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APUNTES SOBRE CONCEPTOS DESARROLLADOS POR MARTIM SMOLKA RESPECTO DEL MERCADO DEL SUELO Y EL IMPUESTO A LA PROPIEDAD EN AMERICA LATINA. DOCUMENTO DE TRABAJO

Apuntes tomados por Carlos Morales Schechinger1 a partir de diversas conferencias dictadas por Martim O. Smolka2 complementados con información propia y asume enteramente la responsabilidad de estos apuntes y su reproducción no está autorizada.

El funcionamiento del mercado de suelo urbano en América Latina es bastante problemático. Esto se percibe a través de síntomas como la presencia de precios del suelo servido muy elevados que conviven, y a la vez son la causa, de una ocupación informal igualmente elevada. Estos fenómenos parecen resultar de una incapacidad estructural del mercado de producir una oferta suficiente de suelo servido a precios accesibles. Los administradores urbanos, sobretodo los de la hacienda local, típica y recurrentemente consideran que el funcionamiento del mercado del suelo y las secuelas de informalidad provienen de factores o problemas extra-urbanos, fuera de su órbita de responsabilidad. Mas específicamente, consideran que tienen su origen en factores macroeconómicos tales como las políticas de empleo y de ingreso. Consideran que son problemas que se expresan en la ciudad pero no son de la ciudad. En consecuencia, la política fiscal local suele buscar ser “neutra” con relación a esos problemas y que en el mejor de los casos representan tan sólo un parámetro a considerarse para la operación tributaria. Se afirma, por ejemplo: que los costos administrativos, incluso de registro catastral, no justifican el esfuerzo de recaudar el impuesto a la propiedad inmobiliaria en las áreas pobres, que el impuesto representa una carga insoportable para los pobres, y otros más. En este texto, refutamos estas afirmaciones argumentando que una parte nada despreciable de la responsabilidad del estado de las cosas - los precios altos, la informalidad, la insuficiente oferta de suelo servido a precios accesibles y demás – debe ser asumida por la mala gestión del impuesto a la propiedad inmobiliaria, más precisamente por la baja carga fiscal sobre el valor del suelo. En la primera parte, presentaremos algunas evidencias empíricas sobre los altos precios del suelo y de los problemas de la informalidad; seguidas de explicaciones sobre los factores determinantes de los precios del suelo servido en las ciudades de

1 Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México y del Lincoln Institute of Land Policy. 2 Director del Programa para América Latina y El Caribe del Lincoln Institute of Land Policy.

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América Latina y contrastadas con la situación que se verifica en América del Norte y Europa. En la segunda parte, discutiremos algunos aspectos esenciales sobre el impuesto al valor del suelo que tienen impacto en tales factores; se discute específicamente lo indispensable que resulta que dicho impuesto sea vigoroso para: que discipline el funcionamiento del mercado de suelo urbano; que sea una fuente consistente de recursos para financiar inversiones públicas, sobretodo la provisión de suelo servido; que facilite el acceso a suelo servido a los pobres; y que promueva la ciudadanía fiscal, además de otras virtudes extra-fiscales. En la tercera y última parte, expondremos algunas de las oportunidades perdidas en cuanto a políticas urbanas que tendrían como base alternativa un impuesto más vigoroso sobre el valor del suelo. I. Evidencias empíricas y explicaciones sobre el funcionamiento del mercado de

suelo urbano en América Latina 1. Los altos precios del suelo urbano El mercado de suelo urbano en América Latina se distingue del mercado de otras regiones del mundo por varios síntomas, entre ellos: la convivencia de mercados formales e informales, este segundo de gran persistencia y magnitud; la ausencia de información, incluso catastral y registral, con dificultades para producirla y actualizarla y con la que se crean feudos rentables; la formación de desigualdades socio-espaciales, que segregan áreas primer-mundistas de otras muy pobres; el contraste entre grandes y densas áreas sin servicios y otras muy bien servidas pero desocupadas; la persistencia de altos costos de transacción en términos de burocracia, improvisación y corrupción; la concentración de la propiedad y la manipulación de los privilegios sobre la misma; la apropiación de beneficios inmerecidos sin asumir los costos que los acompañan; la delincuencia fiscal y urbanística de todo tipo de propiedades. Además de estos, existe otro síntoma que es uno de las más sorprendentes y enigmáticos y que es central para el tema fiscal: los altos precios del suelo servido. ¿Porqué los precios del suelo servido en América Latina son tan altos como los de países en Norteamérica y Europa, siendo que estos tienen un ingreso per cápita diez veces superior y además se está mejor distribuido? La economía tradicional nos diría que no hay precios altos ni bajos, sino que simplemente son el resultado del cruce de las curvas entre la oferta y la demanda. En el caso de la demanda del suelo servido, ésta es una demanda derivada del uso al que el suelo se va a dedicar, por ejemplo la vivienda, y por consiguiente su precio dependerá de manera importante de la capacidad de pago de la familia respectiva, que si es diez veces menor, el precio del suelo tenderían a ser diez veces menor. Pero, insistimos, ¿Porqué entonces América Latina presenta precios tan altos del suelo servido?

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a. Evidencias empíricas de precios elevados El realizar un estudio comparativo del mercado de suelo servido entre diferentes países implica diversos problemas como: la definición del concepto de precio, si lo que se identifican son precios de salida o efectivamente pactados, si reflejan el uso corriente o potencial y demás; la manera de obtenerlos y las fuentes de información, si mediante encuestas o entrevistas, a partir de periódicos, corredores o letreros; la manera de compararlos, sobre todo si se considera que cada lote es único; la forma de medirlos, si por m2, por lote, en qué moneda, a valor presente y demás. No pretendemos extendernos en la resolución de todos estas cuestiones metodológicas sino presentar precios recientes de suelo servido manifestados en el mercado, expresados en usd / m2, que incluyen ejemplos de dos grupos de países, ricos y pobres, que evidencian la similitud de los precios a pesar de las diferencias tan radicales en el ingreso per cápita. La evidencia que presentamos resulta contra-intuitiva, es tan fuerte que aun y cuando venciésemos todas la implicaciones metodológicas he hiciésemos plenamente comparables los precios, nos seguiría sorprendiendo la desproporción entre precios del suelo servido en América Latina y el nivel de ingresos per cápita del mismo. Consideramos que la comparación que haremos de cualquier manera es válida; aun y cuando sea muy cruda. hay que hacerla para visualizar que el resultado es opuesto a lo esperado y así poder avanzar en la explicación de este síntoma tan singular en la región. En la Tabla 1 se presentan ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades recopilados de diversas fuentes. Los del primer grupo incluye ciudades de Norteamérica y Europa y fluctúan entre 6 y 212 usd m2 y los del segundo grupo con ciudades de América Latina fluctúan entre 11 y 316 usd m2 ambos de suelo con servicios. Incluso los precios de un tercer grupo, suelo sin servicios en ciudades de América Latina, también son altos pues fluctúan entre 12 y 73 usd m2. Como se puede observar los precios del suelo urbano entre las regiones presentan semejanzas que no pueden ser ignoradas. Tampoco pueden atribuirse a las diferencias de ingreso per cápita de los diversos países. En la Tabla 2 se muestran ejemplos de la cantidad de suelo que puede ser adquirida por las familias de diversos países o regiones si aplicaran la totalidad del ingreso mensual que perciben. En Norteamérica y Europa se pueden adquirir entre 5.80 y 34.60 m2 de suelo servido, en cambio en América Latina sólo se puede adquirir entre 0.80 y 8.19 m2 de suelo servido. En el mercado de suelo sin servicios, las familias de América Latina pueden adquirir cantidades semejantes a las del primer grupo de países, según los ejemplos, entre 21.36 y 34.83 m2. b. Implicaciones de los precios altos Los precios altos del suelo urbano en América Latina tienen al menos dos implicaciones, una es la informalidad como causante de la pobreza y otra es la

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desorganización general del mercado inmobiliario como alimentador de la especulación. i. Implicaciones en la informalidad Cuando el precio del suelo servido en alto, al menos una parte importante de la población tiene que conformarse con adquirir un terreno de calidad inferior a un precio que no sea tan severo y que le permita hacerse de una cantidad de suelo aceptable. Es decir que tiene que adquirir un terreno sin servicios, en el mercado informal donde esto es factible. Tabla 1. EJEMPLOS DE PRECIOS DE SUELO URBANO EN DIVERSAS CIUDADES ciudad o región tipo de suelo usd m2 fuente A. Suelo servido en Ciudades de Norteamérica y Europa St. Louis, EUA 6 a 10 St. Louis Dispatch, 10 ene, 2002 Acton, EUA 23 Boston Globe, 17 oct, 2001 Corinth, Dallas, EUA 30 Dallas Morning News, 15 ene, 2002 Carefree, Phoenix, EUA 35 a 40 The Arizona Republic, 12 ene,2002 Weiland, EUA 158 Great Places Realty Norwood, EUA

tierra servida designada para construcción residencial

170 Boston Globe, 17 oct, 2001 Gloucester- Rockport, Beverly, Essex, a 50 Km del Gran

Boston valor del suelo de residencias de 1.8 mill. de usd en promedio

58 MLS, property information network

Pierrefond, Montréal, Canadá suelo servido 64 Gazzette Montreal, 24 mar, 2002 Diversas ciudades de Alemania lote urbanizado min. 61 diversas max. 124 Birmingham, Manchester y Londres, Reino Unido Suelo urbanizado 135 UN Habitat (2003) (usd de 1998) Cartier D, Paris, Francia 160 Cartier C, Paris, Francia

Suelo servido 212

Études Foncières 75, jun,2001

B. Suelo servido en ciudades de América Latina suelo con calles (en 13

ciudades) mediana

36 promedio 54 suelo con calles, agua,

electricidad, drenaje y alcantarillado, mediana

174

Rosario y Córdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra, Bolivia; Recife, Santo André en Sao Paulo y Porto Alegre, Brasil; Santiago y Gran Concepción, Chile; Medellín, Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El Salvador; Ciudad Juárez, México; Asunción, Paraguay; Lima, Perú; Montevideo, Uruguay

promedio 224

UN Habitat (2003) Ciudades de América Latina con más de 500 mil hab (usd de 1998).

lote formal mediana 140

17 ciudades de 10 países en América Latina promedio 151

consulta a 21 expertos en nov, 2003

Buenos Aires, Argentina 40 a 250 Propiedades, jun-jul, 2001 Caracas, Venezuela 68 a 205 Akros y Proinverobras Lima, Perú 75 a 198 Inmobiliaria Carrasco, Uruguay 150 Propiedades, jun-jul, 2001 Bogotá, Colombia

terrenos en barrios cerrados, “countries”, clubes de campo, etc.

