3

Tema 1 Poltica Tributaria

Los Sistemas Tributarios de los Pases en Desarrollo

DR. VITO TANZI

I. INTRODUCCION Desde la segunda guerra mundial, se ha pu-blicado un gran nmero de estudios sobre los sistemas tributarios de los pases en de-sarrollo. En la actualidad existen, literalmen-te, cientos de libros y artculos que tratan especficamente sobre cuestiones tributarias en estos pases. El hecho de que se haga una distincin entre los sistemas tributarios de los pases industriales y los sistemas tribu-tarios de los pases en desarrollo indica que estos dos grupos se consideran distintos y merecen tratamientos separados. Es ms, las diferencias son mayores entre los pases en desarrollo que entre los pases industriales. Los pases en desarrollo ms avanzados, por ejemplo, Corea, Israel y Singapur, y algu-nos otros, se parecen ms desde el punto de vista econmico y social a los pases indus-triales menos avanzados, como Irlanda, Por-tugal y Grecia, que a los pases en desarro-llo ms pobres, como Somalia, Tanzania y Hait.

Sin embargo, en ambos grupos, existen di-ferencias obvias e importantes que guardan relacin con: (a) los niveles de ingreso per cpita que, en general, son mucho ms ba-jos en los pases en desarrollo que en los pases industriales1; (b) la distribucin del ingreso entre los distintos grupos de ingre-so que, en general, suele ser ms desigual en los pases en desarrollo que en los pases industriales2; (c) la proporcin que corres-ponde a los salarios en el ingreso nacional, que suele ser mucho menor en los pases en desarrollo3; (d) la participacin del sector agrcola en la produccin total que, en ge-neral, es mucho ms elevada en los pases en desarrollo; (e) las caractersticas demo-grficas de la poblacin, que en los pases en desarrollo incluye una proporcin mu-cho mayor de jvenes y una proporcin mu-cho menor de ancianos; (f) la proporcin del ingreso nacional proveniente de grandes entidades, incluidos los organismos guber-namentales, que suele ser mucho menor en los pases en desarrollo; (g) las tasas de al-

1 Los niveles de ingreso per cpita de los pases industriales ms ricos pueden ser hasta cincuenta veces supe-riores a los de los pases en desarrollo ms pobres. Las diferencias son menores cuando los clculos se basan en la paridad de poder adquisitivo, pero an as son muy importantes.

2 En varios pases en desarrollo el 20% de la poblacin con menores ingresos slo percibe alrededor del 3% del ingreso nacional total.

3 En algunos casos, estos niveles pueden reducirse hasta el 30%.

4

fabetizacin y de esperanza de vida, que son mucho ms elevadas en los pases industria-les; y otras diferencias. Estas diferencias influyen, obviamente, en la estructura y el nivel de tributacin, generan-do expectativas a priori de que existen dife-rencias significativas entre los sistemas tri-butarios de los pases industriales y los de los pases en desarrollo. Estas diferencias entre los pases en desarrollo tambin dan lugar a diferencias entre sus sistemas tributarios4. II. ASPECTOS GENERALES DE LOS

SISTEMAS TRIBUTARIOS En esta seccin deseara describir brevemen-te algunas caractersticas generales o comu-nes importantes de los sistemas tributarios de muchos pases en desarrollo. Aunque la im-portancia de estas caractersticas vara de un pas a otro, suelen ponerse de manifiesto en la mayor parte de los pases en desarrollo. En la seccin III se examina con mayor detalle el caso de Amrica Latina. Fragmentacin del ingreso tributario. Una caracterstica importante de los sistemas tri-butarios de muchos pases en desarrollo es el grado de dispersin de la recaudacin tributaria entre un gran nmero de impuestos o de tasas impositivas. La propia multiplici-dad de impuestos con frecuencia hace que los contribuyentes consideren que estn sujetos a obligaciones tributarias muchos mayores que las que realmente se les exigen. La fragmentacin del ingreso tributario aumenta significativamente los costos de cumpli-miento y de administracin. En un caso ex-tremo (Bolivia, en 1986), se llev a cabo una reforma fundamental del sistema tributario

