¿simetria o pluralisme? els casos catalÀ i basc filepels experts el maig de 1981, tres mesos...

Article publicat al número 27 de la revista IDEES. Octubre-desembre 2005

Text extret de http://www.idees.net 1

¿SIMETRIA O PLURALISME? ELS CASOS CATALÀ I BASC

Francisco Letamendia

INTRODUCCIÓ I ANTECEDENTS

El pla socialista de reforma autonòmica aprovat a la reunió de Santillana del Mar l’agost de

2003 –pla elaborat, per tant, durant la fase més agressivament centralista del govern Aznar–

va produir per contrast una impressió positiva en les perifèries nacionals. Però el seu text

admetia dues lectures: la primera, pròpia d’una visió uniformitzadora de l’Estat, els

desenvolupaments autonòmics de la qual s’inscriurien en els principis d’un autonomisme

tècnic i simètric; la segona, basada en el federalisme plural, basat en la societat civil i de

tipus participatiu, compatible amb l’autogovern democràtic i configurat de baix a dalt

(bottom-up) dels territoris, regionals o nacionals, existents a l’Estat. La prova de foc que

permetrà saber quina de les dues lectures s’ha triat és la solució que es trobi per a les dues

qüestions abans evocades: d’una banda, el projecte de reforma de l’Estatut de Catalunya i,

de l’altra, la solució al doble pla basc de normalització democràtica i pacífica.

La orientació uniformitzadora de l’Estat de les Autonomies

Atès que ambdós processos qüestionen el mode de funcionament actual de l’Estat espanyol

de les Autonomies i responen –segons la meva opinió– als seus vicis originaris, examinaré

esquemàticament els antecedents d’aquesta qüestió. La Constitució de 1978 va ser filla de

la transició espanyola, la qual no va suposar una ruptura amb el sistema previ, sinó una

reforma pactada entre els sectors del franquisme que acceptaven l’adveniment de la

democràcia parlamentària i les forces d’oposició antifranquista que acceptaven uns límits

que els primers consideraven infranquejables.

Els debats constitucionals van abordar la problemàtica de la plurinacionalitat nacional de

l’Estat, tot buscant-hi una solució en forma del projecte descentralitzador que va constituir

el model de l’Estat de les Autonomies. Aquest model va ser insuficient per donar una



solució en profunditat als conflictes nacionals entre centre i perifèria. Així, dels aspectes

més problemàtics de la Constitució cal destacar-ne els següents:

a) La proclamació d’una única sobirania, la del poble espanyol, la qual es basava en

la declaració emfàtica de la «la indisoluble unidad de la nación española, patria común e

indivisible de todos los españoles»;

b) Una distinció entre nacionalitats i regions, la qual, atès que no anava

acompanyada de cap mena de concreció competencial (excepte pel que fa, en la seva fase

inicial, a la rapidesa d’accés a l’autonomia), es va mantenir en el nivell purament verbal;

c) L’atribució a l’Exèrcit del rol de garant de la unitat i integritat territorial

d’Espanya; i

d) La naturalesa no federal de les comunitats autònomes.

El desenvolupament de l’Estat de les Autonomies va quedar supeditat a una voluntat

uniformitzadora compartida per un partit, el PSOE, que s’havia definit com essent

tendencialment federalista en els debats constitucionals. Això és devia a què les dinàmiques

homogeneïtzadores, per bé que no compatibles amb els principis del federalisme plural, sí

que ho eren amb les practiqués del molt estès federalisme simètric, una tècnica al servei de

la construcció i la permanència de l’Estat-nació.

El fet que l’experiment de la LOAPA de 1981 fos apadrinat tant per la UCD com pel PSOE

no va ser casual, com tampoc no ho va ser que el model que va inspirar el grup d’experts

dirigit per García de Enterría fos el del federalisme alemany. Les propostes presentades

pels experts el maig de 1981, tres mesos després del cop frustrat del 23-F, van ser les

següents:

- Les comunitats autònomes no havien de reproduir en el seu espai els esquemes

organitzatius de l’Administració de l’Estat;

- Calia una llei orgànica d’ordenació del procés autonòmic (és a dir, la LOAPA), el

contingut de la qual no pogués ser revisat ni per les lleis estatals ordinàries ni per les lleis

de les comunitats autònomes;

- En cas de conflicte entre les normes de l’Estat i les de les autonomies, la regla que

calia aplicar havia de ser la de la primacia del dret estatal.



La LOAPA va ser desestimada només parcialment pel Tribunal Constitucional tres anys

més tard.

Tant aquesta llei orgànica com l’orientació dels pactes autonòmics dels anys norantes van

ser l’expressió d’una mateixa concepció simètrica i homogeneïtzadora de la distribució

territorial del poder a l’Estat. Las desviacions a la regla dels anys 93 i 96 van ser limitades,

dictades per les necessitats del governs en minoria del PSOE i del PP amb vistes a sumar

els suports necessaris per a la governabilitat. Així doncs, van ser concessions atorgades

amb desgana, la lògica de les quals no va ser interioritzada de cap manera pels executius

centrals dels dos partits estatals.

En les reformes autonòmiques d’aquest període, Morata (1999) distingeix dues fases. La

primera, que va coincidir amb el retrocés electoral del PSOE, procurava racionalitzar les

demandes de les comunitats autònomes de via lenta. A aquesta fase va correspondre el

Pacte Autonòmic PSOE-PP de 1992, que va incrementar el sostre competencial d’aquestes

comunitats, transferint-les l’ensenyament, els serveis socials i el medi ambient. A les

comunitats de via ràpida subsistien singularitats nascudes del fet diferencial

lingüísticocultural, a les que calia afegir la gestió de la Sanitat i de la Policia Autonòmica

(especialment a la Comunitat autònoma basca). Però l’esmentat escurçament de distàncies

entre les unes i les altres va explicar la intensificació de les transferències pendents, així

com el projecte gallec d’administració única formulat per Fraga Iribarne.

L’any 1993, després que el PSOE perdés la majoria absoluta, es va aprovar la

corresponsabilitat fiscal limitada de les comunitats autònomes mitjançant la gestió directa

de l’IRPF (15% el 1994), i es va emprendre la reforma del Senat. Però aquesta aviat va

entrar en via morta.

