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Sistema tributario y equidad en Colombia, 1985-2015 Oficina de la CEPAL Bogotá
Diciembre de 2015
Material de trabajo.
No citar.
1
El Sistema Tributario colombiano ha estado en constante ajuste y
transformación en los últimos 30 años. Uno de sus ejes centrales es la
equidad, la distribución.
Esta presentación contiene progresos utilizados por un grupo de trabajo
integrado por los consultores Tomás Concha, Francisco Azuero, Olga Lucía
Acosta y Juan Carlos Ramírez de la oficina de la CEPAL Colombia.
Por ser elementos de trabajo y discusión no debe ser citado.
1A
Material de trabajo.
No citar.
Contenido
1. Principios del Sistema Tributario
2. Evolución de la Estructura Tributaria
3. Equidad
4. Evasión
5. Metodología para medir la incidencia de los
impuestos en personas jurídicas
6. Conclusiones
2
Material de trabajo.
No citar.
De acuerdo con la Constitución, en el sistema tributario deben
primar los principios de equidad, eficiencia y progresividad
De acuerdo con la OECD (2014) los principios que deben regir un sistema
tributario son:
Neutralidad: un impuesto neutral contribuye a la eficiencia al asegurar una
asignación óptima de los medios de producción. Los impuestos neutrales
deben incrementar el ingreso del gobierno mientras minimizan la
discriminación entre personas o empresas (no favorecen a nadie en
particular).
Eficiencia: Los costos de transacción del pago de impuestos para los
contribuyentes deben ser mínimos. Así como los costos de administrar el
recaudo para el gobierno.
Simplicidad: La legislación tributaria debe ser simple de entender para que
los contribuyentes tengan claras sus obligaciones. La complejidad genera
pérdidas de bienestar mayores dado que va en contra de la neutralidad. En
un sistema complejo existe un número finito de personas que saben cómo
pagar menos impuestos y venden sus servicios al mejor postor. El resultado
es la no neutralidad (unos pagan más que otros).
3
Material de trabajo.
No citar.
De acuerdo con la Constitución, en el sistema tributario deben
primar los principios de equidad, eficiencia y progresividad
De acuerdo con la OECD (2014) los principios que deben regir un sistema
tributario son:
Efectividad: El recaudo debe producir el monto necesario de impuestos en
el momento necesario. El sistema tributario debe minimizar la evasión e
incluir en la base a aquellos contribuyentes que no pagan porque no saben
que deben pagar. La aplicabilidad parcial de la norma tributaria conlleva a
que no se cumpla la eficiencia.
Flexibilidad: Los sistemas tributarios deben ser lo suficientemente flexibles
y dinámicos para estar en línea con los cambios tecnológicos y el desarrollo
del comercio.
Equidad: Los individuos con la misma capacidad de pago deben
proporcionar un aporte equivalente (equidad horizontal). Cuando, por el
contrario, la capacidad de pago es diferente, el recaudo también debe serlo,
por lo cual las personas con mayores ingresos deben aportar más (equidad
vertical).
4
Material de trabajo.
No citar.
Diez y seis leyes han modificado el Estatuto Tributario desde 1985. El déficit
fiscal por habitante es cada vez mayor, mientras que la dependencia a la
actividad interna disminuyó persistentemente desde entonces
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Actividad interna (GNC) Actividad externa (GNC) Por clasificar Gasto (GNC) Déficit
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Fuente: Elaboración propia con base en DIAN, DANE, Banco de la República 5
Material de trabajo.
No citar.
El recaudo como % del PIB. El PIB ha crecido más rápido que la
población. El déficit como % del PIB llegó a un máximo en la crisis de
final de siglo
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-5%
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Actividad interna (GNC) Actividad externa (GNC) Por clasificar Gasto (GNC) Déficit
Fuente: Elaboración propia con base en DIAN, DANE, Banco de la República 6
Material de trabajo.
No citar.
El objetivo más común de las exposiciones de motivos de los
proyectos de ley: incrementar el recaudo para alcanzar el
equilibrio fiscal
Finales de los 80 y principio de los
90:
→ facilitar la movilidad de capitales
extranjeros y la sustitución de
impuestos externos por internos.
A partir de 2005:
→ mejora de la competitividad y en la
generación de empleo.
Seguridad democrática
Simplificación del sistema
Equidad y Neutralidad
Competitividad y generación de empleo
Sustitución de impuestos a la actividad externa
Incremento del recaudo para alcanzar el equilibrio fiscal
Fuente: Elaboración propia con base en Sánchez y Espinosa (2005), Steiner y Cañas (2013) y exposiciones de motivos
de los proyectos de ley
Objetivos
7
Material de trabajo.
