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Serie: Democracia N° 3

COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS

PARLAMENTOY CIUDADANIAPROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

SERIE: DEMOCRACIA Nº 3

Enrique Bernales B.

Eduardo Dargent Bocanegra

Raúl Mendoza Cánepa

Alberto Otárola Peñaranda

Auspicia:

PARLAMENTO Y CIUDADANÍA: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

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© Comisión Andina de JuristasLos Sauces 285, Lima 27Teléfonos: (51-1)440-7907 / 442-8094Fax: (51-1) 442-6468Internet: www.cajpe.org.peEmail: [email protected]

Primera edición, Lima, Perú, diciembre del 2001ISBN: Obra completa: 9972-637-47-6ISBN: Nº 3: 9972-637-50-61000 ejemplaresHecho el Depósito Legal Nº 1501222001-4484

Diseño: Gisella Scheuch

F03.12CAJ8567

Comisión Andina de JuristasParlamento y ciudadanía: problemas y alternativas.--Lima: CAJ, 2001.354 p.-- (Democracia, 3)

LEGISLATIVO/PARTIDOS POLÍTICOS/SISTEMA ELECTORAL/CONTROL PARLAMENTARIO/LEGISLACIÓN/ELECCIONES DE REPRESENTANTES/PERÚ

CONTENIDO

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Presentación ..................................................................................................................... 11

Introducción ..................................................................................................................... 15

Capítulo IPARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD 23

1. Aspectos generales sobre el Parlamento ............................................................... 252. El Parlamento peruano y la crisis de representación .......................................... 29

2.1. Límites constitucionales de los representantes y demanda ciudadana..... 332.2. Centralización y mediatización de la representación .................................. 36

3. El Parlamento de la Constitución de 1993 y su funcionamiento ..................... 40

Capítulo IILA REPRESENTACIÓN: PARTIDOS POLÍTICOS,SISTEMA ELECTORAL Y CONTROL 45

1. Los partidos políticos y la representación en el Perú .......................................... 491.1. Los partidos políticos y la crisis de representación. .................................... 491.2. Partidos poco institucionalizados ................................................................... 521.3. El tratamiento jurídico de los partidos en el Perú ...................................... 54

1.3.1. La democracia interna ........................................................................... 58

CONTENIDO


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1.3.2. Origen y transparencia de los recursos .............................................. 581.3.3. El acceso a los medios de comunicación ........................................... 59

1.4. El fenómeno del transfuguismo y la necesidad de partidos sólidos. ....... 611.5. ¿Partidos sólidos, representación sólida? ...................................................... 67

2. Ley electoral: elección de los representantes ........................................................ 672.1. La influencia del sistema electoral sobre la composición

partidaria del Parlamento ................................................................................. 682.2. La circunscripción y la sub representación parlamentaria ......................... 732.3. Representación de géneros: ley de cuotas ..................................................... 752.4. El calendario electoral: la renovación total y parcial .................................. 76

3. Control ciudadano de la representación ................................................................ 783.1. Control electoral ................................................................................................ 803.2. Revocatoria del mandato ................................................................................. 823.3. Las iniciativas ciudadanas ................................................................................ 84

Capítulo IIIFUNCIÓN LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO 87

1. Función legislativa ..................................................................................................... 901.1 La función legislativa en el Perú .................................................................... 911.2. Problemas en el desarrollo de la función legislativa del

Congreso peruano ............................................................................................. 941.2.1. Competencia legislativa del Congreso peruano ................................ 951.2.2. Publicidad en el trabajo legislativo...................................................... 991.2.3. Comisiones del Congreso y trabajo legislativo ............................... 103

1.3. Iniciativa legislativa popular y referéndum................................................. 1071.3.1. Iniciativa legislativa popular ............................................................... 1091.3.2. Referéndum ........................................................................................... 111

Capítulo IVFUNCIÓN DE CONTROL DEL PARLAMENTO 115

1. Control parlamentario en el Perú ......................................................................... 1202. Evaluación de aspectos problemáticos en el ejercicio

de la función de control ......................................................................................... 1242.1. Antejuicio político y acusación constitucional ........................................... 1252.2. El caso especial de la destitución del Presidente de la

República por incapacidad moral ................................................................. 130

CONTENIDO

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2.3. Control de los actos legislativos del Poder Ejecutivo .............................. 1332.4. Comisiones de investigación ......................................................................... 1372.5. Pedidos de informes e invitación a los ministros para informar ............ 1442.6. Eliminación del Voto de Investidura y la estación de preguntas ........... 146

Capítulo VOTRAS ATRIBUCIONES DEL PARLAMENTO 149

1. Nombramiento y ratificación de altos cargos públicos .................................... 1512. Amnistías .................................................................................................................. 1553. El control del Congreso sobre el Presupuesto de la República ...................... 1564. Presentación del informe del Defensor del Pueblo ........................................... 1585. Parlamento y medios de comunicación ............................................................... 160

Capítulo VIESTRUCTURA, ORGANIZACIÓN INTERNA, GESTIÓNY ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA 163

1. El régimen unicameral ............................................................................................ 1652. Estatuto del parlamentario ..................................................................................... 171

2.1. Derechos e inmunidades ................................................................................ 1722.2. Destitución del parlamentario ....................................................................... 177

3. Organización del Parlamento ................................................................................ 1783.1 Organización parlamentaria .......................................................................... 182

3.1.1. El Pleno ................................................................................................. 1823.1.2. El Consejo Directivo ........................................................................... 1843.1.3. La Presidencia ....................................................................................... 1853.1.4. La Mesa Directiva ................................................................................ 1863.1.5. Los Grupos Parlamentarios ................................................................ 188

3.2. Servicio Parlamentario ................................................................................... 1903.2.1. La Oficialía Mayor ............................................................................... 1903.2.2. La Oficina de Auditoría Interna ........................................................ 1933.2.3. La Dirección General Parlamentaria ................................................ 1933.2.4. La Gerencia General ............................................................................ 194

4. Las Comisiones de Trabajo ................................................................................... 1954.1. Comisiones ordinarias .................................................................................... 1964.2. Comisiones investigadoras ............................................................................ 2004.3. Comisiones especiales .................................................................................... 203


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5. La Comisión Permanente ....................................................................................... 2046. Organización y representación de los grupos parlamentarios ......................... 2067. Relaciones entre los grupos parlamentarios ....................................................... 2098. El Reglamento del Congreso ................................................................................. 2119. Capacitación a parlamentarios y asesores ........................................................... 21810.Informatización del Congreso ............................................................................... 22211.El Despacho parlamentario ................................................................................... 224

Conclusiones .................................................................................................................. 227

Bibliografía .................................................................................................................... 241

Anexos 249

Anexo IREUNIÓN DE EX-PARLAMENTARIOS ........................................................... 253

Anexo IIREUNIÓN DE REPRESENTANTES DE LA SOCIEDAD CIVIL .............. 291

Anexo IIIREUNIÓN DE CONGRESISTAS .......................................................................... 325

CONTENIDO

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En los albores del siglo XXI, en la proximidad de sus doscientos años deindependencia política, el Perú continúa en la búsqueda del rumbo hacia unademocracia sólida y estable. La debilidad de las instituciones ha sido uno de losfactores por el cual muchos gobernantes de facto hallaron el camino llano paraentornillarse en el poder.

Una de las instituciones más afectadas por la fragilidad del sistemapolítico, y a la vez una de las más importantes en lo que a funcionamiento dela democracia se refiere, es el Parlamento.

La historia republicana registra diversos golpes de Estado. Es una historiaen la que, mayoritariamente, rigieron gobiernos de facto. La democraciafuncionó intermitentemente y no logró, por tanto, consolidar institucionesdemocráticas. Así, el Parlamento no pudo desarrollar un vínculo estrecho conlos ciudadanos, por el contrario, no se sintieron nunca representados por estainstitución.

Es necesario sostener que esta crisis de representación, al menos desde1980, está asociada a la propia crisis de los partidos. Éstos no actuaron conresponsabilidad histórica y contribuyeron a que su presencia en el Parlamentodescompusiera la imagen de esta institución.

En 1992, el gobierno de Alberto Fujimori montó una campaña paraalimentar el desprestigio del Parlamento. Intentó convencer a la ciudadanía

PRESENTACIÓN


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sobre su carácter obstruccionista y partidocrático. Quiso así justificar un golpede Estado, premeditado y destinado, como el tiempo lo comprobó, a coparlas instituciones y asegurar su permanencia en el poder. Sin embargo, lossucesivos congresos que el fujimorismo controló desde 1993 no mejoraron lapercepción ciudadana, por el contrario, se sometieron al Poder Ejecutivo ycolaboraron con la maquinaria reeleccionista del gobierno.

Considerando que una de las tareas más urgentes de la transicióndemocrática es dar un mejor funcionamiento al Congreso, adecuándolo alproceso de democratización y fortalecimiento institucional del país, la Comi-sión Andina de Juristas elaboró, bajo el auspicio de la Oficina de Iniciativas deTransición � USAID, un diagnóstico sobre el Parlamento peruano.

Bajo el nombre «Parlamento y Ciudadanía: problemas y alternativas» eldocumento elaborado por la CAJ constituye una visión integral del funciona-miento del Congreso que permite llegar a una serie de conclusiones yrecomendaciones destinadas a proponerse como insumo para una futurareforma del Parlamento.

Para la elaboración de este libro se realizaron cuatro reuniones de trabajocon especialistas en el tema. Estos encuentros sirvieron para orientar elproceso de investigación y perfeccionar el diagnóstico final. La CAJ optó porincluir en un anexo al final del libro las discusiones más ricas y álgidas, es decir,aquellas que puedan contribuir con mayor fuerza a la promoción de un debatenacional sobre la reforma del Parlamento en el Perú.

La primera mesa de trabajo, realizada el 22 de agosto del 2001, reunió aprofesores de Derecho Constitucional. Elena Alvites, Ernesto Blume, JorgePower Manchego, y Daniel Soria presentaron importantes aportes que fueronluego incorporados al trabajo.

El día 29 de agosto se realizó la segunda mesa de trabajo, constituida porex-parlamentarios de diversas posiciones políticas. Participaron en esta re-unión Javier Alva Orlandini, Luis Chang Ching, Patricia Donayre, RafaelEguren, Alfonso Grados Bertorini, Rolando Breña, Valentín Paniagua, CarlosRoca, Máximo San Román y Arturo Salazar Larraín.

El 4 de setiembre, en la dinámica de continuar enriqueciendo el docu-mento se realizó una tercera reunión con representantes de organizaciones dela sociedad civil. Participaron en este encuentro Cecilia Blondet por el Instituto

PRESENTACIÓN

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de Estudios Peruanos, Lisbeth Guillén por el Movimiento Manuela Ramos,Marcela Huaita por el Proyecto Policy, Alejandro Laos por Servicios EducativosRurales, David Lobatón por el Instituto de Defensa Legal y Percy Medina por laAsociación Transparencia.

En la cuarta y última reunión de trabajo, el 19 de setiembre, parlamenta-rios de diversas tiendas políticas (especialmente los vicepresidentes delCongreso), asesores y altos funcionarios parlamentarios analizaron y discutie-ron el documento. Participaron de este encuentro los parlamentarios JorgeDel Castillo, Javier Diez Canseco, Henry Pease así como los asesoresparlamentarios Alfonso Adrianzén (asesor del Congresista Gustavo Pacheco),Tomás Flores (asesor del Congresista Luis Guerrero) y Javier Tantaleán(asesor de la Vicepresidencia del Congreso). Asimismo, el director de laOficina de Iniciativas Ciudadanas del Congreso, Alberto Adrianzén.

El presente estudio fue elaborado, bajo mi coordinación, por un equipode jóvenes investigadores de la CAJ: Eduardo Dargent, Raúl Mendoza,Alberto Otárola y Luis Enrique Aguilar, quienes trabajaron en la concepcióny redacción del documento, así como en el desarrollo de las diversas mesas detrabajo realizadas con los especialistas. Colaboraron Luis Huerta y RenzoChiri. El cuidado de la edición estuvo a cargo de Cecilia Heraud. También secontó con el apoyo de Milagritos Tovar.

Lima, 12 de noviembre del 2001

Enrique Bernales BallesterosDirector Ejecutivo


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SERIE: DEMOCRACIA N° 2

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Nuestra historia registra el sinnúmero de veces en que el Parlamento fueafectado por golpes de Estado. Ello, entre otras razones, le ha impedidodesarrollar un vínculo estrecho con la ciudadanía que permita a ésta percibirlocomo un órgano que la representa y que defiende sus intereses. Gran parte delos ciudadanos ignora para qué sirve y qué hace el Parlamento, su papel en elcontrol que debe realizar como garantía del Estado de Derecho y de quémanera ello se relaciona con su propio bienestar. No es exagerado señalar quela conciencia colectiva de lo que es la representación popular es muy difusa,lo que ha facilitado continuas crisis de representación en los congresosinstalados en los períodos de democracia intermitente.

Una de estas crisis, en parte alimentada desde el gobierno, permitió alPoder Ejecutivo en 1992 culpar al Parlamento por los problemas del país yclausurarlo, sin que la mayoría del país protestase por el atropello. Seaprovechó el desprestigio de la institución para calificarla de obstruccionista,copada por partidos políticos desligados de la población, y justificar así lamedida de fuerza. Está comprobado que medió una tendenciosa campaña dedesprestigio contra el Parlamento, pero es claro también que entre losperuanos no existía conciencia del peligro que representaba el régimenautoritario, sin control, por lo que la resistencia al golpe de Estado fue muydébil.

INTRODUCCIÓN


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Los sucesivos congresos que el fujimorismo controló mayoritariamente,desde 1993 al 2000, no mejoraron esta percepción. Por el contrario, sesumaron a estas críticas la sumisión al Ejecutivo y su carácter decorativo en lorelativo al deber de fiscalizar y controlar al gobierno. Fue la ausencia de estafunción, a pesar de la presencia de una combativa minoría, la que permitiómúltiples excesos autoritarios y el crecimiento en la sombra de una inmensacorrupción que se implantó además, por obra de una condenable obsecuenciade mayorías oficialistas que bloquearon cualquier intento de fiscalización.Adicionalmente esa mayoría modificó las normas que regulan el funciona-miento de la institución para permitir su manejo autoritario, el cual tuvo comocaracterísticas no respetar el pluralismo en su conducción, no garantizar lapublicidad en el proceso de creación y aprobación de las leyes, ni permitir a lasminorías desarrollar la función de control. Muchas de esas normas siguenvigentes y deben ser sustituidas �en un proceso de reforma integral� pordisposiciones que regulen de manera objetiva el funcionamiento democráticodel Parlamento.

Una variable que el presente trabajo rescata, y que consideramos deimprescindible consideración, se refiere a la presencia real del Parlamento enlas relaciones de poder que se derivaron del régimen político diseñado tantopor la Constitución de 1979 como por la Carta del 1993. Siguiendo la línea delprofesor alemán Karl Loewenstein, se puede sostener que la existencia y tipode Estado gira en torno al poder y a la forma cómo éste se organiza, se ejercey detenta. La Constitución de 1979 inauguró un sistema político en el que sibien es cierto la figura del Presidente de la República fue el eje central de lasrelaciones de poder, el Parlamento adquirió atribuciones de control políticocuyo uso equilibró en algunos casos estas relaciones interorgánicas.

La Carta de 1979 en el Título referido a la estructura del Estado procuródarle a éste un cuerpo orgánico coherente, aunque a veces reglamentarista.Esta práctica no se ha repetido en el texto vigente, pues lo que se le ha restadoal Poder Legislativo es lo que se le ha sumado al Ejecutivo, perdiendo elParlamento una serie de funciones netamente de control político, circunstan-cia que ha permitido que el Ejecutivo prácticamente monopolice el ejerciciodel poder político en los últimos diez años. Los congresos elegidos entre 1980y 1992 fueron igualmente afectados por la presencia determinante del Presi-

INTRODUCCIÓN

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dente de la República; sin embargo, contaron con mecanismos constituciona-les y políticos para morigerar este poder y entablar relaciones de tipohorizontal con el Poder Ejecutivo, llevando la presencia y opinión delParlamento a las grandes decisiones del Estado.

En la Constitución de 1993, se detecta la intención de configurar unrégimen presidencialista por suma de atribuciones, pero sin anclar el modeloen los mecanismos de control político propios de los regímenes mixtos. Elloha permitido que el poder sea ejercido casi exclusivamente por el Presidentede la República y que el Parlamento, a diferencia de sus predecesores, no tengacasi ninguna influencia en las grandes o pequeñas decisiones nacionales. Setrata, en suma, de un problema político, pero también es la consecuencia deun equivocado diseño constitucional.

Dos ejemplos nos ayudan a plantear el problema: la ratificación de losascensos de los altos mandos de las Fuerzas Armadas y Policiales, y la facultadde autoconvocatoria del Congreso. En el primer caso, la Constitución de 1979establecía la atribución del Senado de la República de ratificar estos ascensos,lo cual permitía que este órgano del Legislativo tuviera un peso específico nosolamente en las relaciones con el Presidente de la República sino también enel control directo sobre las Fuerzas Armadas. En contrario, la Carta de 1993otorga esta facultad exclusivamente al Presidente de la República y sólopermite la propuesta del instituto respectivo. Con ello se le otorga al Jefe delEstado un poder de veto y de decisión exclusiva sobre el destino de la carreramilitar, sin dar cuenta siquiera de estas decisiones a los propios institutoscastrenses. He aquí una prueba evidente de desbalance del poder del Congresobajo la vigencia de ambos textos políticos.

Idéntico caso sucede con la autoconvocatoria del Congreso. La Consti-tución de 1979 otorgaba esta atribución tanto al Presidente de la Repúblicacomo al propio Congreso, cuando así lo solicitaban por lo menos dos terciosdel número legal de representantes de cada Cámara. En la legislatura extraor-dinaria convocada, sólo podían tratarse los asuntos materia de convocatoriay ésta no podía exceder de quince días. Con la Carta vigente, el Congreso haperdido esta atribución de autoconvocarse; además, es el Reglamento delCongreso y no el propio texto de la Constitución el que obliga al Presidentede la República a fijar las materias de la convocatoria. ¿Es posible que el poder


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esté adecuadamente distribuido en un contexto en el que el Congreso nopuede ni siquiera reunirse extraordinariamente por decisión propia? Éstas yotras interrogantes son examinadas en el presente trabajo.

El presente estudio consta de seis capítulos. El primero presenta el marcoconceptual y las funciones del Parlamento. A partir de la definición se iniciauna aproximación a los problemas de la representación parlamentaria en elPerú. La crisis de legitimidad del Parlamento no es una aseveración sinsustento. En este trabajo se realizan análisis de situaciones y se recurre a datosde diversas encuestas de opinión ciudadana que muestran el escaso grado deconfianza y aprobación de los Parlamentos peruanos de las últimas décadas.Se describe y analiza la crisis de representación política, y se engarza este temacon otros que comprometen y dificultan la efectiva representación, porejemplo, la mediatización y centralización del Congreso. La crisis de estainstitución, si bien agravada bajo el Parlamento unicameral creado por laConstitución de 1993 y controlado por el fujimorismo, incluye también a loscongresos del sistema bicameral comprendidos entre 1980 y 1992. La crisis dela representación, en general, alejó aún más al Parlamento de los ciudadanos.

El segundo capítulo estudia la estructura de la representación parlamen-taria. Es un diagnóstico de las reglas para componer la representación nacionaly la relación entre partidos políticos y Parlamento. El propósito es mostrar laincidencia que tienen las normas que regulan la forma en que se compone larepresentación nacional en su proximidad a los intereses ciudadanos. Sediscute la posibilidad de implementar mecanismos de renovación parcial de larepresentación como forma de lograr una mayor fidelidad de los interesesciudadanos así como superar eventuales conflictos entre el Ejecutivo yLegislativo. También se discute en qué medida la debilidad de los partidospolíticos y la ausencia de mecanismos que los refuercen guardan relación conla situación actual del Parlamento.

Asimismo, examina los mecanismos con los que cuenta el ciudadano paracontrolar a sus representantes y la distorsión que se puede presentar en larepresentación cuando el parlamentario se desvincula del ciudadano y traicio-na la voluntad popular. En ese sentido, el desplazamiento de un parlamentariodesde un partido a otro es relevante y distorsiona la representación cuando esirregular, es decir, masivo e inducido por intereses que escapan a la política.

INTRODUCCIÓN

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El tercer capítulo se centra en la función legislativa del Parlamento. Seanaliza su función de producir normas jurídicas, pero desde la perspectiva deltrabajo parlamentario en el Perú y su relación con la ciudadanía. Tras eldesarrollo de este tema, se presentan los problemas que la realidad exhíbe y quedificultan una función legislativa acorde a las expectativas de los representados.Un ejemplo de esta problemática es la dación de normas con rango de ley porparte del Ejecutivo. La interrogante que surge es si realmente el Parlamentocumple tal función o la ha ido perdiendo progresivamente.

Legislar en nombre del pueblo debe significar transparencia y publici-dad de la gestión. Sin embargo, el ciudadano no tiene acceso suficiente a lainformación. Pese a estas limitaciones, se han dado pasos importantes, especial-mente en la difusión del trabajo parlamentario. En este acápite también seaborda la posibilidad de que el ciudadano presente sus propuestas legislativasy se pronuncie vía referéndum por la viabilidad de una ley o proyecto de ley.En esa lógica, el documento examina la participación ciudadana desde dosperspectivas: una como gestor de la iniciativa legislativa y otra como agente decontrol. La publicidad permite que el representado dé a conocer sus críticas,se manifieste en contra de una norma o reformule su orientación política decara a una próxima elección.

