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SOBRE lA REFORM ATRIBUTARI A

(DeI Informe Leland )

PUBLICACIONES OFICIALES DE LA UNIVERSIDAD DE PANAMA

1947

En 1946 el Gobierno Nacional trajo a Panamá al Dr . SimeónLeland, profesor de Hacienda Pública de la Universidad de Chicagoy en la actualidad Decano del Colegio de Aries Liberales de la Uni-versidad de Northwestern, para que realizara un estudio del sistem ade ingresos de la República de Panamá e hiciera recomendaciones so-bre su mejora.

El resultado de las investigaciones efectuadas por el Dr . Lelan destá presentado en un documento que se denomina "EL SISTEM ATRIBUTARIO DE LA REPUBLICA DE PANAMA", el cual const ade 11 capítulos, distribuidos en 177 páginas, con 51 cuadros esta-dísticos, 2 gráficas y 3 mapas . .

En dicho informe, después de analizar los distintos aspectos de Isistema de impuestos de Panamá y la administración . fiscal, el Dr .Leland hace recomendaciones específicas sobre lo que él considera ha nde ser los cambios que deben introducirse .

El material que aparece en el presente folleto corresponde a lcapítulo segundo del mencionado informe y lo publicamos con per-miso del Ministro de Hacienda y Tesoro .

DOS PALABRAS

La reforma tributaria es una necesidad sentida Por todas la spersonas interesadas en el estadio y solución de los problemas eco-nómicos nacionales .

Si el Estado Panameño ha de cumplir las funciones que le señalan la Constitución y las leyes, y si ha de continuar los servicio s

existentes tratando siempre de hacerlos más completos y eficientes yestablecer aquellos servicios por los cuales el público clama, precis aque se adopten las medidas que aseguren al Estado la recaudaciónde los fondos necesarios para financiar estas funciones y servicios .

Si la reforma tributaria es una necesidad porque el Estado ne-cesita mantener un volumen determinado de ingresos, es aún mayo rdesde el punto de vista de la justicia tributaria. Nuestro sistema de -impuestos adolece de graves defectos que deben ser corregidos e nacatamiento al precepto constitucional de que los tributos fiscales hande bajarse en la capacidad económica del contribuyente .

Las anteriores consideraciones y el convencimiento de que cual-quier cambio en el sistema tributario y en la administración fisca ltendrán que conformarse a los principios de la Hacienda Pública gde la Economía, mueven a la Universidad de Panamá a ofrecer a su sestudiantes la opinión de un técnico como lo es el Dr . Simeón Leland ,en la confianza de que su estudio despertará entre los estudiante sinterés en ahondar e investigar el problema, y que de dicha inves-tigación surgirán las soluciones más convenientes al interés nacional .

SOBRE LA REFORMA TRIBUTARI A

Principios que deben ser tomados en consideració npara el aumento de los ingresos públicos.

INTRODUCCION

El trabajo que implica tratar de reformar o mejorar un sistem atributario, o de proveer ingresos adicionales para un gobierno, cons-tituye siempre una tarea difícil. La primera deducción que se hac ede dicho trabajo es la de que ha de ocurrir un cambio y este cas isiempre resulta molestoso . En casi todos los campos del esfuerzo hu-mano, los cambios encuentran resistencia, cualesquiera que sean, y aque ellos tienden a perturbar el orden existente . Pueden resultar al-teradas ' las relaciones o prerrogativas dentro deI orden social o pued esospecharse que se alterarán las actividades corrientes. Estos temorespueden en muchas ocasiones resultar más enojosos que los cambio sque se contemplan . Una vez que la sociedad se acostumbra a cierta scondiciones, cualesquiera que sean, tiende a oponerse a las sugeren-cias que se hagan para nuevas o mejores medidas .

Esta tendencia ha sido puesta de manifiesto desde hace tiemp oen el campo de lá tributación. La máxima de que los viejos im-puestos son los mejores", parece estar arraigada en muchos círculo ssociales . Los impuestos viejos son considerados "buenos" debido aque la gente se ha acostumbrado a la manera como funcionan, a lmodo como afectan los diferentes intereses económicos dentro de Igrupo social, o a las condiciones económicas que tienden a crear . Loscontribuyentes, tomando en consideración las condiciones y tendencia sconocidas y acostumbradas, logran, bajo el sistema tributari

o imperante, organizar sus actividades económicas, sociales y políticas co nmiras a eludir la carga de los impuestos o de reducir a su mínim oel efecto de los tributos que se les imponen . Una vez que las rela-ciones comerciales y económicas han sido ajustadas para que corres-pondan a un estado de cosas, los nuevos impuestos, aunque corrija nreconocidas desigualdades o sufraguen funciones y servicios que todo sdesean preste el Estado, tienden a encontrar oposición . No obstante,los viejos impuestos no son buenos a menos que los efectos econó -

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tuteos y sociales creador por ellos tiendan a elevar al máximo e lbienestar económico del grupo social . Los impuestos deben ser apre-ciados sobre la base de sus efectos y no sobre la base de su antigüedad .

Muy raramente pueden ser efectuados cambios en los sistema stributarios sin afectar los intereses económicos de la población de IEstado. A pesar de que se hacen toda clase de esfuerzos por impone runa carga tributaria igual a codos, la reforma tributaria, general ycasi inevitablemente, afecta a algunos grupos más que a otros, y aque difieren las capacidades para el pago de los impuestos . La ver-dadera pregunta es : "Son los efectos creados los deseados?" . Además ,el reajuste de las cargas tributarias por el cual pueden ser elevada slas de unos y reducidas las de otros, ocasiona protestas de parre d eaquellos cuyos impuestos son aumentados ; y aún aquellos cuya

s cargas han sido reducidas no siempre aplauden. Es cierto, por supuesto,que las quejas serán formuladas por los grupos cuyas cargas hanresultado aumentadas, haya o no aprobación general con respecto adicha protesta . La naturaleza humana parece reaccionar de esa ma-nera. Aunque no haya de ser aumentado el total de ingresos pro-venientes de impuestos, sino sólo alteradas las porciones que corres-ponden a cada impuesto, vendrán, indudablemente, protestas de aque-llas panes afectadas por .los aumentos.

Sin embargo, si ha de aumentarse el total de ingresos y al mism otiempo han de ser alteradas las respectivas contribuciones, sobreven-drán quejas extensas y generales . Estas objeciones se apaciguará nprobablemente una vez que sean visibles los resultados de los cam-bios, o comience a desarrollarse el programa para el cual fueron ne-cesarios los ingresos . Por otra parte, puede que los cambios resulte ndemasiado severos para que el público los apruebe o hasta desacer-tados en sus resultados, en cuyo caso el clamor para que se efectúe nreformas continuará y deberá indicar el modo de proceder en lo scambios futuros .