La segona fase va entrar en vigor arran de l’ajustada victòria del PP el 1996, el qual va

passar de l’enfrontament amb CiU al pacte de governabilitat. Els acords PP-CiU, entre els

quals destacaven els que afectaven el finançament autonòmic (cessió del 30% de l’IRPF) i

la reforma de l’administració perifèrica de l’Estat (eliminació de la figura dels governadors

civils provincials), van ser fruit d’aquesta situació.

El PP i el PNV van concertar el seu propi pacte de governabilitat el 1996; a canvi del vot

favorable a la investidura d’Aznar, el PNV va aconseguir la inclusió en el Concert

Econòmic dels impostos especials (alcohol, tabac, hidrocarburs), i la promesa de la



devolució del seu patrimoni confiscat durant la Guerra Civil. Però el PNV, amb menys

escons que CiU en el Congrés, no era imprescindible per a la governabilitat.

En el segon govern Aznar, una nova negociació CiU-PP va produir l’Acord de juliol de

2001 mitjançant el qual es concedia a les comunitats autònomes l’anomenada «cistella

d’impostos», és a dir el 33% del IRPF, el 35% de l’IVA i un percentatge variable sobre els

impostos especials que oscil·lava entre el 40 i el 100%. En tot cas, els catalans van

considerar l’acord com a insuficient.

El projecte socialista de reformes autonòmiques de Santillana del Mar (2003)

La voluntat de Rodríguez Zapatero, elegit Secretari General del PSOE en el 35è Congrés al

juliol de 2000, d’obrir una via diferent de la del PP es va manifestar en l’elaboració d’un

projecte de reforma de l’Estat de les Autonomies, el qual va produir el document sobre

«l’Espanya una i plural» aprovat en la reunió de Santillana del Mar l’agost de 2003.

Pretenia adaptar l’Estat de les Autonomies a la realitat actual, caracteritzada per l’ampliació

d’Europa i la propera elaboració de la Constitució Europea, la globalització i les seves

conseqüències, entre les quals es trobava l’augment de la immigració i el nivell d’exigència

més elevat dels ciutadans respecte de les institucions. Aquests eren els principals elements

de la reforma projectada:

a) La reforma del Senat, per tal de permetre la contribució de les comunitats

autònomes a la formació de la voluntat de l’Estat;

b) La integració de l’Espanya autonòmica a Europa mitjançant mecanismes de

participació de les comunitats autònomes en las decisions comunitàries;

c) L’establiment d’una Conferència de presidents autonòmics en el Senat amb

reunions periòdiques anuals;

d) La Reforma dels Estatuts d’Autonomia, sobre la base de les premisses següents: la

seva adequació a la Constitució, l’obtenció d’un ampli consens mitjançant majories

qualificades, un contingut progressista, amb unes comunitats autònomes orientades cap a la

prestació de més serveis socials i, finalment, que només es dugués a terme allà on es

considerés oportuna.



Per bé que aquests plantejaments no coincidien amb els dels partits nacionalistes de les

perifèries i eren susceptibles de ser objecte de la doble lectura abans esmentada, el pla de

reformes suposava una ruptura amb l’immobilisme del govern Aznar, reforçava el

protagonisme de les cambres autonòmiques en les reformes estatutàries previstes i exigia

en cada àmbit autonòmic la formació de meses de partits per tal de consensuar majories

qualificades.

EL PROJECTE DE REFORMA DE L’ESTATUT CATALÀ

¿És possible conciliar les lectures pluralista i simètrica d’aquesta proposta de reforma

autonòmica? O, precisant més la pregunta, ¿és possible que un model d’autogovern basat

en el pluralisme i el consens democràtic del territori en qüestió tingui plena cabuda en el

nou model de distribució del poder territorial de l’Estat? Si considerem el projecte de

reforma estatutària impulsat per la Generalitat en aquest últim any i mig, la resposta encara

és incerta.

Els resultats de les eleccions autonòmiques de novembre de 2003 –descens de CiU, forta

pujada d’Esquerra Republicana de Catalunya i d’IC-Els Verds– van fer possible la

formació d’un govern tripartit català d’esquerres presidit pel socialista Pasqual Maragall,

que va emprendre la reforma estatutària. L’Estatut va ser elaborat sobre la base del principi

del consens i la participació de tothom, tot incloent, des de maig de 2004, el PP català.

El procés català es va posicionar respecte als tres dilemes als quals feien front les reformes

de les comunitats autonòmiques de règim comú –totes, menys la Comunitat autònoma

basca i Navarra–. El primer dilema tenia com a eix el conflicte de classe, o esquerra-dreta, i

versava sobre la naturalesa progressista o no dels continguts competencials, és a dir, sobre

l’assumpció o no per part de la comunitat autònoma de la competència exclusiva d’un

extens catàleg de drets socials. Des de març de 2004, l’orientació del tripartit coincidia en

aquest eix de conflicte amb la del govern del PSOE.

El segon dilema se centrava en el tema del finançament: ¿havien de prevaler criteris

objectius com ara la població, o criteris subjectius i dependents per tant de l’esforç fiscal de

cada autonomia? Aquest conflicte dividia internament el socialisme de l’Estat. Les

comunitats autònomes que, com ara Andalusia, defensaven els criteris objectius adduïen la



solidaritat interterritorial i el principi d’igualtat entre territoris. Les comunitats defensores,

com Catalunya, del principi de responsabilitat postulaven una recaptació i una gestió

pròpies dels impostos com un estímul necessari perquè totes les autonomies, fos quin fos el

seu nivell de desenvolupament, desterressin la passivitat i promoguessin l’esforç i el

desenvolupament propis.

El tercer dilema versava sobre la multilateralitat o bilateralitat de la reforma estatutària.

¿S’havia de negociar de manera uniforme en un procés a moltes bandes, tantes com les

comunitats autònomes existents? ¿O havia de ser objecte d’un contracte bilateral entre

l’autonomia en qüestió i l’Estat, d’acord amb la pluralitat dels territoris? Aquest dilema,

l’eix del qual se sobreposava a l’anterior, s’inscrivia en el conflicte nacional centre-

perifèria, i oposava el camp dels defensors del centralisme estatal i el dels impulsors de

l’autogovern territorial, aquest últim també amb Catalunya al capdavant.

