SISTEMAS FINANCIEROS Y DESARROLLOEN AMERICA LATINA: EXPERIENCIA

HISTORICA y PROBLEMAS ACTUALES *

Carlos QuenanProfesor -maUre de conférences- en la

Universidad de Relms y Director de laredacción de Technlques Flnancleres

et Développement -E5F-, Francia)

y

Robert Rolllnatp! afesor -maUre de conférences- en la

Universidad de Parls X y miembro delGREITD, Paris, Francia

INTRODUCCION

En momentos en que los países latinoamericanos rea­lizan ingentes esfuerzos para dejar atrás la "década perdida"para el desarrollo -los años 80-, la necesidad de dotarse desistemas financieros capaces de facilitar una asignación efi­caz de los recursos y de aportar una contribución positiva ala acumulación de capital constituye una prioridad indiscu­tible.

De hecho, esta reestructuración de los sistemas finan­cieros se está llevando a cabo en el marco de.las políticas deajuste estructural, que pract 'can la mayoría de los países dela región y que se están traduciendo en el rápido desarrollode procesos de liberalización, desregulación y privatización.

* Contribución de la Asociación Epargne sans Frontiere (~SF) al Ter­cer Encuentro Científico "LI identidad dc los pueblos de Américaquinientos años después". Sznto Domingo. 16 al 21 de noviembre de1992.

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Ahora bien, como lo recuerda LIZANO 1, las políticas deajuste cubren un amplio frente e involucran simultáneamen­te los diferentes sectores de la economía; en este contexto, elsistema financiero debe plantearse algunos objetivos especí­ficos. El deberá caracterizarse, sobre todo, por una mayorconcurrencia entre las diferentes instituciones financieras. Asi­mismo, la reducción de los obstáculos legales a la entradadebería atenuar las diferencias entre los mercados financie­ros formales e informales y, por esta vía, incrementar la flex­ibilidad y disminuir -gracias a las economías de escala rea­lizadas- los costos de gestión del sistema bancario. De estemodo, los ahorristas podrían recibir una mejor remunera­ción por sus depósitos y los prestatarios obtendrían tasas decrédito más ventajosas, en virtud de la reducción esperada delos márgenes de intermediación.

Por supuesto, la puesta en práctica de estas orientacio­nes se acompaña no sólo de una crítica radical del viejomodelo "mercado-internista" de substitución de importacio­nes, sino también, en muchos casos, de un cuestionamientode los sistemas bancarios existentes, considerados como im­portantes responsables de la inestabilidad económica y mo­netaria que ha caracterizado a numerosos países de la regióndurante los últimos años.

Así, se tiende a retomar algunos de los argumentos delos teóricos de la finanza que, habiendo estudiado la evo­lución histórica de las instituciones monetarias de mercado ylas políticas de la banca central, consideran que la inesta­bilidad de los sistemas concurrenciales de bancos del pasa­do ha sido exagerada. 2 Desde este punto de vista, se pone elacento en el hecho que los progresos actuales en materia deinformación y de desarrollo de los mercados financieros pue­den permitir que la competencia bancaria y la innovaciónconstituyan "potentes fuerzas estabilizadoras". La eficiencia

1. Eduardo LlZANO, "El sistema financiero y el programa de ajusteestructural", Monetaria, vol. XII, México D.F., abril-junio de 1989.

2. Por ejemplo, David GLASNER, Free Banking and Monetary Re­form, Cambridge Univcrsity Press, 1989.

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del sistema depende, en este enfoque, de la conformación deun "entorno no regulado".

¿Podría ser ésta la vía más adecuada, en el caso deAmérica Latina, para la emergencia de sistemas financieros,para el crecimiento y el desarrollo? ¿Las crisis financierasque caracterizaron a, varios países de la región, a comienzosde la década pasada, no constituyeron de hecho, la prueba delos límites de este tipo de perspectiva? En realidad, ¿cuálesson las condiciones que los sistemas financieros deberíanrespetar para constituir un vector del progreso económico ysocial de la región?

Sin pretender aportar una respuesta acabada y exhaus­tiva a estos interrogantes, este trabajo se propone contribuira la reflexión sobre este tema de capital importancia, a partirde la rica experiencia financiera que la región ha acumuladodesde la obtención de la independencia política por parte dela mayoría de los países que la componen.

En la primera parte de este estudio se presentan losprincipales rasgos de la evolución de los sistemas financie­ros latinoamericanos, desde el siglo XIX hasta fines de ladécada de 1970. En la segunda, se examinan con cierto de­talle las mutaciones producidas durante los años 80 en unmarco de fuerte inestabilidad macroeconómica.

l. LOS SISTEMAS FINANCIEROS EN AMERICA LATINA: UNAPERSPECTIVA HISTORICA.

El Cuadro Nº 1 nos ofrece una primera aproxima­ción al grado de desarrollo relativo de los sistemas finan­cieros de los países latinoamericanos, particularmente de lospaíses más avanzados de la región. 3

3. Aunque no estén todos incluidos en el Cuadro NR 1, cuando se hablade esos países se hace alusión a los 7 países grandes y medianos deAmérica Latina que concentran el 83% de la población del subcon­tinente y que representan alrededor del 90% de su Pffi: Argentina,Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela.

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CUADRO N'lESTRUcrURA DEL SISTEMA FINANCIERO DE DIFERENTES PAISES Y

GRUPOS DE PAISES (1!l85).

Actlfa en pourc.ntag. d•• aotlf. bruta talaua du .Ylt.m. flnano",instrumenlS de

Instltutlons Inltllullonl Inltltutlonl deUe 'lonaBanques Banques d. Cridll d'epa'ene de plac.m.nl terrne el tond.

PaYI Centrales d. Dipol SpklaUliu contractuelle coll.cUt propru(A)

Moycnno Paya Jleveloppcs' 3 37 16 4 31QuelqUOlPayaLall.....am.rlcaln.Arlenline 32 43 11 5 O 10Bmil 27 32 12 2 4 23Chili 14 44 1 11 1 28VCDCZlK:l. 20 46 25 1 O 8

Moycnno 23 41 12 5 1 17Qu.lquu PaYI Allatlqu••de Dh.lopp.m.nl Rapld.Cor6e du Sud 9 53 14 4 10 10MalaiJic 7 34 12 13 3 32Thailande 16 55 12 1 O 17

Moycnno 11 47 13 6 4 20Moyonno Payaen Dcvc::loppement AVaDCCS a 20 48 9 5 2 16

Note: Le total de. actiC. du ¡ystéme financicr comprcnd 101actiCade toute.la: institutiom indiquecl dansle table.uplus le Itock de. m.trumcntl de detto el actions en circulation. Afin,d'climiDcr lel doublcl ecmptee resultantde ce que 101actif. de c:crtaine. inltitutioIll eont des ~lCmentl dupUlir d'autrel ínsríturícns, on • calcul~ l.valcur approchCe de. actifi:financier. nctl en ajoutantau total del CDsasementlexigible. (StatiJtiqucs finan­C~rcl intcrnationalcl, ligue 551) 1. vl.1cur de. litro. el fonda propre•. ACin d'cxprimcrcel .toco en prixccnstanta, par MCcrenoe au flux du PNB, on a CDIlItruit dea moyennca ari~tiquca sur cinq trimestres lpartir del dOllMcI conc:crnanl la fin de 1984 olla fin de 1985. danol'hypolbbo d'UDC eroillance oxponcntic­llc c:omtante tout au long de l'~c.(A) Sommc des obli.atiODl mn¡... par lo. adminiotraliODl publiqucl 01par 10,"oci~tCl, 01del Condo ",aprol

des .oc~t/;s.

Moyermc dea pay. luívanta: Auatralic. Canada,Etaw~Uní., Pranee, Japon, R.P.A., Royaumc-Uni etSu~de.

2 Moycnnc de. pay.latíno-ami:lrícaiu ct de. paya aaiatiquc. ínclua dlDl ce tablcau plus: Indc, Níg~ría,Pakillan, PhilIippine., Portulal 01Turquio.

FUENfE: Carlol QUENAN. "Instabilité macro-éccaomíque et mutatiOEll Cinancím. en Am6riquc latine", r.c1tniq ..."Fi1l4nci'ru el Dlw/opp.m.nl N' 19, Parúo.junio de 1990, a partir de WORLDBANK, WorId DevolopcrncDlRcport 1989, p. 48,

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Es evidente que, comparada a la de los países desarro­llados, la estructura de los sistemas financieros latinoame­ricanos se caracteriza por el hecho que los bancos comercia­les concentran una gran parte de los activos financieros to­tales (41% contra 37%). Este predominio no es, sin embargo,tan claro como el que se puede observar en el caso de ciertospaíses en desarrollo rápido en Asia. o incluso en el caso deun grupo seleccionado de países en vías de desarrollo, relati­vamente avanzados. Desde luego. si se agrega la parte de ac­tivos financieros en posesión de los bancos centrales, la pree­minencia del sector bancario en América Latina es muchomás marcada; empero, la participación de ese sector se sitúaalrededor del promedio de los países en vías de desarrollo,más avanzados. Al mismo tiempo, el peso de ese sector enAmérica Latina es inferior al que caracteriza a los países delTercer Mundo, de desarrollo relativo más débil, y en particu­lar al de los países africanos.

Este grado de diversificación, relativamente importan­te ,de los sistemas financieros de América Latina tiene raf­ees históricas profundas. A continuación se presentan losrasgos más salientes de su evolución desde el siglo XIX.

1. LOS ORIGENES: SISTEMAS FINANCIEROS CARACTERIZADOS

POR UNA FUERTE EXTRAVERSiÓN.

Los países latinoamericanos que, en su mayoría, acce­dieron a la independencia política acomienzos del siglo XIX,vivieron una rica historia de desarrollo financiero con rela­ción a la mayoría de los países de Asia y sobre todo deAfrica, que permanecieron bajo régimen colonial hasta el fi­nal de la segunda guerra mundial o incluso posteriormente.

Es cierto que, tal como lo enseña la experienciahistórica. una etapa esencial de la "modernidad monetaria yfinanciera" está constituida por la emergencia de un banconacional de emisión capaz de imponer la circulación de unasola unidad monetaria y que, aun cuando la cuestión co­menzó a plantearse en América Latina inmediatamente des­pués de la independencia, los esfuerzos realizados durante el

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siglo XIX en pos de la constitución y consolidación de ban­cos centrales no fueron exitosos. Sin embargo, esto no pue­de hacer olvidar la realidad de numerosas experiencias dedesarrollo de sistemas de bancos privados emisores de unamoneda de crédito al servicio de los sectores comerciales eincluso industriales, que propugnaban una integración sos­tenida de las economías de la región al mercado mundial.

Así, estos bancos se constituyeron durante la segundamitad del siglo pasado en México, Argentina, Colombia yotros países, a menudo con capitales extranjeros, con el ob­jetivo de asegurar las operaciones de crédito y de descuentode los sectores ligados a la agro-exportación y a la minería.La emisión y la circulación de sus billetes se realizó en prin­cipio, en función de las necesidades de las burguesías comer­ciales y la élites de latifundistas y, en segundo lugar, parafavorecer, a veces, el desarrollo de las economías regionales.

En México, por ejemplo, el sector financiero -en par­ticular las instituciones bancarias- surge estrechamente li­gado a la penetración del capital extranjero, en la segundamitad del siglo XIX. 4 Anteriormente, las formas .de financia­miento habían sido el crédito del sector comercial a la pro­ducción agrícola e industrial, el crédito prendario y la usura.

De este modo, es el Banco de Londres, Méjico y Suramé­rica, fundado en 1864, el que introducirá el uso del billete debanco. A pesar de la creación, en 1884, del Banco NacionalMexicano (fundado por el gobierno con capitales franceses)y de los esfuerzos realizados en pos de la unificación delsistema, en 1897 se contaban todavía nueve bancos de emi­sión. Así, éstos eran veinticuatro (y todos emitían sus dife­rentes "papeles bancarios ") en vísperas de la Revoluciónque va a intentar emitir un único "papel constitucional",

Durante este período -más precisamente en 1867, bajoel Gobierno de Juárez- México establece el patrón mone-

4. Seguimos aquí a Javier MARQUEZ, "La banca en México 1830­1983", El Trimestre Económico, Ng 200, México D.F., octubre-di­ciembre 1983 y María Elena CARDERO GARCIA, "Evolución fi­nanciera de México: Porfiriato y Revolución", Revista Mexicana deSociologla, Vol. 38, Ng 2, México D.F., abril-junio de 1976.

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tarío bimetalista que habría de regir la circulación moneta­ria hasta 1905. s Y, con el inicio de la administración porfi­rista y la entrada de capitales en gran escala para el finan­ciamiento de la expansión ferroviaria del país, las necesi­dades de moneda circulante se volvieron más perentorias ycomenzó a expandirse, aunque lentamente, la circulación debilletes. 6 En consecuencia, la monetización de la economía yel nacimiento de las estructuras bancarias fueron de la manocon el auge del nuevo modelo agrominero exportador. Elsistema financiero vinculaba a dicho modelo con el exterior,al tiempo que movilizaba los recursos que financiaban lasobras de integración del espacio económico nacional.

Se trataba pues de una estructura financiera totalmenteabierta a los cambios que se operaban a nivel mundial. Poruna parte, los flujos de divisas eran totalmente controladospor el capital extranjero. A diferencia de países como Argen­tina y Brasil, el sector latifundista nacional no se dedicó di­rectamente a la explotación agrícola para la exportación, pues­to que los propietarios extranjeros eran los que manejabanlos cultivos de exportación; asimismo, en la minería los gran­des fundos que utilizaban la tecnología más avanzada eranpropiedad de extranjeros. Incluso en lo que respecta a lasconcesiones para desarrollar el transporte por vía férrea, laspocas concesiones otorgadas a nacionales fueron posterior­mente vendidas a compañías inglesas y estadounidenses. Porotra parte, el propio modelo estaba fuertemente expuesto alos vaivenes de la economía mundial; así, entre 1894 y 1900,años de auge de las exportaciones y de la minería y de creci­miento económico sostenido, la oferta crediticia fue abun-

5. Este patrón fue adoptado en momentos en que el bimetalismo eraabandonado en Europa, lo que mantuvo a la plata en oscilacionescontinuas durante estos años. De esta forma, los precios internoscomenzaron a elevarse y el costo de las importaciones aumentó, entanto que el sector exportador obtenía grandes beneficios, ya que suscostos internos se pagaban en plata y sus ventas al exterior se li­quidaban en oro.

6. Así, en 1882 la circulación de billetes representaba apenas el 6,4%del total de la circulación monetaria. María Elena CARDERO GAR­CIA, op. cit., p. 364.

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dante y las tasas de interés bajaron significativamente, mien­tras que en 1891 y en 1983, años de crisis, éstas se orien­taron al alza y la oferta monetaria se redujo en forma drástica.

La Argentina constituye otro ejemplo muy ilustrativode la vulnerabilidad externa de un sistema financiero nacien­te que, sin embargo, adquirió tempranamente una cierta com­plejidad. Junto con el nacimiento y la consolidación del ré­gimen de acumulación basado en las exportaciones agríco­las y fuertemente dependiente de Inglaterra, se desarrollócon rapidez una red bancaria e incluso fue creado un mer­cado de capitales bastante activo durante la segunda mitaddel siglo XIX.

Pero en este caso, como en otros, el sistema financieroreposaba en gran medida en la implantación de bancos ex­tranjeros y en la concesión de préstamos externos. 7 De estamanera, ante los primeros signos de inestabilidad, los pres­tamistas externos retiraban sus capitales, precipitando o acen­tuando las crisis financieras. Este fue el caso, por ejemplo,en ocasión de la crisis de finales del siglo XIX.

La inestabilidad inherente al sistema, que se expresa enlos frecuentes abandonos del patrón-oro, inicialmente adop­tado en 1866, 8 no está desligada de la persistencia de unrégimen de multi-emisión monetaria, vigente hasta la crea­ción en 1890 de la "Caja de Conversión" 9. Así, además delas dificultades financieras de la casa británica Baring, un

7. Una presentación detallada de la evolución histórica del sistema ban­cario argentino en: Ernesto FELDMAN, Foreign and Domestic Banksin Argentina, Tesis D. Phil., Nuffield College, Oxford, 1978. Suma­mente interesante es también la evolución del sistema bancario chile­no que, por problemas de espacio, no es posible desarrollar aquí. VerMarcello CARMAGNANI, "Banques éirangeres et banques natio­nales au Chili 1900-1920", Cahiers du Monde Hispanique et LusoBrésilien N° 20, 1973.

8. El régimen monetario funcionó bajo el patrón-oro en 1866-1876, en1883-1885, en 1899-1914 yen 1927-1929. La moneda fue declara­da inconvertible en 1862-1866, en 1886-1888, en 1914-1927 y en1929, año en que se abandonó definitivamente el patrón -oro.

9. Hasta entonces sólo los bancos provinciales tenían la facultad deemitir billetes.

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importante ingrediente de la cnsis de 1890 estuvo consti­tuido por los desastrosos efectos de la ley llamada de "ban­cos garantidos". Por esta ley, toda sociedad particular o gobier­no de provincia podía fundar bancos que emitieran moneda. 10

De todos modos, la insuficiente centralización monetaria pre­dominará hasta 1935, fecha de la creación del Banco Cen­tral de la República Argentina (SeRA).

Este retraso histórico relativo de América Latina en ma­teria de centralización bancaria, no estará exento de conse­cuencias sobre la evolución ulterior de las estructuras finan­cieras. 11 La creación de los bancos centrales se producirá, amenudo, bajo la presión de las necesidades internas y exter­nas, antes de la implantación de regímenes monetarios basa­dos en el patrón-oro, con la política de reservas en metal queellos suponen. La banca latinoamericana entró de lleno en la"modernidad" sin haber tenido el tiempo para implantar lasfunciones de la banca moderna de la época.

De hecho los bancos centrales de emisión se crearon, enla mayoría de los casos, entre las dos guerras mundiales,sobre la base del modelo anglo-sajón. Del mismo modo queen el caso ya señalado de la Argentina, en 1935, en Colom­bia la centralización monetaria dará un gran paso adelantecon la fundación, en 1923, del Banco de la República, 12

como consecuencia de la misión Kemmerer. Se trata en efec­to de un progreso desde el punto de vista de la gestión finan­ciera del Estado, a pesar de que al mismo tiempo se decide el

10. Esta ley se justificó en razón de "la escasez de moneda legal y lanecesidad de ayudar con numerario al progreso comercial e indus­trial del país". Antonio E. BRAILOVSKY, Historia de las crisisargentinas. Ed. Belgrano, Buenos Aires. 1982, p. 48.

11. Robert ROLLINAT. Politiques d'ajustement et structures financiéresen Amérique latine. Ponencia presentada en el Coloquio GREITD­CREPPRA/ERST. Arniens, 7 y 8 de diciembre de 1990.

12. Cabe señalar que en Colombia existió, a partir de 1880, un banconacional con régimen de papel-moneda de curso forzoso; los exce­sos de emisión lo condujeron al fracaso. Sobre esta experiencia verJosé 1. DIEZ, "El banco nacional 1880-1904", en Lecturas de Eco­nomía. N2 28. Medellín, enero-abril de 1989.

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retorno a las reglas ortodoxas del patrón-oro, en circuns­tancias en que éste era abandonado por Estados Unidos eInglaterra. El Banco de la República permanecerá, de hecho,bajo el control de los banqueros privados, lo que conducirámás tarde a Gaitán a reclamar la creación de un verdaderobanco de la "Nación Colombiana".

En otros países de la región la afirmación de la bancacentral se produjo recién después de la segunda guerra mun­dial. Así, en Brasil se puede considerar que sólo en 1965,con la fundación del Banco Central do Brasil, se creó unverdadero banco central cuya misión era, gracias igualmen­te a la creación de un "Consclho Monetario Nacional", im­pulsar una política monetaria centralizada.

El ejemplo brasileño muestra bien las dificultades queplantea la homogeneización de una estructura de bancos. Sonlas grandes redes de bancos privados, sobre todo paulistas,las que contribuyeron a la unificación monetaria del país. 13

Sólo a partir de 1965 una red de bancos públicos y de desa­rrollo pudo afirmarse bajo el impulso del Banco Central,especialmente en las zonas periféricas. Brasil es en AméricaLatina -seguramente con México- el país en el que el pesode los regionalismos, así como la dimensión misma de suterritorio, han complicado sobremanera la organización deun Banco Central.

Como es sabido, en el marco de un sistema bancario de­sarrollado, el rol del Banco Central se amplía considerable­mente. Este no sólo cumple la función, como en el siglo XIX,de conservar la reserva oro-plata y asegurar la convertibili­dad del papel-moneda 14, sino también el papel de banco de"primer rango", de banco de bancos, que debe garantizar lacoherencia de la política monetaria y, sobre todo, la estabili­dad y la seguridad del conjunto del sistema.