En muchos casos puede resultar difícil distinguir las quejas justa sde los contribuyentes que se ven agobiados con gravámenes, o la sde aquellos sujetos a impuestos injustos, de las quejas estrepitosas d elos que desean mantener las ventajas y privilegios de que gozan deacuerdo con las leyes en vigencia . Aquellos que disfrutan de privi-legios concedidos por un sistema de tributación inadecuado, desea npreservar las ventajas que les proporciona esa situación . Los esfuerzospara cerrar las puertas de escape o controlar la evasión del pago d eimpuestos, encuentran generalmente esa oposición . A menudo se or-ganizan grupos especiales para que presionen, tanto para mantenercomo para obtener tales ventajas, o para impedir la adopción de leye sadversas a los supuestos intereses de estos grupos . Frecuentemente,determinados grupos organizan y sufragan copiosamente movimientospara obtener leyes favorables a sus intereses . Este es el papel qu e

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juegan la propaganda y la presión en la reforma tributaria . No obs-tante, no toda la oposición a la reforma tributaria es del carácte rmencionado.

Uno de los problemas que se presenta al que estudia los proble-mas fiscales, al administrador de impuestos y al legislador, es el d edistinguir las quejas que surjen de una opresión genuina o de tenden-cias impropias creadas por leyes tributarias, de las protestas de aque-llos que simplemente no quieren pagar impuestos, o que se opone na pagar más. El hecho de que el aumento en los impuestos encuentr ejustificación al ir en interés de todos, muy raramente aminora lasquejas de los opositores . Para poder establecer la distinción debid aentre estas situaciones, es necesario juntar todos los hechos concer-nientes al problema. No es prudente depender de casos aislados y l apolítica tributaria basada en afirmaciones aisladas de causa y efecto ,sólo accidentalmente, resulta acertada .

Una investigación cuidadosa requiere la recopilación de caso sadecuados que indiquen de manera fidedigna cómo opera una me-dida determinada, así como también los efectos que produce . De dichasinvestigaciones, que han de cubrir muchos casos individuales escogi-dos al azar, pueden derivarse conclusiones fidedignas o probablement eciertas . A menudo, algunos de los resultados estarán en conflicto ; enalgunas ocasiones no podrán ser obtenidos los datos deseados, per osiempre el investigador, sin abandonar la línea de conducta trazada ,buscará la verdad, tal como puede determinarla de los hechos . Aveces, también, estudiosos igualmente consagrados llegarán a conclu-siones diferentes en cuanto a los fenómenos sociales y económicos,no obstante utilizar la misma información . A veces será diferente suapreciación de los hechos, dando esto lugar a la diferencia en la sconclusiones a que llegaron . No obstante, es importante acopiar tod ala información que arroje luz sobre la operación de un impuest oparticular antes de que se llegue a la decisión de cambiarlo, y ante sde que se atiendan quejas en relación a los impuestos, o a los cam-bios deseados en ellos .

Los choques de intereses ocasionados por_ la reforma tributari ahacen a menudo necesaria una consideración cuidadosa de la mism apor parte del Estado, la Asamblea Legislativa o la agencia adminis-trativa que se encuentre directamente envuelta en la aplicación d eleyes fiscales . Puede ser que los intereses no sean unilaterales, com otambién que no sean claros los reclamos de las partes . A menudopresenta ventajas y desventajas cada alternativa que pueda ser adop-tada ; no obstante, es preciso escoger entre las alternativas que s epresenten . Es de esperarse que la decisión sea hecha sobre la bas ede la mayor ventaja para la sociedad . La decisión puede a veces im-plicar una fórmula conciliatoria que , incluya las pretensiones de mu-chos grupos ; pero al final, habrá que adoptarse una decisión Por lo

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tanto es importante que todos entiendan el problema que confront ael gobierno al aumentar los impuestos, o al tratar de mejorar su sis -tema tributario. El gobierno, a su vez, debe tratar de comprender losproblemas y la posición de sus contribuyentes. El entendimiento mu-tuo puede ser promovido por la tolerancia y buena voluntad, as íque cada grupo trata de determinar qué es lo mejor que debe ha-cerse. Esto requiere paciencia y desinterés por ambas partes . Puederesultar que sean difíciles de obtener estas condiciones, ya que mu-chos reaccionan como si el único, impuesto bueno es el que afectaa su vecino o al negocio de otro . Sin embargo, debe intentarse unareforma tributaria en un espíritu de cooperación entre todos losgrupos, públicos y privados .

2 . PRINCIPIOS DE HACIENDA PUBLICA .

En la determinación de lo que debe hacerse, las decisiones debenser acordadas a base de principios amplios y generales en lugar d econsideraciones de conveniencia o intereses particulares . Los princi-pios, sin embargo, a menudo no son claros ; muchos de ellos tienen

, las características de imperativos morales, otros de reglas que, seconsidera, son de utilidad en la administración . Algunos son dictadosde prudencia para la formulación de una adecuada legislación y n oproposiciones fundamentales con una base científica derivada de Iconocimiento de efectos ciertos producidos por su contravención . Losprincipios de la hacienda pública se encuentran aún en proceso d eformación, a medida que se establecen bases científicas para la

s prácticas fiscales deI estudio de los efectos producidos por los diferente sprogramas y políticas fiscales . No obstante, algunos de los dictados ,o máximas, han encontrado aceptación general ' en la literatura ha-cendaria, como también en las , prácticas de suficientes estados en e lmundo, de manera que su adopción se justifica como guías de l apolítica a seguir . No obstante lo defectuosas que puedan resultar esa smáximas como verdades eternas, constituyen mejores guías' de con-ducta que las reglas adoptadas en un momento dado para 'justifica rlos planes particulares que traten de adoptar determinados estados .

Se hará mención de unas cuantas de las máximas que han llegado a ser consideradas como principios para la guía de ministro s

en la formulación de políticas fiscales o reformas tributarias por ha-ber sido aceptadas y aprobadas generalmente. No se intentará haceruna exposición completa de estos principios, ni decir todo lo qu epuede ser dicho con respecto a cualquiera de ellos . Esa es tarea par aun libro de texto. En este informe meramente se desea que las ob-servaciones que se hagan resulten útiles en la formulación de suges-tiones para el mejoramiento del sistema de ingresos de Panamá, ocomo guía de los funcionarios en la determinación de una políticafiscal .

3 CONVENIENCIA FISCAL .

De importancia principal es el hecho de que el gobierno debetener fondos con qué llevar a cabo sus funciones y prestar los serviciosnecesarios que requiere el bienestar de su pueblo . Sin estos fondo sel estado no puede existir . Si se han agotado sus recursos, el estado ,en un intento por sobrevivir, será llevado a extremos financieros ;tratará de llenar su caja por medio de expedientes temporales, porimpuestos o préstamos extraídos de personas poco dispuestas a otor-garlas, o hasta por cruentas contribuciones injustamente impuesta sy cobradas sin conciencia, todo lo cual tiende a hacer su vida meno ssegura y más seguro o cercano el momento de su extinción . Tanto

Ias finanzas inseguras como las inadecuadas, al igual que las exaccio-nes injustas, tienden a ayudar a producir gobiernos inestables . A lalarga, la base financiera de un estado debe ser amplia y justa .

En 1927, el 'señor George Roberts, del . Nacional City Bank deNueva York, efectuó con un grupo-de colaboradores un estudio delas finanzas de Panamá . (I) Su recomendación más importante, y qu efué llevada a la realidad, fué el establecimiento de la Contraloría .Muchas de las recomendaciones del grupo Roberts son tan ciertas hoy,como en el día que fueron escritas . Muchas de sus recomendacione sque no fueron atendidas, pueden ser provechosamente re-estudiada spor el gobierno.

