que ambos países
seleccionen la opción no cooperativa independientemente de que exista un
subsidio estratégico por parte del otro país. Si un país subsidia, el beneficio que
obtiene es mayor si el otro no interviene, pero es evidente que en esta situación
ambos intervendrán.
Como el resultado del juego indica que las estrategias dominantes de
ambos países les conducen a una situación no óptima en términos de Pareto (el
resultado 100,100 es claramente peor que el resultado 400,400) podemos
preguntarnos si no hay un modo en que los países se pongan de acuerdo para
lograr el resultado mutuamente beneficioso. Esto es precisamente lo que intentan
los acuerdos internacionales, especialmente las rondas de negociación del GATT.
En ellas se intenta garantizar que ambos países ―se obligarán‖ a no intervenir en
aras de lograr el resultado mutuamente más beneficioso. Pero el problema es que
estos acuerdos tienden a ser frágiles, ya que existen incentivos para violarlos y no
20
El primero en formalizarlo fue Tuker, A. W. en A two person dilemma, Uiversidad de Standford 1950. En
él se hablaba de prisioneros y no de países.
72
existe una autoridad legal internacional capaz de sancionar a aquella nación que
no los cumpla.
Ahora bien, parece evidente que el juego se repetirá varias veces o, mejor
dicho, un número indeterminado de veces, con lo cual los países tienen la
posibilidad de rectificar sus decisiones a lo largo del tiempo. ¿Podría este hecho
hacer variar el resultado?
No desarrollaremos en este trabajo los avances teóricos de la teoría de
juegos, pero sí conviene señalar un resultado interesante elaborado por Robert
Axelrod, de la universidad de Michigan, quien a principios de los años ochenta
intentó determinar cuál es la mejor manera de jugar al dilema del prisionero si el
juego se repite muchas veces. Axelrod realizó un experimento de laboratorio que,
aunque dista mucho de parecerse a la compleja realidad en la que se desarrollan
las acciones gubernamentales en cuanto a la política comercial, puede arrojar
cierta luz sobre los resultados posibles, así como eliminar parte del pesimismo al
que parece llevarnos el triste resultado inicial no cooperativo.
En su primer experimento21, Axelrod pidió a varios especialistas en teoría
de juegos, que provenían de disciplinas académicas distintas y de diversos países,
que propusieran la mejor forma de jugar al dilema del prisionero sabiendo que la
estrategia que presentasen tendría que enfrentarse 200 veces con cada una de
las restantes. En este primer experimento recibió 14 respuestas, siendo la
ganadora la presentada por Anatol Rapaport, sociólogo y filósofo de la universidad
de Toronto. La estrategia de Rapaport era la más sencilla y planteaba jugar de
modo cooperativo la primera vez y luego hacer lo que el rival hubiera hecho la
última vez (esta estrategia fue bautizada como tit for tat, es decir, ―te doy y me
das‖ u ―ojo por ojo y diente por diente‖). Esta estrategia vence a todas las demás
salvo a la depredadora que no coopera nunca. Además parece justa: sólo no
coopera si antes ha sido ―atacada‖ y lo hace sólo una vez, es muy fácil de aplicar y
21
Axelrod realizó tres experimentos consecutivos recibiendo cada vez más respuestas. No vamos a detenernos
en explicar los tres en detalle porque la estrategia triunfadora fue la misma. Los detalles del experimento
pueden verse en: Axelrod, R.: The evolution of cooperation, New York, Basic Books 1984, libro que amplía
los resultados expuestos en sendos artículos publicados en 1981.
73
no hay incentivos para ocultarla, más bien podemos decir que es bueno exhibirla
ya que cuando se enfrenta a sí misma el resultado siempre es mutuamente
beneficioso. En palabras de Axelrod: “ …if everyone is using TIT FOR TAT, and
the future is important enough, then no one can do any better by switching to
another strategy” 22.
