SOLUCIÓN ALTERNATIVA DE AMPAROS DEL

DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN EN EL

CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA

HUGO ROJAS CORRAL

PROFESOR GUÍA: ALEJANDRO FERREIRO YAZIGI

PROFESOR REVISOR: MARIO DRAGO CAMUS

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GERENCIA

Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA UNIVERSIDAD ADOLFO IBÁÑEZ

2010

2

RESUMEN

Al igual que numerosos organismos públicos, el Consejo para la Transparencia (CPLT) ha tenido que

enfrentar el desafío de responder oportuna y eficazmente a las demandas y peticiones de los ciudadanos,

en este caso materializadas mediante la interposición de «amparos al derecho de acceso a información

pública» y «reclamos por infracciones a las obligaciones de transparencia activa», en conformidad a la

Ley de Transparencia (LT). Para que el derecho de acceso a información sea efectivo se requiere que los

tiempos de resolución de los amparos y reclamos sean breves, y es por ello que desde su creación el

CPLT ha diseñado y ejecutado procesos de trabajo tendientes a resolver de manera expedita y con

estricto apego a derecho las controversias entre los ciudadanos y los órganos regulados por la LT.

En esta investigación se da cuenta de los resultados del «Plan Piloto de Soluciones Alternativas a

los Amparos del Derecho de Acceso a Información Pública», diseñado, ejecutado y evaluado por el CPLT

durante el año 2010. En general los resultados son alentadores —obteniéndose soluciones alternativas

exitosas en el 87,5% de los 40 casos seleccionados—, por lo que se propone institucionalizar aún más la

realización de gestiones informales por parte del CPLT en la tramitación de los casos y así facilitar que las

partes lleguen a acuerdos en plazos cada vez menores, tal como sucede en otros países cuyas

experiencias son revisadas. Lo anterior contribuiría a hacer un mejor uso de los recursos públicos y a

focalizar los esfuerzos del Consejo Directivo en las situaciones de mayor dificultad interpretativa,

gravedad o interés público. Al asumir un rol más activo en la búsqueda de soluciones informales a las

controversias que son sometidas a su conocimiento, el CPLT ha logrado descongestionar en parte el

volumen de su carga de trabajo y acelerado los ritmos de tramitación de los casos. Además habrían

indicios de un mayor nivel de satisfacción de los reclamantes y de una mayor cooperación por parte de

las autoridades y funcionarios encargados de los temas de transparencia y acceso a información en los

órganos reclamados.

Desde un punto de vista metodológico, se ha optado por combinar distintas técnicas de

investigación —e.g., revisión de normativa nacional y extranjera, levantamiento y análisis de datos de

primera fuente, realización de entrevistas y focus groups, evaluación de costos, revisión de fuentes

secundarias, tanto en Chile como en el Reino Unido—; asimismo, se han integrado diversos

planteamientos teóricos y aproximaciones —derecho nacional y comparado, resolución de conflictos,

sociología (del derecho), etnografía, políticas públicas, estadística y control de gestión—, por lo que se

trata de una investigación interdisciplinaria.

3

ÍNDICE

PRESENTACIÓN ........................................................................................................................................... 4

I. ANTECEDENTES Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA ....................................................................... 8

1. CASOS INGRESADOS Y RESUELTOS POR EL CPLT ................................................................................... 8

2. MEDIDAS ADOPTADAS PARA DISMINUIR LOS CASOS PENDIENTES DE DECISIÓN ............................. 10

II. MARCO TEÓRICO ...............................................................................................................................12

1. INTRODUCCIÓN A LOS SARC ...................................................................................................................... 12

1.1. Concepto ................................................................................................................................................. 12

1.2. Características ........................................................................................................................................ 13

1.3. Ventajas .................................................................................................................................................. 14

1.4. Desventajas ............................................................................................................................................ 14

1.5. Negociación, Mediación, Conciliación, Justicia Restaurativa .................................................................. 15

2. PRINCIPALES EXPERIENCIAS DE SARC EN CHILE ................................................................................... 20

2.1. Reforma Procesal Penal ......................................................................................................................... 21

2.2. Mediación en Tribunales de Familia ........................................................................................................ 23

2.3. Nueva Justicia Laboral ............................................................................................................................ 25

3. EXPERIENCIAS COMPARADAS DE SARC Y ACCESO A INFORMACIÓN .................................................. 27

3.1. Australia .................................................................................................................................................. 27

3.2. Canadá ................................................................................................................................................... 28

3.3. Escocia ................................................................................................................................................... 30

3.4. Estados Unidos ....................................................................................................................................... 32

3.5. Inglaterra, Irlanda del Norte y Gales ....................................................................................................... 33

3.6. Irlanda ..................................................................................................................................................... 35

III. PLAN PILOTO DE SOLUCIONES ALTERNATIVAS ..........................................................................38

1. ORIGEN Y GENERACIÓN DE LA PROPUESTA DE PLAN PILOTO ............................................................. 38

2. PROPUESTA APROBADA POR EL CONSEJO DIRECTIVO ......................................................................... 39

3. PREPARACIÓN DE PROCESOS DE TRABAJO Y PROTOCOLOS .............................................................. 42

4. EVALUACIÓN PRELIMINAR ........................................................................................................................... 50

5. DESCRIPCIÓN DE LOS CASOS SELECCIONADOS..................................................................................... 53

IV. EVALUACIÓN DEL PLAN PILOTO Y RECOMENDACIONES ..........................................................58

1. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS ................................................................................................................. 58

2. IMPACTO DEL PLAN PILOTO EN LA GESTIÓN DE CASOS ........................................................................ 63

3. ANÁLISIS DE COSTOS ................................................................................................................................... 67

4. ATENCIÓN Y SATISFACCIÓN DE USUARIOS .............................................................................................. 72

5. RECOMENDACIONES .................................................................................................................................... 76

CONCLUSIONES.........................................................................................................................................81

BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................84

4

PRESENTACIÓN

La Ley N° 20.285, de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la

Administración del Estado (publicada en el D.O. el 20 de agosto de 2008 y vigente desde el 20 de abril de

2009, en adelante LT), creó el Consejo para la Transparencia (en lo sucesivo CPLT), corporación

autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por misión

promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre

transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y garantizar

el derecho de acceso a la información (cfr. arts. 31 inc. 1° y 32 de la LT).1 Dentro de sus atribuciones, al

CPLT le corresponde «resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información

que le sean formulados de conformidad a esta ley» (art. 33 letra b) de la LT), i.e., conocer y resolver los

amparos al derecho de acceso a información que sean interpuestos por los ciudadanos en contra de los

órganos que se encuentran sometidos a la LT y que no hayan proporcionado total o parcialmente la

información que les ha sido solicitada, sea porque la han denegado en forma expresa o por haber dejado

transcurrir el plazo que establece la LT para responder y proporcionar los antecedentes. Junto con hacer

valer el derecho de acceso a información pública, el CPLT se encuentra investido para sancionar al jefe

superior del órgano o servicio de la Administración del Estado que hubiere denegado infundadamente la

información, o no lo hubiere entregado en la forma decretada al momento de resolverse la controversia,

previa instrucción de una investigación sumaria o sumario administrativo (cfr. arts. 45 a 49 de la LT).

La «eficacia» de la LT requiere que los amparos presentados por los ciudadanos en el CPLT no

sólo se resuelvan conforme a derecho, sino que además de manera eficiente y oportuna. La actual

acumulación de casos no resueltos y la manera en que están siendo gestionados en el CPLT invitan a

1 En el último tiempo se han producido avances importantes en Chile en cuanto al reconocimiento y eficacia del

derecho de acceso a información por parte de los ciudadanos. Dentro de tales progresos destacan la entrada en vigencia de la LT y la creación del CPLT. Para quienes tengan interés en una mirada panorámica de los avances normativos en este ámbito, vid.: Decreto N° 1.879, Ministerio de Relaciones Exteriores (publicado en el D.O. el 2

de febrero de 1999), que promulga la Convención Interamericana contra la Corrupción; Ley N° 19.653 sobre Probidad Administrativa aplicable en los Órganos de la Administración del Estado (publicada en el D.O. el 14 de diciembre de 1999), modificatoria de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración Pública; Ley N° 19.880 (publicada en el D.O. el 29 de mayo de 2003) sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de las Administración del Estado; Ley N° 20.050 (publicada en el D.O. el 26 de agosto de 2005) que entre otros aspectos modifica el artículo 8° de la Constitución Política, estableciendo el principio de probidad y publicidad de los actos gubernamentales y el derecho de acceso a la información pública; Instructivo Presidencial N° 8 del 4 de diciembre de 2006, sobre Transparencia Activa; Decreto N° 375, Ministerio de Relaciones Exteriores (publicado en el D.O. el 30 de enero de 2007), que promulga la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción; Ley N° 20.285 (publicada en el D.O. el 20 de agosto de 2008) sobre Acceso a la Información Pública; Reglamento de la Ley N° 20.285 (publicado en el D.O. el 13 de abril de 2009) sobre Acceso a la Información Pública; Instrucción General N° 4 del CPLT

(publicada en el D.O. el 3 de febrero de 2010) sobre Transparencia Activa; Instrucción General N° 5 del CPLT

(publicada en el D.O. el 3 de febrero de 2010) sobre Transparencia Activa para Empresas Públicas, Empresas del Estado y Sociedades del Estado; Instrucción General N° 6 del CPLT (publicada el 30 de marzo de 2010), sobre gratuidad y costos directos de reproducción; Instrucción General N° 7 del CPLT (publicada en el D.O. el 25 de mayo de 2010), que complementa la Instrucción General N° 4; Instrucción General N° 8 del CPLT (publicada en el D.O. el 20 de agosto de 2010), sobre la obligación de informar los antecedentes preparatorios de las normas jurídicas generales que afecten a empresas de menor tamaño; Instrucción General N° 9 del CPLT (publicada en el D.O. el 20 de agosto de 2010), que modifica las Instrucciones Generales N° 4 y 7.

5

explorar nuevas posibilidades que contribuyan a una más pronta y eficaz solución, incluso anticipándose

a situaciones en las cuales el CPLT requiera hacerse cargo de un volumen aún mayor de casos, sea por

un aumento de la demanda o interés de los ciudadanos por información pública o por la introducción de

cambios normativos a la LT que hagan más expedita la interposición de amparos, u otros imprevistos o

realidades no contempladas al momento de aprobar la LT. En consideración del número de reclamos y

amparos presentados durante el primer año de vigencia de la LT, y ante las dificultades de hacerse cargo

de todas las peticiones en forma eficaz, el CPLT ha tomado conciencia de la necesidad de explorar

nuevos mecanismos alternativos que permitan satisfacer oportunamente las aspiraciones de los

reclamantes y, en definitiva, resolver los amparos presentados.2

Esta investigación tiene por finalidad describir y analizar el origen, el marco teórico, la puesta en

marcha y los resultados del «Plan Piloto» aprobado y llevado a cabo por el CPLT el primer semestre de

2010 sobre soluciones alternativas a los amparos del derecho de acceso a información. Asimismo,

pretende proponer sugerencias y recomendaciones que contribuyan al perfeccionamiento de la aplicación

de soluciones alternativas en el CPLT.3 Como se podrá apreciar, los resultados del Plan Piloto son

auspiciosos, por lo que el modelo de solución alternativa de amparos del derecho de acceso a

información pública bien podría constituirse en un referente para (1°) otros organismos públicos que

deban lidiar con un número creciente de casos o controversias que han de resolver dentro de plazos

razonables, y (2°) otros países que cuentan con organismos similares al CPLT y que deben velar por el

derecho de acceso a información y el principio de la transparencia. La inclusión de este tipo de medidas

—alternativas a la resolución del CPLT— debería contribuir a: (1°) descongestionar el actual número de

2 Vid. Sesión Ordinaria N° 137 del Consejo Directivo del CPLT, 30 de marzo de 2010.

3 Agradezco los aportes, comentarios y sugerencias de Raúl URRUTIA (Presidente del Consejo Directivo del CPLT),

Alejandro FERREIRO (Consejero y profesor guía), Roberto GUERRERO (Consejero hasta el mes de agosto de 2010), Juan Pablo OLMEDO (Consejero), Raúl FERRADA (Director General), Enrique RAJEVIC (Director Jurídico), Eolo DÍAZ-TENDERO (Director de Estudios), Andrés HERRERA (Jefe de la Unidad de Reclamos), Andrea RUIZ (Jefa de la Unidad Normativa), Christian ANKER (Jefe de la Unidad de Promoción y Clientes), María José MÉNDEZ (Jefa de la Unidad de Planificación y Calidad), Marisol CONTRERAS (Analista de la Unidad de Planificación y Calidad), Mariana MERINO (Jefa de la Unidad de Comunicaciones), Marcela MARTÍNEZ (Periodista de la Unidad de Comunicaciones), Sebastián VERA (Analista de la Unidad de Promoción y Clientes), Felipe RAMÍREZ (Analista de la Unidad de Promoción y Clientes), Pablo GARCÍA (Analista de la Unidad de Promoción y Clientes), Isabel AYARES (Analista de la Unidad de Promoción y Clientes), Daniel MANRÍQUEZ (Jefe de la Unidad de Reportes), Francisca ARANCIBIA (Analista de la Unidad de Admisibilidad), Gonzalo VERGARA (Analista de la Unidad de Admisibilidad), Karla RUIZ (Analista de la Unidad de Reclamos), María JARAQUEMADA (Coordinadora de la Unidad de Reclamos), Andrés PAVÓN (Analista de la Unidad de Reclamos), Ariel GÓMEZ (Analista de la Unidad de Reclamos), Leonel SALINAS (Coordinador de la Unidad de Reclamos), Julia MARINKOVIC (Analista de la Dirección de Estudios), Carla MOSCOSO (Analista de la Dirección de Estudios) y Natalia SILVA (Técnico Jurídico de la Dirección Jurídica), quienes participaron en las distintas etapas de formulación, aprobación, realización y/o evaluación del Plan Piloto. Además agradezco las recomendaciones que me hiciera la socióloga María Isabel RETAMAL (Universidad Adolfo Ibáñez), y a las abogadas Namrata YADAV (London School of Economics) y María Antonieta NESTOR (Trinity College) por sus contribuciones en materia de derecho comparado. Las abogadas Jessica MATUS y Pamela DONOSO me facilitaron antecedentes del Ministerio de Justicia sobre la mediación en Chile. Las entrevistas efectuadas a Andy LAING

(Head of the Complaint’s Resolution Department del Information Commissioner’s Office del Reino Unido), Sally Ann POOLE (Enforcement Group Manager del Information Commissioner’s Office del Reino Unido), Andrew WHITE (Complaint’s Resolution Departmant Manager del Information Commissioner’s Office del Reino Unido), Margaret KEYSE (Head of Enforcement del Scottish Information Commissioner), Euan MCCULLOCH (Deputy Head of Enforcement del Scottish Information Commissioner) y Claire SIGSWORTH (Deputy Head of Enforcement del Scottish Information Commissioner), fueron de gran utilidad al redactar la sección de derecho comparado. Por último, agradezco la comprensión y el generoso apoyo de mi familia, a quien dedico este trabajo. Todos los errores son de mi exclusiva responsabilidad.

6

casos que son analizados por la Dirección Jurídica del CPLT y, en consecuencia, conocidos por los

Consejeros, (2°) aprovechar de mejor manera los recursos institucionales, concentrándose en los casos

de mayor complejidad, (3°) aumentar los niveles de satisfacción de los usuarios, involucrándolos desde

un comienzo en la búsqueda de soluciones frente a sus peticiones de información, (4°) poner término

dentro de plazos breves a conflictos en los cuales sea posible intervenir como facilitador o mediador entre

las partes interesadas, y (5°) fortalecer los vínculos de cooperación con los representantes de los

organismos reclamados.

Los objetivos específicos perseguidos en esta investigación son los siguientes: (1°) explicar el

concepto, las características y ventajas de los «sistemas alternativos de resolución de conflictos» (SARC),

y en particular de sus modalidades más importantes: negociación, conciliación, mediación, justicia

restaurativa; (2°) describir brevemente la reciente incorporación y cada vez mayor aplicación de los SARC

en el sistema jurídico chileno; (3°) analizar los SARC que son utilizados en instituciones y sistemas

jurídicos extranjeros a propósito de la eficacia del derecho de acceso a información pública en Australia,

Canadá, Escocia, Estados Unidos, Gales, Inglaterra, Irlanda e Irlanda del Norte; (4°) describir los

procesos de planificación, desarrollo y evaluación del Plan Piloto de soluciones alternativas a los

amparos del derecho de acceso a información pública en el CPLT durante el primer semestre de 2010 —

especial interés revisten la identificación de los criterios utilizados en la selección de casos posibles de

ser resueltos a través de mecanismos informales, la incorporación del Plan Piloto en el proceso de

planificación estratégica y cumplimiento de metas del CPLT, la preparación de protocolos y puesta en

marcha del Plan Piloto, la revisión de los resultados alcanzados y de su impacto en la gestión de casos, y

la evaluación de costos del Plan Piloto—; y (5°) efectuar recomendaciones tendientes a perfeccionar y

consolidar la aplicación de SARC en la tramitación de los amparos del derecho de acceso a información

pública que son interpuestos ante el CPLT.

Desde un punto de vista metodológico, se han combinado distintas técnicas de investigación

social:

A. Se ha efectuado una revisión de la literatura especializada, tanto nacional como extranjera,

referida a: (i) los sistemas o mecanismos alternativos de solución de conflictos, y (ii) el derecho de acceso

a información pública.4 Cabe mencionar que —gracias al patrocinio otorgado por el CPLT con ocasión de

esta investigación— la revisión de información no sólo fue llevada a cabo en Chile, sino que además en

organismos que cumplen similares funciones en el Reino Unido.

B. Para comprender a cabalidad la carga de trabajo del CPLT y efectuar análisis estadísticos

fidedignos, fueron revisadas las bases de datos y los registros institucionales con información sobre los

casos ingresados, pendientes y terminados desde su creación a la fecha. Estos antecedentes han

permitido conocer el tipo de asuntos que son conocidos por el CPLT, y en particular los problemas de

congestión de casos y las dificultades que han tenido la Dirección Jurídica y el Consejo Directivo para

resolverlos dentro de plazos razonables.

4 Todos los sitios Web de los textos revisados en Internet fueron visitados por última vez el 17 de octubre de 2010.

7

C. Para evaluar el impacto del Plan Piloto en el sistema de gestión de casos del CPLT se han

revisado y utilizado todos los registros existentes en la Dirección Jurídica y la Dirección de Estudios

(ambas dependientes de la Dirección General del CPLT) sobre los antecedentes cuantitativos y

cualitativos del Plan Piloto de mecanismos alternativos de solución de amparos, y en particular de los

cuarenta casos seleccionados.

D. Se han efectuado entrevistas a directivos y jefes de unidad del CPLT y se han realizado cuatro

focus groups en los que participaron analistas de las unidades que han intervenido en el Plan Piloto, lo

cual ha permitido conocer sus percepciones y propuestas para mejorar e institucionalizar las gestiones

conducentes a alcanzar una pronta solución alternativa en los casos de menor complejidad que son

conocidos por el CPLT. Tales conversaciones también fueron fundamentales para evaluar los costos de

los distintos procesos relacionados con la gestión de amparos y el Plan Piloto.

E. Por último, se han revisado los resultados preliminares de una encuesta aplicada por la Unidad

de Promoción y Clientes a los reclamantes y a los «enlaces» o funcionarios encargados de la

transparencia y el acceso a información en los organismos públicos reclamados, cuyos casos fueron

seleccionados en el Plan Piloto.

En cuanto a la estructura del documento, junto con ofrecer una breve referencia sobre el CPLT, en

la primera parte se describe la situación y problemática actual del sistema de gestión de casos, los

principales logros y las medidas paliativas adoptadas desde su creación para resolver los amparos dentro

de plazos razonables. En el segundo capítulo se explican las nociones de sistemas alternativos de

solución de conflictos (SARC), negociación, mediación, conciliación y justicia restaurativa, sus ventajas y

características particulares; luego se explica brevemente la incorporación de SARC en el sistema jurídico

chileno desde el 2000 a la fecha; para terminar con una breve referencia sobre el estado del arte en otros

países que cuentan con organismos especializados en materia de acceso a información pública y que

han incorporado las soluciones alternativas dentro de sus modelos de gestión de casos: Office of the

Information Commissioner (Canadá), Office of Government and Information Services (Estados Unidos),

Information Commissioner’s Office (Inglaterra, Irlanda del Norte y Gales), Scottish Information

Commissioner (Escocia), Office of the Information Commissioner (Irlanda), entre otros. En tercer lugar, se

explica la génesis, discusión y puesta en marcha del Plan Piloto diseñado por el CPLT para intentar

descongestionar en parte su actual carga de trabajo a través de la incorporación de SARC, dando cuenta

de los resultados obtenidos durante el primer semestre de 2010, así como de las posibilidades de

perfeccionamiento y formalización de tales medidas. Para el final se dejan las recomendaciones y

conclusiones más importantes.

8

I. ANTECEDENTES Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA

1. CASOS INGRESADOS Y RESUELTOS POR EL CPLT

Entre el 20 de abril de 2009, día en que entró en vigencia la LT, y el 30 de abril de 2010, el CPLT recibió

876 amparos al derecho de acceso a información o reclamos por incumplimiento de la normativa sobre

transparencia activa. En ese mismo período el CPLT despachó 627 decisiones finales (equivalente al

71,6%).5 Lo anterior significa que, al 30 de abril de 2010, en el CPLT existía un stock acumulado de 249

casos (equivalente al 28,4% del total de ingresos). El Gráfico N° 1 contiene las frecuencias mensuales de

los casos ingresados y resueltos por el CPLT en dicho período.

Gráfico N° 1: Frecuencias mensuales de ingresos y egresos del CPLT (abril 2009 – abril 2010)

Fuente: Elaboración propia a partir de antecedentes recopilados en el CPLT.

5 Mayores antecedentes sobre el contenido de las decisiones y los temas de fondo conocidos por el Consejo, en

RAJEVIC, Enrique: «El primer año de jurisprudencia del Consejo para la Transparencia», en CHILE TRANSPARENTE: «Transparencia en el ámbito público y privado: Balance y desafíos pendientes», Santiago, junio de 2010.

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abr/09 may/09 jun/09 jul/09 ago/09 sep/09 oct/09 nov/09 dic/09 ene/10 feb/10 mar/10 abr/10

Ingreso 4 43 118 69 72 69 96 68 88 62 46 82 59

Egreso 0 2 12 38 42 43 37 41 60 62 109 92 89

9

Del total de casos resueltos al 30 de abril de 2010, el 51% corresponde a «decisiones de fondo» en

las cuales el Consejo Directivo del CPLT ha acogido total o parcialmente o ha rechazado los

amparos/reclamos presentados. En el 45% de las decisiones el Consejo Directivo ha resuelto que tales

amparos/reclamos son «inadmisibles» por no cumplirse con las reglas formales para su interposición; y el

4% restante corresponde a decisiones en las cuales el Consejo Directivo ha aprobado el «desistimiento»

del reclamante. Como se puede apreciar en el Gráfico N° 1, desde abril de 2009 el stock de casos fue

mensualmente aumentando hasta enero de 2010; recién a partir de febrero de 2010 se revirtió la

tendencia, pasando el número de egresos mensuales a ser mayor al número de ingresos mensuales. Por

su parte, el Gráfico N° 2 muestra cómo la brecha o stock de casos pendientes de resolución fue

creciendo a medida que transcurrieron los meses de 2009, llegando a un total de 352 casos pendientes

en enero de 2010. A partir de febrero la brecha comenzó a reducirse, llegando a un total de 249 el 30 de

abril de 2010.6

Gráfico N° 2: Frecuencias acumuladas de ingresos y egresos del CPLT (abril 2009 – abril 2010)

Fuente: Elaboración propia a partir de antecedentes recopilados en el CPLT.

6 Al momento de concluir esta investigación, en noviembre de 2010, el CPLT había sido capaz de reducir el stock

acumulado a sólo 167 casos, lo cual equivale a la cantidad de casos ingresados en los dos últimos meses (88 y 76 casos nuevos ingresaron en los meses de septiembre y octubre de 2010, respectivamente).

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abr/09may/09 jun/09 jul/09 ago/09sep/09 oct/09 nov/09 dic/09 ene/10 feb/10 mar/10 abr/10

Núm

ero

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e c

asos

abr/09 may/09 jun/09 jul/09 ago/09 sep/09 oct/09 nov/09 dic/09 ene/10 feb/10 mar/10 abr/10

Ingreso acumulado 4 47 165 234 306 375 471 539 627 689 735 817 876

Egreso acumulado 0 2 14 52 94 137 174 215 275 337 446 538 627

Brecha 4 45 151 182 212 238 297 324 352 352 289 279 249

10

2. MEDIDAS ADOPTADAS PARA DISMINUIR LOS CASOS PENDIENTES DE

DECISIÓN

En consideración del número de casos presentados durante el primer año de vigencia de la LT y de la

brecha de casos pendientes de resolución por parte del Consejo Directivo, en los últimos meses el CPLT

adoptó una serie de medidas. En primer lugar, se dispuso la contratación de nuevos profesionales en la

Dirección Jurídica y la creación de la Unidad de Admisibilidad, encargada de analizar semanalmente los

reclamos interpuestos y de proponer al Consejo Directivo las primeras gestiones antes del estudio de

fondo llevado a cabo por los analistas de la Unidad de Reclamos.7 Además, se acordó mejorar los

sistemas de apoyo informático para la resolución de casos, diseñando un nuevo software con

aplicaciones que permitieran a los analistas de la Dirección Jurídica efectuar una más adecuada y

oportuna revisión de los antecedentes. Una tercera medida adoptada fue incorporar dentro del proceso

de planificación estratégica para los años 2010 y 2011 un conjunto de indicadores estratégicos

relacionados con la oportuna resolución de los amparos interpuestos ante el CPLT, tanto en sus fases de

admisibilidad como de análisis de fondo.

Esta investigación se circunscribe únicamente a la cuarta de las medidas adoptadas: la

aprobación, realización y evaluación del Plan Piloto de Soluciones Alternativas a los Amparos del

Derecho de Acceso a Información Pública presentados en el CPLT. Durante los meses de febrero y marzo

de 2010 la Unidad de Admisibilidad de la Dirección Jurídica y la Unidad de Promoción y Clientes de la

Dirección de Estudios trabajaron en forma conjunta en la generación de una propuesta que pudiera

contribuir a incorporar mecanismos alternativos de resolución de conflictos en el CPLT. Así, en la Sesión

Ordinaria N° 137, de 30 de marzo de 2010, junto al Jefe de la Unidad de Promoción y Clientes me

correspondió —en mi calidad de Jefe de la Unidad de Admisibilidad entre el 1° de febrero y el 30 de

agosto de 2010— exponer al Consejo Directivo la idea de realizar dicho Plan Piloto. Lo que acá interesa

destacar es que el Consejo Directivo aprobó la propuesta y fijó los lineamientos que debían ser

considerados por los analistas y directivos que estarían directamente involucrados en la ejecución,

solicitando que sus resultados fueran evaluados en el mes de julio de 2010, para luego explorar

posibilidades de perfeccionamiento y de institucionalización de los SARC en el CPLT.

En los Capítulos III y IV de este documento se explican los detalles de la propuesta formulada, la

discusión en el Consejo Directivo, los apoyos iniciales y las aprehensiones en el CPLT de incorporar SARC

como mecanismo para disminuir el stock acumulado de casos, la aprobación y el desarrollo de dicho plan

piloto en las unidades de Admisibilidad y Promoción y Clientes, incluyendo el detalle de los casos

seleccionados y sus resultados, los procesos de trabajo y protocolos que fue necesario generar, los

sistemas de registro, los informes preliminares y reportes estadísticos, las dificultades identificadas, las

7 Número de profesionales de la Dirección Jurídica del CPLT (abril de 2009 – julio de 2010):

2009 2010 Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul

2 4 6 6 6 6 9 10 10 10 11 12 12 13 15 13

Fuente: Elaboración propia a partir de los antecedentes publicados en el sitio Web del CPLT.

11

medidas correctivas aprobadas por el Consejo Directivo durante el Plan Piloto, los niveles de satisfacción

de los usuarios y el impacto del Plan Piloto en la resolución de casos, etc.

Es evidente que la realización del conjunto de estas medidas busca contribuir a la disminución

paulatina de la brecha de casos pendientes de resolución, anticipándose a escenarios cada vez más

exigentes en los que podría aumentar la cantidad de amparos ingresados al CPLT, obligando por cierto al

Consejo Directivo y a la Dirección Jurídica a mantener un adecuado equilibrio entre (1°) la revisión eficaz

y eficiente de los antecedentes que son proporcionados por los ciudadanos y los órganos de la

Administración del Estado o sujetos imperados por la LT; (2°) la calidad y profundidad de las resoluciones

del Consejo Directivo; y (3°) los plazos en que éstas son firmadas y despachadas.

12

II. MARCO TEÓRICO

En este capítulo se explican las características, ventajas y desventajas de los principales sistemas de

soluciones alternativas a las resoluciones judiciales o de órganos administrativos (negociación,

mediación, conciliación, justicia restaurativa). Además se analizan brevemente las principales

experiencias de mediación y conciliación en el sistema jurídico chileno (reforma procesal penal, nueva

justicia laboral, tribunales de familia). También se mencionan los mecanismos de soluciones alternativas

existentes en los procedimientos sobre acceso a información pública en Australia, Canadá, Escocia,

Estados Unidos, Gales, Inglaterra, Irlanda e Irlanda del Norte.

1. INTRODUCCIÓN A LOS SARC

1.1. CONCEPTO

La reflexión y la práctica sobre los «Sistemas Alternativos de Resolución de Conflictos» (SARC) se ha

propagado en las décadas recientes en las más diversas latitudes, y en los últimos años también en

Chile. Los SARC no sólo han sido considerados como una herramienta complementaria y útil para

solucionar controversias entre partes con intereses contrapuestos, sino que además su inclusión se ha

visto validada desde el punto de vista de la eficiencia de las políticas públicas, al tratarse de mecanismos

que permiten ahorrar recursos públicos. Se entiende por mecanismos alternativos de solución de

conflictos a todas aquellas instancias o medidas que permiten alcanzar un acuerdo o decisión entre las

partes interesadas y que son diferentes a la toma de decisión final por parte de un organismo competente

para conocer de los hechos. En tal sentido, dichas soluciones son concebidas como alternativas a las

sentencias definitivas, laudos arbitrales, resoluciones de organismos administrativos que ejercen

funciones jurisdiccionales y, en general, al fallo en cualquier litigio de carácter adversarial y adjudicativo.