Por ejemplo, el señor Roberts dijo : "La tarea más importanteque tiene un gobierno que desempeñar es la de mantener sus finanza sen orden, ya que todo lo demás depende de ello . Los principiosaplicables a las finanzas deI gobierno no son diferentes de los qu eregulan las finanzas del individuo. Los gastos deben ser mantenido sestrictamente dentro del marco de los fondos disponibles, y si po run tiempo limitado u objetivo particular se hace indispensable gasta rmás de lo que proporcionan los ingresos corrientes, el excedent edebe ser cubierto mediante empréstitos, cuyo principal o interesesestén ampliamente garantizados con rentas seguras .

Estos principios deben ser observados para el mantenimiento de lcrédito público ." (2 )

Si las finanzas del estado son adecuadas, éste puede llevar acabo su programa de servicios con valor, distribuyéndolos amplia -mente por su territorio . El estado cobra impuestos a sus habitantespara poder servirles ; por ejemplo, para proteger sus vidas, salud ohaciendas, para asegurarles el desempeño de sus ocupaciones, o par a

(1) &te informe fué traducido al español e impreso. Es difícil obtenerlo y se h aconvertido en un artículo de coleccionistas . Tanto la edición española como la ingles afueron utilizadas por el que escribe . De ahora en adelante nos referiremos a esteinforme como el /orarme Roberts .

(2) Informe Roben (Edición Inglesa) P. 12 .

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efectuar obras públicas que aumenten la productividad de la nación ,o para elevar el nivel de vida o contribuir al goce de la existencia .La necesidad primordial -deI estado; por lo tanto, es la de tener su-ficientes fondos con que llevar a cabo los trabajos que su pobla-ción requiere . El' estado debe a su vez obtener esos fondos por medi ode impuestos y otros ingresos colectados de sus habitantes . En cambiodel dinero así recaudado, el estado tiene la obligación de ofrecer e lmáximo de servicios posibles .

4 . OBJETIVOS DE UN SISTEMA DE IMPUESTO S

Resulta claro ver que el objetivo de un sistema de impuestoses el de dividir el costo de los servicios suministrados entre las per-sonas a quienes se cobra impuestos . Cualquier sistema de ingresos hade ser juzgado, o apreciado, por la justicia con que dichos costos so ndivididos . La justicia en la tributación está inexorablemente relacio-nada con la cantidad de impuestos cobrados, y con la manera com oesos impuestos son divididos entre aquellos que tienen que paga rpara sostener el gobierno . Este es un parrón fundamental por el cua llos sistemas tributarios deben ser medidos. No obstante lo inciertodeI significado de justicia y por confusos que resulten los límitesde su campo de acción, el curso de su aplicación estará determinad oa la larga por las opiniones de las personas que llevan los gobiernosal poder y que les permiten funcionar continuamente . De esa manera ,las opiniones del grupo social, aunque cambien durante largos pe-ríodos o sufran una evolución constante, determinarán a la largatanto el carácter del gobierno como sus sistemas tributarios . De l amisma manera, mientras más pronto se conformen a los sentimie

ntos del grupo social la forma y política deI gobierno, incluyend oen la última el sistema tributario, más pronto podrá ser obtenida l aestabilidad política y fiscal . Cuando ellas difieren, deben cambiar laforma de gobierno o su política o ambas . La voluntad del gruposocial determinará la naturaleza y radio de acción del gobierno.

5 . CAPACIDAD Y UTILIDAD

El significado de justicia, desde los tiempos en que Adam Smithpromulgó su famosa máxima de que los "súbditos de un estado debe ncontribuir al sostenimiento del gobierno lo más que puedan, en pro -porción a rus capacidades respectivas ; esto es, en proporción a los be-neficios de que gozan respectivamente bajo la protección del esta-do ;' ( 1 ) ha sido considerado tanto en lo que se refiere a la capacidaddel contribuyente para sostener al gobierno, como a los beneficiosconferidos por las actividades deI estado. Estas teorías han sido utili-zadas tanto para explicar la naturaleza de muchos sistemas de im -

(1) Adam Smith, "La Riqueza de las Naciones," Libro V, Ca, ll . 'Parro 11 ,bastardillas propias .

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puestos, como para indicar cómo deben ser reformados los sistemastributarios . También a menudo, esos principios han sido totalmenteignorados por muchos gobiernos . Su consideración en Panamá noestá fuera de lugar .

6 . DOCTRINA DE LA CAPACIDAD ECONOMICA

Se dice que los contribuyentes deben sostener al gobierno d eacuerdo con sus capacidades económicas, y sin embargo, l

a estimación precisa de dicha capacidad es muy raramente objeto de u nacuerdo general . La doctrina de la capacidad apela a los sentimientosmorales deI contribuyente . Es cierto que el principio es justo, per opuede no estar de acuerdo con la conveniencia en aplicaciones par-ticulares . La aceptación de la doctrina aludida sigue por lo tarro la de-claración generalizada en lugar de su aplicación en leyes tributaria sespecíficas . Aunque los conceptos son vagos, las aplicaciones ha nvenido lenta pero seguramente siendo tomadas en cuenta, hasta e lpunto de que muchas son actualmente aceptadas como corolarios d ela doctrina general . Se conviene generalmente, por ejemplo, en qu ela capacidad económica se refiere solamente a la tributación personal ;que la capacidad de las personas (posiblemente incluyendo a las per-sonas artificiales para poder alcanzar la riqueza e ingresos compar-tidos con los propietarios, empleados y otros) para pagar impuestospuede ser medida. Se ha demostrado por medio de un análisis sub-jetivo y por el estudio de las posibilidades de ingresos, que esta ca-pacidad de pagar tiende a aumentar con el aumento en los ingreso spersonales, y, posiblemente, con la adquisición total de la fortun aprivada. Así, la tributación progresiva de los ingresos personales e saprobada por los economistas, científicos sociales y por la masa d elos ciudadanos del mundo entero. Se cree que este impuesto cons-tituye la mejor aplicación de la doctrina de la capacidad. S

u aprobación implica la desaprobación general de los impuestos que recaenmás pesadamente sobre los pobres que sobre los miembros más afor-tunados de la sociedad . No obstante, existen ciertas circunstancias enque puede ser deseable o justificable la tributación regresiva duranteperíodos limitados, o de una aplicación restrictiva, para poder a l alarga elevar a su máximo los beneficios de los servicios públicos paralos pobres, quienes son los más severamente afectados por los im-puestos' regresivos. Las circuntancias bajo las cuales se aprueba l aregresión no son numerosas . Por lo tanto, la regresión, con sus desa-gradables efectos, debe ser contemplada como una norma temporal ,que debe ser descontinuada tan, pronto como sea posible . Los im-puestos sobre los artículos de primera necesidad consumidos por lo spobres, son, por lo tanto, casi universalmente condenados . Así, s eencuentra bajo ataque toda tributación indirecta, que es la que motiv aque el pobre contribuya mayormente de sus bajos ingresos, que e lrico de sus amplias ganancias . En bien de la justicia, por lo tanto,

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debe ser alentado el cambio gradual de la tributación indirecta a l adirecta, de los artículos de primera necesidad a los ingresos y l apropiedad. Este movimiento ha estado ocurriendo en todo el mundo .Su afirmación ha sido gradual y largo el período de su evolución ,pero es clara la tendencia hacia la tributación personal directa d eacuerdo con la capacidad. económica . Panamá debe orientarse haciaesa meta . Su sistema tributario no está basado en la doctrina de lacapacidad económica .