Este experimento no deja de estar sobre el papel y su aplicación al ámbito
de la política comercial es, cuando menos, compleja. En primer lugar se refiere a
un universo de dos jugadores, mientras que los acuerdos comerciales se alcanzan
en rondas de negociación multilateral, donde las complicaciones aumentan. Por
otra parte los comportamientos de las naciones no son tan simples como cooperar
y no cooperar, e incluso en muchos casos no está claro qué significa exactamente
cada una de estas opciones. Como sugiere J. Brander: “ …se afirma a veces que
Estados Unidos debiera imponer controles a la importación de productos
japoneses, en represalia contra la protección japonesa frente a las exportaciones
estadounidenses. Pero los japoneses podrían responder que ciertas políticas
proteccionistas compensan la ventaja de las empresas de Estados Unidos que
cuentan con un acceso preferente a los contratos de la defensa, o que aprovechan
un establecimiento de investigación fuertemente subsidiado en el sistema
universitario de este país. … En el mundo real no es fácil la identificación clara
de la política que es `te doy´ y la política que es `me das´”23. También podemos
recoger la crítica de J. Bhagwati: “ …una agresión, supuestamente injusta y contra
la que se toman represalias, causará resentimientos y, probablemente, generará
escaramuzas comerciales en lugar de llevar al camino de la cooperación que
Axelrod evoca” 24.
Aunque el debate no está resuelto (de hecho esta estructura de dilema del
prisionero subyace en las discusiones de política comercial entre proteccionismo y
librecambio que se remontan varios siglos atrás) sí resulta interesante incorporar
al análisis estos avances que la investigación en teoría de juegos nos ha facilitado.
22
Axelrod, R. (1984). Pág. 207. 23
Brander, J en Krugman, P (comp.) (1986) Pág. 48. 24
Bhagwati, J. (1991) Pág. 117.
74
Volvamos de nuevo al núcleo del debate sobre la política industrial
refiriéndonos a otro argumento de peso que la justifica: las externalidades
tecnológicas.
C) EL ARGUMENTO DE LAS
EXTERNALIDADES
Existe otro argumento de peso a favor de la política industrial activa: las
externalidades tecnológicas. En palabras de Krugman y Obstfeld “…el argumento
de las externalidades tecnológicas es, probablemente, la mejor razón que
intelectualmente puede darse para una política industrial activa” 25.
Este argumento también parte de un fallo de mercado: la existencia de
economías externas. “Se dice que existe una externalidad si algunas de las
variables que afectan a la utilidad o al beneficio de quien toma las decisiones se
encuentran bajo el control de otro sujeto decisor” 26 . La existencia de
externalidades viola el primer teorema fundamental de la economía del bienestar,
según el cual todo equilibrio competitivo es eficiente en el sentido de Pareto.
Según la teoría del equilibrio general, el mecanismo del mercado permite alcanzar
situaciones óptimas en el sentido de Pareto porque consumidores y productores
maximizan sus utilidades y beneficios respectivamente. Pero si se da el caso de
que alguna de las variables de las que dependen la utilidad o los beneficios de los
agentes cae fuera de su control, aunque todos los agentes hagan una elección
racional el resultado social no será eficiente en términos paretianos. Si esto
sucede el mecanismo de precios en que se basa el mercado competitivo no puede
cumplir su función puesto que los precios no reflejan toda la información. Se
produce por tanto un fallo de mercado.
25
Krugman y Obstfeld (1997). Pág. 343. 26
Gravelle, H. y Rees, R. (1984). Pág. 553.
75
Hasta aquí la fundamentación teórica de la microeconomía que justificaría
la intervención estatal para intentar solventar el fallo de mercado. Pero, ¿cómo se
relacionan las externalidades con el tema que nos ocupa?