Efectivament, va ser la comunitat catalana la que va protagonitzar durant els anys vuitanta i

noranta les demandes de corresponsabilitat fiscal enfront de les comunitats autònomes

governades pels «barons» socialistes del sud, que les rebutjaven argumentant que

fomentarien la desigualtat territorial. Però, ben mirat, el centralisme fiscal feia que l’Estat

tingués un paper ingrat. De fet, les comunitats autònomes, al mateix temps que les

competències, rebien els diners que al govern central li costaven els serveis transferits; però

aquest model assignava a l’Estat el paper incòmode de recaptador, mentre que les

autonomies realitzaven la despesa sense cap cost polític. Quan l’any 1993 el govern de

Felipe González, que necessitava els vots de CiU per garantir la governabilitat, va cedir el

l5% de l’IRPF a les autonomies, va aparèixer un front de rebuig format d’una banda pels

«barons» Chaves i Rodríguez Ibarra, i de l’altra les comunitats autònomes governades pel

PP, les quals consideraven que la cessió era un greuge intolerable. Però en realitat, aquesta

cessió no va beneficiar econòmicament Catalunya, sinó les autonomies amb un creixement

relatiu més important –Canàries, Andalusia i Galícia– la qual cosa demostrava l’argument

de la connexió teòrica entre la responsabilitat fiscal i l’egoisme de les regions riques.

Així doncs, no era pas l’argument de la solidaritat/igualtat el que estava en joc, sinó el

conflicte nacional centre-perifèria, que s’expressava en el dilema centralisme

d’Estat/autogovern territorial. De fet, quan el primer govern Aznar, que al seu torn també

necessitava els vots catalans, va passar del rebuig de la corresponsabilitat a la cessió del



30% de l’IRPF, tres autonomies van rebutjar la cessió: Castella-La Manxa, Extremadura i

Galícia –per cert, en una versió sui generis de bilateralisme autonòmic–. Doncs bé, entre

aquestes es trobava almenys una comunitat, la gallega, per a la qual la primera cessió havia

tingut efectes econòmics positius.

El tema del finançament autonòmic va adquirir una gran importància per al govern tripartit

català format a finals de l’any 2003, tant considerat en si mateix com pel seu valor de

símbol del grau d’autogovern que es pretén assolir. El conseller d’Economia i Finances de

la Generalitat va presentar, juntament amb els socialistes ja a la Moncloa, una proposta de

caràcter federal basada en la recaptació dels impostor propis i dels estatals, i en una

participació de l’Estat amb el límit màxim del 50%, la qual no va ser ben rebuda. Per bé

que el govern socialista reconeixia l’existència d’un dèficit amb Catalunya en matèria de

sanitat i educació de l’ordre dels 8 mil milions d’euros, s’oposava però al model proposat

d’autogovern fiscal i financer.

Aquest va ser el tema que va provocar les reticències més importants quan l’abril de 2005

es va saber que l’Estatut català en curs d’elaboració obligaria a efectuar el traspàs d’un cert

nombre de competències i a modificar les lleis orgàniques sobre el poder judicial, el règim

electoral, les FSE i el finançament autonòmic.

En canvi, l’actitud davant la proposta socialista de reforma de l’Estatut andalús que es va

fer pública per les mateixes dates va ser molt diferent. El projecte definia Andalusia com a

nacionalitat, proposava blindar un nucli de competències pròpies davant la legislació bàsica

de l’Estat i posava l’accent, més que en qüestions d’identitat, en les socials (educació,

sanitat, família, assistència a les persones grans i als menors), a través d’un llistat de drets

la titularitat dels quals incloïa els immigrants, tot desenvolupant doncs, com Catalunya,

l’eix social de Santillana.

En aquest cas, però, la proposta se situava en l’eix conflictiu centre-perifèria i en el de les

relacions comunitats autònomes-Estat, amb posicions antagòniques a les catalanes. El text

declarava la lleialtat institucional i la pertinença d’Andalusia a Espanya, afirmava que no

podia haver-hi privilegis d’uns territoris respecte a d’altres i fixava com a criteri primordial

del finançament autonòmic el de la població (una fórmula que no podia satisfer Catalunya,



la qual aportava el 21% dels impostos de l’Estat, mentre que rebia el 16% corresponent al

pes relatiu de la població catalana dins del conjunt de l’Estat).

El projecte d’Estatut canari impulsat pel govern del PP-Coalició Canària no va causar cap

gran impacte quan es va fer públic a principis del 2005, malgrat els seus aspectes

filosobiranistes i dubtosament constitucionals, la qual cosa es va deure sens dubte a la seva

falta d’arestes en el tema del finançament. En efecte, la proposta donava prevalença a

l’Estatut canari sobre la Constitució, i afirmava la plena competència en aquelles matèries

en les que es donessin les característiques d’ultraperifericitat definides per la Unió Europea.

A finals d’abril, l’executiu català va anticipar les línies mestres de la seva proposta de

finançament, que en síntesis eren les següents:

a) Capacitat normativa sobre tots els impostos;

b) Aportació a l’Estat de fins el 50% dels impostos compartits;

c) La solidaritat s’expressaria en una aportació progressiva a l’Estat, proporcional tant

a les necessitats de despesa com a l’esforç fiscal de Catalunya;

d) Una Comissió Mixta Catalunya-Estat que regularia les relacions fiscals i

financeres;

e) La inversió en infrastructures de l’Estat a Catalunya s’equipararia al PIB relatiu

català; i

f) Es compensaria econòmicament a Catalunya pel dèficit acumulat.

La fórmula, de caràcter bilateral, es considerava exportable a les altres comunitats

autònomes de règim comú, i preveia uns mecanismes de caràcter federal que incloïen la

solidaritat amb l’Estat. Efectivament, les aportacions a les arques estatals augmentarien en

la mesura en què la capacitat fiscal de Catalunya superés la mitjana estatal.

L’esborrany del govern català s’inspirava en els models federals alemany i canadenc. A

Alemanya, per bé que la capacitat normativa en matèria tributària és de titularitat estatal,

els estats federats, o Länder, l’exerceixen de fet a través del senat territorial, el Bundesrat.

Els Länder perceben percentatges més elevats d’impostos que les comunitats autònomes

espanyoles: un 50% de l’impost de societats, un 45% de l’IVA, un 42,5% de l’IRPF... Els

ingressos es canalitzen a través d’un gran nombre d’agències tributàries, unes 600, que



operen a tots els nivells territorials, fins i tot el local. Una sentència del Tribunal

Constitucional alemany ha establert que les transferències de solidaritat no poden alterar les

posicions relatives dels Länder en la classificació segons el seu nivell de renda per càpita

(coincidint puntualment en això amb la proposta catalana). Al Canadà, les deu províncies

comparteixen la capacitat normativa sobre els impostos amb el govern federal, el qual

estableix les aportacions necessàries per compensar els seus nivells relatius d’ingressos.