150 a 254 Metrovivienda Chalco, Cd. de México, México terreno de: 2,000 m2 11 San Salvador, Cd. de México. México 1,000 m2 40 Cuautenco y Xochimilco (Tiziclipa), Cd. de México. México 120 m2 62 Coacalco, Cd. de México. México 252 m2 206 Chiluca, Cd. de México. México 580 m2 224

El Universal, 4 jul, 2003

Comuna Quilicura, Santiago, Chile 39 Comuna Conchali, Santiago, Chile 57 Comuna Independencia, Santiago, Chile 180 Santiago Sur Oriente, Chile 184 Santiago Poniente, Chile 247 Santiago Sur Poniente, Chile

suelo en general

316

Departamento de Estudios ACOP, En Mercurio, 8 feb,2002 (1 U.F. = 24.89 usd)

Torreblanca, Lima, Perú 40 diversas Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 56 Baltrusis, 2002 Porto Alegre, Brasil 55 Alfonsin Oeste de Rio de Janeiro, Brasil 70 Oliveira (1999) Palmas, Brasil 70 Corredores de Creci Belém do Pará, Brasil 73 Corredores de Creci Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras

lote “popular” de 125 m2 urbanizados

73 diversas

4

C. Suelo sin servicios en ciudades de América Latina suelo en breña

. mediana

12


promedio 21


lote informal promedio 28

17 ciudades de 10 países en América Latina mediana 29

consulta a 21 expertos en nov, 2003

Torreblanca, Lima, Perú 40 diversas Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 56 investigación de Baltrusis, 2002 Porto Alegre, Brasil 55 SMP / POA Oeste de Rio de Janeiro, Brasil 70 Oliveira (1999) Palmas, Brasil 70 corredores de Creci Belém do Pará, Brasil 73 corredores de Creci Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras

lote “popular” de: 125 m2

73 diversas Bogotá, Colombia 16 a 19 Carmen Iriarte, 2001 Cochabamba, Bolivia 25 a 30 Fabio Farfán, 2001 Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 20 a 40 Ellade Imparato, 2001 Lima, Perú

lote ilegal

34 Julio Calderón, 2001 Fuente: Recopilación propia con base en diversos estudios y fuentes

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Tabla 2. EJEMPLOS DE SUPERFICIE DE SUELO QUE SE PUEDE ADQUIRIR CON EL INGRESO MENSUAL EN DIVERSAS REGIONES

región ingreso tipo de suelo usd m2 m2 adquiribles Fuente usd mes usd m2 / usd mes + (sobre ingresos) A Superficie de suelo servido que se puede adquirir en Norteamérica y Europa Birmingham, Manchester y

Londres, Reino Unido 3,192 suelo servido 135 23.64 UN Habitat (2003)

Ciudades de América Latina con más de 500 mil hab (usd de 1998).

min 61 5.80

Alemania (15% familias pobres) 716 max 124 . 11.70

min 28 6.60

Estados Unidos 960

lote urbanizado

max 145 . 34.60

diversas

diversos

B Superficie de suelo servido que se puede adquirir en América Latina min 32 0.80

América Latina 130 lote urbanizado max 172 . 4.10

diversos

suelo con calles (13 ciudades) 54 8.19

439 (promedio

de 12 ciudades)

suelo con calles, agua, electricidad, drenaje y alcantarillado (16 ciudades)

224 1.96

suelo con calles (13 ciudades) 76 6.29


478 (mediana

de 12 ciudades)

suelo con calles, agua, electricidad, drenaje y alcantarillado (16 ciudades)

174 2.75


C Superficie de suelo sin servicios que se puede adquirir en América Latina 439

(promedio de 12

ciudades)

21 21.36


478 (mediana

de 12 ciudades)

suelo en breña (13 ciudades)

12 39.83


+ Las variaciones obedecen al redondeo de cifras Fuente: Elaboración propia con base en diversas fuentes y en la Tabla 1: Ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades

Diversas fuentes revelan magnitudes importantes, por ejemplo la informalidad en la vivienda es de 50% en San Salvador, 63% en Lima y 73% en Managua3. En Caracas el 39% de las barriadas son informales, en Bogotá el 40% de la expansión de la ciudad es clandestina y en Río de Janeiro el 39% de la totalidad de la ciudad es informal4. Al nivel agregado, de un total de 510 millones de habitantes en América Latina, 250 millones no tienen acceso a alcantarillado adecuado, 150 millones no tiene acceso a agua limpia y el 70% de los lotes no están documentados y en consecuencia tampoco las viviendas5. Por otro lado, el problema parece concentrarse en la región, pues al nivel mundial el 14% de la población vive en asentamientos informales, el 9% de la población mundial vive en asentamientos informales latinoamericanos es decir que más de la mitad se concentran en la región. Además el problema es persistente y creciente. Por ejemplo: en Brasil ya se cumplieron más de 100 años desde que se registraron las primeras favelas a finales del 3 Información de Lungo, Calderón y Morales. 4 Información de Conavi (2000), Metrovivienda, IPP 5 Información de UN Habitat

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siglo XIX (Valladares, 1990). Por otro lado, entre 1980 y 1991, la población en las áreas metropolitanas de América Latina, creció 26%, de manera similar creció la población por debajo de la línea de pobreza, 24.6%, sin embargo los asentamientos informales crecieron 118%, es decir más de 4½ veces más rápido (IPEA, 1999). En el caso específico de Sao Paulo, las favelas aumentaron de 506 a 616 entre 1996 y 2000, donde la población favelada creció en 26% en tanto que la población total creció 6% (IBGE). En Perú, la irregularidad representaba en 1961 el 17%, casi cuarenta años después en 1998 representaba 38%, más del doble (Calderón, 1999). El hecho de que la informalidad crezca más rápido que la pobreza, revela que la informalidad cada vez abarca más a población de ingresos medios. Esto implica que población con mayores recursos cada vez cuenta con menos posibilidades de adquirir suelo servido en el mercado formal. También implica que la informalidad no es una solución para los pobres, sino que posiblemente sea una problema que alimenta a la pobreza, la calidad del acceso al suelo se deteriora más rápidamente que la pobreza definida oficialmente, es decir que pobladores con ingresos superiores a la línea de pobreza viven sin servicios urbanos básicos. Finalmente, implica que hay una conexión entre los altos precios del suelo servido del mercado formal y el auge de un mercado informal de suelo sin servicios que no se puede ignorar. En suma proponemos invertir la interpretación tradicional para quedar como sigue: la pobreza no es lo que alimenta la informalidad sino que la informalidad es la que alimenta a la pobreza, o al menos es una de sus causas. Sabemos que la pobreza es multifactorial y no puede atribuirse sólo a la inaccesibilidad al suelo servido, lo que argumentamos es que la informalidad del suelo no servido acelera y alborota a la pobreza. ii. Implicaciones en la especulación Una primera implicación es que la oferta de suelo sin servicios genera una mayor ganancia que la oferta de suelo servido. En la Tabla 3, se ejemplifican las ganancias que se pueden obtener en cada uno de los mercados, en el informal serían de 200% en tanto que en el formal 141%, lo que a su vez implica una atracción de capitales del sector formal de suelo servido al sector informal de suelo sin servicios, la vía clandestina. La segunda implicación es que se alimenta la informalidad. En efecto, los altos precios del mercado formal de suelo servido excluyen cada vez a más población, lo que a su vez presiona al mercado informal de suelo sin servicios; consecuentemente los precios del mercado informal también tenderá a subir. Esto explica los precios altos del mercado informal que ejemplificamos en la Tabla1. De esta manera, la población acaba pagando precios cada vez más altos por suelo de menor calidad6, exigiendo una 6 Hemos dado mayor peso a la componente de servicios, para ejemplificar la disminución de la calidad del suelo y debemos

reconocer que existen otros componentes que también contribuyen. No abundaremos más por no ser el objeto de este texto; sin embargo referiremos otras secuelas de la informalidad ejemplificadas para el caso de Bogotá: falta de espacio público (sólo

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desviación mayor de ingreso de las familias para poder tener acceso al suelo, consiguientemente empobreciéndolas. Tabla 3. EJEMPLO DE GANANCIA OBTENIDA EN LOS MERCADOS INFORMALES Y

FORMALES concepto etapas precios en el mercado informal formal capital avanzado adquisición del suelo en breña designado para uso urbano usd m2 4 4 introducción de la urbanización 5 (mínimo) 25 (completo) total 9 29 precio de venta venta de los terrenos a las familias usd m2 27 70 ganancia ganancia absoluta usd m2 18 41 ganancia sobre el total de capital avanzado % 200% 141% Fuente: Elaboración propia

La tercera implicación es que la introducción posterior de los servicios en el suelo del mercado informal es más cara. En el caso de Bogotá se identificó que los costos de “desmarginalización” respecto de los costos normales de dotar servicios antes de la ocupación en zonas aptas representa en cuanto a pavimentación, 1.3 veces, alcantarillado, 3.2 veces, y drenaje, 3.2 veces (Metrovivienda). Estos costos tienen que ser absorbidos por el Gobierno, es decir la ciudad en su conjunto, cuando pudieron haber sido pagados con la ganancia que obtuvo el fraccionador pirata y desde luego a un costo más bajo. Para cubrir esos costos, incluyendo el sobre-costo de la desmarginalización, la ciudad podrá recurrir a que los pobladores paguen a por ellos, sin embargo con más frecuencia acude a otras fuentes. Una de ellas es el impuesto a la propiedad inmobiliaria que se cobra a toda la ciudad incluyendo a los terrenos formales, lo que implicará una disminución adicional de la ganancia de ese sector. En consecuencia, se agrandará la diferencia entre la ganancia de uno y otro sector y a la larga crecerá más la actividad informal y decrecerá la formal. Argumentaremos este último punto con más detalle más adelante. Podemos agregar otras implicaciones, como el hecho de que la informalidad resulta más gravosa para la familia individual, no sólo porque tiene que pagar un precio proporcionalmente mas elevado por el suelo sino que tiene que gastar más en otros conceptos que compensen la mala calidad del suelo adquirido. Dejando de lado la compensación por la falta de servicios, es importante destacar que los costos de los materiales de construcción y de mano de obra son más elevados, así como los costos adicionales para defenderse de una mayor incidencia en problemas de salud, violencia, abasto y empleo7. 2. Funcionamiento del mercado de suelo urbano

3%, sin incluir calles, respecto del 20% establecido por norma), deserción escolar por la distancia a planteles públicos, exposición a riesgos naturales, devastación ambiental, obstrucción a obras públicas, movilidad precaria, precariedad de títulos, evasión fiscal, costos extraordinarios, además de los costos de reubicar familias (Metrovivienda).

7 Se llegan a extremos como el caso de Rio de Janeiro, donde los habitantes de las favelas necesitan alquilar “domicilios” en zonas formales para darlos como referencia para conseguir empleo (Smolka, 2003). Para mayor abundamiento de muchos de estos costos adicionales véase diversos ensayos en Abramo (2003).