Si son las partes quienes alcanzan por sí mismas un acuerdo, normalmente se trata de una

«negociación». Si hay un tercero imparcial que colabora en la exploración de los intereses y en las

distintas de opciones de acuerdo, sin proponer bases de arreglo, entonces estamos frente a una

«mediación». Si las partes además otorgan a este tercero la posibilidad de proponer bases de arreglo

sobre las cuales tomar una decisión, a este mecanismo resolutorio se le denomina «conciliación».8 Si

bien algunos autores incluyen al «arbitraje» como una categoría adicional de los SARC, para efectos de

este estudio resulta inapropiado incorporarlo en el análisis.9

8 CAIVANO, Roque, GOBBI, Marcelo, PADILLA, Roberto: Negociación y Mediación: instrumentos apropiados para la

abogacía moderna. Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2ª ed., 2006, p. 39. 9 El listado de los sistemas alternativos de resolución de conflictos puede ser aún más extenso si se incluyen otras

modalidades como: facilitación, mediación-arbitraje (med-arb), justicia restaurativa, ombudsman, diálogos comunitarios, etc. Cfr. STONE, Katherine V. W.: Private Justice: The Law of Alternative Dispute Resolution. Foundation Press, Nueva York, 2000, pp. 5-8.

13

1.2. CARACTERÍSTICAS

a) Tal como se ha mencionado, los SARC son una «alternativa» a la resolución judicial. Con ello no sólo

se evita llevar a cabo un procedimiento judicial, sino que además la decisión o acuerdo adoptado por las

partes (1°) evita que el caso ingrese al sistema judicial, o bien, (2°) hace innecesaria la continuación del

caso en sede judicial, poniéndose término anticipado a la litis.

b) Al ser una medida alternativa a la oficial, los SARC requieren del «consentimiento» expreso de

las partes interesadas en encontrar una pronta salida a un problema. Desafortunadamente este rasgo

definitorio de los SARC no siempre ha sido atendido, pues cada vez es más frecuente ver cómo el

legislador los incorpora como una etapa procesal de carácter obligatorio, a objeto de descongestionar

ciertos procedimientos, tal como sucede en Chile en los tribunales de familia y los juzgados laborales. No

obstante, cuando se impone la obligación de las partes de asistir a una sesión de conciliación o

mediación, se corre el riesgo de desperdiciar recursos públicos en sesiones de trabajo en las cuales era

posible prever de antemano que alguna de las partes no cooperaría a la búsqueda de una solución

razonable. Por ello la literatura especializada considera como altamente recomendable que la

participación de las partes en los SARC sea el resultado de una manifestación de su propia voluntad.10

c) Habitualmente se suele decir que los SARC son más «flexibles» que los procedimientos

judiciales/administrativos, lo cual es efectivo pues se reducen las ritualidades, tecnicismos, restricciones y

formalidades propias de un litigio. Lo anterior no debe ser visto únicamente como la posibilidad que

tienen las partes de establecer por sí mismas las reglas y el procedimiento que llevarán a cabo, sino que

además implica que las partes no se sitúen prima facie en un plano adversarial u hostil. En efecto, la

flexibilidad contribuye a un estado de ánimo de mayor cooperación entre las partes.11

d) Relacionado con lo anterior, las reglas que se utilizan en los SARC son bastante más

«informales» que los habitualmente rígidos procedimientos que se deben cumplir en los sistemas

adjudicativos, donde el juzgador se encuentra obligado a apegarse a la norma jurídica tanto en los

aspectos formales como en el derecho sustantivo a aplicar al caso concreto. La informalidad en los SARC

dice relación con la posibilidad de las partes de efectuar reuniones y conversaciones en contextos o

escenarios no judiciales.12

e) En los SARC se garantiza a las partes la «confidencialidad» de las informaciones que sean

proporcionadas en las conversaciones y sesiones de trabajo destinadas a encontrar una solución. En

caso que las partes no lleguen a acuerdo, tales antecedentes no pueden ser usados en su contra en el

procedimiento formal que corresponda aplicar a la autoridad competente y que es llamada a resolver la

controversia. Lo anterior obliga a los organismos que ofrecen servicios de mediación o conciliación a

10 Debo estos alcances a CLEGG, Cecilia: Workshop in Mediation, Summer Program Societies in Transition: Latin

America between Conflict and Reconciliation, Friedrich Schiller Jena Universität, 27 de julio a 5 agosto de 2009. 11

Cfr. RAU, Alan Scott, SHERMAN, Edward F., PEPPET, Scott R.: Processes of Dispute Resolution. The role of lawyers. Foundation Press, 4ª ed., Nueva York, 2006, p. 53.

12 Debo estos alcances a MENKEL-MEADOW, Carrie: Workshop in Mediation and Negotiation, Universidad Alberto

Hurtado, marzo-abril de 2007.

14

separar estas tareas respecto de aquellos funcionarios encargados de conocer el fondo del asunto en

caso de no llegarse a acuerdo.

1.3. VENTAJAS

a) En general, los SARC contribuyen a «descongestionar» a las estructuras encargadas de resolver

formalmente los casos respecto de los cuales toman conocimiento. Como es sabido, las peticiones de los

ciudadanos frente a las autoridades y órganos competentes son cada vez mayores, lo cual se ha

traducido en una creciente sobrecarga de trabajo y desgaste por pleitos que podrían haberse prevenido o

superado con mayor facilidad y eficiencia. Concebir a los SARC como «filtro» significa que sólo los casos

que no sean viables de resolver de manera alternativa tendrían que ser conocidos en forma adversarial y

adjudicativa. Tal como lo señalan Roque CAIVANO et al.: «[l]os medios autocompositivos deberían actuar

como filtros que retengan todas aquellas situaciones litigiosas en las que pueda lograrse una solución a

partir de la voluntad de las partes.»13

b) Mayor protagonismo, control y satisfacción de las partes. Al evitar formalismos y procedimientos,

es posible que las partes puedan identificar con más facilidad cuál es el núcleo del problema y satisfacer

de mejor manera los intereses de ambos. Diversos estudios acreditan que existe un mayor compromiso

por parte de los infractores en la búsqueda de soluciones, incluso mejorando su comportamiento en el

futuro.14

En el mismo sentido, se suele decir que los SARC tienen como ventaja el promover la creatividad

de las partes en la búsqueda de soluciones.

c) Si se comparan los plazos que en promedio se toman los órganos jurisdiccionales para resolver,

en relación con los plazos de los SARC, es evidente que estos últimos son significativamente menores.

d) Desde el punto de vista de los costos y de la eficiencia en la gestión de conflictos, es plausible

considerar a los SARC como mecanismos que implican menos recursos para el Estado, en comparación

con todos los gastos en que se incurre cuando se pone en marcha el aparato judicial para investigar,

conocer y resolver una controversia jurídica.

e) Por lo general, los SARC generan menores sentimientos de hostilidad que los sistemas

adversariales: «Una vez que el conflicto se enmarca adversarialmente, se produce una competencia

agresiva que destruye la empatía recíproca que podía haber existido entre las partes.»15

1.4. DESVENTAJAS

a) La principal desventaja de los SARC consiste en la falta de publicidad de los acuerdos y decisiones

adoptadas. El contenido de las conversaciones sostenidas ha de mantenerse bajo reserva y no puede ser

13 CAIVANO, et al., op. cit., p. 39.

14 Vid. BLANCO, Rafael, DÍAZ, Alejandra, HESKIA, Joanna, ROJAS, Hugo: «Justicia Restaurativa : Marco teórico,

experiencias comparadas y propuestas de política pública», en Colección de Investigaciones Jurídicas, Universidad Alberto Hurtado, N° 6, 2004.

15 Id., p. 34.

15

invocado en contra de ninguna de las partes en caso de alcanzarse acuerdo. Asimismo, si la mediación o

la consejería otorgada por los profesionales de la institución que conoce de la controversia es exitosa,

entonces se soluciona la controversia y la petición inicial del ciudadano es desestimada pues se entiende

que sus intereses han sido satisfechos.

b) En caso de alcanzarse acuerdo en un proceso de mediación, conciliación o consejería, dicha

situación no puede ser invocada como antecedente para resolver ni como precedente en futuros casos o

situaciones de similares características, pues hacerlo implicaría vulnerar la reserva de lo discutido en

sesiones confidenciales.

c) Para que los SARC se lleven a cabo es necesario contar con el consentimiento de las partes. Lo

anterior no es fácil de obtener en culturas que por muchos años han privilegiado modelos adversariales y

la judicialización de las controversias, por lo que es necesario considerar un tiempo prudente para

socializar los buenos resultados que inicialmente se obtengan al instaurar mecanismos alternativos de

resolución de conflictos.

d) No es posible evitar que alguna de las partes actúe de mala fe y consienta en someterse a un

mecanismo de solución alternativa con la finalidad de dilatar innecesariamente el proceso, a sabiendas

que no existe ánimo de su parte de alcanzar un arreglo.

1.5. NEGOCIACIÓN, MEDIACIÓN, CONCILIACIÓN, JUSTICIA RESTAURATIVA

Por negociación se entiende a aquel conjunto de actos mediante los cuales dos o más partes

interesadas se comunican con la finalidad de explorar y alcanzar acuerdos destinados a incidir sobre sus

comportamientos actuales o futuros. Si bien se trata de un proceso —porque la negociación está

constituida por una sumatoria de actos concatenados entre sí, que pueden conducir al establecimiento de

compromisos entre las partes—, éste se caracteriza por ser informal y siempre controlado por la voluntad

de las partes. En efecto, las personas que intervienen en una negociación lo hacen de manera voluntaria,

e.g. renunciando a la posibilidad u obligatoriedad de resolver el conflicto recurriendo a los tribunales de

justicia. El consentimiento no excluye el hecho que en ocasiones se actúe bajo presión o amenazas, e.g.

invocando argumentos emocionales, económicos, etc. También se caracteriza por ser directa o sin la

intervención de facilitadores, i.e., las partes controlan el diálogo y las maneras en que pueden formularse

propuestas durante el proceso. Este aspecto diferencia a la negociación de otros SARC como la

mediación o la conciliación. Lo anterior no significa que las partes no puedan hacerse asesorar por otras

personas que les ayuden a preparar o desarrollar sus negociaciones.

En cuanto al contenido, la negociación puede estar referida a todo orden de materias: internacional,

político, militar, laboral, académico, penal, comercial, civil-patrimonial, social, intrafamiliar, etc. Si bien

todas estas negociaciones tienen aspectos comunes, es cierto que en algunos casos existen reglas y

particularidades propias; e.g. una negociación colectiva en el ámbito laboral se diferencia bastante de una

negociación penal en la que un fiscal y un defensor buscan un acuerdo reparatorio para poner término al

conflicto. Por otra parte, la negociación puede ser utilizada para diversos fines, los que en general

pueden agruparse en tres grandes categorías: a) establecer líneas de acción que influirán en la manera

16

de actuar en el futuro; b) prevenir un eventual conflicto a través de medidas que clarifiquen la situación

frente a potenciales escenarios en los que intervengan las partes; y c) resolver un conflicto generado en

el pasado o problema entre las partes. Demás está decir que la negociación puede representar diversas

oportunidades; e.g. propiciar relaciones en el largo plazo, prevenir o poner término a un problema,

satisfacer intereses, maximizar utilidades, difundir una idea, imponer la voluntad propia frente a los

demás, mostrar liderazgo y persuasión, explorar nuevas iniciativas, generar confianza, etc.16

Ahora bien, la pregunta sobre por qué sentarse a negociar está íntimamente asociada al cómo

evaluar con posterioridad el resultado de la negociación. Respecto del por qué negociar, de todas las

formas de resolver conflictos, en teoría la negociación es la más eficaz y eficiente, pues las partes

pueden alcanzar sus objetivos más rápidamente y con los menores costos posibles. Un criterio que

puede ayudar a detectar cuándo es conveniente negociar, y no recurrir a otro método de resolución de

conflictos, consiste en privilegiar la eficacia por sobre la eficiencia. En cuanto al cómo evaluar una

negociación, sin pretender entrar al plano de la subjetividad, basta con preguntarse cómo uno evalúa en

la actualidad si una negociación ha sido o no exitosa: ¿se satisfacen mis intereses?, ¿se satisfacen los

intereses de la otra parte?, ¿impongo mi voluntad?, ¿pongo término al conflicto?, ¿resuelvo el problema?,

¿las decisiones se tomaron con el menor costo de transacción posible?, entre otras preguntas, son

inquietudes que los negociadores se formulan al evaluar sus resultados. En consideración de las

limitaciones del litigio judicial, la negociación es recomendable cuando (1) se trata de un conflicto

policéntrico —i.e. los que presentan múltiples situaciones de tensión, las que están interconectadas entre

sí—, (2) se valora la «relación» entre las partes, (3) se privilegia la confidencialidad de las

conversaciones, (4) la materia negociada requiere conocimientos técnicos o demasiado especializados,

(5) existe divergencia de opiniones en la jurisprudencia, (6) los costos del litigio judicial son demasiado

elevados, (7) se necesita resolver el asunto con premura, (7) existen importantes diferencias

(sub)culturales entre las partes.17

Cabe mencionar que se han desarrollado diversas metodologías que contribuyen a la preparación,

el desarrollo y la evaluación de las negociaciones, entre las cuales destaca el Modelo de Negociación de

Harvard o Método de Negociación según Principios, planteado por Roger FISHER y William URY en

Getting to Yes: Negotiating Agreement Without Giving In (1981) y que se encuentra ampliamente

difundido. Básicamente el modelo considera la existencia de siete elementos que estarían presentes en

todas las negociaciones: relación, comunicación, intereses, opciones, alternativas, criterios de legitimidad,

compromisos.18

Asimismo, propone considerar cuatro reglas al momento de negociar: (i) prestar atención

a los verdaderos intereses de las partes, evitando negociar en base a posiciones o pretensiones

exteriorizadas, (ii) inventar opciones que beneficien a todas las partes, (iii) evitar la arbitrariedad e insistir

en directrices objetivas y criterios legítimos que orienten el pacto, y (iv) evitar personalizar el problema,

16 Debo este alcance a HURTADO, Victoria: Taller de Negociación. Magister en Gerencia y Políticas Públicas,

Universidad Adolfo Ibánez, mayo de 2010. 17

Cfr. CAIVANO, et al., op. cit., pp. 86-91. 18

FISHER, Roger, URY, William, PATTON, Bruce: Sí… ¡de acuerdo! Cómo negociar sin ceder. Ed. Norma, Bogotá, 1985.

17

concentrándose en el asunto a tratar.19

Este modelo se ha visto perfeccionado con el transcurso de los

años y especialmente luego de la publicación de Beyond Reason: Using Emotions as You Negotiate

(2005), de Roger FISHER y Daniel SHAPIRO, donde se aborda la dimensión psicológica de las

negociaciones y se muestran cómo inciden cinco preocupaciones centrales de las personas en la

resolución de conflictos: (i) autonomía, (ii) afiliación, (iii) apreciación, (iv) status y (v) rol.

En la mediación las partes inmersas en un conflicto tratan de alcanzar un acuerdo gracias a la

colaboración de un mediador —tercero imparcial que no representa a ninguna de las partes—, quien

organiza y facilita la reunión promoviendo un clima de confianza, no pudiendo formular bases de arreglo y

dejando en las partes la decisión final sobre los puntos de acuerdo para poner término a la disputa.20

Parafraseando a Carrie MENKEL-MEADOW et al., el mediador es quien cita y recibe a las partes en un lugar

seguro y adecuado para que se pueda conversar con tranquilidad y en forma reservada, predispone a las

partes para que cooperen y controla que las expresiones no sean destructivas, asegura a todos los

participantes el derecho a opinar y verifica si los mensajes han sido entendidos por los demás, propone

las reglas metodológicas básicas que serán respetadas, insiste en que se expresen los verdaderos

intereses y contribuye a que sean las partes quienes avancen hacia la solución que más satisfaga sus

pretensiones.21

Según el grado de participación e involucramiento del mediador, existen muchas modalidades de

mediación: algunos modelos privilegian un rol pasivo del mediador, mientras que en otras ocasiones es

posible advertir mayor proactividad en el mediador en la manera en que se desarrolla la conversación

entre las partes. También es posible constatar modalidades que permiten al o los mediadores reunirse

por separado con las partes. En cuanto al contenido, al igual que la negociación, el abanico de materias

que pueden ser abordados a través de una mediación es vastísimo, pasando desde asuntos

internacionales a problemas de convivencia en el hogar. Por cierto, la mediación es un mecanismo al cual

acceden voluntariamente las partes, se asegura confidencialidad y reserva de los temas ventilados en las

sesiones, hay flexibilidad en el formato y se requiere del compromiso activo de las partes por intentar

ponerse de acuerdo. En el evento que se obligue a las partes a someterse a un proceso de mediación

como etapa procesal en un juicio, existe una alta probabilidad que no se llegue a acuerdo, lo cual no es

eficiente desde el punto de vista de la correcta utilización de los recursos públicos. Ahora bien, si acudir a

una instancia de mediación es una imposición de la autoridad, de todas maneras se debe asegurar a las

partes que pueden poner término a la mediación en cualquier momento y sin necesidad de justificar su

decisión. Por otro lado, si no se asegura a las partes absoluta confidencialidad de los argumentos y las

peticiones que presenten en las sesiones de mediación, es igualmente probable que no exista interés por

discutir con franqueza, pues con ello se corre el riesgo que los dichos sean utilizados en contra de quien

19 Ibídem.

20 Cfr. SCHIFFRIN, Adriana: «La mediación: aspectos generales», en GOTTHEIL, Julio, SCHIFFRIN, Adriana (comps.):

Mediación: una transformación en la cultura. Ed. Paidós, Buenos Aires, 1996, p. 42; FRENKEL, Douglas N., STARK, James H.: The Practice of Mediation. Aspen Publishers, Nueva York, 2008, pp. 2-4.

21 MENKEL-MEADOW, Carrie, KUPFER SCHNEIDER, Andrea, LOVE, Lela, STERNLIGHT, Jean: Dispute Resolution. Beyond

the Adversarial Model. Aspen, Nueva York, 2005, pp. 266 y s.

18

los emite en otras instancias. Obviamente hay casos en los cuales el mediador no puede seguir adelante

con el proceso, sea por motivos éticos o jurídicos, tal como ocurre cuando toma conocimiento de delitos o

existen argumentos suficientes para pensar que el bien común o el interés general pudieran verse

perjudicados si no notifica de la situación a la autoridad competente.

A diferencia de la mediación, en la conciliación el tercero imparcial además interviene activamente

proponiendo bases de arreglo que permitan a las partes alcanzar una decisión definitiva. La conciliación

se materializa mediante la celebración de un contrato, lo cual puede ocurrir tanto en sede judicial como

extrajudicial:

1°. En el ámbito judicial se suele afirmar que la conciliación es un medio autocompositivo de

carácter bilateral, asistido y destinado a poner término a un litigio pendiente, por lo que se trataría de un

acto jurídico procesal bilateral en virtud del cual las partes, a iniciativa del juez que conoce de un proceso,

logran durante su desarrollo ponerle fin por mutuo acuerdo.22

El juez entonces interviene como amigable

componedor y puede proponer bases de arreglo a las partes, quienes pueden aceptarlas o no y con ello

poner término total o parcialmente al proceso.23

La conciliación produce efecto de cosa juzgada y

constituye un título ejecutivo perfecto. La Ley N° 19.334 (publicada en el D.O. el 7 de octubre de 1994)

establece que la conciliación es un trámite obligatorio en los juicios civiles (salvo que la ley lo exceptúe

expresamente), laborales, de policía local —en lo tocante a la acción civil— y, en materia penal, en los

casos de delitos de acción privada. A título ejemplar, el legislador se ha referido a la conciliación en

ciertas materias como los derechos de los consumidores,24

los derechos de los indígenas25

y en el

derecho de familia.26

2°. Si el conflicto o problema no ha ingresado al sistema judicial, es perfectamente posible que los

interesados lleguen a un acuerdo gracias a las bases de arreglo que les proponga un tercero imparcial.

Lo habitual en estos casos es que las partes firmen un contrato en el cual establecen los derechos y

deberes respectivos, v.gr., celebrando un contrato de transacción (cfr. arts. 2.446 y ss. del Código Civil).

Por justicia restaurativa se suele entender a un proceso grupal o colectivo orientado

principalmente a hacer justicia a través de la restauración o reparación del daño causado por la comisión

22 Cabe aclarar que por lo general los procesos judiciales se extinguen mediante la dictación de la sentencia

definitiva y que ésta se encuentre ejecutoriada. Además es posible que se ponga término al proceso por: desistimiento de la demanda, abandono del procedimiento, transacción, avenimiento y conciliación total, abandono de la acción penal privada y por sobreseimiento definitivo (relativo a todos los procesados y delitos) en los delitos de acción penal pública, por acuerdo reparatorio o vencimiento del plazo de la suspensión condicional del procedimiento sin que se hayan infringido las condiciones de otorgamiento.

23 De la conciliación total o parcial se levanta acta en el juicio, consignándose las especificaciones del arreglo. El

acta es suscrita por el juez, las partes que lo deseen y el Secretario del tribunal, y se estima como sentencia ejecutoriada para todos los efectos legales. Véase el Título II del Libro II del Código de Procedimiento Civil, arts. 262 a 268.

24 Cfr. arts. 50 C y 53 B de la Ley N° 19.496, que establece normas sobre protección de los derechos de los

consumidores, publicada en el D.O. el 7 de marzo de 1997, modificada por la Ley N° 19.955, publicada en el D.O. el 14 de julio de 2004.

25 Cfr. arts. 39, 55 y 56 de la Ley N° 19.253, que establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los

indígenas, publicada en el D.O. el 5 de octubre de 1993. 26

Cfr. arts. 5°, 10 y 61 de la Ley N° 19.968, que crea los Tribunales de Familia, publicada en el D.O. el 30 de agosto de 2004.

19

de un delito.27

Son las propias partes que se han visto involucradas y/o poseen un interés en un delito en

particular, quienes se reúnen en una o más sesiones para resolver de manera conjunta cómo lidiar con

las consecuencias inmediatas de un acto ilícito, las correcciones y compromisos conductuales que se

esperan de parte del agresor y las repercusiones para el futuro.28

Si bien los orígenes de los mecanismos

de justicia restaurativa son remotos y es posible encontrarlos en distintas culturas, en las últimas décadas

se han sistematizado y difundido cada vez más como un mecanismo efectivo en el control de la

delincuencia, aumentando los niveles de reparación y satisfacción de las víctimas y reintegrando

socialmente a los agresores, en particular en casos penales de menor gravedad y de adolescentes en

conflicto con la ley.29

Tal como lo señalan Rafael BLANCO et al.:

La justicia restaurativa surge en parte como respuesta a una percepción de crisis que afectaría al sistema legal formal de corte liberal. Esta percepción de crisis es anterior al surgimiento de la justicia restaurativa y posee muchas expresiones. Por ejemplo, en el ámbito específicamente penal existen dos grandes manifestaciones de esta crisis: (1) la incapacidad de los estados de satisfacer las expectativas y demandas públicas de seguridad ciudadana y de represión de la criminalidad, y (2) el colapso del ideal rehabilitador —durante la década de 1970— que gatilló un pesimismo entre criminólogos y operadores del sistema de justicia criminal conocido como nothing works (literalmente, nada funciona).

30

Es así como es posible encontrar exitosas experiencias de justicia restaurativa en Australia,

Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Reino Unido, entre otros países. Por ejemplo, en Canadá cabe

mencionar el desarrollo que han tenido la mediación víctima-agresor (Victim-Offender Mediation, VOM),

las conferencias grupales familiares (Family Group Conferencing) y los círculos comunitarios (Community

Circles). En el primero de estos mecanismos las partes se reúnen en privado para analizar la situación

ilegal frente a un mediador profesional, quien les ayuda a explorar posibilidades de llegar a un acuerdo

que resuelva el incidente y repare el daño causado. La víctima tiene la posibilidad de expresar sus

emociones y problemas, mientras que el agresor puede tomar consciencia de lo que ha generado y

asumir su responsabilidad en los hechos.31

Desde el punto de vista de las políticas públicas en seguridad

ciudadana y acceso a la justicia, la literatura especializada destacada los resultados obtenidos en los

«paneles juveniles» (Youth Offender Panels) en Inglaterra y las «conferencias familiares» (Family

Conferences) en Australia y Nueva Zelanda. A modo de ejemplo, Paul MCCOLD y Ted WACHTEL

estudiaron el nivel de satisfacción de las víctimas en veinticuatro programas de justicia restaurativa en

Canadá, Estados Unidos, Inglaterra y Australia, y los confrontaron con los niveles de satisfacción que

alcanzaban las víctimas en el sistema judicial:

27 BAZEMORE, Gordon, WALGRAVE, Lode: Restorative Juvenile Justice: Repairing the Harm of Youth Crime. Criminal

Justice Press, Monsey, 1999, p. 48. 28

MARSHALL, Tony: «The Evolution of Restorative Justice in Britain», European Committe of Experts on Mediation in Penal Matters, 1996, p. 37. Para una mayor precisión conceptual veáse ZEHR, Howard, MIKA, Harry: «Fundamental Concepts of Restorative Justice», en Contemporary Justice, vol. I, N° 1, 1997, pp. 47-56; BRAITHWAITE, John: Restorative Justice and Responsive Regulation. Oxford University Press, 2003.

29 BLANCO, Rafael et al., supra nota 14, pp. 9-27.

30 Id., p. 18.

31 Id., p. 45.

20

Tabla N° 1: Porcentaje de satisfacción de víctimas en programas de justicia restaurativa y retributiva

N° de víctimas encuestadas

% de satisfacción de las víctimas

Sistema judicial (justicia retributiva) 481 55,8%

Programas parcialmente restaurativos 613 81,6%

Programas completamente restaurativos 500 89,1%

Fuente: MCCOLD, Paul, WACHTEL, Ted: Restorative Justice Theory Validation. International Institute for Restorative Practices. Bethlehem, EE.UU., 2000.

Tomando en consideración estas aclaraciones conceptuales, cabe precisar que las actuaciones

que realizan los analistas en el plan piloto llevado a cabo en el CPLT corresponden a dos negociaciones

bilaterales e informales. En una primera negociación bilateral el funcionario del CPLT toma contacto con el

funcionario encargado de los temas de transparencia en el organismo reclamado —normalmente

conocido como «enlace»—, le informa del amparo que ha sido ingresado al Consejo y le presenta los

argumentos que podrían motivar una revisión por parte del órgano reclamado de su actitud, a objeto que

proporcione la información solicitada. Una segunda negociación bilateral se produce entre el funcionario

del CPLT y el reclamante, una vez que el órgano reclamado ha enviado al Consejo la información

solicitada, de modo que el reclamante la revise dentro de un plazo breve y señale si se encuentra o no

conforme con lo entregado. Si bien el concepto de mediación es de mayor utilización en la cultura popular

e incluso está instalado al interior del CPLT,32

lo cierto es que a la luz de las distintas teorías sobre

resolución de conflictos, lo que está sucediendo en el Consejo son gestiones informales que cumplen con

las características y particularidades de las negociaciones bilaterales secuenciales.

2. PRINCIPALES EXPERIENCIAS DE SARC EN CHILE

En esta sección se ofrece una visión panorámica de las principales experiencias de incorporación de

salidas alternativas en el sistema jurídico chileno: los acuerdos reparatorios y las suspensiones

condicionales del procedimiento en la Reforma Procesal Penal, la mediación familiar, y las mediaciones y

conciliaciones en la Nueva Justicia Laboral. Todas estas innovaciones se inscriben en el proceso de

modernización del sector judicial en el país, materializados en diversos cuerpos legales aprobados por el

Congreso desde el 2000 a la fecha, y tienen como común denominador la necesidad de aliviar la cantidad

de casos que deben conocer los órganos jurisdiccionales.33

32 A modo de ejemplo, CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Mediación supera expectativas en plan piloto», en Boletín

del Consejo para la Transparencia, N° 11, octubre de 2010, disponible en Internet: <http://www.consejotransparencia.cl/consejo/site/artic/20101104/pags/20101104114516.html>.

33 Si bien hay múltiples instancias interesantes de SARC en el país, las que no ha sido posible abordar en esta

ocasión pues ello excedería los fines perseguidos en este documento que simplemente pretende proponer su inclusión en los procedimientos de reclamo y amparos ante el Consejo para la Transparencia para hacer valer el derecho de acceso a la información pública. Además de los SARC en materia penal, familiar y laboral, interesantes experiencias de gestión de conflictos han sido aplicadas en el sector salud, por el Consejo de Defensa del Estado, por la Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los Derechos de las Personas (Comisión Defensora Ciudadana), entre otras instituciones.

21

2.1. REFORMA PROCESAL PENAL

Durante el 2008, el sistema procesal penal registró un ingreso total de 1.249.434 delitos en el Ministerio

Público, de los cuales 583.030 ingresaron a tramitación en los Juzgados de Garantía.34

Por diversas

razones es imposible pretender resolver en plazos razonables y en forma satisfactoria para las víctimas

todos esos ilícitos. De hecho, ese año sólo se llevaron a cabo 7.002 audiencias de juicio oral.35

El

legislador ha previsto en el Código Procesal Penal (publicado en el D.O. el 12 de octubre de 2000) un

conjunto de mecanismos que permiten seleccionar y focalizar los recursos en ciertos casos, en particular

los de mayor gravedad o connotación pública, descongestionando la carga de trabajo a través de la

aplicación del principio de oportunidad, el archivo provisional y las salidas alternativas. Estos mecanismos

han tendido a racionalizar la persecución penal, descongestionando «aquellos ilícitos en los que no es

posible contar con antecedentes mínimos de investigación o bien aquellos en que por su baja lesividad

no existe un interés público comprometido.»36

Por ejemplo, durante el 2008 se aplicaron 1.358.630

términos, de los cuales el 48% corresponde a archivos provisionales, el 11.1% a principio de oportunidad,

el 8.1% a suspensiones condicionales del procedimiento (SCP), el 8.1% a no inicio de la investigación, el

1.4% a acuerdos reparatorios (AR).37

Del total de casos terminados el 2008, el 9.5% corresponde a AR y

SCP: 18.470 casos terminaron por AR, lo cual equivale al 1.4% del total de términos, mientras que se

dictaron 110.270 SCP, lo cual equivale al 8.1% de los términos.38

En esta ocasión interesa efectuar una

referencia directa a las ventajas que ha significado para la Reforma Procesal Penal la creación y

aplicación de estas dos figuras de salidas alternativas: los AR y las SCP.