7 . TEORIA DEL -BENEFICIO

Ha habido menos acuerdo en lo concerniente a la aceptación d ela doctrina de que los tributos deben ser determinados en proporció na los beneficios recibidos . Dichos beneficios han sido definidos com ocostos, convirtiendo así la doctrina en una teoría quid pro quo, iguala la que caracteriza las compras en un mercado . El termino "bene-ficios recibidos" ha sido ampliado para incluir los beneficios disponi-bles, o aquellos que pueden ser gozados, de estar dispuesto a ello e lcontribuyente o dársele la oportunidad. La. mayor parte de la contro-versia relativa a la validez de la teoría se ha concentrado, sin embargo ,sobre el problema de "quienes son los recipientes de los beneficios?" .Se ha dicho que aquellos que no pueden pagar, los pobres, los interno sen asilos o instituciones públicas de caridad, son los que mayorment ese benefician. La doctrina, así considerada, es una irregularidad, com-pletamente absurda . Por lo tanto la doctrina deI beneficio vino aquedar desacreditada y fué descartada por la mayor parte de lo sescritores. Pero son los pobres, los que menos tienen, los que recibe nlos mayores beneficios del gobierno? Qué clase de sociedad es l a quesostiene qué aquellos que no tienen esperanzas para el futuro, aquellosque no pueden ayudarse a sí mismos, son los que más beneficios ob-tienen del gobierno? Qué hay de aquellos que, bajo un gobiernoestable, han gozado de las oportunidades que se les ofrecen par aobtener una educación, para dedicarse al comercio o a la industria ,para invertir capital en empresas productivas o para explotar re -cursos naturales? Claro está que esos grupos han recibido mucho smás beneficios deI gobierno que los que nada tienen! Puede resulta rdifícil medir esas ventajas, o atribuir ganancias específicas a activi-dades particulares deI gobierno, o siquiera prorratear las ventajas co nrespecto a los costos, pero la realidad de los beneficios recibidos n opuede ser puesta en tela de duda .

Aunque la aplicación de la teoría a casos individuales puede re-sultar difícil o inexacta, o puede ser erróneo el prorrateo de lo scostos de los beneficios, las aplicaciones generales de la teoría puedenjustificar su retención como un índice de la política a seguir . Porejemplo, aquellos territorios que no disfruten de los beneficios de Igobierno constituyen jurisdicciones inadecuadas para la imposiciónde impuestos para sufragar el costo de tales actividades . Esdifícil

aprobar la tributación extra-territorial . Si un gobierno no puede ex -tender sus servicios uniformemente sobre un área, resulta inconve-niente que extienda sus impuestos más allá de las zonas de servicio ,a menos que -el gobierno tenga pensado extender o generalizar gra-dualmente sus actividades, Es imposible, por ejemplo, construir d euna vez todos los caminos que se necesitan, pero pueden ser acep-tados los impuestos sobre carreteras. De tal manera puede decirse-que sólo deben asumirse los servicios que pueden ser generalizadosy que las áreas sujetas a tributación deben ser las que van a obtenerlos servicios del gobierno. A menudo los servicios , públicos a losparticulares permite mayor capacidad para . pagar impuestos o efec-tuar mayores contribuciones, cosa que no habría sido posible sin l aacción del estado. Aquí coinciden el principio de la capacidad y el d elos beneficios recibidos . Igualmente puede afirmarse . en forma cate-górica que los miembros del estado no deben estar sujetos al pagode impuestos en exceso de los beneficios generales brindados por e lgobierno, así como tampoco en exceso de sus capacidades para sos-tener al gobierno. Si las capacidades exceden a los beneficios im-putables, probablemente estén erradas las asignaciones al contribu-yente . No obstante, es posible establecer impuestos sobre la base d elos beneficios . Estas palabras pueden encontrar respaldo en la

s opiniones del lector. El problema consiste en darles un significado tantode hecho como en su aplicación . Las prácticas del Estado pueden se rmejoradas si se asume dicho ejercicio, que aunque imperfecto, es me-jor que si su acción no está sujeta a análisis alguno.

Cuando quiera que se encuentren en conflicto el beneficio y l acapacidad, o éstos no aparezcan claros, la capacidad económica es l adoctrina que debe imperar . A la larga proporcionará al estado su-ficientes fondos . Bajo su bandera, podrá siempre ser pregonada l ajusticia . Otras consideraciones, a menudo de menos peso, requerirá nque se recurra a las nociones del beneficio .

8 . JUSUFICACION DE LAS EROGACIONES

Los beneficios que reciben los contribuyentes generalmente pro -vienen de las funciones desempeñadas por el gobierno y la calida dde estas funciones . Se afirma a menudo que la política de sabia serogaciones puede compensar, o mitigar, las consecuencias de un atributación desacertada o antieconómica . Los programas de serviciossociales, financiados con fondos públicos, son a menudo defendidos co ndichos argumentos . Ordinariamente, estos -servicios no necesitan ta ljustificación ; vale la pena considerarlos en su propio valor . Los be-neficios que. confieren a la población, particularmente a los miembrosmenos privilegiados de la sociedad, son enormes . Ellos forman partede la responsabilidad pública de los estados bien gobernados . Larelación entre dichgs programas y algunos tipos de política tributari aanti-económica, particularmente con los impuestos rebresivos, es a

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menudo espuria . Aquellos sujetos al pago de impuestos demasiad oonerosos no son siempre los individuos que se benefician con losgastos del gobierno en la misma relación que con los tributos asig-nados. El elemento del azar juega aquí un papel predominante. Laayuda otorgada por convenientes programas de gastos públicos llegaa menudo tarde, o resulta demasiado peqúeña para compensar a losoprimidos, aún cuando fuese otorgada a aquellos que ya se encuentransujetos al pago de impuestos excesivos. Por lo general, es mero aavidente el que el grupo oprimido por los impuestos sea especialment ebeneficiado mediante gastos públicos . Tampoco pueden compensar-a los pobres por lo que se les saca, la imposición de impuestos pro-gresivos a los acaudalados . Los impuestos altamente progresivos sobr elos que reciben grandes rentas se encuentran ampliamente justificado spor la capacidad de pagar de los afortunados . Además, tales impues-tos deben formar parte de todos los sistemas tributarios . Pero re-sulta difícil imaginar como la imposición de mayores gravámenes aerre, grupo puede jamás ser considerada como compensación a l aopresiva imposición de tributos a una clase económica completament edistinta, en grupos que prácticamente no poseen vínculos sociales oeconómicos . Es como si dijéramos que si los habitantes de Coló nestán sujetos al pago excesivo de impuestos municipales, deben seraumentados los impuestos en David, donde se asume que los im-puestos no son tan grandes . El remedio consiste en la corrección d éla opresión tributaria y no en el aumento de las cargas tributaria scie otros grupos. Las cargas impuestas a cada grupo económico, o clas ereceptora de ingresos, tienen su justificación en el peso de las carga ssobre cada uno . La carga impuesta debe guardar relación directa conla capacidad económica de cada grupo .