eliminndose casi 400 impuestos que fueron sustituidos por apenas seis. Esta reforma dio muy buenos resultados y contribuy a aumen-tar el ingreso tributario. Gracias a la reforma realizada, el sistema tributario de Bolivia es ms simple y transparente y constituye un buen ejemplo para otros pases. En Costa Rica, hace apenas cuatro aos, se utilizaban alrededor de 300 impuestos5. A mediados de los aos setenta, el nmero de impuestos vi-gentes en Argentina ascenda a unos 100 6. A lo largo de los aos, se ha ido reduciendo el nmero de impuestos improductivos y distorsionantes y fortaleciendo los impuestos ms productivos. Uno de los objetivos de poltica econmica establecidos por este pas en los ltimos aos ha sido la reduccin del nmero de impuestos. Brasil, que tiene ms de cuarenta impuestos, est contemplando una reforma que incluira, entre otras medi-das, una reduccin del nmero de impuestos. Un sistema tributario constituido por una mul-tiplicidad de impuestos tiene varias desven-tajas, por ejemplo, que es muy difcil evaluar su incidencia, su equidad y sus efectos en la economa. Adems, los costos de administra-cin y, posiblemente, de cumplimiento sue-len ser elevados. Por consiguiente, es una buena poltica revisar peridicamente el sis-tema tributario para ver si es posible o con-veniente recortar los impuestos menos pro-ductivos. Como los campos y los rboles, los sistemas tributarios suelen acumular maleza y ramas no productivas. Por consiguiente, es necesario desbrozarlos y podarlos peridica-mente. Erosin de la base imponible. Otra caracte-rstica de los sistemas tributarios de muchos pases en desarrollo es la notable erosin de

4 Vase un anlisis sobre esta relacin en Tanzi, 1994. Los pases industriales suelen tener un nivel impositivo, como proporcin del PIB, dos veces mayor. Tambin tienden a depender mucho ms de los impuestos sobre la renta de las personas fsicas y de los impuestos generales sobre las ventas.

5 La mayor parte de estos impuestos se destinaban a usos especficos, lo que complicaba en gran medida las reformas tributarias y presupuestarias. Aquellas personas que se beneficiaban de la asignacin de determina-dos impuestos solan mostrarse contrarios a toda reforma que les afectara negativamente.

6 Este problema tambin afecta a los pases industriales. Por ejemplo, se estima que en Italia existen entre 100 y 230 impuestos.

5

las posibles bases imponibles, ya sea la ren-ta, el consumo, la propiedad o la importacin. Como consecuencia de lo anterior, las bases imponibles suelen ser muy estrechas. En muchos pases, existe una amplia brecha en-tre el tamao mximo o potencial de las ba-ses imponibles y el tamao real o efectivo de las mismas. Esta brecha se deriva de la eva-sin fiscal, de la existencia de incentivos fis-cales excesivamente generosos, de deduccio-nes y exenciones tributarias demasiado ge-nerosas, que exoneran del pago de los impues-tos sobre la renta o las ventas a una gran par-te de las personas fsicas o las empresas, y de restricciones constitucionales que en muchos casos exoneran a todo un sector como el agr-cola7. En algunos casos extremos, las bases se han reducido a menos del 10% de su valor potencial8. La erosin de bases imponibles importantes da lugar a ingresos tributarios muy bajos o a elevadas tasas impositivas obli-gatorias sobre las bases imponibles o a una proliferacin de impuestos de pequea cuan-ta. Un nivel elevado de tasas obligatorias fo-menta la evasin fiscal y el crecimiento de la economa sumergida. En conclusin, la ero-sin de las bases imponibles provoca cadas del ingreso tributario o crea sistemas tributa-rios sumamente distorsionantes. Por consi-guiente, es importante reducir en la mayor medida posible la diferencia entre las bases imponibles efectivas y la base imponible po-tencial. Desfases prolongados en la recaudacin. Otra caracterstica general de muchos siste-mas tributarios es la notable duracin de los desfases en la recaudacin tributaria. El desfase en la recaudacin puede definirse como el tiempo que transcurre entre el mo-mento en que se produce el hecho imponible (por ejemplo, la obtencin de un ingreso o la

venta de un producto) y el momento en que el gobierno recibe realmente el pago del im-puesto9. Estos desfases en la recaudacin no presentan dificultades en perodos de estabi-lidad de los precios, pero adquieren mayor importancia al reducir el valor real del im-puesto cuando la inflacin alcanza niveles sig-nificativos, como descubrieron Per, Argen-tina y otros pases en los aos ochenta. Cuanto ms elevada es la tasa de inflacin, ms prolongado es el perodo medio de desfase en la recaudacin, y cuanto mayor es el nivel inicial de tributacin de un pas, ma-yor ser la prdida real total del ingreso tribu-tario que un pas experimentar cuando suba la tasa de inflacin. En algunos pases, el pe-rodo medio de desfase en la recaudacin de todo el sistema tributario es lo suficientemente largo como para reducir drsticamente la par-ticipacin del ingreso tributario en el produc-to interno bruto (PIB) en perodos de infla-cin elevada. Por ejemplo, un pas cuyo co-eficiente inicial de ingreso tributario/PIB sea igual al 30% y que registre un perodo medio de desfase en la recaudacin de todo el siste-ma igual a cuatro meses y una tasa de infla-cin igual a cero, registrar una prdida de ingresos de cerca del 6% del PIB si la tasa de inflacin se eleva al 100% anual. La relacin entre la tasa de inflacin y la par-ticipacin de los impuestos en el PIB implica que una reduccin de la inflacin puede por s sola aumentar drsticamente el coeficiente de ingreso tributario/PIB. El aumento del co-eficiente de ingreso tributario/PIB que han experimentado Per, Argentina y otros pa-ses puede atribuirse en parte a la drstica ca-da de la inflacin en los ltimos aos. La re-duccin de los desfaces en la recaudacin debe ser uno de los objetivos fundamentales