13. Ver lF. FRITSCHE, L' espace bancaire brésilien, Document derecherche C.R.E.D.A.L. NQ 11, Paris, junio de 1986.

14. Durante el último tercio del siglo XIX el Banco de Inglaterra cons­tituyó el ejemplo-tipo del "prestamista en última instancia", fuenteúltima de liquidez gracias a sus propios billetes y a su reserva-oro.

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2. SISTEMA FINANCIERO Y "CRECIMIENTO HACIA ADENTRO".

La centralización de la emisión monetaria es por lotanto una condición necesaria pero no suficiente de la so­lidez y de la estabilidad del sistema de bancos. En AméricaLatina los bancos de emisión accedieron, tardíamente y demanera imperfecta, al estatuto de "prestamista en última ins­tancia" y a la independencia que permite cumplir el papel deorganismo regulador de la política de crédito. De este modo,la banca central en América Latina no escapará, en un buennúmero de países, a la lucha de poder de las diversas frac­ciones políticas y a las diferentes formas de clientelismo. Lainmadurez y la hibridez de las funciones tradicionales de labanca constituyen una característica a tener en cuenta para lacomprensión del comportamiento específico de los sistemasfinancieros latinoamericanos, en particular en las fases agudasde la crisis inflacionista de la década de 1980. Dicha carac­terística acrecenterá la inestabilidad y favorecerá el nacimien­to de circuitos financieros efímeros, cuyo derrumbe impli­cará, en la mayor parte de los casos, el recurso brutal al pre­supuesto del Estado que amplificará el caos monetario.

Con todo, la centralización monetaria -aún imperfec­ta- que se implanta entre las dos guerras mundiales contri­buyó, de modo significativo, a la reorientación de los siste­mas financieros que tuvo lugar después de la crisis de losaños 30.

Se sabe que esta crisis constituyó un punto de virajepara las principales economías latinoamericanas que comen­zaron, primero, de modo más o menos espontáneo, y luego,de manera deliberada, a transitar el camino de la sustituciónde importaciones y de la industrialización centrada en el mer­cado interno. En este contexto, la centralización bancaria fa­cilitó la puesta en marcha de los mecanismos dirigistas y,más generalmente, de las modalidades de regulación, quepermitieron "pilotear" los nuevos regímenes de acumulaciónque impulsaron esta fase llamada de "crecimiento hacia aden­tro" .

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Así, a partir de los años 40 y sobre todo durante losaños 50 y 60, una buena parte de los gobiernos latinoame­ricanos adoptó una posición intervencionista con relación alos sistemas financieros, y la parte de los créditos externosen el crédito, total bajó fuertemente. Incluso si, de un país aotro, el grado de intervención varió, la idea dominante hastalos años 70 era que los poderes públicos debían intervenir enel sector financiero para acordar créditos "baratos" a los sec­tores considerados como motores del desarrollo. Las auto­ridades, generalmente influenciadas por las concepciones dela Comisión Económica para América Latina de NacionesUnidas (CEPAL), buscaron alentar el proceso de industria­lización por sustitución de importaciones a través de unaserie de mecanismos y políticas: establecimiento de topes alas tasas de interés, a menudo inferiores a las tasas de infla­ción, con el fin de favorecer la inversión; asignación selec­tiva del crédito, a través de controles cuantitativos y tasas deinterés preferenciales con el fin de propiciar el desarrollo deactividades, sectores y regiones considerados prioritarios; po­líticas tributarias cónsonas con estos objetivos; tasas de re­servas mínimas y diferenciadas según las monedas y los pla­zos de depósito; controles cambiarios a los movimientos decapitales; y más generalmente, control directo o indirecto debuena parte del sistema bancario por parte del Estado que, enmuchos casos, imponía restricciones explícitas a la entradade nuevos intermediarios financieros.

Paralelamente se asistió al dinamismo de las bolsas devalores en las que se cotizaban las acciones de las empresasque prosperaban al abrigo de este proceso, sobre todo las deArgentina, Brasil, Chile y México.

Así se fue conformando una configuración en la cualcoexistían, junto con el Banco Central y bancos estatales de­pendientes de éste, dos "esquemas" de bancos:

- un "esquema" de banco de desarrollo, entidad finan­ciera especializada en la promoción y el financiamiento deproyectos en los diferentes sectores de la economía;

- un "esquema" de banco comercial, llamado a asumirlas funciones de la moneda de crédito bajo sus diferentesformas.

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Privados o públicos, los bancos de desarrollo fueron fi­nalmente bastante dependientes, no sólo de las institucionesinternacionales de desarrollo, sino también de las normas yreglamentaciones estatales. Además, sus acciones fueron amenudo complementarias de los "fondos financieros", cuen­tas especiales del Banco central, encargadas de facilitar cier­tos financiamientos específicos a tasas de interés concesio­nales.

La banca comercial, de capitales privados, nacionalespero también, a veces, extranjeros, fue tributaria de las reglastradicionales de la rentabilidad financiera, al tiempo que es­taba sometida a la reserva legal. En ciertos países fue, sinembargo, obligada a consagrar una parte de sus activos a fi­nanciamientos a tasas concesionales (las inversiones "forza­das"), lo que conducirá durante los años 70, como veremosmás adelante, a los partidarios de las reformas liberalizantesa denunciar la "represión financiera" que impedía la libreafectación de los créditos y la fijación de las tasas de interéssegún las condiciones del mercado.

A esta configuración de base se sumaban los "interme­diarios financieros no bancarios", generalmente las cajas olas redes mutualistas de ahorro o de crédito, las institucio­nes de préstamos para la vivienda y las compañías de segu­ro. Además, en América Latina han tenido siempre una cier­ta importancia los bancos hipotecarios encargados de efec­tuar los préstamos a largo plazo en contrapartida de garan­tías sobre inmuebles o tierras, con las cédulas hipotecarias,fácilmente negociables, como principal instrumento de colecta.

El período de crecimiento de la posguerra se acompa­fió, por lo tanto, de estructuras financieras funcionales alnuevo modelo en vigor. Pero a partir de los afios 60 la in­flación hizo necesaria la introducción de cambios importan­tes en los sistemas financieros, que ganaron en complejidady en diversificación. 15

15. Carlos QUENAN, "Instabilité macro-économique et mutations fi­nancieres en Amérique latine", Techniques Financiéres et DéveloppementNQ 19, París, junio de 1990.

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En el caso de Brasil, pionero en la materia, la indexa­ción de ciertos segmentos del mercado financiero fue uno delos aspectos del sistema de indexación global de la econo­mía, aplicado a partir de 1964 como reacción a la acelera­ción de la inflación durante el período 1958-63. Es de estamanera, cuando en 1965 el gobierno comienza a emitir obli­gaciones indexadas del Tesoro -es decir, títulos cuyo prin­cipal e intereses debían ser periódicamente reajustados se­gún la tasa de inflación- y a alentar la indexación de otrostítulos de crédito. 16

Es indudable que la indexación en Brasil permitióconstituir un ahorro financiero, a pesar de la inflación, yfinanciar la mayor parte del déficit público, gracias a la emi­sión de esas obligaciones reajustables. Como varios estudios10 han demostrado es, en gran parte, gracias a esta index­ación que Brasil no conoció un proceso de fuga de capitalestan intenso como el que caracterizó a los otros países lati­noamericanos, entre finales de los afias 70 y comienzos delos afias 80. Sin embargo, las sociedades privadas dudaronen emitir obligaciones ya que no tenían la certeza que larentabilidad de sus activos fuera suficiente para asegurar elservicio de obligaciones ligado a un índice. 17

De hecho, sólo el Estado sacaba provecho de un sis­tema de indexación que le permitía endosar el riesgo in­flacionista que se negaban a soportar los deudores privados,puesto que él tenía siempre la posibilidad de recurrir, en úl­tima instancia, a la emisión monetaria para financiar su dé­ficit. El endeudamiento en dólares pudo, al contrario, pare-

16. El sistema de indexación de la economía brasileña comprendía trescampos diferentes: además de las finanzas públicas y ciertos seg­mentos de los mercados financieros (indexación mensual aplicadaesencialmente a las obligaciones reajustables del Tesoro Nacional-0RTN-, a los impuestos, a los activos a mediano y largo plazo delas empresas y a las libretas de ahorro), los salarios (correcciónmonetaria anual a a partir de 1974 y semestral en los años 80) y latasa de cambio (ajuste semanal, durante los años 70, y diario, poste­riormente).

17. WORLD BANK, World Development Report 1989, Oxford Univer­sity Press/World Bank, Washington D.C., 1989, p. 81.

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cer una solución atrayente para las grandes empresas nacio­nales y multinacionales y también para el sistema bancario,en un período de contracción del crédito interno. 18 Por unlado, teniendo en cuenta la depreciación del dólar frente alas otras grandes monedas en los años 70, la devaluación delcruceiro fue mantenida por debajo del ritmo de la inflación.Por otro lado, las tasas de interés en el mercado del eu­rodólar se mantuvieron sensiblemente inferiores a las tasasde interés real en el mercado brasileño: la "dolarización" delpasivo de las empresas, debida a la sustitución del créditodoméstico por el financiamiento externo, apareció como unade las respuestas del sector productivo a la indexación de laeconomía. Endeudamiento público y "dolarización" del fi­nanciamiento de la economía han sido, por lo tanto, la contra­partida lógica de la indexación de los activos financieros.

A pesar de las particularidades propias de cada casonacional, uno de los rasgos característicos de la evolución deBrasil durante este período, se encuentra igualmente en lamayoría de las economías latinoamericanas. S~ trata de ladependencia creciente del financiamiento de la economía res­pecto del crédito exterior .a partir de los años 70.

En efecto, si el crédito crece más rápidamente que elPIE en los principales países de América Latina entre elcomienzo de los años 70 y el comienzo de los años 80, elcrédito exterior aumenta a un ritmo todavía más sostenido,de modo que la participación de los financiamientos externosen el crédito total progresa (Ver Cuadro Nº 2).

18. Jacques ADDA, "Brésil: la quadrature du cercle", Observations eldiagnostics économics NQ 21, ores, París, octubre 1987. pp. 95-96.

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Cl..:ADRO ~2 2

I~DICADORES DE CREDITO DE DIVERSOS PAISES

LATI~OAMERICA~OS

(1972, 1979 Y 1982).

Crédlt total / PIB Crédlt exterleur / Crédlt total

Pays 1972 1979 1982 1972 1979 1982

Argentine 33,0 40,6 53,0 32,6 41,7 51,7

Brésil 34,9 43,7 38,5 43,5 66,9 76,9

Chili 32,9 58,6 71,3 43,8 69,6 73,0

Colombie 36,4 28,4 40,6 56,4 67,6 64,8

Équateur 54,7 57,9 63,1 65,5 72,7 68,3

Mexique 61,8 53,6 93,7 51,8 70,0

Pérou 69,7 66,3 71,0 71,4 89,4 83,8

Venezuela 27,8 67,0 81,3 39,9 69,7 60,3

Note: Par crédit total, on entend le crédit interieur net majoré du créditprovenant de sources exterieures, Le credit interieur peut etre sub­divisé en creances nettes sur le secteur public (les administrationscentrales) et le secteur prive de tenues par les autorites rnonetaires etles banques commerciales residentes. Par credit interieur net, on en­tend le credit interieur diminue des engagements exterieurs des au­torites rnonetaires et des banques commerciales residentes. Ces en­gagements exterieurs, qui incluent les emprunts exterieurs a longterme contractes par les secteurs public et privé ainsi que les engage­ments acourt terme du systerne bancaire interieur, ont ete convertisen monnaie nationale au taux de change applique en fin d'annee; ilsrepresentent le credit provenant de sources exterieures.

FUENTE: BANQUE MONDIALE, Rapport sur le développement dans lemonde 1985, Washington D.C., 1985, p. 67.

16

3. LIBERALIZACIÓN,CRISIS ANANCIERAS y RETORNO"FORZADO"

A LA REGULACIÓN ESTATAL.

La "re-internacionalización" de los sistemas finan­cieros latinoamericanos en el curso de los años 70, es una delas principales causas de las crisis financieras que explotarondurante la década de los 80: en tales condiciones, los cir­cuitos financieros locales no podían sino acusar el alza delas tasas de interés internacionales a partir de 1979, y mástarde, la brusca contracción de los flujos de capitales exter­nos.

Es pues lógico que las crisis más precoces, y probable­mente las más espectaculares, se hayan producido en los paísesque se habían fuertemente comprometido en la vía de laapertura y de la desreglamentacián desde los años 1970: Ar­gentina y Chile.

En ambos casos, una reforma radical de los sistemas fi­nancieros se proponía poner fin a la "represión financiera" 19,

es decir, al sistema fuertemente centralizado y más bien cerra­do que había emergido en el período precedente y que, co­mo ya se señaló, estaba caracterizado por el control de lastasas de interés y la gestión dirigista del crédito 20. En estoscasos, las reformas financieras implantadas se inscribían unaperspectiva de cuestionamiento global de las estrategias dedesarrollo aplicadas después de la crisis de los años 30,cuestionamiento que constituye, en la región, el antecedenteinmediato de las políticas de ajuste estructural que se gene­ralizaron en la década de los 80.

19. Los orígenes teóricos de esta propuesta se encuentran en Edward S.SHAW, Financial Deepening in Economic Development, Oxford Uni­versity Press, 1973 y Ronald 1. McKINNON, Money and Capital inEconomic Developmenx, Brookings Institution, 1973.

20. En Argentina, las leyes sobre la descentralización de los depósitos ysobre las instituciones financieras entraron en vigor el 1Q de junio de1977. En lo que se refiere a Chile, las múltiples disposiciones que haconstituído la reforma financiera, entraron en vigor, en su gran ma­yoría, en 1976.

17

En efecto, en este nuevo enfoque las reformas fi­nancieras constituían una de las piezas claves, de la luchacontra la inflación y del proceso de apertura y de reorgani­zación general de la economía. La liberalización de las ta­sas de interés -en lo sucesivo determinadas por la oferta y lademanda de fondos prestables- y de los movimientos in­ternacionales de capitales, fue acompafiada de un sistema de"crawling peg" (o de mini-devaluaciones) activo, en mate­ria de política de cambio (o "active downward crawling",según la expresión de McKinnon). A diferencia del "crawl­ing peg" pasivo, que consiste en repercutir sobre la tasa decambio el diferencial entre las inflaciones internas y ex­ternas, en este sistema las mini-devaluaciones programa­das se hacen a tasas inferiores a las que resultan de ese di­ferencial. En un marco de apertura a los intercambios in­ternacionales, la tasa de inflación interna debe, teóricamen­te, converger hacia el nivel de inflación internacional másla tasa de devaluación -que tiende a devenir nula-, míen­tras que la economía nacional debe orientarse hacia una in­serción internación más conforme a su dotación factorial.

En un primer tiempo, la aplicación de estas políticas setradujo en una sobrevaluación, o dicho en otros términos, enuna apreciación de la tasa de cambio real de la monedanacional que debía alentar las importaciones y deteriorar labalanza comercial; pero las tasas de interés locales, siendoatractivas en términos reales, debían favorecer al mismo tiem­po la entrada compensadora de capitales externos. Sin em­bargo, la norma de las mini-devaluaciones programadas es­tablecía un piso para la evolución de las tasas en el merca­do financiero local; éstas debían ser superiores a la tasa dedevaluación para atraer de esta manera capitales externos.Así, la suma total que entraría dependería de la diferenciaentre la tasa de interés del mercado doméstico, corregidapor la devaluación, y la tasa internacional, teniendo en cuen­ta, por supuesto, el riesgo de cambio 21. Este riesgo derivaba

21. Tal como lo pone en evidencia Jorge SCHVARZER en Argentina1976-81: El endeudamiento externo con pivote de la especulaci6nfi-

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de la sobreevaluación de la moneda nacional -inherente a lalógíca del modelo-: en consecuencia, esta sobreevaluacióntendía a suscitar entre los agentes económicos una pérdidade confianza en la continuidad del programa, y agudizaba lapercepción del riesgo. Esto hacía necesario un aumento delos rendimientos financieros locales que, alentando las colo­caciones especulativas a muy corto plazo en perjuicio de lainversión productiva, permitía mantener una situación atrac­tiva para los capitales externos. Por lo tanto, a mediano pla­zo, el sistema era explosivo.

En efecto, por un lado el alza de las tasas de interésreales aumentaba los costos financieros de las empresas queno disponían de un acceso directo al crédito externo, y con­tribuía a crear un endeudamiento creciente y oneroso queafectaba la calidad de los activos de las instituciones finan­cieras. Por otro lado, la sobrevivencia del modelo dependíade su capacidad para mantener la sobreevaluación de lamoneda nacional y el endeudamiento externo creciente sobreel cual éste se apoyaba.

Así, a partir de 1979 su perennidad fue gravemente com­prometida por el alza de las tasas de interés internacionales,en la medida que implicaba aumentos más que proporcio­nales de las tasas de interés internas, haciendo evidente la

nanciera, CISEA, Buenos Aires, 1983, del cual nos inspiramos engran medida para el desarrollo de este punto, esas dos variablesreaccionan en sentido inverso: cuanto más grande era la diferenciaentre las tasas, más importante era la entrada de capitales (a riesgoigual), y cuanto más grande era el riesgo, menos importante era laentrada de capitales (a diferencia igual entre las tasas). Por otrolado, es necesario señalar que en la lógica de la estrategia econó­mica puesta en marcha se debía llegar a una convergencia no sólo delos precios internos y externos, sino también de las tasas de interésinternas e internacionales. Estas hipótesis y los mecanismos, queteóricamente debían asegurar esta convergencia, son discutidos porSCHVARZER en el estudio citado anteriormente. A este respecto sepuede consultar igualmente Adolfo CANITROT, "Teoría y prácticadel liberalismo. Política antiinflacionaria en Argentina 1976-1981",Desarrollo Económico Nq81, BuenosAires, 1981y Alfredo F.CALCAGNO,Politiques monétaristes el dynamiques financiéres, les expériencesde l'Argentine el du Chili, These de Doctorat 3 eme Cycle, Uni­versité de Paris 1, 1984, pp. 119-126.

19

fragilidad del sistema y acentuando de esta forma el riesgode cambio.

La crisis estalla en Argentina en 1980 y en Chile en1981; Y genera políticas de saneamiento que implicaron elretorno al dirigismo estatal. En Argentina, la crisis banca­ria de 1980-82 se tradujo en la liquidación de 71 de las 470instituciones financieras. En Chile, fueron liquidados 14 es­tablecimientos y 5 bancos fueron puestos bajo régimen deadministración provisoria; al momento de la intervención esos5 bancos totalizaban el 42% de las colocaciones del sistema.

Sin embargo, la gestión de la crisis fue diferente encada caso. Mientras que los dirigentes argentinos eligieron,después de muchas vacilaciones, mejorar la rentabilidad delas empresas y frenar el proceso de quiebras, debiendo so­portar al mismo tiempo una agravación de la inflación, lasautoridades chilenas prefirieron una política monetaria res­trictiva, con el riesgo de prolongar la depresión. Estas pu­dieron, a diferencia del caso argentino, contener la especu­lación sobre el dólar por la iliquidez de la economía y lastasas de interés elevadas. 22

Ciertamente, estos dos casos constituyen el ejemplo­tipo de una desregulación bancaria "salvaje", que en un mar­co de financiamiento externo que se privatiza, hará de las re­formas financieras una palanca decisiva de la "internacio­nalización" de los sistemas bancarios, que permitirá igual­mente la implantación masiva de bancos extranjeros. Esta in­ternacionalización fue, en cambio, más moderada en el casode otros países. 23 De todas formas, dichas reformas produje-

22. Alfredo F. CALCAGNO, op. cit., p. 303-333.

23. Es la situación por ejemplo de Perú, Colombia y Uruguay; cier­tamente, en el caso de este último, la desregulación se acompañó deuna significativa internacionalización del sistema bancario, lo quetransformó a este país en una plaza financiera "refugio" de carácterregional. Sobre el proceso uruguayo ver F. LARRAIN, La reformafinanciera uruguaya de los setenta: de la liberalización a la crisis,Universidad Católica de Chile, Instituto de Economía, Documentode Trabajo NO 109, Santiago de Chile, abril de 1987, y BANCOCENTRAL DE URUGUAY, "Desregulación e internacionalizaciónde los sistemas financieros: el caso uruguayo", Boletín del CEMLA

20

ron algunos cambios sustanciales, comunes a todos los paí­ses que las implentaron:

ampliación y diversificación de las estructuras de ban­cos privados -que no se contradice con un reforzamien­to de la concentración bancaria-, principalmente a tra­vés de la creación de nuevas entidades (creación de ban­cos de inversión, de bancos de crédito al consumo yotras instituciones especializadas). Estas nuevas insti­tuciones se integraron en algunos casos en las estruc­turas financieras existentes, permitiendo una diversifi­cación de sus actividades (esquema "multi-banco" enMéxico 24), o bien constituyeron sub-sistemas privadosque coexistieron con el sistema "regulado" oficial (casode Colombia);

disminución de las restricciones que pesaban sobre losbancos, en particular en lo que se refiere a la política de"inversiones forzosas", evocada más arriba; además, loscoeficientes de reserva legal fueron reducidos y en algu­nos casos eliminados;

desmantelamiento parcial de los mecanismos de con­trol cuantitativo y selectivo del crédito, lo que condujoa la atribución de éstos según las condiciones de mer-

. cado;

NQ 1, México D.F., enero-febrero de 1990. En lo que respecta al ca­so colombiano véase Juan Carlos JARAMILLO, "El proceso de libe­ración del mercado financiero colombiano", Ensayos sobre PolíticaEconómica W 1, marzo de 1982, Robert ROLLINAT, "Evoltion desstructures bancaires et criscs financieres en Amérique latine: l' ex­emple colombien", Problémes d'Amérique latine NQ 98, La Docu­mentation Francaise, París, 1990 y Sergio CLA VIJO VERGARA,"Huellas de represión financiera y estrategias de liberación en Co­lombia, 1970-89, Monetaria, abril-junio de 1991.