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a. Funcionamiento general: problemático, imperfecto y disfuncional Los síntomas e implicaciones que hemos descrito podrían llevar a la conclusión de que el mercado de suelo urbano en América Latina es un mercado problemático, imperfecto y disfuncional. Sin embargo, estas características se presentan en todos los mercados de suelo. El suelo presenta características únicas que lo hacen una mercancía irreproducible, inamovible, indispensable e indestructible que hacen imposible que se comporte al igual que otras mercancías lo hacen, estas características son las mismas en cualquier parte del mundo. Si la producción y el consumo operan de manera competitiva, el precio de una mercancía común se fija por el libre juego de la oferta y de la demanda con actores aptos y dispuestos a dicho juego. En el caso del suelo, por el contrario, la oferta no está sujeta a dicha competencia y la disposición a participar en el mercado con frecuencia no es parte de la estrategia económica del oferente, no aumenta si la demanda aumenta, antes bien hasta puede resultar que la oferta se reduzca. Por su parte el demandante no tiene opción más que participar en el mercado pues el suelo le resulta indispensable, pero no necesariamente se encuentra apto para hacerlo en condiciones de libertad. La imperfección del mercado de suelo ha sido reconocida desde sus orígenes por las diversas escuelas de pensamiento económico y todas reconocen los resultados indeseados que puede producir. La cantidad de suelo físicamente disponible es fija, es decir que la oferta sea inelástica; en cambio la cantidad de suelo que físicamente necesita la sociedad ha sido persistentemente creciente. Es decir, hay una escasez creciente que provoca que los precios del suelo tiendan a incrementarse constantemente. A esta escasez física se suma una escasez económica, es decir una escasez artificial provocada por los propietarios del suelo que no encuentran un estímulo para responder de manera rápida a los incrementos de la demanda. No encuentran el estímulo en virtud de que el suelo no se destruirá con el tiempo o la probabilidad de que pierda sus atributos es muy baja, sobre todo el atributo de la localización respecto del conjunto de terrenos de la ciudad y de la factibilidad de conectarse a los servicios urbanos. El problema se agrava si la retención es estimulada por la expectativa de que la demanda seguirá aumentando a futuro o incluso que surgirá una demanda proveniente de una actividad con mayor aptitud y disponibilidad que ofrecerá en su momento un precio aun mayor. Así el suelo adquirirá en el presente el precio que pueda pagar el “máximo y mejor uso” que vendrá en el futuro, excluyendo así a los usos que ya está demandando suelo en el presente. Como se puede apreciar, este funcionamiento del mercado de suelo se daría de cualquier manera, resultando en la exclusión de los usos más débiles, entre ellos los espacios comunes y los equipamientos colectivos, los espacios ambientalmente

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frágiles y la vivienda de familias pobres, así como de futuras familias empobrecidas por el mismo proceso; en suma una parte mayoritaria de la ciudad. Es un funcionamiento calificado de imperfecto pues existe la imposibilidad estructural de los propietarios de transformar suelo en las condiciones de localización requeridas para satisfacer a todos las actividades de la ciudad; el proceso mismo crea localizaciones desventajosas para dar cabida a los usos débiles. b. Funcionamiento en América Latina: complicaciones adicionales i. Las reglas del juego: escasez y retención, resultados indeseados El funcionamiento descrito en la sección anterior sucede aun sin considerar las peculiaridades del mercado de América Latina. En esta región existen estímulos que impulsan a los propietarios a provocar una escasez adicional, es decir la escasez de suelo servido. Esta escasez adicional se da por partida cuádruple: • Los propietarios y los inversionistas obtienen mayores ganancias si ofrecen suelo

sin servicios, por la vía del fraccionamiento clandestino como ya hemos ejemplificado, por lo tanto el ritmo de producción de suelo servido por ellos disminuye paulatinamente al menos a un ritmo menor que el aumento de la demanda por suelo servido, como también hemos ejemplificado.

• El suelo servido, particularmente cuando los servicios son costeados por el

gobierno, es retenido por sus propietarios en espera del “máximo y mejor uso” futuro, las reglas del juego de la propiedad no estimulan a los fraccionadores a que reaccionen de otra manera.

• Si existe una política gubernamental de dotar servicios con recursos públicos

aquellos terrenos ya ocupados o, aun más grave a terrenos que aun no se ha ocupado, los propietarios anticiparán en el precio que exijan hoy aquel precio que a futuro pagarán familias aptas y dispuestas a no quedarse sin suelo servido, es decir aceptar una alternativa inmediatamente inferior.

• La escasez general de servicios impulsará a las familias no aptas, pero dispuestas,

a sacrificar el consumo de otros satisfactores, es decir mejorarán su aptitud, con tal de no quedarse sin el acceso al servicio aun y cuando este no se introduzca sino hasta el futuro; si la factibilidad de dotar de servicios está limitada espacialmente, los terrenos mejor localizados recibirán una presión anticipada para un sobre-precio aun más fuerte.

ii. Más reglas del juego no escritas y sus efectos

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Por ello, buena parte del debate actual en América Latina se centra en cómo establecer las reglas del juego necesarias para que se estimulen las conductas deseadas y cambien los resultados. No es que el mercado de suelo urbano de la región no opere con reglas, algunas son las reglas tradicionales de la propiedad privada consagradas en los códigos que le aseguran la máxima ganancia. Otras, son reglas no escritas que derivan de la escasez de servicios (ya explicada bajo la óptica de la escasez y la retención); de las altas densidades; del celo de la información; y de la débil carga fiscal8. La regla del juego que interesa desarrollar en el presente texto es la de la débil carga fiscal; sin embargo, desahogaremos brevemente las otras cuatro para contar con un panorama general. Hemos destacado estas cuatro pues son las que podemos contrastar con lo que sucede en otros contextos para los cuales aportamos ejemplos numéricos en la primera sección de este ensayo. Es decir que contrastaremos la situación de América Latina con la de uno de los países de Norteamérica y Europa, concretamente EUA; las reglas del juego en ese país son de alguna manera opuestas a las que predominan al sur de su frontera en estos cuatro rubros. iii. Comparando América Latina con EUA • Precios altos por la escasez de servicios. En prácticamente todas las ciudades de América Latina existen códigos que obligan a que el fraccionamiento y venta de tierras urbanas se lleve a cabo previo la introducción de servicios urbanos, típicamente agua potable, alcantarillado, pavimentación de calles, alumbrado y electrificación. Esta obligación impone un costo a los fraccionadores, sean los propietarios originales o inversionistas que les adquieren sus tierras, que reduce su ganancia toda vez que al final del día el adquirente final o la sociedad en su conjunto tendrá que asumir dicho costo, incluso con un sobre costo como explicamos antes. Como respuesta las autoridades fomentan el incumplimiento de la obligación, sea por el poco entendimiento de los procesos, y en consecuencia reducen la norma con la idea de reducir el precio final de los lotes, sea por un abierto favoritismo hacia los fraccionadores.

8 Otras más que operan en América Latina son: la extendida práctica de regularizar de títulos de propiedad que permite al

fraccionador anticipar el beneficio de la regularización cuando vende clandestinamente el lote (ver los argumentos expuestos y los diversos casos sobre Brasil y de otras partes de América Latina expuesto por Smolka, 2003); el subsidio a la vivienda que fortalece la aptitud de la demanda y que puede traducirse en incremento del valor del suelo (ver por ejemplo en Armenia, Colombia donde una parte sustancial del subsidio otorgado por el Gobierno Nacional para la reconstrucción de viviendas dañadas por el sismo de 1997 se tradujo en incremento de precios del suelo, reportado por González, 2004, también en el Santiago de Chile entre las comunas con mayores crecimiento de los precios del suelo se encuentras las de población de menores ingresos, reportado por Arriagada y Simioni, 2001, a los sectores de población donde inciden porcentajes mayores del subsidio a la vivienda de ese país); la flexibilización de la ocupación de suelo en la periferia urbana, disminuyendo las restricciones impuestas por los planes de ordenamiento urbano (ver por ejemplo el caso de Santiago de Chile, donde la liberación del mercado de la periferia incrementó las expectativas de los propietarios rurales y por consiguiente de los precios del suelo impulsando a los desarrolladores a buscar terrenos aun más lejanos y fomentando la dispersión de la urbanización, reportado por Smolka y Sabatini, 2000).

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El resultado acumulado, por ejemplo, es que la población urbana pobre de Brasil carezca de alcantarillado en un 64% y de agua potable un 32%9. En cambio en EUA, la provisión de estos servicios corre a cargo de los fraccionadores y no hay tolerancia a su incumplimiento, la ganancia media de estas promociones está fijada a partir de asumir ese cumplimiento. Pero además, como hemos enfatizado, la escasez de fraccionamientos nuevos de suelo con servicios en América Latina permite que los fraccionadores exijan un sobreprecio que no se produce en EUA, toda vez que todo el suelo producido cuenta con dicho servicio. El efecto de la escasez se nota más al comparar servicios de disponibilidad diferente, como la electricidad y el agua potable. Prácticamente la totalidad de los fraccionamientos, tanto formales como informales, cuentan con electrificación enseguida de la ocupación; en cambio el agua potable se instala muchos años después o incluso no instalarse nunca. Como resultado los lotes reflejan un sobreprecio superior para aquellos con agua potable, o expectativas de que esta se instale, que para otros servicios. Por ejemplo en Recife, Brasil, según la ubicación al centro de la ciudad aumentan los precios por agua potable entre 72 y 208%, la pavimentación entre 46 y 55% y el alcantarillado entre 11 y 33% (Serra, Dowall y Meirelles, 2003)10. • Precios altos por las altas densidades. Una mayor densidad implica una menor cantidad de suelo por cada producto inmobiliario, sea una vivienda, un local comercial o un m2 de oficina; sin embargo, por este mismo hecho, el precio puede subir y ajustarse nuevamente y el adquirente pagar la misma cantidad al final del día. El precio que está dispuesto y apto a pagar un adquirente por concepto de suelo, por ejemplo una familia para construir una vivienda puede servir para comprar un lote grande a un precio por m2 bajo o a la inversa, un lote chico a un precio por m2 más alto. Dada la inelasticidad de la oferta total de terrenos, que implica que la oferta será menor que la demanda total en la ciudad, los propietarios podrán subir el precio por m2 hasta el nivel necesario que le permita cobrar el mismo precio por un terreno chico que uno grande. Si la reglamentación urbanística permite lotes muy pequeños, calles estrechas y pocas o nulas donaciones o cesiones para equipamientos públicos, o hay tolerancia para que estas normas no se cumplan, y que como resultado se produzca un asentamiento más denso, el precio por m2 acaba por ajustarse a dicha densidad, y por consiguiente el adquirente no ahorrará dinero al asentarse a mayor densidad.

9 Respecto de una carencia de la totalidad de la población urbana de alcantarillado por un 28% y de agua potable por un 9% (IPEA,

2000). 10 Medir este efecto tiene problemas metodológicos pues el sobreprecio puede reflejar otros factores, sin embargo hay suficientes

evidencias como para distinguir diferencias en cuanto a algunos servicios. También es importante tener una idea del tamaño del sobreprecio, en esa misma ciudad el costo de la inversión en agua potable es de $1.02 m2 útil de lote (Revista Construcção, 2001) pero el incremento fluctúa entre $3.20 y $11.10 m2 según la ubicación (Serra, Dowall y Meirelles, 2003); si tomamos el precio más bajo que corresponde a la ubicación más lejana del centro, el sobreprecio es de 3.1 veces el costo de la inversión.