El progreso de la reforma tributaria es siempre lento . No puedeandar más ligero que los sentimientos del pueblo, ya que una tribu-tación efectiva debe contar con el respaldo y aprobación popular . S iel pueblo no cree que las leyes' tributarias son justas, será difícil im-ponérselas. Tampoco puede el Ministro de Hacienda legislar sobr elos sentimientos morales de su pueblo . Por lo tanto, el progreso en l areforma de las leyes tributarias es lento, a menudo, demasiado lento .No obstante, la dirección deI progreso está en conseguir que las leyestributarias adelanten más y más cada año en relación con las capa-cidades de los contribuyentes para contribuír al mantenimiento de lgobierno. Esto requiere conseguir gradualmente que las cargas tri-butarias se distribuyan lo más de acuerdo posible con las entrada sy fortuna de los miembros del Estado .

9 . EFECTIVIDAD EN LA ADMINISTRACION

Los medios escogidos por el estado para obtener ingresos, noobstante su base teórica o razón de haber sido adoptados, deben se rcapaces de operar efectiva y uniformemente en toda la jurisdicción

deI estado . Un impuesto no es un buen impuesto a menos que s ecumpla, o al menos,'que sea capaz de ser aplicado rigurosa y unifor-memente a todos aquellos sobre . quienes debe recaer . Si alguno scontribuyentes pueden evadir sus• estipulaciones, o se les permite ha-cerlo, algo fundamental anda mal . Si la puerta de escape está en l aley, la propia medida es defectuosa y debe ser corregida enseguida .De otra manera, la puerta de escape indudablemente se ensanchará.Mientras sea corriente la evasión, el pueblo pierde el respeto a la ley ,a su administración y al gobierno que continúa permitiendo que su sleyes tributarias sean defectuosas . Si sólo se permite que el puebloevada el pago de un impuesto, o si la ley es administrada de maner aque sea aplicada a algunos e ignorada por otros, la administració nes defectuosa y es necesario que este defecto sea, también, corregid oinmediatamente. Si no se hace la corrección debida, el pueblo perderáel respeto, a la administración fiscal. Probablemente descubrirá qu ela lenidad no se encuentra limitada sólo a un impuesto, sino qu ese extiende a muchos. La ineficacia administrativa en cuanto a u nimpuesto, es a menudo síntoma de una condición generalmente poc osatisfactoria . Una vez que el pueblo pierde el respeto a la adminis-tración de los impuestos, debe ser cambiado el personal y el sistema .Si el Estado desea brindar justicia a todos y obtener el máximo deingresos posibles, sólo deberá tolerar un verdadero y, efectivo cum-plimiento en el pago de los impuestos, tanto como mejor puede ha-cerlo la capacidad humana .

Las disposiciones sobre ingresos deben, por lo tanto, estar su -jetas a una administración ajena a todo temor y debe, ser rigurosa .No deben adoptarse impuestos que no puedan ser puesto en práctica .Las cláusulas de las leyes en vigencia que no puedan cumplirse, debenser cambiadas por aquellas que sí puedan ser puestas en vigor . Nodebe esperarse que los funcionarios a cuyo cargo están los impuestoshagan lo que no pueden hacer. Ellos, más bien, deben recibir elrespaldo de todos los funcionarios públicos, desde el Presidente hastael más insignificante empleado, pará la rigurosa aplicación de la sleyes que ellos deben poner en vigor . No debe haber favores en leyestributarias . La ley debe ser aplicada a todos de igual manera si ntemor ni favorés . Si no llega a alcanzarse esta finalidad, deben efec-tuarse los cambios necesarios para que la ley pueda ser puesta e nvigor en forma uniforme. Si el defecto está en la ley, hay que cam-biar la ley. Si el procedimiento es defectuoso, hay que adoptar unonuevo. Si las dificultades están en el personal, hay que mejorarlo . S ilas intromisiones son de carácter político, hay que recordar que lamejor política de todos es la de que la aplicación uniforme de la leyEn pocas palabras, cuando no puede obrenerse el cumplimiento efec-tivo de las leyes tributarias, hay que efectuar rápidamente, los cam-bios necesarios para que la ley pueda ser puesta en vigencia .

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Las meras declaraciones de que las leyes no pueden ser ejecuta -das no deben impedir . la adopción de justas medidas tributarias . Amenudo se afirma, cuando todos los otros argumentos en contra d euna medida no han logrado impedir-la adopción de mejoras genuinas ,que la" — medida propuesta no puede ser ejecutada'. Por lo general ,estas afirmaciones son realmente incorrectas . Son presentadas a me-nuda como excusa para no hacer lo que debiera ser hecho, ya qu eno existe el verdadero deseo de poner en práctica la medida pro -puesta . La experiencia ha demostrado que pueden encontrarse los me-dios de hacer efectivas las medidas tributarias, es decir, ofrecer un aadministración eficiente, si los funcionarios públicos encargados d eLa tarea se disponen, realmente, a hacer cumplir las leyes . Debenexistir el deseo y la voluntad de hacer esto. A medida que aparece nlos defectos pueden, generalmente, ser remediados ; muchas veces e sinnecesario legislar para corregir los errores . Si el público no respald ala administración eficiente y sin temores de un sistema tributario ,entonces hay que derogar o cambiar las leyes de tal manera que elcuerpo político respalde su cumplimiento . En muchos casos el ad-ministrador tendrá que substituir cálculos aproximados por los detalle sque requiere el cumplimiento de las leyes. Pero si estos cálculos apro-ximados por los detalles que requiere el cumplimiento de las leyes .Pero si estos cálculos aproximados son acordados por medio de re-glas uniformes, desarrolladas imparcialmente, es posible hacer cum-plir la ley con éxito. Por ejemplo, los estatutos del impuesto sobr ela renta a menudo requieren que los individuos paguen impuestossobre la renta recibida en especie, en bienes, en lugar de dinero . . Amenudo resulta difícil decidir el valor de esos ingresos . Puedene!aborarse reglas fijas para hacer dichos cálculos, como también pued efijarse un valor "standard" para los diversos tipos de bienes pagado sen lugar de dinero . O, si las entradas están sujetas al pago de im-puestos, podrán publicarse reglas fijas de acuerdo con las cuale spuedan los propietarios estimar el valor de la renta que hubiese ntecibido de haber alquilado sus propias casas . A menudo, en talescasos, la diferencia entre el éxito y el fracaso en el cumplimientode las leyes tributarias es el deseo de hacer que resulte la medida .Cuanto ese deseo existe, la reflexión inteligente sobre los problema sproveerá generalmente la técnica requerida para el éltito .