El cuarto capítulo aborda el tema del control del Parlamento al PoderEjecutivo. En lo referido a esta función, la más extrañada durante el fujimo-rismo, se plantean algunos supuestos problemáticos de los mecanismos decontrol existentes que merecen la debida atención a fin de hacerlos funcionalesy, en otros casos, evitar futuros abusos de los mismos. Entre los temas tratadosestán la actual regulación de la acusación constitucional, la posibilidad abiertade destituir al Presidente de la República por mayoría simple de los represen-tantes aduciendo su incapacidad moral, la inexistencia de un proceso defiscalización de la legislación producida por el Ejecutivo, la forma en quedeberían desarrollar su labor de las comisiones de investigación, entre otros.Se recomienda brindar mayores garantías a la minoría para que se puedadesarrollar, y hacer públicos los resultados del desarrollo de su función decontrol. Más allá de los resultados concretos que se puedan lograr en el juegoentre un eventual gobierno de mayoría y la oposición, la función de controltiene un segundo objetivo, tal vez más importante que la eventual responsa-


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bilidad política de los miembros del gobierno. Este es, la necesidad de brindaral cuerpo electoral información sobre la conducta del partido de gobierno, afin de evaluar a quiénes otorgará su voto en futuras elecciones y recomponerlas fuerzas políticas en el Parlamento.

El quinto capítulo desarrolla otras atribuciones del Parlamento, adiciona-les a la de control político. Se recoge, entre ellas, la de nombramiento ydestitución de altos cargos públicos, conceder amnistías, controlar el presu-puesto de la República, ejercer la defensa de los ciudadanos ante la adminis-tración pública a través de su delegado, el Defensor del Pueblo, informar a losciudadanos de la gestión parlamentaria vía los medios de comunicación y,complementariamente, cumplir una labor cultural a través de la edición dediversas publicaciones.

El sexto capítulo analiza el tema de la estructura, organización interna,gestión y administración parlamentaria. Se discuten aspectos relacionados conla estructura, presentando el régimen de una sola cámara en el Perú y sucontraparte teórica, el bicameralismo. Este documento evalúa el funciona-miento del unicameralismo desde una perspectiva crítica, esgrimiendo que lasreformas de 1993 y el proceso político desde ese año sólo incidieron en restarlefacultades a este poder del Estado, incrementando las del Presidente de laRepública. Se aborda, además, el tema de la organización interna de losrepresentantes y sobre el personal de asesoría y apoyo de la institución. Seplantean diversos aspectos que podrían ser modificados a fin de garantizar elmayor pluralismo en la conducción del Parlamento, evitando la posibilidad deque el poder quede concentrado en un grupo parlamentario que cuente conla mayoría. Asimismo, se analiza la gestión administrativa del Parlamento y seproponen algunas medidas a fin de hacer más eficientes y mejorar la calidaddel trabajo de apoyo y asesoría parlamentaria.

La metodología empleada ha privilegiado el diagnóstico del Parlamento,a partir de su funcionamiento cotidiano, sus relaciones con el Ejecutivo y conla ciudadanía. Esto explica el análisis transversal de hechos y decisiones quehacen visible la relación entre el Congreso y la ciudadanía y las medidas quepodrían tomarse para reforzar este vínculo. De allí el cotejo, también, de ladogmática constitucional y derecho comparado, con el desarrollo de untrabajo de campo consistente en la realización de entrevistas y revisión de

INTRODUCCIÓN

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información. En este caso, se recopilaron encuestas sobre la percepciónciudadana del Parlamento a lo largo de estas dos décadas.

Asimismo, a fin de discutir diversos aspectos del documento, se organi-zaron cuatro mesas de trabajo con profesores de Derecho Constitucional, exparlamentarios, miembros de organizaciones de la sociedad civil y parlamen-tarios en actividad. Estas mesas de trabajo aportaron una visión muy viva ycrítica del funcionamiento y relaciones del Parlamento, así como la constata-ción de un consenso en cuanto a la necesidad de proceder a la reforma delParlamento. Las opiniones allí vertidas han sido en gran parte recogidas yusadas para el análisis de los diversos temas tratados. Sin perjuicio de ello, lapublicación final del estudio incluye un anexo con esas opiniones.

En el Congreso actual una Mesa Directiva plural viene trabajando parareforzar el vínculo entre representados y representantes y desarrollar untrabajo concertado que permita aumentar su legitimidad entre la población. Setrata de un propósito loable que, de persistir, logrará un sólido respaldo de laciudadanía. No será fácil, pues requiere de una importante cuota de autoregulación por parte de los representantes y los grupos políticos. Precisamen-te, el propósito de esta investigación ha sido colaborar en la ardua labor quetiene por delante el Congreso peruano y contribuir a su fortalecimientoinstitucional, tan necesario para que la democracia en el Perú sea sólida. Seevitará así el retorno de nuevos autoritarismos que puedan volver a utilizar ladébil legitimidad del Congreso para justificar la concentración del poder.

PARLAMENTO Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

Capítulo I


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Uno de los problemas más gravitantes en lo que atañe a la representaciónpolítica en el Perú es la baja legitimidad del Parlamento, que suele tenerperíodos muy cortos de auge al inicio de cada gestión congresal, para luegoregresar a cotas muy bajas. Se habla así de una «crisis de representación» delParlamento peruano que incide en su legitimidad frente a la ciudadanía y afectael desarrollo de sus funciones.

Para comprender esta reiteración de las situaciones de crisis, es necesariopreguntarse si el Parlamento peruano está bien diseñado y tiene las funcionesque teóricamente se asignan a esta institución. El cotejo de las nociones sobrela teoría democrática con la situación del Parlamento en el Perú nos permitiráencontrar una explicación a su baja valoración ciudadana. Asimismo, seestudiará el desempeño del Congreso a partir del quiebre constitucional del 5de abril de 1992 a fin de señalar sus principales críticas.

1. ASPECTOS GENERALES SOBRE EL PARLAMENTO

El Estado Democrático de Derecho se asienta en dos pilares: la división depoderes y la soberanía popular. El Parlamento es la institución que sintetiza elenlace estructural de estas dos columnas; su legitimidad es indispensable, sicarece de ella, todo el edificio democrático se desmorona. La democracia y el

CAPÍTULO I

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Estado de Derecho no existen sin un Parlamento legítimo. Un Parlamentocarente de esta esencia que es la legitimidad, no es otra cosa que un remedo,una fachada tras la cual hay desgobierno o, en el otro extremo, dictaduras.

El principio de división de poderes se fundamenta en la necesidad deevitar la concentración del poder a fin de que no se pueda afectar la libertadde los ciudadanos. Para garantizar esta libertad se divide el poder del Estadoentre órganos que se encarguen de diversas funciones, evitando así que uno deellos las acapare todas. Uno de estos órganos se encarga de las leyes. La tesisde la especialización orgánica se vincula originalmente con la necesidad deevitar que el poder se concentre, y posteriormente con ideales democráticosde representación ciudadana. Lo principal era que esta función fuese realizadapor un órgano independiente que no estuviese sometido al control de otropoder.

El carácter representativo del Parlamento moderno es una consecuencia,más bien, del principio de soberanía del pueblo. En cuanto el pueblo seconvierte en el legitimador del poder, es necesario evitar que la delegación queéste hace a los gobernantes pueda dar lugar a un Estado despótico quegobierne contra el propio pueblo. Como consecuencia de ello nace el Estadoconstitucional, en el que un poder constituyente elegido por los ciudadanos seaquien asigne las responsabilidades de gobierno por medio de una normajurídica: la Constitución. Del mismo modo, será una asamblea de representan-tes de los ciudadanos la que regule la vida en sociedad por medio de normas,permitiendo así una ficción según la cual es el propio pueblo el que determinacómo gobernarse. Como es lógico, esta asamblea vigilará el respeto de losintereses del pueblo y aprobará las normas de su convivencia, evitando laconcentración del poder y controlando a las autoridades en el uso del mismo.

Estos dos principios, dan lugar a las atribuciones y funciones delParlamento en el Estado constitucional:

a) Representar. En primer lugar, el Parlamento debe representar a losciudadanos, según sus intereses y preferencias, en el ejercicio del poderintegrando a la comunidad. Como bien señala Peces Barba, «esa profundafunción de integración del Parlamento es lo que hace que sea la clave de bóveda del


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funcionamiento del sistema democrático. Porque el sistema democrático, a través delParlamento, integra la lucha en las reglas de juego»1.

La representación política, es una forma de participación indirecta de losciudadanos en los asuntos de gobierno. Gracias a la representación política, elciudadano no tiene una injerencia directa en las decisiones del Estado sino que,presuntamente, participa por intermedio de un representante. El representan-te y el órgano a través del cual se ejerce esta representación es teóricamentela concreción de la voluntad popular. En ese sentido, el voto para elegir a estosrepresentantes permite que el ciudadano sea representado en el ejercicio delpoder.

Es pertinente señalar que esta idea de representación no ha estado exentade críticas en el pasado. Las más radicales a la institución se han realizado desdedos vertientes. Desde una vertiente marxista, se ha calificado al Parlamentorepresentativo como un órgano que sólo representa a los intereses de las clasesdominantes de la sociedad. Según esta posición, los intereses presentes en elParlamento se opondrían a los intereses de la clase obrera.

Las vertientes critican a su vez al Parlamento porque sostienen queinstitucionalizó el conflicto en la sociedad, permitiendo la discusión abiertaentre diversas facciones. La representación basada en facciones no resultacompatible con una concepción que privilegia la concentración del poder.Como es evidente, este estado de cosas no será adecuado pues se consideraráque promoverá el desorden y la división entre la población2.

En las democracias consolidadas la progresiva democratización delsistema, incorporando a las clases bajas en el ejercicio de los derechos políticos,y la gobernabilidad que han alcanzado las democracias parlamentarias, hanreducido el impacto de estas críticas radicales. Sin embargo, estas críticas aúnestán muy presentes en democracias frágiles o en las que existe una débilcultura ciudadana. Por ello, la importancia de lograr que sea un órganorepresentativo y eficiente para la ciudadanía.

1 PECES-BARBA, Gregorio. Reflexiones sobre el Parlamento. En: Revista de la Facultad de Derechode la Universidad Complutense. Madrid, marzo de 1986. p. 215.2 RAMÍREZ, Manuel. El Parlamento a Debate. Trotta: Madrid, 1997, pp. 10-11.

CAPÍTULO I

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b) Legislar. El Parlamento deberá dar normas de carácter abstracto ygeneral, lo que se denomina función legislativa. Así, la legitimidad de la leyradica en que surge de un órgano al que los ciudadanos han «delegado»la potestad de adoptar medidas para normar su conducta. Si bien ésta hasido su principal función durante todo el siglo XIX y parte del Siglo XX,actualmente el gobierno también cumple una importante función dedesarrollo legislativo.

c) Controlar. Llamaremos función de control del Parlamento a la actividadde vigilar a otros órganos del Estado como representante del pueblo.Aunque se asocia al Parlamento con la función legislativa, e incluso se ledenomina Poder Legislativo, en la actualidad muchos autores consideranque la principal función del Parlamento es la de controlar a los demásórganos del Estado, para evitar que se desvíen de sus objetivos institucio-nales.En la teoría constitucional actual esta capacidad de control se haextendido a otros órganos del Estado, pero sin duda el Parlamento realizaun tipo de control diferente por su naturaleza política. La doctrinaconsidera que el objetivo final de los mecanismos de control no es laejecución efectiva de sanciones políticas, sino que debe ser informar a laciudadanía sobre la forma en que se ejerce el poder, pues es la difusión dela información obtenida la que permitirá el verdadero control ciudadanoen las elecciones garantizando la alternancia en el poder. Como señalaAguiar de Luque «En las actuales democracias mediáticas y de partidos, el controlparlamentario es un elemento capital para consolidar el pluralismo político (en nuestro,caso, como es bien sabido, uno de los valores superiores propugnados por el Estado socialy democrático de derecho) y hacer posible la alternancia en el poder, contribuyendo ailustrar a la opinión pública, y en última instancia al futuro elector»3.

Estas funciones muestran la importancia del Parlamento en un Estado dederecho democrático y la necesidad de su existencia como medio para lograr

3 AGUIAR DE LUQUE, Luis. La problemática del control en la actualidad. En: RAMÍREZ, Manuel. Op.cit. p. 78.


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un adecuado balance de poderes y la legitimidad del orden constitucional. UnParlamento que cumpla con ser representativo y realice adecuadamente susfunciones permitirá consolidar una sociedad democrática en la que se garan-ticen las libertades básicas y se evite la concentración de poder.

Por esta razón es importante ir más allá de la crítica fácil sobre lospolíticos y el Parlamento, y buscar propuestas para que esta institución seadapte a su tiempo y desarrolle mejor sus atribuciones. En el caso peruano,como veremos, este vínculo entre Parlamento y ciudadanía aún es muy débil,tanto por los problemas en la acción del Parlamento como por una frágilcultura ciudadana tanto por parte de los ciudadanos como por parte de losrepresentantes.

2. EL PARLAMENTO PERUANO Y LA CRISIS DEREPRESENTACIÓN

Desde sus inicios históricos, el Parlamento peruano ha sido afectado porintermitentes crisis de representación que dificultaron la adquisición de unpeso institucional propio. Esto se reflejó en una baja credibilidad ciudadana.Esta situación derivó en el siglo XX en algo crónico. Así fue con los congresosdel oncenio de Leguía. La gresca predominó en el Congreso Constituyente de1931 que en medio de un enorme desprestigio funcionó hasta 1936. No huboCongreso hasta 1940. Luego, el Congreso de 1945 fue clausurado por un golpede Estado en 1948. Pasaron dos años sin Congreso y entre 1950 y 1962,transcurrió un período de parlamentarismo gris, sacudido por ráfagas debrillantes individualidades parlamentarias. Fue también turbulento el Congre-so que funcionó entre 1966 y 1968. Luego no hubo Parlamento hasta 1980 ylos congresos desde ese año en adelante, no lograron conquistar la confianzaciudadana. El alto nivel de desaprobación durante los últimos años no hapodido revertirse, a pesar de algunos intentos que se han realizado pormodernizar el Parlamento, reformar su Reglamento y profesionalizar supersonal.

Así, por ejemplo, Apoyo elaboró una encuesta en julio del 2001 en la quese constata la necesidad de que el Congreso se aproxime a la población,haciéndola partícipe de sus decisiones.

CAPÍTULO I

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En general, ¿qué es lo que espera del Congreso ideal? %

Que elabore leyes que ayuden a resolver los problemas del país 58Que respete y haga cumplir la Constitución 46Que tenga la capacidad de escuchar la opinión de ciudadanos,instituciones civiles, etc. 43Que represente y defienda los intereses de los ciudadanos 35Que cumpla una labor de fiscalización 31Que discuta lo suficiente las leyes que se van a dictar 15No precisa 2

Fuente: Apoyo, Lima, julio del 2001. Elaboración: CAJ.

Las estadísticas confirman al Congreso como uno de los órganos quecomponen el poder estatal con un habitual nivel de aprobación bajo que nosuele sobrepasar el 50%. Este hecho es realmente preocupante al tratarse deuna institución que representa directamente a la población, que ha elegido asus integrantes, y que debería tener el deber de identificar aquellos interesessociales a ser satisfechos. Los siguientes cuadros son una muestra de cuál es lapercepción ciudadana del Parlamento a través de la aprobación que estainstitución ha recibido:

Índices de aprobación del Parlamento peruano en el período 1987-1997

Fuente: Pease, Henry. Electores, partidos y representantes. Lima: PUCP, 1999. p. 16.


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Índices de aprobación del Parlamento peruanoen el período 1993-2000 (año a año y mes a mes) %

Año MesE F M A M J J A S O N D

2001 29 21 41 51 39 45 45 49 - - - -2000 31 31 29 37 43 37 30 28 34 24 35 311999 28 33 28 27 26 25 29 28 29 29 31 301998 25 27 28 26 23 23 28 30 21 29 28 281997 38 34 39 34 35 23 27 27 29 24 30 281996 49 43 45 44 40 45 45 45 43 44 41 421995 35 46 45 51 55 53 40 53 54 56 46 531994 46 39 39 44 40 41 44 50 42 41 38 401993 40 55 57 45 46 43 42 50 42 55 48 48

Fuente: Apoyo / Elaboración: CAJ.

Esta mala percepción no es nueva. Históricamente, las críticas al Parla-mento o a la labor parlamentaria se refiere a los siguientes aspectos:

� Es ineficiente, núcleo de las componendas del poder y espacio políticoen el cual se desenvuelven las cúpulas de los partidos políticos. No lograrestablecer mecanismos de concertación entre los grupos parlamentarios,primando el conflicto.

� Se le percibe como un órgano alejado de la problemática nacional y de losintereses de los electores.

� Falta de cultura parlamentaria en los representantes, que reditúa en unadescomposición de la imagen institucional. Es decir, el desconocimientode las funciones que deben desarrollar y los límites a los que están sujetos.A lo cual se añade en algunos casos, crítica a la falta de cultura general, yexcesos de soberbia en la conducta de algunos parlamentarios, factoresque luego se usan para componer estereotipos negativos

� Falta de transparencia en la toma de decisiones y en el manejo de lainstitución.

CAPÍTULO I

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� Cuando existió mayoría de gobierno, hubo poca autonomía en relaciónal Poder Ejecutivo. Cuando ha existido mayoría de oposición, existióobstruccionismo de las iniciativas del Poder Ejecutivo. Ello sucedió, porejemplo, en el Congreso del período 1963-1968, cuando la oposiciónutilizó la interpelación y censura a los ministros en exceso.

� Haber trasladado al hemiciclo la actividad partidaria y utilizarlo comoplataforma para la figuración personal.

A estas críticas, se suman las hechas recientemente a los sucesivoscongresos de mayoría fujimorista durante la década pasada. Entre las princi-pales están:

� No cumplir con sus atribuciones, especialmente las relativas al control delpoder. No sólo no fiscalizó, sino que actuó como una caja de resonanciadel Poder Ejecutivo. Para la ciudadanía ha sido habitual el sobresaltofrente a leyes sorpresas sin dictamen de comisión.

� Haber tolerado actos de corrupción y protegerlos con impunidad.� No haber respetado a las minorías parlamentarias al tener el gobierno el

respaldo de la mayoría. Para ello se adecuó el Reglamento del Congresoa fin de monopolizar las funciones de dirección de la institución y laspresidencias de las comisiones parlamentarias.

� Tardó en elaborar las leyes más urgentes y de necesidad nacional y, porel contrario, fue pronto en aprobar leyes tendenciosas, destinadas afavorecer al gobierno.

� No haber implementado medidas de transparencia en lo referido a losgastos de la institución y en los ingresos y gastos de los congresistas.

Un análisis más detallado del funcionamiento del Congreso fujimorista serealizará más adelante. Pero es importante tener en cuenta, como muestran lasestadísticas, que el desprestigio del Congreso no es un fenómeno nuevo. Estehecho se puede explicar por diversas causas. El estudio identifica algunas deellas:1) En primer lugar, las deficiencias en el sistema electoral para componer la

representación nacional y la debilidad de los partidos políticos. Todo elloconduce a un débil vínculo de representación que no permite al ciudada-no sentir a los parlamentarios como personas vinculadas a sus intereses.


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2) Asimismo, la inadecuada forma en que la institución realiza sus funcionesde legislar, controlar y aquellas otras que la Constitución le encomienda.Como resulta obvio, en la medida que estas funciones sean mejordesarrolladas y tengan una incidencia en la ciudadanía, se estrechará elvínculo entre ciudadanos y representantes.

3) Finalmente, los problemas de gestión y organización de la institución queinciden en la carencia de un Parlamento funcional y plural, en el que losgrupos políticos sean percibidos como competidores racionales y res-ponsables. Gran parte del éxito de una reforma del Parlamento está enla autorregulación de los grupos políticos y la forma en que se conduzcanlos representantes.

Estos temas serán analizados en esta investigación, haciendo especialénfasis en aquellos aspectos que, de ser mejorados, podrían lograr una mejorpercepción por parte de los ciudadanos. Sin embargo, además de ellos, existenotros factores que inciden en la relación entre el Parlamento y la ciudadanía yque constituyen causas tal vez más profundas para comprender la percepciónnegativa de la institución. Los planteamos en este capítulo aunque, comopodrá apreciarse, se ubicarán transversalmente en los diferentes capítulos delestudio.

2.1. Límites constitucionales de los representantes ydemanda ciudadana

Un primer gran tema es la débil cultura ciudadana sobre el Parlamento, la cuales causa de una inadecuada percepción de las funciones que deberá cumpliresta institución. La demanda ciudadana sobre lo que debe hacer el Congreso,no concuerda con las facultades de los representantes, lo que producefrustración en la población.

En efecto, hubo consenso entre las personas entrevistadas, especialmen-te en la mesa de trabajo realizada con representantes de organizaciones de lasociedad civil, que no existe en la ciudadanía un conocimiento claro de lasfunciones que le corresponde cumplir al Congreso ni de las limitaciones a lasque se encuentran sujetos los representantes. Lo que es peor, parte de la

CAPÍTULO I

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ignorancia de las funciones del Parlamento nace del propio desconocimientoque tienen los congresistas sobre sus facultades.

En las campañas electorales los representantes buscan votos prometien-do medidas que en realidad no están en capacidad de cumplir al carecer deiniciativa para crear y aumentar gastos públicos según la Constitución. Laciudadanía, en muchos casos, asume al congresista como una suerte de«tramitador» de sus intereses locales frente al gobierno. Entre estas promesasrealizadas por los congresistas en sus campañas están la construcción depuentes, carreteras, colegios, creación de puestos de trabajos, implementaciónde servicios públicos, entre otros. El resultado final de todo ello es que, al nocumplir el congresista con las promesas realizadas a la población, ésta percibecomo ineficiente su labor.