En cuanto a la oportunidad, tanto los AR como las SCP pueden solicitarse y decretarse en cualquier

momento durante la etapa de investigación de los hechos, desde la audiencia de formalización de la

investigación hasta la audiencia de preparación del juicio oral (art. 245 del Código Procesal Penal). Los

AR consisten en un acuerdo alcanzado por la víctima de un delito con el imputado, en virtud del cual éste

repara de algún modo que resulte satisfactorio para la víctima las consecuencias del daño causado y que

se persigue penalmente. Detrás de esta institución no sólo está la idea de descongestionar al sistema

procesal penal, sino que además una privatización de la persecución penal, «por encontrarse

comprometido […], por sobre el eventual interés público, fundamentalmente un interés personal de la

34 COMISIÓN DE COORDINACIÓN DE LA REFORMA PROCESAL PENAL: Anuario Estadístico Interinstitucional. Reforma

Procesal Penal 2008. Santiago, 2008, gráfico N° 4 en p. 7 y tabla N° 6.1 en p. 30 (no se incluyen los 53.120 casos

ingresados por aplicación de la Ley N° 20.084, que establece un sistema de responsabilidad penal de los adolescentes por infracciones a la ley penal, publicada en el D.O. el 7 de diciembre de 2005). Cabe precisar que el número de delitos ingresados en el Ministerio Público (1.249.434) no necesariamente coincide con el número de casos ingresados (1.213.797), debido a que un caso puede estar compuesto por más de un delito.

35 Id., Tabla N° 26 en p. 158 (el 88,7% corresponde a sentencias condenatorias, mientras que el 11,3% restante a

sentencias absolutorias). 36

BLANCO, Rafael, DECAP, Mauricio, MORENO, Leonardo, ROJAS, Hugo: Litigación Estratégica en el Nuevo Proceso Penal. Lexis-Nexis, Santiago, 2005, p. 16.

37 COMISIÓN DE COORDINACIÓN DE LA REFORMA PROCESAL PENAL: Anuario Estadístico Interinstitucional. Reforma

Procesal Penal 2008. Santiago, 2008, Gráfico N° 10 en p. 13. 38

Id., Tabla N° 17.1 en p. 58.

22

víctima».39

No todos los delitos permiten ser objeto de AR, pues éste procede en delitos culposos o

cuasidelitos y, tratándose de delitos dolosos, de las lesiones menos graves y de delitos que afecten

bienes jurídicos disponibles de carácter patrimonial.40

Por otra parte, para que el AR sea válido debe

realizarse una audiencia ante el juez de garantía respectivo, quien procede a verificar el cumplimiento de

los requisitos legales.

Artículo 241 del Código Procesal Penal: Procedencia de los acuerdos reparatorios. El imputado y la víctima podrán convenir acuerdos reparatorios, los que el juez de garantía aprobará, en audiencia a la que citará a los intervinientes para escuchar sus planteamientos, si verificare que los concurrentes al acuerdo hubieren prestado su consentimiento en forma libre y con pleno conocimiento de sus derechos.

Los acuerdos reparatorios sólo podrán referirse a hechos investigados que afectaren bienes jurídicos disponibles de carácter patrimonial, consistieren en lesiones menos graves o constituyeren delitos culposos.

En consecuencia, de oficio o a petición del ministerio público, el juez negará aprobación a los acuerdos reparatorios convenidos en procedimientos que versaren sobre hechos diversos de los previstos en el inciso que antecede, o si el consentimiento de los que lo hubieren celebrado no apareciere libremente prestado, o si existiere un interés público prevalente en la continuación de la persecución penal. Se entenderá especialmente que concurre este interés si el imputado hubiere incurrido reiteradamente en hechos como los que se investigaren en el caso particular.

Una vez que el imputado cumple con las obligaciones contraídas en el acuerdo o las garantiza

debidamente a satisfacción de la víctima, la causa se sobresee definitivamente, extinguiéndose total o

parcialmente la responsabilidad penal del imputado, según el caso (art. 242 del Código Procesal Penal).

En cuanto a las SCP, se trata de un mecanismo alternativo de resolución de conflictos que se ha

incorporado al nuevo proceso penal con la finalidad de otorgar mayor racionalidad al ius puniendi,

«atendiendo exigencias de bien público que contribuyan a un uso adecuado de los recursos disponibles

para la persecución penal, evitando concentrar la atención del sistema en procesos de criminalización

secundaria, en casos de imputados que no poseen antecedentes penales anteriores, entre otros

factores.»41

En términos simples, la SCP consiste en una medida alternativa a la resolución del tribunal y

que se basa en un acuerdo entre el imputado y el fiscal del Ministerio Público, en virtud del cual el

imputado acepta cumplir con una o más condiciones dentro de un plazo que va entre uno y tres años,

todo lo cual es verificado ante el juez de garantía (arts. 237 y ss. del Código Procesal Penal).42

El juez de

garantía debe asegurarse que: (1°) el fiscal y el imputado estén de acuerdo con la solicitud de SCP, (2°) la

pena concreta que pudiera imponerse al imputado, en el evento de dictarse sentencia condenatoria, no

pueda exceder los tres años de privación de libertad, (3°) el imputado no registre condenas previas por la

39 BLANCO, Rafael et al., supra nota 35, n. 122 en p. 99.

40 BLANCO, Rafael, HERNÁNDEZ, Héctor, ROJAS, Hugo: «Las Salidas Alternativas en el Nuevo Proceso Penal

Chileno», en Colección de Investigaciones Jurídicas, Universidad Alberto Hurtado, N° 8, 2005, pp. 40 y s. 41

BLANCO, Rafael et al., supra nota 35, p. 93. 42

Algunas de las condiciones posibles son: (1) residir o no en un lugar determinado, (2) abstenerse de frecuentar determinados lugares o personas, (3) someterse a un tratamiento médico, psicológico o de otra naturaleza, (4) tener o ejercer un trabajo, profesión o empleo, o asistir a algún programa educacional o de capacitación, (5) pagar una determinada suma de dinero, a título de indemnización de perjuicios, a favor de la víctima o garantizar debidamente su pago, (6) acudir periódicamente al Ministerio Público, (7) fijar domicilio e informar al Ministerio Público de cualquier cambio del mismo, etc. (art. 238 del Código Procesal Penal).

23

comisión de crímenes o simples delitos, (4°) en la audiencia se encuentre presente el defensor del

imputado, (5°) sean oídos el querellante y la víctima si están presentes en la audiencia en la cual se

solicite la SCP. En caso de cumplimiento de las condiciones impuestas en el período de tiempo que

determine el juez de garantía, se sobresee definitivamente el caso y se extingue la acción penal; por el

contrario, si el imputado es nuevamente formalizado o incurre en incumplimiento de las condiciones

impuestas, se revoca la SCP y el Ministerio Público ha de reabrir la investigación en contra del imputado.

2.2. MEDIACIÓN EN TRIBUNALES DE FAMILIA

El 2005 se crearon en Chile los Tribunales de Familia con la finalidad de establecer en el país una justicia

especializada que concentrara el conocimiento de todos los asuntos referidos a las relaciones

intrafamiliares.43

El nuevo sistema de justicia familiar contempló desde sus comienzos la salida alternativa

de la mediación, concibiéndola como «aquel sistema de resolución de conflictos en el que un tercero

imparcial, sin poder decisorio, llamado mediador, ayuda a las partes a buscar por sí mismas una solución

al conflicto y sus efectos, mediante acuerdos» (art. 103 de la Ley N° 19.968). Al comenzar a regir el

nuevo sistema la mediación fue concebida como un trámite de carácter voluntario, pero con ocasión de

las diversas críticas que daban cuenta del «colapso» en los recientemente creados tribunales de

familia,44

el legislador dispuso el 2008 la incorporación gradual de la mediación como etapa obligatoria y

previa a la interposición de la demanda respectiva en los casos de mayor frecuencia: (1) pensión de

alimentos, (2) cuidado personal de los hijos (tuición) y (3) régimen comunicacional (visitas).45

Estos casos

son derivados por el tribunal a un mediador para que intervenga de modo que las partes logren un

acuerdo y pongan término al conflicto sin necesidad de tener que someter el asunto a una sentencia del

tribunal. La principal norma que regula el ámbito de aplicación de la mediación familiar es la siguiente:

Art. 106 de la Ley N° 19.968: Mediación previa, voluntaria y prohibida. Las causas relativas al derecho de alimentos, cuidado personal y al derecho de los padres e hijos e hijas que vivan separados a mantener una relación directa y regular, aun cuando se deban tratar en el marco de una acción de divorcio o separación judicial, deberán someterse a un procedimiento de mediación previo a la interposición de la demanda, el que se regirá por las normas de esta ley y su reglamento.

Lo dispuesto en el inciso anterior no se aplicará a los casos del artículo 54 de la ley N° 19.947.

Las partes quedarán exentas del cumplimiento de este requisito, si acreditaren que antes del inicio de la causa, sometieron el mismo conflicto a mediación ante mediadores inscritos en el registro a que se refiere el artículo 112 o si hubieren alcanzado un acuerdo privado sobre estas materias.

Las restantes materias de competencia de los juzgados de familia, exceptuadas las señaladas en el inciso siguiente, podrán ser sometidas a mediación si así lo acuerdan o lo aceptan las partes.

43 Véase la Ley N° 19.968 (publicada en el D.O. el 30 de agosto de 2004), que crea los Tribunales de Familia, y las

modificaciones orgánicas y procesales introducidas mediante la Ley N° 20.286 (publicada en el D.O. el 15 de septiembre de 2009).

44 VARGAS, Macarena: «Mediación obligatoria: Algunas razones para justificar su incorporación», en Revista de

Derecho (Valdivia), Universidad Austral de Chile, vol. 21, N° 2, 2008, p. 196. 45

Ley N° 20.286 (publicada en el D.O. el 15 de septiembre de 2009). El art. 7° transitorio de dicha ley establece el criterio de aplicación gradual de la mediación obligatoria en las distintas regiones del país, cuyo régimen se espera en plenitud en el territorio nacional para el mes de enero de 2011.

24

No se someterán a mediación los asuntos relativos al estado civil de las personas, salvo en los casos contemplados por la Ley de Matrimonio Civil; la declaración de interdicción; las causas sobre maltrato de niños, niñas o adolescentes, y los procedimientos regulados en la ley N° 19.620, sobre adopción.

En los asuntos a que dé lugar la aplicación de la ley N°20.066, sobre Violencia Intrafamiliar, la mediación procederá en los términos y condiciones establecidos en los artículos 96 y 97 de esta ley.

Como se puede apreciar, el legislador ha determinado que la regla general consiste en concebir a

la mediación como un procedimiento voluntario que rige para todas las materias que son de competencia

de un tribunal de familia.46

De modo excepcional, ha dispuesto que la mediación no es posible de llevar a

cabo en las siguientes materias: (1) interdicciones, (2) maltrato de niñas, niños y adolescentes, (3)

adopciones (4) y asuntos relativos al estado civil de las personas, a excepción de los casos

contemplados en la Ley de Matrimonio Civil. A su vez, y tal como se indicara con anterioridad, el

legislador identificó tres materias en las cuales la mediación es obligatoria para las partes. Si la mediación

familiar (voluntaria u obligatoria) prospera, el acuerdo alcanzado es sometido a consideración del juez, el

que en caso de ser aprobado adquiere el mismo valor jurídico que una sentencia, por lo que se trata de

un equivalente jurisdiccional. En cambio, si las partes no llegan a acuerdo o el juez no aprueba los

términos definidos por las partes, se retoma el curso normal del juicio.

Art. 111 de la Ley N° 19.968: Acta de mediación. En caso de llegar a acuerdo sobre todos o algunos de los puntos sometidos a mediación, se dejará constancia de ello en un acta de mediación, la que, luego de ser leída por los participantes, será firmada por ellos y por el mediador, quedando una copia en poder de cada una de las partes.

El acta deberá ser remitida por el mediador al tribunal para su aprobación en todo aquello que no fuere contrario a derecho, pudiendo el juez en todo caso, subsanar los defectos formales que tuviera, respetando en todo momento la voluntad de las partes expresada en dicha acta. Aprobada por el juez, tendrá valor de sentencia ejecutoriada.

Si la mediación se frustrare, también se levantará un acta en la que se dejará constancia del término de la mediación, sin agregar otros antecedentes. En lo posible, dicha acta será firmada por los participantes, se entregará copia de la misma a aquella parte que la solicite y se remitirá al tribunal correspondiente, con lo cual terminará la suspensión del procedimiento judicial o, en su caso, el demandante quedará habilitado para iniciarlo.

Se entenderá que la mediación se frustra si alguno de los participantes, citado por dos veces, no concurriere a la sesión inicial, ni justificare causa; si, habiendo concurrido a las sesiones, manifiesta su voluntad de no perseverar en la mediación, y, en general, en cualquier momento en que el mediador adquiera la convicción de que no se alcanzará acuerdos.

La principal ventaja de la mediación familiar consiste en la posibilidad que tienen las partes de

alcanzar un acuerdo cooperativo que les parezca razonable y que tienda a satisfacer sus intereses. Al

46 Art. 107, inciso 2°, de la Ley N° 19.968 : «Si la acción judicial versa sobre alguna de las materias de mediación

voluntaria, el juez ordenará que, al presentarse la demanda, un funcionario especialmente calificado instruya al actor sobre la alternativa de concurrir a ella, quien podrá aceptarla o rechazarla. Del mismo modo, ambas partes podrán solicitar la mediación o aceptar la que les propone el juez, durante el curso de la causa, hasta el quinto día anterior a la audiencia del juicio y podrán, en este caso, designar al mediador de común acuerdo. Si no se alcanzare acuerdo, el juez procederá a designarlo, de inmediato, de entre quienes figuren en el Registro de Mediadores, mediante un procedimiento que garantice una distribución equitativa de trabajo entre los registrados.»

25

mismo tiempo, desde el punto de vista de las políticas públicas sobre modernización del sector justicia, la

mediación contribuye a descongestionar la carga de trabajo del tribunal, evitándose además todo el costo

de un juicio. Tal como lo destaca Macarena VARGAS: «El establecimiento de mecanismos alternativos de

resolución de conflictos en el sistema de justicia de familia responde a un triple objetivo de política

pública. Por una parte, buscan mejorar el acceso al sistema judicial, ofrecer respuestas más adecuadas

de acuerdo a la especial naturaleza de cierto tipo de conflictos y, por otra, persiguen mejorar la gestión de

los tribunales contribuyendo a su descarga.»47

Demás está decir que si las partes no llegan acuerdo en el

proceso de mediación (voluntario u obligatorio), se retoma el curso normal del juicio, debiendo el tribunal

resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. En el período comprendido entre junio de 2009 y mayo

de 2010, 158.331 familias ingresaron sus conflictos intrafamiliares al Sistema Nacional de Mediación, de

las cuales 51.152 alcanzaron un acuerdo.48

2.3. NUEVA JUSTICIA LABORAL

Entre el 31 de marzo de 2008 y el 30 de octubre de 2009 comenzó gradualmente a regir la Nueva Justicia

Laboral en las distintas regiones del país. La Ley N° 20.087 (publicada en el D.O. el 3 de enero de

2006)49

estableció nuevos procedimientos laborales en el Código del Trabajo, lo cual ha permitido

modernizar la manera en que han de resolverse los conflictos entre empleadores y trabajadores en sede

judicial, incorporando un sistema oral, público, transparente y expedito, que otorga mayores garantías

procesales a las partes y, en definitiva, se traduce en una mayor eficacia de los derechos que el

ordenamiento jurídico reconoce a los empleadores y trabajadores, aunque especialmente respecto de

estos últimos. La aprobación de estos nuevos procedimientos —de aplicación general, de tutela laboral,

monitorio, de reclamación de multas administrativas y ejecutivo—, además de la fijación de nuevas reglas

sobre la manera en que han de conducirse las distintas audiencias orales en los nuevos juzgados del

trabajo, ha contribuido a disminuir considerablemente los plazos en la resolución de las causas,

alcanzando un promedio de sesenta días.50

Una de las novedades que interesa destacar corresponde a la incorporación de la mediación en el

procedimiento de tutela laboral. En general, se trata de un procedimiento de aplicación general aunque

con reglas especiales para el caso de vulneración de derechos fundamentales.51

Este procedimiento es

aplicable en los casos en los que se susciten problemas en la relación laboral y que afecten los derechos

fundamentales de los trabajadores y que han sido reconocidos constitucionalmente (cfr. art. 485 del

Código del Trabajo), y además en los casos referidos a las conductas discriminatorias previstas en el art.

2º del Código del Trabajo. Si la Inspección del Trabajo, actuando dentro del ámbito de sus atribuciones y

47 VARGAS, op. cit., p. 199.

48 Ibídem.

49 LAGOS, Scarlette: «Implementación de la mediación familiar previa en Chile», en Congreso Internacional

Mediación y resolución colaborativa de conflictos. Un aporte a la cohesión social, 23-24 de junio de 2010, p. 30. 50

Vid. <http://www.gobiernodechile.cl/viewEjeSocial.aspx?idarticulo=22901&idSeccionPadre=18>. 51

UGARTE, José Luis: «Los Derechos Fundamentales del Trabajador: El nuevo procedimiento de tutela laboral», en Ensayos Jurídicos, N° 2, Universidad Alberto Hurtado, 2006, p. 10.

26

sin perjuicio de sus facultades fiscalizadoras, toma conocimiento de una vulneración de derechos

fundamentales, debe llevar a cabo una mediación entre las partes a fin de agotar las posibilidades de

corrección de las infracciones constatadas. Si la mediación no prospera, entonces la Inspección del

Trabajo debe denunciar los hechos al tribunal competente y acompañar a dicha denuncia el respectivo

informe de fiscalización, dentro del plazo de sesenta días desde la fecha en que se incurrió en

vulneración de los derechos fundamentales (art. 486 del Código del Trabajo).

Por otra parte, en el procedimiento monitorio se contempla el mecanismo de la conciliación (arts.

497 a 499 del Código del Trabajo). El procedimiento monitorio procede en las contiendas cuya cuantía

sea igual o inferior a diez ingresos mínimos mensuales, en los casos de nulidad del despido de

trabajadora con fuero maternal, en las reclamaciones de multas de diez ingresos mínimos mensuales y

respecto de otras resoluciones de la Dirección del Trabajo. Para activar dicho procedimiento, el trabajador

debe reclamar previamente ante la Inspección del Trabajo, quien debe citar a las partes a un comparendo

de conciliación. Si el trabajador no asiste al comparendo se archivan los antecedentes, sin perjuicio que

pueda accionar judicialmente conforme a las reglas del procedimiento de aplicación general. Si no se

produce conciliación entre las partes o ésta es parcial, como asimismo en el caso que el reclamado no

concurra al comparendo, el trabajador puede interponer la demanda respectiva ante el juez del trabajo

competente, en cuyo caso el juez debe citar a las partes a una audiencia única de conciliación, recepción

de prueba y fallo (arts. 500 y 501 del Código del Trabajo).

Según la Defensoría Laboral, el 90% de las 20.281 demandas laborales ingresadas al 31 de mayo

de 2010 corresponde a procedimientos monitorios.52

Ahora bien, si se analiza la manera en que han

terminado tales demandas, la Tabla N° 2 muestra que el 54% de las decisiones adoptadas en la Nueva

Justicia Laboral corresponde a conciliaciones o avenimientos.

Tabla N° 2: Tipos de términos de las demandas laborales (marzo 2008 – mayo 2010)53

Sentencias Conciliación o avenimiento

Otros Total Totalmente favorables al trabajador

Parcialmente favorables al trabajador

Favorables al empleador

4.946 288 282 8.305 1.522 15.343

32% 2% 2% 54% 10% 100% Fuente: Oficinas de Defensa Laboral, Ministerio de Justicia

Como se puede apreciar, en Chile existen ejemplos concretos de mecanismos alternativos a la

decisión del juzgador para resolver controversias de carácter jurídico. La realización de gestiones y

negociaciones informales por parte de los funcionarios del CPLT para poner pronto remedio a las

infracciones a las normas sobre acceso a información y transparencia no deberían ser vistas como un

atentado al principio de legalidad, consagrado en los arts. 6° y 7° de la Constitución Política, sino como

un mecanismo que contribuye a hacer efectivo el derecho de acceso a información dentro de plazos

52 CELEDÓN, Silvana: «Justicia laboral: las críticas, a ocho meses de su aplicación», en El Mercurio, 5 de julio de

2010, p. B7, disponible en Internet: <http://www.eychile.cl/archivos/noticias/noticias_000454.pdf>. 53

Ibídem.

27

breves. Seguramente en el futuro veremos una cada vez mayor aplicación de SARC en la gestión de los

distintos organismos estatales a los que se les encomienda la resolución de conflictos.

3. EXPERIENCIAS COMPARADAS DE SARC Y ACCESO A INFORMACIÓN

Durante la tramitación del proyecto de LT en el Congreso se conocieron y analizaron distintas

experiencias extranjeras, prestándose especial atención a los aspectos de diseño institucional, las

causales de reserva y las atribuciones de los organismos54

. Si se revisa la historia de la LT se podrá

apreciar que en ningún momento se exploraron las posibilidades ni las ventajas de resolver los amparos y

reclamos que fueran interpuestos a través de SARC. No obstante, tales prácticas sí han sido incorporadas

en diversas experiencias extranjeras —con mayor o menor nivel de explicitud, tanto en la normativa

vigente como en los planes estratégicos y operativos de los organismos encargados de velar por el

derecho de acceso a información. Con la finalidad de aportar al debate en Chile, a continuación se

explican los mecanismos alternativos que se están utilizando en Australia, Canadá, Escocia, Estados

Unidos, Gales, Inglaterra, Irlanda e Irlanda del Norte, en materia de transparencia y acceso a información

pública.

3.1. AUSTRALIA

A nivel federal, Australia aprobó la Freedom of Information Act en 1982. De acuerdo a las modificaciones

aprobadas el 2007, el organismo encargado de velar por el cumplimiento de dicha normativa es el

Departamento del Primer Ministro. Por otra parte, en los seis estados de Australia se han aprobado leyes

de acceso a información, las que se aplican a todos los organismos estaduales y locales: (1) Western

Australia: Freedom of Information Act de 1992, (2) South Australia: Freedom of Information Act de 1991,

(3) Tasmania: Freedom of Information Act de 1991, (4) Victoria: Freedom of Information Act de 1982, (5)

New South Wales: Freedom of Information Act de 1989, y (6) Queensland: Freedom of Information Act de

1992. Asimismo, en los dos territorios continentales de Australia también se han dictado normas sobre

información pública: (7) Australian Capital Territory: Freedom of Information Act de 1989, y (8) Northern

Territory: Information Act de 2002.55

A título ejemplar, a continuación se menciona el mecanismo de «conciliación» existente en el

estado de Western Australia. El Comisionado de Información (Information Commissioner), quien es

54 Vid. BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL: Historia de la Ley N° 20.285 sobre acceso a la información pública.

Santiago, 2008, pp. 31, 38, 163-165, 174 y 262, disponible en Internet: <http://www.bcn.cl/histley/lfs/hdl-20285/HL20285.pdf>. Además, FUNDACIÓN PRO ACCESO: Hacia una Nueva Institucionalidad de Acceso a la Información en Chile. Santiago, 2008; CELHAY, Pablo, GIL, Diego: «Experiencia comparada en acceso a la información pública», en Serie Estudios, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, N° 1 (Calidad de la Democracia, Transparencia e Instituciones Públicas), Santiago, 2009, pp. 149-171.

55 El listado de la normativa federal y estadual sobre acceso a información pública, transparencia y privacidad de

datos en Australia se encuentra en «Privacy & Related Legislation in Australia», disponible en Internet: <http://www.privacy.vic.gov.au/privacy/web.nsf/download/8219B55BB38A8CBBCA256F8C00209B48/$FILE/Privacy%20and%20related%20legislation%20in%20Australia%20at%205%20November%202009.pdf>.

28

nombrado por el Gobernador y dura siete años en el cargo, se encuentra facultado para suspender la

tramitación de los reclamos en cualquier momento durante su tramitación,56

con la finalidad de resolverlos

mediante conciliación o negociación entre las partes. Tal como lo señala la Sección 71 de la Freedom of

Information Act de 1992, el Comisionado puede nombrar a una persona para que actúe como conciliador

en el caso, quien se encuentra facultado para obligar a las partes a asistir a una audiencia, pero no para

pedir la entrega de documentos.

Section 71. Conciliation

(1) The Commissioner may, at any stage, suspend inquiries, investigations or other proceedings so that efforts can be made to resolve the complaint by conciliation or negotiation between the parties.

(2) The Commissioner may give such directions and do such other things as the Commissioner thinks fit in order to facilitate the resolution of a complaint by negotiation or conciliation.

(3) Without limiting subsection (2), the Commissioner may nominate a person to act as a conciliator in relation to a complaint.

(4) A person nominated as a conciliator—

(a) may require the parties to the complaint to attend compulsory conferences; but

(b) does not have power to require the production of the requested documents or to require the provision of information.

57

3.2. CANADÁ

En 1982 fue aprobada la Access to Information Act (AIA), mediante la cual se reconoció el derecho de los

ciudadanos, residentes permanentes y corporaciones de acceder a información en poder de los

organismos federales. La institución requerida tiene un plazo de treinta días para responder. En caso que

el peticionario quede insatisfecho con la respuesta obtenida, puede apelar ante el Office of the

Information Commissioner (IC).58

El Comisionado sirve de «intermediario imparcial» entre el peticionario y

el órgano reclamado y cuenta con facultades para investigar y formular recomendaciones, pero no tiene

atribuciones sancionatorias. Si las gestiones llevadas a cabo por el Comisionado no prosperan o sus

recomendaciones no son oídas, puede someter la controversia ante los tribunales federales.59

56 NEUMAN, Laura, EXCELL, Carole: «Appeal Procedures for Access to Information Cases: The International

Experience and General Observations on the Proposed Jamaican Regulations», The Carter Center, septiembre de 2004, p. 13, disponible en Internet:

<http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/americas/appeal_procedures_ati_cases_jamaica.pdf>. 57

Disponible en Internet: <http://www.austlii.edu.au/au/legis/wa/consol_act/foia1992222/>. 58

Mayores antecedentes en el sitio Web del Comisionado: <http://www.infocom.gc.ca/eng/>. El Comisionado cuenta con cuatro áreas de trabajo: (1°) resolución de reclamos, (2°) políticas públicas, comunicaciones y operaciones, (3°) asesoría jurídica y (4°) recursos humanos, y un total de 106 funcionarios jornada completa.

59 Vid. DARUWALA, Maja, NAYAK, Venkatesh, FERGUSON, James, YADAV, Namrata: «Access to Information Act.

Recommendations for strengthening the access to information regime in the Government of Canada», Commonwealth Human Rights Initiative (CHRI), Nueva Dehli, agosto de 2008, p. 2.

29

Tabla N° 3: Reclamos presentados y resueltos por el Information Commissioner de Canadá (2008-2010)

01.04.2009 – 31.03.2009 01.04.2009 – 31.03.2010

Ingresos

Reclamos acumulados de años anteriores 2.293 2.513

Reclamos nuevos 1.990 1.653

Total 4.283 4.166

Egresos

Reclamos terminados 1.118 1.516

Reclamos discontinuados 680 575

Total 1.770 2.091

Brecha (reclamos pendientes) 2.513 2.075

Fuente: Elaboración propia a partir de OFFICE OF THE INFORMATION COMMISSIONER: Annual Report 2009-2010. Achieving results. Building for success. Ottawa, 2010, p. 8 (no se incluye la categoría «reclamos cancelados», eliminada en junio de 2008; tampoco se incluyen las 38 investigaciones de oficio iniciadas por el Comisionado).

Al igual que en el caso chileno, el Comisionado de Canadá ha estado realizando esfuerzos para

disminuir la brecha de casos pendientes de resolución, aunque en este caso las cifras son mucho

mayores a las registradas en el CPLT, tal como aparece en el siguiente cuadro:

Gráfico N° 3: Casos pendientes de resolución (marzo 2009 – marzo 2010)

Fuente: Elaboración propia a partir de OFFICE OF THE INFORMATION COMMISSIONER: Annual Report 2009-2010. Achieving results. Building for success. Ottawa, 2010, p. 12.

Dado que las mediaciones son cada vez más importantes en la resolución de casos, a partir del 1°

de abril de 2010 los casos terminados están siendo categorizados de la siguiente manera: 1°) Reclamos

fundados: (1.1.) resueltos con recomendaciones, (1.2.) resueltos sin recomendaciones, y (1.3.) no

resueltos y con recomendaciones; 2°) Reclamos no fundados; 3°) Acuerdos (settled), y 4°) Reclamos

discontinuados.

30

En el nivel estadual también se recurre a la mediación como mecanismo alternativo para resolver

las controversias. Así, por ejemplo, la Freedom of Information and Protection of Privacy Act (1990) del

estado de Ontario menciona específicamente la participación de un «mediador». De hecho, el 60% de

las apelaciones presentadas el 2003 ante el Ontario Information Commissioner se resolvió a través de

mediaciones.60

Mediator to try to effect settlement:

51. The Commissioner may authorize a mediator to investigate the circumstances of any appeal and to try to effect a settlement of the matter under appeal.

61

3.3. ESCOCIA

La Freedom of Information Act fue aprobada por el Parlamento Escocés el 24 de abril 2002, para luego

ser confirmada por la Corona el 28 de mayo de ese mismo año y entrando en vigencia recién el 1° de

enero de 2005.62

El Scottish Information Commissioner sólo analiza situaciones referidas a acceso a

información, pues los temas relacionados con la protección de datos personales son conocidos por el

United Kingdom Information Commissioner.63

En los primeros cinco años de vigencia de la ley, el Scottish

Information Commissioner ha recibido 2.352 reclamos (applications) de acceso a información en contra

de organismos escoceses.64

En 934 ocasiones el Comisionado ha dictado una decisión de fondo

(equivalente al 39,7% de los casos ingresados), mientras que en otros 608 casos los reclamantes se han

desistido o se ha logrado un acuerdo entre las partes, equivalente al 25,8%, en cuyo caso no es

necesario que el Comisionado emita una decisión formal sobre la controversia.65

60 THE CARTER CENTER: Access to Information: Building a Culture of Transparency. Jamaica. Atlanta, junio de 2006,

disponible en Internet: <http://www.cartercenter.org/documents/2364.pdf>, p. 23. Además véanse las siguientes normas: Freedom of Information and Protection of Privacy Act (Alberta), Freedom of Information and Protection of Privacy Act (Manitoba), Freedom of Information and Protection of Privacy Act (Saskatchewan), Act respecting access to documents held by public bodies and the protection of personal information (Quebec).