Pensemos, por ejemplo, en un caso típico de externalidad positiva: la
innovación y la difusión de conocimientos. La investigación en nuevas tecnologías
que se realiza en algunas industrias como la electrónica, la informática o la
aerospacial se filtra al resto de la sociedad: el beneficio marginal social supera al
beneficio marginal privado. Los sistemas de protección de descubrimientos, como
las patentes, no son todo lo eficaces que deberían y no es inusual que en este tipo
de industrias los distintos competidores estudien los nuevos productos de sus
rivales y los copien en cierta medida. Por lo tanto puede ocurrir que las empresas,
al apreciar que no pueden apropiarse de la totalidad de los rendimientos que se
obtienen de una costosa investigación en alta tecnología (que incluso puede
llevarlas a tener pérdidas durante el periodo de tiempo inicial), no dediquen todos
los recursos que sería óptimo dedicar a la generación de conocimientos porque no
encuentren los incentivos suficientes. Entonces sería lógico pensar que el estado
podría tener un importante incentivo para realizar una política industrial activa que
alentase las actividades que generan conocimiento. Estas empresas serían
entonces los sectores estratégicos, que además coinciden con los sectores que
deberían ser potenciados según el argumento anteriormente analizado de los
subsidios que desplazan beneficios. De todos modos hay una diferencia
importante entre ambos argumentos: mientras que el argumento de los subsidios
que desplazan beneficios puede, como hemos visto, incitar a la guerra comercial,
o al menos levantar ciertas reticencias por parte de los competidores extranjeros
acerca de si la nación que subsidia ―está jugando limpio‖ en el comercio
internacional, el argumento de las externalidades tecnológicas en principio no
afecta a otros países; es normal que las naciones realicen cierto tipo de política de
planificación industrial en cuanto al desarrollo tecnológico y la I+D y ninguna otra
nación se debería sentir amenazada por que otra aumente su dedicación a
sectores de alta tecnología.
76
En el ámbito de la economía internacional debemos añadir nuevas
consideraciones. Las industrias que hemos catalogado como de alta tecnología
suelen ser precisamente aquellas que compiten en los mercados mundiales en
situaciones de oligopolio o competencia monopolística. Podemos preguntarnos si
las filtraciones tecnológicas anteriormente mencionadas tienen carácter mundial o
si su impacto es considerablemente mayor en el interior de una nación. Para
contestar a esta pregunta analicemos qué hacen los gobiernos: el hecho de que el
apoyo público a la I+D en los países desarrollados sea considerado como una
partida que debe ser ampliada en aras de una mayor productividad puede
hacernos pensar que o bien los gobiernos se equivocan al creer que sus
aportaciones benefician a la nación cuando en realidad se diluyen a través del
espionaje industrial, o bien son altruistas y pretenden compartir las innovaciones y
la creación de conocimiento con toda la humanidad (cosa que parece poco
probable en el mundo competitivo en el que nos movemos), o bien realmente
generan importantes efectos externos a la sociedad ―nacional‖, además de ayudar
a una empresa localizada en el interior del país a que se convierta en líder de un
sector puntero a nivel internacional y aumente sus beneficios. La última de las
opciones parece, sin lugar a dudas, la más razonable y en todo caso es la única
que justifica que los países dediquen cada vez más recursos a estas actividades.
Por lo tanto parece lógico pensar que el impacto de las filtraciones
tecnológicas y los beneficios que produce la investigación en forma de
externalidades positivas es más significativo dentro de las fronteras de un país
desarrollado que a nivel mundial, y por eso los gobiernos gastan cada vez más en
investigación.
Por otra parte, las economías externas positivas aumentan conforme se
produce la concentración industrial de distintas empresas de un sector en un lugar
determinado27. Esta ósmosis tecnológica explica, por ejemplo, que el gobierno
estadounidense potenciara indirectamente (a través de inversión en investigación
vía determinadas universidades) enclaves industriales de alta tecnología como el
27
Este análisis está basado en Krugman, P (1992). Pág. 42 y siguientes.
77
Silicon Valley de California o la ruta 128 de Boston, Massachusetts. Estos
ejemplos son, tal vez, los más famosos, pero no cabe duda de que el gobierno
japonés ha hecho lo propio desde la segunda guerra mundial y que el centro
industrial y tecnológico de la UE (que comparten el sur de Alemania, el norte de
Francia, Holanda, Luxemburgo, parte de Bélgica y el norte de Italia),
especialmente en los últimos años, también lo esté intentando.