24. A este respecto véase José Ramón PALENCIA GOMEZ, "Evolucióndel sistema financiero mexicano hacia la banca universal", Mone­taria, Vol. XV, W 1, México D.F., enero-marzo 1992.

21

CUADRON23

PROFUNDIZACION FINANCIERA(en % del PIB)

Argentina Chile Uruguay

Cuasldinero al M¡al Cuasidinero al M7al Cuasldlnero al M7al

1975 6 15 7 11 3 121976 2 12 4 8 10 211977 7 17 7 11 14 241978 12 22 8 13 18 281979 12 20 10 14 23 331980 14 20 11 17 22 291981 15 19 17 23 30 381982 12 17 23 29 38 451983 10 14 18 24 40 461984 19 25 30 351985 22 26 30 35

al Medido a fines de junio de cada año.

FUENTE: Roberto ZAHLER, op. cit.

finalmente, y sobre todo, desregulacián de las tasas deinterés, tanto activas como pasivas, que en lo sucesivodebían ser fijadas, como ya se dijo, con arreglo a laoferta y la demanda de crédito.

La expansián ftsica de los sistemas bancarios fue en­tonces de la mano con el debilitamiento de las formas deregulación estatal vigentes anteriormente, al tiempo que seproducía la dilución de la función de crédito "productiva"en numerosas operaciones de crédito privado al consumo yse generaban nuevos comportamientos de tipo especulativo;por ejemplo la banca, especialmente durante las fases de in­flación elevada, tendía a privilegiar, para mantener sus már­genes, las operaciones y los nuevos instrumentos de coloca­ción financiera.

22

La liberalización a ultranza resultó, por lo tanto, con­tradictoria respecto de los objetivos inicialmente plantea­dos 25. Las reformas financieras realizadas en el Cono Sur,por ejemplo, buscaron y lograron aumentar la profundiza­ción financiera (ver Cuadro Nº 3), pero el conjunto de losactivos financieros fue de cortísimo plazo, desestimulandoasí los empleos "largos". En consecuencia, la experiencia deestos países muestra la necesidad de una intervención públi­ca que estimule más directamente la inversión, desincenti­vando el consumo. Empero, esto supone la rehabilitación delas políticas macroeconómicas: en efecto, la política fiscal yde precios puede desempeñar un rol importante, fomentandoel ahorro e incrementando relativamente el precio de la de­manda de los bienes de consumo vis-a-vis del de los bienesde inversión. 26

La experiencia de las reformas de los años 70 indicatambién que los poderes públicos no pueden desentendersede la velocidad y de la secuencia del proceso de desregu­lación. 27 Una liberalización doméstica muy rápida puede ten­der, como en el Cono Sur, a incrementar más el ahorro queel consumo. En efecto, con escasez de crédito tiende a pri­mar la idea de ahorrar primero y gastar después; en cambio,con una desregulación muy rápida tiende a primar la de gas­tar ahora y ahorrar después, sobre todo si se espera que lastasas de interés caigan fuertemente y que lo contrario ocurracon los precios de los activos.

Los efectos indeseables de la apertura financiera ex­terna tienen que ver, también, con la secuencia temporal de

25. Autores prestigiosos han sostenido que este resultado de la búsque­da de las tasas de interés de "equilibrio" -que, segun los liberales,debía conducir a una asignación óptima de los recursos de ahorro­era inevitable. Por ejemplo: Carlos DlAZ ALEJANDRO, "Good byeFinancia! Repression, Heno Financial Crash", Journal 01 Develop­ment Economics Vol. 19 NQ 1 Y 2, septiembre-octubre de 1985.

26. Roberto ZAHLER, "Estrategias financieras latinoamericanas: la ex­periencia del Cono Sur", Colección Estudios CIEPLAN NQ 23, San­tiago de Chile, marzo de 1988, p. 141.

27. Seguimos aquí a Roberto ZAHLER, op. cit., pp. 142-143.

23

la desregulación de tasas activas y pasivas. Si las tasas pasi­vas internas son muy bajas, la liberalización financiera ex­terna puede estimular la fuga de capitales; si las tasas activasdo-mésticas son muy elevadas, se puede estimular un endeu­damiento externo excesivo y una apreciación del tipo de cam­bio. De allí la necesidad de programar cuidadosamente lavelocidad y las características de una mayor apertura finan­ciera, de modo de minimizar los costos durante el proceso detransición. La experiencia del Cono Sur sugiere que la re­forma financiera doméstica debería preceder a la aperturafinanciera, siempre que se socialicen las utilidades provenien­tes de la diferencia entre las tasas de interés interna y ex­terna. Luego, y en forma gradual, se podría implantar unamayor integración al financiamiento internacional.

Al no haberse implantado de esta manera, el colapso delas reformas financieras convergerá con la crisis de la deudaexterna y tendrá efectos devastadores sobre la estructura fra­gilizada de los sistemas financieros, marcando el fin de laliberalización a ultranza y el retomo de un cierto número denormas. Al igual que los casos ya señalados de Argentina yde Chile, en otros países como Colombia y Perú, los bancoscentrales deberán consagrarse, sobre todo durante la prime­ra mitad de los años 80, al saneamiento de las instituciones:liquidaciones, recapitalizaciones, compra de portafolios deacreencias, organización de fusiones, etc. 28 Incluso allí don­de no se implantaron reformas radicales como en el el ConoSur, cuando las dificultades de algunas instituciones llega­ron a comprometer la salud del conjunto del sistema y lacredibilidad del país ante la comunidad financiera inter­nacional, la solución extrema de la nacionalización fue adop­tada (caso de México).

Este retomo masivo del Estado en el proceso de rees­tructuración de los sistemas financieros es por lo menos pa­radójico. En efecto, esta "vía rnonetarista al estatismo" pone

28. Un estudio descriptivo, bastante exhaustivo de las principales crisisfinancieras y, sobre todo, de las políticas de saneamiento en Amé­rica Latina en: Juan Carlos CASAS (cornp.) Saneamiento de ban­cos, Ediciones El Cronista Comercial, Buenos Aires, 1989.

24

al desnudo los límites de las reformas liberalizantes que pre­tendían que s6lo el mercado podía ser un regulador eficaz dela esfera financiera.

De este modo, la experiencia latinoamericana confirmaque cuando un banco o grupo de bancos de importancia seencuentra en dificultades, no s6lo resulta amenazado el sis­tema bancario sino también el conjunto del sistema de pa­gos. Con la desmonetizaci6n que trajeron aparejada, las ten­siones inflacionarias crecientes -e incluso en ciertos paísesla hiperinflaci6n- que van a caracterizar la segunda mitad delos años 80, no podían sino amplificar este fen6meno.

11. DESORDEN MONETARIO Y NUEVA OLA DE INNOVACIONESFINANCIERAS.

La evoluci6n del marco macroecon6mico global de lamayor parte de los países de la regi6n, someti6 a dura prue­ba los sistemas financieros fragilizados por los procesos queacabamos de describir sintéticamente. 29

A partir de la crisis de la deuda externa, en 1982, yhasta 1990, América Latina conoci6 una transferencia finan­ciera neta negativa (que representa la diferencia entre losflujos netos de financiamiento recibidos del exterior y losintereses pagados sobre la deuda externa) de proporcionesconsiderables. Esta punci6n efectuada sobre el ahorro inter­no se tradujo en una amputaci6n de los gastos internos -yenparticular la inversi6n- y ha obligado a los Estados, prin­cipales deudores frente al exterior (puesto que de una u otramanera la mayor parte de las deudas se transformaron enpúblicas), a organizar la movilizaci6n de fondos internos pa­ra hacer frente a las transferencias hacia el exterior. 30 Esto

29. Retomamos aquí los argumentos desarrollados a este respecto, enCarlos QUENAN. op. cit.

30. La transferencia neta negativa representa una transferencia de poderde compra del país deudor hacia el país beneficiario; correspondepor lo tanto a un excedente de la balanza comercial que financia laparte de las cargas de interés que no es cubierta por el nuevo endeu-

25

suponía el aumento del ahorro público que se enfrenta alobstáculo inesquivable que plantea la rigidez de los gastoscorrientes del sector público, en gran parte causada por elpago de los intereses de la deuda pública externa e interna.

Obviamente, en este cuadro general se advirtieron tra­yectorias nacionales extremadamente contrastadas. En algu­nos casos los problemas fueron menos agudos 31. Otros, auncuando pueden considerarse como casos extremos, refleja­ron de manera bastante ilustrativa los efectos perversos de lasituación sufrida por buena parte de los países de AméricaLatina durante los años 80.

En Argentina, por ejemplo, el Estado se mostró impo­tente para asegurar convenientemente la movilización inter-

damiento neto. Pero la transferencia negativa plantea igualmente unproblema presupuestario en la medida que esas cargas de interéspesan sobre las finanzas públicas. En consecuencia el Estado debeorganizar la reducción de la absorción interna de los ingresos co­rrientes. Ver Helmut REISEN y Axel VAN TROTSENBURG, De­veloping Country Debt: the Budgetary and Transfer Problem, OECD,París, 1988.

31. En el caso de Chile, por ejemplo, la gestión de las finanzas públicaspermitió reabsorber el déficit presupuestario, que representaba 3%del PIE en 1984 y convertirlo en un excedente de 4% en 1988, loque, conjugado con la reanudación de la inversión después del de­rrumbe de la actividad de 1982-83, impidió que la inflación alcanceun nivel elevado, y permitió de esta manera evitar el recurso a po­líticas monetarias restrictivas con el objeto de restringir la liquidez.La tasa de ahorro nacional, que se situaba en 14,8% en 1980, cayó a0,2% en 1982, y d.espués se restableció rápidamente para alcanzar16,2% en 1987. La amplitud del retroceso inicial de esta variable hasido la más importante dentro de un grupo de 7 países latinoameri­canos estudiados por el BID (estos países son Argentina, Brasil, Co­lombia, Chile, México, Perú y Venezuela: véase BANQUE INTE­RAMERICAINE DE DEVELOPPEMENT (BID), Rapport 1989, Wash­ington D.C, 1989, Capítulo VI). Pero se puede decir lo mismo delrestablecimiento: Chile es el único de los 7 países mencionados en elque la tasa de ahorro nacional en 1987 había sobrepasado la de 1980.Esta situación creó un contexto favorable para la normalización pro­gresiva de un sistema financiero que, sin embargo. salió de la crisisfuertemente desnacionalizado, a partir principalmente de los meca­nismos de conversión de deuda en tomas de participación reserva­das a los inversores extranjeros, que han sido utilizadas en una pro­porción no despreciable para la compra de instituciones financieraslocales.

26

na de los fondos necesarios a la transferencia financiera ne­ta negativa. Siendo la posibilidad de aumentar los ingresosfiscales, por diversas razones, limitada, el Estado recurrió ala emisión monetaria (el financiamiento por medio de la in­flación) y al endeudamiento interno "voluntario" emitiendotítulos.

La utilización alternativa o simultánea de estos dos me­canismos explica las tasas de interés elevadas, el marasmoinflacionista en el cual cayó poco a poco la economía argen­tina y el consiguiente rechazo de la moneda nacional. Estoredujo aún más el margen de maniobra de las autoridades-tanto en razón de la degradación de los ingresos reales delsector público en los períodos de intensificación de la infla­ción, como a causa de la presión en favor de devaluacionesmás fuertes y del alza de las tasas de interés que generabaeste proceso-o Se llegó de esta forma a recurrir de maneracreciente al aumento de la deuda pública interna "impuesta",que resulta del incremento del encaje obligatorio de los ban­cos y de la capitalización de los intereses adeudados por elBanco Central a los bancos comerciales 32. De esta forma,estos últimos veían sus depósitos bloqueados en beneficiodel Banco Central mientras que la capitalización forzada deintereses los incitaba a recibir un flujo creciente de depó­sitos.

Ahora bien, esta situación obligaba a los bancos a ofre­cer tasas de interés más ventajosas y suponía un incrementode la liquidez real de la economía. Pero este incremento es­taba influenciado, como se sabe, por la demanda de moneday, por ende, por el nivel de credibilidad de la política económi­ca, el cual requiere -en este contexto- aumentos más mar­cados de las tasas de interés. Pero, por supuesto, esto nohacía sino aumentar aún más el servicio de la deuda públicainterna, al tiempo que contribuía a reforzar la precariedaddel sistema financiero.

32. Seguimos aquí a Guillermo HILLCOAT y Mario LANZAROTTI,"Políticas de ajuste y regímenes de acumulación, enfoques y experi­encias. Los casos de Argentina y Corea del Sur", Ciencias Económi­cas, Vol. N2 1, San José, 1990.

27

De manera menos aguda quizá que en el caso argenti­no, este contexto de sobreendeudamiento de los Estados, deinestabilidad macroeconámica, de inflación y de caos mone­tario 33 caracterizó la situación de numerosos países de laregión y marcó la evolución financiera durante los afias 80.

Así, en este último período, la innovación financiera enAmérica Latina se ha manifestado esencialmente en tres ni­veles: 34

a través del sistema bancario existente, obligado a adap­tarse a una nueva coyuntura caracterizada por situacio­nes de crisis monetaria, lo cual lo llevó a explorar nue­vos instrumentos de ahorro y de crédito;a través de los circuitos financieros "extra-bancarios",con instrumentos financieros específicos que pueden sercotizados en los mercados bursátiles;finalmente, a través de los mercados "informales" decapitales, que escapan a la reglamentación de las au­toridades.

Aun cuando algunas de estas innovaciones puedenparecer a veces calcadas sobre el "modelo" de las economías

33. Existe un gran número de estudios sobre el contexto de inestabilidadmacroecon6mica -y su corolario en términos de elevada inflaci6n eincluso hiperinflaci6n- que caracteriza a la regi6n durante los años80. Nos limitaremos aquí a citar algunos de ellos, en la medida enque dan cuenta de una gran variedad de casos y recogen los princi­pales debates que estos procesos han suscitado: José Pablo ARE­LLANO (comp.), Inflación rebelde en América Latina, CIEPLAN­HACHETTE, Santiago de Chile, 1990, M. BRUNO y allí., lnflationStabilization. The Experience of Israel, Argentina, Brazil, Boliviaand Mexico, MIT Press, 1988,Guillermo HILLCOAT y Carlos QUENAN,Surendettement et hyperinflation en Amérique latine, Notes et EtudesN2 47, Caisse Centrale de Coopération Economique, 1992, y PierreSALAMA y Jacques VALIER, L' hyperinflation: l' économie gran­grenée, Ed, La Découverte, París, 1990.

34. En lo que sigue se retoma Roben ROLLINAT, "Déreglements monétaireset course aux innovations financieres en Amérique Latina", Tech­niques Financiéres et Développement N2 19, París, junio de 1990,reproducido en Problémes Economiques N2 2200, La DocumentationFrancaise, París, noviembre de 1990.

28

desarrolladas, ellas presentan naturalmente sus particulari­dades resultantes de la historia de cada uno de los países ydel contexto específico de los últimos años, que acabamos depresentar.

1. ¿DE LA BANCA DE CRÉDITO A LA BANCA DE SERVICIOS

FINANCIEROS?

En América Latina, en particular en los países delCono Sur en los que la hiperinflación ha conducido a cam­bios brutales en el comportamiento de los agentes econó­micos, la banca se ha visto obligada a ofrecer servicios e ins­trumentos específicos orientados a frenar la fuga respecto dela moneda nacional.

El primer medio utilizado consiste en autorizar a losresidentes a abrir cuentas en moneda extranjera en el senodel sistema bancario nacional (depósitos a plazo, cuentas deahorro). El objetivo es en este caso impedir las transaccionesilegales en divisas y ofrecer a los ahorristas garantías simi­lares a las de los bancos extranjeros. Utilizadas en primer lu­gar para las divisas provenientes de las exportaciones, la to­lerancia de la reglamentación a menudo ha extendido el usode estas cuentas. De allí su considerable desarrollo en paísescomo la Argentina, Chile, México, Perú o Uruguay. 35 Elsistema bancario aparece así como uno de los soportes de lasubstitución de la moneda nacional por las divisas, tanto comomedio de pago que como reserva de valor. Se trata de una delas facetas del conocido proceso de "dolarización" que afectaa la mayoría de las economías de la región. En una segundaetapa, la "modernidad" del sistema bancario y los lazos exis­tentes con las filiales o representaciones en el exterior fa­vorecerán las transferencias de cuentas hacia el exterior y lainstitucionalización de la "banca extraterritorial". 36

35. En el caso de Uruguay por ejemplo. entre 1980 y 198710s depósitosen moneda extranjera pasaron de 43,1% a 76,6% del total. D. 00­MONIONI y l.A. LICANDRO, "La banca privada uruguaya en lacrisis de los años 80", Monetaria, México D.F., abril-junio de 1989.

36. Según una expresión de Ismael S. ABDALLA en "La inversión delSur en el Norte: una propuesta de estudio", Comercio Exterior,México D.F., febrero de 1989. p. 95.

29

De este modo, las situaciones de muy alta inflaci6n yde hiperinflaci6n cuestionan las funciones tradicionales de labanca (captaci6n del ahorro y atribuci6n del crédito). Di­chas situaciones obligan al sistema a una suerte de "inno­vaci6n forzada", en particular en las fases de crisis aguda.

En Argentina, por ejemplo, la agravaci6n de la ines­tabilidad hacia finales de los años 80, y en particular la caí­da brutal del austral -que fue la moneda nacional hasta su re­ciente reemplazo por el peso- frente al d6lar, condujo a ha­cer de las colocaciones en australes, a siete días, un instru­mento típico de "moneda financiera", portadora de interés. 37

La decisi6n adoptada por el gobierno del presidente Menemen enero de 1990, consistente en "congelar" estos dep6sitosa partir de un cierto monto, y convertirlos en títulos de ladeuda pública (BONEX, bonos de Estado a diez años deno­minados en d6lares), se tradujo en una reducci6n autoritariade esta deuda e indujo una desmonetizaci6n brutal de la eco­nomía. Esto abri6 una etapa de intensificaci6n de la depen­dencia respecto del dólar, que ha devenido moneda circu­lante, al mismo nivel que la moneda nacional.

2. EL ESTADO COMO SOPORTE DE LA EMISiÓN DE NUEVOS

INSTRUMENTOS FINANCIEROS.

El de Brasil constituye igualmente, aunque bajo mo­dalidades diferentes, un caso de desmonetizaci6n de una eco­nomía sometida a una inflaci6n galopante. En 1988 s610 el8% de los activos del Banco Central estaba constituido poractivos monetarios 38; el resto estaba constituido esencial­mente por dep6sitos de ahorro y títulos de la deuda pública,como las L.F.T. (Letras Financieras do Tesoro Nacional),creadas en noviembre de 1987 y los O.T.N. (Obligaciones do

37. En efecto, los bonos representativos de estas colocaciones podían sercomprados sea al contado, sea a tres días, sea dejados en garantía ovendidos con garantía de recompra (o viceversa).

38. De los cuales 2.7% de papel-moneda en circulación y 6.3% en de­pósitos a la vista, según el Relatorio do Banco Central do Brasil1988, vol. 25, Brasilia, 1988, p. 52.

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Tesoro Nacional) relanzadas en julio de 1988. Las L.F.T.garantizan al suscriptor la remuneración de la tasa "over­night", la tasa al "day by day"; las O.T.N. benefician deopciones de variación de cambio. Se trata por lo tanto deactivos indexados, con rendimientos positivos en términosreales y utilizados, tanto en el mercado primario como enoperaciones de "open-market". 39

Por supuesto, la seguridad y la rentabilidad de las co­locaciones financieras del Estado constituyen una carga con­siderable para las finanzas públicas. Pero, además, en perío­dos de altísima inflación, reducen considerablemente el po­der de "captación" del ahorro disponible de los bancos; estono puede sino menguar su función de crédito y de préstamo.