61 Disponible en Internet: <http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_90f31_e.htm#BK68>.

Además véanse las normas sobre acceso a información en la Environmental Information (Scotland) Regulations (EIR) de 2004, que también entró en vigencia el 1° de enero de 2005.

62 Mayores antecedentes sobre el texto de dicha norma se encuentran disponibles en Internet:

<http://www.itspublicknowledge.info/Law/FOISA/FOISA.asp>. 63

Véanse los planes estratégicos y operativos del Scottish Information Commissioner para el período 2008-2010, disponibles en Internet: <http://www.itspublicknowledge.info/home/AboutSIC/StrategicPlan.asp>. La institución cuenta con tres departamentos: Enforcement; Policy & Information; y Operational Managament, y una dotación total de veinticuatro profesionales. En enero de 2009, la Facultad de Derecho de la Universidad de Dundee y el Scottish Information Commissioner crearon el Centre for Freedom of Information, un espacio de reflexión académica y de investigación que ha contribuido al cumplimiento de la misión del Comisionado. Mayores antecedentes en Internet: <http://www.centrefoi.org.uk/>. Esta iniciativa se suma al convenio de cooperación celebrado con anterioridad con la Facultad de Economía de la Universidad de Saint Andrews y a las becas para la realización de tesis doctorales sobre acceso a información que ha otorgado el Comisionado.

64 A propósito de los desafíos del Comisionado, véase el video SCOTTISH INFORMATION COMMISSIONER: «Five Years of

Freedom of Information in Scotland», disponible en Internet: <http://www.youtube.com/watch?v=x_ym7NB7N-0> (3’ 52’’).

65 La Sección 49 (3.b y 4) de la Freedom of Information Act de 2002, a propósito de la decisión del Comisionado, se

refiere a la posibilidad de alcanzar acuerdos (settlement) entre las partes: (3) In any other case, the Commissioner must-

31

Tabla N° 4: Reclamos presentados y resueltos por el Scottish Information Commissioner (2005-2009)

2005 2006 2007 2008 2009 Total

Total de reclamos conocidos por el Scottish Information Commissioner 580 512 482 367 421 2.352

Total de casos terminados por acuerdo o desistimiento del reclamante 52 130 180 135 111 608

Total de casos resueltos (decisión de fondo) 98 247 249 174 166 934

Fuente: Elaboración propia a partir de SCOTTISH INFORMATION COMMISSIONER: You only have to ask. Freedom of Information Annual Report 2009, pp. 7 y ss.

La Tabla N° 5 muestra el momento procesal en el cual los casos fueron terminados. El 35.3% de

los casos fueron cerrados sin llevar a cabo una investigación (e.g., por inadmisibilidad del reclamo). Este

trabajo es realizado por el validation officer, quien analiza la admisibilidad de todos los reclamos en base

a criterios exigentes de interposición y que se apoyan en las normas legales y en los precedentes del

Comisionado. Una vez que los casos son declarados admisibles, el Enforcement Team los clasifica entre

aquellos que se refieren a temas técnicos (technical cases) o sustantivos (substantive cases),

dependiendo del nivel de dificultad y de los precedentes. Como los casos técnicos son de más fácil

resolución —e.g., el órgano no respondió oportunamente la solicitud de información—, el investigation

officer del Enforcement Team realiza negociaciones informales (settlements) con las partes involucradas

para ojalá terminarlos dentro del plazo de un mes desde la fecha de interposición del reclamo.66

De

hecho, el 22.2% de los casos resueltos ha sido cerrado durante la fase de investigación, sea por

desistimiento o acuerdo entre las partes, no siendo necesario proporcionar los antecedentes al Scottish

Information Commissioner. Por otra parte, el 42.5% de las decisiones dictadas corresponde a decisiones

de fondo pronunciadas por el Scottish Information Commissioner.67

El promedio de tramitación de los

casos resueltos mediante decisión del Scottish Information Commission fue de 5.3 meses en el 2009.

Sólo el 1% de los casos pendientes de decisión tiene una antigüedad superior a doce meses, lo cual es

una mejora sustancial en relación a lo ocurrido en los anteriores: 10% el 2008, 12% el 2007 y 29% el

2006.68

a) give that authority notice in writing of the application and invite its comments; and b) if no settlement has in the meantime been effected, reach a decision on the application before the expiry of

four months after receiving it, or before the expiry of such other period as is reasonable in the circumstances.

(4) The Commissioner may endeavour to effect a settlement between the applicant and that authority before the expiry of the period allowed by subsection (3) for reaching a decision on the application.

66 Según Margaret KEYSE (Head of Enforcement), luego de dos años de funcionamiento fue posible afinar los

criterios que los (diez) investigation officers tenían que considerar al momento de negociar con las autoridades de los organismos reclamados porque fue necesario acumular un conjunto de precedentes claros sobre los temas más recurrentes. Entrevista efectuada por el autor el 10 de diciembre de 2010.

67 En la práctica el 67% de esas decisions son firmadas por la Head of Enforcement, en virtud de la delegación de

firma del Commissioner, quien sólo se reserva para conocer de los casos más complejos. 68

SCOTTISH INFORMATION COMMISSIONER: You only have to ask. Freedom of Information Annual Report 2009, p. 12, disponible en Internet: <http://www.itspublicknowledge.info/ask/foi-report-2009.pdf>.

32

Tabla N° 5: Término de los reclamos conocidos por el Scottish Information Commissioner (2005-2009)

2005 2006 2007 2008 2009 Total (%)

Fase 1: Casos cerrados sin investigación 100 220 214 125 117 776 (35,3)

Fase 2: Casos cerrados durante la fase de investigación 44 84 135 121 103 487 (22,2)

Fase 3: Casos terminados con decisión de fondo 98 247 249 174 166 934 (42,5)

Total 242 551 598 420 386 2.197 (100%)

Fuente: Elaboración propia a partir de SCOTTISH INFORMATION COMMISSIONER: You only have to ask. Freedom of Information Annual Report 2009, p. 7.

3.4. ESTADOS UNIDOS

Estados Unidos cuenta con una larga historia normativa sobre acceso a información.69

En 1966 el

presidente Lyndon Johnson firmó la Freedom of Information Act (FOIA) y desde esa fecha la Corte

Suprema ha conocido de unos treinta casos sobre acceso a información.70

En lo que a esta investigación

se circunscribe, cabe agregar que en 1990 el Congreso aprobó la Administrative Dispute Resolution Act,

requiriendo a las agencias federales que contemplaran SARC en la solución de controversias. En la

Sección 3 menciona la promoción de mecanismos alternativos y el nombramiento de directivos y

funcionarios capacitados para ejercer como mediadores.71

La Oficina de Servicios de Gobierno e

Información (Office of Government and Information Services, OGIS) del Archivo Nacional de los Estados

Unidos (National Archives and Records Administration), tiene atribuciones para oficiar como mediador en

las disputas entre los requirentes de información pública y las agencias federales. En caso que las partes

no lleguen a acuerdo en el proceso de mediación, la normativa señala expresamente que la OGIS puede

aconsejarles mediante opiniones.72

Dicho organismo fue creado mediante la Honest Leadership and

Open Government Act de 2007, que vino a modificar la Freedom of Information Act de 1966,73

y entró en

69 Por ejemplo, véase The Housekeeping Statute (1789) y The Administrative Procedure Act (1946).

70 BIRKINSHAW, Patrick: Freedom of Information. The Law, the Practice and the Ideal. Cambridge University Press,

Cambridge, 2010, p. 460. 71

The Administrative Dispute Resolution Act de 1996, Pub. Law 104-320 (modificada por Pub. Law 101-552 y Pub. Law 102-354). También véanse la Executive Order 13.392 (2005), mediante la cual el presidente ordena a todos los organismos federales responder en forma oportuna los requerimientos de acceso a información, y el Presidential Memorandum del 21 de enero de 2009, sobre transparencia y apertura gubernamental (Transparency and Open Government), que en parte corrigen la tendencia de secretismo y reserva luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001.

72 «OGIS's key responsibilities include: (1) Review compliance and policy. Review policies and procedures of

administrative agencies under the FOIA. Review compliance with FOIA by agencies. Recommend policy changes to Congress and the President to improve the administration of FOIA. (2) Mediate disputes. Offer mediation services to resolve disputes between persons making FOIA requests and agencies (non-exclusive alternative to litigation). May issue advisory opinions if mediation has not resolved the dispute. (3) Serve as ombudsman. Solicit and receive comments and questions from Federal agencies and the public regarding the administration of FOIA to improve FOIA processes and facilitate communication between agencies and FOIA requesters.» (bastardillas nuestras). About OGIS, disponible en Internet: <http://www.archives.gov/ogis/about.html>.

73 La Honest Leadership and Open Government Act modificó la Sección 552 de la Freedom of Information Act. La

norma que establece las facultades de mediación y de asesoría de la Oficina es la que sigue: «(h) (1) There is established the Office of Government Information Services within the National Archives and Records Administration. […] (3) The Office of Government Information Services shall offer mediation services to resolve disputes between persons making requests under this section and administrative agencies as a non-exclusive

33

funcionamiento a comienzos de septiembre de 2009. En los primeros trece meses, la OGIS recibió un

total de 391 casos y resolvió 329. Desde sus orígenes en la OGIS se incorporó a la «mediación» como

mecanismo alternativo para resolver las controversias sometidas a su conocimiento. Por ejemplo, en el

último trimestre del 2009 conoció de 30 casos, 23 de los cuales ya estaban terminados al 30 de enero de

2010; si se revisan los tipos de término, el 26.1% de esos 23 casos corresponde a acuerdos alcanzados

gracias a la mediación de la OGIS.74

Gráfico N° 4: Número de casos ingresados y terminados por la Oficina de Servicios de Gobierno e Información de Estados Unidos (sept. de 2009 – sept. de 2010)

Fuente: Elaboración propia a partir del OFFICE OF GOVERNMENT INFORMATION SERVICES: Snapshot: Year One, octubre de 2010, disponible en Internet: <http://www.archives.gov/ogis/snapshot.pdf>.

3.5. INGLATERRA, IRLANDA DEL NORTE Y GALES

La Oficina del Comisionado de Información del Reino Unido (Information Commissioner’s Officer, en

adelante ICO) es un organismo aútonomo que debe velar por el cumplimiento de los siguientes cuerpos

normativos: Data Protection Act (1998), Freedom of Information Act (FOI, 2000), Environmental

alternative to litigation and, at the discretion of the Office, may issue advisory opinions if mediation has not

resolved the dispute» (bastardillas nuestras). 74

El detalle de todos los casos ingresados en la OGIS se encuentra disponible en Internet: <http://www.archives.gov/ogis/case-log/2010-09-24-full.pdf>.

34

Information Regulations (2004), Privacy and Electronic Communications Regulations (2003) e

Infrastructure for Spatial Information in the European Community Regulations (2009).75

Tiene por misión

hacer valer los derechos de información de los ciudadanos, promoviendo la transparencia de los

organismos públicos y resguardando la correcta protección de los datos sensibles de los individuos.76

Sus

principales funciones son (1°) educar e influir, a través de la promoción de buenas prácticas, proporcionar

información y asesorar a los ciudadanos, (2°) resolver problemas de las personas que consideran que

sus derechos han sido vulnerados, para lo cual el ICO selecciona los casos que va a conocer; y (3°)

fiscalizar y sancionar a quienes no cumplan con la normativa vigente, debiendo hacerlo.77

La Freedom of Information Act (2000) permite a los ciudadanos que no hayan obtenido la

información solicitada —sea porque el órgano requerido invocó una causal de reserva, estimó que

cumplir la petición era demasiado costoso, no proporcionó lo pedido o dejó transcurrir el plazo para

responder, normalmente de veinte días—, reclamar dentro del plazo de dos meses ante el ICO. En el

evento que el caso sea acogido a tramitación, el reclamante debe proporcionar los antecedentes y

evidencias que correspondan.78

Luego son examinados los antecedentes y el caso es entregado a uno

de los cincuenta y dos analistas (officers), quien determina si el ICO se pronunciará o no al respecto, para

luego conducir personalmente todas las gestiones asociadas al caso —incluyendo la realización de

gestiones informales que conduzcan a un acuerdo entre las partes, a pesar que la FOI no lo contempla en

forma expresa, y la redacción de la decisión, en su caso. Sólo las controversias más complejas son

informadas en detalle por el officer a uno de los diez managers del ICO, quienes de todas maneras firman

las decisiones elaboradas por los officers del Complaint’s Resolution Department, por delegación de firma

del Information Commissioner. De manera muy excepcional los antecedentes son sometidos a decisión

del Information Commissioner y al Deputy Information Commissioner, i.e., las autoridades de más alto

rango en la institución.79

En el ICO se aprecia un aumento en la cantidad de reclamos (freedom of information complaints).

En el período comprendido entre el 1° de abril de 2008 y el 31 de marzo de 2009, el ICO recibió un total

de 3.100 reclamos, mientras que en el período siguiente, es decir entre el 1° de abril de 2009 y el 31 de

marzo de 2010, dicha cifra se elevó a 3.734 casos, lo que corresponde a un aumento del 20% de la carga

de trabajo.80

Es interesante constatar que en el último año fiscal el ICO resolvió 4.196 casos, lo que

75 Cfr. INFORMATION COMMISSIONER’S OFFICE (ICO), <http://www.ico.gov.uk/about_us/what_we_do.aspx>.

76 Cfr. INFORMATION COMMISSIONER’S OFFICE (ICO): Information Commissioner’s Annual Report 2009/10. Upholding

information rights in a changing environment, 2010, p. 6, disponible en Internet: <http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/corporate/detailed_specialist_guides/annual_report_2010.pdf>. 77

El nuevo Information Commissioner, Christopher GRAHAM, nombrado en junio de 2009, ha efectuado importantes cambios al interior del ICO en los últimos meses, modificando los procesos de trabajo y la manera en que eran gestionados los casos, con una mayor orientación hacia la satisfacción de los usuarios. Mayores antecedentes sobre las funciones del ICO en Internet: <http://www.ico.gov.uk/about_us/what_we_do.aspx>, y «About the Information Commissioner's Office (ICO)» en <http://www.youtube.com/watch?v=LCGRbt7T8n8> (5’ 44’’).

78 ICO, <http://www.ico.gov.uk/complaints/freedom_of_information.aspx>.

79 Antecedentes proporcionados por Andy LAING, Sally Ann POOLE y Andrew WHITE en entrevista efectuada el 3 de

diciembre de 2010 en el ICO. Nótese que los directivos superiores no toman conocimiento en las fases preliminares de investigación, precisamente para no emitir ningún prejuzgamiento sobre el caso. Al igual que en Escocia, los managers tienen poder de firma (signature) por delegación.

80 Cfr. ICO: Annual Report 2009/10... cit., p. 28.

35

equivale a un aumento del 39% en la capacidad de decisión de dicho organismo en relación a lo

acontecido el 2008/9.81

De los 4.196 casos cerrados el 2009/10, 2.195 fueron terminados gracias a las

«negociaciones informales» conducidas por funcionarios del ICO; por otra parte, en otros 628 el ICO se

pronunció en cuanto al fondo del asunto (presentándose apelaciones ante los tribunales en 161 de estas

decisiones adoptadas).82

Tabla N° 6: Tipos de términos de reclamos en el ICO (2009-2010), en porcentaje

Tipo de término %

Decisión de fondo 17

Negociación informal 52

Sin revisión interna 5

Ininteligible / inadmisible 15

Desistimiento 2

Reabierto 8

Fuente: ICO: Annual Report 2009/10, p. 31.

Desde el punto de vista de la velocidad en la gestión de los casos, el 49% de los reclamos

ingresados entre el 1° de abril de 2009 y el 31 de marzo de 2010 fueron terminados antes de 30 días de

tramitación, 27% entre 31 y 365 días, y el 24% restante se mantiene pendiente. Al 1° de abril de 2010, el

ICO tenía 117 casos pendientes con más de un año de antigüedad y sólo once casos con más de dos

años de antigüedad.83

Tal como se señaló, al ICO también le corresponde conocer sobre la protección de casos sensibles

de los individuos, recibiendo en el año fiscal 2009/10 un total de 33.234 solicitudes de asistencia o

reclamos (un 30% más que en el año anterior) y resolviendo un total de 32.714 peticiones en ese

ámbito.84

3.6. IRLANDA

En los primeros diez años de funcionamiento de la legislación irlandesa sobre libertad de información, es

decir, entre el 21 de abril de 1998 y el 21 de abril de 2008, los organismos públicos respondieron 130.000

peticiones de información solicitadas en conformidad a la Freedom of Information Act (aprobada en abril

de 1997 y modificada el 2003). Sólo en 5.300 ocasiones los solicitantes apelaron ante el Office of the

Information Commissioner, entidad que declaró admisibles 4.058 casos, de los cuales el 25% (1.015)

fueron acordados o decididos a favor del apelante, mientras que en el 41% de los casos (1.584) se

81 Ibídem.

82 Cfr. ICO: Annual Report 2009/10... cit., pp. 28 y s.

83 Cfr. ICO: Annual Report 2009/10... cit., pp. 30 y s.

84 Id., p. 33.

36

encontró la razón al organismo (en los 1.459 casos restantes las apelaciones fueron abandonadas o

retiradas).85

Tabla N° 7: Número peticiones formuladas a organismos públicos irlandeses y número de apelaciones declaradas admisibles por el Office of the Information Commissioner (1998-2007)

Año N° de Solicitudes de Acceso a Información N° de Apelaciones Declaradas Admisibles y Conocidas

por el Office of the Information Commissioner

1998 3.699 179

1999 11.531 443

2000 13.705 422

2001 15.428 387

2002 17.196 585

2003 18.443 922

2004 12.597 333

2005 14.615 285

2006 11.804 254

2007 10.704 248

Total 129.722 4.058

Fuente: OFFICE OF THE INFORMATION COMMISSIONER: Freedom of Information. The First Debate. Dublín, 2008, p. 15.

En los últimos dos años la tendencia ha sido similar: el 2008 se presentaron 12.672 requerimientos

y el 2009 dicha cifra llegó a 14.290; mientras que los reclamos presentados ante el Office of the

Information Commissioner en tales años fueron de 304 y 324, respectivamente.86

El 2009 se resolvieron

235 casos, 97 mediante decisiones de fondo (equivalente al 41% de todos los casos terminados) y se

obtuvo acuerdo en 49 casos (21%). El 2007 el porcentaje de casos que terminaron por acuerdo de las

partes fue de un 17% y el 2006 de un 9%, lo cual refleja la importancia que las salidas alternativas han

ido adquiriendo en el sistema irlandés. A esa cifra se tiene que considerar que en el 36% de los casos los

reclamantes se desisten, lo cual también se debe al rol del Comisionado de colaborar en la resolución

expedita e informal de las controversias.87

A mayor abundamiento, la Freedom of Information Act

establece que en cualquier etapa el Comisionado se encuentra facultado para buscar un acuerdo entre

las partes sobre los antecedentes que han de ser proporcionados al reclamante.88

En el Annual Report

del 2009 de dicho organismo se destaca lo siguiente:

85 Cfr. OFFICE OF THE INFORMATION COMMISSIONER: Freedom of Information. The First Debate. Dublín, 2008, p. 2,

disponible en Internet: <http://www.oic.gov.ie/en/Publications/SpecialReports/10thAnniversaryPublication-FreedomofInformationTheFirstDecade/File,8397,en.pdf>.

86 OFFICE OF THE INFORMATION COMMISSIONER: Annual Report 2009. Dublín, 2010, p. 11, disponible en Internet:

<http://www.oic.gov.ie/en/Publications/AnnualReports/AnnualReport2009/File,12066,en.pdf>. 87

Id., pp. 15 y s. Para el período 2007-2009 se constata un aumento desde el 52 al 57% en la resolución de casos a través de negociaciones informales y desistimientos de los reclamantes.

88 La Sección 34(7) de la Freedom of Information Act de 1997 señala:

(7) Where an application under subsection (2) is made, the Commissioner may at any time endeavour to effect a settlement between the parties concerned of the matter concerned and may for that purpose, notwithstanding

37

En algunos casos, los reclamantes pueden estar de acuerdo en limitar el foco de la revisión [del Comisionado], acordando excluir documentos que podrían agregar poco o nada de valor a la información que persiguen. En otros, puede acordarse que documentos adicionales que van más allá de la petición original sean dejados de lado sin que el Comisionado tenga que llegar a una decisión formal en el caso. Como siempre, el Comisionado promueve a los organismos públicos, durante la tramitación

de las peticiones, tomar contacto directo con los requirentes con la intención de lograr acuerdos […].89

En conclusión, la experiencia comparada muestra que distintos organismos autónomos y con

atribuciones similares al CPLT han estado utilizando SARC para cerrar lo antes posible los reclamos por

infracciones a los deberes de transparencia y acceso a información. En parte ello se ha debido al

creciente número de reclamos que han tenido que tramitar a medida que transcurren los años desde que

tales instituciones comenzaron a funcionar, pero además porque el derecho de acceso a información per

se requiere de tiempos veloces de resolución para ser efectivo y así satisfacer los verdaderos intereses

de los reclamantes. La tendencia de la experiencia comparada consiste en «delegar» el poder de

decisión en el funcionario al que se le ha asignado el caso, para que éste deterrmine la admisibilidad del

reclamo y luego procure alcanzar un acuerdo entre las partes (settlement) a través de «gestiones

informales» dentro de plazos breves, y, en caso de no lograrse un acuerdo, entonces ha de efectuar la

investigación y redactar la decisión de fondo, la que sólo en forma excepcional es sometida a

consideración de las autoridades superiores. Lo anterior ha contribuido a disminuir los plazos de

tramitación de los casos y a descongestionar la carga institucional de trabajo. Como condiciones de éxito

de esta manera flexible de proceder se requiere la contratación de profesionales con diversas habilidades

—e.g., liderazgo, negociación, comunicación, trabajo en equipo, etc.— y claridad respecto de los

precedentes y criterios utilizados por el organismo.

subsection (3), suspend, for such period as may be agreed with the parties concerned and, if appropriate, discontinue, the review concerned.

89 OFFICE OF THE INFORMATION COMMISSIONER: Annual Report 2009. Dublín, 2010, p. 15 (traducción nuestra).

38

III. PLAN PILOTO DE SOLUCIONES ALTERNATIVAS

1. ORIGEN Y GENERACIÓN DE LA PROPUESTA DE PLAN PILOTO

Con motivo de la cantidad de casos pendientes de resolución por parte del Consejo Directivo del CPLT en

el mes de enero de 2010, y tomando en consideración la evolución y el promedio de amparos ingresados

mensualmente desde que comenzara a regir la LT, durante los meses de febrero y marzo de 2010 la

Unidad de Admisibilidad de la Dirección Jurídica y la Unidad de Promoción y Clientes de la Dirección de

Estudios efectuaron una investigación preliminar tendiente a explorar la posibilidad de incorporar SARC

en el corto plazo en el CPLT. Como insumos para la discusión interna, el equipo encargado de preparar la

propuesta consideró antecedentes de experiencias comparadas, y en particular anglosajonas, se indagó

en las razones por las cuales algunos de los reclamantes se habían desistido de sus amparos durante el

2009, se analizaron las ventajas que ha tenido incorporar SARC en la tramitación de casos en el Poder

Judicial, y además se investigó sobre las nociones, ventajas y desventajas de los SARC como

mecanismos de descongestión de casos.90

Se sostuvieron conversaciones informales al interior del CPLT

con la finalidad de evaluar si la propuesta de llevar a cabo un «Plan Piloto de Soluciones Alternativas de

Amparos del Derecho de Acceso a Información» (en lo sucesivo Plan Piloto) sería o no bien recibida por

el resto de la organización, y en particular por el Consejo Directivo, pues ello implicaba innovar e

incorporar cambios en los procedimientos fijados durante el 2009 para resolver los amparos ingresados

en el Consejo y en las prácticas de trabajo que en forma gradual se estaban consolidando en los distintos

equipos que participan en el conocimiento de los amparos: Consejo Directivo, Oficina de Partes, Unidad

de Admisibilidad, Unidad de Reclamos, Secretaría Técnica y Unidad de Promoción y Clientes.

Antes de presentar la propuesta al Consejo Directivo, y para corroborar si las posibilidades de

asumir un rol más activo en la búsqueda de acuerdos entre el reclamante y el órgano reclamado eran o

no viables, se acordó llevar a cabo el siguiente ejercicio práctico: seleccionar un amparo catalogado de

baja complejidad y que seguramente sería declarado admisible de ser tramitado por parte del Consejo, a

objeto de comunicarse telefónicamente con el órgano reclamado y explicarle que de acuerdo a la LT le

correspondía proceder a proporcionar la información solicitada por el reclamante, de modo que éste se

desistiera en caso de declararse satisfecho con las gestiones de los analistas del CPLT y con la

información proporcionada por el órgano respectivo, pues de esa manera sería posible proceder a

terminar el caso a través de la dictación de una decisión del Consejo Directivo que aprobara el

90 Tal como lo destaca Linda SINGER, «algunos organismos gubernamentales, que tienen la obligación de hacer

cumplir las leyes, recurren cada vez con más frecuencia a la mediación (o «conciliación» como suelen denominarla) para resolver los cargos de algunos ciudadanos particulares contra otros que no han respetado la ley», SINGER, Linda R.: Resolución de conflictos. Técnicas de actuación en los ámbitos empresarial, familiar y legal. Ed. Paidós, Barcelona, 1996, p. 216. Diversos organismos han ideado una gran variedad de métodos informales de resolución de conflictos, y «en algunos casos los investigadores combinan la mediación y un intento inicial de descubrir los hechos que se esconden tras la reclamación» (ibídem). En caso de no llegarse a acuerdo entre las partes, es evidente que el caso debe ser retomado por el organismo a cargo y seguir el proceso normal de investigación.

39

desistimiento del reclamante. Para tales efectos la Unidad de Admisibilidad seleccionó el amparo C145-

10 «Ricardo Moya Montecinos contra Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica

(CONICYT)», ingresado en el CPLT el 16 de marzo de 2010. El Sr. Moya solicitó a CONICYT el 8 de febrero

de 2010 que le proporcionara los puntajes que había obtenido en el concurso de becas para funcionarios

públicos interesados en cursar estudios de magister en Chile. El 17 de febrero de 2010, el Sr. Fernando

Vergara, funcionario del Área de Postulación e Informaciones del Programa de Formación de Capital

Humano Avanzado de CONICYT le informó que su solicitud había sido derivada internamente. Como el

peticionario no obtuvo una respuesta satisfactoria de parte de CONICYT, interpuso un amparo a su

derecho de acceso a información ante el CPLT dentro del plazo fijado en la LT, esto es, dentro de quince

días hábiles transcurridos desde el vencimiento del plazo que tenía dicho organismo para responder la

solicitud de información. El 23 de marzo de 2010 fue informado dicho amparo en la Sesión Ordinaria N°

135 del Consejo Directivo, siendo declarado admisible. Tres días después la Unidad de Promoción y

Clientes comenzó a realizar gestiones informales, tomando contacto con el «enlace» o funcionario

encargado de los temas transparencia activa y acceso a información de CONICYT, a quien se le recordó

que el CPLT ya había tomado conocimiento de casos similares en los cuales las personas que no habían

sido seleccionadas en los concursos públicos del Programa de Formación de Capital Humano Avanzado

de CONICYT tenían derecho a conocer los puntajes obtenidos en las distintas variables evaluadas por los

comités de expertos.91

El 29 de marzo de 2010, CONICYT envió todos los antecedentes solicitados al

reclamante, quien fue consultado por la Unidad de Promoción y Clientes sobre su nivel de conformidad,

manifestando su voluntad de «desistirse» del amparo interpuesto, por lo que el Consejo Directivo

procedió a firmar la decisión que aprobó tal desistimiento el 30 de marzo de 2010, la que fue notificada a

las partes al día siguiente.92

Como se puede apreciar, en tan sólo diez días hábiles fue posible resolver

satisfactoriamente la petición formulada por el reclamante. De no haberse efectuado gestiones informales

por parte de la Unidad de Promoción y Clientes, el caso se hubiera dilatado en forma innecesaria, pues la

Unidad de Admisibilidad habría tenido que conferir traslado del amparo y luego esperar los diez hábiles

que tiene el órgano reclamado para responder; una vez evacuado el traslado o habiendo un transcurrido

dicho plazo, la Unidad de Admisibilidad habría tenido que proporcionar todos los antecedentes a la

Unidad de Reclamos de la Dirección Jurídica para que efectuase el análisis de fondo y redactase una

propuesta de decisión, la que luego habría sido discutida y aprobada en sesión del Consejo Directivo.

2. PROPUESTA APROBADA POR EL CONSEJO DIRECTIVO

En la Sesión Ordinaria N° 137, de 30 de marzo de 2010, fue presentada al Consejo Directivo la idea de

realizar el Plan Piloto de Soluciones Alternativas a los Amparos del Derecho de Acceso a Información

91 Vid. Decisión del Consejo Directivo del CPLT en el amparo C539-09 «Felipe Valenzuela Sepúlveda contra

Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT)», de 3 de febrero de 2010. 92

Vid. Decisión del Consejo Directivo del CPLT en el amparo C145-10 «Ricardo Moya Montecinos contra Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT)», de 30 de marzo de 2010.

