Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo desde las

ALDEAS

Municipio de Barbosa

Para comprender el Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto

Participativo de Barbosa, implementado como política pública en el Municipio a

través del Acuerdo 10 de 2011 del Concejo, es necesario comprender la

definición básica de cada uno de los elementos que aparecen en este título.

¿Qué es la planeación?

La planeación es una herramienta que le permite a las sociedades,

organizaciones, familias y personas, ordenar los recursos de que se dispone o

se debe disponer, para alcanzar unas metas en un tiempo prudentemente

determinado.

Entendida así, la planeación siempre ha existido, para lograr nuestros

propósitos siempre hemos recurrido a un plan, uno tan simple como la

convocatoria y organización de un festejo familiar a otros tan complejos como

el alcanzar un título profesional, algo que parte de un largo proceso académico

y si se quiere, con el título tan solo se cierra una etapa del plan de vida para

abrir otra tan intensa como es el de desarrollar una satisfactoria carrera

profesional.

Pero la planeación, como instrumento de la construcción de los asuntos

públicos en una sociedad, es relativamente reciente. Después de la Segunda

Guerra Mundial la comunidad de naciones progresivamente ha incorporado

herramientas que permitan tener más rigor técnico en el ejercicio de gobierno,

posicionando diferentes enfoques de construcción de las políticas públicas y la

planeación económica y social. De esta forma, lo público deja de construirse

según el capricho de un gobernante y los planes se convierten en carta de

navegación del estado y la sociedad, siendo un instrumento de control del

poder de los mandatarios y una oportunidad para que la ciudadanía participe

en el modelo de desarrollo y sociedad que consideran más apropiado según la

identidad y las metas de calidad de vida que se tranzan las comunidades.

Los planes pueden ser de muchos tipos: según el territorio; desde lo macro a lo

micro, según el tiempo; desde el corto al largo plazo, según las temáticas;

sectoriales, poblacionales o integrales, entre otros. Pero todo buen plan público

debe basarse en una apropiada comprensión de la realidad y los problemas,

una identificación de las alternativas para sortear esos problemas y de las

expectativas colectivas para vivir mejor, y algo también muy importante,

organizar coherentemente los recursos necesarios, los disponibles y los que se

deben gestionar, para lograr las metas en un tiempo pertinente.

En Colombia, el esquema de planeación pública se ha venido configurando

desde 1968, desde entonces cada gobierno nacional plasma sus estrategias,

acciones y los presupuestos de inversión del dinero público en planes

cuatrienales. La Ley 152 de 1994 es la principal norma que organiza el Sistema

de Planeación Nacional, esta ley define las autoridades, las instancias de

participación y decisión, los instrumentos de planeación y los mecanismos de

control que tiene en sistema, incluso a nivel municipal. Por eso el Sistema

Municipal de Planeación es uno de los principales escenarios para la

participación política de toda la ciudadanía en la solución de los problemas

colectivos y en la definición de la distribución de los recursos públicos en

función de alcanzar las metas sociales, que deben ser un consenso popular.

¿Qué es un sistema?

Un sistema es un conjunto de órganos y procesos que de forma armónica

cumplen un propósito y en donde todas las partes son determinantes para el

logro de ese fin.

Pensemos en el cuerpo humano como un complejo sistema, que para cumplir

sus propósitos se soporta en diferentes subsistemas, como el sistema

respiratorio, circulatorio, nervioso, muscular, locomotor, entre muchos otros. Si

un subsistema de estos falla tendrá un alto impacto en todo el cuerpo humano,

si no es que trae la muerte puede ocasionar un deterioro considerable en la

calidad de vida de la persona, por más pequeño que sea el órgano y por más

insignificante que parezca todo tiene valor; nadie puede vivir bien con un

terrible dolor de uña.

De la misma forma debe funcionar el sistema de planeación. Si todos los

componentes funcionan para buscar el desarrollo, todos los ciudadanos

podremos vivir bien, por eso no es concebible que el plan general del Municipio

funcione y el de alguna ALDEA no, es como pensar que alguna de nuestra

extremidades no le llega sangre.

La planeación para el desarrollo funciona como sistema si es capaz de

comprender lo macro y micro dentro de una misma matriz complementaria, sin

discriminaciones y garantizando que el Estado y la ciudadanía interviene en

cada componente del proceso.