7 Por ejemplo, las exenciones personales suelen ser varias veces superiores al ingreso per cpita del pas. 8 Por ejemplo, en Argentina, hasta hace unos aos, la base del impuesto sobre la renta de las personas fsicas,

slo ascenda al 1% del producto interno bruto. La base de los derechos de importacin ha sido en muchos casos una pequea parte de las importaciones y la del impuesto sobre el valor agregado una pequea parte del consumo.

9 Vase un anlisis ms detallado en Tanzi, 1977.

6

de la reforma de los sistemas tributarios a fin de reducir su vulnerabilidad ante posibles aumentos de la tasa de inflacin. Obviamen-te, la inflacin tambin afecta a los sistemas tributarios por otras vas, por lo que la pro-teccin de los sistemas tributarios contra la inflacin puede ser una cuestin complicada. La posible indexacin del sistema tributario en funcin de la inflacin, como sucede en el caso de Chile, sigue siendo una cuestin po-lmica. Uso excesivo de los impuestos especficos (ad rem). Otra caracterstica que suele pre-sentarse en los sistemas tributarios de muchos pases en desarrollo en el uso frecuente de los impuestos especficos (ad rem). El rendi-miento de estos impuestos se calcula en fun-cin de las caractersticas fsicas del produc-to y no en funcin de su valor monetario. Esta ha sido la forma tradicional de aplicar impues-tos selectivos a productos como el alcohol, el cemento, los cigarrillos, el petrleo, etc. Los impuestos especficos se utilizan por va-rias razones, pero la ms importante es que se trata de impuestos ms sencillos de admi-nistrar que los impuestos ad valorem -es ms fcil medir los litros o los kilos que el valor, sobre todo cuando no se conocen con exacti-tud los precios de los productos-. En pero-dos de inflacin elevada, o incluso de fluc-tuacin de los precios relativos, los pases que se basan en los impuestos especficos suelen sufrir prdidas considerables de ingresos tri-butarios a menos que se ajusten con frecuen-cia las tasas impositivas. La reforma tributaria debe incluir la sustitucin de los impuestos especficos por impuestos ad valorem. En principio, se podra indexar el impuesto especfico y modificarlo, por ejem-plo, cada ao. En la prctica, las presiones

polticas a favor de mantener tasas de infla-cin bajas para frenar el aumento de los pre-cios de los productos controlados reducen la posibilidad de que se produzcan realmente esos ajustes. Los impuestos ad valorem pro-tegen a los ingresos tributarios de las presio-nes polticas y de la inflacin. Uso de la tributacin presuntiva. La ma-yora de los expertos fiscales de los pases industriales no se dan cuenta plenamente del grado en que se utiliza la tributacin pre-suntiva en todo el mundo. Es ms, en los li-bros sobre finanzas pblicas muy pocas ve-ces se menciona la imposicin sobre base pre-sunta y se ha estudiado poco.10 Muchos pa-ses en desarrollo aplican los impuestos presuntivos a pequeas empresas y a activi-dades agrcolas. Los expertos fiscales, espe-cialmente los que estn interesados en los pases en desarrollo, deben prestar mayor atencin a este tema. En cuanto a si debe fomentarse o desalentarse el uso de la tributacin presuntiva, ello depender en gran medida de la capacidad de un pas para im-poner un sistema de contabilidad moderno. Hay algunos campos en los que la tributacin presuntiva puede ser realmente til siempre que no retrase la introduccin de un buen sis-tema contable. Uso de los impuestos mnimos. La aplica-cin de los impuestos mnimos est estrecha-mente relacionada con la de la tributacin presuntiva y su uso se est extendiendo en los pases en desarrollo e incluso en los pa-ses industriales11. En muchos pases de Afri-ca y en algunos de Amrica Latina se han in-troducido los impuestos mnimos a las em-presas (vinculados a las utilidades, la cifra de negocios, los activos brutos o incluso a la importacin)12. El objetivo de estos impues-

10 Entre los pases industriales, Italia ha sido uno de los primeros en utilizar estos impuestos. Israel lo ha sido entre los pases en desarrollo. El sistema francs de forfait es un tipo de tributacin presuntiva. Vase un anlisis general sobre la tributacin presuntiva y su utilizacin en Leccisotti, 1990 y Tanzi y Casanegra, 1987.