Ello es así, pues constitucionalmente los congresistas carecen de inicia-tiva para aumentar el gasto público. La posibilidad existía hasta 1968 y fuemodificada ya que significaba el uso irresponsable de recursos en atención acriterios populistas o sin que existieran los estudios económicos que garanti-zasen su viabilidad. Por lo demás, no permitía al Poder Ejecutivo planificar supresupuesto ni racionalizar el gasto. Pero, como es evidente, en un país en elque la relación patrimonialista y clientelista se ha privilegiado, perder estafacultad implicó restar legitimidad a los representantes.

Esta percepción, lamentablemente, no se ha modificado. Esto salta a lavista por la forma en que algunos parlamentarios ejercieron su función desde1980. Una manera, por ejemplo, de asegurar la permanencia en el cargo ha sidogestionar que el gobierno realice las obras solicitadas por su comunidad yatribuirselas como resultado de sus actividades. Los gobiernos con tendenciaspopulistas promueven este tipo de relación entre los representantes de supartido y sus representados, pues al realizar dichas obras se obtienen réditospara el partido de gobierno.

Al realizar esta crítica no pretendemos decir que el congresista no debadefender los intereses de su circunscripción electoral, sino que esta mediacióndebe ser transparente y legal. Es importante que la población conozca que ladecisión de ejecutar obras públicas provendrá del Poder Ejecutivo en últimainstancia, y no del congresista, pues éste carece de competencia para hacerlo.En el nuevo distrito electoral múltiple los congresistas de partidos deoposición deberían, por ejemplo, fiscalizar que el gasto público desde el


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Ejecutivo no tenga como objetivo reforzar su apoyo electoral y privilegiar alos representantes del partido de gobierno.

Sería conveniente que la opinión pública sea informada por el propioCongreso de las limitaciones constitucionales a las que están sujetos losrepresentantes, especialmente que se precise que éstos carecen de iniciativa degasto público por lo que toda promesa en ese sentido realizada durante lascampañas electorales deba ser considerada como una afirmación sin sustentolegal. Esta iniciativa difícilmente provendrá de los propios congresistas, yaenvueltos en esta forma de hacer política, por lo que consideramos necesariouna función activa de la Mesa Directiva y la propia autoregulación de lospartidos políticos. Sugerimos para ello:

� La Mesa Directiva podría realizar una campaña de información de alcancenacional difundiendo entre la población los deberes y limitaciones de loscongresistas.

� Difundir entre la ciudadanía los medios por los cuales pueden canalizarsus solicitudes a las instancias pertinentes del Congreso.

� Promover entre los medios de prensa y la ciudadanía la supervisión de lascampañas electorales y ejercer presión hacia los partidos políticos por lasdeclaraciones irresponsables de sus candidatos.

� Capacitar a los actuales congresistas y sus asesores sobre estas limitacio-nes, así como solicitar a los grupos políticos con representación en elCongreso que tomen medidas al respecto.

Como sabemos, el Parlamento no gobierna, no tiene eficacia ejecutiva.Parte de la población, al desconocer cuáles son sus funciones, lo considera unórgano obstruccionista y burocrático, ineficiente frente a un Poder Ejecutivoque inaugura obras públicas o toma medidas en diversos ámbitos. Frente a unadesmedida figura presidencial está un Congreso que no puede «personalizar»su acción ni desarrollar redes de clientelaje o apoyo social, como sí han hechodiversos gobiernos populistas en nuestra historia.

Quienes así piensan olvidan que la función del Parlamento es, precisa-mente, vigilar al gobierno y controlarlo en sus acciones, y que mientras mejorse desarrolle esta función mayor posibilidad habrá de evitar la concentracióndel poder y por tanto, la corrupción. Por ello, aprovechando el impacto actualentre la población del tema de la corrupción, sería conveniente promover

CAPÍTULO I

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entre la ciudadanía la importancia de que sus representantes sean efectivosvigilantes de la forma en que el Ejecutivo ejerce el poder. En términoseconómicos, un Congreso que controle en forma efectiva el manejo de losrecursos públicos implica un ahorro importante para el Estado al reducir loscasos de corrupción y el mal uso de los mismos.

El propósito final de estas medidas es que al Congreso se le evalúe deacuerdo a aquello que está constitucionalmente obligado a hacer, y no enconsideración a percepciones equivocadas de la población, inducidos por lospropios congresistas. Con ello se lograría dirigir la demanda ciudadana haciaaquellos aspectos que sí corresponde realizar al Congreso y exigirle eficienciaen los asuntos de su competencia. Esta campaña de educación es una medidaa ser tomada en cuenta como primer paso para enfrentar el problema depercepción negativa del Congreso.

2.2. CENTRALIZACIÓN Y MEDIATIZACIÓN DE LAREPRESENTACIÓN

Existe en la actualidad un problema grave de representación al percibir lapoblación a los congresistas como encapsulados y alejados de los problemassociales. En un país como el Perú, que cuenta con una composición social yuna formación territorial tan variada, resulta incomprensible, y sin dudafomenta la «limeñización» del Congreso, la excesiva centralización de susfunciones. Esta situación hace que la relación entre el representante y losrepresentados no se construya sobre bases institucionales, sino que dependade la atención que otorgue el congresista en su agenda o de su buena voluntadde atender a sus electores.

Como sabemos, Lima reúne al mayor número de electores en el país, porlo que en una elección con Distrito Electoral Único y voto preferencial, talcomo ocurrió durante el período fujimorista, los congresistas de la capital yatienen una primera ventaja sobre sus competidores al tener acceso a un mayornúmero de potenciales votantes. La estrategia de los congresistas que deseabanser elegidos o reelegidos debía centrarse necesariamente en Lima o en losgrandes centros poblados a fin de asegurar sus puestos en el Congreso. Estasituación, como es evidente, también afectó la fuerza regional de algunos


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partidos políticos, pues el número de votos que les hubiese significado obtenerrepresentantes en un sistema de distrito electoral múltiple, se diluían alcontabilizar las cifras a nivel nacional.

Sumado a ello está el hecho de que la relación política entre representan-tes y representados se ha mediatizado. El Distrito Electoral Único promovióentre los congresistas una estrategia de «mediatización» a través de los mediosmasivos de comunicación, desarrollando conductas y acciones que tuvieranimpacto a nivel nacional. Los representantes vieron en los medios una formade acceder a más votantes que garantizarían su continuidad en la política. Porel contrario, aquellos congresistas elegidos con los votos de determinadasregiones, corrían el riesgo de diluir su presencia a nivel nacional si seconcentraban en desarrollar un vínculo más estrecho con sus representadosen esos lugares.

El Congreso del 2001 ha sido elegido por medio de Distrito ElectoralMúltiple, estableciendo que los representantes de provincia ocuparán 85escaños, lo cual representa aproximadamente el 70%. Se espera que el DistritoElectoral Múltiple promueva entre los representantes un ejercicio de larepresentación más estrecho con los electores que permitieron su elección, yaque éstos sí tienen incentivos para reforzar el vínculo con sus circunscripcio-nes. En efecto, si desean mantenerse en el Parlamento es muy probable quedeban desarrollar una presencia efectiva en su circunscripción. Salvo el casode Lima, en el que existe un buen número de escaños, en las condicionesactuales los representantes de provincia deberán competir duramente porocupar los que corresponden a su circunscripción.

Aunque deben mejorarse los criterios para determinar las circunscripcio-nes electorales, atendiendo a factores de población y territorio, sin duda elretorno al distrito electoral múltiple constituye un avance para reforzar elvínculo entre representantes y representados, y promover la descentralizaciónde la institución. Es pertinente señalar, sin embargo, que en el pasado el distritoelectoral múltiple no ha garantizado que se respete este vínculo con lacircunscripción de origen, pues en muchas ocasiones la elección del represen-tante era vista por éste como una forma de llegar a Lima o acceder a la políticanacional, olvidándose de sus representados. Como hemos señalado, mucho deello dependerá de la responsabilidad y madurez con que ejerza el cargo elrepresentante y de la fiscalización de sus funciones que efectúen sus electores.

CAPÍTULO I

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Consideramos que el congresista también debe contar con herramientasque permitan mantener su relación con la población del distrito electoral querepresentan. Por ello, estamos de acuerdo con que se realicen los esfuerzosnecesarios para lograr la descentralización de la actividad parlamentaria paralograr que la institución cuente con una presencia real a nivel nacional.

En la actualidad esta descentralización se viene produciendo por inicia-tiva de algunos congresistas, quienes han implementado oficinas privadas ensus circunscripciones. Sin embargo, no parece adecuado que este vínculo seapersonal sino institucional. En el pasado estas oficinas privadas han tenidocomo efecto promover el clientelismo y un vínculo personal con el represen-tante reforzando la idea del congresista como una suerte de «tramitador» delos requerimientos ciudadanos. Por ello, concordamos con quienes conside-ran adecuado que el Parlamento instale oficinas descentralizadas en lascircunscripciones electorales.

Si bien existe consenso amplio entre las personas entrevistadas sobre lanecesidad de instalar estas oficinas, hay algunos aspectos que requieren serprecisados antes de tomar esta medida. Debe determinarse qué personaltrabajará en ellas, si personal de los representantes electos, personal adminis-trativo del Congreso o una mezcla de ambos. Asimismo, debe discutirse quéfunciones cumplirán estas oficinas, pues podrían ser vistas por la poblacióncomo un lugar donde efectuar demandas que no son competencia delCongreso o más propias de los locales de los partidos políticos.

El tema del personal que trabajará en estas oficinas debe ser discutido.Una opción es acondicionar en esas sedes un despacho por cada congresistade la circunscripción, en el que trabajaría al menos uno de sus asesores. Si esafuera la opción, deberían tomarse medidas para evitar que estos despachospuedan convertirse en un anexo de los locales partidarios. Parte del personaladministrativo debería ser estable, contratado por concurso realizado por laMesa Directiva, a fin de que se especialice en temas de la circunscripción y quebrinde su apoyo a los representantes de la circunscripción.

Consideramos que en estas oficinas debería funcionar una secretaría derecepción de documentos que tramite los pedidos de la ciudadanía al Congresoy reciba denuncias sobre la forma en que los órganos del gobierno vienenactuando en la circunscripción. De esa manera el Congreso podría desarrollarsu función de control a nivel nacional.


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Un problema actual en el Congreso, que podría trasladarse a las oficinasdescentralizadas, es la recepción de pedidos que en realidad corresponden aotras dependencias del Estado. El Congreso, por lo general, deriva estospedidos a los órganos competentes sin estar en capacidad de realizar unseguimiento de cómo actúan estos órganos. En las oficinas descentralizadaspodría darse la misma situación e inclusive agravarse en relación con lasoficinas públicas y autoridades departamentales. Es un riesgo que debeevitarse. Dentro de la política educativa que hemos mencionado, en lasoficinas descentralizadas debería guiarse al ciudadano para que conozca lacompetencia del Congreso para resolver los problemas que son puestos enconsideración, así como aquellos que deberán ser derivados a otras depen-dencias4.

Un tema que podría ser problemático a futuro es la relación que tendríanestas representaciones con órganos locales en un proceso de descentralizacióndel Estado. Como señalaron diversos participantes en dos de las mesas detrabajo con ex parlamentarios y representantes de organizaciones de lasociedad civil, en un proceso como éste podrían conformarse órganoslegislativos regionales. Como es evidente, este proceso requeriría de unacuidadosa separación de funciones y competencias y de mecanismos adecua-dos para resolver las eventuales disputas que surjan entre los distintos órganos.Es por ello que de darse esta situación, sería necesario replantear las funcionesde estas entidades del Congreso a fin de evitar eventuales conflictos.

Creemos que en la medida que el Congreso promueva un ejercicioefectivo de la representación, en atención a los criterios descentralistas quepresupone la adopción de un Congreso elegido en distrito electoral múltiple,podrá ganar mayor legitimidad entre la población a nivel nacional y romper elcentralismo y el vínculo con Lima que lo ha caracterizado.

4 Otra opción señalada en el Proyecto de Ley N° 508 del congresista Gustavo Pacheco delFrente Independiente Moralizador, presentado en la primera legislatura ordinaria del 2001,es que estas oficinas sean asignadas a cada congresista como si se tratase de su despachoparlamentario y que el personal contratado sea de la confianza del congresista. Como hemosseñalado, consideramos la idea buena, pero inadecuadas las disposiciones relativas a que laoficina sea personal y el tipo de relación con los funcionarios.

CAPÍTULO I

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3. EL PARLAMENTO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1993Y SU FUNCIONAMIENTO

Un tema relevante para comprender la situación actual del Parlamento esanalizar los hechos que sucedieron a partir del 5 de abril de 1992, fecha en laque el Presidente Fujimori, con el apoyo de la cúpula militar, disolvió elCongreso en forma inconstitucional.

La debilidad de la institución, discutida antes, fue una de las razones queexplican la relativa facilidad con la que Fujimori logró disolver el Congreso yla alta aprobación ciudadana a la medida. Según una encuesta publicada por eldiario El Comercio del 10 de abril de 1992 (DATUM), el 84% de los encuestadosaprobaba la disolución del Congreso por el Presidente Fujimori. Asimismo,según Apoyo, en encuestas realizadas al 7 de abril de 1992, el 80% de lapoblación aprobaba la disolución del Congreso, contra un 16% que ladesaprobaba y un 4% que no dio respuesta5.

A ello debe sumarse la fuerte campaña de desprestigio contra el Congresorealizada por el Poder Ejecutivo previo al autogolpe a fin de justificar sudisolución. Esta campaña tachaba al Congreso de obstruccionista, burocráti-co, copado por los partidos políticos y se acusó a los representantes de ganarsueldos millonarios. Además de la manipulación que se hizo del tema, la gravecrisis política y el desempeño de los grupos políticos a través de la década del80 dejó mucho que desear, pues no supieron tomar medidas efectivas parasuperar la aguda crisis económica y la violencia política. Ello permitió ganarlegitimidad entre la población a la opción autoritaria y explica el alto apoyo aFujimori.

El discurso del fujimorismo fue muy crítico del Parlamento y los par-tidos políticos desde el inicio de su gestión. Una de las promesas del 5 de abrilfue reformar íntegramente la institución a fin de dotarla de un verdaderocarácter representativo. Para ello, se dijo, se estableció en la nueva Constitu-ción de 1993 un Congreso Unicameral con 120 representantes, pues a decir delos oficialistas ello lo haría más célere y económico. Además, se esperaba que

5 Estos resultados, no obstante deben ser interpretados en concordancia con una encuestade Apoyo de la misma fecha en la que el 100% de los interrogados prefieren la democraciaa la dictadura.


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se efectuase un profundo cambio en los aspectos vinculados a la gestiónparlamentaria.

Sin embargo, de acuerdo a encuestas posteriores, la imagen del Congresono mejoró. La modernización prometida fue sólo formal y centrada en lamejora de algunos servicios (informática, infraestructura, participación ciuda-dana), pero en esencia no convirtió al Parlamento en una institución demo-crática cercana a las inquietudes del ciudadano común. Más bien, como hemosindicado, se sumaron otras críticas al desempeño de la institución, especial-mente en la ausencia de control del Ejecutivo que permitió el crecimiento dela corrupción.

Si bien Fujimori señalaba que se buscaba establecer un órgano eficientey célere en la solución de los problemas nacionales, lo que realmente se hizoen la Constitución de 1993 fue restar atribuciones a este órgano y limitar sucontrol sobre determinados actos del gobierno. En contrapartida al aumentode las atribuciones del Presidente de la República, el Parlamento disminuyó lassuyas y se auto limitó en sus funciones esenciales. Entre las funciones queperdió el Congreso están:

Facultades más importantes que perdió Constitución de 1979el Congreso de la República

La facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria. Artículo 168Ratificación de embajadores. Artículo 211 inciso 15Ratificación de los magistrados de la Corte suprema. Artículo 245Ratificación de los fiscales ante la Corte Suprema. Artículo 251 inciso 2Ratificación (por el Senado) de los ascensos a altos cargosde las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales. Artículo 281Limitación de su intervención en la ratificación de TratadosInternacionales (Artículo 56, Constitución de 1993)6. Artículo 102Desaparición de la doble discusión para aprobarproyectos de ley. Eliminación del Senado

6 Sin embargo, esta limitación temática puede ser ventajosa pues como indica EnriqueBernales, la regulación actual «resuelve los problemas que creaba la fórmula demasiado generalde la Constitución de 1979». Al respecto, ver: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitu-ción de 1993. Análisis comparado. Lima: Konrad Adenauer � CIEDLA, 1996; p. 299.

CAPÍTULO I

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El resultado de todo ello, aunado a la mayoría fujimorista en el Congreso,fue la total subordinación de la institución a los intereses del Poder Ejecutivo.El Reglamento del Congreso fue modificado a fin de asegurar, con el apoyode la mayoría, que los cargos de dirección sólo fueran ocupados por personascercanas al fujimorismo y evitar la aprobación de mociones que pudiesenhaber significado acciones de control contra sus intereses.

El Congreso unicameral dictó, sin ningún control, un cúmulo de normasinconstitucionales. A modo de ejemplo se presentan algunas de las leyesinconstitucionales o perversas que destruyeron el Estado de Derecho en elPerú y que demuestran cómo la forma en que se estructuró el Parlamentounicameral resultó una herramienta eficaz para consolidar el régimen fujimo-rista. Pero tal vez la mejor evidencia de esta subordinación esté en los debatesparlamentarios en los que la mayoría se opuso a todo tipo de control de lasactividades del Ejecutivo y Vladimiro Montesinos. Algunas de estas normasson:

a) El Congreso aprobó la Ley 26479, por la cual se amnistiaba, en los hechos,a militares implicados en casos de violaciones a los derechos humanos,como el asesinato de los estudiantes y el profesor de la Universidad LaCantuta.

b) Por medio de la Ley 26546, el Congreso creó la Comisión Ejecutiva delPoder Judicial, cuya labor era, en teoría, conducir la reforma de laadministración de justicia. Sin embargo, la presencia de comisionesinterventoras y la prórroga de la vigencia de éstas, implicó en la prácticala pérdida de independencia por parte del Poder Judicial. Progresivamen-te, la institución fue copada por jueces y vocales provisionales designadospor estas comisiones ejecutivas, adscritas al gobierno.

c) La vía parlamentaria a la reelección presidencial se remonta a la Ley N°26657, mal llamada de «Interpretación Auténtica», por medio de la cualel Congreso de la República interpretó el Art. 112° de la Constitución de1993, en el sentido de permitir una nueva reelección, la tercera consecu-tiva, del ingeniero Alberto Fujimori. Una reelección, a todas luces,inconstitucional.

d) Por medio de la Ley 26623 se dispuso la reorganización del MinisterioPúblico mediante una Comisión Ejecutiva, al igual que en el Poder


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Judicial, encargada del gobierno y la administración transitoria de lainstitución. También en este caso el Ministerio Público pasó a ser unanexo del Poder Ejecutivo.

e) En octubre de 1996 el gobierno hizo aprobar en el Congreso otra leyinconstitucional, la Ley 26670 por la que se dispuso que el referéndumfuera autorizado previamente por el Congreso mediante un mínimo de48 votos. Posteriormente, el Congreso rechazó la iniciativa legal parasometer a referéndum la Ley 26657, que permitió la tercera postulaciónconsecutiva del Presidente Alberto Fujimori. La oposición no alcanzó los48 votos requeridos por la ley para que se pueda proceder a la consultadirecta.

f) Otro hecho vinculado al cronograma reeleccionista fue la destitución porel Congreso de tres de los siete magistrados que conforman el TribunalConstitucional7. En enero de 1997 el Tribunal emitió un fallo declarandola ley de «interpretación auténtica» inaplicable para el Presidente AlbertoFujimori en las elecciones del 2000, porque éste se encontraba ya «en susegundo y último mandato gubernamental consecutivo». El Congresounicameral actuó así en contra del Derecho y de la institucionalidaddemocrática.

g) Por la Ley 26680 el gobierno mantuvo la intervención de las universidadesnacionales cuyas facultades de Derecho participan en la elección de losmiembros del Jurado Nacional de Elecciones.

h) Por la Ley 26696 se establecieron nuevos requisitos para el nombramien-to de jueces y fiscales titulares, impidiendo que se les pueda nombrar conceleridad. De ese modo se hizo sumamente difícil reemplazar a losmagistrados provisionales adeptos al régimen.

i) Por la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, se estableció que losJurados Electorales Especiales fueran presididos por un magistradoelegido por la Corte Superior, y los candidatos a los otros dos cargos,elegidos por los fiscales. Además, mantiene el Distrito Nacional Único.

j) La ley 26898 igualó las facultades de los magistrados provisionales con lade los titulares, a fin de que los primeros puedan participar en la elección

7 Los magistrados Manuel Aguirre Roca, Delia Revoredo Marsano y Guillermo Rey Terry.

CAPÍTULO I

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de los integrantes del Jurado Nacional de Elecciones correspondientes alPoder Judicial y al Ministerio Público.

k) La Ley 26933 modificó la Ley Orgánica del Consejo Nacional de laMagistratura con la intención de sustraer a este organismo la facultad dedestituir a los magistrados supremos.

l) La Ley 26954 modificó el número de votos para tener por legalmenteaprobadas las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones y delTribunal Constitucional con el objeto de impedir la tacha de la futuracandidatura del Presidente Alberto Fujimori.

m) La Ley 27163 impidió que los funcionarios con derecho a antejuicio,procesados en el Poder Judicial puedan participar en las eleccionesgenerales, contradiciendo el principio de presunción de inocencia.