En contrapartida, los bancos conservan un rol crucial entanto "intermediarios obligados", en las operaciones sobre tí­tulos y en los arbitrajes que permanentemente tienen lugarentre las transacciones a muy corto plazo y la divisa-refu­gio, el dólar. De esto ha resultado. principalmente en Argen­tina, Brasil y Uruguay, una "rebancarización" más o menosartificial: la banca se ha transformado en el soporte de unamultitud de operaciones de conversión permanentes, a menu­do especulativas, pero sin que su función primera, la de otor­gar créditos, sea relanzada.

En los países de inflación moderada, es el Banco Cen­tral el que emite títulos de la deuda a corto plazo, de eleva­da rentabilidad, con el fin de impedir la conversión en dóla­res de una parte de la liquidez. Así, en Venezuela, las emi­siones de "bonos cero-cupón", realizadas por el Banco Cen­tral como instrumento de control monetario, permitían, a co­mienzos de 1990, rendimientos reales de más de 42%, entanto que en 1989, los rendimientos de las "colocaciones­dólar" no habían sobrepasado el 30% y los de los depósitosbancarios remunerados de corto' plazo se situaban alrededor

39. Una de las medidas del plan antinflacionario de marzo de 1990, elllamado Plan Collar. consistió precisamente en "congelar" tempo­rariamente la mayor parte de este tipo de activos depositados ert lascuentas bancarias.

31

del 35%. 40 La seguridad y la rentabilidad de estos bonos,una parte de los cuales han comenzado a ser emitidos en losúltimos años en moneda extranjera para poder ser colocadosen los mercados internacionales, ha contribuido a reducir aúnmás el rol de los productos financieros propuestos por losbancos de segundo rango.

También en México los títulos a corto y mediano plazoemitidos por el Estado o por las grandes empresas públicas ocon participación mayoritaria del Estado, se han desarrolla­do ampliamente. Se trata de títulos de crédito al portador onominativos, denominados en moneda nacional o en dóla­res, a plazos variables y cotizables en bolsa. 41 Como ve­remos, estos papeles emitidos por el Estado predominan am­pliamente entre los instrumentos bursátiles a rendimiento fijo.

En América Latina la insuficiencia de los flujos de aho­rro y la coyuntura inflacionista, tienden por lo tanto a per­vertir la función tradicional de crédito de los bancos. Estoconduce a hacer del Estado un soporte para la emisión detítulos financieros, en evolución constante, para intentar ofre­cer un rendimiento real positivo a los capitales disponibles.

40. Los bonos cero-cupón se dirigían principalmente a los grandes in­versores ya que los títulos eran, como mínimo, de un millón debolívares. "Bonos cero-cupón: inversión perfecta", El Nacional, Cara­cas, 21 de enero de 1990, p. D8. Por otra parte, sobre la evolucióngeneral de las estructuras financieras en este país puede consultarseEfraín VELASQUEZ, "El proceso de asignación de recursos finan­cieros en Venezuela", en C. MASSAD y G. HELD, Sistema finan­ciero y asignación de recursos, CEPAL-PNUD, Buenos Aires, 1990.

41. Entre los principales destacan los CETES (certificados de tesoreríafederales), los BONDES (bonos de desarrollo del gobierno federal),los TESOBONOS y los PAGARES (bonos y billetes de la tesoreríafederal) y, de creación más reciente, los AJUSTAABONOS (bonosajustables del gobierno) y los PETROBONOS. Cabe señalar que,como lo subraya José-Ramón PALENCIA GOMEZ (op. cit., p. 69),la emisión y la aceptación del cete, introducido 1978, ha constituidouno de los cambios estructurales más trascendentales en el campofinanciero mexicano; en efecto, la aparición de estos instrumentosdio pie, durante diez años, al desarrollo del mercado del dinero, auna mayor autonomía de financiamiento del déficit público, a lamodernización de la regulación monetaria y, finalmente, a la libera­lización y a la desregulación de la actividad financiera, principal­mente bancaria.

32

En este contexto de profunda inestabilidad, la innovación dacuenta, en primer lugar, de la capacidad de adaptación de lasestructuras bancarias ya existentes.

3. INNOVACIONES FINANCIERAS Y DESINTERMEDlACIÓNBANCARIA.

Sin embargo, en la mayoría de los países de Améri­ca Latina van a desarrollarse, fuera de los circuitos banca­rios, nuevos instrumentos financieros.

En efecto, los países latinoamericanos, marcados porlaya señalada tradición de intervención del sector publico enlas actividades bancarias, van a asistir a la implantación, apartir de los años 80 y en un contexto de "liberalizaciónfinanciera", de una buena cantidad de esas innovaciones. Merca­dos financieros "paralelos", poco o nada regulados, se desa­rrollarán de esta forma en los países en los que, como con­secuencia de los excesos de la desregulación del crédito, elEstado fue obligado, no sólo a salvar a los bancos en si­tuación de quiebra sino a definir nuevas normas de controldel sistema bancario.

Colombia, país con un nivel medio de inflación 42, perocuyos circuitos bancarios han contribuido al reciclaje de ca­pitales provenientes del mercado de la droga, asistió así aldesarrollo de esos instrumentos financieros después que, co­mo consecuencia de la crisis bancaria de 1982-83, el Estadose vio obligado a recapitalizar bancos privados en dificul­tades. La pérdida de confianza en el sistema de crédito tra­dicional y en la banca generó una "desintermediación" par­cial de algunas operaciones financieras. 43 Este fenómeno estodavía reciente y por lo tanto difícil de aprehender en todas

42. Alrededor de 30% anual entre 1989 y 1991, lo que para AméricaLatina constituye una tasa moderada.

43. A partir de 1973, se había ya desarrollado en Colombia la emisión,en un principio por los organismos de crédito para la vivienda, luegopor el conjunto de los bancos comerciales, de C.D.T. (certificados dedepósito a término), en el marco de la reforma financiera que con­tribuyó a "liberar" las tasas de captación del ahorro que hasta ese

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sus implicaciones. Está ligado, en efecto, al carácter en losucesivo "múltiple" de la banca en la mayoría de los paíseslatinoamericanos, lo que le permite ofrecer nuevos serviciosy en particular relacionar a los oferentes y a los demandan­tes de crédito a corto y mediano plazo, pero sin asumir elriesgo de la operación.

Así, en Colombia, instrumentos financieros clásicos co­mo el leasing y el factoring son propuestos por compañíasespecializadas o bancos. Y es en 1988 que las "aceptacionesbancarias" se expandieron en un contexto de control de ta­sas de interés y de escasez de crédito. 44 Las "aceptaciones"son una forma de crédito documentario, garantizada por unbanco o por una "compañía financiera comercial", que per­mite a una empresa financiar sus necesidades a corto y me­diano plazo y puede, en todo momento, ser negociada porsus poseedores en el mercado bursátil.

Instrumentos del mismo tipo existen en la mayoría delos países de la región y, particularmente en México, dondelas "aceptaciones" financian sobre todo las necesidades acorto plazo de pequeñas y medianas empresas mientras queel "papel comercial" bajo la forma de billetes a la orden(pagarés), a un año máximo, es emitido más bien por lasgrandes empresas.

Pero en los últimos tiempos los nuevos circuitos de fi­nanciamiento pueden incluso ignorar totalmente el sistemabancario. En los países como México y Colombia, en loscuales la inflación no aniquiló las operaciones de crédito, sedesarrolló recientemente el fenómeno de "securitisation" ini­ciado hace algunos años en Estados Unidos. Empresas im­portantes emiten en el mercado títulos de préstamo que pue­den ser subscriptos, directamente, por otras empresas o "in­versores institucionales" (fondos de inversiones, fondos depensión, compañías fiduciarias, etc.)

momento estaban reglamentadas y a abrir la vía para una fuerteexpansión y diversificación de activos financieros no monetarios. Enla actualidad los CDT se negocian en la bolsa.

44. Entre agosto y diciembre de 1988 las aceptaciones bancarias consti­tuyeron 12% de las transacciones en la bolsa de Bogotá.

34

De este modo, en Colombia se asistió en 1989 a unboom de emisiones de bonos, de una duración de entre 6meses y tres años 4S. Se trata de un nuevo instrumento decrédito a mediano plazo, también "de moda" en México yque parece, al menos para las empresas más competitivas,destinado a reemplazar ciertos financiamientos internacio­nales, Aun cuando sería erróneo sobreestimar un fenómenoque es todavía muy limitado, cabe señalar que él puede acen­tuar el proceso de "desintermediación" ocasionado, en la mayo­ría de los países, por la pérdida de confianza consecutiva alas crisis y quiebras bancarias de comienzo de los años 80.

Otra forma, generalmente ilegal, de la "desinterme­diación" bancaria fue permitida en América Latina en razónde las fuertes variaciones cambiarias. De este modo, el la­xismo de la legislación condujo, en numerosos países, al de­sarrollo de servicios "extra bancarios" y particularmente delas "casas de cambio".

En Argentina, Brasil y Bolivia, entre otros, éstas pros­peraron en las fases de crisis monetaria y cambiaria. Se cons­tituyeron generalmente sin control, bajo la forma de ofi-ci­nas, de ventanillas, incluso camionetas en las esquinas, yjugaron un papel aún más importante cuando el diferencialde cambio, en particular con el dólar, tendía a aumentar,puesto que el objetivo consistía en aprovechar la brecha en­tre el "dólar oficial" y el "dólar libre", Así, cuando en Co­lombia, debido a la existencia de importantes capitales endólares provenientes del comercio de la droga, la brecha en­tre el "dólar negro" y el "dólar oficial" se redujo e inclusodesapareció, en estos últimos años, la actividad de las "casasde cambio" disminuyó,

En México, al contrario, estas casas de cambio, queproliferaron durante el mandato de Lopez Portillo, en par­ticular en el distrito federal y en las zonas fronterizas con los

45. Estos instrwnentos son por lo tanto bastante parecidos a los "bonosde tesorería" que comenzaron a desarrollarse en Francia. Existenigualmente bonos convertibles en acciones de duración más largaque pueden llegar hasta 5 años (Ver "Bonos. bonos y más bonos" enSíntesis económica. Bogotá. 10 de abril de 1989).

35

Estados Unidos, reorientaron sus actividades ante la relativaestabilización del mercado de cambios que se observa a par­tir de 1989. Recientemente entraron en competición con losbancos para captar los recursos en dólares colocados en elextranjero. A través principalmente de un nuevo "papel co­mercial" indexado con respecto al dólar libre, estas casasofrecen una tasa de rendimiento superior al de las cuentas­dólar en Estados Unidos y al de otras colocaciones finan­cieras mexicanas (tesobonos y pagarés, en particular). Auncuando ellas contribuyen a incitar el retomo de capitales ha­cia el país, estas prácticas constituyen el principio de unverdadero mercado paralelo ligado al mercado bursátil, 46 enperjuicio de la red de bancos "oficializados" y de su ca­pacidad de préstamo.

4. MERCADOS BURSATILES y FINANZA INFORMAL

Como lo hemos visto, algunos países -Argentina, Chi­le y, en menor medida México, Brasil y Colombia- cono­cieron, a partir de la década de 1930, un desarrollo relativode sus mercados financieros gracias a la emisión y cotiza­ción de acciones de empresas nacionales dentro del marco dela estrategia de "sustitución de importaciones".

En la mayoría de los países, a partir del comienzo delos años 70, los problemas confrontados por la inversión pro­ductiva y el alza de las tasas de interés redujeron fuerte­mente la demanda de acciones. ¿Por qué invertir en valorescon una rentabilidad incierta mientras que las colocacionesen títulos del Estado o en activos bancarios en divisas, en elpaís o en el extranjero, se mostraban mucho más rentables?No es por lo tanto sorprendente ver cotizados en las bolsasde un buen número de países latinoamericanos, títulos de ladeuda pública o de grandes empresas del Estado en detri­mento de las acciones de las empresas privadas. 47 La bolsa,

46. Las 22 casas de cambio controladas en 1990 por los profesionales dela Bolsa, realizaban la mayor parte de esas operaciones.

47. Un ejemplo entre otros es el de Colombia donde, en vísperas de lacrisis financiera de 1982, 94,5% de las transacciones en la Bolsa

36

símbolo mismo del mercado "a riesgo", es de esta maneracondenada a jugar el papel híbrido de mercado secundario detítulos "seguros" garantizados por el Estado. Esto explica elcarácter generalmente atrofiado que tienen en la actualidadla mayoría de los mercados bursátiles latinoamericanos.

Con todo, la situación de retorno al dirigismo y deescasez de crédito que prevalece después de las crisis fi­nancieras de comienzos de los 80, va a contribuir al relan­zamiento de las actividades bursátiles y suscitar el desarro­llo de las actividades financieras "hors banques", evocadasprecedentemente.

Así, México puede ser considerado como uno de lospaíses de la región más sensibles a la euforia de las bolsas anivel mundial en 1986-87 48. La banca, aun cuando intentóadaptarse para hacer frente a la disminución de su papel enla colecta del ahorro (con la creación por ejemplo de lascuentas maestras), no pudo impedir el desarrollo especta­cular de las "casas de bolsa", oficinas encargadas de las tran­sacciones en bolsa. Estas instituciones vieron triplicar su ca­pital contable entre 1986 y 1987, Y sus beneficios repre­sentaron en este período casi la mitad de los del sistema ban­cario. 49

correspondían a títulos públicos o asimilados (Ver BOLSA DE BO­GOTA, Manual del mercado bursátil, Bogotá. 1983). Igualmente, enel caso de México se observa, para 1988. que las operaciones en elmercado de acciones sólo representaron 1,,9% del total de las ope­raciones bursátiles: Jean-David AVENEL, "La bourse de México al'heure des privatisations", Techniques Financiéres et Développe­ment N~ 19, París. junio de 1990, p. 34.

48. La bolsa de México habría así establecido un record mundial enmateria de alza entre ello de enero y el 5 de octubre de 1987, fechadel crack mundial: el índice de los 49 títulos principales se mul­tiplicó por 7. Como se sabe, la caída de octubre-noviembre de 1987fue brutal.

49. Según F. VIZCAYA, "Comentario sobre la modernización del sis­tema financiero" (mimeo), 1988, citado por T.P. WEBB. "La bancamexicana: situación actual y perspectivas frente a la apertura de losservicios financieros", Comercio Exterior, México D.F., junio de1989, p. 514.

37

CUADRON23

DESVIO-STANDARD DEL INDICE IFC(Para los cinco años que preceden diciembre de 1989)

Market Number Standard Mean ofofmonths deviation % changes

Latin AmericaArgentina 60 37,05 7,14Brazil 60 21,07 2,51Chile 60 8,26 3,41Colombia 60 6,10 1,59México 60 16,09 4,47Venezuela 60 11,59 0,29

East AsiaKorea 60 8.16 2,93Philippines 60 11,15 5,62Taiwan, China 60 15,14 5,40

Soutb AsiaIndia 60 8,76 1,58Malaysia 60 8,23 1,05Pakistan 60 2,92 0,33Thailand 60 7,90 2,69

EuropeMideastlAfricaGreece 60 12,39 2,45Jordan 60 5,41 0,00Nigeria 60 11,24 -1,00Portugal" 47 18,17 5,53Turkey" 38 23,67 4,90Zimbabwe 60 8,71 3,39

IFCRegional IndexesComposlte 60 7,06 2,14Latin America 60 13,91 2,36Asia 60 7,98 2,82

DevelopedMarketsU.S.A.(S & P 500) 60 5,16 1,39U.K. (FT-I00) 60 5,88 1,31Japan (Nikkei) 60 4,08 2,17EAFE 60 5,25 2,61

FUENTE: Antoine VAN AGTMAEL, "Perestroika latino-américaine et mar-chés financiers. A la veille d'un retournement de situation?",Techniques Financiéres el Développement NQ 19, París, junio de1990.

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GRAFICO N21

RENDIMIENTOS TRIMESTRALES EN LAS BOLSAS LATINOAMERICANAS(1984 • 1989 )

US DoIlars

1200

1000

800

600

400

200

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=<::;~:-..;:".)AU... ...... .... _ .... _ _.; ... ~ --... .....--- .. ---19891988198719861985

O+"""'T-...-..,.......,...-....-.............,...-....---..-,..-.,...;"""'T-...-.............-...---..-..-.......--.

1984

--- Argentina Brasil Chile México Venezuela

Fuente: Antaine VAN AGTMAEL, op. cit.

De manera que no parece actualmente concebible quepuedan desarrollarse, por ejemplo, mercados a término deinstrumentos financieros o sobre opciones, en ausencia deverdaderos mercados al contado. La innovación tendría aquíun efecto francamente perverso puesto que vendría a trans­plantarse, de manera artificial, sobre estructuras inestables yno podría sino alentar los mecanismos de la especulación.

Así, los cambios institucionales implantados en los últi­mos tiempos en algunos de los países de la región, ilustranlos problemas planteados por estas características de los mer­cados bursátiles.

En Colombia, por ejemplo, en 1989 fueron autorizadoslos "fondos país", mecanismo de inversión colectiva a tra­vés del cual pueden ser canalizados capitales de inversoresextranjeros, con el objetivo de favorecer el desarrollo de in­versiones de portafolio atractivas en términos de rentabili­dad y de diversificación de riesgos. Asimismo, en 1990 fuepromulgada la "ley 27", que busca modernizar el régimenjurídico, al tiempo que se implantaba un "sistema electróni­co de transacciones" -para los valores a ingreso fijo en lasbolsas de Bogotá y Medellín- y un nuevo sistema de comi­siones variables para las transacciones efectuadas por las so­ciedades comisionarias.

Todo esto contribuyó a un incremento notable de losvolúmenes tratados en 1990: +71% con respecto a 1989. Sinembargo, si se consideran solamente las operaciones del mer­cado primario, que son las únicas que, si se deja de lado elcrédito bancario, son susceptibles de proveer nuevos recur­sos financieros a las empresas, se constata que las emisio­nes del sector privado, que en 1989 representaban 64,2% deltotal, en 1990 sólo constituían 48,5% del total (y sólo 9,7%en junio de 1991). SI

Este comportamiento del mercado colombiano de valo­res muestra que, a pesar de las medidas incitativas adop­tadas, los mercados financieros latinoamericanos no logranligarse orgánicamente a la inversión productiva.

51. Vale decir que las emisiones públicas, con sus rendimientos ele­vados, refuerzan su carácter de principales fuentes de colocación.

41

En realidad el problema resulta en gran medida de lasdificultades existentes para implantar verdaderos mecanis­mos de colecta y canalización del ahorro. Los fondos depensión privados han Iogsado parcialmente jugar este papelen Chile y, en menor medida, en Brasil. En este país, in­cluso, otras fórmulas son ensayadas: es el caso de los "Fon­dos de Investimento Inmobiliario", que pueden emitir "par­tes", suscritas por el público, con el fin de permitir el fi­nanciamiento a largo plazo de proyectos inmobiliarios y deconstrucción civil.

En suma, a pesar del desarrollo de las operaciones bursá­tiles y de la recuperación de la actividad económica en algu­nos países de la región durante los últimos años, el peso re­lativo de los mercados bursátiles latinoamericanos sigue sien­do reducido (véase Cuadro Nº 4).

42

CUADRON'4MERCADOS BURSATlLES LATINOAMERICANOS

(Cinco paises principales).

ARGENTINA1980·1989

BRASIL1980·1989

CHILE1980 - 1989

MEXICO VENEZUELA1980 - 1989 1980 • 1989

Cap. Burs.

(m. de mili.

US$) 3,9 4,2 9,2 44,4 9,4 9,6 13,0 22,6 2,7 1,2

~ N° Titul.wcotizados 278 178 426 632 265 213 271 203 78 60

Cap. Bur.(% del PNB) 5,0 12,3 22,9 15,7 4,1

Cap. Bur.

Mund.(en %) 0,04 0,41 0,09 0,21 0,01

FUENTE: A partir de IFC Emerging Markets Data Base y F.M.I.

Aun cuando la capitalización bursátil acumulada de loscinco principales mercados de América Latina se ha más queduplicado entre 1980 y 1989 (82 mil millones de dólarescontra 38,1), el número de títulos cotizados disminuye. Y,además, el peso de la capitalización del mercado latinoame­ricano en la capitalización del conjunto de los llamados mer­cados emergentes cayó de 46% en 1980 a 14% en 1989 52

(véase Gráfico Nº 2).Cabe por último realizar algunas consideraciones sobre

un aspecto importante, todavía poco analizado en AméricaLatina: el de la "informalidad financiera". Su razón de serestá ligada, por supuesto, a la insuficiencia de ahorro finan­ciero con relación a las necesidades del crédito, a la imposi­bilidad de numerosos prestatarios de proveer una verdaderagarantía y a la incapacidad del sistema bancario para sa­tisfacer las necesidades de financiamiento de productores in­dividuales poco familiarizados con la banca.