11 En 1986, Estados Unidos introdujo este tipo de impuesto. 12 Argentina, Costa Rica, Mxico y Per introdujeron impuestos mnimos calculados en funcin de los activos

brutos de las empresas. Vase un anlisis sobre este impuesto en Sadka y Tanzi, 1992.

7

tos es reducir los numerosos casos de eva-sin fiscal derivados del comportamiento de algunas categoras de contribuyentes, sobre todo, aunque no exclusivamente, cuando no suelen utilizarse buenas prcticas contables. En algunos pases, algunas empresas han ve-nido declarando prdidas a lo largo de mu-chos aos si bien siguen realizando sus acti-vidades y sus propietarios parecen vivir bien. Los impuestos mnimos les obligaran a efec-tuar por lo menos cierta contribucin al in-greso pblico. En ciertas circunstancias, los impuestos mnimos pueden ser un elemento til de los sistemas tributarios. Evasin y cumplimiento. En general, se su-pone que la evasin fiscal est ms extendi-da en los pases en desarrollo que en los pa-ses industriales y los datos estadsticos dis-ponibles parecen confirmar esta impresin. Esta mayor evasin fiscal obedece a las defi-ciencias de la administracin tributaria en los pases en desarrollo, al uso menos extendido de buenos sistemas contables y a la actitud de los contribuyentes que se debe, en parte, a las pocas probabilidades de ser descubiertos y, en parte, a que las multas fiscales son de poca cuanta y rara vez se imponen a los evasores de impuestos. Sin embargo, es evi-dente que la estructura econmica de los pa-ses en desarrollo contribuye en gran medida a este fenmeno. Los pases que carecen de grandes empresas, con una escasa participacin de los salarios en el PIB y cuyos ingresos suelen derivarse de actividades agrcolas y de pequea escala, tienen mayores dificultades para recaudar los impuestos que los pases industriales. En esas circunstancias, la retencin de impuestos en la fuente es difcil, y la experiencia indica que cuando la retencin en la fuente es de aplica-cin limitada, la evasin es, en general, ma-yor. En los pases en desarrollo, las multas por evasin de impuestos o por incumpli-miento son, en general, bajas o quiz rara vez

se aplican y, por lo tanto, no son un instru-mento eficaz para disuadir a los posibles evasores de impuestos13. Algunos pases (como Argentina y Per) han venido experimentando con el uso de multas de imposicin rpida pero de importe limi-tado (tales como el cierre de comercios du-rante un perodo de tiempo limitado) a fin de reducir la evasin fiscal. La experiencia in-dica que este enfoque es ms eficaz que im-poner multas de cuanta elevada pero de apli-cacin muy incierta y que, en las raras oca-siones en que se aplican, se hacen efectivas muchos aos despus de que se produzca la evasin fiscal. Vase Tanzi y Shome, 1993. Una reforma tributaria de gran alcance debe incluir la revisin de los incentivos que em-pujan a los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones tributarias y los incentivos que animan a los inspectores de hacienda a des-empear su trabajo de la forma ms eficaz. Costos de administracin y de cumplimien-to. Otra caracterstica de los sistemas tribu-tarios de los pases en desarrollo es el costo elevado de la administracin tributaria y del cumplimiento tributario. El primero es el cos-to en el que incurren los gobiernos en la ad-ministracin de los impuestos (que en mu-chos casos es muy superior al 4% - 5% de la recaudacin total). El segundo es el costo en el que incurren los contribuyentes para cum-plir con las complicadas normas tributarias y los tediosos procedimientos para hacer efec-tivos los pagos. Estos costos representan un peso muerto porque hacen uso de recursos reales que no aportan beneficios directos a la sociedad. Cuando puede obtenerse el mismo nivel de ingresos tributarios con unos meno-res costos de administracin y de cumplimien-to, la sociedad es el beneficiario neto. Estos cuantiosos costos se derivan de la com-plejidad de las leyes vigentes, de la multipli-cidad de impuestos y de los engorrosos siste-

13 A menudo, los inspectores de hacienda reciben salarios bajos, lo que tiende a favorecer la connivencia entre los inspectores de hacienda y los contribuyentes.