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Las densidades en las ciudades latinoamericanas son altas, en Buenos Aires es de 40 hab/ha, en Rio de Janeiro 44 hab/ha, en Sao Paolo 68 hab/ha y en la Ciudad de México 117 hab/ha. Por el contrario en Atlanta son 7 hab/ha, en Houston 10 hab/ha, en Boston 12 hab/ha y en Nueva York 21 hab/ha. Los lotes en Boston y Chicago son de 2 acres, 8.094 m2, mientras que los lotes de Lima y Sao Paulo, son típicamente de 200 m2. Las densidades son aun mayores en los barrios populares: en ciertos barrios de Caracas son de 251 hab/ha, las favelas de Rocas y Santos Reis en Natal llegan a 350 hab/ha (Acioly y Forbes, 1998) cercanas al famosamente denso Copacabana de 305 hab/ha de suelo urbanizado. • Precios altos por el celo de la información. Las características insalvables de ubicación de cada terreno hacen difícil la comparación para que el mercado funcione con agilidad; esta situación se complica si la información no está disponible para que oferentes y demandantes puedan hacer cualquier comparación fundada. La disponibilidad de información no tiene que ver tanto con la pobreza de la misma sino con su posesión asimétrica, es decir cuando una de las partes cuanta con información privilegiada que le permite tomar ventaja en la negociación. La información privilegiada no sólo se refiere a las características actuales del terreno o el inmueble sino a las expectativas de un mayor y mejor uso que vendrá en el futuro y así poder exigir, anticipar, el mayor precio correspondiente. Si el propietario cuenta con la información exigirá el precio más alto, si el adquirente es el que cuenta con la información y no el propietario, el precio más alto no se anticipará y pasará a formar parte de una ganancia futura del adquirente. En América Latina la información disponible es de mala calidad y el acceso a la misma se da en condiciones muy asimétricas. Los catastros y los registros de la propiedad están muy desactualizados, son poco confiables y la información no está fácilmente disponible. Los planes de ordenamiento urbano y de inversión en infraestructuras y servicios que ayudarían a pronosticar el máximo uso futuro pueden ser contradictorios, se modifican inesperadamente, o su cumplimiento es vacilante como sucede en la mayoría de los casos. Además toda esta información es poco pública, circula de manera subterránea y adquiere un valor alto que forma feudos de poder, incluso feudos institucionales, y obliga a los actores a compartir sus ganancias con los que patrimonializan la información. La visión patrimonialista de la cultura latinoamericana se extiende a la propiedad y una de sus manifestaciones es el ocultamiento del valor de la riqueza acumulada, especialmente a través de inmuebles. Esto último se retroalimenta con los altos niveles de distribución inequitativa de la riqueza que se enmascara con el ocultamiento de la información. Todo esto genera incertidumbre respecto de la información por lo que los propietarios buscan protegerse mediante sobreprecios, en el mejor de los casos produce comportamientos erráticos.

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En cambio, en EUA, la información catastral y registral se encuentra bastante actualizada y los precios de venta se consignan en las oficinas municipales, toda esa información es pública y cada vez más está disponible por internet. Adicionalmente, en varios municipios se publica al inicio de cada año fiscal la lista de los valores base del impuesto a la propiedad. También, cíclicamente se publican todas las operaciones de compraventa de inmuebles en los periódicos locales con datos de ubicación exacta, nombres del comprador y del vendedor, fecha y monto exacto que se pagó11. En suma, la disponibilidad generalizada de información impide su manipulación, reduce la distorsión de expectativas y frena la formación de sobreprecios. • Precios altos por la débil carga fiscal. Mientras más alto sea el impuesto al valor del suelo, menor será el precio que pueda efectivamente exigir el propietario de un terreno. Como se verá con más detalle en la siguiente sección, el precio que se paga por un terreno ya es el máximo que el adquirente puede afrontar. Por lo tanto, un impuesto que grave al propietario no podrá ser trasladado al adquirente vía un precio mayor y tendrá que ser descontado de las ganancias que espera obtener el propietario. Si el impuesto es exigible a la compra del inmueble, el impuesto tiene que acomodarse dentro del precio que se pacte, lo que tiene como consecuencia que el precio efectivamente pagado será menor. Si el impuesto se paga periódicamente a lo largo de su tenencia, entonces la suma de los pagos futuros a su valor del día de la compra, también se descontará del precio y el monto efectivamente pagado será menor. Si estos impuestos tienen una magnitud suficientemente estable para crear una cultura de impuesto vigoroso a la propiedad, entonces el precio que se está negociando en el mercado ya tiene descontada esa carga fiscal, Por el contrario, si la cultura predominante es de una carga fiscal débil, incluso es despreciable, entonces el precio que se negocia en el mercado tiene descontado muy poco o nada de dicha carga fiscal. Una carga fiscal débil, se manifiesta no sólo a través de una tasa, alícuota o tipo, bajo sino a través de la efectividad de la administración de los impuestos. El desempeño del impuesto a la propiedad inmobiliaria en EUA, presenta indicadores muy diferentes del caso de América Latina. La alícuota típica en EUA es de 3% anual en tanto que en Brasil es de 1%. Esta diferencia se agranda si se considera que el valor catastral base del impuesto representa en el primer caso entre el 90 y el 95% del valor comercial y en el segundo del 50 al 60%, lo que se traduce en una tasa efectiva de casi 2.78% en EUA mientras que en Brasil baja a 0.55%, la diferencia es más o menos de 1 a 5. La brecha se amplía si además se considera que los catastros de EUA cubren el 100% de los inmuebles con pocas exenciones, entre 10 y 15%, y la evasión es menor al 5%; mientras en Brasil el catastro cubre menos del 70%, las exenciones van de 20 a 30% y la evasión es superior al 30%.

11 Por ejemplo en la ciudad de Newton, zona metropolitana de Boston, estas listas se publican cada dos semanas.

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El resultado es que en EUA este impuesto representa entre el 3 y 4% del producto interno bruto mientras que en Brasil sólo representa el 0.4%, casi una décima parte. Como consecuencia, el precio del suelo que se negocia en el mercado en EUA tiende a ser deprimido por la alta carga fiscal, en tanto en Brasil la baja carga fiscal no influye. Esto contribuye a que tiendan a igualarse los precios anulando las grandes diferencias en la aptitud económica de los compradores. iv. Las falacias desenmascaradas Estas cuatro reglas no escritas presentan contrastes grandes con la situación de EUA, una de ellas es reconocida ampliamente como un factor deformante del mercado, es decir el celo por la información; sin embargo las otras tres no se detectan fácilmente, incluso hay interpretaciones falaces en círculos inexpertos que llegan a traducirse en políticas públicas poco fundadas y con efectos contrarios a los intencionados. El contraste que hemos presentado entre América Latina y EUA permite poner el dedo en la llaga y aumentar la conciencia hacia la construcción de políticas más afectivas. En resumen, los precios del suelo en EUA son bajos respecto del alto ingreso de la población: por la baja densidad, que no por la alta, ocupación del suelo; por la disponibilidad general, que no por la escasez, de suelo servido; por la fuerte, que no por la débil, carga fiscal. También en resumen y en sentido contrario, los precios del suelo en América Latina son altos respecto del bajo ingreso de la población: por la alta, que no por la baja, densidad de ocupación del suelo; por la escasez, que no por la disponibilidad, de suelo servido; por la débil, que no por la fuerte, carga fiscal. En la siguiente parte abundaremos sobre el tema de la débil carga fiscal, tema central del presente texto. II. El impuesto a la propiedad inmobiliaria y el funcionamiento del mercado de

suelo urbano en América Latina 1. Dos conceptos importantes y sus implicaciones La exposición sobre el mercado de suelo, aparentemente copiosa pero ni remotamente agotadora del tema, ha sido no obstante hasta ahora selectiva. Los temas que se han tocado son centrales para entender la relación entre el mercado de suelo y el impuesto a la propiedad inmobiliaria, pero tenemos que desglosarlos aun más. Sin embargo, primero repasaremos conceptos importantes como la capitalización del impuesto en el precio y el financiamiento de los servicios mediante el incremento de los precios que su

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escasez genera, es decir la homeostasis en la recuperación y redistribución de las llamadas plusvalías del suelo. a. La capitalización del impuesto que reduce el precio del suelo Cuando se formó el pensamiento económico, la forma predominante en que el suelo entraba en el mercado era la del cobro de una renta periódica que el usuario pagaba al propietario, no sólo en el ámbito rural sino también en el ámbito urbano. Cuando quería vender su tierra a otra persona, digamos un inversionista, el propietario exigía a cambio un capital tal que al invertirlo en actividades productivas, directamente o a través de algún banco, obtendría un rendimiento periódico equivalente a dicha renta. Para calcular el monto de dicho capital bastaría dividir la renta entre la tasa de interés de los capitales, dicho monto pasaba a ser el precio exigido por el propietario. La tasa de interés se volvería así la tasa de capitalización de la renta que permitiría deducir el precio de venta del terreno. El inversionista, a su vez, estaría dispuesto a ceder ese capital porque la renta que la tierra le dejaría en lo sucesivo sería equivalente al interés que el capital le daría como ganancia en inversiones productivas directas o a través de un banco. De iguala manera, si la propiedad arrendada tuviese como obligación pagar un impuesto periódico, la renta neta sería menor que la renta bruta antes del impuesto. Esta renta neta sería la que el propietario compararía con el interés del capital12. Es decir que al aplicar la misma tasa de capitalización a una renta neta menor, el precio resultante sería igualmente menor. Por consiguiente mientras mayor fuese la alícuota, o tasa, del impuesto a la propiedad, menor sería la renta neta y consiguientemente menor sería el precio del suelo. Es decir que el propietario del suelo tendría que reducir su ganancia, sea vía una renta menor en el caso de que lo arriende o un precio menor en el caso de que lo venda. A su vez el inversionista que va a adquirir el terreno a sabiendas de que tiene que pagar un impuesto periódico a futuro ofrecerá un precio menor. En suma, a mayor carga fiscal, menor precio del suelo. Esta aseveración parece ir en contra de la intuición, pues para otras mercancías a las que se les impone un impuesto, el efecto esperado será el de aumentar su precio en lugar de disminuirlo, es decir al precio de la mercancía se le sumará el impuesto. En efecto, hay mercancías que así sucede, también hay mercancías que una parte del impuesto se traduce en aumento del precio y otras parte en disminución de la ganancia del productor. En el caso de suelo el impuesto se resta totalmente a la ganancia del propietario por ser una mercancía escasa, es decir en condiciones de monopolio, que le permite al propietario exigir el máximo precio posible, lo exige incluso aun antes de que exista el impuesto;

12 Dicho interés, debe corresponder al interés neto por el capital, es decir una vez descontado el impuesto que pudiese existir sobre

el interés bruto producido por el capital.

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cuando el impuesto se introduce, no puede repercutirlo en incremento del precio del suelo pues el adquirente ya no podría pagarlo13. El caso opuesto corresponde a una mercancía donde la demanda es escasa, es decir en condiciones monopsómicas lo que le permite al adquirente reducir al máximo el precio de la mercancía que se ofrece en el mercado, hasta donde el oferente ya no puede aceptar un precio menor. En este caso la introducción de un impuesto se traduce en un incremento del precio y tiene que ser pagado por el adquirente de la mercancía, este tipo de situaciones son muy raras, pero podrían encontrase en el mercado de suelo después de que revienta una burbuja inmobiliaria14. En muchas mercancías lo que ocurre es algo intermedio, donde la competencia entre productores y entre consumidores tiene como efecto que el impuesto se reparte entre unos y otros. En el caso de la mercancía suelo, lo que predomina es que el propietario teien que absorber el impuesto. b. La homeostasis: recuperación de “plusvalías” por la escasez de suelo servido

para abatir dicha escasez. Ya hemos argumentado que la escasez de un servicio implica incremento en el precio de los terrenos premiados con dicha escasez. También hemos discutido que el adquirente está dispuesto a pagar dicho precio, pues le resulta inaceptable una situación inmediata inferior, es decir no quiere prescindir de los servicios. Adicionalmente, hemos destacado que de cualquier manera el propietario de suelo sin servicios adelantará en el precio que exija hoy, los servicios que espera que se introduzcan mañana15. Todo ello implica que los adquirentes de los terrenos ya están adelantando cantidades superiores a las que deberían pagar, en el primer caso pagan por servicios recibidos

13 Este hecho fue reconocido de tiempo atrás durante la formación del pensamiento económico (Ricardo, 1821: “Un impuesto sobre

la propiedad no afectaría más que a la renta, incidiendo única y exclusivamente sobre los terratenientes, sin que pudiera ser desviado a ninguna clase de consumidores”, capítulo X), y no ha sido refutado por ninguna escuela de pensamiento subsiguiente, antes bien ha sido confirmado. El hecho es reconocido hoy incluso por consultores del Banco Mundial (ver Bahl y Linn, 1992, 168).