¿Por qué es importante la participación política ciudadana en la

Planeación?

Porque el artículo primero de la Declaración Universal de los Derechos

Humanos, reconoce que todos los seres humanos somos libres e iguales por

ello se debe garantizar que todos podamos participar en las decisiones

colectivas que en últimas determinan nuestras oportunidades individuales de

ejercer nuestros derechos y las posibilidades de construir nuestros proyectos

de vida con dignidad y con pleno desarrollo de las comunidades de las que

hacemos parte.

Porque el artículo 20 de la misma Declaración, reconoce la democracia como

un derecho fundamental de los individuos y los pueblos, y son estos últimos los

que definen la estructura de poder social y las aspiraciones colectivas. La

Constitución Política va más allá y en su artículo tercero reconoce que la

soberanía es popular, en consecuencia el poder público es ejercido

directamente por el pueblo y para ello hay mecanismos (los contemplados en la

Ley 134 de 1994 y otras normas sobre participación ciudadana), o por

intermedio de sus representantes legítimamente designados. Esto porque el

Estado debe ser producto de la sociedad, si hablamos de lo contrario estamos

hablando de un proyecto totalitario.

Porque el artículo 29, también de la Declaración, reconoce que todos nos

realizamos individualmente como personas gracias a que hacemos parte de

una comunidad, solos esto no es posible, y es por eso que todos debemos

tener responsabilidades y solidaridades con los territorios que habitamos,

siendo la participación en las decisiones públicas un deber que también se

encuentra en nuestra Constitución y que va más allá del voto.

En resumen, el Sistema de Planeación y Presupuesto Participativo se convierte

es un importantes escenario democrático en el que la ciudadanía asume

directamente la soberanía para decidir, negociar e interactuar con las

autoridades locales sobre la transformación de necesidades comunitarias en

desarrollo, el ejercicio de los derechos, el control social y político a los

gobernantes y la distribución correcta y transparente de los recursos públicos

con base en las necesidades y expectativas sociales. En este sentido, la

planeación deja de ser un asunto solo de técnicos, de expertos en la

planeación y se convierte en un hecho político, porque cuenta con el debate de

toda la ciudadanía, la que detenta en principio el poder.

¿Qué es presupuestar participativamente?

El presupuesto es un elemento que hace parte integral del proceso de la

planeación. Presupuestar participativamente implica conocer conscientemente

las necesidades, tener claras las alternativas y distribuir los recursos

disponibles de forma responsables en relación a las prioridades que deciden

colectivamente.

Algunas experiencias de construcción de presupuestos participativos no han

tenido esto presente esta relación, en algunos casos se ha respetado la

decisión de las comunidades, en otros se han descartado las iniciativas de la

comunidad por considerarlas poco viables, pero en ambos se ha observado

que el impacto en materia de desarrollo de las comunidades es menor si estos

no responden a procesos reflexivos en donde se tienen absolutamente claras

las prioridades de los territorios. Pero se espera que ese no sea el caso de

Barbosa, ya que la política pública ha asumido la planeación y la construcción

de presupuestos como algo integral

¿Qué son las ALDEAS?

Es una división social y política del territorio del Municipio de Barbosa, y que es

definida por el Acuerdo 10/11 como las unidades básicas de planeación. Las

Agencias Locales de Desarrollo Autónomo, ALDEAS, son unidades territoriales

definidas a partir de la identidad que se construyen en estos lugares desde las

relaciones económicas, culturales, sociales, desde las condiciones de

desarrollo y de calidad de vida de las personas, la movilidad y el intercambio

histórico, entre otras variables.

En Barbosa existen 10 ALDEAS rurales, compuestas por varias veredas y una

urbana. La idea es que se construyan mecanismos de participación,

planeación, presupuestación y metas de desarrollo en cada una de las

ALDEAS.

Esto significa que cada ALDEA del Municipio debe tener su propio diagnóstico,

sus propios mecanismos de discusión y decisión entorno a planes y

presupuestos, sus propias estrategias, y una inversión particular con base en

estos instrumentos. Para el caso de Barbosa la política asume que la

planeación y presupuestación local de las ALDEAS debe ser de al menos el

20% de recurso de inversión del Municipio.