El administrador de impuestos tiene derecho al respaldo del pú-blico y de sus colegas en otros cargos oficiales para poner en prác-t i ca las leyes tributarias en forma rigurosa e imparcial . Los fondospara el sostén deI gobierno, para el pago de los salarios públicos ,para el cumplimiento del programa de actividades y servicios, de -penden de la manera como los administradores de impuestos cum-plen su tarea. Mientras mejor lo hacen, bajo cualesquiera que sea nlas leyes, más amplio será el suministro de fondos de los tributo simpuestos . A los contribuyentes también concierne que todos estén

sujetos al pago de iguales impuestos ; que todos los que están e nigual situación paguen los mismos impuestos . Si ayunos pagan lo simpuestos mientras que otros evaden el pago de las leyes tributa-rias, se estarán imponiendo cargas a algunos mientras otros no paga nnada. Esto destruirá la igualdad de' oportunidad que existe . Impondráimpuestos desiguales a amigos y vecinos que deben pagar los mis-mos impuestos. Existirá desigualdad donde debe imperar la igualdad .La única seguridad que tienen los contribuyentes de que se trate demanera igual a todos los que están sujetos a las disposiciones de la sleyes tributarias, es insistiendo en que la administración de los im-puestos sea aplicada rigurosa, imparcial y uniformemente .

Cada contribuyente debe exigir esto aún cuando se oponga a lamedida tributaria que está siendo aplicada. Si no le gusta el im-puesto, su remedio está en buscar su abolición o enmienda y n óen la nulificación administrativa o su imposición exclusiva sobr eaquellos Sue no se quejan .

La tarea del administrador de impuestos es difícil . Debe hacerpagar los impuestos a sus amigos y vecinos y no solamente a lo sextraños. Recauda los recursos de los ciudadanos para el uso de Iestado, recursos que serán usados en beneficio de todos . A menudose pasa por alto este último hecho . Los contribuyentes, generalmentesólo piensan en los recursos entregados ; muy raramente tratan deavaluar el límite y mérito de los servicios brindados en beneficio d eellos por el gobierno.

El elemento vital del gobierno es el impuesto y otros ingreso spúblicos disponibles, para ser gastados. La tarea de obtener estaenergía vital es encomendada a aquellos que ponen en vigor la sleyes tributarías . Si ellos efectúan su labor sin temor y eficiente -mente, tienen derecho al entero crédito de parre de sus conciudadanos .La probidad de su labor es una garantía de justicia, deI tratamient oigual de personas iguales conforme las leyes tributarias . Nada me-nos que esto asegurará la recaudación de los ingresos públicos o e lrespaldo total al gobierno por parte de los contribuyentes . '

10 . ECONOMIA EN LOS GASTOS PUBLICO S

Cada vez que se emprendan mejoras en un sistema tributario, ose realicen esfuerzos por aumentar la productividad de un sistema d eimpuestos no falta quienes presenten la tesis de que no se necesita nmás ingresos. Afirman que si los actuales impuestos fueran gastado ssabia o económicamente, serían suficientes los ingresos obtenidos d edichos impuestos. O dicen que la principal necesidad es la economí aen el gobierno, en lugar de la reforma del sistema de rentas delEstado. Igualmente se afirma que los gastos, o el destino que se d aa los dineros públicos, deben ser investigados antes de que se em -

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prendan enmiendas en el sistema tributario . Estos sentimientos so nfrecuentes en muchos países. En Panamá los hemos observado en e lcurso de esta investigación .

La oposición política a las medidas- reformatorias de los im-puestos toma a menudo esta forma . El partido político de oposició nraramente aprueba la política de gastos o al gobierno en el poder .Un rema popular de campaña es el que se están malgastando lo sfondos públicos . Esta oposición al gasto público es saludable . Tiendea que el gobierno vigile sus gastos y cualquiera otra política qu eadopte . En algunos gobiernos ésta oposición es incluída en el pro -ceso gubernativo, haciendo a la minoría auditores de los gastos d ela mayoría, por lo menos, en las comisiones legislativas .

El que la oposición tenga tanto interés en la economía com oen utilizar las investigaciones económicas y gritos de combate com omedios para obtener las riendas del gobierno, difiere en los casosparticulares . Algunas veces las objeciones a los programas de gastospúblico tienen su base en el sentimiento de que, sencillamente, n odeben gastarse los dineros públicos. Pueden ser desaprobados los ob-jetivos del gasto ; puede haber oposición en cuanto el momento ;puede considerarse excesiva la cantidad . De todas maneras, mientrasmás saben el público y los oponentes políticos acerca deI costo de lgobierno y de los gastos del dinero públicos tanto mejor . Miéntra smás se interese al público en los hechos relacionados con las finanza spúblicas, mejor será la información que probablemente obtendrá.

La tarea de investigar el costo del gobierno y la eficiencia d elos servicios públicos es un trabajo tedioso, costoso y demorado . Re-quiere un gran personal de investigadores trabajando continuament epor largos períodos de tiempo . Por muy importante que sea el tó -pico, no fué la tarea de esta investigación. Al que escribe se le so-licitó que recomendara mejoras al sistema de los ingresos . Aún así ,se aventurarán algunas observaciones sobre la política de gastospúblicos .

Parece existir la creencia generalizada entre los contribuyente ser. Panamá de que la lista de empleados públicos, burocracia segú nse le llama, está colmada por empleados que están de más . Esta noes una condición nueva . George Roberts en 1927 escribió lo que sigue :

"Existen razones para opinar que en general, hay - más personasde las »ecesarias en las planillas de pago . Esto parece ser general-mente admitido, pero nos hemos encontrado con la opinión de quese consumará una seria injusticia si se redujera del actual número d eempleados al necesario' (1 )

(1) I,JO, .0 Rohm (Edición inglnn), p. 20 .

Un funcionario, al comentar sobre el volumen del personal, a lservicio del gobierno se refirió a la dificultad que encontraría e lgobierno si fuesen despedidos los empleados que están de más . Elgobierno se vería obligado a suministrar pagos de ayuda, se dijo, ylos niveles de vida serían reducidos drásticamente. Cuando Robertsescribía su informe la República de Panamá no podía balancear supresupuesto. No obstante no ocurrieron reducciones en el número d eempleados públicos. Roberts concluía :

"Del estudio de la . situación y de las conferencias con los encar-gados de las oficinas del gobierno, creemos que sería enterament eposible reducir la lista de salarios en un 25 por ciento, sin estorbarcn nada lar operaciones del gobierno . Como la planilla anual de suel-dos del gobierno es de aproximadamente cuatro millones de balboas ,una reducción de 25 por ciento del personal significaría que el pes o

de un millón de balboas sería inmediatamente removido del lado delos gastos de la cuenta y el presupuesto sería rápidamente balan-ceado" . (I )

La continuación de la creencia de que el gobierno tiene emplead aa demasiada gente para que efectúe el trabajo de oficina debe serinvestigada por un grupo de ingenieros de eficiencia, bien capacita-cios. Si hay demasiada gente empleada, su destirución . ayudará la ac-tual escasez de brazos en la industria privada ( 2 ) Este es un momentoapropiado para efectuar reajustes en el personal, si es necesario, e ninterés de una mayor economía y eficiencia Al propio gobierno no l econviene, que los contribuyentes opinen que es desordenado en l autilización deI personal o los dineros públicos .