40

presentados en el CPLT. Dicho plan fue justificado a partir de la necesidad de disminuir la brecha

existente entre casos ingresados y decisiones despachadas. Asimismo, no sólo fue formulado como un

mecanismo que pudiera servir para descongestionar la carga de trabajo del Consejo, sino que además

como una vía que permitiera anticiparse al desafío de gestionar una mayor cantidad de casos en tiempos

más reducidos, e.g. al constatarse una curva creciente de la cantidad de casos ingresados en el CPLT. En

un escenario de mayor ingreso de amparos, los SARC podrían contribuir a elevar el número de decisiones

despachadas, reduciendo los tiempos de tramitación y evitando la acumulación de casos pendientes de

resolución. El Consejo Directivo analizó los antecedentes y aprobó la decisión que acogió el desistimiento

en el caso C145-10 antes mencionado, resolviendo los siguientes lineamientos generales sobre cómo

debía llevarse a cabo el Plan Piloto:

1°) Se acordó efectuar un Plan Piloto durante los meses de mayo y junio. En dicho período la

Unidad de Admisibilidad de la Dirección Jurídica seleccionaría dos casos semanales de baja complejidad,

presentaría al Consejo Directivo la propuesta de realizar gestiones a objeto de alcanzar una solución

alternativa, y luego informaría a la Unidad de Promoción y Clientes de la Dirección de Estudios la

determinación del Consejo Directivo respecto de los casos seleccionados. Las gestiones propiamente

tales serían conducidas por los analistas de la Unidad de Promoción y Clientes, quienes tomarían

contacto con el enlace o funcionario encargado de los temas de transparencia en la respectiva entidad, y

con posterioridad con el reclamante en caso de obtener la entrega de la información solicitada, a objeto

de conseguir el desistimiento de éste.

2°) La Unidad de Promoción y Clientes tendría siete días hábiles para gestionar informalmente la

búsqueda de un acuerdo entre las partes, contado a partir del reenvío de la información por parte de la

Unidad de Admisibilidad y una vez validada la selección del caso por el Consejo Directivo. Durante esos

siete días la Unidad de Admisibilidad suspendería el envío de oficios de traslado al órgano reclamado, en

el entendido que a través de dicha medida podrían verse trabadas las conversaciones iniciadas por el

analista de la Unidad de Promoción y Clientes con el enlace. En caso que la información no fuese

proporcionada, entonces se informaría de la situación en la próxima sesión a los Consejeros,

reactivándose el curso regular de tramitación del caso.

3°) Se estimó que los resultados del Plan Piloto serían evaluados exitosamente si: (1°) en al menos

trece de los dieciséis casos los organismos proporcionaban la información solicitada (equivalente al 81%

de los casos seleccionados), y (2°) en al menos diez de los casos se lograba una conformidad de parte

del reclamante (equivalente al 62,5% del total de casos seleccionados).

4°) Desde el punto de vista presupuestario, la realización del Plan Piloto no significaría para el

CPLT gastos adicionales, por lo que habría que aprovechar las capacidades instaladas en el propio

Consejo. Dado que la Unidad de Promoción y Clientes cumple diversas funciones y participa en un

sinnúmero de actividades, se estimó que en total la carga de trabajo que esta nueva tarea le podría

significar no debería ser superior a un cuarto de jornada de uno de sus profesionales. En otras palabras,

la Unidad de Promoción y Clientes no debía destinar más de 2.700 minutos a la consecución de acuerdos

por la entrega de la información entre reclamante y reclamado en los dieciséis casos a seleccionar.

41

5°) En cuanto a las orientaciones generales para la selección de los casos, se acordaron los

siguientes requisitos: (i) el caso tendría que ser de complejidad baja o mediana, quedando descartada la

posibilidad de complejidad alta; (ii) no haberse producido respuesta por parte del organismo reclamado

frente a la solicitud de información formulada por el peticionario, estando vencido el plazo de veinte días

que establece la LT para responder; (iii) aprovechar la jurisprudencia del Consejo Directivo para orientar a

los órganos reclamados, en particular si existían precedentes referidos a materias similares. Además se

estableció que era preferible focalizar el Plan Piloto en los amparos del derecho de acceso a información,

excluyendo por el momento los reclamos por incumplimiento de las normas que establecen deberes de

transparencia activa a través de las páginas Web de los organismos públicos. También se excluyeron los

casos en los cuales había oposición expresa de terceros a la entrega de la información, pues ello

aumentaría la complejidad de las gestiones a realizar por parte de la Unidad de Promoción y Clientes.

6°) Se acordó que los resultados del Plan Piloto serían evaluados conjuntamente por la Dirección

Jurídica y la Dirección de Estudios durante el mes de julio de 2010, debiendo presentarse a los

Consejeros los resultados alcanzados y las propuestas de perfeccionamiento, validación e

institucionalización de los SARC en el mes de agosto de 2010. Para que la evaluación fuese consistente,

como mecanismo de verificación se acordó solicitar a los analistas encargados de las gestiones que

registrasen todas sus actuaciones en fichas técnicas o bitácoras de casos.

En consideración de lo señalado en los §§ 1 y 2, la tabla que sigue muestra el cronograma

completo del trabajo realizado en el CPLT a propósito de la inclusión de mecanismos de soluciones

alternativas a los amparos del derecho de acceso a información pública:

Tabla N° 8: Carta Gantt de la formulación, realización y evaluación del Plan Piloto

Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto

1. Investigación ●

2. Elaboración propuesta ●

3. Aprobación propuesta ●

4. Capacitación ●

5. Protocolos ●

6. Selección de casos ● ●

7. Realizaciones de gestiones ● ●

8. Evaluación de los resultados ●

9. Validación del Plan Piloto ●

Fuente: Unidad de Admisibilidad y Unidad de Promoción y Clientes.

Cabe agregar que la realización del Seminario Internacional «Implementación de la Ley de

Transparencia y el Derecho de Acceso a la Información Pública en Chile», organizado por el CPLT y

realizado en Santiago los días 20 y 21 de abril de 2010, contribuyó a socializar con el resto de los

funcionarios del CPLT la conveniencia de incorporar mecanismos alternativos de resolución de conflictos

42

en el modelo de gestión de casos. Así lo hizo ver Miriam Nisbet, Directora del Office of Government

Information Service (OGIS) del National Archives and Records Administration de Estados Unidos.

3. PREPARACIÓN DE PROCESOS DE TRABAJO Y PROTOCOLOS

Junto con explicar a los analistas de las unidades de Admisibilidad y de Promoción y Clientes el sentido

del Plan Piloto, la primera actividad que se realizó fue capacitarlos en sistemas alternativos de resolución

de conflictos y en particular en destrezas y técnicas de negociación. La metodología del taller combinó

aspectos teóricos y prácticos, la revisión de material audiovisual y la simulación de un par de ejercicios de

negociación, ofreciendo retroalimentación a los analistas respecto de su desempeño. En consideración

de la importancia de los «intereses» de las partes en los amparos del derecho de acceso a información

pública que son conocidos por el CPLT, se optó por transmitir a los analistas el método de negociación en

base a principios, al cual se hizo alusión en supra §1.5 del Capítulo II.

Durante el mes de abril de 2010 la Unidad de Promoción y Clientes elaboró los protocolos de las

actividades que sus analistas ejecutarían en los casos seleccionados. En el documento interno de trabajo

titulado «Protocolos de Atención de Sistema Alternativo de Resolución de Conflictos. Consejo para la

Transparencia» se presentaron los objetivos del Plan Piloto, los criterios de selección de los casos y las

etapas de tramitación. Se dispuso que una vez asignado el caso al analista de la Unidad de Promoción y

Clientes, éste debía contactarse por separado con el organismo reclamado y, en el evento de alcanzar

una buena recepción, luego comunicarse con el reclamante a objeto de obtener su desistimiento en caso

de conformidad con la información obtenida. El documento recién citado especifica la manera en que

debían conducirse las siguientes actividades que forman parte de las dos negociaciones bilaterales en las

que interviene el analista, la primera con el órgano reclamado y la segunda con el reclamante:

1. Analista asume caso para negociación. Analista designado identifica las principales problemáticas a resolver y los mecanismos con los cuales intentará generar una salida alternativa para la resolución del conflicto.

2. Contacto con Organismo Reclamado. Se explica la instancia y se plantea problema. El analista se contacta vía telefónica con el enlace o la persona encargada de la Ley de Transparencia dentro del organismo reclamado, le expone el procedimiento en el que se encuentra el caso actualmente y los beneficios de utilizar una Salida Alternativa de Resolución de Conflictos. Para esto se le presenta el objeto mismo del reclamo, es decir, se le indica cuál es la información solicitada por el reclamante. En caso de ser necesario, el analista puede señalar que existen decisiones contrarias a la posición adoptada por el Organismo Estatal.

3. Se evalúa motivación de lograr acercamiento. Se otorga un plazo no mayor a tres días para que el Organismo realice un análisis a la posibilidad real de llegar a un acuerdo amistoso. Cumplido dicho plazo, se le contacta nuevamente para conocer su respuesta al respecto.

4. En el caso que el Organismo no se encuentre llano a entregar la información, no se toma contacto con el reclamante y se deriva la causa a la Unidad de Admisibilidad para que se siga el procedimiento habitual.

5. Si el Organismo proporciona la información, se toma contacto con el reclamante, se le explica la instancia y se plantea el problema. El analista, vía telefónica, explica al reclamante en qué consisten las Salidas Alternativas de Resolución de Conflictos y los beneficios de éstas. También se le informa que ya

43

se ha tomado contacto con el organismo reclamado y que se espera obtener un acuerdo amistoso dentro de la semana.

6. Se evalúa motivación de lograr acercamiento. Se explica al reclamante que en el caso de no llegar a un acuerdo amistoso la causa continúa con el curso normal del procedimiento, dándole traslado al Organismo Reclamado para que evacúe sus descargos.

7. Proceso de firma de desistimiento. En el caso de ser exitosa la negociación, se informa al reclamante en qué consiste firmar un desistimiento y cuáles son las consecuencias asociadas al acto.

8. Se entenderá que la mediación se frustra si alguno de los participantes, citado dos veces, no concurriere a la sesión inicial, ni justificare causa alguna, o si habiendo concurrido a las sesiones, manifiesta su voluntad de no perseverar en la mediación y, en general, en cualquier momento en que el mediador adquiera la convicción de que no se alcanzará un acuerdo.

93

El documento elaborado por la Unidad de Promoción y Clientes además contiene un ejemplo

práctico que especifica las consignas que el analista tendría que señalar al momento de comunicarse

tanto con el reclamante como con el reclamado:

Buenos días [enlace o funcionario del organismo reclamado], usted habla con… analista de la Unidad de Promoción y Clientes del Consejo para la Transparencia. Estoy llamando a propósito de la causa… Esta causa ingresó al Consejo con fecha…, y solicitan la siguiente información… Estamos llamando para ver la posibilidad de obtener la información solicitada sin necesidad de iniciar un proceso ante este Consejo, lo cual puede culminar en sanciones pecuniarias para el jefe del servicio. Por esta razón solicito a Ud., amablemente, si pudiera analizar los antecedentes del caso, y darnos una respuesta al respecto. Este procedimiento de resolución alternativa de conflictos contribuye a descongestionar la carga de trabajo del organismo que debe resolver las controversias que se someten a su conocimiento, da mayor protagonismo, control y satisfacción de las partes, reduce los plazos de tramitación, da mayor flexibilidad en la búsqueda de soluciones y selectividad y eficiencia en el uso de los recursos. Esperamos contar con su apoyo en esta etapa del proceso y llegar a un acuerdo lo más pronto posible. Dentro de dos días le volveremos a llamar para conocer su opinión al respecto.

Buenos días [reclamante], usted habla con…, analista de la unidad de Promoción y Clientes del Consejo para la Transparencia. Estoy llamando a propósito de la causa… Le informo que la causa cumple con los requisitos necesarios para dar paso a salidas alternativas de resolución. Por lo que ya hemos tomado contacto con el enlace del Organismo Público que está a cargo de su causa, y nos ha manifestado que tiene la disposición para cerrar esta causa sin necesidad de iniciar un proceso. A través de este procedimiento, buscamos obtener la información por usted solicitada sin necesidad de iniciar el procedimiento ante este Consejo, que muchas veces se desconoce cuánto tiempo puede llegar a durar. Si logramos obtener la información por usted solicitada, se logrará cerrar el proceso. Una vez que la información se encuentre en su poder, y usted esté conforme con ella, será necesario firmar un acta de desistimiento en donde se dejará constancia de su conformidad con la información recibida. Dentro de la semana, volveremos a llamarle para informarle el avance de las gestiones realizadas.

94

Para llevar un adecuado registro de las gestiones efectuadas por los analistas de la Unidad de

Promoción y Clientes, además se concordó un modelo de bitácora o ficha tipo a ser llenada y actualizada

durante todo el proceso de búsqueda de solución alternativa.

93 CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Protocolos de Atención de Sistema de Resolución Alternativa de Conflictos»,

documento interno de trabajo, abril de 2010 (se han incorporado ajustes formales para facilitar su lectura). 94

Ibídem.

44

Figura N° 1: Ficha de registro de las gestiones de la Unidad de Promoción y Clientes en el Plan Piloto

Nombre(s) y apellido reclamante:

Organismo reclamado:

N° Rol Causa:

Teléfono / Correo electrónico:

Consulta o comentario:

Gestiones realizadas:

Fecha Actividad Medio

Resultado:

Analista de la Unidad de Promoción y Clientes:

Fuente: Unidad de Promoción y Clientes.

Un aspecto no menor en el Plan Piloto era hacer saber a las partes involucradas que las

conversaciones sostenidas con el analista de la Unidad de Promoción y Clientes se mantendrían bajo

confidencialidad en la Dirección de Estudios, pues en caso que fracasaran las gestiones y en definitiva el

organismo reclamado optara por no dar a conocer la información solicitada, se debía informar a la

Dirección Jurídica para retomar la tramitación del caso. De esta manera se pretendía explicar a las partes

que cuando el fondo de la controversia fuese evaluado por los analistas de la Unidad de Reclamos, éstos

no se verían contaminados por apreciaciones o antecedentes recopilados en la fase de búsqueda de una

solución alternativa a la decisión definitiva del Consejo.

Si bien en el CPLT se había efectuado un levantamiento con todos los procesos de trabajo, en su

momento no se desarrolló un flujograma que explicase la manera en que debía conducirse la búsqueda

de una solución alternativa, precisamente porque este mecanismo no existía en el CPLT. Con la finalidad

de precisar este nuevo proceso de trabajo y de informar al resto de la corporación de la tramitación de las

gestiones que se llevarían a cabo para conseguir la entrega de la información y el consecuente

desistimiento del reclamante, la Unidad de Promoción y Clientes preparó un flujograma preliminar para

describir los escenarios posibles y las fases de búsqueda de una solución alternativa en el caso concreto

(más adelante se muestra el flujo definitivo en Figura N° 7 y se explican las razones de los ajustes):

45

Figura N° 2: Primer flujograma del proceso de búsqueda de soluciones alternativas a amparos

Unidad de

Admisibilidad

Derivación casos

seleccionadosRecepción Caso

Registro y

asignación de

Analista

Firma

Desistimiento

Contacto

Reclamante

SI

Flujo Salidas Alternativas Resolución de Conflictos

Unidad Promoción

y Clientes

Contacto con

el Organismo

Reclamado

SI

Análisis de caso y

definición de

acciones

Acepta SARC

Manifiesta

Conformidad con

info. entregada

Presentación a

Consejo Directivo

NO

2-3 días hábiles

1-2 días hábiles

Comité N°1

Comité N°2

NO

Fuente: CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Protocolos de Atención de Sistema de Resolución Alternativa de Conflictos», documento interno de trabajo, abril de 2010.

46

Anticipándose a la posibilidad que el Plan Piloto obtuviese buenos resultados y contribuyese de

manera efectiva a la disminución de los tiempos de tramitación de los amparos del derecho de acceso a

información pública y de la actual carga de trabajo de la Unidad de Reclamos y, por ende, del Consejo

Directivo, en la Memoria Institucional 2009 del CPLT se incorporó la siguiente información, que bien

puede ser entendida como reflejo del interés de los directivos por institucionalizar el Plan Piloto de

manera permanente en el corto plazo:

[…] en la sesión ordinaria del 30 de marzo de 2010, el Consejo Directivo aprobó la idea de llevar a cabo un plan piloto que permita a las Unidades de Admisibilidad y Promoción y Clientes realizar gestiones entre las partes involucradas, a objeto de encontrar una solución satisfactoria frente a la solicitud de información dentro de plazos breves, tal como sucede en países como Australia, Canadá, Estados Unidos e Inglaterra.

Si los resultados del plan piloto son auspiciosos y se corrobora la conveniencia de formalizar procedimientos tendientes a establecer mecanismos de salidas alternativas que contribuyan a descongestionar la actual carga de trabajo del Consejo Directivo, al menos en aquellos casos de menor gravedad o respecto de los cuales existe jurisprudencia uniforme, durante el segundo semestre de 2010 se propondrán opciones concretas de perfeccionamiento.

95

También merece ser destacado el hecho que el Plan Piloto haya sido incorporado como una de las

ochenta y nueve iniciativas que forman parte del Plan Estratégico 2010-2012 del CPLT, aprobado en abril

de 2010.96

Haciendo uso de la metodología «Balance Scorecard» —planteada por Robert S. KAPLAN y David

P. NORTON97

—, en dicho plan se establecen (1°) los valores que han de inspirar el trabajo del Consejo, (2°)

la misión y la visión del Consejo, y (3°) los objetivos y procesos estratégicos, de negocio y de soporte.

Respecto de los valores, éstos son los siguientes: autonomía, imparcialidad, objetividad, responsabilidad,

eficiencia, eficacia, probidad y proactividad.98

Luego de un proceso de reflexión sobre la misión del CPLT,

los directivos del Consejo han determinado lo siguiente: «Existimos para promover y cooperar en la

construcción e institucionalización de una cultura de la transparencia en Chile, garantizando el derecho

de acceso a la información pública de las personas.»99

En cuanto a los procesos internos, en la Figura N°

3 se identifican los procesos estratégicos, de negocio y de soporte del Consejo. El CPLT estima que sus

objetivos estratégicos son cuatro: (1°) instalar el CPLT en base a un modelo de gestión pública de calidad,

(2°) promover el principio de transparencia y difundir el derecho de acceso a la información pública, (3°)

garantizar el derecho de acceso a la información pública y fiscalizar el cumplimiento de los deberes de

transparencia, y (4°) perfeccionar la regulación de la normativa en materia de transparencia y del derecho

de acceso a la información. El Plan Piloto en comento se vincula directamente con el segundo y tercer

objetivo estratégico, lo cual se cristaliza a través de la verificación del objetivo de negocio de «solución de

95 CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: Memoria Institucional 2009. Santiago, 2010, p. 39.

96 Al respecto vid. Acta de la Sesión Ordinaria N° 140 del Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, 13

de abril de 2010 y Acta de la Reunión Ampliada N° 16 del Comité de Directores del Consejo para la Transparencia, 3 de mayo de 2010.

97 KAPLAN, Robert S., NORTON, David P.: Cuadro de Mando Integral (The Balanced Scorecard). Gestión 2000,

Buenos Aires, 2008. 98

CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Plan Estratégico 2010-2012», Santiago, abril de 2010, lámina 3. 99

Ibídem.

47

conflictos» —e indirectamente con el de «fiscalización»—; por otra parte, dado que el enfoque de

«orientación a clientes» ha sido instalado como eje central en el modelo de valor del Consejo, el Plan

Piloto se condice con tal aproximación.

Figura N° 3: Procesos estratégicos, de negocio y de soporte del CPLT

Procesos estratégicos

Planificación, control y calidad Gestión del conocimiento Comunicación y relacionamiento

Planificación Control Generación de

reporte periódico Generación de

reporte a pedido Relación con

medios Gestión de canal

Web

Gestión de calidad Auditoría interna Generación de

reporte inteligencia de negocio

Gestión de archivo Gestión de red de instituciones colaboradoras

Procesos de negocio

Normativo Promoción,

capacitación y difusión

Fiscalización Atención a clientes Solución de conflictos

Generación de recomendación

Realización y publicación de estudios

Verificación cumplimiento de resoluciones o recomendaciones

Atención de consultas

Tramitación de casos

Capacitación Fiscalización de

Transparencia Activa Reposición

Generación de propuesta de mejoramiento

normativo

Gestión de campañas Realización de Sumario

Gestión red de enlaces

Defensa de Reclamo de Ilegalidad

Generación de

publicaciones

Auditoría de derecho de

acceso a la información

Defensa de recurso de

protección

Procesos de soporte

Compras Finanzas Gestión de personas

Secretaria Gestión de

aplicaciones Gestión de

infraestructura Soporte a

usuarios TI Administración

legal

Fuente: CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Plan Estratégico 2010-2012», Santiago, abril de 2010.

En la Figura N° 4 se explica el Balance Scorecard (BSC) del Consejo. Como se sabe, el BSC es

una metodología de trabajo que ayuda a las organizaciones a traducir la estrategia en términos de

mediciones, de modo que impulse el comportamiento y el desempeño de las personas hacia el logro de

los objetivos estratégicos. Entre sus ventajas se caracteriza por (1°) ser un sistema de gestión del

desempeño, al traducir la estrategia en acciones concretas y medibles en los distintos niveles de la

organización, (2°) ser un medio para orientar, alinear y enfocar la estrategia, los esfuerzos y recursos de

la organización, (3°) complementar los elementos de gestión existentes en la organización, orientándose

a la obtención de resultados, (4°) integrar y balancear relaciones de causalidad en el corto, mediano y

largo plazo, (5°) permitir que los funcionarios trabajen en forma coordinada y colaboren en el

cumplimiento de los objetivos de la institución a través de la verificación de un conjunto de indicadores

previamente acordados.100

Para que esta metodología sea exitosa es una importante condición de éxito

100 Mayores antecedentes en KAPLAN, Robert S., NORTON, David P., op. cit. «El Cuadro de Mando Integral es más que un sistema de medición táctico u operativo. Las empresas innovadoras están utilizando el Cuadro de Mando

48

el involucramiento de los directivos y de todos los funcionarios; para lo cual es imprescindible que

compartan una visión sobre lo que es la institución, sus propósitos y metas.101

Los medios que el CPLT ha

dispuesto para obtener los resultados esperados se han materializado en un «Plan de Acción» que

incluye ochenta y nueve iniciativas, setenta y una de las cuales se espera sean ejecutadas en el 2010.

Figura N° 4: BSC del CPLT (2010-2012)

Misión: Existimos para promover y cooperar en la construcción e institucionalización de una cultura de la transparencia en Chile, garantizando el derecho de acceso a la información pública de las personas

Fuente: CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Plan Estratégico 2010-2012», Santiago, abril de 2010.

como un sistema de gestión estratégica, para gestionar su estrategia a largo plazo […]. Están utilizando el enfoque de medición del Cuadro de Mando para llevar a cabo procesos de gestión decisivos: 1. Aclarar y traducir o transformar la visión y la estretegia. 2. Comunicar y vincular los objetivos e indicadores estratégicos. 3. Planificar, establecer objetivos y alinear las iniciativas estratégicas. 4. Aumentar el feedback y formación

estratégica» (p. 23). 101

Debo este alcance a RIVAS, Juan José: Control de Gestión. Magister en Gerencia y Políticas Públicas, Universidad Adolfo Ibáñez, abril de 2010.

CL5. Maximizar los niveles de satisfacción de

clientes

CL4. Promover el desarrollo de capacidades

institucionales de los organismos públicos

P3. Desarrollar y gestionar

proactivamente los planes de trabajo

P4. Instalar y desarrollar procesos de soporte con

eficiencia, eficacia y probidad

CL1. Resolver casos y fiscalizar de manera

pertinente, oportuna y eficaz

P1. Consolidar los

modelos de gestión de reclamos, atención de clientes y proceso de

normativa

P2. Instalar y desarrollar el proceso de

fiscalización

M2. Posicionar una institución autónoma con altos estándares

internos e transparencia y eficacia

M1. Mejorar los niveles de

transparencia de los organismos públicos

P5. Implementar el Modelo de Gestión del Consejo

incluyendo las variables de integración, automatización, calidad y mejora continua

Mandante

Clientes

Procesos internos

CT1. Desarrollar una cultura y clima organizacional

considerando los valores institucionales

CT3. Promover el desarrollo

de las personas

CT2. Identificar, diseñar e incorporar

tecnologías de información

CT5.Diseñar y mantener el proceso

de gestión del conocimiento

CT4. Velar por el cumplimiento normativo y

de directrices institucionales

Crecimiento y Tecnología

CL3. Implementar canales efectivos de comunicación con el

cliente

CL2. Habilitar a los ciudadanos

en el derecho de acceso la

información

49

Si se mira en detalle el Proceso Interno N° 1, se puede ver que éste persigue consolidar los

modelos de gestión de los amparos/reclamos que son presentados en el Consejo, los procesos de

atención de clientes y los procesos de aprobación normativa. Lo anterior se desglosa en las siguientes

actividades, entre las cuales se ha incorporado al Plan Piloto de Soluciones Alternativas de Amparos del

Derecho de Acceso a Información —conocido como «Plan de Mediación» en el CPLT, aunque en estricto

rigor tal denominación no es apropiada—, esperándose un 100% de cumplimiento durante el 2010.

Figura N° 5: Propósito N° 1 del CPLT (2010-2012)

Objetivo: Consolidar los modelos de gestión de reclamos, atención de clientes y proceso de normativa

N° Indicador estratégico Meta 2010

N° Iniciativas Responsables

16 % de formalización del

procedimiento de tramitación de casos

100%

38 Aprobación de Reglamento de

Tramitación de Reclamos Dirección Jurídica

39 Bases de jurisprudencia Dirección de Operaciones y Sistemas,

Dirección Jurídica

40 Mecanismos de interacción con el

ciudadano Dirección de Estudios

17 Nivel de cumplimiento

del Plan piloto de mediación

100% 41 Plan de Mediación Dirección Jurídica,

Dirección de Estudios

18 % de automatización y

digitalización del proceso de solución de conflictos

100%

42 Proyecto de Mejora Atenea Dirección de Operaciones y Sistemas,

Dirección Jurídica

43 Elaboración de Expedientes

Electrónicos

Dirección de Operaciones y Sistemas, Dirección Jurídica, Dirección de

Administración y Finanzas

19 % de cumplimiento del Modelo de Atención a

Clientes 80%

44 Programa de Implementación del

Modelo de Atención al Cliente Dirección de Estudios

45 Plataforma de Atención de

Consultas Dirección de Operaciones y Sistemas

46 Sistema de solicitud de acceso a la

información CPLT Dirección de Estudios,

Dirección Jurídica

20 % de cumplimiento del

Plan de Normativa 100%

47 Plan de Normativa Dirección Jurídica

48 Programa de Seguimiento

Legislativo Secretaría Técnica

49 Medición plazos de respuesta de

pronunciamiento Dirección Jurídica

Fuente: CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Plan Estratégico 2010-2012», Santiago, abril de 2010.

Por último, en mayo de 2010 la Unidad de Admisibilidad de la Dirección Jurídica y la Unidad de

Promoción y Clientes de la Dirección de Estudios presentaron a la Dirección General del CPLT la

Planificación Operativa del Plan Piloto de Mediación del CPLT, comprometiéndose a cumplir con las

metas allí identificadas:

50

Figura N° 6: Plan Operativo del Proyecto Piloto de Sistemas Alternativos de Resolución de Conflictos y Derecho de Acceso a la Información Pública (2010)

Unidad de Admisibilidad (UA) y Unidad de Promoción y Clientes (UPC)

% Etapas Responsable Participantes Desde Hasta Medios de verificación Supuestos

5 Definición del

Marco de Referencia

Jefe UA y Jefe UPC

UA y UPC

01-02-2010 28-03-2010 Documento presentado

al Consejo Directivo

Búsqueda de experiencias comparadas

5 Definición de

objetivos 01-02-2010 28-03-2010

Documento presentado al Consejo Directivo

—

5 Definición de criterios de selección

01-02-2010 28-03-2010 Reuniones de análisis de

casos Casos con

desistimientos

5 Definición de la

propuesta 01-03-2010 31-03-2010

Documento presentado al Consejo Directivo

Sesión Ordinaria del 30-03-2010

10 Actividades de capacitación

01-04-2010 30-04-2010 Realización de la

capacitación Modelos de mediación

10 Desarrollo de

protocolos Jefe UPC 01-04-2010 30-04-2010

Documento con protocolos

—

15 Identificación y selección de los

casos Jefe UA UA 01-05-2010 30-06-2010

Actas de Comité de Admisibilidad

Realización semanal de Comité de

Admisibilidad

20 Implementación de los procesos de mediación

Jefe UPC UPC 01-05-2010 30-06-2010 Informes periódicos a

Consejo Directivo Registro de casos

10 Evaluación de los

resultados

Jefe UA y Jefe UPC

UA y UPC

01-07-2010 31-07-2010 Entrega informe de

evaluación a Consejo Directivo

Registro de casos

10 Validación del

proceso 01-08-2010 31-08-2010

Entrega propuesta definitiva de proceso

SARC en CPLT Evaluación piloto

Fuente: Unidad de Admisibilidad y Unidad de Promoción y Clientes del CPLT, 2010.

Se dispuso que el Plan Piloto no implicaría recursos presupuestarios del CPLT, y además que el

100% de los procedimientos operativos estuviesen documentados, estimándose como meta un 80% de

realización de las actividades identificadas en la tabla anterior, calculada de la siguiente manera: «N° de

procesos operativos documentados / Total de procesos operativos * 100».

4. EVALUACIÓN PRELIMINAR

En la Sesión Ordinaria del 14 de mayo de 2010 el Consejo Directivo conoció los primeros resultados del

Plan Piloto. En esa oportunidad se informó a los Consejeros de las gestiones efectuadas en las primeras

doce mediaciones, indicándoseles que en el 75% de los casos se había obtenido el desistimiento de los

reclamantes luego que les fuera remitida la información solicitada por el órgano reclamado. La Unidad de

Admisibilidad de la Dirección Jurídica y la Unidad de Promoción y Clientes de la Dirección de Estudios

51

hicieron ver algunas dificultades prácticas e hicieron algunas recomendaciones, las que fueron

analizadas por el Consejo Directivo, que en definitiva acordó las siguientes modificaciones al Plan Piloto:

1°) En el evento que el órgano reclamado hubiese proporcionado la información solicitada y que no

obstante ello el reclamante no se desistiera en forma expresa, la Unidad de Admisibilidad tendría que

proceder a efectuar un «análisis de conformidad» entre la información solicitada por el reclamante y los

antecedentes proporcionados por el órgano reclamado. Si como producto de ese examen la Unidad de

Admisibilidad llegaba al convencimiento que lo solicitado había sido entregado, entonces lo que

correspondía era someter al Consejo Directivo la propuesta de «decisión que acoge el amparo de acceso

a información y que declara la conformidad objetiva entre la solicitud y la respuesta del órgano»,

haciendo ver eso sí que se daba por cumplida la petición de información en forma extemporánea e

instando al órgano reclamado a responder oportunamente las solicitudes de acceso a información que le

fuesen formuladas en el futuro. Dicha modificación tenía por fundamento el hecho que no todos los

reclamantes estaban entendiendo qué significaba «desistirse» del amparo interpuesto una vez obtenida

la información; e incluso un reclamante manifestó estar de acuerdo con la información recibida, aunque

de todas maneras estimaba que era necesario un pronunciamiento formal por parte del Consejo

Directivo. La posibilidad de determinar la «conformidad objetiva» entre lo solicitado y lo entregado

permitiría poner término a aquellos casos en que el reclamante no estuviese disponible para desistirse

expresamente, aun cuando contase en su poder con los antecedentes solicitados.

