sobre la burocracia pública. apuntes desde los clásicos de ......hacia adentro de la burocracia de...

SECTOR CUATROREVISTA DE ESTUDIOS INTERDISCIPLINRES DE ECONOMÍA, EMPRESAS Y GOBIERNO I NÚM 1 I ENERO - JUNIO 2019

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Sobre la burocracia pública. Apuntes desde los clásicos de la elección pública

Carlos Emigdio Quintero Castellanos1 Felipe de Jesús Montaño Cervantes2

reSumen Este ensayo tiene por objetivo el analizar las ideas centrales que han guiado la discusión sobre las burocracias públicas desde una óptica particular, la de la Teoría de la Elec-ción Pública. Para ello se articula la discusión sincrónicamente y al amparo de los autores más significativos con que cuenta el campo académico; Ludwig Von Mises, Anthony Downs, Gor-don Tullock, James Buchanan y William A. Niskanen. El texto comienza con una exposición de lo que es la burocracia desde su primera conceptualización de Weber en el campo de la so-ciología. En los siguientes apartados se exponen críticamente los aportes de los autores que se mencionan antes. El trabajo cierra con una comparación breve entre quienes fueron estudia-dos y cierra con conclusiones y críticas.

Palabras clave Teoría de la burocracia, elección pública, economía política, teoría de las organizaciones

introducción, objetivo y alcance del enSayo

Un punto básico que, entre muchos otros, propone Urquidi (2005, p. 524)

1 Profesor asociado en el Departamento de Economía y Ciencias Políticas del Centro Universitario de Tonalá. [email protected]

2 Profesor asociado A en el Departamento de Emprendimiento, Comercio y Empresa del Centro Universitario de Tonalá. [email protected]


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para salir de la crisis de desarrollo de América Latina, y que es de un ca-rácter estructural, versa sobre las burocracias públicas. A la letra es “La reducción y aun eliminación de las rigideces surgidas de instituciones creadas para otros tiempos, de sistemas de trabajo obsoleto, de impedi-mentos legales y de prácticas tradicionales improductivas”. Esto incluye, sin lugar a dudas, a las burocracias públicas en la región. Pero, ¿cómo hacerlo?, en gran parte entendiendo también a las burocracias públicas como un fenómeno económico.

El objetivo del trabajo es analizar las ideas básicas que se han genera-do sobre la burocracia pública desde una óptica particular, la de la elec-ción pública. En este sentido entendemos por elección pública (Mueller, 1997), la aplicación de las herramientas de la teoría económica en la po-lítica; llevando al estudio de hechos como las elecciones, constituciones, políticas públicas, presupuestos y, básicamente, cualquier tema digno de análisis públicas. Por ello hay que ser claros, aquí solo se estudia un subconjunto muy específico de fenómenos, pero no por ello menos impor-tante, el de las burocracias públicas.

El parteaguas histórico en el combate al despilfarro gubernamen-tal como tamaño y gasto excesivos se da en la década de 1980, cuando se buscaron respuestas a las crisis de gobernabilidad y baja capacidad directiva de los Estados en América Latina (Aguilar Villanueva, 1994, 2003, 2004). Empujados por la crisis se propuso un programa de reforma estructural que llevaba implícita la reducción de los gobiernos y sus ad-ministraciones (Corbo & Fischer, 1995). La teoría de la elección pública fue el sustento académico de este programa de reforma; comprenderla ayuda también a explicar mejor la trayectoria histórica del Estado mexi-cano y sus resultados.

Siguiendo la estrategia explicativa de Musgrave (1985), se aborda el concepto de burocracia, desde el campo de la teoría económica, a través de varios autores que han sido especialmente significativos en el trata-miento del fenómeno. Los cinco autores son: Ludwig Von Mises, Anthony Downs, William A. Niskanen, Gordon Tullock y James Buchanan. Para el tema que aquí ocupa se consideran como los autores clásicos, así como que mantienen su vigencia. Cabe aclarar que no fueron los primeros en estudiar el fenómeno; la primera referencia teórica fuerte es la de Weber (2000) que, sin ser económica en su perspectiva, dio inicio a la discusión.

Así, la estructura del trabajo queda de la siguiente forma: en primer lugar, se introduce el concepto sociológico de burocracia, su contenido semántico y la síntesis de la polémica sobre este contenido, así como sus implicaciones. Después se presentan a los autores centrales que, com-partiendo la perspectiva, tuvieron como objeto de estudio a las burocra-

SOBRE LA BUROCRACIA PÚBLICA. APUNTES DESDE LOS CLÁSICOS DE LA ELECCIÓN PÚBLICA QUINTERO, C.E. Y MONTAÑO, F.J.