11 . MAYOR EFICIENCI A

El mejoramiénto de la eficiencia del servicio público es un aurea en la que trabajan continuamente los buenos servidores civiles ,preparados y competentes para sus cargos . Siempre existen obstáculospara lograr un objetivo. Entre ellos se encuentran la intervención pro -lírica, el no proveer utensilips adecuados o suficiente personal par aefectuar muchas tareas, la renuncia a adoptar recomendaciones, l acompensación inadecuada que hace . imposible obtener o mantener em-pleados competentes, la falta de promociones, el no compensar la shoras extras o sobre tiempo, y una serie de obstáculos que parece ntriviales, pero que afectan la eficiencia de la labor que va a se rdesarrollada . Entre los principales obstáculos se encuentra a menudola indiferencia de parte del público en cuanto a la cálidad del ser -

( 1 )

Ibid., P . 266

(2) Nora de) traductor : Fsca circunstancia se hacia presente en 1945 cuando Islan dvino a Panamá.

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vicio que están dispuestos a tolerar . Si el público desea un gobiernoeficiente, honesto y económico, puede obtenerlo .

Además los ciudadanos conscientes de cada comunidad debe nprestar debida cooperación y respaldo a aquellos de sus servidore sque tratan de mejorar la eficiencia y economía de aquellas actividade sbajo su control. Este respaldo mejorará la moral de los servidore spúblicos y la calidad de los servicios rendidos .

El establecimiento de un buen sistema de servicio civil hará, ta lcomo se ha indicado, mucho por mejorar la eficiencia del gobierno .Ese servicio debe proveer la selección de empleados competentes .Debe reducir al mínimo la influenci Q. política en el gobierno. Unsistema eficiente de servicio civil también debe emprender programasde entrenamiento y educación de la gente joven deseosa de ingresa ral servicio público .

Para poder obtener mejoras específicas en la economía y efi-ciencia de la labor deI gobierno, debe ser considerada una investiga -ción por expertos en eficiencia . Estos podrían, indudablemente, su-gerir mejoras en la organización del personal, en los métodos y pro-cedimientos que se siguen ahora, y en la organización deI personal ydepartamentos para labores futuras. Puede haber disponibles para se radoptados muchos medios de ahorrar trabajo . En ciertos casos puede nsubstituírse métodos mecánicos por procedimientos manuales . Perso-nas familiarizadas con estos procedimientos deben ser invitadas par ainstalarlos .

Puede lograrse mayor economía en el gobierno cambiando lo smétodos de compra, uniformando las especificaciones implantandonuevos procedimientos contractuales! Tales sugestiones son la tare ade los especialistas en esos campos . Ellas caen fuera deI radio deacción de este trabajo. Parece obvio el que estas investigaciones sea nvaliosas . Todo el mundo se beneficia de los aumentos en la eficien-cia y economía con que se llevan a cabo las actividades públicas . Losbeneficios de aumentar la eficiencia del servicio público, como tam-bién de la mayor economía en las actividades de operación del go-bierno, son equivalentes en muchos casos a aumentos en los cobro sde ingresos . Mientras más eficientes son los servicios públicos, ma-yores son los servicios obtenidos por aquellos a quienes el gobiern osirve. Es buena política ser eficiente y suministrar el mayor volume nposible de servicios por cada dólar gastado. La resistencia a las me -joras en el gobierno, a la extensión de las actividades públicas y a la sreformas tributarias, estará reducida a un mínimo en los gobierno sque se distinguen por la eficiencia y economía de sus operaciones .

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12 . NECESIDAD DE INGRESOS ADICIONALE S

Prescindiendo del actual nivel de los gastos públicos o de u naumento en su poder adquisitivo por la eliminación deI derroche eineficiencia, existe la necesidad de actividades públicas adicionales .El aumento de la población, el mejoramiento de la agricultura, y l aatracción del capital extranjero a Panamá, dependen, en gran parte ,de la extensión de ciertos servicios públicos y de una mayor realiza -ción de obras públicas .

La extensión de carreteras, por éjemplo, es imperativa si ha defomentarse la agricultura . Actualmente existe un mercado para lo sproductos del país en la ciudad de Panamá, la Zoná del Canal yColón, que no puede ser abastecido . En las ricas áreas agrícolas d eChiriquí, Los Santos y Panamá, se carece de caminos para transporta rrápidamente al mercado los productos agrícolas, frutas y vegetale sexpuestos a dañarse. De Chiriqúí, que es la provincia agrícola má sproductiva y el territorio que ofrece la mejor promesa de desarroll ofuturo, los productos agrícolas tienen que ser transportados por má sde 150 millas de muy malos caminos, 90 millas de caminos regulare sy 75 millas de caminos excelentes para llegar al mercado de Panam áy a sus alrededores . 0 )

Los artículos expuestos a podrirse son transportados por esto scaminos sin refrigeración por un período no menor de doce horasantes de que lleguen al mercado, y llegan a menudo ya deteriorados .Muchos productos no alcanzan a llegar al mercado debido a qu efaltan totalmente los caminos de penetración que den acceso a la sfincas . En las estaciones lluviosas la única manera de llevar los pro-ductos a la carretera principal es por medio de mulas o carretas ti -radas por bueyes . ( 2 ) Las carreteras principales, además, no pasan porla porción más fértil de la República (3) Como resultado de ello, s eencuentra retardado el desarrollo agrícola del país . Mejores mediosde transporte deben proveerse antes de que pueda esperarse este desa-rrollo . Los gastos en carreteras, tanto para el mejoramiento y repa-ración de los caminos existentes como para la construcción de nueva scarreteras, se encuentran entre las funciones más importantes que l aRepública de Panamá, puede desempeñar . Sin carreteras adecuadas ,es inútil hablar de desarrollo agrícola del país, particularmente de linterior .

El aumento de la salud pública y facilidades de sanidad es tam-bién importante tanto para el bienestar de la población como para l aposibilidad de aumentar la productividad del trabajo. Esto no es so -

(1) Véase Thomas bladdock lc "la Agricultura de Panamá, Presente y Potencial" .Publicado Por el Instituto de Asuntos Inmramerianos, División de Suministro de Ali .mensos . Informe Especial, Washington, D. C. (nov. 1945) Pig . 32 .(2) ]bid, p . 3 1(3) ]bid, P. 30

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lamente un servicio social a la población, sino también un benefici oeconómico específico. Lo mismo puede decirse en cuanto al estable -cimiento de mayores y más amplias oportunidades educativas . Estasdeben ser orientadas hacia la elevación deI nivel de vida de la po-blación . Esto puede ser logrado mediante el mejoramiento del pro-grama de educación vocacional . Escuelas comerciales y estaciones par ala diseminación de información relativa a los fundamentos de l aagricultura deben ser abiertas en todas las provincias y puestas a l adisposición de la población sin distingos de edad o raza.

La elevación del nivel educativo y de la capacidad para el soste-nimiento propio, marchan parejas . El mejoramiento de las capacidade sadquisitivas es de gran importancia para la República como el entre-namiento de sus dirigentes sociales y políticos . Estos hechos parece ntener primordial importancia para el futuro de la nación y sólo sconstituyen amplia justificación para el mejoramiento del sistema fis-cal del gobierno. A menos que sean efectuados estos servicios im-portantes a base de una escala ascendente, se retardará el mejora -miento económico del país .

