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Biblio 3W REVISTA BIBLIOGRÁFICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS

SOCIALES (Serie documental de Geo Crítica)

Universidad de Barcelona ISSN: 1138­9796. Depósito Legal: B. 21.742­98

Vol. X, nº 592, 30 de junio de 2005

SIETE CLAVES PARA DISCUTIR ACERCA DE LA PLANIFICACIÓN URBANA EN CHILE

Federico Arenas Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile

Siete claves para discutir acerca de la planificación urbana en Chile (Resumen)

Se afirma con cierta frecuencia que Chile podría ser muy representativo, en materia de planificación ydesarrollo urbano, de las contradicciones que hoy se viven en la ciudad. En este trabajo se presentan sieteideas claves para discutir la situación chilena, algunas de las cuales dan cuenta de las contradiccionesmencionadas y otras de ciertos "principios de política" (en ausencia de una política urbana global), quepueden permitirnos avanzar en esta materia.

Palabras clave: Geografía institucional, planificación urbana, solidaridad territorial

Key words: institutional Geography, urban planning, territorial solidarity

Antecedentes preliminares

Aunque según las cifras del último censo de población (INE, 2002), Chile se encuentra entre los cuatropaíses de menor crecimiento demográfico de América latina, el ritmo de crecimiento de la poblaciónurbana chilena sigue siendo significativo.

Las cifras muestran un aumento del porcentaje de población urbana, la que pasa de un 83,5% en 1992 aun 86.6% en el año 2002 (la población rural disminuye, en el mismo período, desde un 16,5% a un13,14%). En el caso del Gran Santiago, las cifras indican que entre 1992 y 2002, el conjunto de comunasque lo conforman aumento, en promedio, alrededor de un 14% de su población (Arenas e Hidalgo, 2003).

Mas allá de estas cifras, muchas de las ciudades chilenas y especialmente la capital, están viviendoimportantes mutaciones expresadas tanto en la forma del crecimiento, como en la distribución espacial dela población.

Grandes extensiones de suelo rural han perdido esa condición, pasando a formar parte de un espaciourbano cada vez más dinámico y cuya generación ya no queda condicionada solamente al crecimiento delborde de la ciudad, sino que ha surgido por la exacerbación del proceso de peri­urbanización (Arenas eHidalgo, 2003).

En las principales ciudades chilenas la expansión física presenta nuevas formas en las últimas décadas,pasando desde una estructura mas bien compacta a formas de distribución dispersa traducida enverdaderos "archipiélagos" urbanos, similares en parte a ciertos casos europeos y angloamericanos

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(Monclús, 1998). Estos cambios han sido explicados en parte por las transformaciones producidas enChile con el proceso de reestructuración económica basado en la estrategia de libre mercado (De Mattos,1996), y por las incidencias de las resonancias geográficas, verdaderas y profundas huellas quecondicionan de una u otra forma las políticas que se aplican sobre la ciudad (Sabatini y Arenas, 2000).

En el caso de Gran Santiago está pendiente el análisis de las consecuencias de la incorporación dealrededor de 150 Km. de vías urbanas expresas concesionadas y de la casi duplicación de la red de metro.Los efectos, según algunos especialistas, pueden ir desde la valorización de la periferia, por reducción dela fricción espacial y, en consecuencia, de los tiempos de traslado, hasta el incremento en la demanda delocalización en la periferia, con el consiguiente aumento del precio de los terrenos (véase Poduje,2005[1]). El mismo autor menciona como efecto negativo, entre otros, la segregación[2]debido al hechoque solo se generarían plusvalías en los extremos o en las áreas de enlace, lo que en cierto modocorresponde al denominado "efecto túnel".

A lo anterior hay que sumar la lectura que sobre la ciudad de Santiago se hace en el trabajo de Borsdorf eHidalgo (2005), el que muestra las significativas modificaciones que están teniendo lugar en ella, comoresultado de los mega diseños residenciales, al punto que estos autores hablan de un nuevo concepto deciudad.

¿Cuánto Estado y cuanto mercado en la planificación urbana?

En el caso de Chile, resulta recurrente discutir de planificación urbana afirmando que se trata de unaactividad fuertemente condicionada por la influencia del mercado en materia de suelo urbano, olvidandomuchas veces la importante influencia de varias décadas de aplicación de políticas estatales, las que handejado huellas muy significativas en la ciudad.