8

mas de pago de los impuestos. En algunos pases en desarrollo, muchas pequeas em-presa deben mantener costosos departamen-tos contables cuya funcin consiste en cum-plir con mltiples normas fiscales de gran complejidad14. El cumplimiento de las obli-gaciones tributarias puede exigir mucha pa-ciencia y esfuerzo por parte de los contribu-yentes y es posible que estos deban comple-tar formularios complicados y hacer cola du-rante horas para efectuar los pagos. Algunos pases en desarrollo que han transferido la funcin de la recaudacin de impuestos al sis-tema bancario han logrado reducir los costos de cumplimiento en los que incurren los con-tribuyentes, liberando as recursos adminis-trativos para otros usos ms productivos. Los pases que han procurado simplificar los for-mularios y los procedimientos han obtenido importantes beneficios. La utilizacin frecuente de los impuestos sobre el comercio exterior. En los pases in-dustriales, los impuestos sobre el comercio exterior representan en la actualidad un por-centaje insignificante del ingreso tributario total. En los pases en desarrollo, estos im-puestos siguen siendo mucho ms importan-tes debido en parte, tal vez, a la idea muy arraigada de que el comercio exterior consti-tuye un buen asidero fiscal de ms fcil uti-lizacin que otros asideros tributarios. En promedio, los impuestos sobre el comercio exterior continan generando casi una tercera parte del ingreso tributario total de los pases en desarrollo. El objetivo de toda buena re-forma fiscal debe ser la sustitucin progresi-va de estos impuestos por impuestos internos que no interfieran en la libre circulacin de los bienes y servicios entre los pases. Los pases deben procurar obtener los ingresos ne-cesarios haciendo uso de medios que reduz-can al mnimo las distorsiones en la econo-ma y, por ende, los costos de bienestar. En conclusin, un buen sistema tributario es el que permite recaudar los impuestos nece-

sarios controlando, al mismo tiempo, los tres costos bsicos vinculados con la imposicin de tributos, a saber, los costos administrati-vos, los costos de cumplimiento y los costos de bienestar o peso muerto. Este sistema tam-bin debe estar dotado de una elasticidad in-trnseca que garantice que el ingreso tributa-rio crezca por lo menos al mismo ritmo que el producto interno bruto nominal a fin de mantener el coeficiente impuestos/PIB. Cuan-do para mantener el coeficiente impuestos/ PIB deben introducirse constantemente refor-mas en el sistema tributario, el costo poltico que se impone a las autoridades de los pases es excesivo y es necesario que los encarga-dos de la poltica econmica tengan en cuen-ta esta cuestin. III. REFORMA TRIBUTARIA EN AME-

RICA LATINA El perodo transcurrido desde principios de los aos ochenta se ha caracterizado por una intensa actividad tributaria en todo el mun-do. Probablemente se han realizado ms re-formas tributarias en este perodo que en pe-rodos anteriores comparables. Los pases de Amrica Latina no se han mantenido ajenos a este movimiento de reforma y, tras algunas reservas iniciales, han empezado a introducir reformas fundamentales en sus sistemas tri-butarios, especialmente a partir de mediados de los aos ochenta. En Amrica Latina se introdujeron reformas tributarias para alcanzar varios objetivos: Tal vez el objetivo ms importante fue au-mentar los ingresos del sector pblico por-que casi todos los pases de Amrica Latina experimentaron graves desequilibrios fisca-les a lo largo de los aos ochenta, debido prin-cipalmente al crecimiento del gasto pblico, pero tambin como consecuencia de la cada del ingreso tributario derivada, a menudo, de la aceleracin de la inflacin y de otros pro-

14 Cuando los sistemas fiscales y los mtodos de pago son complicados, prolifera la evasin fiscal.

9

blemas macroeconmicos, vase Tanzi, 1992. En ningn pas se modific el sistema tribu-tario para reducir los ingresos. Un segundo objetivo importante de las refor-mas realizadas recientemente en Amrica Latina fue la simplificacin del sistema tri-butario. Como ya se mencion ms arriba, varios pases han reducido el nmero de im-puestos a fin de ahorrar en costos de admi-nistracin y de cumplimiento, y de aumentar la transparencia del sistema. Otros han susti-tuido los impuestos ms complicados por im-puestos ms simples. Sin embargo, no se ha profundizado lo suficiente en el proceso de reforma. En algunos pases, el proceso an no est en marcha. Cabe esperar que a fina-les de los aos noventa la mayora de los sis-temas tributarios vigentes en los pases de Amrica Latina se basarn en unos pocos impuestos transparentes y relativamente sim-ples. Tambin es necesario ampliar este pro-ceso de simplificacin al terreno legislativo a fin de eliminar las ambigedades y las com-plicaciones innecesarias y lograr que el siste-ma sea ms accesible para los contribuyentes medios15. La bsqueda de la eficiencia tambin fue un objetivo importante, especialmente en los aos ochenta, perodo en que aument la preocupacin por la economa de oferta. Las autoridades econmicas de Amrica Latina ahora dan mayor importancia que antes al objetivo de la neutralidad impositiva y tienen ms en cuenta las distorsiones y los costos de bienestar que provocan los impuestos deficientes o las tasas impositivas marginales elevadas en las actividades econmicas. Estos costos tien-den a incrementarse en una economa

