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Sistema de TransferenciasSistema de TransferenciasIntergubernamentales en Intergubernamentales en
MéxicoMéxico
Santiago de ChileEnero 29, 2004
Gustavo Merino
Secretaría de Desarrollo Social
XVI Seminario Regional de Política Fiscal, CEPAL
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF)
• El SNCF actual inicia en 1980 con entrada en vigor del IVA y Ley Federal de Derechos
• Regulado por la Ley de Coordinación Fiscal.
• Las potestades tributarias se encuentran centralizadas
• Significativa descentralización en el gasto desde 90s. Sistema con múltiples tipos de transferencias
Distribución de potestades tributarias
Alta concentración de potestades en materia tributaria. Cerca del 90% de los recursos públicos se recaudan centralmente
• Federación: Bases principales y más amplias (IVA, ISR, comercio exterior, impuestos especiales, hidrocarburos, etc.)
• Estados: bases reducidas y mal explotadas (impuesto sobre nóminas, impuestos sobre espectáculos públicos y algunos de compraventa, entre otros).– Sólo 21 estados utilizan el impuesto a la nómina – Sólo cinco estados y el D.F. hacen uso de todas sus
facultades tributarias
• Municipios: impuesto predial y derechos.
Características de los recursos que se distribuyen a estados y municipios
PARTICIPACIONES
(Ramo 28)
Objetivo original de carácter resarcitorio para compensar la cesión de potestades tributarias.
Evolución de las formas de distribución, apartándose del objetivo :
– Introducción de un fondo con fines compensatorios
– Inclusión de variables redistributivas en las fórmulas de asignación de recursos
APORTACIONES
Ramo 33 y PAFEF
90s: Creación de un ramo de aportaciones para gobiernos subnacionales para financiar acciones descentralizadas.
Conformado por 7 fondos que varían en objetivos y mecanismos distributivos.
Posteriormente, creación de una transferencia adicional para apoyar a los gobiernos estatales (PAFEF) cuya formula y monto han variado anualmente.
Transferencias a Estados y Municipios como proporción del Presupuesto de Egresos de la Federación
Transferencias como proporción del PEF
AportacionesParticipaciones Fortalecimiento
14.9 14.9
1.0
14.915.4
1.1
14.715.2
1.0
0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
14.00
16.00
Po
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2002
2003
2004
El Ramo 33 de aportaciones ha crecido más de 69.3% en términos reales entre 1998 y 2004
Mile
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Pes
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1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004e
250
0
50
100
150
200
FAEB
FAEBFAEB
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FASSA
FASSAFASSAFASSAFASSA
FASSAFASSA
FAIS
FORTAMUN
FAISFAISFAISFAISFAISFAIS
FORTAMUNFORTAMUNFORTAMUNFORTAMUN
FORTAMUNFORTAMUN
FAMFAMFAMFAMFAMFAM
FASP FASPFAM
Tres cuartas partes de los recursos de Aportaciones se destinan a educación y salud
63%
FASSA12%
FASP3%
FORTAMUN10%
FAETA1%
FAIS10%
FAM1%
Fondo deAportaciones para la Educación Básica
FASSA: Fondo de Aportaciones para Servicios de Salud.
FAIS: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
FORTAMUN: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.
FAM: Fondo de Aportaciones Múltiples.
FAETA: Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de los Adultos.
Problemática general del sistema
Dispersión de los recursos públicos y baja eficiencia del gasto público
Gasto
Fragilidad recaudatoriaIngreso
Alto nivel de dependencia fiscal de los gobiernos estatales y municipales
Patrimonio
Alto nivel de deuda pública y de pasivos contingentes (seguridad social)
Deuda
Complejidad y necesidad de modernización de los procesos administrativos
Modernización y simplificación
Insuficiente coordinación conduce a la duplicación y resta efectividad al gasto
Coordinación interinstitución
Mecanismos insuficientes o inadecuados para garantizar la rendición de cuentas
Transparencia, y rend. de ctas
Problemática particular al sistema de aportaciones
• En principio, el sistema de transferencias debería:– Reducir las diferencias interregionales– Fortalecer a los gobiernos subnacionales– Promover cierto tipo de gasto – Generar incentivos para la recaudación y el gasto
público eficaz
• Sin embargo, estas no se han logrado debido a fallas de diseño:– Del SNCF en su conjunto
• Incongruencia entre los objetivos y estructura de los fondos
– De cada uno de los fondos• Falta de candados para lograr los objetivos
respectivos
• Inercias regionales en el caso de las participaciones: benefician de más a estados petroleros.