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cias públicas. Se presentan sus trabajos más significativos en la materia. Continuando con una comparación entre estos alrededor de temas clave. Para finalmente cerrar el texto con la crítica al modelo y presentar las conclusiones.

el concepto de burocracia y SuS problemaS.

Como concepto teórico la burocracia tiene un origen en la sociología. Siendo un tipo ideal, es un tipo de organización que exhibe una serie de rasgos que dan cuenta de una formación social específica, el bureau que,3 como cuerpo administrativo basado en la racionalidad y legalidad instrumental propia del capitalismo industrial, ejerce un tipo específico de dominación en la sociedad (Weber, 2000). Estos rasgos se sintetizan de la siguiente forma: 1] Una jerarquía de autoridad bien definida2] Una división del trabajo basada en la especialización funcional3] Un sistema de procedimientos relativo a las relaciones de trabajo4] La impersonalidad de las relaciones interpersonales5] La selección para empleos y ascensos se basa en la competencia

técnica4 (Hall, 1962)

Pero este primer concepto se ha visto enriquecido con los años, tiene ahora una profundidad y textura que desafía su reducción a una etique-ta metodológica. Por ejemplo, Lane (2010) encuentra que el concepto de burocracia tiene las siguientes acepciones: como racional, como disfun-ción, como rigidez, como beamtenherrschaft,5 como caos, como proveedor excesivo, como maximización del tamaño, como descontrol, como opción privada y como desperdicio.

Al final de cuentas hay una preocupación real sobre el tamaño y con-ducta del gobierno, Rose (1998) la explica por sus consecuencias, que se desdoblan en dos sentidos básicos: la pérdida de eficacia y la reducción del consenso popular. En el primer sentido se habla de que los recursos que constriñen a los gobiernos se agotan; la tributación posible de un estado se limita al crecimiento económico pero no se ha observado un

3 La palabra, etimológicamente, procede del francés bureaucratie, y se compone de la voz francesa bureau, que significa ‘oficina’, ‘escritorio’, y el sufijio -cracia, que viene del griego -κρατία (kratía), y que podemos traducir como ‘gobierno’, ‘dominio’ o ‘poder’. En este sentido, vendría a significar ‘poder del escritorio’.

4 Todas las traducciones son propias a menos de que se indique lo contrario.5 Esta acepción refiere a la burocracia como campo de conflicto entre los cuerpos funcio-

nariales y la alta dirección política del Estado.


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límite a las imposiciones impositivas de los gobiernos. Aumenta tam-bién la complejidad organizativa que lleva a la baja eficacia y eficiencia, en su caracterización administrativa de eficiencia como una relación in-sumo-producto en la prestación de servicios y bienes públicos; se utili-zan tecnologías poco probadas y con resultados ambiguos. Por último, la eficacia gubernamental se vuelve contradictoria e inconsistente por las miríadas de programas, acciones y proyectos con objetivos que, posible-mente, vayan unos en contra de otros.

En el segundo sentido, el de la reducción del consenso popular, Rose (1998) describe tres problemas. Primero, las excesivas demandas de re-cursos: a más tamaño, el gobierno pedirá recursos en una espiral viciosa. Además del incremento de regulaciones, que piden más empleados, que piden más recursos, que proponen más regulaciones. A la par de esto se pierde sensibilidad ante las demandas populares; el tamaño del gran gobierno aleja al ciudadano del funcionario, este último actor se piensa más bien deudor de su organización que del ciudadano.

Estas dos consecuencias del gran gobierno deben de explicarse y con-trarrestarse. Tullock (1993) coincide en que los gobiernos se han hecho más grandes; en números de gasto y empleados pero, parafraseándolo, seguimos sin saber bien a bien el porqué de esto. La explicación más amplia y que abarca el problema de una burocracia autorreferencial y en continua expansión, se cierra con la teoría del principal y el agente. Un agente, en este caso la burocracia, posee un monopolio natural, digamos la regulación de un sector social o de mercado o la provisión de algún tipo de bien o servicio público. Al llevar a cabo sus actividades buscará aumentar sus rentas sobre el monopolio en términos de presupuesto o poder, adoptará una actitud de “rent-seeker” (Tullock, 2005)to view go-vernment through the prism of externalities, is intriguing and makes the book well worth reading. Daniel Sutter, Public Choice The book can be commended for introducing a broad range of thought-provoking ideas in an accessible form. It is an easy read, but does not achieve (nor does it aspire to; tiene todos los incentivos necesarios para ocultar sus objetivos o su desempeño, introducir una falla de gobierno por las asimetrías de información: la selección adversa y el riesgo moral (Przeworski, 2007).

la burocracia deSde la teoría de la elección pública

El planteamiento de la elección pública señala que el papel de la demo-cracia es dominante, especialmente en el crecimiento del gasto público. Asimismo, considera que los organismos burocráticos deberían de ser ca-


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paces de maniobrar mejor y de conseguir muchos más recursos que los que realmente necesitan. Para este método, las políticas públicas mismas no son el fin del proceso de toma de decisiones, sino un medio para lograr la expansión burocrática y la autoconservación. La expansión puede ser-vir a los intereses de la organización o a los intereses de los ejecutivos, pero el crecimiento será el objetivo.