El socialisme espanyol no va acceptar la proposta de bon grat. El PSOE es va pronunciar

contra l’Agència Tributària catalana, la qual, en la seva opinió, equivalia a l’expulsió fiscal

del Govern central; en paraules del president Rodríguez Zapatero, el finançament

autonòmic seria decidit pel conjunt del país. Aquestes preses de posició van reforçar, per

reacció, el consens nacional català a l’entorn del projecte d’Estatut; els sindicats, les

patronals i la Cambra de Barcelona van expressar-hi el seu suport.

El dilema sobre la bilateralitat/multilateralitat de les relacions comunitats autònomes/Estat

es va sobreposar al del finançament. Per a Esquerra Republicana de Catalunya (i per a

CiU), l’àmbit de la discussió havia de ser bilateral: el de la Comissió mixta paritària Estat-

Generalitat. En canvi, per al Govern central, les propostes de finançament autonòmic

s’havien d’adaptar al que s’havia decidit en dos centres de caràcter multilateral: la

Conferència de Presidents fixaria els criteris polítics, mentre que el Consell de Política

Fiscal i Financera, format pels Consellers d’Economia i Finances autonòmics, juntament

amb els representants dels ministeris centrals d’Economia i Administracions Públiques,

decidiria els criteris tècnics.

El President Maragall va manifestar que explicaria –però que no negociaria– la proposta

catalana de finançament en la Conferència de Presidents.

Rodríguez Zapatero va concretar la posició del Govern central al mes de maig. Les pautes

de finançament que s’havien de concloure entre les autonomies riques i pobres s’haurien de

fixar en la Conferència de Presidents. Aquesta hauria d’unir les voluntats en dues qüestions

de naturalesa molt diferent: el finançament dels serveis bàsics de Madrid i Catalunya, i les

grans necessitats en infrastructures, noves tecnologies i inversions de les comunitats

autònomes menys desenvolupades (les dues Castelles, Extremadura, Astúries i Galícia).



Per bé que el model català no es va tenir en compte, la solució plantejada incloïa un cert

nivell de compromís amb les seves posicions. Es va ratificar el principi que la recaptació

d’impostos a les comunitats de règim comú era potestat exclusiva de l’Estat, raó per la qual

no es discutiria de forma bilateral, com demanaven els catalans, sinó que es decidiria entre

totes les autonomies. Però la titularitat estatal sobre la recaptació i inspecció dels impostos

no impediria que cada nivell administratiu (central, autonòmic, local) recaptés i gestionés

els seus propis impostos. Així es produiria un increment del grau d’autonomia fiscal; però

el Govern central es reservava la competència sobre els principis de la igualtat de drets

dels ciutadans i de la solidaritat interterritorial. D’aquesta manera es crearien espais fiscal

separats. Si una autonomia necessitava més diners per poder respondre a les seves

necessitats econòmiques, hauria d’augmentar els seus impostos. Però alhora es mantindria

la coordinació entre l’Agència Tributària central i la de cada autonomia.

La lectura pluralista o simètrica de l’Acord de Santillana depèn per tant del fet que es posi

l’accent en els «espais fiscals separats» autonòmics o en la potestat exclusiva de recaptació

fiscal de l’Estat.

PAÍS BASC: LA PAU I LA NORMALITZACIÓ DEMOCRÀTICA

En el cas del País Basc, l’acceptació del pluralisme suposa resoldre un repertori de

problemes més ampli i amb prioritats diferents a les de Catalunya (el règim foral vigent a la

Comunitat autònoma basca i a Navarra ha exclòs el finançament dels temes de conflicte

candent amb l’Estat). No només estan en joc els continguts, sinó també els procediments; o,

de forma més precisa, la via per consensuar unes bases mínimes d’acord. La doble

discussió sobre el contingut i el procés és la que ha de dur a la normalització democràtica.

El referent de Santillana del Mar constitueix només la posició d’un dels vèrtex del triangle;

en una primera fase, la solució vindrà del consens entre els tres vèrtex, el socialista, PNV-

EA i l’esquerra abertzale –a l’espera de transformar el triangle en un quadrat que inclogui

el PP–. Aquí, el pluralisme passa per interioritzar que cap de les parts pugui imposar els

seus postulats.

Però la discussió sobre la normalització democràtica té el perfil complex de la territorialitat

basca, i, sobretot, se solapa amb la qüestió del final de l’ús de la violència amb finalitats

polítiques, és a dir, amb l’assoliment de la pau. Es tracta, doncs, de processos íntimament

vinculats, però amb una temàtica, uns actors i uns procediments diferents; de fet, ja existeix



un acord implícit entre els tres vèrtex sobre la necessitat d’una doble mesa, la de la pau i la

de la normalització democràtica1.

Ara explicaré els antecedents d’aquesta doble qüestió. Com és ben sabut, la inserció del

País Basc en l’Estat de les Autonomies va ser problemàtica en uns casos, i en d’altres va

ser contestada a través d’un repertori de mitjans que incloïen l’ús de la violència.

L’absència d’unes bases mínimes de convivència acceptades per tots els sectors i la situació

traumàtica subsegüent van donar lloc des de finals dels anys 80 a la successiva formació de

tres xarxes polítiques que perseguien el doble objectiu de la normalització política i la

pacificació (un terme no idèntic al de procés de pau)2.

El Pacte d’Ajuria-Enea (1988-1998)

El Pacte d’Ajuria-Enea va ser un pacte liderat pel Lehendakari i va ser subscrit a

començaments de 1988 per tots els partits amb representació parlamentària a la Comunitat

autònoma basca, llevat d’Herri Batasuna. Dues polítiques públiques amb un radi sectorial

molt ampli ocupaven un lloc preferent al text: el desenvolupament estatutari i la política

antiterrorista, que havien d’anar acompanyades de la promoció d’una àmplia operació

social concebuda com a «setge als violents». Els articles 8 i 10 del Pacte plantejaven el

procediment i dibuixaven l’horitzó que hauria d’existir perquè l’assoliment de la pau

tingués lloc mitjançant «dues meses»:

- L’article 8 feia una crida als representats parlamentaris de l’anomenat MLNV

(Movimiento de Liberación Nacional Vasco) perquè assumissin les seves

responsabilitats institucionals. S’hi deia que el marc parlamentari oferia legitimitat a

la defensa de totes les vies polítiques i permetia en el seu cas la seva incorporació a

l’ordenament jurídic;

- l’article 10 afirmava que si es produïssin les condicions adients per a un final

dialogat de la violència, basades en actituds inequívoques, els signants de l’acord

donarien suport al diàleg entre els representants de l’Estat i aquells que haguessin

decidit abandonar la violència.