No citar.
Entre 1985 y 2014 el recaudo real de impuestos externos creció
297%, pasando de 4,5 billones en 1985 a 18 en 2015
Entre 1985 y 1991, el arancel o sobretasa a las importaciones era la mayor fuente de recaudo: representó 69% en 1985, llegó a un máximo (72%) en 1987. En 1992 tuvo un mínimo (60%), cae a 23% en 2014.
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IVA ARANCEL
Fuente: Elaboración propia con base en DIAN, DANE, Banco de la República 8
Material de trabajo.
No citar.
En conjunto, el recaudo a la actividad interna creció 907% en
términos reales, pasando de 9,56 billones en 1985 a 96,27 en
2014
Hasta 1998, sólo existían el Timbre Nacional, el impuesto a la Renta y el Impuesto al
Valor Agregado (IVA).
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$500,000
$1,000,000
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RENTA Y COMPLEMENTARIOS IVA TIMBRE NACIONAL
G.M.F. PATRIMONIO RIQUEZA
IMPUESTO AL CONSUMO IMPUESTO GASOLINA Y ACPM CREE
Fuente: Elaboración propia con base en DIAN, DANE, Banco de la República 9
Material de trabajo.
No citar.
El sistema se ha complejizado con la
aparición de nuevos impuestos
Gravamen a Movimientos
Financieros (GMF). (1998, L. 488)
Impuesto al Patrimonio.(2002, L.
788)
(2012, L. 1607)
Impuesto Nacional a la Gasolina
Impuesto Mínimo Alternativo Nacional
(IMAN) e Impuesto Mínimo Alternativo
Simple (IMAS).
Impuesto al Consumo
Impuesto Sobre la Renta para la
Equidad (CREE).
(2014, L.1739)
Impuesto a la Riqueza.
Impuestos internos 1985
Impuestos internos 2014
Fuente: Elaboración propia con base en DIAN
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29%
0%
7%
5%
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13%RENTA YCOMPLEMENTARIOS
IVA
TIMBRE NACIONAL
G.M.F.
PATRIMONIO
RIQUEZA
IMPUESTO AL CONSUMO
IMPUESTO GASOLINA YACPM
CREE
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Material de trabajo.
No citar.
La retención en la fuente en el recaudo total del IVA, llegó a un
máximo en 2002 (29.4% de este recaudo). Actualmente es 14.1%
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DECLARACIONES IVA RETENCION EN LA FUENTE A TÍTULO DE IVA
Fuente: Elaboración propia con base en DIAN, DANE, Banco de la República 11
Material de trabajo.
No citar.
El impuesto a la renta ha aportado la mayor parte del recaudo.
En 2012, el 85,5% fue recaudado a personas jurídicas
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$400,000
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RENTA CUOTAS RETENCION EN LA FUENTE A TÍTULO DE RENTA
Fuente: Elaboración propia con base en DIAN, DANE, Banco de la República 12
Material de trabajo.
No citar.
El método de incidencia
El análisis de incidencia (método) permite
medir cuánto baja el ingreso de un individuo
cuando paga impuestos, y el beneficio de un
programa o servicio público.
Este ejercicio de estática comparativa no
permite examinar los cambios en los
comportamientos de los individuos, en respuesta
a las modificaciones de su ingreso.
13
Material de trabajo.
No citar.
Colombia presenta la mayor desigualdad del ingreso después de
la acción del Estado en Sur América.
0.35
0.4
0.45
0.5
0.55
0.6
Ingreso de Mercado (A) Ingreso bruto solo con pensiones (B)
(B = A + pensiones públicas)
Ingreso bruto (C) (C = B + transferencias
públicas en efectivo)
Ingreso disponible en efectivo (D) (D = C - Impuesto a la
renta personal - Cont.
Seguridad Social)
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Argentina BrasilChile ColombiaCosta Rica EcuadorEl Salvador MéxicoPerú República DominicanaUruguay Venezuela (República Bolivariana de)
Fuente: Elaboración propia con base en Hanni, Martner y Podestá (2015) 14
Material de trabajo.
No citar.
El efecto redistributivo de la política pública, es muy bajo en Colombia.