En los siguientes apartados se reseñan a los autores más importantes en el tema. Se consideran a los siguientes cuatro autores como los más destacados por diversas razones;

La literatura económica sobre la burocracia ha trazado algunas veces un regreso a Von Mises (1944) o a Gordon Tullock en su largo ensayo sobre su estancia en el Departamento de Estado de los Estados Unidos Ameri-canos, el cual denominó: las políticas de la burocracia (1965). Sin embar-go, la aportación de Mises no es reconocida dentro de los trabajos de la elección pública, mientras que la contribución de Tullock, se encuentra en la tradición de dicha escuela” “Dos contribuciones surgieron más tarde: hacia Adentro de la Burocracia de Anthony Downs (1967) y Gobierno Re-presentativo y Burocracia de William Niskanen (1971) (Dunleavy, 1991, p. 147).

1] Von Mises es el antecedente histórico de la teoría de la elección pública como fundador de la Escuela Austriaca de Economía (Dou-buzinskis, 2006).

2] Tullock y Buchanan inauguran la formalización de la teoría de la elección pública con el libro seminal El cálculo del consenso…” (Bu-chanan & Tullock, 1962); Buchanan y Von Mises fueron miembros y presidentes de la Sociedad Mont Pelerin (The Mont Pelerin So-ciety, 2017) y el primero fue acreedor del Premio Nobel de Eco-nomía por sus aportes al estudio de las decisiones políticas desde la teoría económica, que tal como se le presentó en la ceremonia, tuvo tres implicaciones teóricas y prácticas: a) El uso de la teoría microeconómica en el sistema político, la administración pública y los intereses organizados; b) Explicar los déficits públicos en tér-minos intergeneracionales; c) Cómo es que las decisiones de gasto e ingreso públicos pueden construirse con base a la unanimidad (Stahl, 1986). c) Anthony Downs es otro de los autores seleccio-nados debido a sus aportes en el tema. La modelación que llevó a cabo en cuanto a las relaciones entre votantes, decisores públicos y burocracias contribuyó al avance del estudio de las últimas dentro de la Escuela de la Elección Pública (Shughart, 2017). d) W.A. Nis-kanen, en el conjunto específico de burocracias públicas, es quien elaboró el modelo más fuerte a la luz de la teoría de la elección pú-


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blica, la mayor parte de los estudios empíricos y desarrollos teóri-cos contemporáneos parten de él (Blais & Dion, 2017; Carnis, 2009; Casas-Pardo & Puchades-Navarro, 2001; Conybeare, 1984; Dollery & Hamburger, 1995; Mcguire, 1981; Ungureanu & Iancu, 2012).

Ludwig Von MisesVon Mises como autor ha sido fundamental en la historia de la ciencia económica. Como fundador de la escuela Austriaca de economía proveyó las bases intelectuales de un movimiento de gran alcance y profundo im-pacto. En su caso, también discutió a las burocracias. En su obra “Buro-cracia” (Von Mises, 1946), argumenta con detenimiento esta formación social en su naturaleza y consecuencias políticas y económicas.

Comienza comparando lo que impone un directivo a un gerente con lo que hace un rey respecto a un sátrapa. En la primera relación hay una or-den clara, hacer ganancias. El modo es irrelevante en la medida en que lo lleve a cabo. Pero entre el rey y el sátrapa no hay una medida equivalente, por ello el subordinado puede llevar a cabo tales acciones que pueden, en su caso, llevarle a disputarle el poder al rey. Para contrarrestar este ries-go el rey impone ordenamientos, limitando su discrecionalidad pues su primera orden es cumplir estos. Por ello los sátrapas se vuelven desidio-sos en el cumplimiento de las órdenes, no pueden hacer lo que su voluntad les diga: “La primera virtud de un administrador es acatar los códigos y decretos. Se ha convertido en burócrata” (Von Mises, 1946, p. 41).

Este argumento se replica para las democracias. Donde los pilares del sistema son el estado de derecho y el presupuesto. Estos pilares conlle-van la obediencia a un conjunto de reglas constitucionales, impuestas por un proceso popular y representativo legítimo, asegura que la acción estatal tiene límites precisos, donde quien lleva a cabo la política es el poder soberano, en términos más actuales, la ciudadanía.