De otro lado, el Congreso postergó nuevamente la aprobación de unaLey de Partidos Políticos, de regionalización y otras que contemplan lareforma del Estado. Fue un Parlamento ágil para la elaboración y aprobaciónde normas contrarias a la Constitución, pero lento para desarrollar leyesnecesarias para la democratización y la consolidación de las instituciones.

Ello nos lleva a concluir que desde 1992, el Parlamento peruano fueutilizado como un instrumento para preparar la reelección inmediata deAlberto Fujimori (la primera en 1995 y la segunda en el 2000). Contrariamentea su esencia, el órgano destinado a representar fue usado para destruir elEstado de Derecho y capturar las instituciones del Estado.

Estos problemas, los históricos y los recientes, deben ser enfrentados afin de lograr que el Parlamento peruano desarrolle adecuadamente susfunciones constitucionales y brinde estabilidad al sistema democrático. UnParlamento representativo, en el que la competencia política sea percibidacomo racional, es la mejor garantía de que los viejos autoritarismos no podránaprovecharse del desencanto ciudadano para concentrar el poder con elresultado por todos conocidos: aumento de la corrupción, violación dederechos fundamentales y subordinación de los intereses comunes a los finespersonales.


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LA REPRESENTACIÓN: PARTIDOS POLÍTICOS,SISTEMA ELECTORAL Y CONTROL

Capítulo II

CAPÍTULO I

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En este capítulo se desarrolla el tema de la representación desde sus diversosaspectos: los partidos políticos, el sistema de elección de parlamentarios, ladistorsión de la representación a través del transfuguismo y el controlciudadano.

Los partidos son los canales orgánicos que permiten a los ciudadanoscontar con una representación parlamentaria. Las organizaciones políticasintegran el sistema político bajo el principio clave de la pluralidad democrática.Asimismo, la forma de elección de los parlamentarios permite interpretar elsistema vigente para componer la representación. Partidos y sistema electoralse integran metodológicamente en este capítulo y explican cómo funciona lacompetencia electoral parlamentaria y cómo los partidos se organizan paraejercer la representación.

En estos acápites se examina el tema de los partidos políticos y del sistemaelectoral a la luz de la experiencia nacional. En este caso, se describe y examinala crisis de los partidos durante las últimas décadas y la forma como ha venidofuncionando el sistema electoral (concebido como un conjunto de métodos,técnicas y principios de la elección de representantes). También se presenta eltratamiento legislativo de estos temas.

En la actualidad existe una relación necesaria entre los partidos y elParlamento. En el sistema democrático representativo son los partidos los que

CAPÍTULO II

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acceden al Parlamento y hacen posible la representación; no en vano ManuelGarcía Pelayo se refiere al «Estado de partidos»8.

Los partidos son organizaciones políticas cuya finalidad es la representa-ción del pueblo accediendo para ello al poder del Estado y al ejercicio de cargospúblicos. Sin embargo, desde la perspectiva del ciudadano, son canalesorgánicos de participación política. Es a través de los partidos en el Parlamentoque se expresa la representación. El ciudadano no siempre conoce el pensa-miento y la oferta de cada representante, individualmente concebido, sino porsu pertenencia a una organización.

Un sistema de partidos sólido y representativo contribuye a com-posiciones parlamentarias sólidas. Por eso es importante para lograr unamayor estabilidad política fortalecer a los partidos a fin de que sean desde elParlamento un verdadero contrapeso al poder. Esto incidirá en una mayorrepresentatividad de la institución parlamentaria respecto a los intereses de losciudadanos.

Por todo ello es esencial para lograr la consolidación de los partidos comocanalizadores de la opinión pública en el Parlamento, una adecuada legislaciónsobre la materia y un mejor trato en la Constitución. De lo que se trata es decontar con una legislación que aliente la institucionalización de las organiza-ciones políticas de cara a un Parlamento cuyas fuerzas tengan arraigo social yevitar su excesiva volatilidad. En esa misma línea se hace necesario replantearla legislación electoral buscando de manera realista la configuración de unsistema de partidos.

Asimismo, es necesario presentar un tema que atañe a un fenómenopolítico reciente: el transfuguismo. En este acápite, el análisis revela que larepresentación puede distorsionarse cuando el parlamentario decide cambiarde partido. Es una vulneración de la voluntad popular que se agrava cuandoderiva de actos ilícitos, tal como lo demuestra la experiencia política peruanareciente.

Pero la distorsión de la representación también es tangible cuando elParlamento se centraliza. En el Perú, los poderes del Estado, salvo el órgano

8 GARCÍA PELAYO, Manuel. El Estado de partidos. Madrid: Alianza, 1986.

LA REPRESENTACIÓN: PARTIDOS POLÍTICOS, SISTEMA ELECTORAL Y CONTROL

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de representación, están descentralizados. Esto supone una concentración deltrabajo parlamentario en Lima. Asimismo, el centralismo incide en que loscontactos con la ciudadanía se restrinjan a la capital de la República. Losciudadanos de otras circunscripciones (en un distrito electoral múltiple) se venobstaculizados por la distancia y los costos a presentar iniciativas legislativas.De allí que es importante asumir el tema de la creación de oficinas parlamen-tarias en las diversas circunscripciones.

De otro lado, el ejercicio de la representación no es suficiente. Esnecesario, que el parlamentario sea controlado por el ciudadano. Una demo-cracia no sólo es elección popular y representación sino también la posibilidadde control. Sin la vigilancia ciudadana, la representación corre el riesgo dedesvirtuarse a través de una mala gestión del parlamentario.

Este capítulo aborda de manera amplia el tema de la representaciónparlamentaria, reconociéndola como una técnica de la participación política delos ciudadanos.

1. LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA REPRESENTACIÓNEN EL PERÚ

1.1. Los partidos políticos y la crisis de representación

En el Perú se han dado intermitentemente durante el siglo XX, severas crisisen el conjunto de partidos políticos existentes. En muchos casos, la crisis diopaso a la desaparición y al surgimiento de nuevas organizaciones políticas. Unade las características de la crisis recurrente es la escasa institucionalización delas organizaciones políticas y su volatilidad.

Cuando los partidos carecen de fuerza o son simples movimientoselectorales, el Parlamento se torna débil en su función de control. En el Perúla debilidad o el cuestionamiento popular de los partidos se refleja en una crisisde representación en el Parlamento.

Según el sociólogo Martín Tanaka, el colapso de los partidos históricosa fines de la década del 80, por ejemplo, constituye una crisis de representaciónpolítica llevada hasta sus extremos. Expresa con extrañeza que ese desmoro-namiento haya ocurrido en el Perú, un país que tuvo en esa década un sistema

CAPÍTULO II

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de partidos que podría ser caracterizado con justicia como altamente polari-zado y competitivo, lo que no sugiere una «crisis de representación»9.

Pese a la alta «representatividad» del sistema electoral y a la existencia deuna gran cantidad de partidos, éstos eran frágiles, incapaces en su conjunto desoportar una crisis como la que experimentaba el Perú. De allí que en el Perúno se produce una evolución del sistema de partidos como en otros países sinola desaparición completa del que estaba vigente. Pero, el problema es máscomplejo aún. La debacle de los partidos históricos devino en la interrupcióndel orden constitucional. La crisis de imagen de los partidos fue, al menos enapariencia, también la del Congreso. Cuando las organizaciones y los represen-tantes, casi en su integridad, pierden el respaldo ciudadano, empieza la crisisde la política. Los outsiders aparecen entonces y lo hacen desplazando a la viejaclase política.

En 1992, el Presidente Fujimori utilizó un discurso antipartido parapromover en la opinión pública un rechazo a las viejas organizacionespolíticas. Como se constata en la encuesta integrada de Apoyo desde 1989 a1997, la ciudadanía redujo progresivamente su confianza en los partidospolíticos desde 1990 (año en que Fujimori inicia su gobierno) hasta 1993 (añomás crítico para ellos). Sólo a partir de 1994 se observa una ligera recuperaciónde imagen, pese a que en 1995, Fujimori gozaba del pico de su popularidad(75% aproximadamente).

Es de resaltar una encuesta de Apoyo de abril de 1993 (un año después delgolpe de Estado de 1992) en la que se constata la opción ciudadana masiva porlos independientes, en perjuicio de los partidos políticos.

¿Simpatiza usted con alguna agrupación política o es independiente?

Independiente 86%Partidos 12%No precisa 2%

Fuente: Apoyo, abril de 1993 / Elaboración: CAJ.

9 TANAKA, Martín. Los espejismos de la democracia. Lima: IEP, 1998. p. 54.


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Nivel de confianza en los partidos políticos (%)

Años 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997Nivel de Confianza 17 21 13 13 11 14 18 19 22

Fuente: Apoyo S.A. Informes de opinión de las fechas señaladas. Elaboración: PEASE,Henry. Electores, partidos y representantes. PUCP, Lima, 1999. p. 124.

Sin embargo, en 1997 la mayoría ciudadana ya no rechazaba tan masivay drásticamente a los partidos políticos históricos. Según una encuesta deDATUM, los ciudadanos preferían (con ligera ventaja) la no desaparición deestos partidos, pese a su baja participación en el Parlamento. La intención delpueblo no era la extinción del «sistema de partidos» sino lograr su renovacióny mejorarlo. Salvo el APRA, que no se reponía aún de la desaprobación de sugobierno (1985-1990) y de la migración temporal de sus electores hacia unadispersión de opciones, los demás partidos históricos tenían relativas perspec-tivas de sobrevivir en el sistema. En la siguiente muestra de febrero de 1997se observa esa opción:

Percepción de los ciudadanos sobre los partidos políticos (1985-1990)

Partidos Desaparecer Renovarse y cambiar Nunca votaríanAPRA 43 11 36IU 17 12 8AP 13 16 2PPC 7 13 -

Fuente: DATUM Internacional. 28 de febrero de 1997.

Como vemos, los encuestados sólo adoptan una posición contundenteen el caso del APRA, donde pareciera que apreciamos un sentimiento deencono estimulado cotidianamente por el fujimorato, pues el apabullante 43%que opina por su desaparición no se compadece para nada, de los resultadosque dos años más tarde reponen al APRA en el centro de la escena política.En cambio, las cifras son meramente tendenciales en los otros casos y sinrespuesta real pues tanto AP como el PPC, opinados como partidos arenovarse y cambiar, siguen sin superar su fuerza electoral y partidaria deantaño.

CAPÍTULO II

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1.2. Partidos poco institucionalizados

Si bien es importante tener un espacio abierto para la participación, éste seráinviable si se carece de organizaciones políticas funcionales. Para este efectopuede ser necesaria una Ley de Partidos Políticos y la conservación del sistemaelectoral proporcional con algunos atenuantes para reducir razonablemente lacantidad de partidos con representación. Esto último en razón de la necesidadde contar con partidos que efectivamente puedan cumplir con las exigenciasde una Ley de Partidos. Ello facilitaría el control del cumplimiento de la ley y,probablemente, dentro de un sistema político como el peruano (tendiente alconflicto), a una mayor gobernabilidad.

En todo caso, una regulación sobre partidos debe orientarse a fortalecer-los a fin de que sean realmente representativos y abiertos a la participación.Esto es lo que determina su institucionalización y coadyuva al sostenimientodel sistema de partidos y, de manera indirecta, al fortalecimiento del Parlamen-to y la democracia. En este sentido, Petra Bendel sostiene que «los sistemas departidos más institucionalizados son aquellos en los que la democracia se encuentra másdesarrollada o donde los sistemas partidarios, con bastante arraigo social, remitieron a unosperíodos preautoritarios»10.

La precariedad de los movimientos políticos, ha restado fuerza al Parlamen-to durante la última década. Estas organizaciones, que coparon el escenariopolítico tras la crisis de los partidos, distorsionaron la efectividad de la represen-tación política. No sólo no ejercieron con eficacia la función de control de losactos del Poder Ejecutivo sino que vulneraron la voluntad popular al nopresentar mecanismos naturales que impidieran el transfuguismo.

La institucionalización de un sistema de partidos es importante para elproceso de consolidación democrática. Al respecto se puede agregar que «lainstitucionalización de un sistema de partidos es importante para el proceso de consolidacióndemocrática. El hecho de que exista o no un sistema de partidos institucionalizado hace unagran diferencia en el funcionamiento de la política democrática»11.

10 BENDEL, Petra. Sistema de partidos en América Latina. En: Presidencialismo renovado.Instituciones y cambio político en América Latina. Nueva Sociedad. Caracas 1998. p. 207.11 MAINWARING, Scott. La Construcción de Instituciones Democráticas. Sistema de Partidos enAmérica Latina. Santiago de Chile: CIEPLAN, 1996.


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Una organización institucionalizada es estable en sus reglas y lograarraigar socialmente. Esto no ha pasado en el Perú.

De acuerdo a la actual representación parlamentaria, los partidos histó-ricos han logrado evitar su desaparición y algunos recuperarse. El APRA es,por ejemplo, la segunda fuerza política del Parlamento, mientras que el PPC,bajo el cariz de Unidad Nacional puede ser considerada la tercera fuerza12. Lasdemás organizaciones, a excepción del FIM, son relativamente nuevas en elescenario político nacional, pero tienden a su consolidación con mayor omenor éxito. Esta tendencia indica que la institucionalización es posible ypermite que los partidos, aun sumidos en la peor de las crisis, puedenreaparecer con fuerza o consolidarse nuevas organizaciones.

En el siguiente cuadro (resultados electorales del 2001) se observa lacomposición partidaria actual del Congreso. Asimismo, permite conocer sunivel de respaldo ciudadano:

Resultados finales de las Elecciones Generales 2001 (primera vuelta)

Partido Presidencia Congreso CurulesVotos válidos Votos válidos

% %

Perú Posible 36.51 26.30 45Partido Aprista Peruano 25.78 19.71 28Alianza Unidad Nacional 24.30 13.84 17Frente Independiente Moralizador 9.85 10.98 11Acción Popular - 4.18 3Solución Popular 1.69 3.57 1Renacimiento Andino 0.81 1.36 1Proyecto País 0.75 1.65 -Todos por la Victoria 0.31 2.03 1Cambio 90 - NM - 4.80 3FREPAP - 1.66 -Unión por el Perú - 4.14 6Somos Perú - 5.78 4

Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales. (ONPE).

12 El PPC aumentó su peso específico a partir del liderazgo de Lourdes Flores y su buen

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1.3. El tratamiento jurídico de los partidos en el Perú

Es claro que la Constitución de 1993 minimiza el tema de los partidos políticosen relación a la Constitución de 1979. La legislación también es pobre ycircunscribe el tema a la regulación electoral. De este modo, las organizacionespolíticas continúan siendo maquinarias electorales. Así, una deficiente regula-ción y la ausencia de un tratamiento constitucional y legal adecuado, dificultanel afianzamiento y duración de los partidos en el sistema político.

La Constitución de 1993 redujo el articulado de la Constitución de 1979a uno solo: el artículo 35. El texto de 1979, en un contexto de ampliación delsufragio y la participación política, reconociendo el alto grado de segmenta-ción social, desarrolló el tema de los partidos extensamente. Hizo referenciaa los partidos en cinco artículos ubicados dentro del capítulo VII, sobre losDerechos Políticos.

Se resalta la salvaguarda especial por la que se declaraba nulo y punibletodo acto por el cual se prohibía o limitaba al ciudadano o partido interveniren la vida política de la nación. El artículo 31 de la Constitución de 1993sostiene en tanto que «es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano elejercicio de sus derechos».

De otro lado, el artículo 35 de la Constitución de 1993 expresa que losciudadanos pueden «ejercer sus derechos individualmente» a través de organizacionespolíticas. El texto constitucional de 1979 fue más minucioso y reconoció estapotestad para el caso expreso del ejercicio del derecho a participar en losasuntos públicos.

La Carta de 1993, discrimina a los partidos y favorece a las organizacionesvolátiles. Así, deja a la ley la competencia para regular la democracia interna delos partidos, pero no menciona esta exigencia para los movimientos. LaConstitución de 1979, de acuerdo al contexto histórico, reconoció la suprema-cía de los partidos políticos en el esquema constitucional al imponer requisitoslegales adicionales para otros tipos de organización distintos de los partidos.Por último, la Constitución de 1993 no menciona cuáles son las funcionesesenciales de los partidos políticos, como sí lo hizo la Constitución de 1979.

desempeño como candidata de la alianza Unidad Popular. Sin embargo, aquel partido tieneapenas dos representantes en el Parlamento.


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El escaso tratamiento dado a los partidos en el texto constitucional seinterpreta de un contexto político antipartido. La década de los 90 fue la de laantipolítica y la de la técnica como discurso. En ese escenario, predominaronlos movimientos políticos coyunturales o electorales.

En el plano legal, el trato a los partidos es superficial y está referido alproceso de constitución y reconocimiento en la vía de la participaciónelectoral. Resulta notable la ausencia de voluntad legislativa para construir unsistema de partidos y propiciar, consecutivamente, un eficiente sistema decontrapesos al poder.

Por lo pronto, los partidos políticos están regulados en la ley electoral. Enjulio de 1994 se promulgó la Ley 26337, denominada «Ley Orgánica Electoral»que pretendió la homogeneización de las normas electorales dispersas. En sutítulo III se refería particularmente a los «partidos políticos, agrupacionesindependientes y alianzas». Allí estipulaba los requisitos para la inscripción delos partidos y de las alianzas electorales así como la renovación de inscripciónde las organizaciones habilitadas. En su artículo 65° establecía que los electoresque figuren en las listas de adherentes para la inscripción de un partido político,agrupación o alianza, no podrán figurar en otras listas. En este caso la prioridadcorresponde a la organización que hubiere solicitado su inscripción en primertérmino. Ello limita el espacio de captación y reduce el mercado electoral enLima, pero induce a los partidos a recolectar firmas y establecer vínculos enel interior del país.

El dato importante es que el electoralismo de la regulación de los partidosseñalaba, por ejemplo, que los partidos sólo podrán considerar renovada suinscripción ante el registro electoral si es que se convocaba a elecciones. Sepretendía que no existieran en el registro de partidos aquellos que ya nofuncionaban o que naturalmente hubieran desaparecido. Se exigía así unaactividad política constante o al menos advertir que siguieran funcionandocomo tales.

En mayo de 1995 se promulgó la Ley 26452 que modificaba diversosartículos del Texto Único Integrado de la Ley de Elecciones Generales y dela Ley de Elecciones Municipales. Una de las novedades fue la incorporaciónde un artículo que restringía el acceso de los partidos al escenario político alexigirse la presentación de una relación de adherentes en un número nomenor al 4% del total nacional de electores. De otro lado, señalaba que sólo

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mantenían su inscripción y consecuente habilitación para participar en elproceso electoral municipal de 1998, los partidos, movimientos y alianzas quehabiendo presentado candidatos a la Presidencia de la República en laselecciones generales de 1995, hubieran alcanzado no menos del 5% de losvotos válidamente emitidos.

Se corregía así la anterior disposición que sancionaba la eliminación en elregistro a las organizaciones que no hubieran alcanzado 5% de los votos. Estavez se añadía que esta hipótesis sólo regía para las organizaciones que hubierenpresentado candidaturas presidenciales. Se pretendía evitar así la proliferaciónde candidatos a la Presidencia y la dispersión del voto presidencial. Encontrapartida, se dio a los partidos con lista parlamentaria y sin fórmulapresidencial la posibilidad de la no extinción. De algún modo, este mecanismopermitía una mayor presencia de organizaciones políticas en el escenario.

Para incrementar la participación estableció que las «listas de candidatos queno sean patrocinadas por un partido político, movimiento o alianza, deberán presentar parasu inscripción una relación de adherentes, con indicación del número de la libreta electoral (...),en un número no menor al 4% del total de electores de la circunscripción provincial o distrital,según corresponda».

La Ley 26859 de 1997, Ley Orgánica de Elecciones, trata el tema de lospartidos en el capítulo 2 sobre las inscripciones en el Registro de Organizacio-nes Políticas.

El artículo 87, expresa in fine, que «se considera vigente la inscripción de lospartidos políticos, agrupaciones independientes y alianzas, siempre que hayan obtenido unporcentaje de votación no menor del 5% a nivel nacional en el último proceso de eleccionesgenerales, con lo cual se retrocedió al modelo restrictivo de la Ley 26337 que castigaba lavotación escasa de todas las organizaciones (con o sin candidato presidencial) que no hubierenalcanzado el 5% de la votación en las elecciones generales».

Los requisitos para la inscripción de las agrupaciones políticas continua-ban siendo severos al imponer la exigencia de una relación de adherentes nomenor del 4% de los ciudadanos hábiles para votar a nivel nacional13, según elnúmero de electores inscritos en el padrón empleado en las eleccionesgenerales de 1995. El espacio de captación de firmas se recortaba aún más si

13 Reducido a no menos del 1% por la Ley 27369 del 2001.


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atendemos al artículo 90 de la ley referida, que establece que los electores quefiguren en la relación de adherentes para la inscripción de un partido político,agrupación independiente o alianza, no pueden adherirse en el mismo períodoelectoral a otro partido, agrupación independiente o alianza. La prioridad, atenor de la ley, correspondía a quienes hayan solicitado su inscripción enprimer término siempre que sea válida la firma presentada. Esta disposiciónresulta inadecuada ya que el ciudadano no puede ser impedido de suscribir queuno o más partidos se inscriban. La firma del ciudadano no equivale a un votoo a una solicitud de militancia, es apenas una afirmación frente a una solicituddel partido sobre su vigencia como tal. No hay óbice para que los ciudadanosden su anuencia a la inscripción de más de un partido.