Pero para que el Sistema de Planeación sea integral se requiere que haya

plena armonía entre los planes de desarrollo generales del Municipio y los

particulares de los territorios de las ALDEAS, de lo contrario no habrá un

desarrollo coherente y de alto impacto en las estrategias de planeación del

Municipio y las comunidades se quedarán con la planeación de los micro

territorios y otros poderes con la del macro territorio, no permitiendo así una

verdadera democracia en donde todos participemos en lo vecinal y en lo

general del municipio.

¿Cómo se construye el plan de desarrollo central del municipio?

El fundamento legal del Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto

Participativo de Barbosa es la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica de Planeación.

Los dispositivos de la planeación central del municipio también se encuentran

reglados en esta norma, la cual básicamente ordena las autoridades del

Sistema, en cabeza del alcalde y los secretarios competentes, las instancias

centrales de deliberación y consulta como el Consejo Territorial de Planeación.

También aparecen los instrumentos de planeación, que en este caso es la

diversidad de planes, pero se centra en el procedimiento de construcción del

plan de desarrollo municipal, el cual debe presentar el alcalde durante los

primeros cuatro meses de gobierno, primero para revisión y consulta del

Consejo territorial de planeación, para luego someterlo a la deliberación y

posterior aprobación del Concejo. Todo esto sucede durante los primeros cinco

meses de gobierno y ahí debe participar toda la ciudadanía, es importante

tener presente esta temporalidad porque en estos 5 meses se definen las

estrategias, los proyectos y el presupuesto que guiará la administración

municipal por los cuatro años de periodo gubernamental, por eso no participar

en este momento puede limitar seriamente la incidencia en el gobierno local en

el resto del periodo. Después solo queda gestionar proyectos que se adecuen a

esos lineamientos y hacer seguimiento y control político y ciudadano para que

estos propósitos efectivamente se cumplan.

Es importante considerar que el programa de gobierno suscrito por el alcalde

cuando era candidato, debe estar incorporado dentro del Plan de Desarrollo.

Esto es muy relevante, porque los compromisos son de obligatorio

cumplimiento por parte del mandatario, de no hacerlo puede ser susceptible de

revocatoria de mandato, según la voluntad popular expresada en las urnas.

¿Cuál es la ruta de una iniciativa comunitaria en el Sistema de

Planeación?

El procedimiento que se relató en la pregunta anterior, hace parte de lo que

podríamos considerar la planeación central del municipio, desde las

autoridades, los instrumentos y las instancias deliberativas centrales. Estos

aspectos prácticamente se encuentran regulados por la Ley 152 y no tienen

mayores diferencias en el Municipio de Barbosa. Esto es lo que podríamos

nombrar como la planeación de arriba hacia abajo, pero esto no excluye la

responsabilidad de procesos participativos y consultivos con instancias de la

sociedad civil, ya que también es un mandato legal.

Pero en donde los municipios tienen más margen de construir sus procesos de

planeación es en la autonomía de los espacios de participación y

representación de las comunidades y organizaciones sociales. Estos aspectos

son reglamentados en el Acuerdo 10 de 2011 y el Decreto municipal 135 del

mismo año. Allí se encuentra reglamentado lo que podríamos denominar la

participación en la planeación de abajo hacia arriba.

Este tipo de participación tiene mucho más valor en términos de cultura política

y de la vinculación activa de la sociedad en la construcción de lo público. Para

comprender mejor como funcionan estos mecanismos vamos a observar la ruta

de una iniciativa popular desde una situación hipotética.

Supongamos que desde una ALDEA se empieza a identificar la necesidad

sentida de fundar un establecimiento educativo que tenga todos los grados de

bachillerato. Supongamos también, que esta iniciativa surge de un miembro de

la comunidad que considera que es muy costoso enviar a sus hijos a un liceo

en el casco urbano, y que esta es lanzada en una Asamblea de priorización de

problemas y proyectos de presupuesto participativo. La Asamblea es un

espacio amplio, con participación de los ciudadanos y las organizaciones

sociales que habitan la ALDEA en donde, como su nombre lo indica se deciden

los principales problemas que ameritan una asignación de recursos públicos

para emprender acciones. La comunidad en esta Asamblea resuelve que el

asunto es importante y los prioriza, aunque todavía no posee diagnósticos ni

presupuestos muy claros.

Luego esta propuesta es llevada al Comité de proyectos de presupuesto

participativo, una instancia conformada por representantes de la comunidad y

funcionarios de la Administración Municipal y tienen la función de elaborar los

perfiles de los proyectos para ser financiados por el presupuesto participativo.