La burocracia, en palabras de Von Mises, no es negativa en sí misma. Es requerida por la democracia. Lo perjudicial es que la esfera donde se aplican las técnicas burocráticas se haya expandido, con la consecuencia de continuas restricciones a las libertades personas, hecho propio a las políticas de bienestar que contraen la iniciativa privada.

Los problemas fundamentales de la burocracia pública quedan en no haber una conexión entre ingreso y gasto, el que la conducta de los bu-rócratas está regida por reglamentaciones y que no se cuenta con un mecanismo de precios.

Von Mises define a la burocracia y su gestión como: el método aplicado a la conducta de los asuntos administrativos que resulta, no cuentan con


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un valor monetario en el mercado (1946, p. 47). Para él, la administra-ción pública, es decir, el gobierno o Estado (que no es otra cosa que el aparato social de coerción y compulsión) debe ser necesariamente buro-crático y no hay reforma que sea capaz de cambiar esto. Los incentivos de los burócratas no se rigen por la eliminación social de su oficina si se está en números rojos, no hay mediación en las restricciones presupuestarias. Es más, para el autor, cualquier servicio puede mejorarse al incrementar el gasto siempre y cuando haya un conjunto de incentivos que sólo puede satisfacerse dentro de una economía de mercado: un sistema de precios competitivos que fuercen a la mejor distribución de recursos en la socie-dad. Estos no se cumplen para las burocracias, mayor gasto no llevará a un mejor desempeño. Estos problemas que, ahora se llamaría, de asime-trías de información, fueron las bases de la Elección Pública. Von Mises antecedió a esta literatura y la nutrió.

Gordon Tullock y James BuchananEn este apartado se incluyen a Tullock y Buchanan como un mismo pro-yecto. Ambos fueron co-autores, colegas. Compartieron una larga carrera que decantó en los mayores exponentes de la teoría de la Elección Públi-ca. El texto seminal es “The Calculus of Consent” (Buchanan & Tullock, 1962). Establecen las bases de lo que debería hacer un estado; tratar de generar la mayor eficiencia posible en la economía a través del diseño constitucional que limitara la acción del Estado en la propia esfera eco-nómica.

Aquí las burocracias y los partidos políticos tienen un papel prepon-derante. Traducen el interés general, expresado en elecciones políticas, como programas de gobierno, de asignación de recursos. Pero en este pro-ceso de traducción de voluntad, aparece un juego perverso: Más gasto por más votos, más votos para alimentar a más burocracias, lo que resulta en más gasto y más burocracia.

Parsons (2007) es claro al interpretar la propuesta de Tullock y Bu-chanan. Para estos autores, Parsons dice, se tendría que estudiar a la política, política pública y burocracias desde el interés egoísta. De este punto básico se deduce que:

1. Los partidos hacen promesas excesivas para obtener votos.2. Los políticos en el poder tienen que hacer acuerdos para asegurarse apoyos, presionando así el presupuesto.3. A los burócratas sólo les preocupa maximizar su propio interés, no el interés público. Ello significa que quieren unidades administrativas enor-mes y más dinero en el presupuesto de sus departamentos.


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4. Los procesos políticos de la democracia liberal no consiguen controlar la expansión del poder político y burocrático (Parsons, 2007, p. 334-335).

El mecanismo que opera al interior de las burocracias va por el des-plazamiento de metas sustantivas por los burócratas, aquellas que be-neficiarían el interés general, hacia cumplir metas personales. Los bu-rócratas saben que el beneficio de su superiores redundará en su propio interés y no hay un manera sensata con la cual puedan ser evaluados por otros que no sean estos mismos jefes (Coyne, 2007).

El problema queda en ‘diseñar un aparato que lleve a los burócratas a que en su propio interés sirvan a los intereses del resto de nosotros de la misma manera en que el panadero es llevado por su propio interés a servir a los intereses del sastre” (Tullock, 2002, p. 53). Esto es debido a que al buscar el interés propio, los burócratas no son atenazados por las consecuencias de sus acciones. Aumentar su prestigio y poder con más presupuesto y poder sería lo correcto. Esta es una constante en la literatura que aborda las burocracias desde la óptica de la Elección Pública.

Anthony DownsComo parte de lo que es el legado intelectual de Anthony Downs con-tamos con su “An Economic Theory of Democracy”. Downs no atiende el fenómeno en sí mismo. Reconoce que puede ser muy grande, de tal manera que una parte significativa de la ciudadanía es empleada por la burocracia. Pero, indica el autor, que como:

no estamos estudiando el impacto de la burocracia sobre la democracia, asumimos que sólo unos cuantos hombres de cada rama de la administra-ción son miembros de los partidos. Todos los demás son empleados per-manentes que no perderán sus empleos cuando un nuevo partido llegue a la oficina. Todavía más, asumimos que los miembros del equipo controlan completamente la política de todos los demás. Es entonces que podemos considerar a casi todos los empleados del gobierno como ciudadanos antes que como miembros del partido (Downs, 1957, p. 26).