Es por ello que existen diferentes formas de "tontines",medio colectivo informal para concentrar fondos (las tandasen México, los pasanuku en Bolivia) pero da la impresiónque estas fórmulas, muy dependientes de la solidaridad tri­balo familiar, están mucho menos desarrolladas que en Afri­ca, por ejemplo.

El sector financiero informal puede ser igualmente elámbito intertemporal del encuentro entre prestatarios y pres­tamistas individuales. Así, en Perú, país en el que la eco­nomía informal aparece como la más importante del sub­continente, el "mercado informal de capitales" parece haberadquirido un peso considerable, habida cuenta de la crisisbancaria. 53 El nivel de la tasa de interés "informal" puede

52. Ciertamente, esta declinación relativa se debe cn gran parte al augevertiginoso de los mercados asiáticos.

53. Ver R. URRUNAGA PASCO-fONT: "La informalidad financiera enun contexto de represión del sistema. Análisis de los prestamistasindividuales" en Apuntes 22, Icr. semestre de 1988, Lima. Según elautor, en Perú, entre 1966 y J985, sólo 11% -en promcdio- delahorro privado habría sido canalizado por el sector financiero ofi­cial.

44

GRAFICO Ni 2

PESO RELATIVO DE LOS MERCADOS EMERGENTES( sobre la base de la capitalización bursátil en dólares)

1980

Easl Asia16%

SouthAsia26%

Mideasl&Alrica

8%

Europa4%

Latin America46%

EastAsia64%

Total: $ 86 billlon

1989

Lalin America14%

Europa4%

Mideasl & Alrica2%

SouthAsia16%

Total: $ 611 billion

Fuente: Antoine VAN AGTMAEL, op. cit.

45

representar casi 10 veces las tasas oficiales y, además, losacreedores demandan garantías "reales" bajo la forma de joyas,automóviles o hipotecas. Toda mensualidad no reembolsadaa tiempo puede dar lugar a la realización inmediata de la ga­rantía.

Parece sin embargo difícil que la "informalidad fi­nanciera", al menos en América Latina, pueda ser conside­rada como un mecanismo capaz de constituir una respuestadurable a las necesidades en materia de crédito de los pequeñosproductores o comerciantes.

De este modo, es dudoso que estas prácticas puedandevenir una de las vías para acceder a la "modernidad" en elplano de la finanza. En la mayor parte de los casos, las tasaselevadas y las prácticas usurarias constituyen una represión ala función bancaria de crédito, función que se había afir­mado históricamente como un elemento indisociable del de­sarrollo y del progreso económico y social.

CONCLU510N.

¿Qué conclusiones sacar de esta presentación, por su­puesto no exhaustiva y todavía parcialmente exploratoria, dela evolución histórica de los sistemas bancarios y financie­ros latinoamericanos y de las mutaciones, actualmente encurso, en la región?

Como hemos visto, los países latinoamericanos han vi­vido una rica historia de desarrollo financiero desde el ad­venimiento de la independencia, en el siglo XIX. La pro­liferación de sistemas de bancos privados, a menudo concapitales extranjeros, constituyó un ingrediente indispensa­ble de la vinculación sostenida al mercado mundial de losmodelos agro-minero exportadores.

Se desarrollaron así estructuras financieras abiertas yvulnerables: ante los primeros signos de inestabilidad, losprestamistas externos retiraban sus capitales, precipitando oacentuando las crisis financieras. Además, estas estructurasadolecieron de un gran retraso en materia de centraliza-

46

cián bancaria y monetaria: los bancos centrales, que apa­recen en los principales países de la región recién entre lasdos guerras mundiales, accedieron tardíamente y de maneraimperfecta al estatuto de prestamista en última instancia y ala independencia que permite jugar el rol de organismos re­gulador de la política de crédito.

Con todo, la centralización monetaria -aún imperfec­ta- que se comenzó a implantar contribuyó significativamen­te a la reorientacián de los sistemas financieros que tuvolugar después de la crisis de los años 30. En efecto, la cen­tralización bancaria facilitó la puesta en marcha de los me­canismos dirigistas y, en general, de las nuevas modalidadesde regulación que permitieron "pilotear" los nuevos regíme­nes de acumulación de la fase de "crecimiento hacia aden­tro". Con las particularidades propias de cada país, entre losaños 40 y hasta la década de 1970 los poderes públicos in­tervinieron en los sistemas financieros, a través de las prác­ticas y los procedimientos descritos en este trabajo, con elfin de asegurar el crédito "barato" a los sectores considera­dos como motores del desarrollo. Junto a una configuraciónde bancos en la que coexistían los bancos comerciales, losbancos de desarrollo y otras instituciones financieras espe­cializadas, en este período se fortalecen o emergen, en losprincipales países de la región, bolsas de valores en las quese cotizaban las acciones de las empresas que prosperabanen el marco de este proceso.

Empero, las distorsiones engendradas por el control delas tasas de interés y la gestión dirigista del crédito, en mo­mentos en que en varios países de la región se reavivaban lastensiones inflacionarias, dieron pie a las primeras reformasfinancieras que se implantan en los años 70, con el objetivode poner fin a la "represión financiera". Estas reformas seinscribían, sobre todo en los países del Cono Sur, en unaperspectiva de cuestionamiento global de las estrategias dedesarrollo que se venían aplicando hasta entonces.

Aun cuando estas reformas produjeron profundas trans­formaciones de las estructuras financieras, su fracaso se tra­dujo en la aplicación de políticas de saneamiento que im-

47

plicaron un retorno al dirigismo estatal. El resultado mástangible de estas reformas fue la "perversión" de la funciónde crédito y la generación de nuevos comportamientos espe­culativos.

Además, ninguno de los grandes problemas históricosde los sistemas financieros latinoamericanos fue resuelto. Asípor ejemplo, durante los años 80, la "hibridez" ya evocadade la banca central se mantuvo y en algunos casos se acen­tuó; un ejemplo de ello lo constituye el creciente desarrollo .de las actividades cuasifiscales del banco central. Estas ac­tividades, que se apartan de las funciones clásicas del bancocentral, engloban impuestos o subsidios a ciertos grupos, sec­tores o regiones y, en algunos casos, sustituyen operacionesgubernamentales típicas, como la emisión de títulos de ladeuda interna. 54

El colapso de esta primera ola de reformas convergerá,a comienzos de la década de 1980, con la crisis de la deudaexterna. En un contexto de "financiarización" de las eco­nomías que incentivó la valorización financiera de los ca­pitales en detrimento de la inversión productiva, la inesta­bilidad macroeconómica resultante sometió a dura prueba alos sistemas financieros fragilizados.

La inestabilidad económica y monetaria condujo al de­sarrollo de una nueva ola de innovaciones al tiempo que,hacia la segunda mitad de la década pasada, los procesos dereforma eran relanzados -incluyendo esta vez importantesprogramas de privatización bancaria 55_, en el marco de laspolíticas de ajuste estructural.

Se asiste así a una innovación "forzada" y permanentede los instrumentos bancarios y financieros, en particular enlos países del "Cono Sur" víctimas de la "mega-inflación" y

54. Roberto IBARRA, "Nota sobre las actividades cuasi fiscales del ban­co central", Boletín del CEMLA, México D.F., enero-febrero 1991.

55. Sobre los procesos recientes de privatización: Robcrt ROLLINAT,"Formes el expéricnccs réccntcs de la privatisation bancaire en Amé­rique latine", Techniques Financiéres et Développement N" 26, Pa­rís, marzo de 1992.

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de la hiperinflación. Pero esas innovaciones, con frecuenciaespecíficas a cada país, pervierten a menudo las funcionesbásicas de todo sistema bancario: la función de captacióndel ahorro y la función de crédito. La existencia de activosfinancieros en busca de valorización, sobre una base fre­cuentemente especulativa, no puede en efecto ser conside­rada como constitutiva del desarrollo de circuitos orgánicosde ahorro y de crédito.

Actualmente sometidos a múltiples dificultades econó­micas y sociales, los países de América Latina intentan re­dinamizar la actividad en el marco de los nuevos regímenesde acumulación que tienden a emerger, lo que supone un sis­tema bancario y financiero susceptible de centralizar los flu­jos de ahorro interno y orientarlos hacia la inversión.

Las diferentes formas de innovación financiera debe­rían por lo tanto contribuir a reforzar o a poner en marcha,un esquema de financiamiento a largo plazo basado sobre lamovilización del ahorro privado voluntario. Este esquemainvolucra evidentemente a la banca pública y privada, quedebería poder asumir los riesgos, evaluables, de la inver­sión, Esto supone también el desarrollo de verdaderos mer­cados financieros como ámbito de transacciones de accionesde empresas, es decir, de actividades productivas.

Toda innovación que, más allá de su aparente moder­nidad, quiera emanciparse de estas restricciones, no puedesino engendrar la especulación y retardar aún más el retomoa la estabilidad financiera, condición indispensable, en Amé­rica Latina como en otras regiones del mundo, del progresoeconómico,

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AMERICA LATINA Y EL

NUEVO ORDEN INTERNACIONAL

Armando Córdova

1. INTRODUCCION.

1. OBJETO DE ESTUDIO V SECUENCIA METODOLÓGICA.

En medio del impresionante estallido de compleji­dad y confusión que sacude al mundo de hoy, la única cer­tidumbre establecida es la idea de que está ocurriendo latransición, desde un "orden internacional" agotado e inope­rante, hacia otro que se abre paso, con los dolores y vicisi­tudes de todo parto histórico. Mucho menos claro es el con­tenido mismo de esa transición. Conocemos su punto de par­tida: el proceso de desestructuración que vive desde hacedos décadas el sistema de relaciones económicas, sociales,políticas y jurídicas internacionales, que sirvió de base almundo de la segunda posguerra. Constatamos también que,simultáneamente, ocurre un opuesto proceso de reestructu­ración del orden mundial sobre nuevas bases. Lo que apare­ce lleno de incertidumbre, en cambio, es hacia dónde nosconduce esa transformación. Una prueba de ello es el flore­cimiento de vocablos como "caos", "desorden" y "turbulen­cia", opuestos a la idea de armonía y concierto 9ue sugiere lapalabra orden, para referirse a una de las características esen­ciales (estructura es esencia) de lo que está naciendo. 1

1. Me refiero específicamente a autores como Ilya Prigogine- IsabelStengers (La nouvel allianee. Metamorphoses de la Science, Paris,

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Otra característica resaltante de la actual situación, ínti­mamente vinculada con la anterior, es la multiplicidad de ac­tores que operan en el escenario mundial. Ya no son sólo losestados nacionales los sujetos actuantes en el juego de rela­ciones internacionales, sino que operan también otros agen­tes que compiten con ellos en importancia: grandes empre­sas transnacionales, bloques plurinacionales, entidades regio­nales y locales, organismos multilaterales, movimientos polí­ticos y sociales, acciones individuales como las migracionesde trabajadores desde el Sur y el Este hacia el Norte; y has­ta organizaciones ilegales como las que conforman la eco­nomía del narcotráfico y la mafia tradicional.

Cada uno de esos sujetos activos en el sistema de re­laciones internacionales están, permanentemente, auscultan­do el presente e interrogando al futuro, tratando de encon­trar las claves interpretativas que les permitan incidir sobrela marcha del proceso histórico objetivo, mediante la puestaen práctica de estrategias particulares que les permitan aprove­char las oportunidades y enfrentar exitosamente los riesgos yamenazas derivados de las transformaciones en curso. Otrofactor de confusión es, que esas estrategias particulares noson siempre coincidentes, ni con los objetivos de los demásactores ni, muchos menos, con los requerimientos de esta­bilidad propios del sistema.

El objeto de este trabajo es discutir esas oportunidades,riesgos y amenazas, desde el punto de vista del futuro deAmérica Latina. La secuencia expositiva será la siguiente: enprimer lugar, se intentará precisar la visión del concepto deorden internacional, que sirve de fundamento a la interpre­tación del autor sobre la actual situación mundial. En segun­do término, se pasará a caracterizar el orden internacional dela posguerra y a explicar las razones del proceso de su di­solución. En tercer lugar, se discutirán distintas alternativasde interpretación del orden internacional emergente y los pro-

Gallimard); Georges Balandier (La teorta del caos y las cienciassociales. Elogio de la fecundidad del movimiento. Editorial Gedisa,Barcelona, España, 1989 (y otros que recientemente han desarro­llado la idea de la aplicabilidad de las teorías del caos y del desor­den, orignarias de las ciencias físicas, a las ciencias sociales).

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blemas que plantean cada una de ellas, al futuro del mundo.Sentada esa necesaria plataforma conceptual, serán exami­nadas sus implicaciones para el futuro de América Latina.

2. EL CONCEPTO DE ORDEN INTERNACIONAL (01)Y OTRASCATEGORíAS CONEXAS.

Se definirá al 01, como el contexto estructural quegarantiza la convivencia operativa de los sujetos que parti­cipan en la dinámica del sistema mundial, sobre la base delrespeto, voluntario o impuesto, a un conjunto de principiosgenerales establecidos. Entendida así, la noción de 01 estáíntimamente asociada al concepto de Sistema como condi­ción (orden) que éste debe cumplir para mantenerse comotal. Más concretamente aparece asociada al proceso desurgimiento y evolución del sistema capitalista mundial(SCM) 2 concebido como una "economía mundo" 3 es decir,como una totalidad social integral donde las relaciones econó­micas representan los elementos básicos del orden capitalis­ta mundial, en todas y cada una de sus etapas históricas. De­finido en esa forma, el 01 constituye una modalidad parti­cular del concepto de orden público 4, es decir, un "objeto dereglamentación pública y, sobre todo, de tutela preventivacontextual y represiva" s por parte del derecho y la praxisinternacionales. Cabe destacar que, en términos históricos, el

2. No es casual que, como refiere Francois Rigaux, ("Reflexions sur unnouvel ordre mondial", mimeo, 1991) los primeros trazos del mo­derno derecho internacional hayan sido hechos por el jurista y teólo­go español Francisco Vitoria (1486-1546), en sus famosas Releccio­nes, con la intención de ofrecer una base jurídica a la conquista deAmérica por España.

3. El concepto es de lnmanuel Wallestein: The Modern World Sistem.Capitalist Agricuiture in the Sixteentñ Century, New York Acade­mic Press, 1974.

4. Véase: Norberto Bobbio-Nicola Mateucci, Diccionario de Polúica(voz orden público, cubierta por Giuseppe Bergotini); Siglo XXI.Editores, México, 1982.

5. Idem.

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objetivo esencial de esa tutela ha sido la preservación delsistema de relaciones económicas internacionales para ga­rantizar el cumplimiento de dos resultados fundamentales:

1º. Defender la continuidad histórica del proceso de acu­mulación de capital, en el ámbito del sistema mundial.

2º. Hacer operar canales de circulación del excedente eco­nómico mundial que privilegien la participación de de­terminadas naciones y sectores, en la distribución in­ternacional de la acumulación de capital, de acuerdo alas específicas condiciones de cada situación histórica.

La forma particular de cumplimiento de esos dos obje­tivos básicos de la dinámica del SCM, en los distintos perío­dos de su historia, es lo que define la especificidad de losdistintos regímenes históricos de acumulación de capital(RHAC) y de las diferentes modalidades que tomó el ordeninternacional, en el período cubierto por cada uno de ellos.Esos RHAC son los siguientes:

A) Régimen de acumulación originaria, que abarca desde fi­nes del siglo XV, (inicio de la expansión europea con laexploración y conquista de América), hasta fines delsiglo XVIII (primera revolución industrial). En esta fa­se se conforman las bases del SCM, como resultado dela combinación del desarrollo endógeno evolutivo, ocu­rrido en algunas sociedades europeas, y la simultáneaexpansión de ese continente hacia el resto del mundo,motorizada por el capital comercial asociado, en las fa­ses iniciales del proceso, con las motivaciones polfti­ce-religiosas y financieras de las monarquías absolutasibéricas. Esa asociación de intereses ha sido claramen­te establecida por Rigaux 6, en referencia a los alegatosde Vitoria, para justificar los excesos de España en laconquista de América, combinando un presunto derecho

6. lbíd.

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al comercio (ius commerci). que respondía a exigen­cias del proceso capitalista, con la motivación salvacio­nista, más medieval, de propagar la fe cristiana entrelos infic1es habitantes indígenas. Este segundo argumen­to parece concebido para sublimar el complejo de cul­pa ibérico, por el genocidio americano. A medida queavanzó el proceso de desarrollo capitalista, se fue im­poniendo la motivación más terrena de la explotacióneconómica, como objetivo del orden internacional. Almenos, en lo referente a las relaciones de facto entreEuropa y el resto del mundo. Es conveniente precisarque durante esa larga fase de tres siglos, la experienciacolonial europea estuvo prácticamente limitada al con­tinente americano. 7

B. Régimen de acumulación de la primera revolución indus­trial (último cuarto del siglo XVIII, hasta la década delos setenta, del siglo XIX).

A comienzos de este período, América Latina conquis­ta su independencia de España y Portugal y se incor­pora directamente al SCM como productora de mate­rias primas y alimentos, requeridos por el nuevo RHAC,y como consumidora de la producción industrial de loscentros capitalistas. Mientras tanto, se produce la pe­netración colonial europea en Asia y Oceanía. 8 Inglate-

7. " ... lberoamérica y el Caribe fueron el gran laboratorio donde laspotencias europeas experimentaron las tres formas de organizaciónde la relación colonial (colonias de explotación, colonias de plan­tación y colonias de poblamiento), que aplicarían más tarde, no sóloen los otros tres continentes sino también en América del Norte,donde la colonización británica se iniciaría en 1620, 128 años des­pués del primer viaje de Colón" (Armando Córdova, "El largo ciclode la presencia europea en el proceso histórico latinoamericano". enprensa).

8. La incorporación de la India al imperio británico se cumplió, enpropiedad, en la segunda mitad del siglo XVIII; la de Australia, apartir de 1788, aunque la auténtica colonización se produjo en elsiglo XIX.

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rra aparece aquí como potencia central dominante queimpone el orden internacional de la época (la Pax Británica).

C. Régimen de acumulación de la segunda revolución indus­trial (1870-1929).

Este período se caracteriza por el dominio de las in­versiones extranjeras directas de los grandes consorciosmonopolistas europeos y norteamericanos, como elemen­to fundamental del desarrollo económico. Los EstadosUnidos comienzan a emerger como potencia central delsistema, mediante el uso creciente de las relaciones mer­cantiles como principal instrumento del poder interna­cional, mientras que los instrumentos políticos y repre­sivos, característicos de los dos regímenes anteriores,pasan a un segundo plano. En este período culmina elreparto del mundo entre las potencias coloniales euro­peas 9, para apoderarse de las fuentes mundiales de mate­rias primas y alimentos, objeto del comercio interna­cional.

D. Régimen de acumulación fordista-keynesiano, que se ini­cia con el fin de la segunda guerra mundial y da lugar aun orden internacional sui géneris, que constituye elpunto de partida para el análisis de la actual situacióninternacional.

Para concluir este breve esquema conceptual, conside­rado necesario para abordar el objeto de estudio de este traba­jo, es preciso señalar los elementos que permiten caracte­rizar a cada uno de los mencionados RHAC y a sus respecti­vas modalidades de 01; particularizando, además, esas carac­terísticas, en el caso concreto del régimen fordista. Ellas fue­ron:

9. Véase: Leroy Beaulieu, Paul, De la colonisation chez les peuples.Modernes, Paris. 1968.

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1. Una estructura productiva específica, liderizada por lossectores económicos que expresan el más alto grado dedesarrollo tecnológico de cada época y las formas co­rrespondientes de organización social de la producción(sectores de punta). En el fordismo, los principales sec­tores de vanguardia fueron: la industria automovilísti­ca, la de electrodomésticos, la de energéticos, particu­lannente basada en los hidrocarburos y la aviación.

La estructura productiva fordista se sustentó en pro­cesos de trabajo basados en la cadena de montaje au­tomático y la readaptación de los métodos tayloristas.Esta combinación permitió una virtuosa articulación en­tre los incrementos de productividad, la elevación si­multánea de la rentabilidad del capital, de los salariosreales y de la demanda global. Esta última, se concen­tró en la producción de los sectores de punta, orienta­dos en gran medida hacia el consumo de masas. Si aello se agrega la considerable expansión de la seguri­dad social, característica del Estado del Bienestar, y lasfavorables condiciones para el desarrollo de las organi­zaciones laborales, se completa el cuadro socioeconó­mico de mayor moderación que haya tenido la contra­dicción capital-trabajo, en toda la historia del capita­lismo.

Otra importante característica de la estructura produc­tiva de la posguerra fue la elevada participación de lasmaterias primas en las funciones de producción. lo queexplica el importante lugar ocupado por el Tercer Mun­do en ese régimen de acumulación.