2°) Se pudo constatar que el plazo de siete días otorgado a la Unidad de Promoción y Clientes

para llevar a cabo las gestiones conducentes a una solución alternativa era insuficiente. Se estimó

conveniente otorgar más flexibilidad a la búsqueda de soluciones alternativas, pues el esfuerzo que

implicaba seguir intentando alcanzar un acuerdo entre las partes era menor que el costo de efectuar un

análisis de fondo en la Unidad de Reclamos de la Dirección Jurídica y luego someter la controversia a la

decisión del Consejo Directivo.

3°) Los analistas de la Unidad de Promoción y Clientes explicaron que era preferible que la Unidad

de Admisibilidad no suspendiera la elaboración de los oficios de traslado de los amparos a los órganos

reclamados, pues la notificación del oficio era una medida que contribuía a que el enlace del órgano

reclamado estuviese al tanto del caso ingresado en el CPLT y le diera mayor importancia a las

conversaciones que estaba teniendo con los analistas de la Unidad de Promoción y Clientes, quienes a

su vez tuvieron que incorporar en sus protocolos el deber de comunicarle al enlace respectivo que el

órgano reclamado recibiría un oficio de parte del Consejo.

4°) Si bien en un comienzo se estimó que semanalmente la Unidad de Admisibilidad seleccionaría

dos casos susceptibles de ser objeto de mediación, era preferible aumentar dicho número a todos los

casos de baja complejidad que ingresaran al Consejo y que cumpliesen con los requisitos de selectividad

fijados en la Sesión Ordinaria del 30 de marzo de 2010. Se optó por aumentar el número de mediaciones

del Plan Piloto, pues los resultados preliminares reflejaban una disminución efectiva de la cantidad

amparos pendientes de decisión.

En consecuencia, la versión definitiva del flujograma de trabajo quedó de la siguiente manera:

52

Figura N° 7: Flujograma final del proceso de búsqueda de soluciones alternativas a amparos

Unidad de

Admisibilidad

Derivación casos

seleccionadosRecepción Caso

Registro y

asignación de

Analista

Firma

Desistimiento

Contacto

Reclamante

SI

Flujo Salidas Alternativas Resolución de Conflictos 2.0

Unidad Promoción

y Clientes

Contacto con

el Organismo

Reclamado

SI

Análisis de caso y

definición de

acciones

Acepta SARC

Manifiesta

Conformidad con

info. entregada

Presentación a

Consejo Directivo

7 días hábiles

5 días hábiles

No

Comité N°1

Comité N°2

Análisis de

Conformidad

Objetiva

3 días hábiles

NO

Fuente: CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: «Protocolos de Atención de Sistema de Resolución Alternativa de Conflictos», documento interno de trabajo, versión actualizada, mayo de 2010.

53

5. DESCRIPCIÓN DE LOS CASOS SELECCIONADOS

En consideración de la importancia de contar con registros fehacientes de los casos que conformaron el

Plan, tanto para fines académicos como de certificaciones de procesos del CPLT, en esta sección se

identifican y describen los casos seleccionados en las sesiones semanales del Comité de Admisibilidad y

luego corroborados en las sesiones ordinarias del Consejo Directivo, y que formaron parte del Plan

Piloto.102

Cabe consignar que en el Capítulo IV, destinado a dar cuenta de los resultados del Plan Piloto,

los casos simplemente son reportados a través de su número de rol.

1. Amparo Rol N° C145-10 «Ricardo Moya contra Comisión Nacional Científica y Tecnológica»

(ingresado en el CPLT el 16 de marzo de 2010): El reclamante solicita a la Comisión Nacional Científica y

Tecnológica (CONICYT) información relativa a los puntajes que obtuvo en el proceso de postulación a

beca de magíster para funcionarios del sector público, así como los criterios de evaluación en los tópicos

que indica en su solicitud.

2. Amparo Rol N° C161-10 «Leonardo Arenas contra Corporación Municipal de Desarrollo Social

de Macul» (ingresado en el CPLT el 22 de marzo de 2010): El reclamante solicita información respecto de

estudiantes en situación de embarazo adolescente, en el período comprendido entre los años 2007 y

2009, especificando cinco puntos respecto de los cuales requiere información.

3. Amparo Rol N° C189-10 «Marcelo Zenteno contra Servicio de Impuestos Internos» (ingresado

en el CPLT el 31 de marzo de 2010): El reclamante solicita al Servicio de Impuestos Internos (S.I.I.) el rol

de avalúo fiscal de los inmuebles ubicados en la VIII Región del Bío Bío, en los que aparecen como

contribuyentes las personas que indica.

4. Amparo Rol N° C208-10 «Joaquín Valenzuela contra Municipalidad de Codegua» (ingresado

en el CPLT el 14 de abril de 2010): El reclamante solicita a la Municipalidad de Codegua copia: (1°) de las

rendiciones del proyecto Adquisición de terreno y traslado de campamento Estancilla, aprobado el 1999;

(2°) del proyecto aprobado; y (3°) de la resolución del mismo.

5. Amparo Rol N° C214-10 «Joshwa Samsing contra Dirección General de Aguas» (ingresado en

el CPLT el 16 de abril de 2010): El reclamante solicita al Centro de Información de Recursos Hídricos de

la Dirección General de Aguas (DGA) acceso a datos hidrológicos extraoficiales (sin validar), que se

encuentren disponibles para las estaciones de la DGA y períodos que indica en su solicitud.

6. Amparo Rol N° C225-10 «María López contra Instituto de Salud Pública» (ingresado en el

CPLT el 22 de abril de 2010): La reclamante solicita al Instituto de Salud Pública información relativa al

presupuesto destinado a fármaco vigilancia correspondiente a los años 2000, 2005 y 2009.

7. Amparo Rol N° C229-10 «Rodrigo Quezada contra Universidad de Atacama» (ingresado en el

CPLT el 23 de abril de 2010): El reclamante solicita a la Universidad de Atacama copia cliente o copia

simple de pagaré suscrito por él.

102 Los antecedentes de cada uno de estos casos pueden ser consultados directamente en la sección «Procesos en Curso» del sitio Web del Consejo para la Transparencia: <http:www.consejotransparencia.cl>, donde además se encuentran las decisiones firmadas por los Consejeros.

54

8. Amparo Rol N° C231-10 «Beatriz Sepúlveda contra Municipalidad de Maipú» (ingresado en el

CPLT el 23 de abril de 2010): La reclamante solicita a la Municipalidad de Maipú que le proporcione

información detallada relativa al aporte que habría efectuado el Club Deportivo Magallanes a dicho

municipio.

9. Amparo Rol N° C234-10 «Stephanie Márquez contra Servicio de Salud Metropolitano Sur»

(ingresado en el CPLT el 26 de abril de 2010): La reclamante solicita al Servicio de Salud Metropolitano

Sur información relativa a la remuneración percibida desde el año 1993 por una funcionaria del Hospital

Barros Luco.

10. Amparo Rol N° C238-10 «Francisco Torres contra Municipalidad de El Tabo» (ingresado en el

CPLT el 27 de abril de 2010): El reclamante solicita a la Municipalidad de El Tabo información relativa a

las patentes otorgadas en la propiedad Rol 630-13, ubicada en Las Cruces frente a la Playa de Cadenas.

11. Amparo Rol N° C239-10 «Pedro Albornoz contra Municipalidad de Maipú» (ingresado en el

CPLT el 18 de mayo de 2010): El reclamante solicita a la Municipalidad de Maipú copia del contrato o

compromiso de donación de la empresa Corona por la compra de un quiosco, cuyo valor aproximado es

de $3.500.000.

12. Amparo Rol N° C240-10 «Hernán Mercado contra Servicio de Salud de Concepción»

(ingresado en el CPLT el 27 de abril de 2010): El reclamante solicita al Servicio de Salud de Concepción

copias de una ficha médica de internación de su hijo y de tres memorándums dictados por los facultativos

que indica, en conformidad al DS N° 570/2000 del Ministerio de Salud. Dado que el reclamante interpuso

el 24 de junio de 2010 un segundo amparo de similares características en contra del Servicio de Salud de

Concepción (Amparo Rol N° C394-10), ambos fueron acumulados para ser resueltos conjuntamente por

el Consejo Directivo.

13. Amparo Rol N° C245-10 «Rufino Meza contra Dirección Comunal de Educación de Los

Ángeles» (ingresado en el CPLT el 29 de abril de 2010): El reclamante solicita a la Dirección Comunal de

Educación de la Municipalidad de Los Ángeles copia de los siguientes antecedentes: (1°) Documento N°

6504, de 15 de febrero de 2010, y (2°) documento de cese de funciones.

14. Amparo Rol N° C249-10 «Joaquín Guzmán contra Carabineros de Chile» (ingresado en el

CPLT el 30 de abril de 2010): El reclamante solicita a Carabineros de Chile copia del parte policial en el

que constaría una denuncia que realizó por el delito de lesiones leves.

15. Amparo Rol N° C266-10 «Darío Cerda contra Municipalidad de Taltal» (ingresado en el CPLT

el 6 de mayo de 2010): El reclamante (menor de edad) solicita a la Municipalidad de Taltal información

relativa a la ampliación de la Escuela Victorino Quinteros Soto.

16. Amparo Rol N° C268-10 «Manuel Poblete contra Municipalidad de La Cisterna» (ingresado en

el CPLT el 7 de mayo de 2010): El reclamante solicita a la Municipalidad de La Cisterna que le informe

respecto de las obras e inversiones que detalla en su solicitud, el monto y origen de los recursos

financieros utilizados (aporte municipal, de organismos de gobierno o particulares).

55

17. Amparo Rol N° C275-10 «Pedro Albornoz contra Municipalidad de Maipú» (ingresado en el

CPLT el 10 de mayo de 2010): El reclamante solicita a la Municipalidad de Maipú copia de los contratos

de comodato de los quioscos de la comuna que indica.

18. Amparo Rol N° C288-10 «Herna Fernández contra Municipalidad de Llay Llay» (ingresado en

el CPLT el 13 de mayo de 2010): La reclamante solicita a la I. Municipalidad de Llay Llay antecedentes

relativos a una autorización para la realización de obras de construcción.

19. Amparo Rol N° C297-10 «Ricardo Hidalgo y Franz Möller contra Carabineros de Chile»

(ingresado en el CPLT el 17 de mayo de 2010): Los reclamantes solicitan a Carabineros de Chile

antecedentes sobre el motivo o fundamento del descuento realizado en la remuneración correspondiente

al mes de marzo de 2010, del Cabo 2° de Carabineros, don Ricardo Hidalgo.

20. Amparo Rol N° C309-10 «Francisco Cox contra Gendarmería de Chile» (ingresado en el CPLT

el 20 de mayo de 2010): El reclamante solicita a Gendarmería de Chile información respecto de diecisiete

puntos que detalla en su solicitud, relativa a las unidades penales Centro de Detención Preventiva

Santiago Sur y Centro de Detención Preventiva San Miguel.

21. Amparo Rol N° C311-10 «Víctor Canales contra Servicio Médico Legal» (ingresado en el CPLT

el 24 de mayo de 2010): El reclamante solicita al Servicio Médico Legal copia de su informe psiquiátrico,

de septiembre de 1992, y los anexos del expediente que individualiza.

22. Amparo Rol N° C313-10 «Miriam Fernández contra Municipalidad de El Tabo» (ingresado en

el CPLT el 24 de mayo de 2010): La reclamante solicita a la I. Municipalidad de El Tabo información

relativa a las patentes otorgadas a personas que indica.

23. Amparo Rol N° C317-10 «Osvaldo Gómez contra Carabineros de Chile» (ingresado en el

CPLT el 26 de mayo de 2010): El reclamante solicita a Carabineros certificaciones de la obtención del

Título Profesional de Administrador de Seguridad Pública y de la aprobación del programa que indica.

Adicionalmente, solicita se le informe la fecha, nota de aprobación y número de folio en que obran los

antecedentes solicitados.

24. Amparo Rol N° C320-10 «José Parra contra Secretaría Regional Ministerial de Transportes y

Telecomunicaciones de la VIII Región» (ingresado en el CPLT el 26 de mayo de 2010): El reclamante

solicita a la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de la VIII Región del

Bío Bío información relativa al recinto que tendría habilitado para operar una línea de taxis colectivos

según la resolución que indica.

25. Amparo Rol N° C343-10 «Mario Fierro contra Servicio de Salud Talcahuano» (ingresado en el

CPLT el 7 de junio de 2010): El reclamante solicita al Servicio de Salud de Talcahuano copia de sus

calificaciones obtenidas entre el 2001 y 2009, y de la resolución de nombramiento de la Jefa de la

Sección Admisión del Hospital Higueras de Talcahuano.

26. Amparo Rol N° C349-10 «Marcel Espinoza contra Fuerza Aérea de Chile» (ingresado en el

CPLT el 8 de junio de 2010): El reclamante solicita al Hospital Clínico de la Fuerza Aérea de Chile

información sobre intervención quirúrgica que debe practicarse el reclamante.

56

27. Amparo Rol N° C352-10 «María López contra Municipalidad de Penco» (ingresado en el CPLT

el 9 de junio de 2010): La reclamante solicita a la I. Municipalidad de Penco copia del Decreto Alcaldicio

que autorizó los sueldos base comunales que rigen a los funcionarios de la Salud Municipal en la comuna

de Penco, cuya propuesta se efectuó en marzo de 2008.

28. Amparo Rol N° C358-10 «Marisol Bastos contra Dirección Regional de Valparaíso del Instituto

de Previsión Social» (ingresado en el CPLT el 9 de junio de 2010): La reclamante al Instituto de Previsión

Social (IPS) de Valparaíso información relativa a las remuneraciones y sistema de contratación de don

José Luis Pérez Flores, en razón de no encontrarse publicada dicha información en el portal Web del IPS.

29. Amparo Rol N° C367-10 «Cristián Gómez contra Municipalidad de Estación Central»

(ingresado en el CPLT el 16 de junio de 2010): El reclamante solicita a la I. Municipalidad de Estación

Central información relativa a las remuneraciones de dos funcionarios que indica, correspondientes a los

años 2008, 2009 y 2010.

30. Amparo Rol N° C369-10 «Elisa Cisternas contra Universidad de La Frontera» (ingresado en el

CPLT el 17 de junio de 2010): La reclamante solicita a la Universidad de La Frontera copia de los

convenios de movilidad estudiantil que indica.

31. Amparo Rol N° C374-10 «María González contra Secretaría Regional Ministerial de Salud de

la Región Metropolitana» (ingresado en el CPLT el 22 de junio de 2010): La reclamante solicita a la

SEREMI de Salud de la Región Metropolitana copia del sumario sanitario Expediente N° 1506-2007 y de

su sentencia, Resolución N° 2725, de 13 de julio de 2007.

32. Amparo Rol N° C431-10 «Luis Jiménez contra Subsecretaría de Guerra» (ingresado en el

CPLT el 13 de julio de 2010): El reclamante solicita a la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas copia de

las carátulas, transcripciones y última renovación de su contrato como funcionario administrativo de las

Fuerzas Armadas.

33. Amparo Rol N° C436-10 «Boris Vidal contra Servicio Agrícola y Ganadero» (ingresado en el

CPLT el 15 de julio de 2010): El reclamante solicita al Servicio Agrícola y Ganadero que informe el

presupuesto vigente para el año 2010 con su respectiva distribución a los Centros Operativos. Asimismo,

solicita copia del presupuesto 2009 detallado.

34. Amparo Rol N° C438-10 «Lucila Carvallo contra Subsecretaría de Obras Públicas» (ingresado

en el CPLT el 15 de julio de 2010): La reclamante solicita al Ministerio de Obras Públicas que informe cuál

es la entidad responsable de reparar los alcantarillados mal diseñados y en mal estado ubicados en la

Población Gabriel González Videla y el Pasaje Conferencia 1017, de la comuna de Santiago.

35. Amparo Rol N° C441-10 «Patricia Morales contra Municipalidad de Quinta Normal» (ingresado

en el CPLT el 19 de julio de 2010): La reclamante (funcionaria del CPLT) solicita a la Municipalidad de

Quinta Normal que informe las fechas estimativas de comienzo y término de los trabajos de reparación

del Jardín Infantil Paicaví en dicha comuna, y el nombre de la empresa constructora a cargo de las

reparaciones.

36. Amparo Rol N° C454-10 «Víctor Contreras contra Servicio de Salud de Iquique» (ingresado en

el CPLT el 20 de julio de 2010): El reclamante solicita al Ministerio de Salud copia de (1°): sus

57

evaluaciones curriculares obtenidas en los tres procesos de selección que individualiza; (2°) las

resoluciones correspondientes a los cierres de los procesos de personal que indica; (3°) la resolución que

declara desierto el concurso que indica.

37. Amparo Rol N° C455-10 «Darío Vásquez contra Ministerio de Salud» (ingresado en el CPLT el

20 de julio de 2010): El reclamante solicita al Ministerio de Salud dos copias del Formulario Nacional de

Medicamento Dto. N° 194, de 2005, actualizado.

38. Reclamo Rol N° 468-10 «Oriella López contra Gobernación de El Loa» (ingresado en el CPLT

el 26 de julio de 2010): Formula reclamo por infracción a las normas de transparencia activa en contra de

la Gobernación Provincial de El Loa, fundado en que la información no se encuentra disponible de

manera permanente.

39. Amparo Rol N° 470-10 «Johannes Hendrikus van Dijk contra Comisión Nacional del Medio

Ambiente» (ingresado en el CPLT el 26 de julio de 2010): Solicita a la Comisión Nacional del Medio

Ambiente información relativa a los integrantes del Consejo Consultivo de la COREMA de la Región

Metropolitana.

40. Amparo Rol N° 471-10 «Johannes Hendrikus van Dijk contra Servicio Nacional de Geología y

Minería» (ingresado en el CPLT el 26 de julio de 2010): Solicita al Servicio Nacional de Geología y Minería

una lista completa de todas las pertenencias mineras en la comuna de La Higuera.

Todos estos amparos fueron interpuestos por personas naturales cuyas identidades no se

repitieron, a excepción de los últimos dos casos. Asimismo, todos los amparos fueron presentados por un

solo reclamante, salvo el N° C297-10, el cual fue interpuesto por dos reclamantes. En cuanto a los

órganos reclamados, catorce amparos fueron presentados en contra de organismos municipales (35%),

siete en contra instituciones del sector salud (17%), seis en contra de las fuerzas armadas y organismos

de seguridad y vigilancia (15%).

Gráfico N° 5: Categorías de órganos reclamados (en %) (N= 40)

Fuente: Elaboración propia.

58

IV. EVALUACIÓN DEL PLAN PILOTO Y RECOMENDACIONES

En este capítulo se dan a conocer (§1) los resultados obtenidos en el Plan Piloto, distinguiendo entre las

situaciones de éxito y fracaso; (§2) los aportes que ha significado en el sistema de gestión de casos y en

la reducción de la cantidad de casos pendientes de resolución; (§3) los costos de los casos

seleccionados en el Plan Piloto, en comparación con los costos habituales de tramitación de casos de

similar complejidad; (§4) de manera exploratoria, se agregan comentarios sobre el nivel de satisfacción

de los usuarios y otros antecedentes de carácter cualitativo; y, finalmente, (§5) en consideración de las

lecciones aprendidas y de los obstáculos detectados, se mencionan algunas recomendaciones tendientes

a institucionalizar la búsqueda de soluciones alternativas de las solicitudes de amparo del derecho de

acceso a información pública en el CPLT.

1. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS

Del total de cuarenta casos que fueron seleccionados y derivados a la Unidad de Promoción y Clientes

de la Dirección de Estudios, en treinta cinco se obtuvo un resultado exitoso, esto es, que el órgano

reclamado entregara la información y que el reclamante se haya desistido, o bien, que el Consejo

Directivo pusiera término a la controversia declarando la conformidad objetiva entre los antecedentes

solicitados y los proporcionados por el organismo reclamado.

Tabla N° 10: Casos exitosos y fracasados del Plan Piloto

Número Porcentaje

Fracaso 5 12.5

Éxito 35 87.5

Total 40 100

Fuente: Elaboración propia.

Se recordará que el indicador de éxito que fue fijado por el Consejo Directivo, en su sesión del 30

de marzo de 2010, era de un 81% de los casos en los cuales el organismo debía la entregar la

información, alcanzando el desistimiento del reclamante en al menos el 62.5% de los casos

seleccionados. Como se puede apreciar en la Tabla N° 11, en el 87.5% de los casos seleccionados los

órganos reclamados entregaron toda la información solicitada: se obtuvo el desistimiento expreso de

veintitrés reclamantes (equivalente al 57.5% de los casos), y fue posible decretar la conformidad objetiva

en doce de los casos analizados (equivalente al 30%).

59

Tabla N° 11: Desistimientos y conformidades objetivas del Plan Piloto

Número Porcentaje

Desistimientos 23 57.5

Conformidades objetivas 12 30.0

Total 35 87.5

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico N° 6: Resultados generales del Plan Piloto (en %) (N=40)

Fuente: Elaboración propia.

En la Tabla N° 12 se sintetiza la información relevante sobre los resultados de cada uno de los

casos seleccionados. Junto con individualizar el rol de cada amparo, en los escenarios exitosos se

proporciona el número de días hábiles transcurridos desde la fecha de ingreso del amparo al Consejo

hasta la fecha de despacho de la notificación de la decisión adoptada por el Consejo Directivo. Además

se indica el resultado concreto de cada caso en particular, distinguiendo entre: desistimiento del

reclamante del amparo interpuesto (D), conformidad objetiva entre lo solicitado y lo proporcionado (CO),

rechazo del amparo por improcedente (I), se acoge total (AT) o parcialmente (AP) el amparo, y amparo

pendiente de resolución (P). Tal como se dijera con anterioridad, sólo en cinco de los casos

seleccionados fracasaron las gestiones de los analistas de la Unidad de Promoción y Clientes de la

Dirección de Estudios (lo cual equivale al 12.5% del total de casos). Se han destacado con color rojo en

la tabla las situaciones de fracaso, y si dichos casos fueron terminados mediante la adopción de una

decisión por parte del Consejo Directivo antes del 30 de agosto de 2010 —fecha en la que concluyeron

las gestiones del Plan Piloto—, se agrega la fecha respectiva en que se despacharon los oficios de

notificación de esas decisiones, a objeto de facilitar el análisis comparado de los tiempos de tramitación

entre los casos de éxito y fracaso.

60

Tabla N° 12: Resultados de los casos que formaron parte del Plan Piloto

N° Rol Fecha de ingreso

en el CPLT Fecha de término

(despacho notificación) N° de días

hábiles Órgano entrega

toda la información Resultado

1 C145-10 16.03.2010 01.04.2010 12 Sí D

2 C161-10 22.03.2010 09.04.2010 13 Sí D

3 C189-10 31.03.2010 25.05.2010 37 Sí D

4 C208-10 14.04.2010 30.07.2010 — No AT

5 C214-10 16.04.2010 17.06.2010 41 Sí CO

6 C225-10 22.04.2010 29.04.2010 5 Sí D

7 C229-10 23.04.2010 27.05.2010 23 Sí CO

8 C231-10 23.04.2010 18.05.2010 17 Sí D

9 C234-10 26.04.2010 17.06.2010 35 Sí D

10 C238-10 27.04.2010 28.05.2010 22 Sí D

11 C239-10 18.05.2010 09.06.2010 15 Sí D

12 C240-10 27.04.2010 25.08.2010 — No AP

13 C245-10 29.04.2010 30.07.2010 — No I

14 C249-10 30.04.2010 25.05.2010 16 Sí D

15 C266-10 06.05.2010 07.06.2010 21 Sí D

16 C268-10 07.05.2010 06.08.2010 62 Sí D

17 C275-10 10.05.2010 09.06.2010 21 Sí D

18 C288-10 13.05.2010 17.06.2010 25 Sí CO

19 C297-10 17.05.2010 17.06.2010 20 Sí CO

20 C309-10 20.05.2010 En análisis de fondo — No P

21 C311-10 24.05.2010 06.08.2010 52 Sí CO

22 C313-10 24.05.2010 09.07.2010 33 Sí D

23 C317-10 26.05.2010 09.07.2010 31 Sí CO

24 C320-10 26.05.2010 18.06.2010 17 Sí CO

25 C343-10 07.06.2010 29.06.2010 15 Sí D

26 C349-10 08.06.2010 03.08.2010 38 Sí D

27 C352-10 09.06.2010 En análisis de fondo — No (parcialmente) P

28 C358-10 14.06.2010 05.07.2010 17 Sí D

29 C367-10 16.06.2010 15.07.2010 20 Sí D

30 C369-10 17.06.2010 30.07.2010 29 Sí D

31 C374-10 22.06.2010 30.07.2010 26 Sí CO

32 C431-10 13.07.2010 06.08.2010 17 Sí D

33 C436-10 15.07.2010 06.08.2010 15 Sí D

34 C438-10 15.07.2010 06.08.2010 15 Sí CO

35 C441-10 19.07.2010 30.07.2010 9 Sí D

36 C454-10 20.07.2010 17.08.2010 20 Sí (parcialmente) CO

37 C455-10 20.07.2010 06.08.2010 13 Sí CO

38 C468-10 26.07.2010 10.08.2010 11 Sí CO

39 C470-10 26.07.2010 06.08.2010 9 Sí D

40 C471-10 26.07.2010 06.08.2010 9 Sí D

D: Desistimiento C: Conformidad objetiva P: Pendiente I: Amparo rechazado por improcedente AT: Amparo acogido totalmente AP: Amparo acogido parcialmente

Otro aspecto no menor dice relación con el número de días hábiles transcurridos desde el ingreso

del amparo al CPLT hasta la fecha del despacho del oficio de notificación de la decisión que acoge el

desistimiento o que acoge el amparo y declara la conformidad objetiva entre lo pedido y lo proporcionado

por el órgano reclamado. En los treinta y cinco casos exitosos puede apreciarse que el promedio de días

61

hábiles transcurridos fue de 22.3, con una desviación estándar de 12.5, lo cual también puede ser

considerado como un éxito si se compara con las cifras que hubiera tomado al CPLT terminar tales casos

de no haberse realizado gestiones por parte de la Unidad de Promoción y Clientes. Este punto será

tratado más adelante en este capítulo (infra §2). En el siguiente gráfico de dispersión de puntos se

muestran los días hábiles transcurridos en los treinta y cinco casos exitosos.

Gráfico N° 7: Número de días hábiles de tramitación de casos exitosos (N=35)

Fuente: Elaboración propia a partir de los registros de la Dirección Jurídica.

Como se puede apreciar, en promedio el número de días de tramitación de los casos derivados a

la Unidad de Promoción y Clientes fue disminuyendo a medida que se avanzaba en la ejecución del Plan

Piloto. Lo anterior se explica en base al aprendizaje de los analistas de dicha unidad respecto de los

procesos de trabajo involucrados en las gestiones solicitadas por el CPLT. Así, en la primera mitad de los

casos exitosos el promedio fue de 25.7 días hábiles, mientras que en la segunda mitad dicho promedio

disminuye a 19.1.

Respecto de las razones por las cuales fracasaron las gestiones oficiosas de la Unidad de

Promoción y Clientes, en los Amparos Roles C208-10, C240-10 y C352-10 los reclamantes no quedaron

conformes con la información o respuesta proporcionada por los organismos públicos —Municipalidad de

Codegua, Servicio de Salud de Concepción y Municipalidad de Penco, respectivamente—, debiendo la

Unidad de Reclamos efectuar un análisis de fondo para presentar las propuestas de decisiones al

62

Consejo Directivo. En el Amparo Rol C208-10 el Consejo Directivo acogió el amparo interpuesto;103

en el

Amparo Rol C240-10 el Consejo resolvió acoger parcialmente el amparo, no dando acceso a la ficha

médica de internación psiquiátrica del hijo del reclamante pero sí al Memorándum N° 14 de 2008, enviado

por la Directora del Servicio de Salud de Concepción al Jefe del Servicio de Psiquiatría del Hospital

Clínico Regional de Concepción Guillermo Grant Benavente;104

y en el Amparo Rol C352-10 la

Municipalidad de Penco proporcionó una gran cantidad de documentos referidos a las personas que se

desempeñan en el sector salud en dicha comuna, por lo cual la Unidad de Reclamos requirió de más

tiempo que lo habitual para analizar los antecedentes. Por su parte, en el Amparo Rol C309-10 el

reclamante solicitó gran cantidad de información a Gendarmería de Chile sobre los Centros de Detención

Preventiva Santiago Sur y San Miguel, por lo que al momento de terminar este documento dicho caso

todavía se encontraba pendiente de decisión. Una situación diferente aconteció respecto del Amparo Rol

C245-10, referido al cese de funciones del reclamante en la Municipalidad de Los Ángeles: el Consejo

Directivo rechazó dicho amparo por improcedente, al no encontrarse acreditada la existencia de una

solicitud de información, en los términos dispuestos en el art. 12 de la LT, de manera previa al

interposición del amparo;105

no obstante, dado que el reclamante con posterioridad proporcionó nuevos

antecedentes, el Consejo dispuso en la misma decisión asignarle al caso un nuevo rol (Rol C491-10) y,

en definitiva, el 14 de agosto de 2010 resolvió acceder parcialmente a sus peticiones.106

En consecuencia, las razones por las cuales no prosperaron las soluciones alternativas en estos

casos pueden sintetizarse en las siguientes: (1°) falta de completitud de la información proporcionada por

el órgano reclamado (C208-10); (2°) complejidad de la información solicitada (ficha médica de internación

psiquiátrica de un tercero, C240-10); (3°) exceso de información entregada por el órgano reclamado

(C352-10); (4°) improcedencia del amparo al no encontrarse acreditada la solicitud de información (C245-

10); y (5°) exceso de información solicitada por el reclamante (C309-10).