(Indicador Reynolds- Smolensky)
Fuente: Elaboración propia con base en Hanni, Martner y Podestá (2015)
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08
Paraguay
Colombia
El Salvador
Nicaragua
Venezuela (República Bolivariana de)
Bolivia (Estado Plurinacional de)
República Dominicana
Perú
Ecuador
México
Costa Rica
Panamá
Chile
Argentina
Uruguay
Brasil
Puntos de mejora en el Gini
Reynolds- Smolensky
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Material de trabajo.
No citar.
El IVA fue progresivo hasta 2003 (inicio del boom de
los commodities). Recientemente parece ser regresivo
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Gini Gini Post IVA
Sánchez & Parra (95)
CGR (94)
Sánchez & Gutiérrez (94)
Steiner & Cañas (2013)
Jorratt (2010)
Ávila & Cruz (2006)
Fuente: Elaboración propia con base en los Autores de los artículos 16
Material de trabajo.
No citar.
El impuesto a la renta en personas naturales siempre
es progresivo. Se debate qué tan progresivo es
0.25
0.3
0.35
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0.5
0.55
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Coef
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Gini Gini Post Renta
CGR (94) Sánchez y Gutiérrez (94)
CGR (94)
Ávila y Cruz (2006)
Jorrat(2010)
Fuente: Elaboración propia con base en los Autores de los artículos 17
Material de trabajo.
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Reino Unido Guatemala Costa Rica Nicaragua ArgentinaChile Ecuador Bolivia Uruguay VenezuelaParaguay Perú Colombia
Colombia presenta una elevada tasa de evasión del IVA. En todos los
casos, se aprecia una tendencia decreciente
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de mediciones de evasión del IVA usando la “brecha tributaria” estimada por Cruz (2009)
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Material de trabajo.
No citar.
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Promedio Ávila & Cruz (2015)
Steiner & Soto (1999) Steiner & Soto (1999)* (Tasa máxima de evasión)
Steiner & Medellín (2014)
Fuente: Elaboración propia con base en autores. Método: brecha tributaria
Se observa una Tendencia decreciente de evasión del
IVA, impulsada en parte por la mejora en la gestión
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Material de trabajo.
No citar.
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2000-2005 2006-2010 Diferencia
En el contexto regional, Colombia enseña baja tasa de evasión en el
impuesto de renta en personas jurídicas. Sin embargo, hay pocos
progresos
Fuente: Pecho, Peláez, y Sánchez (2012). Método: Brecha tributaria 20
Material de trabajo.
No citar.
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Promedio Centro de Estudios Fiscales -DIAN- (1992)
Rico (1993) Schome et al. (1994)
Steiner & Soto (1999) Echavarría et al. (2005)
Ávila & Cruz (2015) Universidad Nacional - DIAN (1994)
La evasión en personas jurídicas disminuyó significativamente después 1986
que unifico la tarifa a las personas jurídicas en una general y eliminó gran
cantidad de exenciones, deducciones y descuentos. Posteriormente, a medida
que se complejiza el sistema, la evasión aumenta
Fuente: Elaboración propia con base en autores. Método: brecha tributaria
21
Material de trabajo.
No citar.
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Fuente: Elaboración propia con base en compilación de resultados hecha por Jiménez, Gómez-Sabaini, y Podestá
(2010). La estimación de Colombia fue tomada de Echavarría, Martínez, Sánchez, y Taborda (2005)
La tasa de evasión en el impuesto a la renta en personas
naturales es elevada en relación con los países de la región
22
Material de trabajo.
No citar.
Evasión en la renta a personas naturales. Sin estudio, desde
2003
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Promedio Centro de Estudios Fiscales -DIAN- (1992)
Rico (1993) Schome et al. (1994)
Steiner & Soto (1999) Avendaño (2005)
Echavarría et al. (2005) Universidad Nacional - DIAN (1994)
Fuente: Elaboración propia con base en autores. Método: brecha tributaria
Se encuentra un mínimo en 1995 cuando la tasa de evasión fue 21%. A pesar de usar la
misma metodología (Steiner y Soto (1999)), las estimaciones de Echavarría et al. (2005)
difieren de las de Avendaño (2005) en 1999
23
Material de trabajo.
No citar.
La metodología parte de los siguientes
supuestos
Equidad: disminución en el GINI
Las utilidades reinvertidas y la reserva legal hacen parte del ingreso de las
personas naturales. Pueden vender su parte
de la empresa
Los impuestos que pagan las empresas disminuyen
el ingreso de las personas naturales
dueñas
24
Material de trabajo.
No citar.