1 Sobre el processos de reconciliació sostenible, vegeu LEDERACH, J. P. (1998), Construyendo la paz.

Reconciliación sostenible en sociedades divididas, Bakeaz, Bilbao.

2 Descric la formació successiva de les xarxes polítiques a LETAMENDÍA, F. (2002), Redes políticas en la

CAPV y en Iparralde, EREIN, Donostia.



Però el Pacte va viure una crisi perpètua, la qual va aflorar a la consciència dels seus

membres en el període 1993-1995. Aquests van ser alguns dels seus elements més

importants:

- l’absència com a interlocutor d’una de les parts del conflicte –el nacionalisme

radical– necessari per obrir una via compartida de pacificació;

- els objectius de la lluita antiterrorista i de la posada en marxa del «setge als

violents» van predominar de forma aclaparadora sobre els del desenvolupament

estatutari. De fet, el col·lapse de les polítiques públiques considerades en el Pacte

va provocar la seva pèrdua de sentit i el seu final al llarg dels anys 1997-98.

El Pacte de Lizarra-Garazi (1998-2000)

L’exemple irlandès va impulsar el 1998 la formació d’un Fòrum d’Irlanda que va donar els

seus fruits a la tardor. El Pacte de Lizarra de setembre d’aquell any va consistir en un acord

entre els partits signants del Pacte d’Ajuria-Enea (PNV, EA i Ezker Batua, juntament amb

HB), sindicats d’àmbit basc i moviments socials, el qual es va estructurar com un mètode

de solució de conflictes. Es va identificar el contenciós basc com un conflicte en el qual

estaven implicats els estats espanyol i francès, amb les següents qüestions per resoldre: la

territorialitat, el subjecte de decisió i la sobirania. La solució del conflicte provindria d’un

procés de diàleg i de negociació obert i sense exclusió d’agents. Els estats implicats haurien

de respectar la paraula i la veu dels ciutadans d’Euskal Herria. Això va tenir com a efecte

immediat la declaració per part d’ETA d’un alto el foc indefinit el 18 de setembre del 1998.

Però per bé que l’Acord deia inspirar-se en el model irlandès, aquest no es va saber

interpretar correctament. Les dues forces protagonistes de Lizarra, l’esquerra abertzale i els

partits nacionalistes signants de l’extingit Pacte d’Ajuria-Enea, van fer passos que només

eren retòrics per acostar-se als no nacionalistes bascos, els quals, de fet, van quedar

exclosos de l’Acord. Una altra diferència fonamental va ser el paper d’ETA. En el procés

irlandès, l’IRA només va estar present en temes que l’afectaven com a organització, però

va estar absent de les negociacions polítiques que van dur a l’Acord de Stormont.

Contràriament a això, a Lizarra, l’ETA va jugar entre bastidors un paper polític essencial

en les negociacions prèvies –i desconegudes per l’opinió pública– a l’Acord. De fet, quan

el 28 de novembre de 1999 ETA va anunciar la ruptura de l’alto el foc, la major part dels

retrets no es va adreçar al Govern espanyol, sinó al PNV i EA, els quals, segons ETA, no

havien complert els compromisos adquirits.



L’«Acord per a les Llibertats i contra el Terrorisme» del PP-PSOE (2000-2005)

El retorn dels atemptats mortals contra els militants de les forces no nacionalistes basques

va provocar que el PP i el PSOE consensuessin l’«Acord per a les Llibertats i contra el

Terrorisme» de desembre de 2000. En el Preàmbul es deia que el PNV i EA, d’acord amb

ETA, havien posat un preu polític a l’abandonament de les armes, el qual consistia en la

imposició de l’autodeterminació per assolir la independència del País Basc; però el final del

terrorisme no podia tenir de cap de les maneres un preu polític.

Els objectius de l’Acord exigien la col·laboració permanent del PP i del PSOE mitjançant

l’intercanvi d’informació i l’actuació concertada en matèria de reformes legislatives,

política penitenciària i cooperació internacional. Els partits signants van afirmar que la seva

principal preocupació eren les víctimes del terrorisme (però només les del terrorisme

d’ETA). L’acord PP-PSOE era un «text de combat», no només contra el terrorisme, sinó

contra les forces nacionalistes basques signatàries del Pacte de Lizarra, el qual

s’interpretava a més des d’uns plantejaments ideològics, atès que enlloc d’aquest text es

parlava de l’autodeterminació per arribar a la independència basca.

La política antiterrorista, en les seves dimensions penitenciària, policial i punitiva, es va

entendre en clau exclusivament repressiva. Els seus resultats van ser, entre altres,

l’aprovació l’any 2002 de la Llei de Partits, la il·legalització l’any 2003 de Batasuna, el

restabliment d’allò que a la pràctica era la condemna perpètua per als delictes terroristes, i

la incoació d’una sèrie de sumaris basats en la premissa que «tot és ETA» i mitjançant els

quals es va criminalitzar organitzacions i medis nacionalistes radicals o simplement

basquistes.

Així doncs, les tres xarxes polítiques descrites, el Pacte d’Ajuria-Enea, l’Acord de Lizarra-

Garazi i el Pacte Antiterrorista PP-PSOE, no van tenir la virtut de generar el doble procés

de normalització democràtica i de pau.

Després de tots aquests avenços i retrocessos, la ciutadania dels àmbits espanyol i basc

comparteix el sentiment, amb cauteles i escepticisme, que ambdós processos podrien

assolir els seus objectius, basant la seva convicció en actituds i moviments convergents dels

tres vèrtex del triangle: el govern socialista espanyol, juntament amb el socialisme basc; la

coalició PNV-EA sobre la qual ha pivotat el Govern basc, en aliança amb Izquierda Unida-

Ezker Batua; i l’esquerra abertzale. Les vies seguides pels diferents vèrtex del triangle en el

període 2001-2005 poden tenir com a títol Pla Ibarretxe-Proposta de Nou Estatut; Fòrum de



Debat Nacional-Proposta d’Anoeta; i projecte socialista de la Espanya plural-Proposta de

final dialogat de la violència.