Sería desafortunado tener que cercenar el programa social de laRepública y no se intenta esa sugestión . Pero las necesidades de lapoblación son tan grandes, que debe ser establecido por medio de lpresupuesto un sistema definido de prioridades en los gastos públi-cos . Si esto se hace, las primeras cosas deben ponerse primero. Aque-llas actividades de gran importancia para el bienestar de la nació ndeben contar con fondos adecuados . Las carreteras, salud, sanidad y edu-cación vocacional son funciones públicas imperativas . Merecen unapoyo liberal .

El costo de los servicios, con la posible excepción de las obra spúblicas en gran escala, debe normalmente sufragarse con los im-puestos corrientemente recaudados . Las actividades ordinarias de lgobierno deben ser pagadas por los contribuyentes en el fiomentoen que se están desarrollando esos servicios. El financiamiento de ser -vicios ordinarios por medio de empréstitos no puede ser recomenda -do, y esta práctica, si ahora existe aunque en pequeña escala, deb eser suspendída . En la actual fase deI desarrollo de la nación, el em-préstito debe ser reservado para emergencias y el financiamiento d eaquellas obras públicas que claramente suministren fondos para e lpago del interés y capital de los empréstitos.

La reserva de crédito y buen nombre de la República debendejarse para aquellas emergencias que no pueden ser predichas conseguridad pero que a veces ocurren, y para aquellas raras oportuni-dades que ofrecen varias obras públicas para el desarrollo de l anación. En tales momentos, una situación de crédito impecable, a ligual que ingresos amplios, harían posible que la República se apro-vechará de oportunidades que de otra manera se perderían .

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Suficientes ingresos, capaces de enfrentarse a los gastos ordinariosdel gobierno, deben recaudarse anualmente . Durante los períodos deprosperidad, es prudente tener un fondo de ieserva de ingresos qu epueda ser utilizado para reducir la deuda o para proporcionar la con-tinuación de servicios esenciales sin reducción durante los tiemposn;enos prósperos . Los ingresos sobrantes recientemente acumulado spueden ser considerados así . Debe recordarse también que la acti-vidad económica en Panamá ha alcanzado un alto nivel durante losaños de la guerra y que el decrecimiento normal de las actividade smilitares en la Zona del Canal se reflejará probablemente en la dis-minución de la recaudación de los ingresos en la República, particu-larmente en algunos impuestos indirectos . La declinación de losprecios, así que son corregidas las escaseces de la guerra y disminuy ela corriente de ingresos, ocasionará también reducciones en los dere-chos aduaneros, como también en la utilidad ' de los ingresos internos .Es necesario tener en cuenta . estas condiciones para preservar el nive lde los ingresos públicos . Finalmente, si una disminución general enlos derechos de importación ha de convertirse en materia de polític agubernamental y existen excelentes razones para que este respalde loscompromisos de la nación contraídas por medio de tratados públicoses posible que lleguen a producirse algunas disminuciones en los in-gresos. El resultado dependerá, por supuesto, de la reducción decreta -da y del volumen subsiguiente de importaciones. Es difícil genera-lizar acerca de lo que ocurrirá en el futuro, ya que sería necesari oevaluar las corrientes probables en cada caso. En muchas ocasiones ,los impuestos más bajos motivarán un aumento en los ingresos de ltesoro; en odos casos, habría pérdidas . Hasta tanto se determine unplan definido de cambios, es inútil intentar conjeturas acerca de loque ocurriría.

Es cierro, . sin embargo, que las mejoras en el sistema de ingreso sdeben ser efectuadas tanto para impedir que se acumulen las pér-didas en los ingresos en caso de que los impuestos reducidos produ-jeran menores ingresos, como para hacer posible la eliminación d emuchas de las características regresivas que se encutenran actualment een el sistema tributario. En gran parte, la búsqueda de nuevos im-puestos o ingresos adicionales compensará las pérdidas en las utili-dades debido a la abolición de los impuestos indeseables que . seimponen/ actualmente . Hasta cierto punto, por lo tanto, los nuevo simpuestos no representaría adiciones netas sino el reajuste de la scargas tributarias. Muchos cambios serán éompensatorios para contra-rrestar las pérdidas debidas a la eliminación .de otros ingresos .

La cantidad de nuevos ingresos que deben suministrarse podr ádeterminar el grado hasta el cual pueden ser efectuados cambio sdeseables . O, esto puede ser dicho de esta manera : los cambios quepueden ser contemplados pueden ser determinados por su capacidadpara suministrar ingresos . El razonamiento es por lo tanto bastante

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circular : un cambio condiciona el otro. No obstante, muchos cambiosson deseables y deben, efectuarse sea cual fuere el ingreso producido .La justicia en la tributación no es meramente asunto de obtener e lmáximo de fondos : Además, el cambio o abolición de ciertos im-puestos onerosos a menudo aumenta la productividad de otros im-puestos, o hace posible la imposición de nuevos y mejores métodosde tributación . Es importante considerar los efectos económicos, so-ciales y políticos producidos por un sistema tributario y no preocu-parse por lo que cada cosa separada pueda producir . A menudo esosefectos determinarán si deben continuarse o abolirse medidas tribu .arias particulares . Mientras más factores sean tomados en cuenta e nla evaluación de un sistema tributario, mejor será el juicio que seforme .

13 . OTRAS CONSIDERACIONES .

Para remodelar su sistema tributario, la República de Panamáuo sólo .debe tomar en cuenta los ingresos que necesita, sino tambié nla capacidad de sus contribuyentes para sostener el gobierno . Losimpuestos deben ser aplicados de tal . manera que el pueblo puedapagarlos convenientemente y con la menor molestia posible . Losimpuestos que no producen ingresos, deben ser abolidos. Si producenalgún ingreso, pero constituyen una fuente de constante irritación par ael contribuyente, puede inquirirse si valen el ingreso que producen .Si su producto principal es la molestia, ciertamente deben ser elimi-nados . Cuando los contribuyentes tienen dificultades en determina rla cantidad de sus obligaciones para con el gobierno, las recaudacio-nes totales sufrirán y los individuos serán víctimas de individuos ines-crupulosos . Von Justi en 1776 recomendó que se diera una "basecierta y honesta a los impuestos, fijando definitivamente las contri-buciones y haciéndolas claras para todos" . 11) Las razones para evita raquellas medidas tendientes a aminorar los incentivos para trabajar ,ahorrar o invertir, son abundantemente claras . El peligro está enque el deseo de Panamá de atraer capital y. población puede ser uti-lizado para impedir la adopción de medidas/tributarias o cambios ,en los ingresos que Panamá debe utilizar. Debe tenerse cuidado paraimpedir .que esto ocurra . Importante como es el desarrollo de la na-ción y el mejoramiento del Estado económico de sus ciudadanos, la sfinanzas del gobierno deben mantenerse firmes . Debe acabarse pron-tamente con los escapes y la evasión .

Deben aplicarse a los infractores los castigos y penas que me -recen, cualquiera que sea su clase o posición social . Una rigurosaadministración de los impuestos mejorará la posición financiera de laRepública de Panamá y recibirá la aprobación de su pueblo .

(1) Johann H . G. Von J .,ti . Finanxv~, Libm N . C . F. Monroe, Ea ly Economi cTbo«sh1. P. 398.