La metodología: Un ejemplo
Las utilidades de las empresas, así no se
distribuyan dividendos, hacen parte de del
ingreso de las personas naturales. El caso de
Google: la acción en la bolsa de Berlín se
valorizó 1276% desde abril de 2004 hasta
septiembre de 2015; desde que fue emitida no
ha pagado dividendos. Se cree que una persona
que compró esta acción en 2004 hoy es más rica
que en ese entonces, así no reciba dividendos.
25
Material de trabajo.
No citar.
Los pasos de la metodología
Situación inicial, metodología de la Misión de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y
Desigualdad MESEP
Imputación utilidades antes de impuestos de las empresas
(Cuentas Nacionales) a personas que reportan intereses
y dividendos en la Gran Encuesta Integrada de Hogares
(GEIH). Se estima un límite inferior
Cuantificar el efecto redistributivo de los impuestos que recaen sobre las personas
jurídicas (recaudo efectivo DIAN) sobre la equidad
26
Material de trabajo.
No citar.
Al replicar la metodología de la MESEP (distribución inicial) en
Stata se encuentran pequeñas diferencias, más marcadas en
2008 y 2009
Fuente: Elaboración propia con base en GEIH
0.5
0.52
0.54
0.56
0.58
0.6
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Co
efi
cie
nte
de
Gin
i
DANE CEPAL
27
Material de trabajo.
No citar.
Valores a imputar
Año
Población que recibe intereses y dividendos
(1) UAI (Miles de millones
de pesos) (2) Recaudo efectivo (Miles de millones de pesos) (3)
2008 2,403,333 53,166 17,341
2009 2,381,416 52,225 15,983
2010 2,828,088 57,042 16,056
2011 3,297,908 73,583 20,816
2012 3,621,216 78,969 25,381
2013 3,318,089 79,835 25,203
(1) La población que recibe dividendos proviene de la GEIH.
(2) La utilidad antes de impuestos se refiere únicamente a la de sociedades financieras y no financieras privadas nacionales.
(Cuentas Nacionales, DANE)
(3) Para el recaudo efectivo se sigue la metodología de Ávila (2015), sobre el recaudo efectivo a personas jurídicas (sólo
impuesto de renta y complementarios) en lo referente al monto recaudado. Al recaudo efectivo se le aplica la proporción
de las utilidades, reinversión y dividendos que corresponden a las sociedades privadas nacionales entre el total de
sociedades que aparecen en Cuentas Nacionales.
Resultados preliminares en discusión.
Fuente: Elaboración propia con base en DANE, DIAN y GEIH 28
Material de trabajo.
No citar.
La desigualdad del ingreso resulta mayor que la de
base. Se presentan tendencias paralelas
Fuente: Elaboración propia con base en DANE, DIAN y GEIH
0.00801394
0.00579972
0.009198120.00979975
0.007279750.00688777
0
0.002
0.004
0.006
0.008
0.01
0.012
0.538
0.548
0.558
0.568
0.578
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Bre
cha
Co
efi
cie
nte
de
Gin
i
Brecha MESEP Imputación utilidades de las empresas
29
Material de trabajo.
No citar.
0.002
0.0025
0.003
0.0035
0.004
0.0045
0.005
25%
26%
27%
28%
29%
30%
31%
32%
33%
34%
35%
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Pu
nto
s d
e m
ejo
ra
en
el
Gin
i
Ta
sa
efe
ctiv
a d
e t
rib
uta
ció
n
Tasa efectiva de tributación Reynolds-Smolensky
La incidencia del impuesto de renta y complementarios sobre las personas
jurídicas. Resulta progresivo y se relaciona inversamente en el tiempo con la
tasa efectiva de tributación. (Ejercicio preliminar)
Fuente: Elaboración propia con base en DANE, DIAN y GEIH
0.538
0.548
0.558
0.568
0.578
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Co
efi
cie
nte
de
Gin
i
Imputación utilidades de las empresas Después de pago de renta y complementarios
30
Material de trabajo.
No citar.
Conclusiones y discusión
La desigualdad en la distribución del ingreso con imputación de las
utilidades de las empresas aumenta. Igualmente resulta
redistributivo el impuesto de renta y complementarios.
Es posible simular variaciones en tasas de recaudo efectivo entre
personas naturales y jurídicas para: i) mantener el recaudo y ii)
disminuir la desigualdad.
Estimaciones más precisas necesitan más información de la
propiedad accionaria, y tributaria de personas naturales y jurídicas.
Se trabaja en una metodología detallada, algunos ejercicios y
resultados.
31
Material de trabajo.
No citar.
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