2. Un particular modo de articulación 10 (M. de A.) entrelas diferentes economías nacionales, regionales y locales,

10. Defino al modo de articulación como el conjunto de relaciones yprocedimientos institucionales, de orden internacional, que obligan oincitan a las distintas sociedades nacionales integradas al SCM amantener un comportamiento económico, político y social que ga-

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incorporadas al SCM. El M. de A. comprende los siguien­tes elementos:

-Una división internacional del trabajo (DIT) que res­ponde, en cada caso, a las necesidades prioritarias deldesarrollo de los sectores punta de la época, localiza­dos en los países centrales. En el régimen de acumu­lación de la posguerra, la periferia se especializó en unacombinación de la producción de materias primas parala exportación, con formas de industrialización incom­pleta y dependientes, limitadas, casi exclusivamente, alas fases finales (ensamblaje descalificado) del modelode industrialización fordista. 11

-Una organización de la circulación internacional de mer­cancías, de factores productivos, de dinero acorde conla correspondiente DIT. El orden monetario y financie­ro de la posguerra estuvo basado en el dólar de los Es­tados Unidos, en razón de la condición de potencia cen­tral hegemónica de que gozó ese país.

-Un aparato de legitimación del orden establecido, con­stituido por un conjunto articulado de elementos polí­ticos, jurídicos, ideológicos e institucionales, concebi­dos para promover y mantener el mayor consenso in­ternacional posible, alrededor del orden económico in­terno del SCM, y para enfrentar y derrotar, si es ne­cesario por la vía de la fuerza, a los adversarios delstatus. En el modelo fordista la organización de ese apa­rato correspondió, como en todos los demás casos his­tóricos, a la potencia central dominante.

rantice, prioritariamente, las condiciones necesarias para la opera­tividad, coherencia y estabilidad del proceso de acumulación de ca­pital, a escala mundial, en cada específica situación histórica.

11. El régimen fordista articulaba un sector científico tecnológico (1)generador de innovaciones, un sector de ingeniería calificada (11) yel sector de ensamblaje descalificado (111).

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Un conjunto específico de relaciones e instituciones,económicas y no económicas, destinadas a garantizar elcrecimiento equilibrado de la oferta y la demanda, tan­to en el interior de cada economía nacional incorporadaal sistema, como en la totalidad del mismo. Es 10 que seconoce como modo de regulación (M. de R.) 12 de cadarégimen de acumulación. En el caso del fordismo laregulación combinó, eficientemente, tres elementos:

'" La racional articulación entre la relación salarial y elpatrón de consumo de masas.

1/< La participación del Estado Nacional como eficienteregulador de la coyuntura económica, mediante el usode políticas fiscales y monetarias de inspiración key­nesiana.

* El aprovechamiento de la guerra fría para privilegiarel gasto militar, como importante elemento de regu­lación económica.

Cuando el modo de regulación se hace infuncíonal ydeja de cumplir su cometido estabilizador del crecimientoeconómico, ocurre un conjunto de desajustes que presionahacia la desestructuración del correspondiente régimen deacumulación (nacional e internacional). Son las llamadas gran­des crisis propiciadoras, al mismo tiempo, de las condicio­nes para la reestructuración, sobre las nuevas bases téc­nicas y socioeconómicas, de un nuevo orden económico in­ternacional.

Así ha sido, hasta ahora, en todas las transiciones entreregímenes de acumulación, del pasado. Conviene anotar, queesas grandes crisis sobrepasaron siempre el ámbito estric­tamente económico. Fueron, además, crisis sociales, políti­cas e ideológicas, crisis integrales del orden mundial.

12. El concepto de modo de regulacián, aun cuando implícito en la teo­ría económica marxista (ley de la tendencia decreciente de la tasa deganancia), es una categoría desarrollada recientemente por autorescomo De Bernis, Aglietta, Lípietz, Boyer, etc.

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11. UNA CARACTERIZACIÓN SUMARIA DE LA ACTUALSITUACIÓN INTERNACIONAL.

El aspecto más notable del orden internacional de laposguerra fue la presencia, por primera vez en la historia delSCM, de un sistema, el socialista (SS), que emergió de lacontienda con un doble carácter: como aliado circunstancialde las potencias atlánticas participantes dc la coalición ven­cedora y como adversario estratégico, cuyo objetivo esencialera la destrucción del capitalismo.

Los acuerdos de Yalta y Potsdam (1945) establecieronlos trazos básicos del nuevo orden mundial, centrado en labúsqueda de un equilibrio de poder entre los dos sistemas,situación que evolucionó rápidamente hacia la guerra fría,expresión de lucha a muerte, apenas moderada por el mutuotemor al holocausto nuclear. De ese modo, un objetivo políti­co ajeno a la estricta dinámica económica interna del siste­ma capitalista, se erigió en aspecto central de todo el ordeninternacional. Y aun en lo interno, las relaciones políticas delos Estados Unidos, como gran potencia central hegemónicacon sus zonas de equilibrio, y de ambas con sus zonas de in­fluencia, pasaron a ocupar importancia prioritaria respecto alas relaciones de carácter económico que habían constitui­do, hasta entonces, el objetivo fundamental del orden inter­nacional capitalista. Lo cual no significa, por supuesto, res­tar importancia absoluta a las relaciones de explotación econó­mica de la periferia capitalista respecto a las potencias cen­trales, situación que se mantiene como constante históricadesde los inicios del SCM hasta el presente.

El régimen dc acumulación fordista vivió su ciclo degénesis, auge, estancamiento y crisis, en medio de la con­frontación Este-Oeste e influenciado notablemente por ella.La complejidad de la actual coyuntura internacional deriva,precisamente, de la coincidencia en el desenlace final de am­bos procesos; el agotamiento y desestructuración del ordeneconómico interno del SCM, por una parte, y el colapso delSS Y con él, del entero orden político sustentado en la con­frontación inter sistemas, por la otra. El "nuevo orden in-

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ternacional" está surgiendo sobre las ruinas de ese doble de­rrumbe. De allí la conveniencia de precisar el significado deambos procesos, antes de volver a la síntesis de sus efectosarticulados como fundamento de lo que está naciendo.

A. La crisis del orden económico capitalista de la posguerra.

El período de auge del régimen fordista duró hasta fi­nes de los sesenta, cuando comenzaron a aparecer losprimeros síntomas de su agotamiento. Destacan, en par­ticular: el deterioro de la productividad del trabajo, labaja de la tasa de ganancia, la infuncionalidad del sis­tema financiero internacional, la ineficacia creciente delas políticas de regulación keynesiana y el deterioro dela posición hegemónica de los Estados Unidos, comogran potencia central del sistema. Simultáneamente, aligual que en todas las otras situaciones similares delpasado, se abrió paso una profunda revolución tecno­lógica que decretó la definitiva obsolescencia de la vi­gente estructura productiva y sentó las bases materia­les para la emergencia de un nuevo RAe.El agotamiento del fordismo tenía que producir, tam­bién, la inoperatividad del modo de articulación que leera propio. Perdieron vigencia, tanto el tipo de divisióninternacional del trabajo, característico de la posguerra,como las formas de organización del comercio mun­dial de mercancías y factores de producción, y hasta elaparato sociopolítíco, ideológico y represivo de legi­timación, resultó de pronto inoperante. Uno de los re­sultados de esos cambios fue la traslación de la crisishacia la periferia, mediante el entrabamiento de los dosmotores que liderizaban su crecimiento económico: laexportación de materias primas y alimentos, cuya de­manda mundial se contrajo sustancialmente en las nue­vas condiciones, y la industrialización sustitutiva de im­portaciones, apendicular y dependiente del esquema in­dustrial del fordismo central. 13 A esos factores estruc-

13. Véase NPP, NV 11.

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turales de la cnSIS en el Tercer Mundo se añadieronotros elementos potenciadores. Algunos internos, comola utilización de políticas económicas inadecuadas, yotros exógenos, como el endeudamiento externo que sir­vió de base para la imposición, a los países prestata­rios, de "programas de ajuste", por parte del Fondo Mo­netario Internacional y del Banco Mundial, que han te­nido un efecto demoledor sobre las condiciones de vi­da de gran parte de la población de esos países.

B. El fin de la guerra fría y la ruptura del orden político dela posguerra.

A medida que se desarrollaba el proceso de desestruc­turación-reestructuración de la economía mundial, se fue­ron produciendo modificaciones relevantes en la impor­tancia relativa del poder económico de las grandes po­tencias capitalistas. El hecho más notable en este as­pecto fue el creciente deterioro de la posición hege­mónica de los Estados Unidos frente al ascenso de Ja­pón y Europa Occidental. Quedaba todavía como sos­tén de la hegemonía norteamericana su indiscutida su­perioridad militar, acrecentada 'considerablemente du­rante los dos períodos de la Administración Reagan,con la instrumentación de la Iniciativa de Defensa Es­tratégica, mejor conocida como Guerra de las Gala­xias, que tendría efectos decisivos tanto en las rela­cioncs entre los .dos sistemas, contribuyendo podero­samente al colapso del socialismo real 14 como en las re­laciones intercapitalistas, haciendo cada vez más evi­dente que el poder militar norteamericano era la única

14. La Iniciativa de Defensa Estratégica obligó a la URSS a realizar unesfuerzo desproporcionado para su rígida estructura económica. Elresultado fue la constatación definitiva de que los avances tecno­lógicos, acumulados en el SCM, comandados por la microelectró­nica, habían roto el equilibrio en la balanza del poder mundial, afavor de los Estados Unidos. La aceptación de esa verdad indis­cutible, por parte de la Unión Soviética, fue también el reconoci­miento de que occidente había ganado la guerra fría.

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garantía de Europa Occidental y Japón, frente al Pactode Varsovia.El fin de la guerra fría tuvo efectos de signo contrariosobre la pretensión estadounidense de conservar su he­gemonía. Por un lado, colocó a ese país en la condi­ción de única superpotencia militar del mundo, pero encondiciones en que ese poder militar parecía de utili­dad decreciente, a medida que disminuían las tensionespolíticas Este-Oeste, lo cual reducía la capacidad de in­fluencia sobre Europa Occidental y Japón. Por añadí­dura, el derrumbe del Pacto de Varsovia planteaba, entérminos perentorios, la necesidad de una reestructura­ción de la economía norteamericana, centrada, en granmedida, en el complejo económico militar-espacial.Pero el hecho más importante que trajo consigo el finde la guerra fría, fue dejar ver la necesidad de una trans­formación radical de las relaciones de poder en el in­terior del SeM, las cuales debían sustentarse, cada vezmás, en la competitividad económica entre los tres blo­ques, liderizados por sus tres grandes potencias y, me­nos, en sus respectivas capacidades militares. En sínte­sis, se retorna hacia la reconstrucción del capitalismocomo único sistema mundial, con el consiguiente pre­dominio de los móviles económicos como elementosbásicos del orden internacional, a los cuales deberánsubordinarse los aspectos políticos. En síntesis, igualque en toda la historia pasada, las contradicciones inter­capitalistas vuelven a colocarse en primer plano, tantocomo contradicciones entre las grandes potencias comocontradicciones entre el Norte y el Sur.De todo el análisis cumplido, se deriva una conclusiónde elevada pertinencia para los objetivos de este tra­bajo: la comprensión de que lo que está conformán­dose como nuevo orden internacional debe comenzarpor poner en claro la naturaleza de la nueva "econo­mía-mundo", en proceso de estructuración, como fun­damento para la comprensión de sus implicaciones políti­cas.

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111. EL NUEVO ORDEN INTERNACIONAL.

1. LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA.

A. El nuevo paradigma tecnológico.Como en todas las anteriores situaciones históricas si­milares, el régimen económico emergente tiene comobase fundamental de sustentación, un articulado con­junto de innovaciones tecnológicas que han dado unvuelco radical a la estructura productiva mundial y alsistema de relaciones internacionales. Por eso convie­ne iniciar el análisis del NOI describiendo, someramen­te, las características básicas de ese nuevo paradigmatecnológico, antes de pasar a discutir sus implicacioneseconómicas, sociales y políticas, a escala nacional ymundial.El epicentro de la profunda y acelerada transformacióntecnológica en curso, radica en la micro-electrónica, ba­se del llamado "complejo electrónico", caracterizado porsu elevada capacidad de generación de innovaciones, lacoherente articulación de sus componentes sectoriales yla rápida y eficaz difusión de sus logros al resto de laestructura económica, mediante la integración, en línea,de las actividades productivas propiamente dichas conlas de circulación de mercancías y de dinero. Todo ellocon el importante apoyo de las también revoluciona­rias tecnologías de información. Por si fuera poco, seabre paso simultáneamente, aunque no con la mismavelocidad, 15 otro importante desarrollo tecnológico, elde las biotecnologías, destinado a ocupar un lugar deimportancia relevante en el cercano futuro. El cuadro secompleta con el desarrollo de actividades colaterales ycomplementarias, como la robótica y la producción deuna variable gama de nuevos materiales.

15. Véase: Carlota Pércz, "Las nuevas tecnologías: una visión de con­junto", en C. Ominami (editor), La tercera revolución industrial:impactos internacionales del actual viraje tecnológico, Anuario RIAL;Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1986.

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Uno de los aspectos más revolucionarios de este con­junto de nuevas tecnologías, es la creciente sustitucióndel trabajo 16 y de las materias primas por el capital,evolución que representa, a corto y a mediano plazo,una importante amenaza para los trabajadores de todoel mundo, debido a su capacidad de generar desempleoy pobreza, tanto en el centro como en la periferia. Pa­radójicamente, esa misma sustitución aparece, a plazomás amplio, como fundamento de las esperanzas de unorden social que realice, finalmente, la soñada utopíadel "salto desde el mundo de la necesidad hacia el mun­do de la libertad". Más adelante retomaremos sobre tanimportante cuestión.

B. Cambios en los procesos de trabajo.En este aspecto, la transformación fundamental es lasustitución del esquema de trabajo manual no califi­cado, repetitivo y alienante, característico de la cadenafordísta, por nuevas formas de organización que estánprovocando efectos contradictorios sobre la estructuradel mercado laboral. Una minoría de trabajadores se vefavorecida por la oportunidad que se les ofrece de par­ticipar, de modo creativo y responsable, en las nuevasformas de programación, organización, instrumentacióny control de actividades de las unidades productivas yde sus relaciones de mercado. Este fragmento del uni­verso laboral, a cuyos integrantes se les exige un ele­vado nivel de formación y entrenamiento así como ca­pacidad para tomar decisiones, goza de un alto grado deestabilidad, remuneraciones relativamente altas, garan­tía de entrenamiento y reactualización permanente, y

16. A pesar del sostenido crecimiento económico, ocurrido en los paí­ses desarrollados durante los ochenta, las cifras de desempleo conti­nuaron subiendo hasta doblar las de la década anterior. En 1991 secontaban alrededor de 30 millones de desocupados en los países dela UECD, la mitad de los cuales en la Comunidad Europea. Es cadavez más claro, que lejos de ser producto de la coyuntura, esas cifrastienen un sostén definitivamente estructural.

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posibilidades de negociación individual de sus condi­ciones de trabajo en la empresa.En contraposición a este segmento elitesco de la fuerzade trabajo, localizado básicamente en las actividades depunta, o directamente relacionadas con ellas, la granmayoría del universo laboral, no calificado, está pade­ciendo un acentuado deterioro de sus condiciones detrabajo y de vida, como secuela de los efectos del nue­vo paradigma tecnológico. En primer lugar, por la mar­cada generación de desempleo estructural a que ya seha hecho referencia. En segundo lugar y como resulta­do de la misma situación anterior, se ha conformado unmercado laboral dominado en gran medida por los em­pleadores, 10 cual ha favorecido el amplio desarrollo derelaciones de trabajo "flexibles", neoeufemismo para re­ferirse a las más variadas situaciones de empleo pre­cario. A esto habría que agregar la paralela tendencia ala ampliación del trabajo informal. Todo ello, coinci­diendo con el desmantelamiento de los sistemas de se­guridad social del Welfare State, que trajo consigo lacrisis del fordismo.El resultado de la combinación de un sector elitescocon la creciente exclusión e intensificación de la ex­plotación del resto de los trabajadores, está conducien­do a una debilitante fragmentación del movimiento la­boral, al desarrollo de formas crecientemente regresi­vas de la distribución de los ingresos salariales y alauge de muy diversas formas de inseguridad laboral. 17

En síntesis, un retroceso cada vez más notorio de lascondiciones económicas y sociales de los trabajadores,

17. Véase, Jorge Eduardo Matosso, "Transformaciones productivo-tecno­lógicas e trabalho. Panorama visto do Brasil", trabajo presentado enel Seminario-Taller Integraci6n y Desarrollo Alternativo en AméricaLatina, Lima, del 26 al 29 de febrero de 1992. El autor hacer refe­rencia a siete formas de inseguridad laboral que acentúan las nuevastecnologías: inseguridad en el mercado de trabajo, en el empleo (cre­ciente precariedad), en el puesto de trabajo (sustituciones de con­tenido y sitio de trabajo), en el salario, en las relaciones de trabajo,en la reproducción de la fuerza de trabajo (decreciente seguridadsecial) y en la organización sindical de los trabajadores.

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que parece transportarnos al capitalismo salvaje del si­glo XIX.

c. Cambios en las formas de organización y gestión empre­sarial.Los profundos cambios técnicos y sociales han ido acom­pañados de radicales transformaciones en las formas deorganización y gestión, tanto de las empresas mismas,como de las relaciones entre ellas y con su entorno ex­terior. Esas exigencias de cambio se han ido haciendocada vez más obligantes, a medida que se va confi­gurando lo que parece constituir el problema fundamen­tal del nuevo régimen de acumulación: la creciente bre­cha entre la oferta potencial global, en constante am­pliación por los aumentos de la productividad que gene­ra la profusión de innovaciones, y la demanda real, cu­yo desarrollo está siendo frenado por la disminución dela participación de las remuneraciones salariales en elingreso social, que ha traído también consigo, la mis­ma profusión de innovaciones.El efecto inmediato de esa brecha creciente entre laoferta y la demanda global, ha sido una exacerbación dela competencia. Las empresas se ven obligadas a un es­fuerzo permanente para mantenerse en el mercado, com­binando incrementos de calidad en sus productos y re­ducciones de sus costos de producción, objetivos queexigen formas cada vez más sofisticadas y creativas degestión.Los aspectos más notorios de esos cambios son, la des­centralización de la producción y la integración en lí­nea de las actividades de investigación, diseño, inge­niería, producción y mercadeo, mediante el estableci­miento de relaciones permanentes y fluidas entre lasempresas, sus proveedores, distribuidores y usuarios fi­nales. Es el llamado sistema de "calidad total", que es­tá haciendo posible la consigna de "cero desperdicios,cero defectos y cero inventarios", inconcebible en lamodalidad de gestión Iordista-taylorista,

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2. EL MODO DE REGULACiÓN.

El aspecto más notable y eficaz del régimen deacumulación de la posguerra fue su modo de regulación, ga­rante de la virtuosa articulación entre los incrementos de laoferta y de la demanda. Este aspecto, en cambio, aparecehasta ahora como el talón de Aquiles del nuevo orden económi­co. Ya se ha hecho referencia a la razón estructural centralde las dificultades. para la conformación de una regulacióneficiente en las actuales condiciones: la disminución de laparticipación de las remuneraciones del trabajo en el ingre­so nacional. por razones técnicas. ampliadas, además. por laincidencia restrictiva de las políticas neoliberales y por ladebilidad creciente del movimiento laboral. A esa importan­te razón hay que agregar otras dos: la tendencia a la baja dela capacidad de importar de los países periféricos, en razónde la desvalorización de sus materias primas. y el decrecimien­to de la importancia relativa de los gastos del gobierno entodo el mundo. por la disminución de la participación delEstado en la economía, por un lado. y por la reducción de losgastos militares y de investigación espacial a que ha dadolugar el fin de la guerra fría. por el otro. En esas condi­ciones, que están en la base de la recesión iniciada en 1990 ytodavía en curso (julio de 1992), la conformación de un mo­do de regulación idóneo aparece como el aspecto más reza­gado del nuevo régimen de acumulación y de su correspon­diente orden internacional.

Para hacer frente a esa carencia. así como a los de­sequilibrios acumulados en el plano internacional, deriva­dos en gran medida de la "asimetría" monetaria de la que sehan beneficiado los Estados Unidos, en detrimento de otrospaíses, se ha venido produciendo una virtual división delNorte capitalista en tres grandes bloques económicos, lide­rizados por sus tres grandes potencias. en busca de garan­tizar en el interior de cada uno de ellos. la estabilidad en elcrecimiento oferta-demanda. que no ha sido posible alcan­zar por la vía del libre juego del mercado a escala mundial.Resulta muy dudoso, que mediante ese fraccionamiento pue-

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da resolverse el problema de regulaci6n a escala mundial,pero es claro que esa parece ser, hasta ahora, la única ten­dencia observable en el interior del SCM. La otra apunta aincorporar la demanda de los países del Este como impor­tante dinamizador del mercado mundial. Por esta vía, sinembargo, tampoco parece haber soluciones estables al proble­ma estructural de fondo, que deberá resolver el SCM para ga­rantizar la conformaci6n de un orden internacional estable.