De lo anteriormente exhibido puede deducirse que durante la década del90 existieron criterios exclusivamente electorales en la regulación de lasorganizaciones políticas y que estos criterios por su carácter coyuntural noaportaban a la institucionalización. Se favoreció el «movimientismo».

En la Ley Orgánica de Elecciones de 1997, se consagra la desinstitucio-nalización de la actividad política. De un lado, no se creó una legislaciónespecial de partidos para propiciar su estructuración y permanencia; y de otro,no se exigió, para la inscripción en el registro, tener un estatuto de organiza-ción, ni comités departamentales en funciones, ni siquiera en una parte delterritorio nacional.

En conclusión, se constata un proceso por el cual se desalienta laconsolidación de los partidos políticos y se reduce la fuerza de las organizacio-nes políticas de carácter regional. Las organizaciones no requieren estructuraruna organización nacional. La legislación comparada, como es el caso de Chile,Brasil y Ecuador, exige para la inscripción electoral, la preexistencia organiza-tiva a nivel nacional. La ley electoral peruana precedente exigía comitésdepartamentales en un alto porcentaje del territorio nacional.

Con relación a los temas de la regulación, se constata que los ordenamien-tos coinciden por lo general en exigir la democracia interna, el control delfinanciamiento y en normar el acceso a los medios de comunicación.

Es notorio que durante la década del 90, dentro de un contexto políticoantipartido, la legislación no centrara su atención en institucionalizar a lasorganizaciones políticas. Sin embargo, el problema no se circunscribe a aqueltiempo. Durante la década del 80, la «clase política» no hizo esfuerzos por

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aprobar una ley de partidos políticos. Ni la crisis de estas organizaciones logrómovilizar a los representantes en el Parlamento para regularlas (democratizar-las y transparentarlas). Ninguno de los proyectos de ley al respecto seconvirtieron finalmente en ley.

Los temas que deberían regularse en una ley de partidos, a fin de reforzarsus vínculos con la ciudadanía, son los siguientes:

1.3.1. La democracia internaEn el Perú la democracia interna es voluntaria. Algunos partidos la hanpracticado bajo modalidades propias (AP, PPC, APRA), pero descuidandocualquier tipo de fiscalización externa al partido. No obstante, la mayor partede las veces (especialmente en los movimientos políticos) la designación decandidatos no fue democrática. Primó el acceso de personajes notables y de«amigos» del líder.

Las elecciones primarias deben ser una contienda pública y sujeta afiscalización de los órganos electorales. Si bien existen tendencias oligárquicasen toda organización, la institucionalización partidaria pasa por un proceso dedemocratización interna. Éste puede sustituir de alguna manera al votopreferencial en las elecciones parlamentarias. Si el candidato que logra unacurul, lo hace por los votos que recibió su organización y no por los que élmismo hubiera podido obtener, carecerá de una absoluta independenciarespecto de su organización de origen. El fortalecimiento del vínculo delrepresentante con su partido a través del origen de su elección debe incidir enel fortalecimiento de los partidos en su función de representación parlamen-taria. El partido puede ejercer un mínimo de control al congresista, impidiendola «privatización de la curul».

1.3.2. Origen y transparencia de los recursosEn cuanto a la transparencia del origen de los recursos de los partidos, se buscaimpedir la intervención oculta en el poder de los grupos de presión o deorganizaciones ilegales. La transparencia está relacionada con la publicidad delfinanciamiento de los partidos.

En el Perú sólo es posible el financiamiento privado, para lo cual no sehan creado mecanismos institucionales de control. En América Latina, la


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tendencia es el financiamiento mixto14. Este es el que se recomienda, en tantoel financiamiento exclusivamente privado podría inducir a la corrupción. Elbenefactor exigirá la contraprestación y descompondrá la debida neutralidaddel Estado en el manejo de sus finanzas. Si el financiamiento fuera exclusiva-mente público se induciría a la burocratización de los partidos y a crear unadependencia del partido con el Estado. La sujeción, llevada a sus extremosquebraría todos los mecanismos de control al poder.

Una experiencia negativa sobre el particular fue la campaña electoral delaño 2000, en la cual el partido del gobierno, Perú 2000, utilizó a su discrecio-nalidad, los recursos del Estado para favorecer la candidatura reeleccionista deAlberto Fujimori. No hubo ninguna forma de control. Inclusive el monto quePerú 2000 aseveró que usó en esta campaña no guardaba coherencia con lacantidad de publicidad y copamiento de los medios de comunicación que pudoobservarse.

1.3.3. El acceso a los medios de comunicaciónOtro de los temas que se refiere a la legislación de los partidos es el acceso alos medios de comunicación: éste en la política moderna es un tema capital.En los tiempos de la videopolítica la aceptación de las propuestas políticas yel éxito electoral depende de la imagen.

El mecanismo de acceso gratuito de los partidos políticos a los medios decomunicación del Estado fue introducido en 1966 por la Ley 16152, entrandoen vigencia en las elecciones municipales de ese mismo año. Dispuso que elEstado pusiera a disposición de los partidos, alianzas y listas presidenciales susmedios de radiodifusión sin costo alguno. Se permitía un espacio diario detreinta minutos desde un mes antes de la elección hasta las veinticuatro horasprevias. El horario disponible se fijó entre las 19 y 21 horas. Las fechas y horaseran asignadas a los candidatos mediante sorteo. Debido a que las eleccionesde 1969 no se pudieron realizar, fue recién en la elección a la AsambleaConstituyente de 1978 que se aplicó el mecanismo de cesión de espaciosgratuitos.

14 ZOVATTO, Daniel. La Financiación Política en América Latina. En: Perfiles Liberales. Nº 63.Oct. 98. p. 17.

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El acceso a los medios de comunicación del Estado adquiere jerarquíaconstitucional en 1979 y se le aplica el principio alemán de la proporcionalidad,según el cual la distribución de espacios en los medios de comunicación delEstado dependerá de idéntica proporción al número de escaños obtenidos enel Parlamento por cada agrupación política. No existía trato preferente odiscriminación positiva sino que el criterio de equidad se generaba a partir dela proporcionalidad de las fuerzas políticas en el Parlamento.

Para las elecciones generales de 1995 rigió el Decreto Supremo 09-95-PCM que ofrecía, desde el 9 de marzo, treinta minutos diarios en Canal 7 yotros tantos en Radio Nacional, divididos en espacios de diez minutos deduración a distribuir a tres agrupaciones. En el Diario Oficial se distribuía unapágina entre tres agrupaciones (un tercio cada una).

Durante las elecciones del 2000, el régimen de Alberto Fujimori logródominar televisión de señal abierta, por lo que fue notoria la desventaja de lainformación sobre su candidatura en relación a los demás candidatos. Ellopese a que el Gobierno trató de responder a las recomendaciones ofrecidaspor las Misiones del NDI/Centro Carter y otras. Por ejemplo, los medios decomunicación del Estado, ampliaron el período de espacios gratuitos para loscandidatos de 30 a 45 días, y los canales de televisión privados de señal abiertales ofrecieron una cantidad de tiempo limitado y condicionado en formagratuita (franja electoral). Es de destacar que esta franja no se hizo efectiva.

Para las elecciones del 2001 se promulgó la Ley 27369, que estableció queen las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2001 «habrá espacios en loscanales de televisión de señal abierta y estaciones de radio, públicos y privados, de coberturanacional. Estos espacios se pondrán a disposición y se distribuirán equitativamente entre lospartidos políticos, agrupaciones independientes o alianzas participantes en el proceso electoral,sin costo alguno, por un espacio diario de diez (10) minutos, desde sesenta (60) días antesdel día y la hora señalados en el artículo 190°. El Jurado Nacional de Elecciones cautelarála existencia y utilización de tales espacios».

Dichas franjas electorales se transmitieron dentro de un mismo bloqueen todos los canales y dentro de una misma hora en las estaciones de radio.Estas franjas fueron asignadas rotativamente y con base en un sorteo.


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1.4. El fenómeno del transfuguismo y la necesidad departidos sólidos

El transfuguismo es básicamente, el desplazamiento malicioso del represen-tante desde una organización política a otra durante un período legislativo. Noes homologable con esta calificación el hecho proveniente de discrepanciasideológicas o políticas del partido al que pertenece. En este caso, al congresistasólo se le puede exigir fidelidad al electorado y no al partido. Preocupa encambio el transfuguismo que vulnera la voluntad popular.

Interesa presentar las diversas definiciones de «Transfuguismo» a fin deentender con mayor precisión el problema. César Landa sostiene que «...hayque distinguir entre el tránsfuga impropio que rompe la disciplina del grupo en una votaciónparlamentaria y, el tránsfuga propiamente dicho que habiendo sido elegido en las listas de undeterminado partido se pasa a otro conservando su escaño, por voluntad propia o expulsión»15.

La definición que se trabaja en este documento es la de transfuguismocomo fenómeno político inducido por un acto delictivo. Sólo bajo esta formaes que se podría sancionar con la destitución al congresista tránsfuga. Este tipode transfuguismo es el que se experimentó en el Perú y que se caracterizó porel cambio de partido, pero cuyo origen no fue el viraje ideológico sino enmuchos de los casos el soborno, el chantaje y la presión de la mayoría. Enefecto, si bien el problema del transfuguismo no es nuevo en la historiaparlamentaria del Perú, adquiere contornos delictivos en el Congreso del año2000. Los resultados oficiales otorgaron al oficialismo sólo el 43% de los votos;es decir la decisión de la mayoría del país fue que el gobierno no debía tenermayoría en el Parlamento. Su decisión fue que tuvieran sólo 52 congresistas,que posiblemente fueron menos, pues las primeras proyecciones al 100% ledaban a esa agrupación entre 42 y 44 representantes.

Las maniobras ilegítimas funcionaron, al punto de hacer subir el númerode representantes fujimoristas del 43 al 58% del total de congresistas que laConstitución dispone. ¿Cómo fue o qué hizo el oficialismo para subir de 52a 74 parlamentarios? Aun antes de entrar en funciones el Parlamento del 2000,representantes elegidos dentro de varias listas se desplazaron para ocupar un

15 LANDA ARROYO, César. Notas sobre el transfuguismo parlamentario peruano. En: Revista Derechoy Sociedad. Año XII, Nº 16. Lima, 2001.

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puesto en la bancada oficialista. Las evidencias seguidas a partir del videoKouri-Montesinos, donde este último le da al congresista electo la cantidad deUS$ 15,000 sugieren maniobras corruptas de compra de votos o presiones delpoder político para convencer a congresistas a pasarse a las filas del oficialismo.

Un asunto vinculado al transfuguismo es el voto preferencial. Éste tienesus limitaciones. Una de ellas es que las candidaturas individuales puedenprestarse más fácilmente a maniobras fraudulentas difíciles de controlar porla cantidad y dispersión de las mismas. Fue público, por ejemplo, en aquellaselecciones la presencia de digitadores de la Oficina Nacional de ProcesosElectorales (ONPE), que adulteraron los votos preferenciales para beneficiara algunos candidatos.

De otro lado, el representante electo obtiene argumentos para sostenerque el voto le ha sido otorgado directamente por el ciudadano, a él y no a supartido. De esta manera, el congresista asume que su curul es de él y no delpartido que lo designó como candidato y logró su elección. Los electores, porsu parte, consideran que su voto va dirigido a una persona y no a unaorganización política. Debido a ello se constata que una mayoría relativa de losciudadanos están de acuerdo con mantener el voto preferencial.

Para la elección de congresistas, ¿usted diría que se debe mantenerel voto preferencial o que se debe eliminar? %

Se debe mantener el voto preferencial 55Se debe eliminar el voto preferencial 34No precisa 11

Fuente: Apoyo, diciembre del 2000 / Elaboración: CAJ.

El sistema de cifra repartidora aplicado en los procesos electorales en elPerú supone que los votos se distribuyen (siguiendo la fórmula matemática delmétodo de D�Hondt) favoreciendo a los primeros lugares más votados de lalista de candidatos al Congreso. Por ello muchos de los congresistas tránsfugasintentaron justificarse asumiendo que se debían a sus votantes y no a suspartidos. Pretendieron asumir que la fragmentación de la representación esindividual y no partidaria.


63

El voto preferencial debilita la posición de los partidos, incide en la escasacalificación del representante y favorece a los candidatos con mayoresrecursos, tendiendo a una competencia poco equitativa.

Este sistema de votación alimenta la independencia del representanterespecto de su partido, lo cual es razonable hasta cierto punto. Un exceso deindependencia y una rígida sujeción al partido son contraproducentes. Pero esconveniente asumir previamente como Landa que «la titularidad del escañoparlamentario reposa en el partido político y en su programa electoral»16.

Es necesario precaver que una eliminación del voto preferencial sin unacorrelativa obligación de elecciones primarias en los partidos podría inducir alfortalecimiento de las cúpulas partidarias. Por ello es necesario institucionali-zar a las organizaciones políticas, inducir a su democracia interna y fomentaruna cultura política que asuma que la democracia y los partidos son términosindesligables. En la reunión celebrada el 29 de agosto del 2001 del equipo deinvestigación de la CAJ con ex-parlamentarios, el ex congresista ArturoSalazar Larraín propuso un sistema mixto en el cual se conciliará el votopreferencial con la lista cerrada y en bloque. Es decir, sugirió aprovechar lasventajas de ambos sistemas: la elección ciudadana de cada representanteindividualmente considerado y la elección por lista de acuerdo a las primerasubicaciones designadas por los partidos (en elecciones primarias).

El transfuguismo se facilita por los mecanismos de designación decandidatos al Parlamento. Por lo general, ésta no deriva de eleccionesprimarias sino de relaciones amicales o clientelares que aseguran un puesto enla lista de candidatos al Parlamento. En algunos casos, parece no sólo operarel poder económico del postulante a la candidatura sino también otrosfactores como el prestigio personal o profesional, la fama, la compra del lugaren la lista, etc. No existe la conciencia de pertenencia a un partido ni ligazonesinstitucionales que comprometan al representante, quien en teoría «sólo se debedirectamente a su representado».

El transfuguismo reciente de la política peruana distorsionó la represen-tación parlamentaria y tiene como una de sus explicaciones la volatilidad yfragilidad de las organizaciones políticas existentes.

16 LANDA ARROYO, César. Op. cit. p. 11.

CAPÍTULO II

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El cuadro que se presenta a continuación demuestra cómo se realizó esadistorsión de la representación en el caso del Congreso elegido para el período2000-2005. Al mismo tiempo, permite ver cómo gracias a esta movilización decongresistas, el partido de gobierno logró la mayoría necesaria para seguirmanipulando la institución.

Congresistas que cambiaron de partido políticoentre el 9 de abril del 2000 y el 5 de enero del 20001

(En orden de votación recibida)

Congresista Partido con el Partido al que Partidoque ingresaron se cambiaron final

Tudela, Francisco Perú 2000 - Independiente

Martínez Del Solar, María Perú 2000 - Independiente

Chiroque Paico, Exequiel Perú 2000 - Independiente

Wolfebnson Woloch, Moisés Perú 2000 - Independiente

Alva Hart, Beatriz Perú 2000 - Independiente

Ormeño Malone, Joaquín Perú 2000 - Independiente

Delgado Aparicio, Luis Perú 2000 - Independiente

Schenone Ordinola, Miriam Perú 2000 - Independiente

Velit Nuñez, Miguel Perú 2000 - Independiente

Monsalve Aíta, Marianella Perú 2000 - Independiente

Batra González, Mugiel Perú 2000 - Independiente

Vega Fernández, Elsa Perú 2000 - Independiente

Altuve-Frebes Lores, Fernán Perú 2000 - Independiente

Monteverde Temple, Ana Perú 2000 - Independiente

Blanco Oropesa, Carlos Perú 2000 - Independiente

Lam Alvárez, Juan Perú 2000 - Independiente

Sarmiento Martínez, Isaac Perú 2000 - Independiente

Manrique Pacheco, Walter Perú 2000 - Independiente

Palomo Orefice, Antonio Perú Posible Perú 2000 Perú 2000

Villena Vela, José Perú Posible - Independiente

Kouri Bumachar, Alberto Perú Posible Perú 2000 Independiente

Burgos Montenegro, Carlos Perú Posible - Independiente

Nuñez Castillo, Daniel Perú Posible - Independiente


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Marzano Chúmbez, Italo Perú Posible - Independiente

Gonzales Inga, Mario Perú Posible Perú 2000 Perú 2000

Canalles Pillaca, Edilberto Perú Posible Perú 2000 Perú 2000

Acuña Peralta César Solidaridad Nacional - Independiente

Luna Gálvez, José Solidaridad Nacional - Independiente

Polack Merel, Jorge Solidaridad Nacional Perú 2000 Independiente

Mendoza del Solar, Miguel Solidaridad Nacional Perú 2000 Independiente

Farah Hayn, Eduardo Solidaridad Nacional Perú 2000 Independiente

Cáceres Velásquez, Luis FREPAP Perú 2000 Perú 2000

Cáceres Pérez, Roger FREPAP Perú 2000 Perú 2000

Elías Avalos, José Avancemos Perú 2000 Perú 2000

Ticona Gómez, Greogrio Somos Perú Perú 2000 Independiente

Rodríguez de Aguilar, Ruby APRA Perú 2000 Independiente

Rios Salcedo, Waldo FIM Perú 2000 Independiente

Elaboración: CAJ.

El transfuguismo es un problema que sólo en los últimos años ha llamadola atención de la opinión pública. Las vías de solución no son tan sencillas deplantear. El mandato del representante no es imperativo, pero esto no debeinterpretarse como que es libre e independiente del partido que lo nominó ycon cuyos votos salió elegido. Muy pocos son los representantes elegidos conla suma de sus votos preferenciales. La cifra repartidora alcanzada por elpartido es determinada del número de elegidos por lista.

Las posibilidades y los mecanismos propuestos para incidir en la elimina-ción del transfuguismo:

� Una opción para tentar la reducción o eliminación del transfuguismosería la obligación de los representantes a presentar, al inicio del ejerciciode su gestión, un plan de trabajo parlamentario individual. Su contenidosería publicado. Sin embargo, este mecanismo tiene sus riesgos propios.El documento podría degenerar en sus objetivos y hacer las veces de lasinstrucciones que recibía el antiguo parlamentario inglés cuando elmandato era aún imperativo. Una ventaja de esta opción es la capacidadque adquiría el elector para inducir al representante a asumir un compro-miso ético.

CAPÍTULO II

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� Otra posibilidad es dotar de potestad al partido para que sancione altránsfuga. Uno de los límites es que el partido no tiene más legitimidadque el representante. Giovanni Sartori sostiene que las defecciones en lospartidos parlamentarios es muy poco común en las democracias másconsolidadas, con estructuras partidarias fuertes. Cita, sin embargo, unode los casos extremos de transfuguismo político: la India. El Parlamentoindio ha adquirido, durante décadas, mucha experiencia en divisiones ycambios de partido. No obstante, al final han desarrollado medidas paraobstaculizar esta tendencia. En la Cámara del Pueblo (Lok Sabba)«cualquier miembro que sale de su partido pierde su escaño. Pero estosólo obstaculiza las defecciones y la forma de evitar usualmente el castigoes declarar que se trata de la escisión de un partido. Entonces ¿cuándo unaescisión es una escisión? En la India sólo cuando el partido es abandona-do por la tercera parte de sus miembros».

� Fortalecer al partido es una forma de disuadir del transfuguismo. Se tratade que el partido estreche sus vínculos con sus representantes en elParlamento. Una vía es centralizar los fondos de campaña en la organi-zación; otra es que se consolide la disciplina partidaria. En un procesoadecuado de toma de decisiones �sostiene Sartori� se deben discutiry debatir antes democrática y abiertamente, dentro de la estructura delpartido, los lineamientos que se darán en los temas que se presentan enel Parlamento. El fortalecimiento del sistema de partidos y la eleccióndemocrática por las bases de cada partido de sus candidatos al Parlamen-to, impide que las listas de candidatos al Congreso estén compuestas por«invitados» o personajes notables, desvinculados al ideario y a la organiza-ción partidaria. En la práctica, la forma de elección de los candidatosincide en que los candidatos, una vez electos, no se sientan parte delpartido que los nominó. Esta desconexión puede alentar el transfuguis-mo de acuerdo a las coyunturas políticas y a los cambios en la correlaciónde fuerzas en el Parlamento.Si bien es cierto el transfuguismo impropio es de data reciente en el Perú,debiera adoptarse algún patrón legislativo que provenga contra surepetición. A las modalidades señaladas convendría sumar la que consi-


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dera la pérdida del cargo, cuando se prueba que el acto de transfugarocurre mediando hechos ilicítos.

1.5. ¿Partidos sólidos, representación sólida?

No necesariamente la existencia de partidos sólidos va a incidir en unParlamento funcional. Hay otros criterios que importan al momento de laconstrucción de un Parlamento funcional: la actitud de la clase política, el juegocooperativo, la capacidad de lograr consensos políticos, la escasa polarizaciónideológica en el Parlamento, etc.

No obstante, partidos fuertes, democráticos, con cuadros solventes ycon presencia nacional, van a contribuir a que el debate político sea alturadoy eficiente. Más que eso, partidos institucionalizados son poco propensos aincidir en el llamado «transfuguismo» (desplazamiento del representante de unpartido a otro). Un partido funcional podrá recoger con mayor eficiencia lasdemandas ciudadanas y las procesará en el trabajo parlamentario.