El intervencionismo de etapas anteriores generó ciertos "órdenes" espaciales con tendencia a perpetuarse,los que hemos denominado resonancias geográficas (Sabatini y Arenas, 2000) y, que han condicionadolos efectos prácticos de las políticas de corte liberal aplicadas en las últimas décadas[3].La publicación dellibro sobre la vivienda social en Chile en el siglo XX (Hidalgo, 2005), es una notable contribución eneste sentido.

La ciudad actual es, en consecuencia, el resultado de estas dos estrategias de intervención, sin embargo,desde el punto de vista de los instrumentos, mantenemos una predilección por el "plan regulador" y elmaster planing con la "zonificación" como su máxima expresión y sólo usamos parcialmente el potencialrepresentado por otro tipo de instrumentos, tales como los subsidios y el uso de tasas o impuestosespecíficos.Es importante tener en consideración que, por ejemplo, un esquema detarifa única esindirectamente un subsidio a la expansión urbana. Adicionalmente, podría estudiarse la posibilidad deutilizar como herramientas de planificación urbana, los permisos de edificación y las patentescomerciales.

Otra contradicción propia de la situación de cohabitación entre mecanismos de mercado y formas deintervención estatal directa, es el hecho que, desde el punto de vista técnico, nuestra actual planificaciónurbana, mas allá de los discursos modernizadores, es extremadamente centralista.

¿El ajuste (pendiente) de la geografía institucional?

Pablo Cicolella, en un trabajo presentado en Paris (junio de 2005) se refiere a las metrópolislatinoamericanas como territorios sin Estado y espacios del capital[4], definición válida también para losespacios urbanos metropolitanos chilenos, en los que el capital inmobiliario se transforma en uno de losvectores de ordenamiento de la ciudad (véase, Borsdorf e Hidalgo, 2005) y, porque desde el punto de

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vista de su administración, las ciudades y las metrópolis no tienen un correlato con la estructura delEstado ya que ellas no corresponden a un nivel de administración específico, tales como la región, laprovincia o la comuna).

Además, en el caso chileno se da una complicación adicional: a la hora de buscar un responsable de laadministración del Gran Santiago, aparecen demasiados interesados (37 municipios, un GobiernoRegional, dos ministerios sectoriales actuando directamente o como parte de alguna comisión(CONAMA, SECTRA). El propio Estado central interviene directamente, por ejemplo, a propósito de ladesignación directa del Presidente de la República, de unaautoridad responsable del plan de transportepara Santiago).

Con esta realidad institucional, la adopción de principios como los que se plantean mas adelante en estetrabajo (solidaridad territorial, subsidiariedad territorial o complementariedad en el territorio), todos loscuales pueden atenuar las dificultades prácticas que se presentan en los espacios urbanos ymetropolitanos, se hace muy difícil.

En el plano de los instrumentos disponibles, las dificultades de nuestra geografía institucional, setraducen en tres hechos fundamentales (Arenas, 2003): a) en primer lugar, los instrumentos presentan unagran dispersión institucional como se demostró en un estudio realizado hace unos años en donde seidentificaron catorce instituciones con responsabilidad en el tema[5]; b) en segundo lugar, en suaplicación concreta muchos de los instrumentos no obedecen a una política global para la ciudad y, c) entercer lugar, la falta de nitidez respecto de las responsabilidades para cada nivel de la administración(nacional, regional, provincial y comunal), no permite que se desplieguen en plenitud, los beneficios dela articulación vertical.

Adicionalmente, el carácter sectorial o específico de los instrumentos no permite respuestas acordes conla naturaleza de los problemas urbano­metropolitanos, los que por ser transversales necesitan, desde lapolítica pública, respuestas intersectoriales.

¿Administración del espacio o administración de problemas en un espacio?

Si pudiéramos cartografiar los problemas urbanos descubriríamos algo evidente: no los podemossuperponer esperando que coincidan exactamente ni que estén circunscritos en un mismo polígono, nimenos, en una unidad político administrativa.¿Qué sentido tiene buscar responder a ellos desde unamisma y única estructura de administración?

Un respuesta a lo anterior supone la superación de la actual lógica administrativa, en otras palabrassignifica la aceptación de la naturaleza multi­escalar de los problemas urbanos y metropolitanos y lanecesidad de pasar a perímetros de administración por problemas.