Este libro fundamental en la teoría de la economía política sólo sa-tisface indirectamente a la burocracia. No es aquí donde se debe buscar los argumentos que desarrolló Downs sobre el este tipo de organización. Para ello es mejor abordar el Inside Bureaucracy (Downs, 1964), un texto posterior a Una teoría económica de la democracia y que apareció prime-ro como documento de trabajo, después convirtiéndose en libro.


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Downs define a las burocracias como un tipo particular de organiza-ción, pues reúnen cuatro características primarias: es grande, la mayor parte de sus miembros son empleados de tiempo completo, el ingreso, promoción y retención del personal se da por la evaluación de su desem-peño y, por último, la mayor parte de sus productos no se evalúa directa o indirectamente por algún mercado ajeno a la propia burocracia. Las bases del modelo, sin embargo, se dan desde el individuo. Para Downs un burócrata es alguien que trabaja para una organización grande, la mayor parte de su ingreso depende de su trabajo en la burocracia, su ingreso, promoción y retención está condicionado a su desempeño y produce bie-nes y servicios que no pueden ser evaluados en un mercado.

Con estas bases el autor introduce dos hipótesis torales. Primero, los agentes burocráticos buscan llegar a sus metas racionalmente; esto es, de la manera más eficiente posible, dadas las restricciones cognitivas y de costos de información que disponen. Esto implica que son maximiza-dores de utilidad.

La segunda hipótesis señala que los agentes burocráticos tienen un conjunto complejo de metas que incluyen, entre otros posibles elementos: poder, ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad, orgullo en su trabajo y servir al interés general. Pero distintos tipos de agentes buro-cráticos, cuidan sólo un subconjunto de metas. Esto lleva a pensar dos grandes categorías de burócratas: con intereses puramente egoístas y los que tienen motivos mixtos. En la primera categoría se incluye a: trepa-dores, que buscan maximizar su poder, prestigio o ingreso; los conserva-dores, que buscan maximizar su seguridad y conveniencia. Para los que tienen motivos mixtos se presentan a los zelotas, que son leales a ciertas políticas o conceptos y por ello buscan poder para llevar a cabo aque-llas políticas que les interesan. Los defensores, que muestran lealtad a un conjunto amplio de programas u organizaciones. Los defensores son agresivos a políticas fuera de este conjunto pero muy ecuánimes con las que aparecen dentro de él. El último tipo de actor es el estadista, quien se vuelve leal a la nación como un todo y busca poder para ejercerlo en políticas relevantes.

Las hipótesis y bases del modelo le permiten inferir la dinámica de estructuración, primero, y de comunicación interna de la burocracia. Con todo el interés que estos temas puedan despertar, la séptima sección del documento, “Las dinámicas de los Burós: Su ciclo de vida” es lo que se reporta aquí.

¿Cómo es que nacen las burocracias? Para Downs quienes los crean son zelotas. Aparecen espontáneamente pero sólo algunos logran crear organizaciones. Lo hacen de cuatro maneras: Se rutiniza el carisma, un


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buró se divide de otro, un grupo de zelotas fuera de algún buro emprende la creación o, en última instancia se hacen específicamente por miembros poderosos de la sociedad y que con ello se cumplirá alguna función en particular. Este es el único caso en donde no intervienen los zelotas.

Después de crearse viene, normalmente, un periodo de crecimiento relativamente acelerado. Para que pase a la siguiente etapa de enveje-cimiento, un buró necesitó crear una base de apoyo y relaciones estables de interdependencia.

La vejez impone achaques. Para las burocracias, en la teoría de Downs, se refiere el crear capacidad adicional sin mayores recursos en función del aprendizaje organizacional así como también dotarse de nor-mas, reglas y manuales. Las organizaciones tienden a volverse autorre-ferenciales, el mantenimiento y expansión de la organización desplazan a las funciones que otorgaban sentido a la organización. Las relaciones e importancia de los funcionarios cambian. Por último, adquiere inercia por los costos hundidos de su trayectoria.

Se imponen efectos exógenos que aceleran o desaceleran a la organi-zación por la importancia social del problema que la burocracia atiende. Estos alimentan con recursos o les asfixian, aumentando o decrecien-do el tamaño del buró. Se atraen a más trepadores que desplazan a los conservadores, lo que atrae a su vez a más trepadores, pues los prime-ros tienden a subir a posiciones altas, dejando sus puestos y los de los desplazados libres. Este proceso se detiene por cuatro razones, como la competencia con otras organizaciones, su crecimiento se percibe como exagerado frente al problema social que resolvía, no puede allegarse de suficiente capital humano o las tareas administrativas le ahogan.