3. EL NUEVO MODO DE ARTICULACiÓN.

A. La nueva División Internacional del Trabajo.

a) Globalizaci6n y desnacionalizaci6n.La idea más difundida acerca de la evoluci6n delNOEI, 10define como un proceso de "globalización",caracterizado por la homogeneizaci6n progresiva,a escala mundial, de los patrones tecnol6gicos, pro­ductivos, administrativos, y de consumo; de lossistemas culturales y de valores y, en general, delos estilos de desarrollo. Este proceso avanza ace­leradamente desde la década de los ochenta, bajoel liderazgo de las grandes empresas transnacio­nales, con el apoyo activo, subordinado y solida­rio de los Estados nacionales.Definido en esta forma, la llamada globalizaci6naparece como un proceso progresista que apuntahacia la modernización de todo el mundo, a travésde la difusi6n y generalizaci6n de los notorios efec­tos positivos de las nuevas tecnologías, entre loscuales destacan:-Aumento considerable de la productividad del tra­bajo y de la producci6n global de la economía mun­dial, que crea condiciones objetivas para la eli­minaci6n de la pobreza.-Mayores oportunidades para la mejora de las con­diciones de vida de los trabajadores calificados.

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-Apertura de muy promisorias oportunidades paraacelerar la modernización de los países subdesa­rrollados y la diversificación de sus economías.-Posibilidades de un mejor tratamiento de los re­cursos naturales y de la problemática ambiental.Planteado en esa forma. el concepto de globali­zación aparece como un poderoso instrumento ideo­lógico de legitimación del orden internacional emer­gente. supuesto a resolver los más preocupantesproblemas del mundo: la pobreza. el subdesarrolloy los desequilibrios ambientales.Un planteamiento más realista. invita también aconsiderar los aspectos negativos del proceso y arealizar un balance integral de ambos efectos. 18 Seenumeran. en este lado. la desvalorización del tra­bajo y de las materias primas; la generación es­tructural de desempleo; la concentración del in­greso y de la riqueza. tanto en el centro como en laperiferia; el observable incremento de la pobrezaen grandes grupos de población; la desmejora dela seguridad social; el deterioro ambiental real; yla creciente inseguridad de la sociedad civil. fren­te a los comportamientos irracionales de las em­presas impulsadas por el afán de competitividadconsustancial al nuevo orden económico y el de­bilitamiento de las organizaciones reivindicativasde los trabajadores.En cuanto al balance. se debe señalar que la sim­ple observación del proceso real deja ver. que losmencionados efectos positivos se refieren. solamen­te. a la capacidad potencial de las fuerzas produc­tivas. impulsadas por las nuevas tecnologías, paraproducir esas progresistas transformaciones. Al igualque en todas las anteriores revoluciones tecnoló-

18. Me refiero en particular, al balance propuesto por Ricardo Petrellaen su trabajo: "Globalisation of the Economy: Impact on The SocialContract"; Keynote Spcech of the Annual Congress of The Instituteof Public Administration of Canada; Quebec, 27 th August 1990.

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19. ldem.

gicas, la cuestión de fondo está en los sujetos so­ciales, capaces de alcanzar esos objetivos de bie­nestar colectivo. En el régimen fordista ese sujetofue el Estado. ¿Quién lo será en el nuevo OI?Sabemos que una de las más relevantes caracte­rísticas del sistema económico emergente es el cam­bio de las funciones del Estado para establecer,como su función fundamental, la colaboración acrí­tica con el gran capital establecido en su territorio(nacional o transnacional), con el objetivo básicoy prioritario de favorecer su capacidad de pene­tración competitiva en los mercados internaciona­les. Una implicación de este cambio en la moti­vación estatal es, que todos los componentes delorden social nacional (sistema educativo, sistemade salud, estructura económica, dinámica de lasclases sociales, patrones tecnológicos, culturales yde consumo) deben readaptarse al supremo objeti­vo de favorecer el incremento de la competitivi­dad de las empresas establecidas en el territorionacional. Hasta el concepto mismo de soberaníanacional queda necesariamente limitado porque, co­mo señala un autor:

"el proceso de globalización implicó el fin de la dimen­sión nacional como punto central de pertinencia estratégicapara los agentes económicos". 19

Como consecuencia, emerge el gran capital pri­vado, dirigente del proceso de globalización de laeconomía mundial, como verdadero planificador es­tratégico del desarrollo económico de las nacio­nes, regiones y localidades, de común acuerdo conlas correspondientes instancias del Estado, co­locadas así al pleno servicio de la empresa pri­vada.

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En esas condiciones, las posibilidades de aprove­chamiento real de las nuevas fuerzas productivaspara mejorar las condiciones de vida de la socie­dad en su conjunto, pasan a depender de la ca­pacidad de la sociedad civil para enfrentar la po­derosa alianza entre las ETN y el Estado.En el otro lado se constata, en cambio, que losresultados negativos están ocurriendo realmente. Ca­rece entonces de sentido, realizar un balance en­tre expectativas positivas y desmejoras reales.

b) Globalización frente a exclusión.Desde el punto de vista de la periferia, existe otrarazón para negar el realismo de ese balance. Esarazón es, que los aspectos señalados como posi­tivos tienden a concentrarse en los países desarro­llados, mientras que los negativos están afectandodesde ahora mismo las posibilidades de desarrolloeconómico, social y político del resto del mundo.Se trata, en síntesis, de una globalización asimé­trica, elitesca y excluyente.Podría argumentarse, en sentido contrario, que estodavía demasiado pronto para considerar los ba­jos niveles de participación de los países del Suren la naciente DIT, como una relación permanen­te. Es la tesis que subyace en la ideología legi­timadora que acompaña a los programas de ajus­te, que imponen el FMI y el BM a los países deu­dores, del sistema financiero internacional. Se lesdice: la adecuada combinación de las nuevas tec­nologías y el libre juego de las fuerzas del mer­cado, pueden permitir la rápida superación del sub­desarrollo. Se trata sólo de crear el "clima pro­picio" y de esperar, que el gran capital transna­cional realice el milagro.Hay, sin embargo, razones para pensar que en lascondiciones vigentes, mientras se mantenga el domi­nio incontrolado de la coalición entre ETN y Esta-

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dos nacionales, la generalización del nuevo estilode desarrollo al entero planeta presenta límites queparecen insuperables.Por encima de todo, límites económicos. El desa­rrollo de la productividad y de la competitividad,fundamentados en la disponibilidad de recursos hu­manos de alto nivel y en el derivado dominio delos nuevos procesos tecnológicos, tiende a concen­trarse en los países que poseen mayor disponibi­lidad de capitales y que han desarrollado eficien­tes bases infraestructurales, físicas y sociales. Esaevidente ventaja de las grandes potencias centra­les se refuerza, además, con su cuantiosa y per­manente succión de excedentes generados en el Sur,a través de mecanismos como el pago de serviciode la deuda externa y la fuga de capitales, quebuscan en el norte la seguridad que no encuentranen sus economías. Esta permanente succión de ex­cedente económico 20, unida al deterioro de la ca­pacidad de exportar que han producido el intensoproceso de substitución de materias primas por ca­pital y la modificación de las pautas de consumode los centros desarrollados, bloquean las posibi­lidades de nuevas formas de articulación de la pe­riferia capitalista, al nuevo mercado mundial.Por añadidura, es cada vez más clara la existenciade límites ecológicos para una auténtica univer­salización del nuevo modelo económico. De incor­porarse el Sur a los niveles de deterioro ambientalque privan en el Norte, los resultados serían de­finitivamente catastróficos para la salud del pla­neta.

20. De 1981 a 1991, los países de América Latina y del Caribe reali­zaron pagos netos por utilidades e intereses al resto del mundo, porun gran total de 374,3 millones de dólares, cifra equivalente al 31,3%del valor de las exportaciones de toda la región, durante el períodoconsiderado. Las cifras fueron tomadas de CEPAL. Balance preli­minar de la Economía de América Latina y el Caribe, 1991.

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En síntesis, la exclusión de la inmensa mayoría dela población del Sur, parece afirmarse como unarealidad difícilmente reversible. Con algunas po­sibles excepciones 21 que parecen, sin embargo, po­co significativas frente al peso de países tan po­blados como China e India, cuya integración alestilo de desarrollo que implica la llamada globa­lización, parece inimaginable. Igualmente puede de­cirse de la gran mayoría de la población del Afri­ca y de América Latina.En términos de la racionalidad capitalista, la ló­gica de ese proceso de exclusión está fuera de to­da discusión. En su difundida obra El Poder de laTríada, el analista japonés Kenichi Ohmae 22 abun­da en argumentos que sustentan la inviabilidad delnuevo estilo de desarrollo, para la vieja periferiacapitalista. De allí concluye, que el interés fun­damental de cada uno de los miembros de la "Tría­da" desarrollada (la CEE, Estados Unidos y Japón)es incrementar sus relaciones económicas con losotros dos.Esa tendencia al repliegue de los centros desarro­llados sobre sí mismos, y al abandono, a su suer­te, de grandes espacios de sus antiguas periferias,llama poderosamente la atención. De confirmarsesu continuidad, estaría en abierta oposición al com­portamiento del capitalismo durante su historia dequinientos años, caracterizada por la permanenteexpansión del Sistema hasta ocupar, a fines delsiglo XIX, todos los rincones del planeta. Es ver­dad que ese proceso expansivo pareció concluir

21. Esas posibles excepciones parecen ser los países africanos de la CuencaMediterránea, por constituir la periferia prioritaria de la C.E.; México,Chile, Brasil y Venezuela, en América Latina, y los NPI del surestede Asia.

22. Kenichi Ohmae, El Poder de la Triada, Panorama en la competen­cia internacional en la próxima década; Ed. Mc Graw Hill, México,1990.

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con el triunfo de la revolución rusa, inicio de laconformación de un sistema adverso, el socialista,supuesto a sustituir al capitalista en todo el mun­do. Sin embargo, su reciente colapso ha cortado deraíz la aparente disolución progresiva del SCM. Másaún, los países que de él se habían separado, co­mienzan a tratar de reintegrarse, en la forma deuna nueva periferia, en momentos en que el sis­tema parece rechazar la vieja periferia. No es ca­sual que comience a hablarse, simultáneamente, deuna latinoamericanización de Europa Oriental 23

y de una africanización de América Latina, vo­cablos que aluden claramente a dos procesos re­gresivos, mientras, simultáneamente, está ocurrien­do el espectacular desarrollo "globalizado" de loscentros capitalistas dominantes.

e) La exclusión genera conflictividad.Frente a las tendencias a la exclusión de sus eco­nomías del nuevo estilo de desarrollo, los Estadosnacionales del Sur tienen muy poca capacidad deoponer políticas eficientes de signo contrario, mien­tras acepten y respeten la normativa ínstitucionaldel orden internacional establecido; como tam­poco la tiene el trabajador marginado, sometido acondiciones de pobreza crítica, de resolver sus pro­blemas dentro del marco institucional del ordenpúblico, establecido por la legalidad burguesa. Deallí que las acciones dirigidas a enfrentar la exclu­sión deban provenir de otros sujetos sociales, di­ferentes del Estado Capitalista; sujetos capaces demoverse al margen de las regulaciones legales, yde enfrentar la exclusión, instrumentando formas

23. A esos dos juicios comparativos, indicadores del retroceso sufridopor el segundo y tercer mundo, se agregan ahora quienes hablantambién de la "tercermundización" de los Estados Unidos. Todo esoinvita a reflexionar acerca del real sentido del concepto de "globa­lizacíón",

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de inclusión sin temor de que éstas generen si­tuaciones conflictivas en el interior de las socie­dades capitalistas desarrolladas, o en las relacio­nes de éstas, entre sí o con los países de la pe­riferia. En el mundo actual están operando ya algu­nas de esas acciones privadas, generadoras de con­flictos. Señalaré las que aparecen como más des­tacadas:

i) Las migraciones Sur-Norte (como también lasde Este-Oeste), constituyen una forma directa yeficiente de trasladar a las metrópolis centrales,los conflictos económicos y sociales surgidos enAfrica, Asia y América Latina, en razón de suexclusión de la división internacional del traba­jo. De ese modo, se agravan en los centros lasdificultades generadas por las elevadas tasas dedesempleo estructural que ha traído consigo elnuevo paradigma tecnológico. Este conflicto, cu­ya tendencia aparece en claro proceso de ex­pansión, tanto en la CEE como en los EstadosUnidos, se ha constituido en uno de los pro­blemas socioeconómicos más importantes paralos países del Norte. 24

ii) El auge del narcotráfico es otra forma de res­puesta conflictiva del Sur. Grandes masas de tra­bajadores del campo, tradicionalmente dedica­dos a la producción de alimentos y otros bienesagrícolas para la exportación, hoy excluídos del

24. A trítulo de ejemplo se señala, que en Nueva York el 25% de lapoblación es latinoamericana y otro 25% está constituido por anti­llanos, asiáticos y africanos, de primera generación. Según sondeosde opinión, el 54% de la población de los Estadas Unidos piensa queen su país hay demasiados latinoamericanos. De igual manera pien­sa el 62% de los franceses, respecto a los árabes. Algo parecida es laopinión de los alemanes, en relación con los turcos, y de los ita­lianos y españoles, sobre los inmigrantes en general. Ver ArmandoCórdova, op. cit.

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comercio internacional por razones ya comen­tadas, no encuentran otra salida a la miseria querealizar cultivos vinculados al narcotráfico in­ternacional y que tienen su mercado final en lospaíses desarrollados.

iii) Una tercera forma de conflicto se plantea en elámbito ecológico. Los países desarrollados, res­ponsables fundamentales de la contaminación ydel deterioro ambiental del planeta, pretendenpresionar a los países del Sur, depositarios delos "grandes pulmones del planeta", para queéstos acepten su obligación de mantener incólu­mes esas condiciones ambientales, sin ningúntipo de compensación.

iv) Finalmente, cabe referir otra importante fuen­te potencial de conflictos, de todo tipo, en el in­terior de los propios países excluidos, particu­larmente los de América Latina. Es la referentea la creciente dificultad para la práctica de lademocracia, como resultado del sostenido de­terioro de las condiciones de vida de su pobla­ción. El sacerdote y economista Xavier Gorros­tiaga escribió a este respecto:

"La sociedad mundial no es ni estable ni sostenibleen esas condiciones. La democracia y sus demandasson irrealizables para la mayoría de la población, 10que tiende a provocar una ingobernabilidad crecien­te" 25.

Esa ingobernabilidad, a escala nacional, que estáhaciendo crisis no sólo en países muy pobres,

25. Xavier Gorrostiaga; "Comienzos del siglo XXI. El Norte contra elSur. El Capital contra el trabajo". Ponencia presentada al Semina­rio- Taller Integración y Desarrollo Alternativos en América Latina,Lima, febrero de 1992.

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como Haití o Perú, sino también en Colombia,Brasil y hasta en Venezuela, con todo y su petró­leo, es un factor desorganizador del 0.1. Es laforma política más directa de la cadena de con­flictos que está generando el carácter concen­trado y excluyente del nuevo estilo de desarro­llo, a escala mundial.

d) La tripolarización del Norte desarrollado como fac­tor de conflictividad.La carencia de un modo de regulación estable y latendencia por parte de las grandes potencias, a re­solver sus problemas de realización por medio dela conformación de bloques económicos "neo­mercantilistas" 26, constituye una notoria fuente deconflictos en el interior del núcleo globalizado dela economía mundial.Durante el período de la guerra fría, la coordina­ción de políticas económicas dentro del G-7, fueimportante factor de moderación de las contradic­ciones económicas entre los tres bloques de poderdel S.C.M. Fue también un instrumento importan­te de regulación del crecimiento económico glo­bal. El fin del enfrentamiento Este-Oeste cambióradicalmente el panorama. Ya en 1990, el cono­cido internacionalista estadounidense Fred Bergs­ten, 27 planteó como "cuestión central del mundode los noventa en adelante", la de si sería posibleresolver los potenciales conflictos económicos delnuevo orden internacional mediante una "saluda­ble combinación de competencia y cooperación", osi el fin de la guerra fría traería consigo una agu-

26. Véase, Robert Gilpin, "Three Models of the future" en G. Modeloki(ed.). Transnational Corporations and the World Order; W.H. Free­man, San Francisco, 1979.

27. C. Fred Bergsten; "The World Economy after the Cold War", For­reignAffairs. vol. 79. NR 3,1990.

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dízación de la guerra comercial, "con el peligro deque los Estados Unidos pudieran estar tentados autilizar su poderío militar para lograr ventajas eco­nómicas". El siguiente pasaje, expresa muy biensu preocupación:

"La última paradoja del siglo XX pudiera ser la rea­lización de la profecía marxista, del inevitable enfren­tamiento entre lasnaciones capitalistas, precisamente cuan­do el conflicto político impulsado por la ideología mar­xista está desapareciendo". 28

Esta preocupación, compartida por muy diversosanalistas 29, deja ver el elevado grado de incerti­dumbre que reinará en el modo de articulación delNOEI, mientras no se logre una solución estable alproblema central, de la regulación del crecimien­to económico equilibrado de la economía mundialemergente.

e) Una incógnita: la incorporación de Europa Oriental.Otro notorio factor generador de incertidumbre enla definición de la nueva DIT, es el lugar que enella habrán de ocupar los países de Europa Orien­tal y, en general, los demás excomponentes delsistema socialista en descomposición. Parece to­davía muy temprano para un análisis serio sobreesa incorporación. Hasta el presente, sin embargo,no ha hecho más que plantear nuevos problemassin contribuir a resolver ninguno.

28. 1iJem.

29. Bergsten cita al japonés Shintaro Ishihara, afirmando que "el SigloXXI puede ser un siglo de guerras económicas". Igual criterio sos­tienen Joseph S. Nye Ir. ("La transformación del poder mundial","El Universal", 18-2-1991; Donald J. Puchala ("Will the europeanbe coming after 1992, or Have They Already Arrived? Business inThe Contemporary World, Winter 1990); y muchos otros autores.

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B. La circulación de mercancías, de factores productivos y dedinero.

Igualmente incierto aparece el cumplimiento de la fun­ción reguladora de la circulación, a escala mundial, quedebe cumplir el modo de articulación. A los problemasque está planteando la reestructuración de la DIT hayque agregar aquí, la ausencia de acuerdos firmes, entrelas grandes potencias, sobre la normativa que debe re­gir al comercio mundial 30 y para la solución de la ines­tabilidad intrínseca del sistema financiero internacio­nal, sobre todo, por la artificialidad del esquema mo­netario vigente. 31 También en este aspecto, la situa­ción se ha hecho más confusa después del fin del con­flicto Este-Oeste y la emergencia en primer plano, delas contradicciones económicas intercapitalistas.

C. El nuevo aparato de legitimación.

Es también notoria la ausencia de un aparato de legi­timación, eficaz y coherente, capaz de garantizar el míni­mo de consenso colectivo que, tanto en el interior desus distintos componentes nacionales como a escala glo­bal del sistema, constituye una exigencia básica de laestabilidad del orden internacional. De acuerdo a 10 quese ha visto, ese aparato de legitimación debe afrontartres tipos fundamentales de problemas: los derivados dela agudización de la contradicción capital-trabajo, entodas sus instancias: los que genera la contradiccióncentro-periferia y los que provoca la reestructuración dela balanza del poder mundial.

30. La abierta controversia de los países desarrollados acerca del GATI,es el mejor ejemplo al respecto.

31. Se hace referencia, en especial, a la manifiesta inestabilidad entrelas tasas de cambio de las tres principales divisas internacionales, eldólar, el marco y el yen. dependientes, en muy alto grado, de lasintervenciones estabilizadoras de los bancos centrales.

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Como primera fuente de conflictos, la contradicción capi­tal-trabajo, reducida a niveles históricos mínimos de con­flictividad en el régimen fordista, tiende a agravarse pe­ligrosamente, tanto en el centro como en las dos peri­ferias, a medida que se profundiza la caída estructuraldel empleo y se reduce, a niveles mínimos, el sistemade seguridad social del Welfare State, carcomido porla "crisis fiscal del Estado" y por la ofensiva neolibe­ral. Se sostenía que la caída del empleo en los sectoresde la producción de bienes, sería compensada con elauge de la demanda de trabajo en el sector de servicios,que traería consigo el nuevo estilo de desarrollo. Du­rante algunos años esa perspectiva pareció cierta, pero apartir de 1990, comenzando por los Estados Unidos,también el sector terciario comenzó a manifestar clarastendencias a reducir su capacidad generadora de em­pleo. 32 Parecen confirmarse así previsiones como la deAndré Gorz cuando afirmó, en 1986, que el desarrolloen curso amenazaba con "eliminar la mayor parte deltrabajo asalariado y volver inútiles las leyes económi­cas del capitalismo." Igual criterio sostiene Adam Schafty 34 muchos otros autores. 3S

Frente a esa tendencia, el único elemento de legitima­ción ideológica parece ser la afirmación neoliberal de lacapacidad del libre juego de mercado, para equilibrarlos mercados de trabajo. Mientras tanto, se observa que

32. Véase: Lester Thurow, "The End of Posindustrial Society",

33. André Gorz, "El socialismo de mañana", revista Leviatan, NQ 26, Es­paña, 1986. Citado por Francisco C. Weffort, "Incertidumbre de latransición en América Latina", en el libro colectivo: Heinz R. Sonn­tag (ed.) lJ'iuevos Temas. Nuevos contenidos? Las Ciencias Socia­les en América Latina y el Caribe, ante el nuevo siglo. UNESCO ­Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1989, p. 105.