Las ventajas de esta concentración industrial ya fueron expuestas por
Alfred Marshall (1920) y podemos sintetizarlas del modo siguiente: la
concentración de varias empresas del mismo sector en un lugar determinado
genera 1) un mercado de trabajo conjunto de la mano de obra cualificada. Esto
beneficia tanto a los trabajadores, que saben que si pierden su empleo podrán
encontrar otro en la misma zona, como a las empresas, que saben que dispondrán
de mano de obra abundante ya que todos los trabajadores cualificados acudirán a
ese centro industrial, 2) el aprovisionamiento de bienes intermedios a bajo coste,
ya que las empresas que proveen a un sector (al electrónico, por ejemplo)
tenderán a localizarse también cerca de sus clientes y 3) la citada ósmosis
tecnológica, mediante la cual los avances tecnológicos de las diferentes empresas
se transmiten o filtran a las otras empresas.
Las ventajas de los rendimientos crecientes de escala engloban estas
características. Como el modelo centro-periferia de la localización industrial nos
indica, debido a las enormes ventajas de las economías de escala, en especial en
sectores de alta tecnología fuertemente oligopolizados, a las empresas del sector
no les conviene tener varias plantas, ya que entonces no aprovecharían del todo
las ventajas de los rendimientos crecientes de escala. Esto las lleva a localizarse,
al menos en lo que respecta a sus plantas matrices, donde se realiza la
investigación, en un solo lugar (tal vez dos o tres, pero no más). Que ese lugar
esté en un país determinado o en otro no les es en absoluto indiferente a los
gobiernos de las naciones porque, como se ha señalado, las ventajas que
producen esas concentraciones para un país (empleo, tecnología, prestigio
internacional, etc.) son enormes. Por lo tanto si un gobierno, mediante una política
78
industrial activa, puede lograr que el enclave de concentración industrial-
tecnológico se sitúe en su territorio obtendrá beneficios para la nación. Además
debido a las ventajas de la concentración, una vez que el enclave se asiente allí,
es muy posible que se quede allí debido a las economía de escala28.
Nos hemos referido a los sectores de alta tecnología como aquellos que
son candidatos a ser subsidiados por el gobierno mediante una política industrial
activa, pero no hemos dicho cuáles son esos sectores. También se ha afirmado
que estos sectores suelen coincidir con aquellos que podrían ser susceptibles de
ser apoyados mediante una política comercial estratégica por presentar beneficios
extraordinarios, estar fuertemente oligopolizados y tener fuertes barreras de
entrada.
Pero resulta difícil decir cuáles son los sectores estratégicos, decir qué
sectores son más valiosos en el margen para una economía. Y éste es, tal vez, el
mayor problema con el que se encuentran los defensores de la política comercial
estratégica: poder determinar qué sectores, industrias o empresas deben ser
subsidiados y en qué casos.
Dedicaremos el siguiente epígrafe a intentar responder a esta pregunta.
D) ¿CUÁLES SON LOS SECTORES
ESTRATÉGICOS?
Intuitivamente parece razonable que existan sectores estratégicos, al
menos, en el corto y medio plazo, período durante el cual la competencia (ya sea
perfecta o imperfecta) no permite la reducción de los beneficios extraordinarios de
aquellas empresas que los tienen. Cuando nos ocupemos de las críticas a la
28
Una vez más nos encontramos con el concepto de QWERTY. Véase nota 5.
79
política comercial estratégica veremos que ciertos autores opinan que estos
sectores no existen. Pero nadie puede arrebatar a sus defensores el derecho a
formular una serie de requisitos que debería cumplir un sector para poder
considerarlo como candidato para el apoyo gubernamental mediante una política
industrial activa.
B. Spencer presenta un riguroso análisis para intentar encontrar estos
sectores29. A continuación lo expondremos, pero conviene no perder de vista que
la finalidad de estos subsidios no es otra que aumentar el bienestar nacional y, a
falta de un indicador más preciso del mismo, hemos de contentarnos con la renta
nacional como su medidor30.