El «Pla Ibarretxe», o la Proposta d’un Nou Estatut

La proposta de Reforma de l’Estatut Polític de la Comunitat Autònoma d’Euskadi, –

vulgarment coneguda com a «Pla Ibarretxe»– posada en marxa després de les eleccions

autonòmiques de maig de 2001, es basava en el principi de l’àmbit basc de decisió que

vertebrava la Declaració de Lizarra-Garazi. Però, contràriament a l’esmentada Declaració,

en aquesta proposta no hi havia cap referència a la xarxa d’agents polítics i socials de

Lizarra; era una proposta feta pel Lehendakari per ser tramitada pel Parlament autonòmic i

segons les seves pròpies normes.

La proposta era fruit a parts iguals del capital acumulat per l’experiència de Lizarra i de les

reflexions nascudes del seu fracàs. Evitava la indefinició programàtica lizarriana a través

d’una fórmula concreta d’autogovern que s’havia de tramitar per via parlamentària. Però

defugia sobretot la dependència dels canvis d’humor d’ETA; la via parlamentària la

blindava davant d’episodis de violència, que, en cas de produir-se, sempre serien aliens al

procés en si. Aquesta via també permetia, si més no teòricament, un àmbit d’acord més

ampli que el de Lizarra-Garazi, és a dir, el de la Cambra basca (més ampli políticament,

però no territorialment, atès que es limitava a la Comunitat autònoma basca). Tanmateix,

els seus suports van romandre circumscrits de fet als partits del govern tripartit.

La seva proposta d’autogovern consistia en un Estatus de Lliure Associació de la

Comunitat Basca amb l’Estat espanyol, els pilars del qual van ser presentats pel

Lehendakari al setembre de 2002:

1. Reconeixement de la identitat del poble basc i del seu dret a decidir el seu futur.

2. Llibertat de relacions entre la Comunitat autònoma basca i la Comunitat Foral

Navarra.

3. Capacitat d’establir relacions amb Iparralde.

4. Existència d’un poder judicial basc autònom.

5. Capacitat d’institucionalitzar autònomament Euskadi.



6. Preservació de la seva identitat cultural.

7. Creació d’un àmbit propi sociolaboral, econòmic i de protecció social.

8. Gestió dels recursos naturals i de les infrastructures basques.

9. Establiment d’un sistema bilateral de garanties amb l’Estat que impedeixi la

modificació unilateral del Pacte.

10. Comptar amb veu pròpia a Europa i al món.

Al final del procés es preveia la ratificació en referèndum, bé del pacte assolit amb l’Estat,

bé del projecte aprovat pel Parlament Basc. S’afirmava que el referèndum s’hauria de dur a

terme en un escenari «sense violències i sense exclusions». Després d’una llarga tramitació,

el text final va ser aprovat per la majoria absoluta de la Cambra basca el desembre de 2004,

mercès a la cessió sorprenent de tres vots de Sozialista Abertzaleak, el grup parlamentari de

l’esquerra abertzale3.

El Fòrum de Debat Nacional i la Proposta d’Anoeta

En els darrers cinc anys, l’esquerra abertzale ha adoptat una doble estratègia: promoure un

model de construcció nacional que pivoti sobre la defensa de la integritat territorial

d’Euskal Herria, i dissenyar un nou mètode de solució del conflicte, el qual, a partir de

2003 ha imprès un gir de 180 graus a les seves posicions anteriors, tendint ponts vers les

forces no nacionalistes basques.

L’element motor de la construcció nacional basada en la territorialitat ha estat Udalbiltza i

el mètode de resolució del conflicte ha estat impulsat per un Fòrum de Debat Nacional

nascut al seu torn d’una iniciativa d’Udalbiltza i autonomitzat a partir de la criminalització

d’aquesta. Udalbiltza va ser el fruit més directe de Lizarra-Garazi. El 1999, una Assemblea

d’Electes Municipals de tot Euskal Herria (Comunitat autònoma basca, Navarra i

Iparralde), amb el nom d’Udalbiltza, va anunciar l’objectiu de fer visible la nació basca

davant del món i de coadjuvar a la seva estructuració política donant testimoni de la seva

territorialitat.

3 LETAMENDIA, F., «Identidades múltiples y autogobierno en el País Vasco», dins GUY LACHAPELLE,

FRANCESC MORATA, STÉPHANE PAQUIN (eds.) Globalización, gobernanza e identidades, IPSA

(International Political Science Association) i Fundació Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2004



La ruptura de l’alto el foc d’ETA a finals d’aquell any va obrir un cisma a Udalbiltza; els

electes de l’esquerra abertzale van celebrar una assemblea en el Palau Kursaal el febrer de

2001 reivindicant les sigles. L’any 2002, Udalbiltza Kursaal va elaborar una Carta de Drets

d’Euskal Herria que incloïa el dret a la vida; la Carta es promouria a través d’un fòrum de

debat. Després de les eleccions municipals de maig de 2003, el Fòrum de Debat Nacional,

Nazio Eztabaida Gunea, va autonomitzar el seu funcionament. El seu grup promotor, en el

qual figuraven militants de partits com ara EA, va elaborar un diagnòstic de la situació

nacional, el qual mencionava, entre el factors negatius de l’estructura política, l’absència de

consens sobre la lluita armada.

El Fòrum de Debat va presentar el 2004 dos documents, un sobre construcció nacional i un

altre sobre la resolució del conflicte. La Comissió de Resolució del Conflicte es va reunir

tot seguit amb els partits, sindicats i col·lectius socials del país; només s’hi van

autoexcloure els partits PP, UPN i UA, així com els moviments socials Basta Ya i el Fòrum

d’Ermua.

Aquesta dinàmica es va reflectir en la presentació per Batasuna en el Velòdrom d’Anoeta el

novembre de 2004 del document «Orain herria, orain bakea». Dividit en 6 parts, la 5a part

enumerava, entre altres «compromisos», el respecte envers les diferents sensibilitats del

poble basc (és a dir, les nacionalistes basques i no nacionalistes basques), i la voluntat de

dirimir les diferències de forma pacífica i democràtica.