• A las transferencias con fines resarcitorios se les agregaron elementos redistributivos.
• De manera paralela, creación de fondos de aportaciones con fines redistributivos
• Los fondos tiene demasiados objetivos simultáneos: buscan abatir rezagos de desarrollo, proveer servicios públicos, generar incentivos fiscales, etc.
1. Falta de congruencia entre las diversas transferencias
Ejemplo: Fondos de Aportaciones Ramo 33
FAISFondo
Orden Receptor
Criterios
Monto predetermi-nado
Municipio y Estado
2.197% RFP(Mpios)
0.303% RFP (Edos)
Rezago y marginación
FASP
Población e índices
delictivos y de
ocupación penitenciaria
Estado
No establecida
2.35% RFP
Población
Municipio
FORTAMUN FAEB
Plantilla de personal
federalizado e
instalaciones
Estado
No establecida
FASSA
Estado
No establecida
Plantilla de personal
federalizado e
instalaciones
2. Capacidad limitada para reducir brechas regionales y promover la equidad
• Algunas transferencias tienen un componente de equidad explícito en la fórmula de asignación– Infraestructura social: Concentración de pobreza (FGT
modificado)– Participaciones: (impuestos asignables 47.5%, población:
47.5%, inverso a los anteriores 9%)– Fortalecimiento municipal: población
• En ciertos casos, política de equidad como objetivo global, pero no se logra bajo ningún criterio, por usar criterios inerciales y partir de posición inequitativa.– Educación básica
Existen grandes diferencias en la distribución de transferencias federales a las entidades
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
Ramo 33 per capita
Datos
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
Pes
os p
er c
apita
Ingresos propios ( impuestos + derechos + productos )Fondo de aportaciones ( Ramo 33 )Participaciones ( incluye participaciónes a mppios.)
La limitada capacidad del sistema para reducir brechas regionales y promover la equidad obedece, entre otros, a:
• Ausencia de criterios claros en la asignación de algunos de los principales fondos
• Falta de congruencia global del sistema– Al sumar recursos transferidos por diversos fondos
pueden cancelarse los efectos de las fórmulas (ej. FAIS y Fortamun)
3. Incentivos adversos
• Los criterios de asignación de algunos fondos generan incentivos adversos para:
– Mejorar el desempeño / eficacia del gasto público
– Aumentar la recaudación
– Incrementar el uso de recursos subnacionales para financiar obras, servicios y programas sociales
Ej. Fondo de Aportaciones para la Educación
Relación entre las transferencias federales por la población en edad escolar y el “esfuerzo” educativo
estatal, 1996
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Esfuerzo (%)
$
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
0 2 4 6 8
$
Relación entre transferencias federales por población en edad escolar y el esfuerzo educativo
estatal
Esfuerzo = Gasto por alumno
PIB estatal per capita
Ni las fórmulas de distribución, ni el tipo de transferencia utilizado promueven la aportación adicional de recursos estatales o municipales.
Por ejemplo, en el caso de la educación básica, no se observa una tendencia positiva entre la aportación federal por alumno y el esfuerzo estatal para financiar la educación
Asimismo, diversos estados han reducido su gasto en educación al incrementarse la aportación federal
RELACION ENTRE EL PORCENTAJE DE VIVIENDAS CON CARENCIA DE DRENAJE Y EL PORCENTAJE DEL FISM
DESTINADO A DRENAJE EN 2002
PORCENTAJE DEL FISM DESTINADO A DRENAJE, PROMEDIO ESTATAL
20151050
% D
E H
OG
AR
ES
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N C
AR
EN
CIA
DE
DR
EN
AJE
, P
RO
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DIO
ES
TA
TA
L
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Zacatecas
Yucatán
Veracruz
Tlaxcala
Tamaulipas
Tabasco
Sonora
Sinaloa
San Luis Potosí
Quintana Roo
Querétaro
Puebla
Oaxaca
Nuevo LeónNayarit
Morelos
Michoacán
México
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Guanajuato
Durango
Chihuahua
Chiapas
Colima
Coahuila
Campeche
Baja California SurBaja California
Aguascalientes
FAIS cuenta con una fórmula adecuada para atender a los municipios más marginados pero inhibe la mejora en infraestructura básica
Composición de los Ingresos Municipales en 2001
Fuente: Díaz Cayeros, Alberto y Silva Castañeda Sergio, “Descentralización a Escala Municipal en México: La Inversión en Infraestructura Social”, Serie estudios y perspectivas, (CEPAL), Diciembre 2003.