34. Adam Shaff, "Rumo ao secolo XXI", entrevista concedida a la re­vista brasileña Veja, cit. por Weffort; /dem.

35. La lista de autores que comparten el punto de vista de Gorz y Shaffes larga. Se mencionan aquí a Gerard de Bernis, Ignacy Sachs e In­manuel WaUerstein, entre los más destacados.

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esas prédicas van acompañadas del avance de movi­mientos neoconservadores, en todo el mundo, y del aú­ge del racismo y diversas propuestas fascistas, en lospaíses centrales. No cabe duda que, en este aspecto, elsistema está bastante lejos de haber generado instru­mentos eficientes de legitimación, capaces de detener lanotoria caída del consenso social en relación al nuevoorden económico que se observa, tanto en los polos dedesarrollo centrales como en el Sur y el Este.Es evidente también, la agravación de la contradiccióncentro-periferia, agudizada por el problema de la deu­da externa, además de la creciente toma de concienciaacerca de las escasas posibilidades reales de inserciónde la inmensa mayoría de la población del Sur y delEste, en el nuevo orden económico mundial.En cuanto al desarrollo de una nueva balanza del podermundial, lo único claro es la presencia de los EstadosUnidos como indiscutible gran potencia militar, en unmundo tripolar, contradictorio e inestable, en el cual laforma de legitimación prioritaria estaría circunscrita alinterior de cada bloque. Se manejan también otras hi­pótesis que apuntan a la conformación de una autori­dad mundial única. Una de ellas, planteada por Gill yLaw, 36 se refiere a la emergencia de una coalición so­cial de poder, integrada por las élites empresariales delgran capital transnacional y por sus representantes, enlos gobiernos centrales y periféricos y en los organis­mos multilaterales. Esta coalición estaría impulsandouna tendencia a la "internacionalización de la autori­dad", que propiciaría la conformación de un "Proto­estado internacional", concebido como soporte superes­tructural de un capitalismo mundial transnacionalizado.Aun cuando es la tendencia tripolar la que parecieradominar el escenario internacional, no debe descartar­se que, por encima de las apariencias sustentadas en la

36. Cit. por A. Córdova, "La Crisis Económica Internacional y el futurode América Latina", en la obra colectiva.

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visión geopolítica tradicional, ocurran desarrollos me­nos visibles que apunten a fortalecer la hipótesis deautoridad mundial única, mucho más lógica en térmi­nos de los requerimientos del gran capital, y más acor­de con la tendencia hacia la pérdida de poder de deci­sión de los Estados nacionales. Se trata, sin embargo,de un proceso que deberá hacer frente a muchos ad­versarios, en particular a las estructuras sociales y po­líticas establecidas.

IV. LAS PERSPECTIVAS DE LA PERIFERIA.EL CASO LATINOAMERICANO.

1. LAS TENDENCIAS EN CURSO.

Al referirnos a la dinámica de la globalización,constatamos las diferentes velocidad y profundidad de eseproceso, en los centros y en las periferias. Los problemasque hoy debe resolver el mundo desarrollado no son los queplanteó, desde comienzos de los setenta, la desestructuracióndel modelo fordista, sino los que ha generado, en todo el or­den societario, la reestructuración de sus economías sobre labase del nuevo paradigma tecnológico. Son los típicos pro­blemas que plantea todo proceso de modernización. En Amé­rica Latina, en cambio, dominan todavía los problemas de­rivados del agotamiento del viejo orden económico y la in­viabilidad del correspondiente modo de articulación, al sis­tema mundial.

Ese retraso no es un resultado debido totalmente a cau­sas endógenas. Paradójicamente, la década de los setenta fuede relativa bonanza para la región, debido a que la propiacrisis de los centros y la acumulación de petrodólares, en lospaíses de la OPEP, produjeron una considerable acumula­ción de fondos en el sector financiero internacional que fue­ron ofrecidos al segundo y tercer mundo, en condicionesmuy liberales. Prácticamente, todos los países en AméricaLatina acudieron a ellos para compensar la baja de sus in-

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gresos de exportación, lo cual permiti6 ocultar, provisoria­mente, los efectos de la crisis econ6mica del sistema. Fue en1982, cuando la moratoria mexicana para el pago del ser­vicio de su deuda externa, puso a la vista la real insolvenciade todo el continente. Los países de la regi6n cobraron con­ciencia de que estaban también en crisis. La baja de la de­manda mundial de sus exportaciones tradicionales, el ele­vado servicio de la deuda y la fuga de capitales domésticos,presionados por la incertidumbre, originaron durante los ochen­ta ("la década perdida") un retroceso econ6mico sin prece­dentes: el PBI descendi6 en promedio un 10%, en relaci6n alde la década anterior.

Los efectos de ese derrumbe del estilo de desarrolloeconómico, basado en la industrializaci6n sustitutiva de im­portaciones, han sido demoledores para todo el orden socialque en él se sustentaba. Los sistemas educativos y de salud,la estructura de clases, el sistema de partidos políticos, elorden jurídico y el entero aparato del Estado, incluyendo alas propias fuerzas armadas tutelares del orden establecido,han ido manifestando sucesivamente su inoperatividad, proce­so de marcha hacia la anomia que se expresa en una cre­ciente ingobernabilidad. Se vive, en síntesis, la desestructu­raci6n de todo el orden social, sin que se definan con clari­dad los proyectos de reestructuraci6n que pudieran ganar elnivel de consenso necesario, para la legitimaci6n de una so­ciedad alternativa.

Según la casi totalidad de los analistas, los problemasclaves para la construcci6n de un orden econ6mico funcio­nal son tres. En primer lugar, el logro de una reinserci6n efi­ciente en el NOEI, es decir, crear otro tipo de vínculos eco­n6micos con el sistema mundial, que nos permitan acceder alproceso de globalizaci6n. Ese objetivo se concreta en la or­ganizaci6n de "sectores exportadores no tradicionales", ca­paces de articularse competitivamente al comercio internacio­nal y de crecer, a la velocidad necesaria, para satisfacer lasexigencias del desarrollo econ6mico de cada país. En segun­do lugar, la forma de articulaci6n del sector externo con lossectores orientados hacia el mercado interno. En tercer lu-

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gar, la determinación del papel a jugar, por el Estado y desus relaciones con la economía privada.

La articulación de esos tres problemas constituye el nu­do neurálgico de toda la problemática actual de la región.Crear un sector exportador moderno requiere cuantiosas dis­ponibilidades de capital, para acceder a las nuevas tecno­logías; disponer de mano de obra de alta calificación y deuna infraestructura física y social adecuada; condiciones que,no sólo han sido tradicionalmente precarias en América Lati­na, sino que, peor aún, se han deteriorado durante la "déca­da perdida". Articular eficientemente el crecimiento haciaafuera y hacia adentro, es otro difícil tema de discusión, aligual que la determinación de los límites entre la acción pú­blica y la privada, después del fracaso de los modelos es­tatistas, tanto en el Este como en la misma América Latina.

Frente a ese complejo cuadro de circunstancias se dis­cuten hoy, dos propuestas extremas y una amplia gama decombinaciones intermedias, La primera programada desde losochenta, en las esferas oficiales de los Estados Unidos 37,

invita a la aceptación pasiva y acrítica de las tendencias encursos, orientando la política económica hacia la plena libe­ralización de las relaciones económicas internas y externas,dejando al libre juego del mercado la solución de las formasque habrá de tomar la reestructuración económica interna yla reinserción externa. Es la plena aceptación de las políti­cas de ajuste y de la apertura comercial irrestricta que impo­nen el FMI y el BM, como parte del proceso de adecuaciónde toda la región al cumplimiento de dos objetivos priori­tarios para los Estados Unidos. En primer lugar, garantizar lacontinuidad del flujo de excedente económico desde los paí­ses lationamericanos hacia el norte, a través del servicio dela deuda38 y la fuga de capitales. En segundo lugar, promo-

37. Se hace referencia al Documento Santa Fe 1, donde se define lapolítica externa de la primera administración Reagan hacia AméricaLatina.

38. "La deuda ha sido el instrumento financiero que sustituyó a la in­versión directa en la década de los 70. como mecanismos de extrac­ción de transferencias netas desde América Latina". (X. Gorrostiaga,op. cit., p. 12).

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ver las exportaciones de los Estados Unidos hacia Centro ySur América.

Las líneas generales de esa política norteamericana ha­cia América Latina, son claras desde comienzos de los ochen­ta: 39 incorporar sus economías, de forma selectiva y esca­lonada, al pleno servicio del bloque dirigido por los EstadosUnidos, para mejorar las posibilidades de. este último, en laescalada de enfrentamientos económicos a que está conducien­do la tripolaridad establecida en el sistema mundial. La Ini­ciativa para las Américas no es sino la continuación de esapolítica, después de la consolidación del Bloque EconómicoNorteamericano con la participación de México y Canadá, yde la puesta en marcha de la Iniciativa para el Caribe, lacual conformó, a partir de 1983, una zona de libre cambiocon 22 de los países continentales e insulares de AméricaCentral 40, basada en acuerdos bilaterales dirigidos a fomen­tar la reespecialización de sus respectivas economías, en ple­no acuerdo con los objetivos estratégicos de la economía es­tadounidense. Se trata ahora de ampliar esa experiencia alresto del continente.

Las propuestas concretas del Presidente Bush aluden atres instrumentos claves y a un conjunto de condiciones, deobligado cumplimiento por parte de los países de la región. 41

39. Esa política distingue dos zonas de prioritario interés: una. los lla­mados "polos de crecimiento. es decir, Brasil, México, Argentina yVenezuela, donde se usó el chantaje de la deuda como instrumentofundamental de presión; la otra, los países centroamericanos. dondela revolución sandinista y los movimientos armados de liberación enGuatemala y El Salvador. fueron enfrentados militarmente por víasindirectas. En el Informe de la Comisión Bipartidista sobre CentroAmérica, dirigida por Flenry Kissinger, (1982). se definió con cla­ridad la correspondiente estrategia.

40. Véase al respecto: Guillermo Hillcoat y Carlos Quenan, "Reestructu­ración internacional y Reespecialización productiva en el Caribe".Ponencia presentada a la Segunda Conferencia de la Association ofCaribbean Economists, Barbados. 28 a 30 de mayo de 1989.

41. Los instrumentos fueron los anunciados originalmente por el pre­sidente Bush. Las condiciones son replanteadas cada vez que la políti­ca norteamericana lo exige. La lista presentada ha sido tomada de

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Los instrumentos son: 12) conformación de una zona de li­bre comercio, que abarcaría a toda la región; 22

) promociónde las inversiones de capital; 3º) tratamiento conjunto delproblema de la deuda externa. Las condiciones: 1º) la res­ponsabilidad del desarrollo recae en cada país; 2º) orien­tación de las reformas económicas hacia el libre juego delmercado; 3º) clima favorable a la inversión, incluyendo me­didas dirigidas a "inspirar confianza entre los inversionistasy banqueros, tanto en el interior de la región como en elexterior"; 42 4º) aceptación de las políticas de ajuste y rees­tructuración interna, propuestas (más bien impuestas), por elFMI y el BM.

No es éste el lugar para un análisis a fondo de la Inicia­tiva para las Américas. En atención a los objetivos de estetrabajo, se señalaran algunos de sus contenidos esenciales, ysus posibles efectos sobre el desarrollo económico y socialde América Latina:

12 • La Iniciativa responde, como todos los escalonesanteriores de la política norteamericana hacia elresto del continente, al objetivo general de rea­justar las variables macroeconómicas de los Es­tados Unidos para hacer frente a la difícil situa­ción interna y externa que vive ese país, compar­tiendo los costos del ajuste con los demás paísesdel continente.

2º. Incrementar la capacidad de negociación de los Es­tados Unidos frente al Japón y la CEE, dentro delprocesode reestructuración del comerciointernacionalque se debate en las discusiones del GATI.

una intervención al Congreso de su país de Bemard Arouson, Secre­tario de Estado Adjunto de los Estados Unidos realizada el 27 deseptiembre de 1990, referida por Ignacio Basornbrio, "Refleccionespolíticas sobre la Iniciativa sobre las Américas"; en la obracolecti­va: América Latina: Opciones. estrategias de desarrollo; Ed. NuevaSociedad, Caracas, 1991.

42. Idem.

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3º. La Iniciativa no constituye, en modo alguno, unaestrategia de desarrollo para los países de la re­gión, sino que parte del supuesto irreal de que lasimple liberalización de los mercados terminaríapor generar desarrollo en todas partes.

4º. Los mecanismos reales de operación de la Inicia­tiva implican grados muy diversos de posible in­serción, para los distintos países y sectores socia­les de la región, al proceso de Integración Pa­namericana que promueve Estados Unidos. Porrazones de su vecindad con ese país, México po­drá aprovechar algunas ventajas de su dotación defactores 43 a costa de una creciente desnacionali­zación, Otros países como Chile, Brasil, Venezue­la y Colombia, pueden apuntar a la integración dealgunos escasos sectores al comercio bilateral conel bloque del Norte. La inmensa mayoría de la po­blación de estos países y la casi totalidad de la delos demás, está necesariamente condenada a la ex­clusión del nuevo tipo de desarrollo selectivo.

5º. Algunas experiencias en curso, como la de Mer­cosur, señalan claras tendencias a la subordinaciónde los intereses nacionales de los países integran­tes a las decisiones de las grandes ETN. 44 El proce­so de deterioro del poder de los Estados naciona­les sobre sus respectivas sociedades, tiende a con­solidarse y acelerarse.

43. Me refiero en particular a los bajos costos relativos de la mano deobra mexicana respecto a la norteamericana, en condiciones en que­los costos de transporte no anulan las diferencias salariales.

44. Véase: Julio C. Gambina, "Mercosur, alcances y perspectivas" yJosé Quartino, "El aperturismo neoliberal transnacional y el PlanBush". Ambos trabajos fueron presentados como ponencias al Se­minario Taller Integración y Desarrollo Alternativo en América Lati­na, Lima, febrero de 1992.

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6º. En ese cuadro de tendencias, se hace cada vez másevidente la infuncionalidad de los postulados de lademocracia en América Latina y la creciente ingo­bernabilidad y atomización de sus sociedades na­cionales, lo cual está conduciendo a la generali­zación de un desorganizador comportamiento, ba­sado en la consigna de "salvase quien pueda", queconstituye una preocupante tendencia en la región.A ello se refiere el siguiente pasaje de Gorros­tiaga:

"La ingobernabilidad está provocando, por una par­te, una sociedad de 'mendigos y delincuentes', dedescamisados y lumpen que buscan la sobreviven­cia individual a cualquier costo. Esa masa desor­ganizada es uno de los nuevos temas que se le­vantan para los proyectos alternativos". 45

2. LAS ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS.

El derrumbe simultáneo de las expectativas de cam­bio revolucionario y de las ilusiones desarrollistas de la CE­PAL, con el consiguiente repliegue desconcertado de sus se­guidores, coincidiendo con la situación de indefensión crea­da por la crisis de la deuda, conformaron el más favorableambiente para que la ofensiva neoliberal y las políticas deajuste fondomonetaristas, realizaran importantes avances enAmérica Latina. De igual manera, los demoledores efectoseconómicos y sociales de esas políticas, han terminado porvolver a colocar, en primer plano, la discusión sobre estra­tegias alternativas.

Los resultadas, sin embargo, son todavía confusos, bal­buceantes, carentes de la capacidad de convicción y cap­tación de voluntades que tenían los viejos paradigmas. Se li­mitan a un conjunto de propuestas que no alcanzan, todavía,el grado de coherencia e integralidad necesarios para servirde base a la formulación de estrategias precisas. Para sim­plificar, se hará referencia a dos tipos de enfoque.

45. op. cit., p. 11.

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En primer lugar, las que serán denominadas propuestasde reinserción condicionada en el NO!. Son aquellas queconsideran inevitable la integración dentro del bloque econó­mico liderizado por los Estados Unidos, pero tratando denegociar con ese país mejores condiciones para la región yde fortalecer mecanismos internos, como los de la integra­ción subregional repotenciando la organización del Pacto An­dino, Mercosur y el Mercado Centroamericano, así como lapromoción de otros proyectos de colaboración bi o multila­teral.

A este tipo de planteamiento se oponen los partidariosde forma de inserción crítica y selectiva al NOI, articuladascon el desarrollo de economías populares de sobrevivencia, aniveles locales y regionales, concebidas para priorizar el ob­jetivo de alcanzar niveles crecientes de autonomía en la sa­tisfacción de las necesidades básicas. Se enfatiza en parti­cular la de alimentación y el desarrollo de la educación, co­mo instrumento fundamental para la modernización de la so­ciedad civil e integración al mercado de la población mar­ginal. Se propone, además, la realización de una reformaintegral del Estado para adaptarlo a las exigencias del nue­vo estilo de desarrollo.

Estas propuestas están todavía muy lejos de haber al­canzado el grado necesario de concreción y aceptación, paraser consideradas como proyectos estratégicos concretos. Yno puede ser de otra manera. Los períodos de transición loson también de confusión teórica e ideológica, sin claroscaminos trazados. Será la marcha de la historia, impulsadapor los conflictos y enfrentamientos sociales en curso, la queirá aclarando el panorama, la que irá haciendo caminos alandar.

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EPILOGO

El punto de partida de este papel de trabajo fue la hi­pótesis de que la actual coyuntura internacional, podría serinterpretada como la fase de transición entre dos diferentesregímenes de acumulación de capital, tal como ha ocurridoen otras situaciones similares en la historia del SCM. El su­puesto fundamental de esa hipótesis es, que el sistema seríacapaz de resolver los problemas cruciales de acumulación yrealización, mediante la puesta en marcha de adecuados mo­dos de regulación y articulación. Todo ello, mediante la libredinámica espontánea de las fuerzas del mercado. El análisiscumplido, sin embargo, permitió constatar la persistencia deun conjunto articulado de contradicciones y desequilibriosestructurales, no resueltos, que ponen en duda la capacidaddel sistema para continuar autoreproduciéndose. Se han des­tacado particularmente dos. En primer lugar, las dificulta­des para la regulación del crecimiento económico que hantraído consigo las nuevas tecnologías y que están plantean­do una pregunta crucial: ¿Hasta cuándo es posible continuarel proceso de sustitución de trabajo por capital, sin alterarsignificativamente las relaciones establecidas entre ambos fac­tores, es decir, sin superar las fronteras del modo de pro­ducción capitalista?

El segundo núcleo generador de contradicciones es, lanotoria dificultad que se plantea al orden económico capita­lista para conformar un modo de articulación que haga ho­nor a su carácter planetario, dando cabida a todos los paísesdel mundo.

Como se ha visto, ambos problemas son fuentes gene­radoras de conflictividad, tanto en el interior de las socieda­des nacionales del Norte, del Sur y del Este, como en elámbito de las relaciones internacionales. ¿Podrá resolverlosel SCM sin tener que negarse a sí mismo, es decir, teniendoque renunciar a algunas de las características esenciales delorden capitalista? Si eso no fuera posible, la transición queestamos viviendo ya no sería entre dos etapas de su historiacomo sistema mundial, sino la que nos conduce, desde su

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crisis final, hacia la emergencia de algo diferente al capita­lismo.

En este orden de ideas podemos concebir dos escena­rios extremos. El primero, la conformación de un orden mun­dial donde las relaciones económicas dejen de ser, como hansido en los últimos quinientos años, los elementos organi­zadores básicos del sistema de relaciones internacionales, pa­ra dar lugar a la imposición de criterios políticos, susten­tados en el uso unilateral de la fuerza, como fundamento detoda legitimidad. Sería el retomo a los imperios mundiales ya la concepción totalitaria implícita en la idea de "monar­quía universal". 46

El otro escenario es, la reconstrucción de la utopía: lasuperación de los límites del capital, como resultado de lamaduración de las condiciones objetivas que están impul­sando las nuevas tecnologías, en coincidencia con el fra­guado de condiciones subjetivas impulsadas por la variedadde conflictos sociales que está generando el nuevo ordenmundial.

Caracas, junio de 1992

46. En ese orden de ideas comparto el criterio de Francois Rigaux cuan­do afirma: "Por arcaica que pudiera parecer, la idea de la monar­quía universal no ha perdido nada de su fuerza de seducción". op,cit., p. 2.

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