La 6a part proposava «Dos espais per al diàleg i l’acord»: d’una banda, una mesa d’acord

entre els agents polítics, socials i sindicals sobre la creació d’un nou escenari en el qual es

pogués decidir qualsevol estatus polític, el qual hauria de ser ratificat per la ciutadania

d’Euskal Herria. De l’altra, una mesa d’acord entre ETA i els estats espanyol i francès

sobre la desmilitarització del conflicte; els presos, deportats i refugiats; i les víctimes. Així

doncs, la proposta distingia els camps de l’acord polític, una competència exclusiva dels

actors civils, i el de les conseqüències de la pràctica armada d’ETA, únic tema que calia

discutir entre aquesta organització i els estats. ETA va donar el seu suport a allò que

s’havia declarat a Anoeta el gener de 2005.



L’Acord impulsat per la Comissió de Resolució del Conflicte, ratificat per 6 partits (tots els

nacionalistes bascos, menys el PNV), 7 sindicats i 34 moviments socials d’Euskal Herria,

presentat el març de 2005, va consistir en una única frase en la que es resumia la seva Base

d’Acord: «Tota la ciutadania d’Euskal Herria ha de ser consultada sobre el seu futur

mitjançant el procés consensuat entre tots els seus agents.» Els impulsors de l’Acord també

van exposar les diferències amb el Pacte de Lizarra: consideraven que aquell era «el pas»,

mentre que aquest era un «primer pas» que aspirava a reunir-los tots.

Projecte socialista de reforma autonòmica i d’un final dialogat de la violència

La voluntat de Rodríguez Zapatero d’obrir una via distinta a la del PP es va reflectir en el

PSE-EE després de les eleccions autonòmiques de maig de 2001, en les que la línia del seu

secretari general Redondo Terreros que tendia a la formació d’una majoria amb el PP havia

quedat derrotada. La seva dimissió a finals de l’any 2001 va donar pas a l’elecció per al

càrrec de Patxi López, més en sintonia amb les orientacions de Zapatero.

El febrer de 2005, el PSE-EE va fer públiques les seves bases per a l’actualització i reforma

de l’Estatut d’Autonomia basc, inspirades en el document sobre «l’Espanya una i plural»

de Santillana d’agost de 2003:

- s’hi parlava d’una «comunitat nacional basca dins de l’Espanya multinacional»;

- el seu contingut desenvolupava el Document de Santillana en els temes de la

participació en els assumptes europeus i els tractats internacionals, la immigració i les

infrastructures, i presentava peculiaritats en matèries de Seguretat Social, polítiques actives

d’ocupació, competències en justícia, seguretat i educació, i oficialitat de les llengües

pròpies;

- el procediment de reforma estatutària contemplava la formació d’una mesa de partits

oberta a totes les formacions democràtiques, la qual garantitzaria la participació dels agents

socials i econòmics, així com de les associacions i institucions educatives i culturals.

El projecte de reforma de l’Estatut hauria de gaudir del màxim nivell de consens possible.

En tot cas, la seva tramitació s’efectuaria segons el que estava previst en l’Estatut i la

Constitució, i el text s’hauria de trametre a les Corts per a la seva aprovació en llei

orgànica, i, finalment, hauria de ser aprovat per la ciutadania basca en un referèndum.



Però no s’hi deia res sobre el procés de pau. El socialisme ha definit la seva posició al

respecte després dels comicis autonòmics del 17 d’abril i a nivell de l’Estat. Rodríguez

Zapatero va indicar que s’havia obert una nova etapa de diàleg i d’acords sense exclusions;

la seva voluntat era compartir amb Ibarretxe i Rajoy un diagnòstic de la situació basca i

acordar amb ells el full de ruta del final de la violència. Patxi López es va mostrar disposat

a participar en dues meses en l’àmbit basc: una sobre el procés de pau i una altra sobre la

definició del marc polític del país.

Amb motiu del Debat sobre l’Estat de la Nació en el Congrés el mes de maig de 2005,

Zapatero va afirmar que la pau no tenia preu polític, però que la política podia treballar per

aconseguir-la. Va dir que la seva intenció era explicar en la Cambra els passos que calia

fer, i demanar el suport dels grups polítics. La moció presentada va ser aprovada per 192

vots a favor i 147 en contra (els del PP). El seu text defensava el final dialogat de la

violència, a voltes reproduint literalment certs paràgrafs de l’Acord d’Ajuria-Enea i del

Pacte per a les Llibertats i contra el Terrorisme. Es va dir que els avenços en la lluita contra

el terrorisme es devien, entre altres factors, als acords de les forces democràtiques, els quals

s’havien de basar en uns principis que s’haurien de ratificar ara:

a) L’únic destí d’ETA era dissoldre’s i deposar les armes. Però la política podia

contribuir al final de la violència tot creant les dues meses previstes en l’Acord d’Ajuria-

Enea: d’una banda, obrint processos de diàleg entre l’Estat i aquells que abandonessin les

armes si es mostraven actituds inequívoques de voler acabar amb la violència, i atès que la

violència no té preu polític, les qüestions polítiques es resoldrien únicament a través dels

representants de la voluntat general.

b) La solidaritat amb les víctimes del terrorisme era essencial (però només es

mencionava les d’ETA); i

c) El suport a totes les forces i cossos de seguretat (incloent-hi l’Ertzaintza).

Els resultats de les eleccions autonòmiques del 17 d’abril han dibuixat un tauler

diabòlicament complex per imposar posicions unilaterals, però propici per a la posada en

marxa de processos de negociació multilaterals. Cap dels tres vèrtex del triangle té prou

força per tirar endavant el seu programa en solitari. Això ha desbloquejat els plantejaments

de totes les forces davant la doble, o triple, negociació que s’acosta: mesa de pau, i mesa –o

meses– de la normalització democràtica, que s’ha de consensuar a dos nivells: entre les

forces basques, i entre aquestes i l’Estat.



Pel que fa a la mesa ETA-Estat, el problema es troba aquí en consensuar el criteri sobre el

moment a partir del qual es considerarà efectiu «l’abandonament de la violència». De fet,

aquest tema, que se solapa amb la solució de la triple problemàtica de l’alliberament dels

presos, el lliurament de las armes i la reparació de les víctimes (no només les d’ETA, sinó

les de totes les parts), encara no s’ha resolt a Irlanda del Nord, malgrat que hagin passat deu

anys des del començament del procés de pau.