Como lo demuestra la experiencia internacional, el transporte puede gestionarse desde una estructura adhoc, lo mismo la basura y la vialidad urbana.

Las dificultades de la articulación vertical: la subsidiaridad territorial

Cuando dos niveles de la estructura de la administración del Estado tiene competencias sobre un mismotema, aquel que está más cerca de los ciudadanos debería ser el responsable, a condición que el problemano lo sobrepase (¿en nivel comunal (o provincial) o el regional en el caso de los espacios metropolitanoschilenos?).

El principio de la subsidiaridad territorial, que significa que no se entregará la responsabilidad de un

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tema a un nivel superior de la administración si el nivel inferior es capaz de resolverlo.Este principio estáestrechamente ligado al concepto de descentralización ya que entre mas alto se localice el nivel deanálisis de un problema territorial, menor será la capacidad de dar cuenta de la diversidad existente(Arenas, 2003).

La subsidiaridad territorial puede ser un principio clarificador para la necesaria articulación vertical enmateria de planificación urbana y metropolitana.

La imprescindible articulación horizontal: complementariedad y solidaridad territorial

Por la forma en que se ha organizado el Estado (esto es bajo una estructura extremadamente sectorial), esnecesario apoyarse en nuevas fórmulas de gestión (Arenas, 2003):

El principio de la complementariedad, deriva de la necesidad de responder mejor a la naturaleza de losproblemas urbanos, los que requieren de muchas acciones complementarias entre si.En consecuencia, espoco probable que la respuesta pueda provenir de la acción de una sola institución; normalmente ellaimplicará una acción multi­institucional.Esto representa un desafío mayor, dado que en Chile no hemosprogresado mucho en la generación de estructuras de administración que den cuenta de esta necesidad.Elbalance del funcionamiento de diversas comisiones creadas para operar con esta lógica es relativo.

Por la extrema fragmentación administrativa de los espacios metropolitanos chilenos, es importantedesarrollar el principio de la solidaridad territorial, basado en la idea de que los problemas o másespecíficamente sus impactos territoriales o ambientales, no son siempre relocalizables.Si a una comunase le "asigna" una vocación que la obligue a recibir los usos indeseados de la ciudad, ella debería sercorrectamente compensada ("compensación territorial"), en el marco de una negociación equitativa entretodos los agentes y en donde el Estado garantice sobre todo los derechos de los mas débiles.

La necesidad de diferenciación de las respuestas públicas

Una tendencia normal en Chile, es definir a nivel nacional las características que deben tener los planes ylas estrategias, haciendo abstracción del principio de la diversidad, él que en el caso de Chile cobra todosu valor, incluso si solo nos referimos a lo que pasa al interior del espacio urbano metropolitano.

El principio de la diversidad territorial, puede ser la base de una mejor defensa frente al riesgo dehomogeneización que proviene de muchos de los instrumentos públicos[6].

En la práctica, este principio significa sacar a la geografía de la clandestinidad en la que a veces lainstalamos y ponerla en calidad de contrapeso respecto de ciertas decisiones de mercado (Arenas, 2003).El espacio geográfico es diferenciado y las políticas públicas deben dar cuenta de ello.

¿Cómo pasar del polígono a la red?

En numerosos trabajos hemos sostenido que en materia de planificación urbana en Chile, tenemos mejorresuelto que en otros ámbitos el tema de los instrumentos. Sin embargo la "zonificación" y los planes deregulación del uso del suelo, que es lo que sabemos hacer, ya no dan cuenta de los procesos urbanos ni desu dinámica.

Si cuando hablamos hoy de espacios urbanos metropolitanos estamos hablando de territorios­red, depolicentrismo, de jerarquías, de sistema, de fronteras móviles, ya no podemos dar cuenta de todo esto,con los mismos instrumentos de siempre. ¿Cómo cambiamos el paradigma de intervención desde nuestraconcepción clásica del territorio polígono a aquella del territorio­ red?Este es un desafío no solo entérminos de enfoque disciplinario sino también para nuestras herramientas geomáticas.

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Finalmente, si no tenemos otro remedio que seguir utilizando la zonificación, pasar de la lógica del usopermitido o prohibido al uso preferente sería un avance, sobre todo si lo hacemos evitando que losintereses de los más débiles sean vulnerados.