14 Una burbuja inmobiliaria se produce cuando un grupo de inversionistas con una excedentes de capital invierte en inmuebles con expectativas de grandes ganancias futuras. Cuando hay evidencias de que dichas expectativas no se pueden cumplir, los inversionistas comienzan a vender rápidamente sus inmuebles precipitando los precios de manera acelerada. En ese momento otros adquirentes solventes estarán en posibilidad de presionar a precios bajos. Véase por ejemplo las burbujas reportadas para España, (Naredo, 1996) y para Japón (donde además se buscó controlar a través de un impuesto anti-especulación, Renard, 1992). La situación se hace más evidente si las inversiones fueron acompañadas con nuevas construcciones apoyadas por prestamos bancarios, y si la burbuja revienta como parte de una crisis financiera general, en cuyo caso el incremento de tasas de interés de los préstamos presionarían al constructor a vender renunciando a la totalidad de su ganancia; si además los adquirentes se reducen drásticamente a sólo los que pueden comprar en efectivo, pues los créditos hipotecarios también sufren de tasas altas, cualquier impuesto sobre la propiedad lo debería acabar pagando el adquirente. Este parece haber sido el caso de la poco documentada y menos estudiada burbuja y crisis inmobiliaria de México en los años noventa, aunque sin un impuesto a la propiedad relevante que pudiera distinguir su efecto en los precios.

15 Sea porque se encuentran próximos a las redes primarias; sea porque los planes de ordenamiento urbano consignan que esa tierra es para uso urbano y algún día tendrán servicios; sea porque hay una política generalizada de mejoramiento posterior a la ocupación del suelo aun en zonas no previstas por los planes; es decir sea cual sea el hecho generador de la expectativa que le permita al fraccionador clandestino subir el precio actual, si bien no tan alto como si el terreno ya estuviera servido, sí a un precio mayor que el muy inferior precio del suelo a su uso actual, probablemente agrícola.

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pero con un sobre precio por la escasez; en los demás casos pagan por servicios inexistentes que a futuro costeará el gobierno, generalmente el gobierno municipal. El municipio, recurrirá a tres tipos de fuentes para costear esos servicios; primera, otras fuentes ajenas a la economía del suelo (transferencias recibida de otros niveles de gobierno, ingresos propios provenientes de impuestos a automóviles, a profesiones, al comercio, a los salarios u otras fuentes); segunda, de impuestos al suelo, que afectan a la generalidad del suelo de la ciudad (impuesto predial, sobre adquisición de inmuebles, a las plusvalías y otros); tercera, de cuotas de recuperación del propio beneficiario de los servicios, el adquirente final (cuotas por el servicio, contribuciones por mejoras y figuras similares). La primera fuente, ajena al suelo, de hecho es un subsidio de la economía en su conjunto hacia el propietario, no es un subsidio al adquirente del terreno pues este ya había adelantado el pago al fraccionador clandestino; es decir, el subsidio subsana el incumplimiento de su obligación, mismo que cobró por un servicio que no proveyó. La segunda fuente, del propio suelo, de hecho es una recuperación del municipio de los incrementos a los precios del suelo que surgieron de la escasez y de las expectativas que benefició a los propietarios; es decir, no es un subsidio sino una sanción al propietario por abusar de una escasez (en el caso del impuesto sobre el suelo servido) o por incumplir la dotación del servicio (en el caso de impuesto por suelo no servido). La tercera fuente, del adquirente final, puede implicar un doble pago por los servicios, uno corresponde al pago hecho al fraccionador clandestino y el otro al gobierno que introdujo el servicio. Sin embargo, si la política general de la ciudad es la de cobrar cuotas de recuperación, con el tiempo los fraccionadores tendrán que bajar sus precios para que los adquirentes puedan acomodar ese pago futuro. El ajuste de precios a la baja de este último caso es semejante al ajuste a la baja descrito en la sección anterior, es decir que el precio baja porque el adquirente tendrá que pagar a futuro un impuesto periódico, en este caso lo que el adquirente tendrá que pagar a futuro serán las cuotas por la introducción del servicio. En esencia, la segunda y la tercera fuente son mecanismos fiscales a través de los cuales se financian los servicios con recursos internos del propio mercado del suelo. Lo que estos mecanismos hace es recuperar de los fraccionadores clandestinos lo que ya están dispuestos a desembolsar los adquirentes, y que de hecho ya están desembolsando. Los mecanismos fiscales están recuperando el recurso que los adquirentes ya pagaron para garantizar que se apliquen en la introducción de los servicios deseados desde un inicio por dichos adquirentes. Este mecanismo es el que se denomina recuperación de “plusvalías”, coloquialmente entendidas como los incrementos del precio por causas ajenas al propietario. En suma, el financiamiento de los servicios puede y debe provenir de las cantidades de dinero que ya están dispuesto a desembolsar los adquirentes del suelo. Así, el financiamiento del suelo servido puede ser homeostático, es decir que puede llegar a un equilibrio interno, los recursos se redistribuyen al interior del conjunto los

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propietarios y los adquirentes, y no requiere recursos externos. Para ello los impuestos a la propiedad de cualquier tipo y/o las cuotas por servicios pueden ser el mecanismo hemeostático que lo logre, el que mantiene los recursos al interior del sector. Debe advertirse que en el largo plazo, los recursos totales de dicho conjunto podrían ser menores y producir el mismo suelo servido al final del día. Esto se lograría si desde un inicio el mecanismo redistributivo no fuera fiscal sino regulador, es decir que mediante autorizaciones el fraccionador se obligase a introducir los servicios antes de la venta, de esta manera, el suelo servido en abundancia no les permitiría exigir un sobre-precio por su escasez. Adicionalmente, hay que recordar que hay un sobre-costo cuando se introducen los servicios una vez ocupados los terrenos. Si estos dos recursos adicionales se ahorran desde un inicio, a la larga los recursos totales del conjunto serían menores. Es decir que la vía reguladora es preventiva y más barata mientras que la vía fiscal es curativa y más cara. En otros países donde la vía reguladora se aplica con rigor, la vía fiscal de todas maneras está presente y de manera vigorosa, pero cumple la función de mantener en buena operación los servicios e incluso de ampliarlos constantemente; con ello se están recuperando aun más “plusvalías” del suelo que las que se recuperarían si se utiliza sólo una de las dos vías. De cualquier manera, la vía reguladora y la fiscal son mejores que la vía tradicional con la que opera el mercado de suelo en América Latina, donde el fraccionador clandestino cobra sobre-precios de escasez y anticipa expectativas exigiendo del conjunto más recursos y no creado suficiente suelo servido. El ideal es que la homeostasis sea total y que se redistribuyan con mayor eficiencia las “plusvalías” del suelo al interior del conjunto y a favor de los adquirentes finales del suelo, mismos que son de hecho los usuarios de la ciudad. 2. Relación entre el impuesto a la propiedad y los factores específicos que

afectan el precio del suelo Los dos conceptos generales nos permiten ver las relaciones más importantes entre el impuesto a la propiedad y el mercado de suelo servido. En adelante describiremos otras relaciones más específicas que de cualquier manera se alimentan de los dos conceptos generales. Para entender mejor estas relaciones, haremos énfasis en la incidencia del impuesto en el valor del suelo. En la gran mayoría de América Latina la base de los impuestos a la propiedad es sobre el valor total del inmueble, es decir que incide tanto en el suelo como en la construcción. En el caso de la incidencia sobre la construcción hay consenso que el efecto del impuesto puede ser diferente puesto que esa componente del inmueble sigue la lógica del capital y no del suelo16. Por ello, cuando resulte conveniente, las relaciones que expondremos serán de casos en que el suelo se vende sin construcción como es el caso de terrenos rurales en la periferia urbana o tierra

16 De cualquier manera hay argumentos para considerar que se comportan de manera semejante (ver Jaramillo, 2003).

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vacante al interior de la mancha urbana. De cualquier manera los principios argumentados son aplicables a suelo construido. a. Impuesto al valor del suelo como instrumento privilegiado para financiar

servicios urbanos i. “Votar con los pies” Además del concepto general de recuperación de plusvalías que hemos descrito antes hay que ilustrar otras facetas respecto de este tema. La primera tiene que ver con las decisiones de localización de los contribuyentes. Estos se ven influidos por la combinación de servicios urbanos provistos por el municipio y la carga fiscal que ello implica; es decir, que hay una elección racional de los adquirentes de vivienda respecto de un paquete de atributos urbanos a un precio determinado, es decir el nivel del impuesto a la propiedad que se paga por ellos17. Este concepto es útil cuando los municipios cuentan con autonomía suficiente para decidir ambos elementos del paquete. El paquete debe incluir un tercer elemento, el valor del suelo oculto dentro del precio de la vivienda. Recapitulemos: los adquirentes de suelo (directa o indirectamente) están aptos y dispuestos a pagar una cantidad determinada para pagar por suelo, sus servicios y el impuesto al valor del suelo. Mientras la calidad de los servicios y el impuesto sean más altos, el valor residual del suelo será menor y en consecuencia su impacto en el precio de la vivienda será menor. De esta manera la elección racional debería considerar el efecto de dos componentes, servicios e impuesto, que son el que puede controlar el municipio, más el tercer componente el precio del suelo que es el que controla el propietario. Este precio se repercute en el precio de la vivienda ofrecida en el mercado al adquirente final vía el constructor de la vivienda. Una elección de esta naturaleza ya no resulta tan sencilla, sin embargo pone de manifiesto la importancia entre la carga fiscal del suelo, los servicios ofrecidos y sus efectos en los precios de las viviendas. En virtud de que los dos primeros caen en la esfera del gobierno, aun y cuando este no sea electo democráticamente, su eficiencia o ineficiencia es premiada o castigada por los adquirentes de vivienda al elegir su jurisdicción como lugar de residencia. Es decir que dichos adquirentes “votan con los pies” 18.

17 Este planteamiento fue expuesto por Tiebot (1956) para el contexto de EUA, donde cada autoridad local tiene autonomía

suficiente para ofrecer una combinación de servicios e impuesto diferente a la de las autoridades locales vecinas, que ofrece en el mercado de ciudadanos. El concepto ha sido ampliamente desarrollado por autores subsecuentes entre los que destacan Fischel (2001); el concepto es referido con frecuencia como el modelo Tiebot-Hamilton-Fischel (0ates, 2001).