Para que la premisa de que los partidos sólidos hacen un Parlamentosólido sea válida, habrán de confluir otros factores, vinculados especialmentea la maduración de la clase política. Esto empieza por dejar de lado el juego desuma cero (yo gano, tú pierdes) y concebir la política como un juegocooperativo en el que las decisiones tienden a consolidar la democracia yperseguir el desarrollo.

2. LEY ELECTORAL: ELECCIÓN DE LOS REPRESENTANTES

Los sistemas electorales tienen consecuencias directas sobre el comporta-miento y resultado electoral, influyen, como afirma Dieter NOHLEN «sobre laconformación del sistema de partidos y, así, sobre la distribución del poder en un país, y puedentener, además, gran importancia para la estabilidad política»17.

17 NOHLEN, Dieter. Sistemas electorales y reforma electoral. En: Simposio sobre Reforma Electoral.IFES. Lima, 1996. p. 27.










CAPÍTULO II

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En el Perú la ley electoral favoreció, durante la década del 90, elcentralismo partidario a través del distrito electoral único. La forma comoestuvo planteada generó la subrepresentación y el distanciamiento del ciuda-dano al Parlamento. Además, en relación a otros países de menor poblaciónelectoral, el número de 120 congresistas resulta deficitario en criterio derepresentación.

Los mecanismos de la ley electoral para convertir los votos en escañoshan propiciado el multipartidismo parlamentario, que es apropiado en térmi-nos de representatividad, pero no necesariamente en términos de celeridad yeficiencia.

Pese a las deficiencias que pueden registrarse, es notable el paso de unaciudadanía restringida a una universal desde 1980. En la actualidad, se haoptado por el distrito electoral múltiple, lo cual no es una novedad y no estáexento de vicios. Lo importante es trazar un Parlamento que se aproxime alciudadano y que tenga presencia real en todo el territorio nacional. Uninstrumento para esos efectos es la ley electoral.

2.1. La influencia del sistema electoral sobre lacomposición partidaria del Parlamento

El sistema electoral influye notablemente en la configuración del sistema departidos y en la definición de la representación política. En los sistemasmayoritarios, lo que se busca es un vencedor indiscutible en una elección,porque se trata de formar una mayoría sólida y asegurar la gobernabilidad. Setrata, por lo general, de distritos pequeños uninominales. Gana quien obtieneuna mayoría absoluta o relativa de votos.

En los sistemas de representación proporcional, como el que regía en elPerú hasta el 2001, en el que la proporcionalidad era pura (circunscripciónúnica sin barrera de exclusión), se tiende a incluir a las minorías en larepresentación política.

El factor principal que define la composición de la representación es eltamaño de la circunscripción. Así «si la magnitud promedio de las circunscripciones esde 10 cargos, el que gane en una circunscripción ya no va a ir ganando de 1 en 1 los cargossino de 10 en 10, y va a ser mucho más fácil para los partidos mayoritarios lograr amplias


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mayorías, muy por encima de su porcentaje de votos. Es por eso que la circunscripciónuninominal tiene mayor aceptación dentro de los sistemas mayoritarios ya que, aunque llevaal dominio normal de un solo partido y a una proporcionalidad baja, es preferible desde elpunto de vista de la representatividad a las circunscripciones plurinominales»18.

De otro lado, según Giovanni Sartori, el modelo proporcional reflejacuán segmentada está una sociedad. Éste es para algunos el modelo adecuado,desde la perspectiva de una representación más amplia. Pero tiene efectosadversos sobre el Sistema de Partidos, en tanto puede fomentar una excesivafragmentación parlamentaria que dificulte tomar acuerdos.

Para el objetivo de una mayor gobernabilidad parlamentaria se suelesugerir un número reducido de partidos, sin grandes distancias ideológicas.Además, para efectos de una regulación legal, fiscalización y alternanciademocrática, se hace necesario un multipartidismo moderado.

La circunscripción nacional, desde 1993, fue acompañada por el estable-cimiento de un Congreso Unicameral con una cantidad reducida de parlamen-tarios. La Sétima Disposición Transitoria de la Constitución de 1993 dice que«el primer proceso de elecciones generales que se realice (1995) a partir de la vigencia de estaConstitución, en tanto se desarrolla el proceso de regionalización se realizará por DistritoElectoral Único». No se previó la no conclusión de la regionalización en elperíodo 1995-2000, y no se definió la circunscripción para el proceso electoraldel 2000. El sistema se extendió hasta el 2001. Mientras tanto, las regiones erandirigidas por Consejos Transitorios de Administración Regional monitorea-dos desde Lima; e incrementados de 11 a 23 a partir de la vigencia de la LeyMarco de Descentralización.

El peruano era, además, un sistema de alta proporcionalidad y sin barreralegal. Consecuencia de ello, la atomización del Parlamento desde 1995. Nisiquiera el Distrito Múltiple del 2001 ha atemperado este multipartidismoextremo. En los tres Parlamentos se observa que cuatro fuerzas políticasconcentran aproximadamente el 80% de la representación nacional. El 20%está distribuido entre 6 y 9 partidos restantes. Muchos de éstos tienen entreuno y cinco representantes.

18 MOLINA, José. Temas de reforma electoral en América Latina. En: Simposio sobre ReformaElectoral. IFES. Lima, 1996. p. 84.

CAPÍTULO II

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Elecciones N° de partidos Partido N° de congresistas

1995 13 C90-NM 67UPP 17

APRA 8FIM 6

Total: 98 (81.6%)

2000 10 Perú 2000 52Perú Posible 29

FIM 9Somos Perú 8

Total: 98 (81.6%)

2001 11 Perú Posible 45APRA 28

Unidad Nacional 17FIM 11

Total: 101 (84.1%)

Elaboración: CAJ.

Aparentemente el acceso de minorías pequeñas beneficia la representa-ción, pero probablemente no es así, pues el Distrito Electoral Único sólofavorece a las organizaciones de estructura partidaria nacional.

En cuanto a la fórmula matemática, el Perú aplica en cada elecciónparlamentaria el método de D�Hondt. Dicho método puede favorecer alpartido más grande en desmedro de los otros. De ese modo, un candidato queobtiene, por ejemplo 1% de los votos a través de un partido grande (partidomás votado) tiene más posibilidades de obtener una curul que un candidatoque reúne el 3% de los votos en un partido pequeño o menos votado. De allíque el éxito de la lista en conjunto añade porcentajes a los candidatos en ordendescendente en la lista (en caso de voto preferencial, se va distribuyendo entrelos candidatos más votados en cada lista).

El Perú carece de barrera legal artificial. La barrera es natural y se agotaen la propia fórmula matemática. Por ejemplo, el candidato menos votado que


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obtiene representación en el Congreso requiere aproximadamente apenas del0.90% del total de votos (al menos esto sucede en un sistema de DistritoElectoral Único). En ese candidato (partido) se agota el sistema de cifrarepartidora. De haberse establecido una cláusula de exclusión a través de unabarrera legal de 3% de los votos (como en Alemania o Argentina, por citar dosejemplos notables), el Congreso admitiría apenas a cuatro o cinco organiza-ciones políticas en promedio.

En cuanto al sistema de votación, en 1980 se dejó de lado la votación porlista cerrada y bloqueada que había generado conflictos dentro de los partidospolíticos por una mejor ubicación dentro de las listas.

Desde 1985 se permite las listas cerradas y no en bloque. El elector votabapor una lista, pero podía optar por candidaturas individuales. El votopreferencial doble opcional de las elecciones generales de 1985 permitía alelector votar por dos candidatos de su preferencia.

También es importante señalar que la representación está fuertementeinfluida por la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias.Por lo general, en un país de tradición caudillista como el Perú, el voto alPresidente de la República arrastra el voto por su lista parlamentaria. Aunqueno necesariamente sea así, se busca incidir en una tendencia que permitaotorgar mayoría parlamentaria al Presidente.

La Constitución de 1993 modificó el sistema político y particularmenteel sistema de partidos. Se optó por un sistema proporcional (aunque no el máspuro posible) sin barreras legales artificiales. Se adoptó por ley al DistritoElectoral Único y con éste se contribuyó a la fragmentación política. Muchospartidos accedieron a la representación, sin una representatividad real (centra-lismo).

Los congresistas de la República son elegidos mediante sufragio directo,secreto y obligatorio. La elección de congresistas a que se refiere el artículo 90de la Constitución Política del Perú, se realiza mediante el sistema del DistritoElectoral Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora, con doble votopreferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige uncongresista, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional. El territoriose divide en veinticinco distritos electorales, uno por cada departamento y laProvincia Constitucional del Callao.

CAPÍTULO II

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Cronología del sistema electoral peruano (1919-2001)

Año de Tipo de Sistema Tipo deelecciones Congreso electoral circunscripción

1919 Bicameral Mayoritario Múltiple1924 Bicameral Mayoritario Múltiple1929 Bicameral Mayoritario Múltiple1931 Constituyente Proporcional con Múltiple

lista incompleta1939 Bicameral Mayoritario Múltiple1945 Bicameral Mayoritario Múltiple1950 Bicameral Proporcional con Múltiple

lista incompleta1956 Bicameral Proporcional con Múltiple

lista incompleta1963 Bicameral Proporcional con Múltiple

cifra repartidora1978 Constituyente Proporcional con Único

cifra repartidora1980 Bicameral Proporcional con Mixto



cifra repartidora1992 Constituyente Proporcional con Único

cifra repartidora1995 Unicameral Proporcional con Único

cifra repartidora2000 Unicameral Proporcional con Único

cifra repartidora2001 Unicameral Proporcional con Múltiple

cifra repartidora

Elaboración: CAJ.


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Se puede constatar del cuadro que antecede que la tradición constitucio-nal peruana ha sido bicameral y de distrito múltiple. Asimismo, la tendencia fueavanzar de un sistema mayoritario que favorece la escasa presencia de partidosen el Parlamento a uno proporcional.

Cuadro comparativo de algunos sistemas electorales en el mundo

País Tipo de Número de Tipo de Forma decircunscripción circunscripción lista parlamentaria adjudicación

Argentina Múltiple 24 Cerrada y bloqueada Cifra repartidoracon barrera legal

de 3%

Brasil Múltiple 26 Cerrada y no bloqueada Cocienteelectoral

Chile Múltiple 60 Cerrada y bloqueada Mayoría relativa

Ecuador Mixto 19 distritos Cerrada y Cociente electoralmúltiples y bloqueada

12 diputados pordistrito nacional

México Múltiple 305 Cerrada y bloqueada Mayoría relativacon barrera legal

de 1.5% devotos válidos

Perú Múltiple 25 Cerrada y Cifra repartidorano bloqueada nacional

Fuente: Tuesta, Soldevilla: El sistema electoral peruano. En: Simposio sobre Reforma Electoral.Lima: IFES, 1996.

2.2. La circunscripción y la subrepresentaciónparlamentaria

La Constitución de 1979 estableció el Distrito Electoral Múltiple por regionespara el Senado; sin embargo, una disposición transitoria del mismo textoconstitucional señaló el Distrito Electoral Único como circunscripción basepara el Senado mientras no concluyera el proceso de regionalización. Adver-

CAPÍTULO II

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timos que ese proceso no concluyó y se mantuvo vigente la circunscripciónnacional para la Cámara Alta.

Por su lado, la Cámara de Diputados era elegida por circunscripcionesdepartamentales medianas (84 escaños), grandes (62 escaños) y pequeñas (34escaños). Al multipartidismo se le moderó con barreras naturales, consiguien-do una proporcionalidad mediana. No obstante, existió una desproporciona-lidad en cuanto a que la distribución de escaños no reflejaba a cabalidad losresultados electorales. Primó el criterio político al de la justa representación.La Quinta Disposición Transitoria de la Constitución de 1979 estableció que«la provincia de Lima tiene cuarenta diputados», lo que, en realidad, equivalíaentonces al 22% de la Cámara de Diputados, mientras que Lima representabaal 32% de la población electoral nacional. El argumento se centró en lapretensión de descentralizar el país, pero se afectaron los criterios y la purezade la representación. Señala Tuesta que la distribución de los diputados parael período 1980-1990 provocó tres tipos de circunscripciones departamenta-les: 14 se encontraban sobrerrepresentadas, 10 permanecían proporcionalesy 2 departamentos estaban subrrepresentados. El caso más notorio fue el deLima, que en vez de 40 escaños debió tener 58.

Con la Constitución de 1993 comienza a operar el Distrito ElectoralÚnico para un Congreso Unicameral. Este sistema había sido aplicado en laelección de la Asamblea Constituyente en 1978 y en la Cámara de Senadoresdesde 1980 a 1990. La problemática en este tema la señalamos como lageneración de un ambiente electoral poco propicio a la creación de partidosde ámbito provincial, departamental o regional. Este sistema alienta elcentralismo de las organizaciones políticas.

En la actualidad, tal como se ha adelantado, rige la circunscripciónmúltiple. No obstante, hay detalles que propician el centralismo parlamenta-rio, uno de ellos es la inexistencia de oficinas del Parlamento en las circunscrip-ciones teóricamente representadas. Debiera haber una relación más estrechaentre el representante y su circunscripción, pero por lo general no es así. Elparlamentario de una determinada provincia despacha desde Lima y se alejade los problemas inmediatos de su localidad. La circunscripción múltiplecomo criterio de representación eficaz no es funcional si es que no se añadenotros elementos.


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2.3. Representación de géneros: ley de cuotas

Uno de los principales temas que atañen a la representación parlamentaria esel de la participación política de la mujer. Se hizo necesaria la creación delsistema de cuotas como un mecanismo idóneo para superar la brecha existenteentre los sexos en el Parlamento peruano.

La adopción de las cuotas devino de un proceso en el que coincidierondiversas propuestas. Así por ejemplo en 1990, Foro Mujer19, una instancia decoordinación de las organizaciones feministas presentó una «Carta Abierta a losCandidatos a la Presidencia Alberto Fujimori de Cambio 90 y Mario Vargas Llosa deFREDEMO» en la que se proponía, entre otras medidas, el establecimiento delsistema de cuotas para que formaran parte de los temas del debate presidencial.Lamentablemente no fue así y el tema de género en el ámbito electoral no fueconsiderado.

Así como tampoco, fue acogida la propuesta de representantes delAPRA en 1991 cuando este partido propuso «el establecimiento de cuotas que normenla representación femenina en todas las instancias de decisión política, gremios sociales,instituciones y poderes del Estado. Considerando que la mitad de la población del país estáconformada por mujeres, esta cuota debería alcanzar progresivamente el 50%»20.

Pese a la presión de las diversas organizaciones sociales, recién el 8 demarzo de 1994 el Congreso Constituyente Democrático (CCD) recibió unapropuesta de cuotas que incluía a los gobiernos locales.

Finalmente en octubre de 1997 se aprobó la Ley N° 26859, Ley Orgánicade Elecciones21 cuyo artículo 116 establece «las listas de candidatos al Congresodeben incluir un número no menor de 25% de mujeres o varones». Este sistema fue

19 FORO MUJER estuvo conformado por las siguientes organizaciones no gubernamenta-les: Asociación Aurora Vivar, Centro de Documentación sobre la Mujer, Centro de la MujerPeruana Flora Tristán, CESIP, CLADEM, Colectivo Radial Feminista, MovimientoManuela Ramos y Mujer y Sociedad.20 Ponencia presentada durante la Primera Reunión Técnica de la VIII Comisión delParlamento Andino celebrada en Quito, Ecuador del 17 al 21 de junio de 1991. Tomado de«Poder Político con perfume de mujer», Movimiento Manuela Ramos, Lima, 1998, p. 18.21 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 1 de octubre de 1997.

CAPÍTULO II

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incorporado en el artículo 10, numeral 2 de la Ley N° 26864, Ley de EleccionesMunicipales22, según el cual «el número correlativo que indique la posición de loscandidatos a regidores en lista, que debe estar conformado por no menos de 25% mujeres yvarones».

El problema, no obstante, había sido hasta entonces la escasa participa-ción de las mujeres. Durante la década del 90, la mujer había ocupado en lapolítica nacional un papel predominante. En el Parlamento, las mujeresocuparon la Presidencia y Vicepresidencias del Congreso.

Mediante Ley N° 27387 se modificó la Ley N° 26859, Ley Orgánica deElecciones y se incrementó la cuota de 25% a 30%, la cual se aplicó por primeravez en las elecciones generales de abril del año 2001. La norma no asegura lapresencia de un porcentaje de mujeres en el Congreso, pero sí en las listas.

2.4. El calendario electoral: la renovación total y parcial

La renovación total del Congreso tiene sus inconvenientes debido a la rigidezdel calendario electoral. En este caso, el ciudadano deberá esperar cinco añospara poder reconfigurar la correlación de fuerzas en el Parlamento. De otrolado, los conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento (en caso de quela mayoría sea opositora) no pueden ser solucionados de inmediato. Enalgunos casos, estos conflictos se resuelven quebrando la institucionalidad.

Por su parte, la renovación parcial del Congreso permite recomponer lacomposición parlamentaria en algún tramo del mandato presidencial. Es unaforma de recomponer la representación parlamentaria adecuándola a ladecisión mayoritaria de los ciudadanos. Esto permite controlar al PoderEjecutivo privándole de mayoría o dándosela en el caso de que no la tengadesde su origen. Es un mecanismo que opera como un control ciudadanosobre el representante. A menos elecciones o a una mayor distancia entre éstas,el control es menor.

22 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 14 de octubre de 1997. Ver también laResolución N° 280-98-JNE.


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En Argentina las elecciones presidenciales son cada 4 años, habiendo unarenovación por mitades de diputados cada 2 años y de senadores por tercioscada 2 años. En Chile, las presidenciales son cada 6 años; diputados cada 4 añosy senadores cada 8 años; sin embargo los senadores se renuevan por mitadescada 4 años. En México se elige presidente por 6 años, diputados por 3 ysenadores por períodos de 6 renovándose por tercios a mitad de su gestión.

En el Perú, las elecciones parlamentarias son totales y coinciden con lafecha de la elección presidencial. Esta coincidencia implica que no hay formade que la ciudadanía resuelva los conflictos que pueden generarse entre elPoder Ejecutivo y el Parlamento.

Las opciones existentes son diversas y dependerán de las necesidadespolíticas de cada país. Una de las opciones más razonables para el Perú es larenovación por mitades cada treinta meses. Lo cual equidistaría de doselecciones presidenciales y no agotaría a los ciudadanos con un cronogramaelectoral recargado.

La otra opción es la renovación por tercios cada dos años. Pero ladesventaja es que obligaría a celebrar elecciones parciales cada dos años. Estesistema puede configurar elementos desestabilizantes y recargaría el calenda-rio electoral.

Con la Constitución de 1860, el Perú tuvo renovación por tercios paradiputados y senadores. No funcionó bien porque el mandato de los senadoresy los diputados terminaba siendo más largo que el del presidente, que durabacuatro años. Ahí había un problema de diseño del calendario escalonado. Poreso resulta importante cuadrar el calendario electoral de manera razonable,dándole al Presidente de la República la posibilidad inicial de tentar unamayoría parlamentaria.

Existe una porción importante de la población que está de acuerdo conque el Parlamento se renueve parcialmente. El descrédito del Parlamento porel mal desempeño de muchos congresistas ha incidido en que los ciudadanosprefieran un sistema idóneo para sancionar al mal parlamentario reemplazán-dolo por otro. Un calendario rígido de cinco años para una renovación totaldel Congreso resulta una camisa de fuerza para el ciudadano mal representado.

CAPÍTULO II

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Encuesta: sobre la implementación enel Perú de la renovación parlamentaria

A favor 65 %En contra 28 %No precisa 11 %

Fuente: Apoyo, noviembre de 1997.

Asimismo, es necesario resaltar que una mayoría de ciudadanos prefierela renovación por mitades y no por tercios. Esta segunda opción puedeaparecer como la complicada para los ciudadanos debido a que recarga endemasía el calendario electoral.

¿Y usted cree que a mitad del período presidencial se debería renovarla mitad del Congreso, una tercera parte o una cuarta parte?

La mitad 52%Una tercera parte 18%Una cuarta parte 10%No precisa / No responde 20%

Fuente: Apoyo, Opinión y Mercado. Lima, noviembre de 1997.

3. CONTROL CIUDADANO DE LA REPRESENTACIÓN

La elección y la forma cómo está configurada la representación nos indican laforma a través de la cual los ciudadanos participan a través de los parlamen-tarios en las decisiones políticas del Estado. Pero, la representación esfuncional cuando existen mecanismos de control. La democracia representa-tiva se funda en un sistema de contrapesos institucionales, pero la soberaníapopular sólo es efectiva cuando los propios ciudadanos pueden no sólo elegira sus representantes sino también controlarlos.

La revocatoria por iniciativa popular de los congresistas no es compatiblecon el carácter no imperativo del mandato, además de poder prestarse al abusode las mayorías en contra de las minorías. La revocatoria constituiría una forma


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de control ciudadano sobre la labor de los congresistas, pero resulta difícilbalancear la posibilidad de este control con otros principios básicos de la laborde los parlamentarios, así como impedir el eventual abuso de las mayorías deaplicarse las normas actuales sobre revocatoria de alcaldes y regidores.

El mejor control al parlamentario que puede darse es una ciudadaníaatenta que rinda cuentas a sus representantes y que, en una nueva elección, novote por aquel que no cumplió con sus compromisos. Si el congresista hacometido actos ilícitos, es obvio que podrá ser desaforado y juzgado siguiendolos procedimientos adecuados. Por lo demás, la democracia también es unaforma de aprendizaje, por lo que el mal parlamentario debe servir de ejemplopara la ciudadanía para meditar mejor su voto y solicitar mayores garantíasantes de confiar en él.