La justificación para una política comercial estratégica se encuentra en la
imperfección de los mercados, que permite a ciertos sectores obtener beneficios
extraordinarios durante un periodo de tiempo considerable gracias a las barreras
de entrada. Por lo tanto podemos pensar que resulta indispensable, para que el
subsidio a una industria tenga los resultados deseados, que los beneficios
extraordinarios esperados merced al subsidio superen su cuantía total. Para que
esta condición se cumpla es necesario que existan importantes barreras de
entrada a la industria durante un período de tiempo considerable (por ejemplo que
sea necesaria una gran concentración de capital para que nuevas empresas
entren en la industria), y también sería conveniente que la industria nacional
estuviera, antes de ser subsidiada, en una situación de liderazgo (o al menos
29
Véase Spencer, B. (1986): ¿En qué debería concentrarse la política comercial? Incluido en P. Krugman
1986, pág. 75-95 que sirve de base para el siguiente análisis. 30
El que la renta nacional sea o no un indicador adecuado del bienestar es, sin duda un tema controvertido. Es
importante tener presente que hoy día la propiedad de las empresas localizadas en un país no es
necesariamente de los habitantes de dicho país. Sí bien es cierto que si una empresa gana importantes
beneficios pagará más impuestos allí donde esté localizada, no está claro que mediante el cobro de impuestos
se pueda llevar a cabo una redistribución realmente significativa, que aumente el bienestar nacional más de lo
que podría haber aumentado si el dinero gastado en el subsidio a la empresa estratégica se hubiera gastado en
otro tipo de bien público que los ciudadanos sintieran como más “cercano” (por ejemplo educación, sanidad,
etc.). Este problema introduce en el debate un tema que supera los límites estrictos de la teoría económica, y
es qué ventajas adicionales a las estrictamente económicas medidas en términos de bienestar brinda la política
comercial estratégica a ciertos grupos políticos o de presión. Es decir, en qué medida estas acciones pueden
beneficiar más a determinados individuos que a la sociedad como conjunto.
80
liderazgo compartido) dentro de su sector, pero sometida a una competencia
extranjera seria, efectiva o potencial. Por ejemplo, si un producto potencialmente
triunfador se encuentra en su etapa inicial de desarrollo, y los subsidios son
capaces de erigir barreras de entrada para los competidores extranjeros creando
un monopolio temporal, nos encontraremos ante un sector candidato al subsidio.
A su vez, dadas las ventajas de la concentración industrial presentadas en
el epígrafe sobre las externalidades, las ventajas que aporta un subsidio a la
exportación serán mayores cuanto más concentrada esté la industria nacional y
menos lo esté la/s extranjera/s rival/es. La menor concentración de las industrias
extranjeras rivales permitirá que el efecto desincentivador sobre la producción de
éstas que origina el subsidio a la industria nacional sea más fuerte. Si el subsidio
reduce los costes de la empresa nacional (y aumenta los costes relativos de su
rival) situará a la empresa extranjera en una situación menos competitiva, y si ésta
está poco concentrada y poco asentada, podría verse obligada a reducir sus
plantas y su producción por lo que no podría aprovecharse de las economías de
escala y no podría bajar por su curva de aprendizaje tan rápidamente como lo
haría la empresa nacional. Además también sería aconsejable que existieran
importantes economías de escala de aprendizaje en el incremento de la
producción, con el fin de que la ventaja comparativa que crea el subsidio, fuera
mayor.
Hay otro factor que se debe tener en cuenta en el análisis: cómo se
comportarán los trabajadores de la industria subsidiada. En principio, si el subsidio
logra aumentar el empleo en la industria nacional porque aumentan sus ventas al
reducirse las de su rival extranjero, habrá un aumento del bienestar nacional. Pero
si el subsidio produce un aumento salarial en vez (o además) de un aumento de
empleo, estarían aumentando también los costes marginales de la industria
nacional, con lo cual ésta podría volverse menos competitiva respecto de sus
rivales extranjeros, con lo que cada unidad monetaria gastada en el subsidio sería
menos efectiva. El aumento salarial depende de cómo se comporte el sindicato de
los trabajadores del sector en la negociación salarial. Pero al introducir un
sindicato, queda modificado el juego estratégico entre empresas y gobiernos, lo
81
cual complica aún más el análisis. Si los trabajadores del sector obtienen ciertas
retribuciones extra según varíe el beneficio de la empresa, el sindicato tendrá un
incentivo menor para exigir una subida salarial al conocer el subsidio, ya que al
apreciar que aumentarán los beneficios del sector se dará cuenta de que también
aumentará la retribución no salarial de los trabajadores. En el límite, si el sindicato
no exige ninguna subida salarial en respuesta al subsidio (bien porque sepa que
los trabajadores aumentarán su renta a través del aumento en los beneficios de la
empresa, bien porque no tenga poder para hacerlo), no modificará el juego
estratégico anteriormente planteado. Por lo tanto podemos concluir que una
industria será un mejor candidato al subsidio cuanto más débil sea su sindicato o
cuanto mayor sea la participación de sus empleados en los beneficios, cualquiera
sea la forma de retribución mientras no aumente los costes marginales de la
industria.