103 El Consejo requirió al Alcalde entregar copia del proyecto «Adquisición de terreno y traslado de campamento Estancilla», aprobado mediante la Resolución N° 1.098 de la Subsecretaria del Interior, de 1999, o en caso que aquél no obrara en su poder, precisar expresamente si fue archivado, destruido o expurgado, entregando copia del acto administrativo que dispuso tal medida y el acta levantada al efecto, si éstos existieren, todo lo anterior en un plazo que no supere los 15 días hábiles, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la LT. Vid. <http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/C208-10/C208-10_decision_web.pdf>.

104 El art. 134 del Código Sanitario señala que «los registros, libros, fichas clínicas y documentos de los establecimientos mencionados en el artículo 130 [i.e. establecimientos públicos o particulares destinados a la observación de los enfermos mentales, de los que presentan dependencias de drogas u otras substancias, de los alcohólicos y de las personas presuntivamente afectadas por estas alteraciones] tendrán el carácter de reservado, salvo para las autoridades judiciales, del Ministerio Público y para el Servicio Nacional de Salud. / Sólo el Director del Establecimiento en caso de los establecimientos públicos, y el Director o el médico tratante, en el caso de los establecimientos privados podrán dar certificados sobre la permanencia de los enfermos en los establecimientos psiquiátricos, la naturaleza de su enfermedad o cualquiera otra materia relacionada con su hospitalización. Este certificado sólo podrán solicitarlo los enfermos, sus representantes legales o las autoridades judiciales». Vid. <http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/C240-10/C240-10_decision_web.pdf>. Cabe señalar que el Amparo Rol C394-10, acumulado al C240-10, fue rechazado por el Consejo Directivo por improcedente. Además véase la decisión del Amparo Rol C71-10, que acoge parcialmente el amparo interpuesto por el mismo reclamante en contra del mismo órgano reclamado, disponible en Internet:

<http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/C71-10/C71-10_decision_web.pdf>. 105

Vid. <http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/C245-10/C245-10_decision_web.pdf>. 106

Vid. <http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/C491-10/C491-10_decision_web.pdf>.

63

2. IMPACTO DEL PLAN PILOTO EN LA GESTIÓN DE CASOS

El impacto que ha tenido el Plan Piloto en el sistema de gestión de casos ha sido positivo, por cuanto ha

permitido al Consejo (1°) resolver en promedio un mayor número de casos al mes, y (2°) disminuir los

tiempos promedio de tramitación de los casos, todo lo cual incide favorablemente en el nivel de

satisfacción de los usuarios —aspecto que será analizado en infra §4— y en el cumplimiento de los

objetivos fijados en el Plan Estratégico 2010-2012 del CPLT —mencionados en supra III §3.

1°. Respecto del aumento de la cantidad de casos resueltos mensualmente, el Gráfico N° 8

muestra, por un lado, la cantidad mensual de amparos y reclamos ingresados al Consejo entre abril de

2009 y julio de 2010 y, por otro, la cantidad de casos terminados mensualmente durante los primeros

dieciséis meses de funcionamiento del CPLT, distinguiendo entre (i) decisiones de inadmisibilidad, (ii)

decisiones de fondo, y (iii) decisiones que aprueban el desistimiento del reclamante o que declararan la

conformidad objetiva entre lo solicitado por el reclamante y lo otorgado por el órgano reclamado.

Gráfico N° 8: Ingresos y egresos mensuales (20 de abril de 2009 – 31 de julio de 2010)

Fuente: Elaboración propia a partir de los registros de la Dirección Jurídica.

64

En cuanto a los ingresos, se puede apreciar un comportamiento relativamente estable en la

mayoría de los meses, a excepción de cuatro: abril a junio de 2009 y febrero de 2010. Si se excluyen

esos cuatro meses, el promedio de ingreso de casos en el Consejo ha sido de 75.7 al mes —en un rango

que va entre 60 y 96 casos— y una desviación estándar de 11. Ahora bien, si se restringe el análisis a lo

sucedido en los últimos doce meses, el promedio disminuye levemente a 73.7 casos mensuales y la

desviación estándar aumenta a 13.9. Con todo, estos antecedentes no son suficientes para asegurar que

dichos promedios se mantendrán estables en el futuro.107

Respecto de los egresos, el Gráfico N° 8 muestra un aumento gradual y sostenido en la cantidad

de casos que han sido mensualmente resueltos por el CPLT. Si se excluye el mes de abril de 2009 de la

muestra, el promedio de términos en los quince meses posteriores es de 61.7 casos, aunque el promedio

de casos resueltos en el 2010 es muy superior al promedio mensual de casos resueltos entre abril y

diciembre de 2009, pasando de un promedio de 34.4 al mes el 2009 a 93 durante el 2010. El promedio en

los últimos doce meses es de 72.8, esto es, una cifra similar a la cantidad promedio de ingresos

registrados en dicho período: 885 ingresos y 874 egresos. Este aumento en la capacidad de respuesta

del Consejo en el 2010 se debe a varias medidas que fueron adoptadas para corregir la tendencia de

acumulación de stock de casos durante el 2009, las que fueron mencionadas en supra l §2.

De las 388 decisiones que fueron despachadas y notificadas por el Consejo entre el 1° de abril y el

31 de julio de 2010, 23 corresponden a desistimientos o conformidades objetivas (equivalente al 5.9%),

116 a decisiones de inadmisibilidad (equivalente al 29.9%) y 249 a decisiones de fondo (equivalente al

64.2% restante). Dado que se trata de un Plan Piloto, que el 7% de las decisiones se deban al resultado

de las gestiones oficiosas de la Unidad de Promoción y Clientes, en cooperación con la Dirección

Jurídica, es un porcentaje suficientemente atractivo y que amerita prestarle mayor atención en cuanto

mecanismo para descongestionar la actual carga de trabajo del Consejo.

Un último aspecto a destacar en cuanto al número de casos tiene que ver con el cambio de la

tendencia entre ingresos y egresos. Así como en los primeros diez meses de funcionamiento del Consejo

fue gradualmente aumentando el número de casos pendientes de resolución, llegando a 352 en enero de

2010, a partir de febrero de 2010 fue paulatinamente disminuyendo dicha cifra, reduciéndose a 183 casos

pendientes al 31 de julio de 2010. Como se puede apreciar en el mismo gráfico, entre febrero y julio de

2010 el número mensual de egresos ha sido siempre superior al número mensual de ingresos. Como

corolario de lo anterior, el Gráfico N° 9 permite ver cómo en tan sólo seis meses el CPLT ha sido capaz de

disminuir el 48.3% del stock de casos acumulados al 30 de enero de 2010, o sea, prácticamente la mitad

de la cantidad de casos pendientes de resolución fue terminado. Así como al 31 de julio de 2010 habían

ingresado al CPLT 1109 casos, a esa fecha se habían despachado 926; es decir, el 83.5% de los casos

ingresados ya contaban con decisión de parte del Consejo Directivo. Pudiera ser interesante resaltar que

la curva que refleja la brecha de casos pendientes de resolución se esté aproximando cada vez a la curva

107 Sobre este punto véanse las proyecciones matemáticas y los distintos escenarios de la Unidad de Reportes de la Dirección de Estudios del CPLT, en los que más bien se sugiere una tendencia hacia un crecimiento gradual y moderado en el número de amparos de acceso a información que en el futuro podrían ser interpuestos. Debo este alcance a Daniel Manríquez, Jefe de la Unidad de Reportes del CPLT.

65

de ingresos mensuales, aunque debe tenerse en cuenta que es muy difícil que lleguen a toparse, pues

para ello se requeriría que el CPLT fuese capaz de resolver dentro del plazo de un mes todos los casos

que son sometidos a su conocimiento, lo cual es imposible en consideración de los plazos que la propia

LT establece para su correcta tramitación y de la carga de trabajo que en la actualidad tiene la Dirección

Jurídica.

Gráfico N° 9: Ingresos y egresos mensuales y acumulados (20 de abril de 2009 – 31 de julio de 2010)

Fuente: Elaboración propia.

2°. El Plan Piloto además ha permitido disminuir los tiempos de resolución de los casos

pendientes. Dado que el promedio de resolución de los casos exitosos del Plan Piloto fue de 22.3 días

hábiles de tramitación desde el ingreso del amparo al Consejo hasta el despacho de la respectiva

notificación, se ha evaluado qué hubiera ocurrido si tales casos hubieran sido declarados admisibles de

ser analizados por el Consejo y que no hubieran sido seleccionados en el Plan Piloto. En este escenario

la Unidad de Admisibilidad habría tenido que preparar todos los antecedentes necesarios para que la

Unidad de Reclamos procediera a realizar un análisis de fondo y luego presentar una propuesta de

decisión al Consejo Directivo. En el período comprendido entre el 16 de marzo de 2010 —fecha en que

ingresó el primer caso mediado en el Plan Piloto— al 10 de agosto de 2010 —fecha en que se efectuó el

análisis comparativo entre los casos seleccionados en el Plan Piloto y los no derivados a la Unidad de

66

Promoción y Clientes—, 182 amparos y reclamos fueron declarados admisibles de ser tramitados por el

CPLT, de los cuales 40 fueron derivados a la Unidad de Promoción y Clientes para la búsqueda de una

solución alternativa, mientras que en los 142 restantes se realizaron las gestiones habituales por parte de

la Dirección General. Al 17 de agosto de 2010, esto es, cuatro meses después de la fecha de ingreso del

primer caso del Plan Piloto, treinta y cinco de los cuarenta casos derivados ya se encontraban

terminados, mientras que sólo trece de los 142 restantes contaban con una decisión de fondo.108

En la

tabla que sigue se refleja dicha comparación, destacándose la diferencia entre casos pendientes y

cerrados, según si fueron o no derivados a la Unidad de Promoción y Clientes para la búsqueda de una

solución alternativa.

Tabla N° 13: Casos admisibles derivados o no derivados * pendientes o terminados (16 de marzo de 2010 – 17 de agosto de 2010)

Estado

Total

Terminados Pendientes

Admisible

Derivado

(% del total)

35

(19.2)

5

(2.7)

40

(22.0)

No derivado

(% del total)

13

(7.1)

129

(70.9)

142

(78.0)

Total

(% del total)

48

(26,4)

134

(73.6)

182

(100%)

Fuente: Elaboración propia a partir de los registros de la Dirección de Estudios.

Los trece casos que fueron objeto de examen de fondo en la Unidad de Reclamos y que luego

fueron conocidos por el Consejo Directivo tuvieron un número promedio de días de tramitación de 71.7, lo

cual es 3.2 veces mayor que el promedio de días de los casos resueltos exitosamente en el Plan Piloto

(22.3 días). Por su parte, el número de días promedio transcurrido al 10 de agosto de 2010 en los 129

amparos o reclamos admisibles, no derivados y pendientes de resolución era de 44.6 días, mientras que

el promedio de tramitación en los cinco casos fracasados del Plan Piloto era de 60 días hábiles. Lo

anterior indica que el fracaso de las gestiones en la Unidad de Promoción y Clientes es un riesgo que es

preferible correr en términos de tiempos de tramitación, pues el promedio total es mucho menor en un

escenario en el cual el Consejo se involucra en pos de la búsqueda de una solución alternativa; en

efecto, luego de multiplicar el número de veces que los casos no seleccionados en el Plan Piloto es

mayor al total de casos seleccionados —i.e. 3.55 veces—, la sumatoria del total de días hábiles

transcurridos en los casos no seleccionados es claramente mayor que la sumatoria del total de días

hábiles transcurridos en los casos que sí formaron parte del Plan Piloto.

108 Debo estas precisiones comparativas a Julia MARINKOVIC, analista de la Dirección de Estudios del CPLT.

67

Figura N° 8: Total de días de tramitación de casos derivados y no derivados (16 de marzo de 2010 – 17 de agosto de 2010)

3.55 [(35 ● 22.3) + (5 ● 60)] < (13 ● 71.7) + (129 ● 44.6)

3835.8 < 5753.4

Fuente: Elaboración propia.

A modo de complemento, en las dos secciones que siguen se informan dos externalidades

positivas del Plan Piloto: una mejor utilización de los recursos por parte del CPLT en la resolución de los

casos a través de la utilización de mecanismos de soluciones alternativas y un aumento en el nivel de

satisfacción de los usuarios con la manera de proceder del Consejo al analizar y resolver los amparos

interpuestos.

3. ANÁLISIS DE COSTOS

La tramitación de un amparo de acceso a información, desde su ingreso en la Oficina de Partes hasta el

despacho del oficio de notificación de la decisión adoptada por el Consejo Directivo, está asociada a un

conjunto de gastos. Por ejemplo, todos los amparos son recibidos en la Oficina de Partes, se convierte

digitalmente la documentación, la que es ingresada en un sistema informático de gestión de casos, se

confecciona una carpeta física, la Unidad de Admisibilidad revisa los antecedentes y propone las

primeras líneas de acción en los Comités de Admisibilidad —integrado por el Presidente del Consejo, el

Director Jurídico, el Jefe de la Unidad de Reclamos, el Jefe de la Unidad de Admisibilidad, el Abogado de

la Secretaría Técnica y los Abogados de la Unidad de Admisibilidad— que se realizan previamente a la

Sesión del Consejo Directivo, las que luego son revisadas y acordadas en las Sesiones Ordinarias del

Consejo Directivo, etc.

En esta sección se comparan los costos de tramitación en CPLT de amparos de acceso a

información de «baja complejidad» y que han sido considerados «admisibles» por el Consejo Directivo en

tres escenarios diferentes: (1°) Escenario A, caso no derivado a la Unidad de Promoción y Clientes para

la búsqueda de una solución alternativa; (2°) Escenario B, caso derivado a la Unidad de Promoción y

Clientes para la búsqueda de una solución alternativa, la que no ha prosperado, y (3°) Escenario C, caso

derivado a la Unidad de Promoción y Clientes para la búsqueda de una solución alternativa, la que ha

sido alcanzada (por desistimiento o conformidad objetiva). Para facilitar el análisis se han omitido del

cálculo de costos aquellos gastos que se dan de igual manera en los tres escenarios, e.g. digitalización

de antecedentes, arriendo de oficinas, análisis preliminar de la Unidad de Admisibilidad, realización del

Comité de Admisibilidad y aprobación del Acta respectiva por parte del Consejo Directivo, envío de

solicitudes de subsanación o aclaración al reclamante, en su caso, realización de reportes mensuales e

informes estadísticos, elaboración de descripciones de los casos y publicación en el sitio Web del CPLT,

68

despacho de oficios de notificación, etc. En consecuencia, sólo se comparan los gastos que diferencian a

los tres escenarios.

En general en el Escenario A —i. e., la tramitación habitual que acontece en el CPLT—, la Unidad

de Admisibilidad envía el o los oficios de traslado al órgano reclamado, analiza los descargos, revisa que

se encuentre toda la documentación necesaria para el análisis de fondo, para luego entregar los

antecedentes a la Unidad de Reclamos, quien en definitiva procede a revisar el detalle de la situación

sometida a consideración del Consejo, identifica los puntos de controversia, elabora los argumentos que

deberían permitir al Consejo Directivo resolver de acuerdo a derecho, y propone el borrador de la

decisión que a continuación es presentada en la Sesión Ordinaria del Consejo Directivo para su revisión y

posterior decisión. En total los costos asociados al Escenario A corresponden a $ 225.222 pesos. Se trata

de un monto elevado por caso pues intervienen profesionales altamente calificados durante un número

importante de minutos,109

tal como se puede apreciar en la siguiente tabla:

Tabla N° 14: Costos del Escenario A en un caso admisible y de baja complejidad

Cargo Sueldo

Bruto ($) Valor

minuto ($) Total

minutos Costo ($)

Presidente 6.360.966 535,4 16 8.527

Consejero 2.120.216 1.472,4 16 23.558

Consejero 2.120.216 1.472,4 16 23.558

Consejero 2.120.216 1.472,4 16 23.558

Director General 6.366.680 535,9 16 8.039

Director Jurídico 4.846.196 407,9 26 10.606

Jefe Unidad de Reclamos 3.431.000 288,8 107 30.902

Jefe Unidad de Admisibilidad 2.000.000 168.4 1 168

Abogado Secretaría General 1.269.000 106,8 26 2.777

Analista Unidad de Reclamos 2.000.000 168,4 540 90.909

Analista Unidad de Admisibilidad 1.550.000 130,5 10 1.305

Técnico Jurídico 880.000 74,1 13 963

Secretaria 741.253 62,4 5 312

Total 807 225.222

Fuente: Elaboración propia a partir de los antecedentes recogidos en los focus groups en el CPLT (agosto 2010).

El Escenario B conlleva más costos que la situación anterior. Habiéndose derivado un caso a la

Unidad de Promoción y Clientes para la búsqueda de una solución alternativa, y el analista de dicha

unidad llega al convencimiento que el órgano reclamado no proporcionará los antecedentes,

corresponde retomar el procedimiento habitual de tramitación de un amparo, es decir, además de calcular

los costos de la mediación que no prosperó habría que sumar los costos del Escenario A, pues pasan a

109 El cálculo de minutos de trabajo en los tres escenarios se realizó a partir de la información proporcionada en entrevistas personales con la mayoría de los funcionarios que participan en el proceso de tramitación de los amparos y reclamos presentados ante el Consejo, además de tres focus group en los que participaron por separado los analistas de las unidades de Admisibilidad, Reclamos y Promoción y Clientes en el mes de agosto de 2010. Los datos fueron luego corroborados con las jefaturas de las unidades y con el Director Jurídico.

69

tomar un rol más protagónico el Jefe de la Unidad de Reclamos y el Abogado Analista de la Unidad de

Reclamos, además de verse aumentada la cantidad de tiempo que han de destinar los integrantes del

Consejo Directivo en el conocimiento de la controversia. Como se puede apreciar en la Tabla N° 15, el

total de minutos trabajados por los profesionales del CPLT en el Escenario B corresponde a 1.082, con un

costo promedio de $ 251.417 pesos para cada caso en que no haya prosperado la búsqueda de una

solución alternativa. Se puede colegir entonces que la derivación a la Unidad de Promoción y Clientes

tiene un costo promedio de $ 26.013 pesos por caso.

Tabla N° 15: Costos del Escenario B en un caso admisible y de baja complejidad

Cargo Sueldo

Bruto ($) Valor

minuto ($) Total

minutos Costo ($)

Presidente 6.360.966 535,4 16 8.527

Consejero 2.120.216 1.472,4 16 23.558

Consejero 2.120.216 1.472,4 16 23.558

Consejero 2.120.216 1.472,4 16 23.558

Director General 6.366.680 535,9 16 8.039

Director Jurídico 4.846.196 407,9 26 10.606

Jefe Unidad de Reclamos 3.431.000 288,8 107 30.902

Jefe Unidad de Admisibilidad 2.000.000 168.4 16 2.694

Jefe Unidad de Promoción y Clientes 2.508.000 211,1 3 633

Abogado Secretaría General 1.269.000 106,8 26 2.777

Analista Unidad de Reclamos 2.000.000 168,4 540 90.909

Analista Unidad de Admisibilidad 1.550.000 130,5 43 5.610

Analista Unidad de Promoción y Clientes 1.000.000 84,2 223 18.771

Técnico Jurídico 880.000 74,1 13 963

Secretaria 741.253 62,4 5 312

Total 1081 251.417

Fuente: Elaboración propia a partir de los antecedentes recogidos en los focus groups en el CPLT (agosto 2010).

En cambio, en el Escenario C estamos en el evento de un caso que ha sido derivado a la Unidad

de Promoción y Clientes y el analista respectivo ha conseguido que el órgano reclamado entregue toda la

información solicitada, para luego ponerse en contacto con el reclamante y consultar si se encuentra

conforme o no con lo proporcionado. Si el reclamante se desiste expresamente, entonces la Unidad de

Admisibilidad procede a preparar el borrador de la decisión que acoge el desistimiento; o bien, si el

reclamante no se desiste, entonces verifica si lo entregado corresponde a lo solicitado, en cuyo caso le

corresponde redactar el borrador de la decisión que acoge el amparo y que declara la conformidad

objetiva, dando por cumplida la obligación del órgano reclamado aunque en forma extemporánea. La

propuesta de decisión es presentada en la próxima Sesión Ordinaria del Consejo Directivo, aunque el

estudio y la firma del documento toma un tiempo bastante más acotado que en el Escenario A. Como se

puede apreciar en la Tabla N° 16, el total de minutos trabajados por los profesionales del CPLT en el

Escenario C se reduce a 435, lo cual también se ve reflejado en el costo promedio de un caso derivado y

70

cuyos resultados son exitosos —sea por desistimiento del reclamante o por declaración de conformidad

objetiva entre lo solicitado y lo otorgado al reclamante—, alcanzando un costo de $ 63.089 pesos.

Tabla N° 16: Costos del Escenario C en un caso admisible y de baja complejidad

Cargo Sueldo

Bruto ($) Valor

minuto ($) Total

minutos Costo ($)

Presidente 6.360.966 535,4 5 2.677

Consejero 2.120.216 1.472,4 3 4.417

Consejero 2.120.216 1.472,4 3 4.417

Consejero 2.120.216 1.472,4 3 4.417

Director General 6.366.680 535,9 3 1.607

Director Jurídico 4.846.196 407,9 4 1.632

Jefe Unidad de Reclamos 3.431.000 288,8 2 578

Jefe Unidad de Admisibilidad 2.000.000 168.4 35 5.892

Jefe Unidad de Promoción y Clientes 2.508.000 211,1 3 633

Abogado Secretaría General 1.269.000 106,8 5 534

Analista Unidad de Admisibilidad 1.550.000 130,5 141 17.202

Analista Unidad de Promoción y Clientes 1.000.000 84,2 223 18.771

Secretaria 741.253 62,4 5 312

Total 435 63.089

Fuente: Elaboración propia a partir de los antecedentes recogidos en los focus groups en el CPLT (agosto 2010).

Para facilitar la comparación de los tres escenarios, el cuadro que sigue ilustra la cantidad

promedio de minutos de trabajo y los costos asociados por caso:

Tabla N° 17: Cuadro comparativo entre los tres escenarios

Cargo Total minutos Costo ($)

A B C A B C

Presidente 16 16 5 8.527 8.527 2.677

Consejero 16 16 3 23.558 23.558 4.417

Consejero 16 16 3 23.558 23.558 4.417

Consejero 16 16 3 23.558 23.558 4.417

Director General 16 16 3 8.039 8.039 1.607

Director Jurídico 26 26 4 10.606 10.606 1.632

Jefe Unidad de Reclamos 107 107 2 30.902 30.902 578

Jefe Unidad de Admisibilidad 1 16 35 168 2.694 5.892

Jefe Unidad de Promoción y Clientes 0 3 3 0 633 633

Abogado Secretaría General 26 26 5 2.777 2.777 534

Analista Unidad de Reclamos 540 540 0 90.909 90.909 0

Analista Unidad de Admisibilidad 10 43 141 1.305 5.610 17.202

Analista Unidad de Promoción y Clientes 0 223 223 0 18.771 18.771

Técnico Jurídico 13 13 0 963 963 0

Secretaria 5 5 5 312 312 312

Total 807 1081 435 225.222 251.417 63.089

Fuente: Elaboración propia a partir de los antecedentes recogidos en los focus groups en el CPLT (agosto 2010).

71

En el Escenario A destaca la cantidad de minutos que destinan el Director Jurídico, el Jefe de la

Unidad de Reclamos y el Abogado de la Unidad de Reclamos a analizar el conflicto y proponer el

borrador de la decisión, además del tiempo que toma discutir dicha propuesta en Sesión Ordinaria del

Consejo Directivo. El Escenario B mantiene dicha tendencia, aunque los costos se ven aumentados por

la participación del Analista de la Unidad de Promoción y Clientes en la búsqueda de una solución

alternativa que en definitiva no prosperó. En cambio, en el Escenario C no se efectúa un análisis de fondo

por parte de la Unidad de Reclamos, lo cual permite descontar los 669 minutos acumulados de trabajo

del Director Jurídico, el Jefe de la Unidad de Reclamos y el Abogado Analista de la Unidad de Reclamos,

y, por otra parte, reducir el tiempo de discusión en Sesión Ordinaria del Consejo Directivo. En este último

escenario adquieren mayor relevancia las gestiones del Jefe de la Unidad de Admisibilidad (35 minutos),

el Abogado Analista de la Unidad de Admisibilidad (141 minutos) y el Analista de la Unidad de Promoción

y Clientes (223 minutos).

En consideración de los costos de los tres escenarios mencionados es posible efectuar una

comparación entre cuarenta casos de baja complejidad y que no hayan sido incorporados en el Plan

Piloto (Escenario A), en relación con los costos promedio de los casos seleccionados en dicho plan. Tal

como fuera informado, en treinta y cinco de tales casos fue posible alcanzar una solución alternativa

(Escenario C), mientras que en cinco ocasiones fracasaron las gestiones conducidas por los analistas de

la Unidad de Promoción y Clientes (Escenario B). En términos matemáticos, interesa verificar si la

sumatoria de los costos de cuarenta Escenarios A es mayor que la sumatoria de los costos de cinco

Escenarios B y de los costos de treinta y cinco Escenarios C.

Figura N° 9: Comparación de costos entre casos derivados y no derivados

Σ 40 • A > Σ (5 • B + 35 • C)

40 • 225.222 > 5 • 251.417 + 35 • 63.089

9.008.880 > 3.465.200

Fuente: Elaboración propia.

El costo de la búsqueda de soluciones alternativas en los cuarenta casos del Plan Piloto es

considerablemente menor al costo de tramitar otros cuarenta casos sin derivarlos a la Unidad de

Promoción y Clientes. Si bien la tasa de éxito del Plan Piloto fue bastante alta (87,5% de los casos), de

todas maneras es conveniente para el CPLT incorporar la búsqueda de soluciones alternativas en un

porcentaje considerable de los amparos de baja complejidad que sean interpuestos por los ciudadanos.

Por ejemplo, si los resultados fueran a la inversa, es decir, si los fracasos fuesen treinta y cinco (87,5%) y

los éxitos cinco (12,5%), tanto los costos como la cantidad de minutos trabajados serían levemente

superiores en comparación con los costos de tramitar los casos en conformidad al Escenario A.

72

Figura N° 10: Comparación de costos en un escenario poco favorable

Σ 40 • A < Σ (35 • B + 5 • C)

40 • 225.222 < 35 • 251.417 + 5 • 63.089

9.008.880 < 9.115.040

Fuente: Elaboración propia.

4. ATENCIÓN Y SATISFACCIÓN DE USUARIOS

Durante el mes de agosto de 2010, la Unidad de Promoción y Clientes efectuó una investigación de

carácter exploratoria y preliminar para conocer el nivel de satisfacción de los reclamantes que habían

interpuesto amparos declarados admisibles por el Consejo y que fueron derivados para la búsqueda de

una solución alternativa. Asimismo, dicha unidad también tomó contacto con los enlaces o funcionarios

encargados de los temas de acceso a información y transparencia en los respectivos órganos

reclamados, para conocer sus impresiones con esta nueva figura incorporada al procedimiento de

tramitación de amparos. El 11 de agosto de 2010 se envió una encuesta a doce de los cuarenta

reclamantes y a diecinueve de los enlaces que se desempeñan en los treinta y cinco órganos

reclamados, quienes tuvieron plazo hasta el 23 de agosto para responder la encuesta en forma

electrónica. La muestra no es representativa y tampoco fue seleccionada en forma aleatoria, por lo que

no es posible hacer inferencias ni sacar mayores conclusiones que los resultados que en esta sección se

reproducen respecto de las percepciones de los ocho reclamantes y los quince enlaces que contestaron

las encuestas. Con todo, es un antecedente a considerar en la toma de decisiones sobre el futuro del

Plan Piloto y un instrumento a perfeccionar en evaluaciones futuras.

Tabla N° 18: Número de encuestas enviadas y respondidas

Reclamantes Enlaces Total

Número de usuarios del Plan Piloto 40 35 75

Números de usuarios a los que se les envió la encuesta 12 19 31

Número de usuarios que contestaron la encuesta 8 15 23

Fuente: Unidad de Promoción y Clientes.

En el texto enviado a los encuestados se explica el sentido y la importancia del cuestionario, cuyas

preguntas eran cerradas, a excepción de una pregunta final en la cual se les permitía manifestar sus

opiniones o comentarios en general.

73

Estimado(a) Sr(a).: Junto con saludarle cordialmente, queremos comunicarle que resulta de gran interés para este Consejo conocer su impresión respecto del proceso de Salidas Alternativas a la Resolución de Causas o Mediación, que se ha llevado a cabo en el Amparo ingresado por Ud. Para ello hemos elaborado una breve encuesta que le invitamos a responder con el fin de brindarnos orientación respecto a los distintos aspectos a tener en consideración en instancias similares a la suya. La encuesta se encuentra disponible en: <http://www.e-encuesta.com/answer.do?testid=Dtz3xHIntvU=>. Muchas gracias por su tiempo y consideración. Cordialmente, Unidad de Promoción y Clientes del Consejo para la Transparencia.

Frente a la pregunta sobre los motivos que tuvieron los reclamantes para interponer un amparo de

acceso a información ante el CPLT, el 87.5% señaló haberlo hecho con la finalidad de obtener la

información previamente solicitada al órgano reclamado, el 37.5% de los reclamantes indicó que su

interés era que el Consejo se pronunciara expresamente sobre el fondo del problema, y sólo el 12.5%

mencionó estar interesado en la aplicación de una sanción por incumplimiento de la LT.

Tabla N° 19: Motivo de interposición de amparo ante el Consejo (N=8)

Motivos Porcentaje

Que el órgano entregara la información solicitada. 87.5

Que el Consejo se pronunciara sobre el fondo del reclamo. 37.5

Que el Consejo sancionara al órgano por incumplimiento de la LT. 12.5

Fuente: Unidad de Promoción y Clientes.

El cuestionario incluyó una escala Lickert para conocer el nivel de conformidad de los reclamantes

con la manera en que se había conducido la búsqueda de una solución alternativa por parte de la Unidad

de Promoción y Clientes. Los reclamantes estuvieron de acuerdo o muy de acuerdo en las afirmaciones

de las cinco variables que se buscaba medir a través del cuestionario. Es interesante destacar que el

87.5% estimó que la mediación permitió obtener la información solicitada, quedando un 75% satisfecho

con los resultados.