18 El “voto con los pies” (corolario del modelo de Tiebot-Hamilton-Fischel, ver nota anterior) sólo se puede ejercer al adquirir la vivienda, sin embargo el concepto puede ampliarse cuando se eligen autoridades locales, donde el voto por el paquete se da con las manos en las urnas y no con los pies. Hay situaciones más sofisticadas como el mecanismo de “override” de los gobiernos locales de Massachussets, EUA. La ley estatal impone al impuesto a la propiedad un tope al incremento de 2.5% anual; sin embargo los ciudadanos de un gobierno local específico tienen el derecho de votar en referéndum para que el incremento sea superior y sirva para financiar más servicios. Este derecho es ejercido con relativa regularidad y el resultado también suele ser el

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ii. El socio silencioso A partir de que la cantidad que el adquirente paga por el suelo se reparte entre el precio que efectivamente le paga al propietario original en el momento que lo compra y el impuesto al suelo que se paga periódicamente al gobierno, esto dos se vuelven socios del negocio. En efecto el gobierno se vuelve un “socio silencioso”19 que recoge su ganancia vía el impuesto. Así el impuesto se vuelve un mecanismo de recuperación de la “plusvalía” creada por la sociedad en su conjunto representada por el gobierno. Incluso el gobierno mismo es el instrumento directo creador de dicha “plusvalías” con hecho generadores concretos como la designación de uso rural como suelo urbano, la autorización para cambiar a un uso o a una densidad más rentable, la dotación de servicios, la liberación de restricciones a tipos de tenencias inalienables, etc. El gobierno simplemente está cobrando las ganancias de sus decisiones e inversiones por la vía fiscal. Sin embargo, existen otros instrumentos a través de los cuales el gobierno recupera esas “plusvalías”, unos más silenciosos, otros más ruidosos. Ya hablamos de cómo la regulación puede hacerlo al exigir al propietario que cumpla con la responsabilidad de dotar de servicios cuando vende suelo, esta es una manera mucho más silenciosa que la vía fiscal. Otra instrumento es el pago de cuotas por la introducción de servicios que de alguna manera caen dentro de la vía fiscal, con la diferencia de que estos se cargan directamente al beneficiario del servicio en tanto el impuesto a la propiedad se carga a la totalidad de los contribuyentes de suelo, en este caso el socio es menos silencioso. Un instrumento adicional es el de la acción directa del gobierno cuando adquiere tierra (comprada o expropiada) antes de que surjan los hechos generadores de la “plusvalía”. En este caso, el socio puede ser ampliamente mayoritario, pues recupera para sí todos los incrementos del precio; pero también puede ser muy ruidoso, lo que podría anular su ganancia mayoritaria. Nos referimos a que el anuncio de un proyecto urbano por el gobierno genera expectativas y permite al propietario anticipar los beneficios futuros y reflejarlos en un precio del suelo más alto. Así, la recuperación de la “plusvalía”, la ganancia del gobierno, se reduce o más bien desparece; para evitarlo, las reglas para determinar el precio de la adquisición tendrían que aclarar que sólo se paga por el precio del terreno según su uso corriente y no según su uso expectante.

de superar el tope. Por ejemplo, en el caso de Newton, los ciudadanos votaron el 30 de Abril de 2002, por un incremento de 10% en lugar de 2.5% para mejorar la situación de escuelas, policías, bomberos y ancianos. Es interesante saber que entre la propaganda (del grupo “Keep Newton Safe and Strong”) y los discursos (el Alcalde David Cohen que promovían el voto a favor) argumentaban, entre otras cosas, la necesidad de proteger el valor de las viviendas y de mantener una ciudad digna de ser habitada, ignorando el efecto de capitalización del impuesto que reduce precio del suelo y consiguientemente de las viviendas. En el caso de los panfletos (firmados por la Coalición de Contribuyentes de Newton) y los discursos en contra (el Presidente de la Asociación de contribuyentes Len Mead), los argumentos eran contradictorios; por un lado, reconocían el efecto capitalizador y consiguientemente la reducción del precio de las viviendas y, por otro, argumentaban que el incremento iba a ser transferido al precio de los artículos en los comercios, que las familias tendrían que pagar más impuestos y que los arrendamientos subirían, en suma, que el incremento tendría que ser absorbidos por el consumidor y no por el propietario.

19 El concepto de socio silencioso se lo debemos a Joan Youngman del Lincoln Institute of Land Policy.

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b. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el control y regulación del uso del suelo

Según la manera como se diseña el impuesto a la propiedad, puede contribuir en las decisiones sobre el uso del suelo, estimular la densificación o cambios de usos, inhibir usos indeseados, recuperar zonas deterioradas y demás. Esto abre un campo importante de interrelaciones posibles entre los tributaristas y los urbanistas. Explicaremos algunos de ellos que además tienen efectos sobre el precio del mercado. i. Densificación y saturación urbana con un impuesto más fuerte al suelo. Los tributaristas ortodoxos no se sienten cómodos cuando el impuesto estimula conductas económicas, prefieren un diseño que sea totalmente neutral. Al impuesto sólo al suelo se le atribuye tal vez la más alta neutralidad respecto del comportamiento de la economía; básicamente porque no es repercutido a los consumidores a través de un incremento en el precio, ni al capital porque no grava a la actividad constructiva. En consecuencia, los productores del espacio y sus usuarios obedecerán a otros estímulos ajenos al fisco. Sin embargo, estas aseveraciones no toman en cuenta la conducta del propietario quien sí responde ante el impuesto. En efecto, un impuesto vigoroso sólo al suelo presiona al propietario a darle un uso o a venderlo a alguien que pueda darle un uso y obtenga ingresos para pagar el impuesto. Si la base del impuesto es el precio que el suelo alcanzaría en el mercado y éste refleja las expectativas de uso futuro del propietario, entonces se vería empujado a dedicarlo al “máximo y mejor uso” lo más pronto posible. Si las expectativas que se forjan en el mercado son de un “máximo y mejor uso” demasiado lejano y por eso mismo incierto, el propietario tendría que pagar las consecuencias desde el presente con un impuesto alto. Así, el impuesto serviría para atemperar las expectativas, reduciendo el riesgo al máximo de un pago fiscal que después haya resultado demasiado alto porque las expectativas no se cumplieron. Al propietario le convendría dedicar o vender su terreno a quien pueda cumplir las expectativas de inmediato, es decir a una lista de usos posibles reducida a aquellos que actualmente demandan suelo, eliminando a los futuros más altos. Así el impuesto vigoroso sólo al suelo reduciría la retención de terrenos y además reduciría el valor del suelo aun más, no sólo por el efecto capitalizador del impuesto sino porque las expectativas del propietario se moderan. El impuesto haría las veces de una sanción al especulador. Esto sucedería tanto con terrenos en la periferia como con tierra vacante en el área urbana actual. A ningún propietario le convendría mantener sin uso su terreno.

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En diversas partes del mundo se utiliza un impuesto sólo al suelo20, en América Latina esta base es francamente la excepción21. No obstante con frecuencia se aplica una sobre-tasa, o sobre-alícuota, a la tierra vacante que puede hacer las veces de sanción fiscal a la retención de tierras. Sin embargo, la sanción es limitada si la tasa o alícuota base es muy débil. Debemos mencionar que en el caso de Brasil, el Estatuto de la Ciudad consagra la opción de que los municipios puedan establecer una alícuota a la tierra vacante que crece año con año hasta que se construya el terreno22. El efecto producido puede ser que el propietario se apure a vender su terreno pues cada año que pasa su situación fiscal empeorará, sólo se liberará de la sobre-tasa si el terreno se pone a buen uso. Un efecto parecido se espera que tenga la participación en plusvalías de Colombia que equivale entre el 30 y 50% del incremento del valor del terreno y que en el caso de Bogotá se diseño como un impuesto progresivo que inicia en 30%, al segundo año sube al 40% y al tercero llega al tope de 50% previsto por la Ley23. ii. Recuperación con zonas deterioradas con impuestos futuros Una posibilidad de estimular la regeneración de zonas deteriorada en el interior de las ciudades puede ser la utilización del incremento del impuesto a la propiedad que se produciría si se hiciese la regeneración. Debido al estado de deterioro de una zona, los precios del suelo suelen bajos y consiguientemente el impuesto recaudado también suele ser bajo. Si la zona se regenerase y se volviese atractiva para nuevos usuarios con mayor aptitud de pago, los precios subirían y con ellos la recaudación del impuesto. Para financiar la regeneración se podría utilizar como fuente el incremento del impuesto que se va a ir generando conforme la zona mejore. Para ello se puede crear una agencia de regeneración que opere en la zona y que el gobierno local le entregue los incrementos de impuesto que se vayan generando. A la agencia sólo se le entregarían los incrementos que se fuesen generando, el municipio mantendría para sí el impuesto al nivel original que se venía recaudando en la zona antes de que se iniciase su regeneración. Desde luego que para que este mecanismo realmente pueda financiar la regeneración de la zona se necesita que el nivel general de los impuestos en la ciudad sea alto, de lo contrario los fondos serían irrelevantes. El objetivo del mecanismo es el de regenerar la zona, sus efectos son el cambio de uso del suelo a uno que puede pagar precios superiores del suelo, base del éxito de la regeneración. Por lo tanto, el resultado puede ser el desplazamiento de un uso por otro, que puede ser benéfico para la ciudad, digamos industria obsoleta y abandonada por comercios y oficinas que ofrezcan empleo. Pero también puede ser perjudicial si el desplazamiento es de familias de menores ingresos por familias de mayores ingresos,

20 Véase recopilación hecha por Addelson (2000) y que incluye casos en Australia, Nueva Zelanda, EUA, Dinamarca, Kenya,

Jamaica, Estonia, Corea del Sur y otros países del mundo. 21 Sólo se conoce el caso de algunos municipios de Baja California en México (Perló, 1999). 22 Véase Rolnik (2001). 23 Véase Maldonado y Smolka (2003).

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es decir que el mecanismo se vuelve un impulsor de alzas en los precios que segrega a diversos grupos de población. Un ejemplo de cómo se puede hacer esto proviene de EUA, donde desde 1952 se han instrumentado millares de proyectos financiados con este mecanismo, denominado allí como “tax increment finance” (tif). El mecanismo no está exento de debate, además de los efectos de segregación que acarrea, por que se ha utilizado para otros tipo de zonas que lo que logran es mas bien asegurar que el impuesto que pagarán se reinvertirá en su zona en lugar de que ase aplique en zonas más necesitadas24. En América Latina no se conocen esquemas similares aunque de alguna manera las exenciones que se hacen para estimular la regeneración de centros históricos podría caer en esta categoría, aunque sin la garantía de que los propietarios beneficiarios inviertan en dicha regeneración o que la exención les libere los recursos suficientes25. Hay que destacar el efecto de estos mecanismos en los precios del suelo. Un primero, es el del alza por que la carga fiscal se reduce y por el efecto capitalizador el precio del suelo incrementa. Un segundo, corresponde al incremento del precio que se da porque entran a la zona regenerada usuarios con mayor aptitud y disponibilidad de pago. Un tercero, se pueden crear zonas regeneradas con servicios superiores a los de la ciudad en su conjunto con un posible efecto de concentración que exacerba la escasez, en lugar de que esos ingresos se distribuyan en homogenizar los servicios de toda la ciudad. c. Impuesto al valor del suelo como instrumento para disciplinar el

funcionamiento del mercado i. Sanción fiscal a la reserva de plusvalía Como hemos señalado, los propietarios que retengan sus terrenos en espera de un uso que pague más, pagarán el costo del impuesto correspondiente. De alguna manera pagarán por el privilegio de retener suelo útil para la ciudad; es como si indemnizaran a la ciudad por abusar de ella, por desperdiciarla. Desde luego que si el impuesto equivale al 100% de las rentas que dicho suelo generaría, entonces la indemnización sería completa, si no equivale al 100%, entonces la indemnización sería incompleta. Este enfoque pone el dedo en el acento sobre los derechos sobre el suelo, toda vez que los reubica a favor de la ciudad y no del propietario del suelo. Visto desde le enfoque del socio silencioso, el propietario tiene que cumplir sus obligaciones con ese socio aun y cuando no explote el negocio y desperdicie su parte de las ganancias. Como se destacó arriba esta situación estimulará al propietario a poner en uso el suelo en lugar de retenerlo.