El último punto en la teoría de Downs trata de explicar la expansión indefinida de las organizaciones. Se dan cinco razones: 1] Una organización que crece rápido atrae a personal competente y

mantiene a los mejores dentro de sí. 2] La expansión provee de poder a la alta dirección. 3] La expansión reduce el conflicto interno al permitir la distribución

de recursos entre agentes. 4] A mayor tamaño se tendrá una mayor calidad en el desempeño y

aumenta la tasa de supervivencia. 5] “Ya que no hay un quid pro quo involucrado en la actividad buro-

crática que habilite a los funcionarios el ponderar el retorno margi-nal al gastar más contra su costo marginal, la estructura de incen-tivos a que se enfrentan la mayoría de los directivos (especialmente aquellos en gobiernos) provee de mucho mayores recompensas para incrementar el gasto que por reducirlo” (Downs, 1964, p. 24)


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Las bases del análisis formal entre el orden institucional y los resul-tados de la acción colectiva quedan bien cimentadas con el trabajo de Downs. Su descripción de los ciclos burocráticos de toma de decisiones ayudará a pensar las funciones de utilidad y costos, los incentivos y las dinámicas que las burocracias viven. Por lo menos desde la óptica de la Elección Pública.

William A. NiskanenEn su trabajo seminal sobre burocracia, William A. Niskanen (Niskanen, 1968) propuso un modelo para explicar el comportamiento de los buró-cratas y, por ende, de las burocracias públicas. Las observa como maxi-mizadoras de presupuestos en detrimento de la eficiencia. El modelo se basa en dos supuestos: 1] Los burócratas maximizan el total del presupuesto de su organi-

zación, dadas las condiciones de demanda y costos, sujetos a las constricciones de que el presupuesto debe ser igual o mayor que el mínimo de costos totales al equilibrio con la producción.

2] Los burós intercambian productos específicos por un presupuesto.

La segunda condición tiene la particularidad de que el intercambio se da por un presupuesto total, no por una razón unitaria; no se buscan pre-supuestos que cubran el costo medio de, por ejemplo, la entrega de actas de nacimiento en un periodo concreto. Esta, de acuerdo a Niskanen, es la razón por la cual los burós se tornan monopolistas.

Estos supuestos distan de ser simples. Ayala Espino (2004, p. 262-263) los desarrolla de la siguiente manera: 1] Los bienes que se demandan, ya elegidos, se producen. 2] El gobierno puede producir o comprar los bienes, la acción clave es

el pago. 3] En su mayor parte la producción no se lleva a cabo en términos de

mercado.4] Los costos de supervisión y monitoreo son muy altos, entre otras

razones por no haber competencia al monopolio de producción de bienes públicos.

5] No hay incentivos para mejorar la eficiencia de las burocracias.

Niskanen analiza el nivel de producción cuando la demanda es baja o alta. Dada la función de producción de las burocracias como monopolis-tas, llega a la siguiente gráfica:


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Ilustración 1. Nivel de producción de una burocracia pública con demanda alta y baja del bien

Fuente: elaboración propia, adaptada de Niskanen, 1968.

Los triángulos (a, b, c) y (d, e, f) representan la pérdida irrecuperable de efi ciencia. Ambos se producen teniendo como frontera la demanda del bien pero sin tener que ajustarse a esa escala por su nivel de producción.

Ahora bien, para que esta situación se debe de contar también las siguientes condiciones: 1] Desequilibrio entre la autoridad ejecutiva y legislativa a favor de la

primera.2] Ausencia de competencia entre agencias gubernamentales del eje-

cutivo.3] Información imperfecta e incompleta para la evaluación.4] Fallas institucionales y jurídicas. (Ayala Espino, 2004, p. 265)

Casas-Pardo y Puchades-Navarro (2001) sintetizan la crítica teórica al modelo de Niskanen de la siguiente manera, un monopolio que discri-mina en cuanto al nivel de producción es inconsistente con una democra-cia. Los supuestos de las burocracias como monopolistas son demasiado restrictivos para que, de acuerdo a ellos, el modelo se sostenga; un presu-puesto que sea del tipo ‘toma todo-deja todo’ no respondería a las prefe-rencias de un principal, sea este legítimo o no. Junto a esto las burocra-cias negocian presupuestos en un contexto donde hay competencia entre


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burós, lo que limita la capacidad de imponer a una burocracia cualquiera su función de costos, su presupuesto, a todas las demás.

En tiempos más recientes Niskanen (2008) reconoce dos críticas gene-rales a su modelo. ¿Qué es lo que maximizan las burocracias? No es solo presupuesto, es también ‘desperdicio6’. Son agencias las cuales no sólo quieren llevar al máximo nivel su presupuesto, también desean no hacer algo en su día a día. La segunda crítica al modelo incluye al otro agente, el principal ¿Cómo se comportan los principales? No es meramente pasi-vo, también hacen monitoreo y supervisión para aumentar la eficiencia y reducir el desperdicio.