Conclusión

Esta revisión de temas, a la luz de la experiencia chilena en el campo urbano y metropolitano, no estáagotada.Las ideas planteadas en este trabajo buscan establecer puentes con quienes están dedicados aestas materias.

Para la geografía y otras disciplinas que se preocupan del estudio de la ciudad, el campo para lainvestigación teórica y aplicada está abierto y la suerte de laboratorio que representan los procesos demutación que están teniendo lugar en Chile y en otros países, constituye una invitación para nuevosproyectos de investigación y nuevas tesis de grado.

Notas [1] El plan de Transporte en el Mundo Inmobiliario. Urbanismo y Construcción, Ediciones Especiales, Diario El Mercurio,21 de abril del 2005. [2] En un lenguaje más propio de la geografía se trataría de formas de fragmentación espacial. [3] Las resonancias geográficas corresponden al efecto de perpetuación en el tiempo de un cierto orden o forma espacial,mas allá de la vigencia del sistema de relaciones urbanas que le dio origen, sea este económico, cultural o de gestiónpública.Dicho orden o forma espacial no se reduce a los elementos físicos que lo conforman, aunque depende de ellos(Sabatini y Arenas, 2000). [4] Seminario Frontière, Territoires et Pouvoir en Amérique Latine, organizado por CREDAL ­ Paris III, IFG­ Paris 8, C3ED­UVSQ.Paris, 20 y 21 de junio de 2005. [5] Identificación de Instrumentos y Normativas de Ordenamiento Territorial Ambiental y Definición de SituacionesCriticas. Estudio realizado por un equipo del Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile lideradopor el autor de este trabajo, para la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), Santiago, septiembre, 1999. [6] La idea de "regulación creativa" planteada por el Diputado Patricio Hales en su intervención en la sesión inaugural del VIIColoquio Internacional de Geocrítica, apunta precisamente al desarrollo de nuevas formas de intervención. Bibliografía ARENAS, F. ¿El ordenamiento sustentable del territorio regional? Los gobiernos regionales entre la necesidad y la realidad.Revista de Geografía Norte Grande, Santiago de Chile. 2003, nº 30, p. 45­54.

ARENAS, F. e HIDALGO, R. Los espacios metropolitanos chilenos en el período 1992­2002. In ARENAS, F. HIDALGO, R. yCOLL, J. L. (Editores).Los Nuevos Modos de Gestión de la Metropolización. Serie GEOlibros 2, IG, PUC. LOM Ediciones,Santiago, 2003. p 11­25. 2003.

BORSDORF, A. e HIDALGO, R.Los megadiseños residenciales vallados en las periferias de las metrópolis latinoamericanas yel advenimiento de un nuevo concepto de ciudad. Alcances en base al caso de Santiago de Chile.VII Coloquio Internacionalde Geocrítica: Los Agentes Urbanos y las Políticas sobre la Ciudad.Santiago de Chile, 24 al 27 de mayo. 2005.

DE MATTOS, C. Avances de la globalización y nueva dinámica metropolitana: Santiago de Chile, 1975­1995.Eure. RevistaLatinoamricana de Estudios Urbano Regionales, Santiago de Chile, 1996, vol. XXII, nº 65, p. 39­63.

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MONCLUS, F. Suburbanización y nuevas periferias. Perspectivas geográfico­urbanísticas. In Monclus, Francisco. La ciudaddispersa. Barcelona: Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona. 1998.

SABATINI, F. y ARENAS, F. Entre el Estado y el mercado: resonancias geográficas y sustentabilidad social en Santiago deChile. Eure. Revista Latinoamricana de Estudios Urbano Regionales, Santiago de Chile, diciembre 2000, vol. XXVI, nº 79,p. 95­113, .

SABATINI, F. y SOLER, F. Paradoja de la planificación urbana en Chile.Eure. Revista Latinoamricana de Estudios UrbanoRegionales, Santiago de Chile, abril 1995, vol. XXI, nº 62, p. 61­73. © Copyright: Federico Arenas, 2005 © Copyright: Biblio3W, 2005

Ficha bibliográfica

ARENAS, F. Siete claves para discutir sobre la planificación urbana chilena. Biblio 3W, Revista Bibliográfica de Geografía yCiencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. X, nº 592, 30 de junio de 2005. [http://www.ub.es/geocrit/b3w­592.htm].[ISSN 1138­9796].

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