mundial ms integrada. Por lo tanto, es im-portante eliminar los impuestos que crean graves distorsiones y mantener las tasas impositivas en el nivel ms bajo posible. Esto, obviamente, no debe producirse a ex-pensas del ingreso fiscal, lo que con fre-cuencia requiere ampliar las bases imponibles. En general, los sistemas tributarios vigentes en la actualidad en Amrica Latina son ms eficientes que los establecidos en aos ante-riores16. Especialmente en algunos pases, se podra profundizar an ms en este proceso. El debate tradicional entre aqullos que son partidarios de otorgar incentivos fiscales y los que se oponen a ellos contina. Sin embargo, los incentivos fiscales, que reducen tanto la neutralidad del sistema tributario como el ta-mao de la base imponible, van perdiendo la popularidad que tenan anteriormente. Ello obedece, en parte, a que existe mayor con-fianza en la capacidad del mercado para asig-nar recursos y menor confianza en la capaci-dad de los burcratas para hacerlo. Lamenta-blemente, muchos pases todava siguen distorsionando sus sistemas tributarios por medio de los incentivos fiscales ya que con-sideran que stos contribuirn a un rpido crecimiento econmico. En muchos casos, es-tos incentivos slo crean sistemas tributarios ms ineficientes. Por ltimo, se ha prestado cierta atencin a la equidad, aunque en menor medida que en la retrica de aos anteriores. La opinin se-gn la cual el sistema tributario debe utilizar-se como un instrumento para redistribuir el ingreso en detrimento de los ricos, que se aduca anteriormente para justificar la apli-cacin de tasas impositivas marginales muy

15 La complejidad del sistema tributario constituye una subvencin importante a la industria de los asesores fiscales (la industria tributaria) que ha venido desarrollndose en muchos pases.

16 A este respecto, las razones ms importantes son: a) el nivel ms bajo de los derechos de exportacin o la eliminacin de dichos derechos; b) la sustitucin de derechos de importacin elevados por derechos ms bajos, y c) la sustitucin de los impuestos sobre las ventas en cascada por impuestos sobre el valor agregado ms neutros. Adems, d) la eliminacin de muchos incentivos fiscales ha contribuido a aumentar la neu-tralidad de los impuestos.

10

elevadas sobre la renta y las utilidades, ya no tiene muchos partidarios17. El concepto de equidad que ha guiado las recientes reformas se ha basado principalmente en el principio de que las unidades familiares con niveles de renta comparables deben pagar impuestos comparables. Por consiguiente, los refor-mistas en estos ltimos aos pensaban sobre todo en una equidad horizontal ms que en una equidad vertical. Este planteamiento re-presenta un alejamiento importante con res-pecto a perodos anteriores y ha contribuido a una reduccin drstica de las tasas impositivas marginales obligatorias sobre la renta de las personas fsicas y las empresas. A diferencia de reformas anteriores que se aplicaban de forma aislada e independiente-mente de otras medidas de poltica, en los ltimos aos las reformas han sido uno de los muchos instrumentos de poltica econ-mica utilizados para reestructurar la econo-ma. Estas reformas han formado parte, por lo tanto, de todo un conjunto de nuevas me-didas de poltica econmica introducidas para fomentar la eficiencia de la economa y re-ducir la carga que representa el sector pbli-co para la economa. Por consiguiente, las re-formas tributarias han tenido que ser compa-tibles con los objetivos generales de las refor-mas econmicas emprendidas por los pases y han debido tomar en cuenta las limitacio-nes impuestas por otras medidas de poltica. Por ejemplo, la mayor movilidad del capital redujo el grado en que podan incrementarse los impuestos sobre determinadas rentas con bases imponibles elsticas, tales como los in-gresos por concepto de intereses o la renta de las empresas. En muchos casos la liberaliza-cin del capital era un objetivo establecido por el gobierno. La liberalizacin del comer-cio y el objetivo de integrar la economa del pas con las del resto de la economa mundial limitan en gran medida la posibilidad de gra-var los flujos comerciales. El intento de de-sarrollar los mercados internos de capital ha