Tabla 1 Comparación de autores seleccionados

Von Mises Tullock y Buchanan Downs Niskanen

Formalización del modelo

Poco formalizado.

Formalización al nivel constitucional.

Descripción analítica de los componentes, baja formalización matemática.

Formalización matemática fuerte.

Descripción de agentes

Describe a dos, gerente y político.

Votantes y ejecutivos.

Describe a distintos tipos de actores tanto dentro como fuera de las burocracias.

Dos tipos genéricos de actores: burócratas y principal.

Prescripción de burocracias.

Reducción del ámbito de competencia estatal.

Definición clara de reglas constitucionales para el control de las burocracias.

Débil prescripción, lleva más bien a alertar sobre temas de diseño institucional para burocracias.

Introducción de mecanismos de mercado a manera de control ex-ante y ex-post.

Fuente: elaboración propia.

comparación de loS autoreS

Von Mises, Tullock y Buchanan, Downs y Niskanen tienen más puntos en común que desavenencias. Forman parte de un paradigma científico (Grimm, Blankart, & Koester, 2006) que ha campeado en los últimos años en las ciencias sociales, el del liberalismo económico (Hodgson, 1989, 2007). Con esto en cuenta sería ocioso una comparación de los su-puestos más básicos de las propuestas: se parte de agentes racionales que tienen objetivos egoístas, los intercambios puros pueden generar efi-

6 Slack en el original.


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ciencia, todos tienen una visión pesimista del papel de las burocracias. Se proponen entonces los siguientes ejes de comparación específicamente sobre las burocracias públicas: formalización del modelo, descripción de agentes, prescripción de burocracias.

a manera de concluSión, críticaS y obServacioneS.

Hay una sensación clara al abordar la literatura de elección pública en sus diversas variantes, focos de atención, autores; se trata de un cuerpo teórico elegante. Los modelos muestran una consistencia interna fuerte y se llegan a conclusiones con una lógica contundente. Una crítica con el mismo instrumental que la Elección Pública utiliza no llegará muy lejos.

Hay que salir de la propia disciplina para la problematización de la Elección Pública aplicada a las burocracias (Udehn, 1996). Desde la so-ciología de las organizaciones se propone una primera crítica, la eficien-cia burocrática no está sólo determinada por la relación insumo-produc-to, está dada también por las constricciones a la voluntad del gobernante en turno; se busca que el príncipe se contenga en sus impulsos (Du Gay, 2005). El valor que tiene una burocracia pública no sólo reside en una baja tasa impositiva a la población y una provisión vasta de servicios, también tiene un papel el que los procesos decisionales sean llevados a cabo a través de un engranaje contingente, esto se ha estudiado desde hace años y con resultados en la clarificación de las políticas públicas (Allison & Zelikow, 1999; Williamson, 1999).

El modelo analítico de la elección pública y su postulado sobre que los individuos buscan siempre maximizar su utilidad, sólo puede aplicarse parcialmente. En el caso de las estructuras burocráticas no son sólo exis-ten hombres en busca de la maximización de sus objetivos, debido a que estos hombres no están aislados se encuentran inmersos en una circuns-tancia sujeta a diversas variables, dentro de las cuales, difícilmente se puede predecir su comportamiento. Factores como la política, el poder, la coacción, la normatividad, la presión ciudadana, los valores, el altruismo, entre otros, son factores que suelen determinar el rumbo de las decisiones.

Otra de las críticas indica hacia los supuestos de los agentes que par-ticipan en las burocracias. Estos son muy restrictivos (Hodgson, 2003, 2007). Los agentes se comunican entre sí, tienen preferencias que cam-bian a lo largo del tiempo, cometen errores en sus cálculos y llegan a mostrar altruismo (Ginsburg, 2002; Smelser & Swedberg, 2005; Udehn, 1996). Las burocracias en la Elección Pública son autómatas que viven fuera del tiempo y el espacio; en cualquier lugar aplica y para cualquier


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caso. En su sentido más estricto la Elección Pública es a-histórica (Heik-kila, 2010; Kingston & Caballero, 2017; Oosterlynck, 2012), por lo que la teoría sólo puede concebir un sentido de cambio, aumento del gasto. No observa la evolución en la genética del Estado y sus burocracias; se ha-cen más cosas y de manera diferente, esto también es evidencia histórica (Peters, 2001, 2004).