Dado que la inversión en I+D que realiza el gobierno pretende situar a
empresas nacionales como líderes en los sectores intensivos en alta tecnología,
éstas podrían ser buenas candidatas para los subsidios estratégicos. Además,
como veremos en el capítulo V al hablar de modelos concretos, dado que el
GATT, prohibe los subsidios directos a la exportación, la acción estratégica del
gobierno pasará a ser un apoyo a la I+D en vez de un subsidio directo. Por lo
tanto, ser intensivas en I+D, es otra de las características que definen a las
industrias en las que el gobierno debe concentrar su política industrial. También se
ha comentado anteriormente la importancia de las filtraciones tecnológicas en
sectores oligopólicos, intensivos en alta tecnología y con importantes barreras de
entrada. Si hubiera un sector de alta tecnología en el cual se pudiera lograr,
mediante la intervención gubernamental, reducir el número y la intensidad de
dichas filtraciones desde las industrias nacionales a las extranjeras y aumentarlas
desde las industrias extranjeras a las nacionales, dicho sector sería un mejor
candidato para los subsidios. Esto es muy difícil, pero como afirma B. Spencer:
“…se ha sugerido que la industria japonesa de los semiconductores se ha
beneficiado de modo considerable de la I+D estadounidenses en tecnologías
básicas. Concentrándose en la tecnología de procesos, los japoneses pudieron
82
adaptar diseños estadounidenses a bajo coste. Esto les permitió capturar en un
lapso relativamente breve una gran parte del mercado de bienes de consumo que
usan semiconductores”31.
31
Spencer, B. (1986), en Krugman, P. (comp.) (1986). Pág. 84.
83
UN EJEMPLO
Dado que el análisis que hemos presentado es algo abstracto, es posible que un
ejemplo ayude a comprenderlo mejor.
Algunos países de la UE, especialmente Francia y Alemania, están realizando una
política industrial activa al apoyar el consorcio Airbus, que reúne prácticamente todas las
características anteriormente mencionadas. Su éxito está siendo evidente, ya que ha logrado
alcanzar y superar en cuanto a cuota de mercado a sus rivales norteamericanos (Boeing y
McDonell-Douglas) en el mercado de los jets comerciales, algo que posiblemente no
hubiera logrado una empresa privada europea sin algún tipo de ayuda en un mercado
tradicionalmente dominado por la industria estadounidense. El consorcio subsidia cerca del
20% del precio de los aviones y aún no está claro que los beneficios sean suficientes para
cubrirlo íntegramente o si, una vez que el subsidio se retire, el consorcio Airbus podrá
mantener su posición en el mercado. En cualquier caso, se trata de un sector oligopolístico,
con fuertes barreras de entrada debidas a las ingentes cantidades de capital necesarias para
la producción del bien intensivo en alta tecnología, por lo que la inversión en I+D de estos
países, gracias al éxito del subsidio, está revirtiendo en un aumento del nivel de renta para
los mismos32
. Además Airbus es el único productor europeo en el sector, con lo cuál no nos
encontramos ante el problema de qué empresa del sector estratégico subsidiar (que como
veremos a continuación es una de las críticas a la política comercial estratégica) y el
mercado de los jets está en continua expansión pero aún no cuenta con un gran número de
competidores (los japoneses están intentando entrar pero aún no lo han logrado) por lo que,
si el subsidio lograra frenar a los nuevos competidores y reducir de modo sensible la cuota
de mercado de las empresas norteamericanas, Airbus podría aprovechar aún más las
economías de escala y bajar por su curva de aprendizaje, de modo que el subsidio habría
creado una ventaja comparativa.