Este Comité define que la iniciativa es importante pero que no se dispone de

estudios suficientes para analizar la pertinencia de la obra en términos

económicos y de impacto social y ambiental. Tampoco se cuenta con una

proyección presupuestal del costo de la obra y por ello deciden que no tienen la

capacidad de formular el perfil de un proyecto tan grande y por ende lo remite a

la Comisión técnica del sistema municipal de planeación y presupuesto

participativo.

La comisión es un espacio de composición mixta, que tiene como propósito

apoyar y velar por la articulación, coherencia y buen funcionamiento del

Sistema. Supongamos que la Comisión encuentra que es una iniciativa

interesante pero que carece de un diagnóstico serio sobre la pertinencia y a

todas luces rebasa el presupuesto participativo asignado para la ALDEA, un

porcentaje dentro del 20% del plan de inversión y que además, como límite

plantea que de ese recurso solo un 20% puede ser invertido en obras públicas.

En consecuencia, podría recomendar las siguientes alternativas: remitir la

propuesta del Liceo al Consejo de Desarrollo de la ALDEA para que haga el

diagnóstico respectivo sobre la necesidad de un Liceo de bachillerato para

ALDEA, y con ello que explore su inclusión dentro del Plan de Desarrollo de

esta localidad. La otra, es remitir la iniciativa al Banco de programas y

proyectos para que colabore con la respectiva dependencia en el estudio de

viabilidad y la elaboración de un plan de los costos efectivos para la ejecución

del proyecto.

Como resultado del proceso podríamos tener, que el Consejo de desarrollo de

ALDEA corrobora que el número de jóvenes de este territorio y los altos niveles

de desescolarización ameritan la construcción de un liceo y lo incorpora como

un proyectos estratégico dentro del Plan. Pero como los recursos que demanda

el proyecto son tan altos, se requieren de fuentes de financiación diferentes a

las de la ALDEA, por eso el proyecto queda en el Banco para gestión

permanente, pero lo más importante es que se incorpora en el Plan de

Desarrollo Municipal, como un proyecto estratégico del Municipio.

En este caso, el presupuesto participativo de la ALDEA podrá definir algunos

proyectos complementarios a la obra como huertas ecológicas, programas de

seguridad alimentaria, de participación entre otros, pero convirtiendo lo que en

principio se podría pensar como una propuesta inviable desde el presupuesto

participativo en un hecho real para el ejercicio del derecho a la educación de

cientos de niñas y niños de las veredas de esta ALDEA.

Claro que todo depende de la capacidad de movilización que tengan las

comunidades y las organizaciones sociales para proponer, negociar, exigir y

hacer seguimiento para que todo lo acordado en los diferentes planes se

incorpore.

¿Qué lecciones hemos aprendido de otras experiencias de planeación

local y presupuesto participativo?

- Hemos aprendido que los procesos de planeación participativa deben

soportarse en procesos de construcción de cultura política democrática. De lo

contrario, la participación solo será instrumental y los vicios caciquistas y

clientelares de otros procesos políticos y sociales se seguirán replicando,

ocultando así los verdaderos propósitos de la ciudadanía.

- Hemos aprendido de otras experiencias que la planeación y la

presupuestación participativa deben ir de la mano y con bastante racionalidad,

de la misma forma que una madre y/o un padre responsable planean y

organizan el gasto de la familia. De lo contrario puede haber participación pero

las acciones no serán ni eficientes ni eficaces, ya que no atiende a

necesidades sentidas sino al afán de ejecutar un recurso.

- Hemos aprendido que la participación ciudadana debe tener una incidencia

cualificada, directa y transparente en las decisiones de lo público. Si solo se

consulta a la ciudadanía o sus propuestas no se tienen en cuenta se corre el

riesgo de vaciar de sentido la participación, generando frustraciones que

deterioran la confianza ciudadana en las autoridades y se afecta el

fortalecimiento del tejido social interesado en las construcciones colectivas de

la sociedad.

- Hemos aprendido que la contratación desprendida de las iniciativas

ciudadanas debe ser oportuna y con tiempos suficientes para la formulación de

términos de referencia pero sobre todo, para la ejecución, de lo contrario el

impacto de los recursos invertidos será mínimo y no se construirán procesos.