La revocatoria del mandato no es la única forma en que puede estable-cerse un mecanismo de rendición de cuentas institucional. Otra forma podríaser establecer la obligación del congresista de elaborar una memoria anual conla descripción de sus actividades que sea publicada en la página web delCongreso y difundida entre los medios de prensa. Del mismo modo, una ideaque surgió en las reuniones de discusión del presente informe, fue establecerun mecanismo de supervisión a través del Jurado Nacional de Elecciones pormedio del cual un número de ciudadanos a determinarse pudiese solicitar alcongresista que informe sobre determinados aspectos de su gestión talescomo: actividades realizadas para cumplir con sus promesas electorales,proyectos de ley presentados, etc. Si bien el incumplimiento no podría tenerconsecuencias jurídicas dado el mandato no imperativo del representante, sinduda constituye una posibilidad de control ciudadano a ser considerado.

De otro lado, a través del control electoral los ciudadanos se manifiestanpor la renovación del Parlamento. La elección de representantes a mitad delmandato presidencial supone el ejercicio de participación del pueblo. Éste seexpresa a favor de una nueva correlación de fuerzas o por mantener laexistente. La sanción a los partidos que ejercen deficientemente la represen-tación pone a la ciudadanía en una posición de control periódico de la gestiónde los parlamentarios.

Por su parte, los mecanismos de democracia directa permiten a losciudadanos tener injerencia en los asuntos públicos mediante la consultapopular. Estos mecanismos sirven para controlar las decisiones del Parlamen-

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to y constituyen una forma por la cual los ciudadanos filtran las normas queconsideran inapropiadas para el sistema jurídico.

Como formas no institucionalizadas de rendición de cuentas puedenseñalarse las iniciativas ciudadanas de control de los congresistas. Por mediode estas campañas puede ejercerse presión para que el congresista perciba quesu trabajo está siendo evaluado constantemente. Además, se podrá conocermejor la forma en que desempeña su función si es que desea postular nueva-mente a éste u otro cargo público.

En la actualidad, diversas agrupaciones de la sociedad civil están desarro-llando campañas de vigilancia ciudadana centradas en la labor de los congre-sistas. Estas campañas pueden centrarse en hacer públicos o llamar la atenciónsobre los votos emitidos por el congresista, los proyectos de ley que hapresentado, sus ingresos, la calificación de sus asesores para ejercer sus cargos,el récord de asistencias, los eventuales viajes que realice, entre otros.

Entre estas campañas puede mencionarse la iniciativa de APRODEH,con el apoyo de la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH),«Evalúa y califica un congresista» que tiene por objeto que la población fiscalice lalabor de sus representantes. Asimismo, un aporte muy importante en esesentido es el de la Organización Manuela Ramos que ha implementado en supágina web una sección especial denominada «Vigilancia Congresal» (http://www.manuela.org.pe/vigilancia.htm) que, centrándose en el tema de género,incluye los proyectos de ley, propuestas electorales y desempeño de loscongresistas.

3.1. Control electoral

En páginas anteriores nos hemos ocupado de la renovación total y parcial conun método de consulta electoral que evita los inconvenientes de la renovacióntotal cada cinco años. Se señaló allí que «la renovación parcial del Congreso permiterecomponer la composición parlamentaria en algún tramo del mandato presidencial. Es unaforma de recomponer la representación parlamentaria adecuándola a la decisión mayoritariade los ciudadanos».

Debemos insistir y ampliar este último planteamiento. En efecto, larenovación parcial no es un asunto que se reduce a la forma como se programa


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la periodicidad de la elección del Parlamento. La esencia de esta institución esel control ciudadano. Pues permite al ciudadano manifestar mediante el votosu satisfacción o rechazo a la gestión que los partidos y sus representantesvienen desarrollando en el Parlamento.

Para esta modalidad de control es secundario que el régimen sea de tipopresidencial o parlamentario. Desde luego los efectos de la renovación sonmayores cuando se trata del régimen parlamentario, porque una votacióncontraria al partido en el gobierno o dejarlo como primera minoría precaria,acarreará como consecuencia el cambio de gobierno. Pero los efectos delcontrol ciudadano también se dejarán sentir en el régimen presidencial. Si elgobierno tiene mayoría en el Parlamento y la pierde, significará que elciudadano está descontento con las obligaciones de fiscalización que proba-blemente esa mayoría no ha cumplido a cabalidad, razón por la cual el gobiernosigue en funciones, pero por decisión popular el Parlamento pasa a tener unamayoría opositora a la que el pueblo le encarga que fiscalice mejor y quecontrole al gobierno.

Cuando la renovación parcial ratifica la composición del Parlamento, eseresultado debe interpretarse como la satisfacción ciudadana con el compor-tamiento del gobierno y del Parlamento. En el Perú ha habido resistencia aintroducir el sistema de la renovación parcial. Esa institución no fue conside-rada en la Constitución de 1933, en la de 1979, ni en la de 1993. Losconstituyentes pensaron que la renovación parcial podía introducir problemasa la estabilidad y duración total del período gubernamental y probablementeatribuyeron a la renovación total al final de cada período virtudes de estabilidadpolítica que la experiencia histórica demostró que eran equivocadas.

En efecto, si la Constitución de 1933 hubiera tenido el control ciudadanode la renovación parcial a mitad del período, en 1948 se hubiera producido esarenovación electoral que hubiera anulado el ausentismo aprista en el Senadoy dejado sin lugar el pretexto que se invocó para el golpe de Estado del 28 deoctubre de 1948; esto es el desorden, el caos y el no funcionamiento delParlamento.

Del mismo modo, si hubiera habido renovación parcial en el primerperíodo de gobierno de Fernando Belaunde, ésta se hubiera llevado a cabo en1966, teniendo en ese momento la ciudadanía la posibilidad de ratificar ocensurar la coalición APRA � UNO, que desde el comienzo llevó a cabo una

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labor que los partidarios de Belaunde constantemente calificaron de obstruc-cionista. La realización de esa renovación parcial del Parlamento hubieradejado muy poco margen para el golpe de Estado del 3 de octubre de 1968.

Desde el inicio de su mandato, el 28 de julio de 1990, el ingeniero AlbertoFujimori se quejó de la falta de mayoría en el Parlamento y denunció entérminos muchas veces altisonantes y desaforados la labor inútil de lapartidocracia que controlaba el Parlamento. Eran ya los tiempos de laConstitución de 1979. Si esta Carta hubiera considerado la renovación pormitades como una forma de control ciudadano, hubiera correspondido elegira la mitad de la representación en diciembre de 1992. No es correcto especularsobre el resultado, pero es evidente que en el mismo año que tocaba larenovación parcial y a ocho meses de ésta, el golpe de Estado que dio Fujimorien abril del mismo año se le hubiera presentado como una posibilidad muchomás difícil de poner en práctica, pues la resistencia nacional e internacionalhubiera sido mucho mayor.

Muchos de los males que el país ha sufrido desde la década del 90 sehubieran evitado si la Constitución de 1993 hubiese incorporado la renovaciónpor mitades como una forma de control ciudadano. En todo caso, lasreferencias históricas son convincentes en cuanto al error de no haberconsiderado esta institución en las constituciones peruanas. La nueva Cons-titución que se prevé tendrá que reemplazar más temprano que tarde a la Cartade 1993; debería en consecuencia introducir la renovación parcial por mitadescomo un sano ejercicio democrático de control ciudadano del Parlamento.

3.2. Revocatoria del mandato

El término «revocar» tiene su origen en el latín «revocare» y hace referencia alacto unilateral de una voluntad que se rectifica. Su significado según elDiccionario de la Real Academia Española es: «dejar sin efecto una concesión,un mandato o una resolución».

La revocación constituye un procedimiento a través del cual los electorespueden destituir a un funcionario público con anterioridad a la expiración delperíodo para el que fue elegido.

Las autoridades políticas suelen desentenderse muy fácilmente de las


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organizaciones políticas de las que provienen; en muchos casos se desplazande una organización a otra sin reparar en el mandato que se les dio. No existemandato imperativo, por lo que es posible que dentro de un sistema sin controlpolítico, la autoridad elegida traicione el mandato del elector. De ese modo laparticipación del pueblo (indirecta a través de su representante) desaparece. Elelector se queda sin representante y sin la posibilidad de reemplazarlo.

Esta falta de controles incide en que las autoridades elegidas democráti-camente pierdan su representatividad y en consecuencia a que los partidospolíticos sean menos representativos. La crisis de representación de lospartidos, que es un fenómeno global, podría ser vencida si cada sistemapolítico contara con mecanismos de control de la representación. Sin embar-go, debido a la falta de controles, la representación suele perderse por ladiscrecionalidad absoluta de las autoridades políticas.

Según la Ley 26300 de 1994, de conformidad con la Constitución de 1993,son derechos de control ciudadano: la revocatoria, la remoción, la demandade rendición de cuentas y otros que la ley establezca.

La revocatoria se refiere, a tenor de la Ley 26300 a una autoridad enparticular y se produce con la mitad más uno de los electores. Se aplica a lasautoridades municipales y regionales y a magistrados, siempre que todos ellosprovinieren de elección popular. Por su parte la remoción es aplicable a lasautoridades designadas por el Gobierno Central o Regional en la jurisdicciónregional, departamental, provincial y distrital.

La demanda de rendición de cuentas a las autoridades sólo se refiere a lainterpelación que tiene derecho a hacer el ciudadano respecto a la ejecuciónpresupuestal y el uso de recursos propios. Según el artículo 31° de la ley citadasólo pueden ser objeto de rendición de cuentas las mismas autoridades pasiblesde ser sujetas a revocatoria y remoción.

Es oportuno notar que los mecanismos de control de la representaciónno son aplicables a los congresistas. Pueden ser revocados sólo los alcaldes yregidores, presidentes de las regiones y los magistrados del Poder Judicial. Porla remoción se destituye del cargo a autoridades no electas por el pueblo y larendición de cuentas sólo procede para las autoridades que pueden serrevocadas y removidas, conforme a la Constitución. El universo de autorida-des sobre las que recae el control es pequeño y no considera a las autoridadesque toman las decisiones políticas más trascendentales en el país.

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Muchos consideran que no debe introducirse la revocatoria popular paralos congresistas. Pese a la necesidad de control, la revocatoria puede generardiversos problemas. No sólo la inestabilidad que puede generar en el sistemapolítico sino también la amenaza contra las minorías. En este sentido, unparlamentario elegido por un sector minoritario podría ser revocado por lamayoría. No es posible precisar quiénes son los electores que le dieron accesoa la representación y quiénes son los que finalmente se la suprimen. En lascuatro reuniones organizadas por la CAJ (con profesores de Derecho, ex-parlamentarios, representantes de la sociedad civil y parlamentarios) se llegóa un consenso sobre los riesgos e inconveniencias de la revocatoria deparlamentarios. El criterio común fue la posibilidad de darle a la mayoríaherramientas que pondrían en peligro constante la posición de las minoríasparlamentarias.

De otro lado, el modelo de mandato de representación política implan-tado con el Estado constitucional discrimina el concepto de relación jurídica.El efecto jurídico que se desprende del mandato es, en esencia, su carácterirrevocable. Tras el ejercicio del derecho de sufragio el representante quedadesvinculado de su circunscripción de origen y ostenta la representación de laNación en su totalidad, no se debe a sector específico alguno de la poblaciónsino a toda ella. Revocar es peligroso en tanto vulnera el principio de la libertaddel ejercicio del mandato. Sin embargo, se discute la posibilidad de revocar aquien traicione el mandato, trasladándose a otro partido en pleno ejercicio dela representación.

3.3. Las iniciativas ciudadanas

Otra forma de control ciudadano del Parlamento es cuando se reconoce enéste capacidades que le permiten accionar para pronunciarse sobre asuntosque corresponden a las atribuciones legislativas propias del Parlamento. Nosreferimos al referéndum y a la iniciativa legislativa popular. Ambas posibilida-des están reconocidas en el artículo 31 de la Carta de 1993.

El referéndum y la iniciativa legislativa popular son reconocidas comoinstituciones de democracia directa. La tradición constitucional peruana se hadesarrollado por el lado de la democracia más bien de tipo representativo que


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es aquella en la cual el pueblo gobierna a través de los representantes que él eligeperiódicamente. No obstante, la Carta de 1993 ha abierto una ventana a lademocracia directa al permitir que el pueblo pueda intervenir en el proceso dela decisión legislativa, sea porque se pronuncia por la ratificación o no de unadecisión ya adoptada por el Parlamento o porque ejerce directamente suderecho a exigir que el Parlamento legisle sobre un asunto o tema que elciudadano expresamente demanda.

Estamos frente a dos instituciones que insertadas dentro del modelo dela democracia representativa, tienen necesariamente que ser identificadascomo una modalidad de control ciudadano de la gestión del Parlamento. Enel caso del referéndum, el ciudadano es consultado para ratificar decisioneslegislativas del Parlamento, cuando la Constitución expresamente lo señala;por ejemplo es una de las vías autorizadas para la reforma total o parcial de laConstitución. Pero los ciudadanos tienen también derecho a solicitar directa-mente que se someta a su consulta la aprobación de normas con rango de ley,requiriéndose tan sólo para ello que se cumpla con el requisito mediante el cualuna decisión del Parlamento obligadamente tendrá que ser sometida aratificación popular.

No es lo usual, pero tenemos que preguntarnos porqué los ciudadanosse movilizarían para obtener las firmas mediante las cuales conseguir que unadecisión del Parlamento sea sometida a su ratificación popular. La únicarespuesta posible a este extremo es que hay descontento ciudadano respectoa la actuación del Parlamento en el extremo de una iniciativa aprobada por élque sin embargo la ciudadanía pone en cuestión.

En este caso, que el referéndum se imponga por iniciativa popular, tieneuna clara interpretación de control ciudadano, porque a través de él el puebloestá recuperando la titularidad del poder para ratificarle su confianza alParlamento o censurarle una actividad con la que los ciudadanos puedenfinalmente mostrar su disconformidad y convertirla en un mandato jurídicoque se impone a lo decidido por el Parlamento.

La iniciativa legislativa funciona también, como su nombre lo indica, apartir del momento en que los ciudadanos se organizan y reúnen las firmas deley para obligar al Parlamento a conocer sobre un asunto que de este modo seconvierte en un tema obligado de la agenda legislativa.

Todas las Cartas democráticas del mundo reconocen capacidad de

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iniciativa legislativa a los parlamentarios, al Presidente de la República, al PoderJudicial y a la autoridad electoral en temas que son de su competencia. Son lasvías que podríamos calificar de ordinarias para el trabajo legislativo delParlamento. Cuando estas vías funcionan bien y son intérpretes cabales de lavoluntad ciudadana, no es necesario apelar a la vía de la iniciativa legislativapopular.

En realidad, la iniciativa legislativa popular es una vía excepcional, a la cualel pueblo puede apelar como una manera objetiva de expresar su descontentopor la resistencia de las vías legislativas ordinarias a aprobar proyectos de ley,sentidos como necesidades por el gobierno y por el pueblo. Como es evidenteestamos frente a otra institución de control ciudadano de la gestión parlamen-taria. Si los representantes hacen caso omiso de una demanda popular, odemoran en atenderla apelando a los vericuetos del procedimiento legislativo,el pueblo puede directamente oponerse a ello y ejercer el derecho a la iniciativalegislativa sobre el tema resistido por los representantes. Es un caso de algúnmodo excepcional, por el cual el Parlamento conoce y tiene que pronunciarsesobre una ley, no porque algún parlamentario presente la iniciativa porque éstaproviene de una iniciativa legislativa que para el caso es como si fuera un«mandato imperativo», porque el Parlamento no puede oponerse a conside-rarlo en la agenda.

Un ejemplo del comentario que acabamos de hacer es el que se estáproduciendo a la redacción final de este informe. El Foro Democrático quees una organización no gubernamental de la sociedad civil ha comenzado areunir firmas para que el Parlamento incluya obligatoriamente en su agenda laderogatoria de la Constitución de 1993. Si las firmas se consiguen, el Parlamen-to tendrá que incluir este tema en su agenda, no sólo de manera obligatoria sinoque tendrá asimismo que atenderlo con la celeridad a que obliga un mandatopopular.

Desde luego, en todas estas modalidades de control ciudadano intervienecon peso propio el análisis crítico o formación de la opinión pública, que seejerce a través de los medios de comunicación social. Como es evidente, todoaquel que se debate a través de la prensa y que tiene que ver con los derechosde información, expresión y prensa pueden ser también considerados comocontrol democrático del Parlamento.


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FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO

Capítulo III

CAPÍTULO III

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Las principales funciones que debe realizar un Parlamento en un EstadoDemocrático de Derecho son la legislativa y la de control. En este capítulo nosreferiremos a la primera.

El poder del Congreso, como órgano que representa al pueblo, se ejercea través de la dación de leyes, en lo que se ha denominado su funciónlegislativa. De esa forma se da una ficción según la cual es el pueblo, a travésde sus representantes, quien consiente las normas que lo van a regir. Tradicio-nalmente se ha señalado que ésta es la principal función, siendo ejercicioexclusivo, razón por la que se le denomina Poder Legislativo. Sin embargo, estaconcepción clásica ha variado. La función legislativa del Congreso es compar-tida en algunos aspectos con el Ejecutivo y hay además corrientes de opiniónque dan mayor importancia a la función de control.

En efecto, los congresos modernos suelen delegar algunas materias alPoder Ejecutivo, dado el carácter técnico y cambiante de asuntos querequieren ser regulados en la gestión pública. Por ello, cobra especial impor-tancia el control de esta actividad.

En este capítulo trataremos diversos aspectos problemáticos relaciona-dos con la forma en que el Congreso ha venido realizando esta función.Además, se señalarán aquellos aspectos en los que puede lograrse un mayorcontacto con la ciudadanía a fin de reforzar la representación.

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1. FUNCIÓN LEGISLATIVA

Como hemos señalado, tradicionalmente se ha considerado a la funciónlegislativa como la principal del Congreso. Ello no es tan claro en la actualidad.Debido a los cambios producidos en el manejo del Estado y la necesidad cadavez mayor de tomar decisiones de gestión en forma célere, parte de la funciónlegislativa del Congreso se ha ido trasladando hacia el gobierno. Es cada vezmayor el número de Estados en los que el gobierno, o los órganos locales(estados federados, cantones, municipios, etc.), han sido encargados de dictarnormas en aspectos en los que no necesariamente se requiere su discusión porlos representantes nacionales, sino criterios técnicos o mayor proximidad a laproblemática a ser resuelta.

En efecto, existen diversas materias que requieren un tratamiento técnicoque puede ser mejor realizado por el gobierno antes que por un Parlamento,que por su propia composición y procedimientos no se encuentra en la mejorposición para hacerlo. Del mismo modo, los órganos locales, en materias desu ámbito y competencia, se encuentran más cerca de la problemáticaespecífica de sus circunscripciones.

Como es evidente, esta reducción de la competencia legislativa conllevala implementación de formas efectivas de control del uso de estas facultadespara que los órganos mencionados respeten los límites señalados por la ley ola Constitución. «Tenemos que partir de la idea de que si bien estamos ante un hechoinevitable como el de la disminución de las potestades legislativas del Congreso, esteacontecimiento debe sustituirse necesariamente por el reforzamiento de una labor tambiénparlamentaria como la de fiscalización y control de los demás órganos de poder»23.

Una crítica que se hace a la función legislativa del Parlamento se refierea su lentitud para adoptar decisiones en determinados aspectos, que podríanser adoptadas por el Ejecutivo. Incluso en Estados con democracias conso-lidadas, en los que el Congreso funciona adecuadamente, se menciona esteproblema como uno de los que requieren una reforma.

23 DONAYRE, Patricia. Los Decretos Legislativos en el Perú. Lima: Fondo Editorial del Congreso,2001. p. 273.


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En este apartado discutimos, en primer lugar, cuáles son las característi-cas de la ley y la función legislativa del Congreso en el Perú. Posteriormente,realizaremos un evaluación de cómo se ha desarrollado ésta en nuestro país ylo que consideramos sus principales supuestos problemáticos. Finalmente, setratarán los medios que tiene la población para proponer leyes o solicitar lamodificación o anulación de éstas.

1.1. La función legislativa en el Perú

La ley es un acto parlamentario, entendido como un acto jurídico a través delcual se expresa la voluntad política de la representación nacional. Constituyela principal expresión de la voluntad del Parlamento y sus efectos; en la mayoríade los casos, son generales y abstractos.

Si bien pueden dictarse leyes especiales, la Constitución es clara al señalaren su artículo 103° que ello sólo es posible cuando se basen en la naturalezade las cosas y no en razón de las diferencias de las personas. En ese sentido,una ley que establezca un trato diferenciado para un determinado sector de laciudadanía basándose en una diferenciación entre las personas, será contrariaal principio de igualdad y, por tanto, inconstitucional.

Además de las leyes, existen otros actos parlamentarios que tambiéntienen fuerza y rango de ley, como son el Reglamento del Congreso, lasresoluciones legislativas y la aprobación de tratados internacionales. Comoseñala Landa: «Así, las más importantes decisiones del Congreso son expresadas en leyesdesarrollando así la función legislativa del Parlamento. Sin embargo, desde el punto de vistaformal, el Congreso también puede votar resoluciones �por ejemplo, para aprobar elReglamento del Congreso, los tratados internacionales o acusar constitucionalmente. Estosactos parlamentarios tienen fuerza de ley y los dos primeros además gozan de rango de ley»24.