32
Este ejemplo es especialmente bueno para ilustrar el argumento ya que cerca del 70% del consorcio es de
propiedad gubernamental, por lo que no aparecen los problemas acerca de la nacionalidad de los propietarios
de la empresas subsidiadas comentadas en la nota 50.
84
Como vemos, el consorcio Airbus está aplicando la teoría al pie de la letra. Ha
diseñado una forma de ayuda ad hoc para la producción de determinados modelos de jets
(los que incorporan más alta tecnología). Ésta se materializa tanto en subsidios a la
exportación como en programas generales de política industrial que se ocupan de aumentar
la inversión en I+D y de coordinar las investigaciones de los diversos países que integran el
consorcio. Todos trabajan por un objetivo común: desbancar del liderazgo del mercado a la
todopoderosa industria estadounidense y obligarla a reducir su producción y su cuota de
mercado. Esto aún no ha ocurrido y puede que no ocurra nunca, pero habrá que seguir de
cerca la evolución de este mercado para poder concluir si la política comercial estratégica
es o no efectiva33
.
33 Este trabajo es teórico. Aunque un análisis empírico sería interesante para comprobar la validez de estas teorías, esa labor nos supera ampliamente. Pueden consultarse algunos estudios empíricos (en realidad aún no hay demasiados publicados a pesar de la fuerza que están teniendo estos nuevos enfoques del comercio internacional) como, por ejemplo Krugman y Smith: Empirical Studies of Strategic Trade Policy, Krugman, P. y Helpman, E. (1989), capítulo 8 o Krugman, P. (1990), capítulo 13.
85
CONCLUSIÓN.
En conclusión cabe decir que existe una organización la OMC (organización mundial
de comercio) la cual se fundó en 1995, con el fin de lograr que se cumplan las leyes o
normas que se establecen en una cámara que se realiza cada cierto año, para debatir
sobre ciertos temas los cuales son sobre los subsidios de empresas; ya que varias
empresas deben de cumplir con un régimen de normas las cuales son para evitar que
dañen el medio ambiente en el que se ejerce la misma.
Los subsidios no son solo de un país ni de un continente, es internacional ya que la
contaminación que llegue a realizar una empresa en el medio ambiente nos perjudica
a todos. Pemex cuenta con un régimen de seguridad en caso de que llegue a suceder
un accidente sobre derrame de petróleo; se muestran datos que fueron recolectados
del INEGI, así como gráfica de ellos. Los subsidios nos sirven a todas los municipios,
estados, ciudades y países.
86
BIBLIOGRAFÍA
Coynbeare, John, ―Monopoly and Competition: A critical Analysis of the Budget- Maximizing Model of Bureaucracy”, American Journal of Political Science, Vol. 28, Agosto de 1984, p. 479-502 Moe, Terry & Johnatan Bendor, ―An Adaptative Model of Bureaucratic Politics‖, The American Political Science Review, Vol. 79, No. 3, Septiembre de 1985, 775- 774 Niskanen, William A., ―The Peculiar Economics of Bureaucracy‖, The American Economic Review, Vol. 58, No 2, Mayo de 1968, p. 293-305 1 Director General de Investigación en Política y Economía Ambiental (DGIPEA), Instituto Nacional de
Ecología (INE).
2 Diario Oficial de la Federación, Abril 4 de 2003. 3 Diario Oficial de la Federación, Enero 31 de 2003.
La nueva teoría del comercio internacional y la política comercial estratégica , Federico Steinberg
Universidad Autónoma de Madrid p.24-52.
INEGI
http://www.inegi.gob.mx/lib/buscador/busqueda.aspx?s=inegi&textoBus=subsidios
%20de%20empresas%20no%20contaminantes&e=&seccionBus=docit