Hay cierta evidencia sobre la generación de incentivos perversos al comportamiento fiscal
Productos 1%
Deuda 1%Aprovech. 2%
Der. agua 2%
Derechos 3%
Predial 3%
otros ingresos 6%FAFOMUN 18%
FISM 25%
PARTICIPACIONES 38%
otros impuestos 1%
La dependencia fiscal a nivel subnacional exacerba el problema
• La Ley de Coordinación Fiscal no establece:
– Requisitos precisos de información sobre el destino de los recursos
– Sanciones referentes a la falta de transparencia o información
• No es posible definir claramente la responsabilidad de cada orden de gobierno por mal desempeño, debido a:
– La concurrencia en atribuciones y
– Poca claridad en la definición de funciones de cada orden de gobierno.
4. Las reglas para promover la rendición de cuentas son débiles para todos los fondos de transferencias:
Aspectos independientes de los elementos fiscales que inciden en la problemática general del sistema
• Reglas de no reelección
• Corto período de gobierno a nivel municipal
• Estructura y atribuciones del Senado
• Acuerdos laborales--corporativismo
La Convención Nacional Hacendaria (CNH)
• Convocada por asociación de gobernadores y secundada por el Presidente. Inicia 5 de febrero y dura hasta junio.
• Mecanismo de diálogo y formulación de propuestas de reforma entre los 3 órdenes de gobierno sobre:– Responsabilidades de gasto.– Potestades impositivas. – Responsabilidades en materia de deuda.– La definición de mecanismos para impulsar un desarrollo económico
más dinámico y justo.
• Cuarta Convención de esta naturaleza (1920s y 1947)
• El poder legislativo debe avalar cualquier cambio
La distribución de las Participaciones depende de los siguientes criterios:
FRC
Gobiernos Estatales
FFM
Gobiernos Municipales
Fondos
Orden Receptor
FGP
0. 25% de la RFP 1% de la RFP % RFP 20% de la RFP
Gobiernos Estatales
Para entidades cuya participación total en los FGP y FFM, no alcance el crecimiento
de la RFP
Proporcional a la recaudación de predial y de derecho de agua
Criterios
9.66% proporción inversa a
participaciones por habitante
45.17 % por contribuciones asignables
45.17 % proporcionalal número de habitantes
Regreso
La distribución de las aportaciones carece de coherencia entre criterios y objetivos de los fondos
RAMO 33Fondo
Orden Receptor
Criterios
% RFP
FASP
Población e índices
delictivos y ocupación
penitenciaria
Estado
No establecida
2.35%
Población
Municipio
FORTAMUN FAEB
Plantilla de personal
federalizado e
instalaciones
Estado
No establecida
FASSA
Estado
No establecida
Plantilla de personal
federalizado e
instalaciones
PAFEF
Estado
No establecida
Criterios varían año
con año
FAIS
Municipio y Estado
2.197% mpios
0.303% Edos
Rezago y marginación
Regreso a la anterior
Evolución de los recursos de FAIS vs. recursos de Sedesol
FAIS 10, 403. 4 13, 933. 6 15, 989.7 19, 064. 1 21, 783. 9 22,332.6
FAIS/ 10.52% 9.99% 9.46% 9.55% 9.96% 9.55% Ramo 33
FAIS 10, 403. 4 13, 933. 6 15, 989.7 19, 064. 1 21, 783. 9 22,332.6
FAIS/ 10.52% 9.99% 9.46% 9.55% 9.96% 9.55% Ramo 33
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Comparativo de Presupuestos FAIS - SEDESOL
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
20,000
22,000
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Ejercicios Fiscales
Mo
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illo
ne
s
de
pe
so
s) SEDESOL
FAIS
Regreso a la anterior
Organismos en materia de coordinaciónI. Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF)
Se integra por − El Secretario de Hacienda y su contraparte en cada entidadFacultades: − Aprobar los reglamentos de funcionamiento,− Establecer las aportaciones ordinarias y extraordinarias que deben− cubrir la Federación y las entidades, Fungir como asamblea para el INDETEC y aprobar sus presupuestos
II. Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF)Se integra por − La SHCP y ocho entidades.Facultades: − Preparar las Reuniones Nacionales de Funcionarios Fiscales y− Establecer los asuntos en que deben ocuparse,− Preparar los proyectos de distribución de aportaciones,− Fungir como consejo consultivo del INDETEC, − Vigilar la creación e incrementos de los fondos señalados en la LCF, − Las encomiendas de la RNFF y la SHCP Regreso a la
anterior
Organismos en materia de coordinación
III. Instituto para el Desarrollo de las Técnico de las Haciendas Pública
Es un organismo público con personalidad jurídica y patrimonio propiosFacultades:− Realizar estudios relativos al SNCF, − Hacer estudios permanentes de la legislación tributaria vigente, − Sugerir medidas para coordinar la acción impositiva federal y local, − Fungir como consultor técnico, funciones de secretaría técnica, etc.
IV. La Junta de Coordinación Fiscal (JCF)Se integra por:− Los representantes que designe la SHCP y los titulares delos órganos hacendarios de las 8 entidades que forman la ComisiónPermanente
Regreso a la anterior
Fórmulas del FGP
• Del FGP el 45.17% se distribuye en base a las contribuciones asignables de cada estado, de acuerdo con la siguiente fórmula:
• Donde CPi es el nuevo coeficiente de participación de la entidad i, • Ai son los impuestos asignables de la entidad i y • CPt -1: el coeficiente incluye al del esquema anterior con ciertas
distorsiones
it
iti
t
it
it
it
it
A
ACP
A
A
CPCP
2
11
2
1
1
Regreso a la anterior
• La distribución del 0.136% de la RFP a los municipios colindantes con frontera o litoral se realizara mediante la aplicación del coeficiente de participación conforme a la siguiente fórmula:
CCiT = Bi / ΣB Donde: CCiT es el coeficiente de participación de los municipios colindantes i , ΣB es la suma de Bi, i es cada entidad y
Bi = (Cc i t-1) (IPDA i t-1) / (IPDA t-2)
Cc i t-1 = Coeficiente de participaciones del municipio i en el año inmediato anterior;
IPDA i t-1 = Recaudación del predial y derechos de agua en el año inmediato anterior y
IPDA i t-2, se refiere al segundo año inmediato anterior
Fórmulas del FRC
Regreso a la anterior
En la proporción de la RFP participan los municipios en la siguiente forma
• 0.136% de la RFP a los municipios colindantes con la frontera por los que se realice la entrada o salida de bienes
• 3.17% del derecho adicional sobre extracción de petróleo a los municipios colindantes con la frontera o litorales
• 1% de la RFP en la siguiente forma:
16.8%
Se destina a crear el fondo de fomento
municipal
83.2%Se destina a
incrementar el FFM
Regreso a la anterior
Para los fondos con asignaciones inerciales: i.e. los casos de salud y educación básica
• Procesos de descentralización planeados desde el gobierno federal con poca participación de los estados. No se consideraron diferencias interestatales en capacidad administrativa y fiscal.
• Poca autonomía real para que los estados asuman cabalmente las funciones transferidas, por razones financieras y laborales.
• Negociaciones salariales centralizadas a pesar de que los trabajadores son empleados estatales.
• Altos costos derivados de la homologación salarial y de percepciones entre empleados estatales y “federalizados”.
• Deficiencias en el sistema de financiamiento
• El tipo de transferencia y los criterios de distribución no premian el buen desempeño e impide una adecuada rendición de cuentas.
• Falta de incentivos para aumentar el gasto estatal en los servicios.Regreso