Tabla N° 20: Satisfacción de los reclamantes (%) (N=8)

De acuerdo

Muy de acuerdo

Gracias a la instancia de la mediación logré que el órgano reclamado me entregara la información solicitada.

12.5 87.5

Pude plantear de manera fluida (vía email o telefónicamente) mis puntos de vista al funcionario mediador.

12.5 87.5

El personal del Consejo tuvo buena disposición para lograr un resultado favorable a mis expectativas.

0 100

El tiempo transcurrido desde el inicio de la mediación y la respuesta del organismo reclamado fue breve.

37,5 62,5

La mediación permitió que el motivo de mi amparo se viera satisfecho. 25 75

Fuente: Unidad de Promoción y Clientes.

74

Consultados los reclamantes sobre cómo evaluaban la instancia de mediación, el 37.5% la calificó

con nota seis, mientras que el 62.5% la evaluó con nota siete, en una escala de uno a siete.

Tabla N° 21: Evaluación general de los reclamantes (%) (N=8)

En una escala de 1 a 7, donde 1 es la nota mínima y 7 la nota máxima, por favor indique qué nota le pondría a la instancia de mediación.

Porcentaje

6 37.5

7 62.5

Fuente: Unidad de Promoción y Clientes.

Cuatro de los ocho reclamantes aprovecharon la encuesta para compartir sus impresiones sobre la

instancia de mediación:

1.- Indudablemente, habiendo sido partícipe de un reclamo utilizando este organismo (CplT), puedo dar fe que este modelo de gestión pública con participación directa del usuario cumple satisfactoriamente el derecho de acceso a la información pública.

2.- Mediación recomendable 100%.

3.- Lo hicieron muy bien.

4.- Qué pasa cuando un funcionario no cumple con la ley. Quién debe sancionar administrativamente. Cuántas veces un funcionario puede incumplir la Ley N° 20.285 y recibir las sanciones correspondientes.

Otro antecedente a considerar son los comentarios espontáneos que los propios reclamantes

incluyeron en los correos electrónicos que intercambiaron con los analistas de la Unidad de Promoción y

Clientes durante la tramitación de sus respectivos amparos:

Mediante la presente te informo que he recibido respuesta de Conicyt mediante Ord. N° 362 de fecha 29 de marzo de 2010, por lo cual procedo a desistir mi solicitud presentada al Consejo para la Transparencia el día 16 de marzo de 2010, Rol Amparo C145-10. Agradezco las gestiones realizadas por vuestra institución.

Correo electrónico enviado por Ricardo Moya al CPLT, el 29 de marzo de 2010. Informo a Ud. que el día 3 del presente recibí de la Municipalidad de la Cisterna Ord. N° 300/35 referente al reclamo Rol N° 268-10, el cual contiene la información solicitada a dicha municipalidad […]. Agradezco el proceso de mediación que Ud. llevó a cabo en representación del Consejo para la Transparencia.

Correo electrónico enviado por Manuel Poblete al CPLT, el Me permito informar a Ud. que con fecha 24 de junio de 2010 […], acuso recibo de vuestra carta en cuyo contenido me entregan una copia del Oficio N° 1094, fechado el 22 de junio de 2010, que se le hiciera llegar al Director del Servicio de Salud de Talcahuano. Además debo manifestarle que con fecha 24 de junio de 2010 acuso recibo de una carta que me hacen llegar de parte del Servicio de Salud de Talcahuano en donde su contenido da respuesta a la petición que hiciera de fecha 3 de mayo de 2005 al servicio antes señalado. Por lo anteriormente expuesto, estoy muy agradecido de la gestión que Ud. ha hecho.

Correo electrónico enviado por Mario Fierro al CPLT, el 25 de junio de 2010.

75

[…] le agradezco mucho la gestión de aclarar esto y me parece muy positivo el plan piloto de mediación: efectivamente se da celeridad a los reclamos.

Correo electrónico enviado por Jan van Dijk al CPLT, el 3 de agosto de 2010. No tengo inconveniente en llegar a un acuerdo en que el servicio me proporcione la información solicitada y desistirme de mi reclamo por haberse cumplido el acceso a la información requerida.

Correo electrónico enviado por Stephanie Márquez al CPLT, el 10 de mayo de 2010.

Amerita ser destacado como ejemplo de educación cívica el Amparo Rol N° C266-10. Con la ayuda

de sus familiares, un menor de diez años de edad interpuso un amparo en contra del Alcalde de la

Municipalidad de Taltal por no responder su solicitud de información referida al proyecto de ampliación de

las salas de clases en la Escuela Victoriano Quinteros Soto E-104 de Taltal. En dicho caso fue posible

encontrar una solución alternativa, quedando el reclamante satisfecho con la respuesta del Alcalde. Lo

anterior llamó la atención de la prensa y Canal 13 efectuó una nota al respecto, la que fue emitida en el

noticiario central.110

Respecto de las percepciones de los doce enlaces o funcionarios de los organismos reclamados,

los resultados de la encuesta reflejan un alto nivel de conformidad con la instancia de mediación —o más

bien, de búsqueda de soluciones alternativas a los amparos interpuestos— y con el apoyo otorgado por

los analistas de la Unidad de Promoción y Clientes. El 71% estuvo muy de acuerdo con la afirmación «La

mediación entrega una salida anticipada a la tramitación de reclamos que evita el costo administrativo de

un procedimiento contencioso por escrito», mientras que el 29% restante se declaró de acuerdo. El 66%

de los enlaces que respondieron la encuesta señaló estar muy de acuerdo con la siguiente afirmación:

«La mediación permitió revisar la tramitación de la solicitud de información y, en su caso, rectificar

eventuales errores en el procedimiento», mientras que el 34% restante estuvo de acuerdo con dicha

afirmación. También es interesante que un 36% declarara estar muy de acuerdo con la siguiente

declaración: «A través del funcionario mediador es posible identificar más claramente las necesidades del

solicitante y cuál es la información que realmente necesita», mientras que el 64% restante señaló estar

de acuerdo con dicha afirmación. El único punto respecto del cual no hay total conformidad refiere a la

posibilidad que la mediación contribuya a modificar la manera en que el organismo reclamado interprete

la o las causales de reserva o de secreto establecidas en la LT, pues el 21% de los encuestados que

respondió el cuestionario sostuvo no estar de acuerdo con la siguiente afirmación: «La mediación permite

rectificar ex ante una interpretación distinta a la que eventualmente pudiera esgrimir el Consejo en cuanto

a la aplicación de las causales de secreto o reserva establecidas en la Ley de Transparencia.»

110 Vid. CANAL 13: «Darío Cerda, reclamante más joven del CPLT», en Teletrece, 7 de julio de 2010 (2’ 35’’),

disponible en Internet: <http://www.youtube.com/user/ConsejoTransparencia#p/u/8/wQpXyL3P2m0>. La voz en off de la periodista señala al final de la nota: «por lo menos su curso, gracias a su gestión, ya sabe que el arreglo de las salas todavía no se licita». Además véase MERINO, Mariana: «El reclamante más joven», en Boletín del Consejo para la Transparencia, N° 7, junio de 2010, disponible en <http://www.consejotransparencia.cl/el-

reclamante-mas-joven/consejo/2010-06-29/112216.html>.

76

Tabla N° 22: Satisfacción de los enlaces (%) (N=12)

En desacuerdo

De acuerdo

Muy de acuerdo

El personal del Consejo me explicó debidamente el sentido y las consecuencias de una mediación exitosa o fracasada.

0 28.57 71.43

Pude plantear de manera fluida (vía email o telefónicamente) mis puntos de vista al funcionario mediador.

0 14.29 85.71

La mediación se aviene con la voluntad de las autoridades de mi servicio en orden a entregar la información pública a los ciudadanos.

0 14.29 85.71

El tiempo transcurrido desde el inicio de la mediación y la respuesta de mi institución fue breve.

0 35.71 64.29

La mediación permitió revisar la tramitación de la solicitud de información y, en su caso, rectificar eventuales errores en el procedimiento.

0 35.71 64.29

A través del funcionario mediador es posible identificar más claramente las necesidades del solicitante y cuál es la información que realmente necesita.

0 64.29 35.71

La mediación permite rectificar ex ante una interpretación distinta a la que eventualmente pudiera esgrimir el Consejo en cuanto a la aplicación de las causales de secreto o reserva establecidas en la Ley de Transparencia.

21.43 42.86 35.71

La mediación entrega una salida anticipada a la tramitación de reclamos que evita el costo administrativo de un procedimiento contencioso por escrito.

0 28.57 71.43

La mediación permite cumplir a cabalidad con el principio de facilitación, reduciendo considerablemente el tiempo que un reclamante debe esperar para obtener la información requerida.

0 21.43 78.57

La mediación permite mejorar la comunicación entre la entidad pública y el Consejo. 0 7.14 92.86

La mediación me parece de utilidad. 0 21.43 78.57

Fuente: Unidad de Promoción y Clientes.

En los correos electrónicos que fueron enviados por los enlaces a los analistas de la Unidad de

Promoción y Clientes es posible advertir comentarios satisfactorios con la experiencia, tal como sucede

en el siguiente ejemplo:

[…] el motivo de la presente es para expresarte que la idea de instaurar una instancia de mediación entre el Consejo para la Transparencia y un solicitante me parece muy buena, ya que desprendida de los principios de la Ley N° 20.285, esta acción nos lleva a tener una instancia de consenso y que inclusive dentro de muchas virtudes se puede destacar una labor educacional en el contexto de esta ley, que esta instancia nos entrega […]

Correo electrónico enviado por Leonardo Hernández (Jefe de la Unidad de Gestión Documental del Servicio de Salud Metropolitano Sur) al CPLT, el 11 de agosto de 2010.

5. RECOMENDACIONES

En consideración de los positivos resultados obtenidos en el Plan Piloto y de las distintas experiencias

extranjeras analizadas en supra II §3, en esta sección se proponen diez acciones concretas a efectuar en

el corto y mediano plazo en el CPLT para perfeccionar el modelo de soluciones alternativas a las

solicitudes de amparo del derecho de acceso a información pública:

77

1°. Institucionalidad: avanzar hacia la consolidación permanente del mecanismo de búsqueda de

soluciones alternativas a los amparos del derecho de acceso a información presentados en el CPLT. Se

sugiere discutir internamente las ventajas y desventajas de distintos modelos que podrían ser

considerados al momento de institucionalizar dicho mecanismo, tomando en consideración no sólo los

requerimientos internos de crecimiento institucional y las proyecciones estadísticas sobre el volumen de

amparos y reclamos que pudieran ser presentados en los próximos años, sino que además otras

experiencias que han sido ejecutadas por organismos autónomos de similares características en otros

países, y en particular en el Reino Unido. Si el número de amparos aumentase en forma considerable, no

deberían descartarse escenarios en los que pudiese ser conveniente fortalecer la búsqueda de

soluciones alternativas, confiando y delegando la toma de decisiones en los coordinadores y analistas a

quienes les han sido asignados los casos, e incluso reservando al Consejo Directivo el conocimiento

exhaustivo únicamente en las controversias de mayor dificultad, novedad o gravedad. El proceso de

consolidación de los SARC en el CPLT requiere ser acompañado de una sistematización de la

jurisprudencia del Consejo, pues contar con precedentes sólidamente afianzados y socializados tanto al

interior de la institución como en los órganos regulados por la LT facilita la búsqueda de acuerdos.

2°. Normatividad. Relacionado con el punto anterior, se propone modificar la LT a objeto de permitir

expresamente la solución alternativa de amparos del derecho de acceso a información. Al respecto cabe

mencionar que el 19 de mayo de 2010 el Presidente del CPLT envió al Presidente de la República un

conjunto de propuestas de perfeccionamiento a la LT (Oficio N° 0886), incluyendo la incorporación del

siguiente artículo 24 bis:

Desde la presentación de reclamo o el amparo, según corresponda, el Consejo estará facultado para promover instancias alternativas de solución de conflictos entre el solicitante, el órgano y el tercero involucrado.

De no llegarse a una solución que satisfaga a las partes, la información recabada en dichos procedimientos y las opiniones emitidas por éstas no podrán ser consideradas como prueba en la resolución definitiva del caso.

Asimismo, los pronunciamientos formulados por el Consejo durante esta instancia no lo inhabilitarán para resolver en definitiva.

Dicha propuesta se sustenta en la experiencia práctica alcanzada por el CPLT desde su creación a

la fecha del envío del Oficio mencionado. El establecimiento de instancias alternativas se ha formulado

en forma genérica, cualquiera sea la etapa procesal en que se encuentre el caso, desde la interposición

del amparo hasta la firma de la decisión por el Consejo Directivo. Es del todo razonable que los

antecedentes que sean obtenidos durante la realización de gestiones de búsqueda de acuerdo entre las

partes no puedan ser utilizados al momento de resolver la controversia, en el evento que no se logre una

solución alternativa. Además es conveniente señalar expresamente que, por el hecho de derivar la

realización de tales gestiones a alguna de las unidades del CPLT, no sea posible argumentar en el

sentido que el Consejo Directivo estaría inhabilitado para resolver el fondo de la controversia una vez que

conozca los antecedentes. En virtud de lo anterior, y para evitar cualquier prejuzgamiento por parte de los

78

Consejeros, se propone que las unidades a cargo de este proceso no informen en las Sesiones

Ordinarias del Consejo directivo los casos que han sido seleccionados para la búsqueda de soluciones

alternativas. Es más, se sugiere delegar en los profesionales del CPLT la toma de decisiones en los

Comités de Admisibilidad que se efectúan semanalmente, de modo que los Consejeros no participen ni

conozcan las actas respectivas, a menos que sea indispensable al momento de adoptar una decisión de

fondo.

3°. Confidencialidad: garantizar al reclamante y al funcionario encargado de los temas de acceso a

información y transparencia del órgano reclamado la más absoluta confidencialidad de los antecedentes

que se analicen en la fase de búsqueda de una solución alternativa, de modo que el Consejo Directivo no

se vea contaminado en caso de fracasar tales gestiones con información irrelevante o improcedente al

momento de resolver el fondo de la controversia. En otras palabras, las gestiones que realicen

funcionarios del Consejo para que las partes lleguen a acuerdo y que no hayan prosperado, en ningún

caso han de ser presentadas a los Consejeros ni ser mencionadas en las propuestas de decisión de

fondo. Para tales efectos se propone que los protocolos que han de respetar los analistas al tomar

contacto con el reclamante y reclamado sean perfeccionados, incorporando más antecedentes sobre el

significado y las implicancias de la búsqueda de una solución alternativa.

4°. Selectividad: revisar los criterios de selección de los casos que serán derivados a la Unidad de

Promoción y Clientes para la búsqueda de una eventual solución alternativa, aumentando gradualmente

el número de casos seleccionados. Se sugiere que los analistas a quienes les sean asignados los casos

procuren la búsqueda de acuerdos entre las partes en todos los casos en que existan precedentes claros

del Consejo y que a primera vista no se aprecien complejidades interpretativas ni eventuales derechos de

terceros involucrados, haya o no respondido el órgano reclamado la solicitud de información que le fuera

formulada por el peticionario. Tal como se ha visto en supra IV §3, el costo total de intentar la búsqueda

de soluciones alternativas en la mayoría de los casos declarados admisibles es considerablemente

menor al costo total de seguir tramitándolos conforme al Escenario A, pues los costos y tiempos de

trabajo en los casos en los cuales sí se alcanza una solución alternativa compensan con creces los

costos y tiempos de trabajo en los casos en que fracasaron tales gestiones. Con todo, las gestiones

informales son recomendables en la fase inicial de tramitación de los amparos, pues la prolongación en el

tiempo de la búsqueda de acuerdos pudiera provocar una dilación desmedida en perjuicio del reclamante,

por lo que en un primer momento se debería fijar un plazo máximo de duración de tales gestiones, por

ejemplo, cuarenta días desde la fecha de ingreso del caso.

5°. Oportunidad: Si bien es recomendable identificar los casos en los que sea posible buscar una

solución alternativa en una etapa inicial de tramitación, tampoco se debería descartar la posibilidad de

derivar un caso con posterioridad. Por ejemplo, una vez conocidos los descargos del órgano reclamado

es factible identificar cuáles son los puntos de discordia con mayor precisión, de modo que los analistas

de la Dirección Jurídica también puedan buscar soluciones alternativas, total o parcialmente. Los

analistas encargados de la redacción de los borradores de las decisiones de fondo pueden ahorrar

tiempo incluso si logran acuerdos respecto de algunos puntos entre las partes, dejando el análisis de

79

fondo para aquellos temas en los que no ha sido posible alcanzar un consenso entre las partes o no se

cumplen las condiciones de la conformidad objetiva entre lo solicitado y lo entregado. Asimismo, tampoco

se puede descartar la importancia que los SARC pueden llegar a tener en otras etapas procesales, tal

como podría suceder con posterioridad al momento de fiscalizar y verificar el cumplimiento efectivo de lo

resuelto por el Consejo.

6°. Divisibilidad: en el evento que un reclamante formule dos o más peticiones en un amparo de

acceso a información, desde un punto de vista estratégico es perfectamente posible seleccionar aquellas

peticiones en las cuales se estima que es posible alcanzar un acuerdo entre las partes, no insistiendo

respecto de peticiones en las cuales seguramente las gestiones informales fracasarán. Si bien la mayoría

de los amparos contienen una sola petición, e.g., el puntaje obtenido en un concurso público o un

permiso de construcción, en ocasiones los reclamantes formulan un conjunto de peticiones que para

satisfacerlas pudieran requerir de más tiempo y, en definitiva, entorpecer innecesariamente las

negociaciones. La posibilidad de dividir las peticiones de un mismo amparo no sólo debería incorporarse

en una fase temprana, sino que también podría ser de utilidad con posterioridad, e.g., al momento de

trabajar en la redacción de la propuesta de decisión de fondo: según los analistas de la Unidad de

Reclamos, sería de gran utilidad para ellos la realización de gestiones conducentes a despejar aquellos

puntos sobre los cuales no hay controversia entre las partes, concentrando el análisis únicamente en los

asuntos más complejos.

7°. Recursos humanos: se propone aumentar la cantidad de horas de trabajo asignadas a la

búsqueda de soluciones alternativas de amparos del derecho de acceso a información, e.g, pudiera

explorarse la posibilidad de derivar todos aquellos casos de baja y menor complejidad y en los cuales no

existan terceros y que el órgano reclamado no haya invocado causales de reserva o secreto. Por otra

parte, la experiencia comparada muestra que para ser exitosos en este tipo de mecanismos se requiere

contar con profesionales que no sólo cuenten con una sólida formación académica sino que además con

un conjunto de habilidades, tales como, liderazgo, comunicación, trabajo en equipo, negociación, etc.

8°. Publicidad: reforzar la difusión del mecanismo de solución alternativa tanto en los organismos

regulados como en la información disponible para el público interesado. Es más, el CPLT debería avanzar

hacia una cada vez mayor publicidad de su jurisprudencia, facilitando a los ciudadanos la comprensión de

los criterios que ha estado utilizando en la fijación de los precedentes y el acceso al conocimiento de las

argumentaciones acogidas y rechazadas al momento de resolver. No es suficiente sistematizar la

información acumulada en el CPLT, que por cierto es un trabajo de gran envergadura, sino que además

se debe procurar un lenguaje que sea accesible por los ciudadanos. Seguramente se podrá avanzar en

esta dirección en el mediano plazo, pues por el momento se ha requerido privilegiar la reflexión jurídica y

la construcción de precedentes por sobre la comunicación estratégica de las decisiones.

9°. Aprendizaje y retroalimentación: al igual que los demás procesos que se realizan en el Consejo,

se propone evaluar los niveles de satisfacción de los usuarios en los casos derivados, sea que se haya

alcanzado una solución alternativa o que las gestiones hayan fracasado. También se sugiere comparar

80

los resultados de tales evaluaciones con las calificaciones otorgadas por los ciudadanos y enlaces en los

casos que no fueron derivados para la búsqueda de una solución alternativa.

10.° Certificación. Como se ha posido apreciar, el CPLT ha establecido procesos de trabajo para

gestionar los casos y ha incorporado mecanismos para buscar acuerdos entre las partes. Sería

conveniente someter tales procesos a certificaciones nacionales e internacionales especializadas en la

materia, a objeto de corroborar el cumplimiento de los objetivos perseguidos con altos estándares de

calidad y profesionalismo.

81

CONCLUSIONES

Al igual que numerosos organismos públicos, el CPLT ha tenido que enfrentar el desafío de responder

oportuna y eficazmente a las demandas y peticiones de los ciudadanos, en este caso materializadas a

través de la interposición de «amparos al derecho de acceso a información pública» y «reclamos por

infracciones a las obligaciones de transparencia activa», en conformidad a la LT. Para que el derecho de

acceso a información sea efectivo se requiere que los tiempos de resolución de los amparos y reclamos

sean breves, y es por ello que desde su creación el CPLT ha diseñado y ejecutado procesos de trabajo

tendientes a resolver de manera expedita y con estricto apego a derecho las controversias entre los

ciudadanos y los órganos regulados por la LT. No obstante lo anterior, durante los primeros meses de

funcionamiento del CPLT el número de amparos ingresados fue muy superior al número de casos

terminados; e.g, el 30 de enero de 2010 existía un stock de 352 casos pendientes de resolución. Para

revertir dicha tendencia y disminuir en el corto plazo la brecha entre ingresos y egresos —que al

momento de concluir este documento era de 167 casos—, en el CPLT se adoptaron diversas medidas,

tales como, contratar más profesionales en la Dirección Jurídica, crear la Unidad de Admisibilidad,

automatizar procesos, etc. En ese contexto, la Unidad de Admisibilidad y la Unidad de Promoción y

Cientes sometieron a consideración del Consejo Directivo la realización de un «Plan Piloto sobre

Soluciones Alternativas a los Amparos del Derecho de Acceso a Información Pública» durante los meses

de mayo y junio de 2010, cuyos resultados serían evaluados en los meses posteriores.

En apoyo de esa iniciativa se indagó sobre la conveniencia de incorporar SARC en el CPLT y se

exploraron antecedentes en organismos extranjeros de similares características. En general se considera

dentro de las ventajas de los SARC su flexibilidad e informalidad, el mayor protagonismo de las partes,

niveles de satisfacción de los usuarios más elevados, menores costos involucrados y una reducción

considerable de los tiempos de tramitación de los casos. De hecho, hace ya varios años que en Chile los

SARC se han integrado en nuestra cultura jurídica (popular) y como práctica en la gestión de casos, tal

como sucede en la reforma procesal penal —suspensiones condicionales del procedimiento y acuerdos

reparatorios—, en la nueva justicia laboral —mediaciones y conciliaciones—, en los tribunales de familia

—mediaciones voluntarias y obligatorias—, entre otras materias, contribuyendo a una mayor y más

pronta solución a las controversias (supra II §2). Asimismo, en el ámbito del derecho de acceso a

información diversas experiencias extranjeras confirman las ventajas de incorporar SARC en la resolución

de los reclamos que son presentados por los ciudadanos en contra de los organismos públicos y que son

conocidos por entidades autónomas e independientes encargadas de velar por la eficacia del derecho de

acceso a información por parte de los ciudadanos, tal como sucede en Australia, Canadá, Escocia,

Estados Unidos, Gales, Inglaterra, Irlanda, Irlanda del Norte, entre otros países (supra II §3). La evidencia

empírica muestra que los SARC son útiles para hacerse cargo de grandes volúmenes de casos, alcanzar

soluciones con mayor celeridad y satisfacer de mejor manera las peticiones de los ciudadanos (supra II

§1). Por ejemplo, el 25,8% de los reclamos de acceso a información ingresados en el Scottish Information

Commissioner terminaron por desistimiento o acuerdo de las partes, mientras que en el Information

82

Commissioner`s Officer del Reino Unido el 52% de los casos de acceso a información que fueron

terminados en el último año fiscal se debió a las negociaciones informales conducidas por los analistas

del Complaint’s Resolution Departament.

En esta investigación se ha dado cuenta de todos los aspectos relacionados con el diseño,

ejecución y evaluación del Plan Piloto. Un factor fundamental para la realización del plan fue el apoyo de

los Consejeros y directivos del CPLT, quienes alentaron en todo momento la iniciativa. Ello permitió que

se tomara la decisión institucional de incluir a los mecanismos de solución alternativa de amparos del

derecho de acceso a información en la Planificación Estratégica 2010-2012, fijándose criterios y pautas

orientadoras del trabajo de los analistas a quienes se les encomendó seleccionar los casos, efectuar las

gestiones informales y «negociaciones bilaterales secuenciales» conducentes a conseguir la información

solicitada en el órgano reclamado y el desistimiento del reclamante, y redactar los borradores de las

decisiones de aprobación de tales desistimientos o que declaran la conformidad objetiva entre lo pedido y

lo proporcionado, en su caso. Asimismo, se pudo constatar que en el CPLT se confeccionaron

flujogramas y protocolos de trabajo, se fijaron metas de cumplimiento susceptibles de ser medidas, se

establecieron sistemas de seguimiento y registro y se informó periódicamente a los Consejeros y

directivos superiores sobre los resultados de las gestiones. También se incorporó en el Balance

Scorecard del Consejo un indicador estratégico referido al cumplimiento del Plan Piloto (Figuras N° 4 y 5,

en supra III §3), se elaboró un «Plan Operativo» de diez etapas —las que fueron ejecutadas entre los

meses de febrero y agosto de 2010 (Figura N° 6, en supra III §3)—, y se socializaron los resultados al

interior de la institución, en boletines de noticias del CPLT y a través de los medios de comunicación.

Además el proceso contempló la revisión exhaustiva del impacto del Plan Piloto en la gestión de casos,

una evaluación de los costos asociados a las distintas maneras en que se estaban resolviendo los casos

y una evaluación de satisfacción de los usuarios. Como se puede apreciar, el conjunto de estas acciones

requirió la participación y cooperación de un número importante de funcionarios del Consejo.

Se ha argumentado que la realización del Plan Piloto ha de ser entendida como una idea

innovadora que va más allá de lo que establece la LT, y que ha contribuido a descongestionar en parte la

carga de trabajo del CPLT, en particular en aquellos casos que son de menor gravedad o de fácil

resolución, toda vez que, en un trabajo conjunto y coordinado, los analistas de las direcciones Jurídica y

de Estudios de dicha entidad han asumido un rol más activo en la búsqueda de acuerdos entre las

partes, y en particular en los casos seleccionados en los cuales el órgano reclamado no había respondido

dentro de plazo a la solicitud de acceso a información que le fuera formulada. En efecto, los resultados de

las gestiones efectuadas por los directivos y analistas del CPLT en la resolución de los cuarenta casos

seleccionados en el Plan Piloto son auspiciosos: en el 87.5% de los casos fue posible alcanzar una

solución alternativa, con un promedio de tramitación de tan sólo 22.3 días (con una desviación estándar

de 12.5),111

y una considerable disminución de costos —o al menos un mejor aprovechamiento de las

111 El promedio de días fue disminuyendo a medida que se avanzó en el Plan Piloto. Por ejemplo, el promedio de la primera mitad de casos exitosos fue de 25.7 días hábiles, mientras que el promedio de la segunda mitad de casos existosos se redujo a 19.1 días hábiles.

83

horas de trabajo de los Consejeros, directivos y analistas—, e.g., si se aíslan los gastos que son comunes

en los procesos de resolver un amparo de acuerdo a las reglas generales (Escenario A) y en los

procesos de trabajo en los cuales se ha logrado el desistimiento o la conformidad objetiva (Escenario C),

los costos son 3.55 veces más bajos, por lo que es altamente recomendable para el CPLT hacer el

esfuerzo de procurar acuerdos entre las partes. Basta comparar los porcentajes de casos terminados

dentro de cuatro meses, distinguiendo entre los amparos que formaron parte del Plan Piloto y los que no

fueron derivados para la búsqueda de soluciones alternativas (cf. Tabla Nº 13), para confirmar la notable

reducción de tiempo y costos asociados. Por otra parte, los análisis preliminares de la encuesta aplicada

por la Unidad de Promoción y Clientes y los correos electrónicos recibidos con comentarios cualitativos

indican un mayor nivel de satisfacción de los usuarios —reclamantes y enlaces—, en relación con lo que

acontece en los casos que son tramitados de acuerdo a las reglas generales, aunque sobre este punto es

conveniente efectuar futuras evaluaciones más rigurosas y que describan mejor las percepciones de los

usuarios.

Al final se somete a debate un conjunto de recomendaciones tendientes a consolidar e

institucionalizar los SARC en el CPLT. Se ha planteado la conveniencia de modificar la LT, mencionando

expresamente la facultad del CPLT de promover instancias alternativas de solución de conflictos entre el

solicitante, el órgano reclamado y eventuales terceros involucrados. Además se ha propuesto que todas

las gestiones oficiosas que se lleven a cabo por parte de los analistas del CPLT para conseguir un

acuerdo entre las partes se mantengan confidenciales en caso de no prosperar la búsqueda de una

solución alternativa, de modo que el Consejo Directivo en ningún caso se tenga que inhabilitar al

momento de tener que resolver en definitiva la controversia. También se ha argumentado a favor de la

conveniencia de aumentar el número de peticiones y casos derivados para la búsqueda de una solución

alternativa, pues los costos de una mediación fracasada son mucho menores que las ventajas de

alcanzar una solución exitosa, incluso en etapas aún más avanzadas de revisión y tramitación de los

amparos. No se deberían descartar escenarios en los cuales se deba delegar la toma de decisiones en

los analistas, reservando las horas de trabajo de los Consejeros a los temas más complejos. Se propone

sistematizar la jurisprudencia acumulada y socializar los precedentes en un formato amigable con los

órganos que deben cumplir con lo dispuesto en la LT y el público en general. Además se estima

conveniente certificar estos procesos de trabajo ante organismos nacionales e internacionales, y

asegurar espacios de aprendizaje y retroalimentación. En suma, consolidar el modelo llevado a cabo

durante el 2010 permitiría al CPLT estar preparado de mejor manera para gestionar volúmenes más

grandes de amparos del derecho de acceso a información que pudieran ser interpuestos por los

ciudadanos en el futuro, atendiendo con mayor celeridad y eficiencia los casos que le corresponda

conocer.

***

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