24 Ver la evaluación que hace Chapman (1998). 25 Otro caso que aplica a toda una ciudad es el de Cd. Juárez en México, documentado por Maynes y Serrano (2003). El gobierno

municipal otorga un descuento de impuestos si los contribuyentes aplican la cantidad equivalente a alguna mejora urbana dentro de su barrio.

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ii. Reducción de las expectativas desmesuradas Cuando el propietario se encuentre presionado para poner en uso su terreno hoy en lugar de mañana, tendrá que aceptar el precio que puedan pagar los usos que actualmente demandan espacio. Eso implica la aceptación de un precio menor y la reducción de las expectativas. Mientras más fuerte sea el impuesto, mayor será la reducción de expectativas y menor el precio del suelo. iii. Aumento de la oferta de suelo Como resultado de este proceso la oferta disponible de suelo aumentará las opciones de los adquirentes que podrán poner a competir a los propietarios de tierra vacante. Este efecto será notorio en el corto plazo, sin embargo, cuando se terminen de ocupar los terrenos vacantes, el mercado nuevamente se ajustará al nivel de escasez anterior. Esto deja ver que la oferta de suelo estimulada por un impuesto alto tiene que aplicarse también a nuevas áreas de expansión de la ciudad o a áreas subutilizadas. Para lograrlo se requiere que la base del impuesto en la periferia urbana refleje los precios de los terrenos de acuerdo con el uso urbano que esperan albergar y no de acuerdo con el uso del suelo corriente que seguramente será muy inferior. De lo contrario el impuesto será muy bajo y sólo estimulará la retención. iv. Mejora de la información del mercado Un impuesto a la propiedad fortalecido no sólo implica una tasa o alícuota efectiva elevada sino una eficiente detección de todos los predios de la ciudad, una información más completa para establecer el valor base del impuesto, unos datos más actualizados del mercado para detectar la mayor cantidad de variaciones, una reducción al máximo de las exenciones y una recaudación más efectiva. Todo ello implicará catastros y administraciones tributarias con buena información que si se pone a disposición del público, reducirá las sobreprotecciones especulativas de los propietarios del suelo. d. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el acceso de los pobres a

suelo servido i. Crédito amplio, general e irrestricto para la adquisición de suelo Uno de los efectos que el impuesto vigoroso al suelo tiene es que se convierte en un mecanismo de financiamiento para su adquisición. El adquirente paga al propietario una parte del valor del suelo en un solo momento y el resto a plazos pero pagados al municipio. El precio pagado al propietario será menor al que existiría antes del impuesto, y lo será en proporción al impuesto capitalizado. El pago a plazos al municipio será de hecho el pago periódico del impuesto a la propiedad. Mientras mayor sea el impuesto, menor será el pago inicial al propietario y mayor el pago

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periódico. Esto puede mejorar drásticamente las posibilidades de accesos a los pobres que cuentan con escasa liquidez y dificultades para acceder a crédito formal26. Aun y cuando el pago periódico sea mayor, las probabilidades de que el gobierno local lo regrese a los pobres mediante mejores servicios urbanos estas son mayores que las probabilidades de que el propietario lo haga. ii. Sustitución del sobreprecio al suelo servido exclusivo por financiamiento de

servicios al suelo para todos A partir de lo que hemos estado señalando en este texto, se puede entender que el sobreprecio que se paga por la escasez de suelo servido o el sobreprecio que se paga por la expectativa de que el suelo algún día sea servido, mejor sea dedicado a financiar la dotación del servicio desde un inicio. En complemento el sobreprecio ya pagado en el pasado se recuperaría vía el impuesto para financiar los servicios del suelo que fue vendido en el pasado por el fraccionador clandestino sin servicios. e. Impuesto al valor del suelo como instrumento para promover la ciudadanía i. Ciudad responsable Una ciudad que administra correctamente el impuesto a la propiedad demuestra que es responsable con la administración de la ciudad como un todo. La administración responsable no implica una carga fiscal baja, con una alícuota o tasa baja, valores base bajos, con muchas exenciones y con una tolerancia a la evasión. Esto sólo provocaría inequidades pues la carga recaería sobre los pocos contribuyentes cautivos y los pobladores y las actividades económicas competirían por buscar refugio legal o ilegal en cualquier resquicio de la débil administración, deteriorando en una espiral descendente las finanzas públicas locales y la cantidad de servicios colectivos que se podrían ofrecer. Eso es obvio, pero lo que no es obvio y resulta en un efecto aun más grave, es que la cultura de un impuesto débil acabaría por reflejarse en precios altos del suelo. Las cantidades que deberían destinarse al pago del impuesto se irían en cambio al bolsillo del propietario y no necesariamente se traducirán en ahorros para los usuarios del espacio. Es decir, no bajaría el costo de instalarse en esa ciudad, pues lo que se ahorraría de impuesto se gastaría en un precio más alto del suelo. A un plazo aun más largo, la misma ciudad en su conjunto se deterioraría y entraría en un ciclo de decaimiento de los mismos precios, no por una carga fiscal fuerte sino por que perdió

26 La vía fiscal hace viable el acceso a crédito para adquirir un terreno y es opuesto a la recomendación que suelen hacer los

organismos internacionales donde el acceso a crédito es a través de la banca formal a la que los pobres tienen poco acceso, como lo destaca Calderón (2003). Es interesante observar que diferentes asesores del Banco Mundial han recomendado una y otra vía, Bahl y Lim (1992) la vía fiscal y De Soto (2001) la vía bancaria, inclinándose por la segunda.

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atractivo por la mala calidad de los servicios y por finanzas públicas en constante quiebra. ii. Inclusión fiscal es inclusión ciudadana La inclusión social por la vía fiscal transforma al contribuyente en ciudadano, con derechos al uso del suelo y a los servicios y demás beneficios de la ciudad. Las autoridades fiscales suelen reconocer que los pobres cumplen mejor las obligaciones fiscales relacionadas con sus terrenos. Así, los pobres podrán exigir servicios y títulos de propiedad. Las autoridades con frecuencia argumentan que los costos de recaudación a los pobres son altos y por ello evitan cobrarles el impuesto, sin embargo esto podría estar escondiendo una elusión del compromiso de dotar servicios y títulos. Lo importante es reiterar que cualquier descuento en le impuesto a los pobres también se traduce en pagos más altos al fraccionador clandestino. La competencia entre los pobres por adquirir un lote les permite al fraccionador empujar el precio hasta lo más alto. Si el entorno cultural es de que no se cobren impuestos a los pobres, la exigencia por un precio del suelo más alto por parte de los propietarios será mayor. El pago por un suelo sin servicios a un precio alto a un fraccionador clandestino no da ciudadanía, el pago del impuesto predial al gobierno de la ciudad sí da ciudadanía iii. El catastro fiscal subrogando al registro de la propiedad Si se grava a los pobres, los catastros fiscales tienen que reunir la información necesaria para poder hacerlo. Esta información incluye el levantamiento físico de las dimensiones, la geometría y la ubicación de cada terreno, el estimado de valor de mercado del mismo y la identificación del contribuyente. Cada vez más, esta información es reunida por métodos masivos a un costo decreciente y con una referencia geográfica que elimina ambigüedades en la ubicación y los linderos. La regularización de títulos suele implicar la creación de agencias con poderes especiales y recursos humanos nuevos. Actúan sobre zonas específicas recurriendo a levantamiento de información en campo a un alto costo para lograr una exactitud geométrica sobrada que después se traduce a textos, las escrituras, donde la referencia geográfica se vuelve ininteligible y propensa a errores. La determinación del valor del terreno para el pago de la escritura se hace casuísticamente y obedece a la necesidad de recuperar costos y negociar con los propietarios originales en condiciones asimétricas y que por consiguiente no reflejan un precio de mercado. Es probable que la identificación del posesionario que merece el título se obtenga con mayor precisión. Después de ello se involucran nuevas autoridades que oficializan el fraccionamiento torturando las normas urbanísticas y el registro de la propiedad para inscribir cada titulo en lo individual en un sistema de libros (de papel o digital pero de libros).

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Periódicamente la agencia regularizadora alarmada por lo abigarrado de su procedimiento de titulación lo revisa y simplifica marginalmente. El resultado es el de dos sistemas, uno simplificado y otro complejizado, además de costoso. Cabe hacerse la pregunta sino conviene la regularización de títulos por la vía catastral, con los beneficios fiscales correspondientes, y no la de las agencias de especiales de regularización y los registros públicos de la propiedad. Además la primera vía, la catastral, con información útil que se puede hacer fácilmente disponible al público, y por consiguiente a los actores del mercado. La segunda, la del registro público de la propiedad, con información abigarrada e impenetrable aun y cuando sea por obligación “público”. Como hemos destacado, la disponibilidad de información es muy importante para disciplinar el mercado de suelo. f. Algunas tesis falaces o polémicas A la luz de nuestro análisis debemos puntualizar algunas tesis que con frecuencia son esgrimidas para el diseño de políticas tributarias y que en el caso del impuesto a la propiedad son falaces, debatibles o al menos polémicas. i. “El pobre no puede pagar el impuesto sobre el valor del suelo”. El pobre ya está pagando esa cantidad al fraccionador clandestino a través de un precio más alto por el lote. Por lo tanto puede dejar de pagárselo y en cambio pagarlo al gobierno de la ciudad y en todo caso recibir más servicios que los que el propietario estaría dispuesto a absorber. ii. “El impuesto al valor del suelo es neutro con relación al uso del suelo”. El impuesto impulsa el uso del suelo, sirve como sanción fiscal poderosa para que al propietario no le convenga mantenerlo sin uso o a una intensidad sub-óptima. La fuente de ingresos del impuesto es el uso mismo del predio, si el propietario lo mantiene sin uso, tendrá que obtener ingresos de otra actividad. La relación con la sociedad se invierte, en lugar de que el propietario extraiga recursos de la sociedad vía un precio alto del suelo, la sociedad extrae recursos del propietario vía un impuesto alto sobre el suelo, originado por su insistencia de no utilizar su terreno, por su insistencia de desperdiciar la ciudad. iii. “Existe una doble imposición con relación a otros instrumentos de recuperación de

plusvalías”. Sostenemos que todos los hechos generadores de la “plusvalía” provienen de la colectividad, la ciudad, la mayoría incluso a través de hechos concretos instrumentados

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por el gobierno de la ciudad como la designación de usos del suelo y la introducción de infraestructuras y servicios. Por lo general la recuperación de la plusvalía por la ciudad se logra en su totalidad sólo excepcionalmente27, incluso con la aplicación de varios tipos de impuestos a la propiedad o por la vía de responsabilidades del propietario. Pero finalmente si el impuesto a la propiedad está basado en el precio manifestado en el mercado, este ya trae descontada la plusvalía recuperada por cualquier otra vía, por lo tanto hay una doble imposición. iv. “El potencial de plusvalías generadas no compensa el esfuerzo”. Otros instrumentos de recuperación de plusvalías pueden incidir directamente en aquellas zonas de la ciudad donde se presentan los incrementos más fuertes de plusvalía. El impuesto recurrente a la propiedad incide en cambio sobre la totalidad de las variaciones de plusvalía de la ciudad, sean grandes o chicas, para poderlo hacer se requiere actualización constante de los precios inmobiliarios de la ciudad. El esfuerzo de hacerlo tiene una relación costo beneficio más grande en aquellas zonas con mayores variaciones, pero en zonas estables las variaciones pueden no justificar el esfuerzo, no sólo económico sino político. Este punto es muy debatible pues la pereza fiscal en esas zonas puede contribuir a la larga a un relajamiento general con el consecuente debilitamiento de la cultura fiscal. Todos los propietarios se beneficiarán en el largo plazo de que la base del impuesto se encuentre siempre actualizada y la presión para evitar decisiones sub-óptimas debe mantenerse para todos en general. v. “La recuperación de plusvalías es una cortina de humo para evadir una reforma más

fuerte al impuesto al suelo” En realidad ambos tipos de instrumentos son necesarios y complementarios. El impuesto a la propiedad es una forma paulatina, sostenida y universal. Los otros instrumentos inciden sobre las zonas más dinámica donde la recuperación de plusvalías tiene que ser más fuerte para que los precios del suelo bajen drásticamente y no se excluyan a los usos menos rentables. Adicionalmente, cada instrumento tiene efectos más allá de la recuperación de plusvalías y cada uno contribuye a una mejor organización de la ciudad. Finalmente, la aplicación de otros instrumentos tienen un efecto pedagógico que subraya la importancia del impuesto al valor del suelo, por lo tanto no distraen a una reforma fuerte del impuesto a la propiedad sino que contribuyen a su instrumentación.