limitado el margen para gravar los instrumen-tos financieros y las transacciones financie-ras. En los aos ochenta, se prest mayor aten-cin a la relacin entre el sistema tributario y la situacin macroeconmica. Se reconoci que si bien el sistema tributario influa en la situacin macroeconmica de un pas, sta influa, a su vez, en el sistema tributario. Las tasas de inflacin elevadas o las variaciones del tipo de cambio y de la balanza de pagos podan tener repercusiones importantes en el sistema tributario. Estos aspectos macro-econmicos se empezaron a tener en cuenta en la reforma tributaria e hicieron que los reformistas fiscales favorecieran la aplicacin de impuestos menos sensibles a estos acon-tecimientos. Por ltimo, se prest mayor atencin a las consideraciones administrativas que en dece-nios anteriores. En cierto modo, las reformas tributarias de los aos ochenta fueron un re-conocimiento explcito de que la lnea divi-soria entre la poltica fiscal y la administra-cin tributaria existe fundamentalmente en los libros de texto. Al igual que la reforma de las leyes tributarias, la reforma de la administra-cin fiscal debe basarse en una estrategia clara de lo que debe lograrse. Ya se ha demostrado que, cuando no existe una estrategia bien de-finida, las reformas ad hoc de los procedi-mientos administrativos no son muy tiles. Como se menciona en la seccin anterior, el objetivo de las ltimas reformas tributarias fue, en parte, aumentar el nivel de tributacin. Entre finales de los aos setenta y estos lti-mos aos, el nivel global de tributacin en la regin se ha elevado en alrededor del 2% del PIB, aunque el aumento fue algo mayor en algunos pases. Gran parte de estos nuevos ingresos se derivan del aumento de los im-puestos indirectos internos y, sobre todo, del impuesto sobre el valor agregado. Por otro

17 En el pasado, se aplicaban tasas impositivas marginales elevadas y, al mismo tiempo, se establecieron mu-chas exenciones fiscales para garantizar que pocos contribuyentes las pagaran.

11

lado, gran parte de las prdidas de ingreso fiscal pueden atribuirse a la casi total desapa-ricin de los impuestos sobre las exportacio-nes. Estos son cambios estructurales impor-tantes que apuntan en la direccin correcta. Los impuestos sobre las exportaciones desincentivan la produccin y la exportacin de productos gravados. Por otra parte, los im-puestos sobre el valor agregado no surten los efectos deseados en la balanza de pagos o en la asignacin de recursos. En la actualidad, el impuesto sobre el valor agregado est en vigor en todos los pases de Amrica Latina. En algunos pases, este im-puesto genera una gran parte del ingreso tri-butario total. En la mayora de los pases de Amrica Latina, la gran ventaja de este im-puesto es que tiene una tasa nica y su base es relativamente amplia. El impuesto sobre el valor agregado debe generar ingresos equi-valentes, por lo menos, al 0,4% del PIB por cada punto porcentual de su tasa bsica. Este objetivo puede lograrse mejorando los pro-cedimientos administrativos y reduciendo las exenciones. En lo que respecta al conjunto de la regin, los derechos de importacin y los impuestos sobre la renta siguen generando niveles de ingreso tributario que son, en trminos gene-rales, similares a los recaudados en pocas anteriores. Esto, no obstante, oculta las nota-bles alteraciones estructurales que se han ope-rado en estos impuestos y que los hacen me-nos distorsionantes. Por lo que se refiere a los derechos de impor-tacin, se han reducido drsticamente sus ta-sas nominales. En muchos pases de Amri-ca Latina, las tasas ms elevadas son ahora mucho ms bajas que en pocas anteriores y tambin se ha reducido drsticamente el n-mero de tasas, lo que ha resultado en una racionalizacin considerable de la estructura arancelaria. En algunos pases, se ha estable-cido derechos de importacin mnimos y se ha reducido considerablemente el margen entre las tasa superiores y las inferiores. En