Respecte de la mesa de partits sobre la normalització democràtica, els tres vèrtex parteixen

de posicions molt diferents:

a) El plantejament de PNV-EA, que és el que presenta un nivell més alt de concreció,

difereix molt en el seu contingut i model de tramitació de les Bases del PSE-EE sobre la

Reforma de l’Estatut;

b) La posició de l’esquerra abertzale, que coincideix amb la del PNV-EA en la seva

defensa del dret a decidir, té, ara per ara, un caràcter més important de mètode de solució

del conflicte que de proposta d’autogovern. A més, incorpora la reivindicació de la

territorialitat, la qual no es pot resoldre amb la proposta del PNV-EA, circumscrita

institucionalment a la Comunitat autònoma basca, i davant la qual el socialisme basc –i

espanyol– fins ara es mantenen en silenci;

c) Tant el PSE-EE com l’esquerra abertzale prenen en consideració la necessitat

d’incorporar els organismes de la societat civil a les bases de l’acord; en això difereixen de

la pràctica seguida fins ara en la tramitació de la proposta del PNV-EA, de naturalesa

predominantment parlamentària.

Com podem veure, encara queda un llarg camí per fer, i aquest requerirà que totes les parts

implicades actuïn amb intel·ligència, disposició per fer concessions i voluntat de buscar

més punts comuns que no pas divergències.

CONCLUSIONS

En aquest article he contraposat l’opció radicalment defectuosa del federalisme simètric a

l’opció intel·ligent del federalisme plural. Tot seguit començaré a exposar els principis

d’aquest últim i la seva possible aplicació als processos descrits.



Les concepcions actuals del federalisme, relacionades amb les societats multiculturals, el

vinculen al reconeixement de la pluralitat i li assignen els valors ètics del respecte i del

reconeixement recíproc. En l’anàlisi d’Elazar (1994), el federalisme presenta, entre altres,

els aspectes següents: la seva pedra angular són la societat civil i la vida associativa; no

existeix un govern sobirà, i l’exercici de la sobirania està compartit pels diversos governs

federats; la concepció territorial es basa en la divisió i interdependència dels poders, en un

model amb una estructura policèntrica i un funcionament plural; l’equilibri entre les unitats

federades no implica igualtat simètrica; el federalisme com a estructura de govern ha d’anar

acompanyat d’una cultura política federal.

Els politòlegs catalans Requejo (1999, 2000) i Caminal (2002) han analitzat la capacitat del

federalisme plural per donar resposta a la problemàtica de la plurinacionalitat, afegint per

tant un nou aspecte als descrits per Elazar. El federalisme, diuen, ha estat històricament

desvinculat de la regulació del pluralisme nacional. La història de les federacions s’ha

caracteritzat pel desenvolupament de models simètrics, associats als processos de

construcció nacional dels Estats-nacions. La simetria ha dificultat el reconeixement de la

identitat plural cultural i nacional de les minories nacionals. El seu autogovern requereix

l’establiment de mecanismes de protecció contra les decisions preses per la majoria estatal,

així com també l’admissió explícita per part d’aquestes com a protectores de la

plurinacionalitat i el multiculturalisme interns en el cas que els grups nacionals arribessin a

controlar els centres de poder al seu territori.

Els acords entre cada nacionalitat i l’Estat que resulten de l’aplicació del federalisme plural

abastarien aquests tres camps: el reconeixement de la plurinacionalitat per l’Estat, uns acords

asimètrics adaptats a les diferències específiques dels grups nacionals, i uns acords més

simètrics que afavorissin l’autogovern.

Les vies de solució relacionades amb la problemàtica exposada en els dos processos de

reforma català i basc es poden inscriure en els tres camps esmentats:

a) El reconeixement de la plurinacionalitat de l’Estat s’hauria de manifestar en

l’acceptació de l’autogovern polític i competencial, i de la potestat social i tributària

d’aquelles comunitats que constitueixen realitats nacionals pròpies, com sens dubte és el cas

de Catalunya, expressada en contractes bilaterals entre la nació en qüestió i l’Estat;



b) La diferència específica del grup nacional basc, caracteritzada per l’existència d’un

conflicte de llarga durada que inclou la utilització de la violència, i expressada en les

divergències internes existents sobre projectes polítics i procediments per implementar-los,

hauria de donar lloc a un doble procés de final dialogat de la violència i d’acord sobre la

normalització democràtica consensuat per totes les parts implicades en el conflicte;

-c) El pla de Santillana del Mar, marc general de la reforma autonòmica de l’Estat, pot

facilitar l’autogovern de les nacions basca i catalana si és objecte d’una lectura pluralista: és

a dir, si la simetria inherent al seu caràcter de projecte global per a totes les autonomies es

compensa amb el respecte envers les decisions democràticament adoptades per majories

qualificades dels grups nacionals català i basc.

Francisco Letamendia és ... de la Universitat del País Basc (UPV-EHU)

BIBLIOGRAFIA

CAMINAL, M. (2002), El federalismo pluralista. Del federalismo nacional al

federalismo plurinacional, Paidós, 2002.

ELAZAR, D. (1994), Federal systems of the world : a handbook of federal, confederal

and autonomy arrangements, Longam, Londres.

LETAMENDIA, F. (2002), Redes políticas en la CAPV y en Iparralde, EREIN, Donostia.

LETAMENDIA, F., «Identidades múltiples y autogobierno en el País Vasco», a GUY

LACHAPELLE, FRANCESC MORATA, STÉPHANE PAQUIN (eds.) IPSA (International

Political Science Association) i Fundació Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2004.

MORATA, F. (1997), «El estado de las autonomías«, a ALCANTARA, M. I MARTINEZ, A.

(eds.), Política y Gobierno en España, Tirant lo Blanch, València.

REQUEJO, F. (1999), «Cultural pluralism nationalism and federalism. A revision of

democratic citizenship in plurinational states», a European Journal of Political

Research, núm. 35, 2.

REQUEJO, F. (2000), «Federalism and the quality of democracy in plurinational

contexts: present shortcoming and possible improvements», Conferència Internacional

Does Federalism Matter?, Political institutions and the management of territorial

cleavages, Princeton University.

Traducció al català: Beatriu Krayenbühl i Gusi

¿simetria o pluralisme? els casos catalÀ i basc filepels experts el maig de 1981, tres mesos...

Documents