27 La única posibilidad de que la ciudad recuperase el 100% de la plusvalía sería que fuese propietaria del suelo por el 100% de la

superficie y que cobrara renta a los diversos usuarios. El caso documentado donde sucede esto es la Ciudad-Estado de Hong Kong (ver Hong, 2003).

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III. Oportunidades perdidas en políticas urbanas, alternativas basadas en un impuesto vigoroso al valor del suelo

Podemos sintetizar lo antes dicho en círculos viciosos que vinculan la problemática y las políticas predominantes en América Latina. Esto nos permitirá plantear su reversión para crear círculos virtuosos en torno al impuesto a la propiedad. a. Los círculos viciosos Para América Latina, hemos identificado tres círculos viciosos conectados entre sí. En todos juega un papel importante la política fiscal débil adoptada con relación al suelo, particularmente porque éste es a un instrumento importante de política pública. Los círculos viciosos se encuentran diagramados en la figura 1.

El círculo vicioso de la precariedad municipal

n América Latina, la mayoría de los gobiernos locales, los municipios, cuentan con

exclusión del mercado

insuficiente base fiscal

pocos recursos públicos baja inversión en servicios

escasez de suelo servido

sobreprecio a suelo servido

retención de suelo servido

mayor especulación

débil carga fiscaldesgravación para bajar precio

exención fiscal compensadora

refugio en la informalsobreprecio a suelo sin servicios

empobrecimiento de las familias

expectativa de valorización

alienación ciudadana

PRECARIEDAD MUNICIPAL

ESPECULACIONINFORMALIDAD

Figura 1: LOS CÍRCULOS VICIOSOS DE LA GESTION DEL SUELO EN AMERICA LATINA

Fuente: Elaboración propia

Incidencia de las políticas del impuesto a la propiedad

i. Efinanzas precarias. Los pocos recursos públicos que obtienen se traducen en una baja inversión en servicios urbanos; en consecuencia el suelo servido se vuelve escaso y sus propietarios pueden cobrar un sobreprecio por el mismo, estimulando la

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especulación. Esto excluye a las familias pobres del mercado de suelo servido que tienen que refugiarse en el mercado informal contribuyendo a la insuficiente base fiscal. Esta insuficiencia redunda en recursos públicos bajos cerrándose el círculo vicioso. Como muchos círculos viciosos se forma una espiral descendente que se traduce en municipios más precarios, mayor informalidad y mayor especulación. ii. El círculo vicioso de la informalidad

as familias que se ven excluidas del mercado formal de suelo servido, se refugian en

i. El círculo vicioso de la especulación con el suelo

l sobreprecio al suelo servido provocado por su escasez, alimentará las expectativas

. Revirtiendo los círculos viciosos, creando los círculos virtuosos:

Lel mercado informal, no tanto por que sean pobres sino por el alto sobreprecio del suelo servido. La demanda por el mercado de la informalidad le permite a los fraccionadores clandestinos cobrar un sobre-precio por el suelo no servido, tal vez no tan alto como el del suelo servido pero si estimulado por el creciente número de familias pobres, y no tan pobres, que tienen que refugiarse en la informalidad. Ello acarrea el empobrecimiento de estas familias, que si ya lo eran lo serán más. Para aliviar la situación el municipio se verá presionado por disminuir la carga fiscal de la vivienda, no sólo a través de reducciones al impuesto recurrente a la propiedad sino a otros como los que inciden en la adquisición, de expedición y registro de títulos, la autorización de construcción y otros más. Esta desgravación tendrá dos efectos: uno que la base fiscal se reducirá aun más, conectándose con el primer círculo vicioso el del municipio precario, y por el otro las familias no se ciudadanizarían fiscalmente, es decir que se alienan como ciudadanos de ese municipio, lo que alimenta la exclusión del mercado formal. Con esto se inicia nuevamente el círculo vicioso de la informalidad y se alimenta la espiral descendente de la misma, creando más pobreza. ii Ede los propietarios y fraccionadores beneficiados para obtener sobre-ganancias con los servicios actuales o futuros. También provocará presión hacia el municipio para que desgrave los impuestos y derechos sobre el suelo y la vivienda que lo hará con la pretensión de reducir el precio final. Esto trae como consecuencia una débil carga fiscal hacia el suelo con los efectos adicionales de reducción de la base fiscal que alimenta al círculo del municipio precario. El aumento de expectativas y la débil carga fiscal alimentarán a una mayor especulación y a su manifestación más importante, la retención del suelo servido. Esta retención hará más escaso el suelo servido, no porque este no exista físicamente sino porque al fraccionador le redituará más retenerlo en el largo plazo. La escasez provocada permitirá una nueva ronda de sobre-precio y se reanudará el círculo vicioso de la especulación con el suelo, provocando una espiral de mayor especulación que se vinculará por esta vía con el círculo vicioso de la precariedad municipal. b

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En suma la política fiscal que alimenta los círculos viciosos es la desgravación del

l círculo vicioso puede corregirse a través de un cambio de política fiscal, es decir que

suelo, y también de la vivienda, que trae como consecuencia el debilitamiento del impuesto a la propiedad. Esta política se introduce con las falsa esperanza de aliviar al pobre de esa carga, pero acaba pagándosela al fraccionador clandestino, y la también falsa esperanza de reducir la carga fiscal al fraccionador formal para que baje los precios pero que acaba pagando el descuento al propietario original del suelo. Eel impuesto al suelo se vigorice, así como otros tributos que lo acompañen. Esta tendría al menos dos componentes: la eliminación de las exenciones y descuentos a todo tipo de suelo, particularmente el suelo para la vivienda, y una carga fiscal más fuerte sobre la tierra servida (mediante un vigoroso impuesto general a sólo al valor del suelo, una sobre-tasa o sobre-alícuota a los terrenos vacantes, sea progresiva o no, un impuesto especial a la plusvalía, una venta de derechos de desarrollo u otros). Explicaremos los círculos virtuosos que estas políticas provocarían, lo haremos de manera inversa a la explicación del inciso anterior pues inciden primero sobre la informalidad y la especulación y eventualmente sobre el municipio. Los círculos virtuoso se encuentran diagramados en la figura 2.

i. El círculo virtuoso de la oferta de suelo servido barato

inclusión en el mercado formal

muchos recursos públicos alta inversión en servicios

suelo servido sin sobreprecio

liberación de suelo servido

reducción de la especulación

carga fiscal fuerteimpuesto alto a suelo vancante

eliminación de exención fiscal

desprecio por l o informalestímulo a suelo servido barato

familias con excedente

expectativas acotadas

ciudadanización fiscal

FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

OFERTA DE SUELO SERVIDO BARATOACCESO A SUELO FORMAL

Figura 2: LOS CÍRCULOS VIRTUOSOS DE LA GESTION DEL SUELO EN AMERICA LATINA

Fuente: Elaboración propia

base fiscal amplia abundancia de suelo servido

Incidencia de las políticas del impuesto a la propiedad

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Un impuesto alto al suelo vacante implica una carga fiscal fuerte al propietario de suelo tenido, lo que reduce su expectativa y lo presiona a liberar terrenos ya servidos. Esto

. El círculo virtuoso del acceso a suelo formal

incluirá cada vez a mayor número de milias pobres que despreciarán así la opción informal. Los fraccionadores

i. El círculo virtuoso del fortalecimiento municipal

ntará con más recursos públicos y odrá invertir en más servicios. Esto alimentará aun más la oferta de suelo servido,

. Corolario

dido ver el impuesto a la propiedad sí contribuye a resolver la tragedia rbana. Además es un instrumento del gobierno local, que ayuda efectivamente a

reimplicará una abundancia de suelo servido que impedirá que los propietarios exijan un sobre-precio y sus expectativas se acotarán a los usos actuales en el mercado en lugar de usos futuros más altos. El resultado será un círculo virtuoso que libera más suelo servido a una precio más barato. ii La abundancia de suelo servido a precio bajo faclandestinos perderán mercado e incursionarán en el de suelo servido igualmente a precios más accesibles. Las familias ya no tendrán que distraer recursos complementarios para adquirir suelo y además lo comenzarán a adquirir con servicios. De hecho, tendrán excedentes para pagar impuestos que desembolsarán periódicamente; también dejarán de estar falsamente exentos, es decir que ese dinero lo pagarán al municipio y no al fraccionador clandestino. Esto ciudadanizará fiscalmente a las familias, es decir quedarán plenamente incorporados a un mercado formal y podrán exigir servicios, reiniciándose así el círculo virtuoso. Como complemento hay que recordar que el impuesto a la propiedad se volverá además un mecanismo de crédito al suelo servido completando las condiciones de inclusión plena en el mercado formal de suelo. Así mismo, se ampliará la base fiscal del municipio y se alimentará al círculo virtuoso del fortalecimiento municipal. ii Con una base fiscal más amplia, el municipio copreducirá sus precios, incluirá a más familias al mercado formal y se ampliará nuevamente la base fiscal. Así se reanuda nuevamente el círculo virtuoso y continuará en una espiral ascendente, etapa en la cual el municipio podrá regresar a atender el rezago de suelo sin servicios y a abatirlo realmente, pues no aumentará en virtud de que ya existe en abundancia una mayor opción de suelo servido. También podrá ofrecer cada vez más servicios adicionales que mejoren la calidad de vida de los habitantes de la ciudad. c Como se ha pourevertir a los procesos más globales de empobrecimiento. Desde luego que otras políticas tanto nacionales como locales coadyuvarán con el impuesto al suelo, pero

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deberán diseñarse de manera coordinada y deberá revisarse la forma en que encajan en los círculos virtuosos descritos. Referencias Abramo, Pedro (2003) A cidade da informalidade: O desafio das cidades latino.-americanas, ed. Sette

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