otros, se ha procurado reducir la estructura arancelaria a una tasa nica. Tambin se ha hecho esfuerzos para ampliar la base imponible suprimiendo las exenciones espe-ciales a determinadas importaciones, como las materias primas y otros insumos, y elimi-nando las restricciones cuantitativas a la im-portacin. La reforma de los impuestos so-bre el comercio exterior ha sido plenamente compatible con los objetivos de liberalizacin del comercio y de integracin de los pases de Amrica Latina en la economa mundial. Suele aducirse que la liberalizacin del co-mercio lleva indefectiblemente a una prdi-da de ingresos tributarios. Sin embargo, esto no es inevitable si: (a) dicha liberalizacin transforma las restricciones cuantitativas en aranceles; (b) si grava importaciones que an-teriormente estaban exentas de impuestos; (c) si entran ms importaciones debido a las ta-sas ms bajas, y (d) si el tipo de cambio ya no est sobrevalorado, aumentando as el valor de las importaciones medidas en moneda na-cional. Por lo que se refiere a los pases de Amrica Latina en promedio, no se ha de-mostrado que la liberalizacin del comercio haya reducido el ingreso tributario. Los impuestos sobre la renta de las personas fsicas tambin han sufrido cambios estruc-turales en los ltimos aos. En Amrica Lati-na, no obstante, an no se utilizan plenamen-te estos impuestos por lo que se generan in-gresos tributarios muy inferiores a los de otras regiones. Cabe insistir en la mayor aplicacin de estos impuestos siempre y cuando no se graven con tasas muy elevadas. El principal cambio estructural en los impues-tos sobre la renta de las personas fsicas en Amrica Latina ha sido la drstica reduccin de las tasas impositivas marginales, que en la actualidad son superiores al 40% slo en unos pocos pases. Parece, sin embargo, que el ni-vel medio de exencin personal, expresado como mltiplo del PIB per cpita, ha aumen-tado pronunciadamente desde principios de los aos ochenta. Este aumento, obviamente,

12

ha reducido la base imponible en un monto considerable y, por ende, la recaudacin tributaria. Sin embargo, con excepcin del aumento del nivel de exencin personal, en general, el objetivo de los cambios introducidos, tales como la reduccin de los incentivos tributa-rios, ha sido la ampliacin de la base imponible. Estos cambios han reducido las distorsiones vinculadas con los impuestos sobre la renta de las personas fsicas. Con todo, en Amrica Latina, el impuesto sobre la renta de las personas fsicas sigue siendo, en gran medida, un impuesto sobre la renta salarial que grava sobre todo los salarios del sector pblico y de las grandes empresas. Por eso, constituye implcitamente una subven-cin de la economa sumergida en la que los trabajadores no pagan impuestos. El intento de ampliar la aplicacin del impuesto sobre la renta tambin puede haber reducido la po-sibilidad de gravar en la fuente otros ingre-sos mediante retenciones definitivas de im-puestos cedulares. Tambin se han efectuado importantes mo-dificaciones de los impuestos sobre las so-ciedades. Estos cambios han afectado en mayor medida a la estructura de estos impues-tos que a los ingresos derivados de los mis-mos. A lo largo de los aos, las tasas impo-sitivas aplicables a la renta de las sociedades se han reducido varios puntos porcentuales,

situndolas en un nivel semejante al vigente en el resto del mundo. En la actualidad, con pocas excepciones, en los pases de Amrica Latina las tasas del impuesto sobre las socie-dades no son superiores al 40%. Con respec-to a estos impuestos, en algunos pases se ha tratado en diversas formas de ampliar la base imponible. IV. CONCLUSIONES En esta breve ponencia se han destacado al-gunas de las principales caractersticas de los sistemas tributarios de los pases en desarro-llo y se han analizado brevemente las princi-pales tendencias de la reforma tributaria en Amrica Latina. Per se ha fijado el objetivo de aumentar el nivel de la tributacin, que se situ en un nivel sumamente bajo en los aos ochenta, y de reformar el Sistema Tributario y la Administracin Tributaria. Se han hecho importantes avances en este terreno, pero que-da mucho por hacer. Confo en que Per sa-car provecho de la experiencia de otros pa-ses y resistir las presiones que indefectible-mente soportar para que se aparte de un sis-tema tributario de base amplia y adopte un sistema de trato preferencial a algunos secto-res, con tasas inevitablemente ms elevadas y ms complicado para la mayora de los con-tribuyentes.

Lima, Octubre de 1995.

13

REFERENCIAS

Leccisotti, Mario, a cargo de la edicin, Per Un Imposta sul Reddito Normale (Bologna: Il Mulino, 1990). Sadka, Efrain y Vito Tanzi, A Tax on Gross Assets of Enterprises as a Form of Presumptive Taxation, en Bulletin of the International Bureau of Fiscal Documentation, vol. 47, No. 2 (febrero de 1993). Tanzi, Vito y Partho Shome, A Primer on Tax Evasion, en Staff Papers del FMI.

Tanzi, Vito, Inflation, Lags in Collection, and the Real Value of Tax Revenue, en Staff Papers del FMI, marzo de 1977. Tanzi, Vito y Milka Casanegra, The Use of Presumptive Income in Modern Tax Systems, en Changes in Revenue Structures, A. Chiancone and K. Messere (Wayne Stat University Press, 1987). Tanzi, Vito, Fiscal Policy for Latin America, World Development, mayo de 1992.