Desde la ciencia política hay también una crítica metodológica al ‘im-perialismo económico’ personificado en la Elección Pública. La crítica no se dirige tanto al foco de estudio si no a la metodología aplicada; Giovan-ni Sartori (2012) critica que utilizando técnicas econométricas propias de la economía y la Elección Pública se han obtenido textos muchas veces irrelevantes e ilegibles, donde antes de medir hace falta pensar el fenó-meno (Barrientos del Monte, 2004).

A lo que apuntan estas críticas es a los límites de la Elección Públi-ca. Bohman lo dice que “provee de explicaciones empíricas adecuadas a ciertos fenómenos sociales. Pero dichas explicaciones son adecuadas sólo bajo condiciones precisas y muchos de los problemas no resueltos de la teoría de la elección pública como un programa de investigación resultan de extender estas explicaciones más allá de su alcance adecuado, restrin-gido” (1992, p. 207).

Junto a esto se debe de contextualizar a los autores que empujaron a la Elección Pública. Von Mises se sitúa en una lucha contra la economía planificada y los regímenes socialistas que los propugnan (Foss & Klein, 2010). En Bureaucracy el autor es todo menos sigiloso con su crítica a la economía planificada y el régimen soviético; su texto es un grito de guerra contra la intervención estatal en la vida económica, tanto la más atemperada socialdemócrata como la totalitaria comunista (Paramio, 2010).

No son autores neutros. Para toda su cientificidad hay un contexto po-lítico en el que se desenvolvieron: el trabajo de Buchanan fue financiado por empresarios de extrema derecha como los hermanos Koch (Monbiot, 2017). Tullock trabajó como analista en el Departamento de Estado Nor-teamericano. Downs escribió su trabajo sobre burocracias en la RAND Corporation, el think tank que definió la Mutual Assured Destruction po-licy de la Guerra Fría. Niskanen trabajó por años en la misma RAND Co. Todos fueron actores del conflicto entre los Estados Unidos y la Unión Soviética; proporcionaron ideas y forjaron argumentos para contrarres-tar la economía marxista y a la socialdemocracia. Al final, ganaron. El “Consenso de Washington” se nutre, por lo menos en parte, de los escri-tos de esta escuela. Pero el haber ganado no implica que sean inertes políticamente hablando.


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Como agenda de gobierno se ha llevado el argumento al extremo, a efecto de reducir el gasto gubernamental y eliminar los ingresos públi-cos. Niskanen (2006) mismo acusa lo impracticable, anti-teorético y an-ti-empírico de la propuesta. La evidencia empírica es innegable, la ten-dencia global durante todo el siglo XX fue la de un gobierno que crecía a un ritmo altísimo (Ungureanu & Iancu, 2012). Un tema recurrente en la eficiencia del gobierno se asocia con el intento por hacer funcio-nar al gobierno de manera similar al sector privado. Los esquemas para mejorar la calidad de la acción gubernamental conllevan un conjunto de amenazas potenciales para la posición e influencia de la burocracia pública. La principal amenaza es que las dependencias públicas no sean ya capaces de utilizar los procedimientos para preservar e impulsar sus propias opciones respecto a las políticas. Al contrario, tendrán que adap-tarse a los nuevos mecanismos administrativos que restan importancia a sus propias opiniones y consideraciones en favor de procedimientos más dinámicos. Resulta problemático prever si tales procedimientos se traducirán en mejores políticas, pero lo que sí es cierto es que será más difícil para el servicio civil hacer uso de los procedimientos a fin de lograr las políticas que desean.

Esto no quita que la introducción de la teoría de la Elección Públi-ca revolucionó a los estudios sobre las burocracias (Moe, 1984, 1997). Al identificar las relaciones oportunistas y sus mecanismos subyacen-tes se hicieron avances importantes en el cómo pensamos un gobierno democrático. Las bases del modelo son comunes a la mayor parte de los autores revisados; un tipo de agente con preferencias que, dada su situa-ción contextual, puede tomar ventaja de las relaciones que mantiene con otros agentes.

Estos avances no debieran cerrarnos los ojos a otras funciones que adquieren las burocracias en este momento. Son también parte consus-tancial de los modernos procesos de gobernanza, no dejarán de existir ni de ofrecer algo que como sociedad nos beneficia a todos (Goodsell, 2005). Las burocracias públicas requieren un tratamiento particular en la ac-tualidad, una que asegure la libertad de las personas y el desarrollo. Reducir el papel del estado en una era de desigualdad es hasta contra-producente (Atkinson, 2015; Piketty, 2014), pero esto no debe traducirse en el crecimiento descontrolado de los aparatos coercitivos del Estado, de seguridad o de cualquier otro tipo. Las fallas de mercado que atienden superan, y por mucho, el horizonte de quienes comenzaron la escuela de la Elección Pública. La importancia de las burocracias como problema de estudio se mantiene hasta ahora y mantendrá en el futuro próximo.


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