El Presidente de la República y los congresistas tienen iniciativa en laformación de las leyes. Asimismo, la tienen el Presidente de la Corte Suprema

24 LANDA ARROYO, César. Poder Legislativo y control político en la Constitución de 1993. En: DerechoConstitucional Peruano � Selección de textos. Lima: Pontificia Universidad Católica delPerú, 2000; p. 6.

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de Justicia, el Jurado Nacional de Elecciones, el Ministerio Público, lasmunicipalidades y los colegios profesionales en materias de su competencia.Los ciudadanos también tienen iniciativa legislativa cumpliendo los requisitosde la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, es decir,acompañando su propuesta con las firmas del 0.3% de la población electoraly una resolución de la Oficina Nacional de Procesos Electorales que certifiqueque se ha comprobado la validez de las mismas. En este aspecto, también esimportante señalar la posibilidad que tienen los ciudadanos de solicitar laderogación de una ley por medio de un referéndum.

En principio, las leyes deberían darse en los períodos de legislaturasordinarias y, por una situación excepcional, cumpliendo con el trámite deconvocatoria. La seguridad en las fechas de las legislaturas permite darle mástransparencia a la labor legislativa y evitar la posibilidad de que se apruebennormas en forma sorpresiva. En la Constitución de 1979, el período delegislaturas ordinarias estaba incluido en la Constitución, lo cual no ocurre enla Constitución de 1993. El tema aparece en los artículos 47 al 50 delReglamento del Congreso. Además de estas legislaturas ordinarias, el Presi-dente de la República puede convocar, a su criterio, a legislaturas extraordina-rias (artículo 11 8, inciso 6) y en el extremo del segundo párrafo del artículo 130,para que el Congreso se reúna; si no lo estuviera, para recibir al gabinete ydebatir la política general del gobierno, que precede al voto de confianza queel Congreso resolverá si otorga o no.

Las fechas de sesiones previstas en el Reglamento se pueden modificar,con el voto de la mayoría de miembros del Congreso sin darle seguridad yestabilidad a estos períodos. Durante este receso parlamentario los congresis-tas deberían entrar en contacto con sus representados, informándose sobresus necesidades e intereses. Estos plazos constituyen una limitación razonableal poder del Congreso al establecer períodos en los que no podrá legislar, salvosupuestos excepcionales. Por ello consideramos adecuado que la Constituciónprecise los plazos de los períodos legislativos.

Sin embargo, hay que recordar que fue precisamente su carácter legal yflexible el que permitió modificar las fechas de legislatura a fin de facilitar lareforma de la Constitución que hizo posible convocar a nuevas elecciones enel año 2000, tras la crisis política producida por la renuncia del PresidenteFujimori. Por ello, sería importante discutir si la propia Constitución podría


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establecer la posibilidad de introducir criterios de aplicación flexible para laconvocatoria a legislaturas, como por ejemplo, el que los asuntos relativos areformas constitucionales se pudieran ver indistintamente en períodos legis-lativos ordinarios y extraordinarios, siempre que sean sucesivos.

Un proyecto de ley para ser aprobado debe seguir un trámite que, deacuerdo al Reglamento del Congreso, consiste en: a) iniciativa legislativa, b)estudio en comisiones, c) debate en el Pleno y d) aprobación y promulgación.Las propuestas de ley deben contener una exposición de motivos que señalelos fundamentos de la propuesta, el efecto de la legislación propuesta en laactual legislación, un análisis costo-beneficio de los efectos de la norma legaly, cuando resulte conveniente, la propuesta de texto adecuadamente divididaen títulos. En algunos casos, se deben incluir requisitos especiales dependien-do el del tema a ser regulado por la ley. Se presentan a la Oficialía Mayor quela deriva a una Comisión para su estudio y dictamen. De ser aprobado, pasaal Pleno para su debate.

Aunque la Constitución no es clara al respecto, se concluye que ennuestro sistema existen tres tipo de leyes: las leyes ordinarias, las leyesorgánicas y las leyes de reforma constitucional. Las primeras son aquellas leyesque se aprueban por mayoría simple de los congresistas presentes en el Plenoal momento de debatirla. Las leyes orgánicas requieren de una mayoríacalificada (la mitad más uno del número legal de miembros). Por su parte, lasleyes de reforma de la Constitución requieren de esta mayoría y, luego, serratificadas por referéndum o haber obtenido en dos legislaturas ordinarias laaprobación de dos tercios (2/3) del número legal de congresistas25.

A estas tres categorías se podría añadir una adicional: las leyes dedesarrollo constitucional. Estas son aquellas que surgen por mandato delpropio texto constitucional cuando dispone que un asunto, respecto del cualestablece su contenido básico «se regula por ley». No obstante, atendiendo altema del cual se trata, estas leyes pueden ser ordinarias u orgánicas.

El Congreso puede delegar facultades legislativas a la Comisión Perma-nente. Esta delegación no puede referirse a materias relativas a la reformaconstitucional, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, ley de

25 Ibid, LANDA ARROYO, César. Op. cit. p. 7.

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presupuesto y ley de la Cuenta General de la República. Esta competencia dela Comisión Permanente ha sido muy cuestionada pues desnaturaliza a estainstitución constitucional al deformar las funciones que tenía este órgano enla Constitución de 1979 para convertirla en una suerte de cámara legislativa26.

Finalmente, cabe señalar que la función legislativa no es exclusiva delParlamento, pues ésta puede ser realizada por el Poder Ejecutivo en el caso dedelegación de facultades (Decretos Legislativos) y por la necesidad de dictarmedidas urgentes en materia económica y financiera (Decretos de Urgencia)27.La delegación de facultades al Ejecutivo está sujeta a los mismos límites quea la delegación a la Comisión permanente; debe darse por Ley Autoritativa queno debe ser genérica, sino taxativa. En ambos casos se debe rendir cuentas alCongreso pero, como señalaremos en la sección referida a la función deControl, por más que esta obligación se encuentra regulada en el artículo 91°del Reglamento del Congreso, ello no ha sucedido.

En resumen, en el caso peruano el poder constituyente ha determinadoque todas las materias pueden ser reguladas por ley, restringiendo la labor delGobierno a legislar a través de la legislación delegada o en casos de urgenciaeconómica o financiera, con las restricciones mencionadas. El gobierno sólopodrá reglamentar las leyes para su aplicación pero en forma limitada por elcontenido de la ley.

1.2. Problemas en el desarrollo de la función legislativadel Congreso peruano

En el caso peruano, encontramos diversos problemas que afectan la forma enque el Congreso realiza su función legislativa. Muchos de ellos tienen un origen

26 Al respecto, consultar: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Comisión Permanente en laConstitución de 1993. En: La Constitución de 1993. Análisis y comentarios. Serie: LecturasConstitucionales N° 10. Lima: CAJ, 1994. «Desde el punto de vista que exponemos, la Constituciónde 1993 se ha excedido en las atribuciones otorgadas a este organismo. Pero lo que resulta, es la mentalidaden cierta forma vergonzante con la que el constituyente procedió al establecimiento del Congreso Unicameral.El texto demuestra un cierto recelo, y apela al reforzamiento de la Comisión Permanente, hasta convertirla,en ciertos aspectos, en el Senado de la Constitución precedente». (p. 163).27 Estas normas tienen fuerza de ley.


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histórico, pero se han visto acrecentados durante la última década por la formaen que ha legislado el Congreso. Entre los principales tenemos:

� La competencia amplia para legislar que le asigna la Constitución alCongreso. Para determinar si esta competencia es adecuada cabe analizarsi existen opciones distintas.

� El trabajo legislativo en comisiones resulta bastante hermético y sucontacto con otras instituciones y la ciudadanía es escaso, lo cual incideen la calidad y legitimidad de las normas.

� Ausencia de publicidad en la creación de las normas, situación que seagravó al permitir el Reglamento del Congreso fujimorista que laspropuestas de ley pasen al Pleno sin que cuenten con dictamen deComisión.

� Necesidad de mejorar los recursos humanos y técnicos del Congreso a finde lograr una mayor calidad de la ley. Este aspecto será analizado en elcapítulo referido a la gestión y modernización del Congreso, pero sinduda tiene gran incidencia en la legislación.

Se analizarán estos problemas, a fin de señalar de qué manera podríalograrse una mejor actividad legislativa del Congreso peruano.

1.2.1. Competencia legislativa del Congreso peruanoEn el Perú el Congreso concentra la función legislativa y no tiene, salvo laConstitución, ningún límite para legislar. Sin embargo, a pesar de estas ampliascompetencias, paradójicamente el Poder Ejecutivo ha producido una mayorcantidad de normas con rango de Ley. En efecto, la realidad en nuestro paísnos muestra que desde hace décadas el Congreso peruano no realiza exclusivani mayoritariamente la función de dictar normas. Ya sea por delegación defacultades, Decretos de Urgencia o Decretos Ley en períodos de facto, elPoder Ejecutivo peruano ha legislado más que el Congreso, como puedeapreciarse en la siguiente tabla28:

28 Estas cantidades, si bien elocuentes, deben ser relativizadas en cuanto en el período 1980-1985 el gobierno contó con facultades para reconocer, mediante decretos legislativos,abundante legislación producida durante el gobierno militar.

CAPÍTULO III

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Normas con rango de ley aprobadas segúnorigen en el Legislativo y en el Ejecutivo

1980-1985 1985-1990 1990-1992 1993-1995 1995-2000 Total

Ejecutivo 811 265 537 319 319 2251

Legislativo 608 990 191 53 231 2073

Fuente: Elaboración de Henry Pease con datos proporcionados por el Congreso de laRepública29.

No sólo la legislación del Poder Ejecutivo es mayoritaria, sino que ha sidocomún que esta legislación delegada no respete los límites a los que debía estarsujeta. Los decretos de urgencia han regulado asuntos que no correspondena materias económicas y financieras o en casos en los que no se verificaba elrequisito de urgencia. Del mismo modo, los decretos legislativos no hanrespetado los propios límites señalados por el Congreso al Ejecutivo alotorgarle las facultades. Como señalaremos al referirnos a la función decontrol del Congreso, éste no ha cumplido con su responsabilidad constitu-cional de vigilar el respeto de estos límites, en gran medida por la inacción delas mayorías parlamentarias proclives al gobierno.

Otro problema grave asociado a la competencia amplia del Congresoperuano es el tiempo y recursos perdidos en las propuestas de ley dedicadasa temas intrascendentes o ajenos a la actividad del Congreso. Lamentablemen-te, la falta de preparación de algunos congresistas y sus asesores hace que sepropongan normas imposibles de implementar y que carecen de sustentotécnico. En una reunión de trabajo entre ex parlamentarios realizada por laComisión Andina de Juristas para discutir el presente documento, el exCongresista Arturo Salazar Larraín señaló que ha desarrollado un estudiosobre el costo de esta legislación simbólica y nunca implementada por elCongreso. Sus conclusiones indican que una parte considerable del presupues-to del Congreso destinado a la asesoría del congresista se pierden en proyectosimposibles de ser implementados por su alto costo, que repiten iniciativas yaexistentes o que se refieren a cuestiones ya reguladas.

29 PEASE GARCÍA, Henry. Electores, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de partidos ysistema de gobierno en el Perú. Lima: PUCP, 1999.


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Esto se concadena a la demora en la promulgación de leyes, lo quetambién ha colaborado para que el Parlamento sea percibido por la ciudadaníacomo un órgano ineficaz, incapaz de resolver las cuestiones que se le planteanoportunamente. Además, ha colaborado con ello que el Gobierno se demoreen responder a las necesidades de sus gobernados. La realidad parece mostrarque aun actuando en forma eficiente, el Congreso no puede legislar sobretodas las materias.

Consideramos, por ello, que debe debatirse si resulta adecuado que elParlamento tenga competencia para regular por ley todo tipo de materias o sideberían dársele mayores atribuciones normativas al Ejecutivo. Nos parecenecesario reconocer que existen aspectos que, por su propia naturaleza, seríaconveniente que sean regulados mediante reglamentos por el gobierno y porordenanzas o decretos de los gobiernos locales.

Una opción para solucionar el problema, que creemos debe ser debatida,es la de implementar un campo constitucional reservado a la exclusivacompetencia del Congreso, lo que en la teoría constitucional se denomina:«dominio de la ley». Éste tendría que ser introducido a través de una reformaconstitucional, que precise aquellas materias que el Parlamento deberá legislarpor ser de especial importancia. En efecto, el modelo de regulación deldominio de la ley, creado por la Constitución francesa de 1958, podría servirpara aliviar la carga de trabajo que tiene el Parlamento. Así, estamos de acuerdocon Francisco EGUIGUREN en que «un reordenamiento de la función legislativa dentrode este tipo de criterios tiene la virtud de propiciar fluidez a la producción de las leyes,preservando importantes atribuciones del Parlamento en este campo pero adecuándose a lasexigencias de la realidad»30.

Señala EGUIGUREN que «En tal sentido, se planteaba la conveniencia de unaconcurrencia del Congreso y el Ejecutivo compartiendo el ejercicio de la función legislativa, loque supone delimitar claramente qué materias serán reguladas necesariamente por leyparlamentaria y cuáles pueden ser susceptibles de delegación al Ejecutivo, quedando todas lasrestantes materias transferidas permanentemente a regulación directa por este órgano»31.

30 EGUIGUREN PRAELLI, Francisco. Los retos de una democracia insuficiente. Diez años de régimenconstitucional en el Perú 1980-1990. Lima: CAJ, 1990. p. 177.31 EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La legislación delegada y los decretos de urgencia. En: Lecturassobre Temas Constitucionales, N° 10. Lima: CAJ, 1994. p. 178.

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Para ello es necesario que la delimitación de las materias que queden dentro delcampo de la ley sea lo mejor posible, de tal modo que incluya aquellascuestiones que por su importancia, permanencia e incidencia constitucionaldeben ser necesariamente reguladas por la vía parlamentaria. El resto dematerias usualmente legislativas, deberían ser transferidas al Gobierno, quienlas normaría directamente, a través de reglamentos autónomos. Asimismo,deberá establecerse con mayor claridad la competencia normativa de losgobiernos locales, a fin de evitar los conflictos que se han producidorecientemente entre los municipios y los órganos del gobierno central.

De esta manera se lograría responder a la creciente necesidad dereglamentación que demanda todo Estado moderno. La pregunta que quedapor contestar es cuáles son las materias que deberían ser necesariamentereguladas por ley32. En tal sentido, sería necesario que sean regulados por leytodos aquellos aspectos relacionados con:

� Derechos fundamentales.� Delitos y penas.� Leyes orgánicas.� Leyes de desarrollo constitucional.� Aspectos relativos a la tributación, régimen electoral, de las cámaras

parlamentarias y de las asambleas locales, entre otras.� También podría determinarse materias sobre las cuales la ley establecerá

los principios fundamentales, que serán desarrollados por la actividadreglamentaria del Gobierno, tal como sucede en la actualidad en nuestrosistema. Así, por ejemplo, la Constitución francesa determina que esasmaterias sean: la organización general de la Defensa nacional; la libreadministración de las colectividades locales, de sus competencias yrecursos; la enseñanza; el régimen de la propiedad; los derechos reales, lasobligaciones civiles y mercantiles; y el Derecho laboral, Derecho sindicaly de la seguridad social.

32 El tema del dominio de la ley fue introducido por Enrique Bernales en una ponencia parael debate en la Comisión de Bases para la Reforma Constitucional. El planteamiento fueaprobado por la Subcomisión de Estructura del Estado, pero en el debate en el Pleno no fueconsiderado el punto.


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Con esta delimitación de materias que quedan bajo el dominio de laactividad legislativa del Parlamento, podría lograrse reducir su carga de trabajo,lo que debería traducirse en un mejor tratamiento de cada proyecto de ley tantoen el trabajo en Comisiones como en la deliberación en el Pleno.

Sin embargo, es necesario recalcar que la sola creación de un dominio dela ley, si no es concordado con otras instituciones, como la delegación defacultades o el control de los actos normativos del gobierno, puede resultarineficaz para el objetivo deseado e incluso producir confusión al momento deestablecer las funciones entre los distintos órganos estatales33.

Es necesario, además, delimitar la relación y establecer mecanismos parasuperar las diferencias entre el Congreso y otros órganos del Estado que tienenatribuciones normativas, como las municipalidades y, de ser el caso en elfuturo, los gobiernos regionales.

Lo concreto es que en la actualidad no se percibe como un problema estacompetencia amplia en las facultades legislativas. Consideramos que la realidadmuestra que una revisión de esta situación se hace necesaria.

1.2.2. Publicidad en el trabajo legislativoUn tema central en el trámite de aprobación de las leyes, es la necesidad de darpublicidad a las normas antes de que éstas sean debatidas y aprobadas por elPleno. De no ser así, la opinión pública no podría conocer y tomar posiciónfrente a las decisiones que van a adoptar sus representantes, debilitándose elvínculo entre representantes y representados.

El principio de publicidad de los actos de los gobernantes es uno de losprincipales en un Estado Democrático de Derecho, por lo que la aprobaciónde normas sin la debida discusión debe ser una cuestión excepcional y noconvertirse en una práctica común. Además de ellos, como se ha indicado, elproceso de creación de la ley es parte de la ficción según la cual losrepresentantes, al legislar, están aceptando por los ciudadanos qué normasregirán sus acciones. Por ello es que resulta tan importante que este procesosea lo más público posible y esté sujeto a la fiscalización de la opinión pública.

33 Respecto a los problemas del caso francés puede consultarse: DONAYRE, Patricia. LosDecretos Legislativos en el Perú. Lima: Fondo Editorial del Congreso, 2001. p. 108-114.

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En la década del ochenta, el Parlamento bicameral por su propiaestructura de financiamiento aseguraba la publicidad de las normas y permitíaa los ciudadanos, entre el paso de una cámara a la otra, manifestar su rechazoa aquellas medidas que consideraban vulneraban sus intereses. Un casoemblemático fue el de la estatización de la banca por parte del gobierno aprista.Luego de aprobada en la Cámara de Diputados, la fuerte reacción popular ensu contra obligó a los senadores a reformarla íntegramente reduciendo susefectos.

Lamentablemente, durante el pasado régimen no se respetó la publicidaden la discusión y aprobación de las normas. A ello colaboró el CongresoUnicameral que se implementó en la Constitución de 1993, pero además lasmedidas reglamentarias al interior de éste que dejaron de lado la publicidad enel trabajo legislativo. En un principio se había señalado que el sistemaunicameral tendría, como garantía para evitar la posibilidad de que se apruebennormas sin conocimiento del público, la obligación de que los proyectos de leyque llegasen al Pleno debían haber sido discutidos y aprobados en lascomisiones del Congreso. Con ello se lograba que las propuestas fueransometidas a una suerte de doble discusión: el trabajo en comisión y la discusiónen el Pleno.

Sin embargo, el artículo 78° del Reglamento del Congreso dispuso quebastaba con que la mayoría de miembros presentes en el Pleno lo soliciten paraque una norma pueda ser debatida y aprobada sin dictamen de Comisión.Como es evidente, esta disposición hace del requisito del trámite de Comisiónuna disposición simbólica, pues la mayoría podrá, sin mayor problema,introducir las propuestas de ley que desee y aprobarlas casi de inmediato. Estapráctica permitió a la mayoría fujimorista aprobar una gran cantidad de leyessorpresa, generalmente de madrugada, y a espaldas de la ciudadanía.

Actualmente se discute la posibilidad de reformar la Constitución pararegresar a un Congreso Bicameral. La Comisión de Bases para la ReformaConstitucional ha propuesto crear un Cámara baja con iniciativa legislativa y unSenado que funcione como una cámara de revisión de las normas. En un sistemabicameral se lograría reforzar la publicidad al existir un lapso de tiempo entre laaprobación en una cámara y la discusión en la otra. De todas formas deberánestablecerse algunas limitaciones para evitar que, si una mayoría controla ambascámaras, pueda aprobar las normas en lapsos de tiempo muy cortos.


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Si no se realiza esta reforma para retornar al bicameralismo, resultaindispensable garantizar la publicidad del debate a fin de quedar a salvo demayorías transitorias. Una manera de lograrlo es establecer criterios másestrictos que garanticen que las normas cuenten con dictamen de comisiones.Consideramos conveniente que la norma a ser debatida en el Pleno sea prepublicada en el diario oficial tras su dictamen de Comisión. Asimismo, deberíaestablecerse un plazo de tiempo razonable entre el dictamen y el debate en elPleno para que la ciudadanía pueda conocer su contenido y, de ser el caso,pronunciarse al respecto. En la actualidad ese plazo no existe y una normadictaminada puede ser debatida en el Pleno al día siguiente.

Si bien es necesario establecer supuestos que permitan debatir en el Plenopropuestas de ley que tengan urgencia, la posibilidad debe estar restringida asupuestos de real necesidad por medio de una votación calificada. De no serasí, podría repetirse la legislación sorpresa que tanto daño causó en el pasadoreciente.

La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucio-nales recientemente ha aprobado un dictamen que recoge varios proyectos deLey de representantes de todas las bancadas, en el que se aprueban importantesmodificaciones en el Reglamento. Entre éstas se incluyen diversas disposicio-nes con el fin de lograr una mayor publicidad de las normas antes de sudiscusión en el Pleno.

Así, por ejemplo, el dictamen señala que el artículo 73° del Reglamentoserá modificado a fin de que los dictámenes de las comisiones sean publicadoscuando menos una semana antes de ser debatidos en el Pleno. Además, lasleyes referidas a determinados temas de especial importancia requerirán de unadoble votación realizada después de seis días de producida la primera.Asimismo, se plantea modificar el artículo 78° del Reglamento para que sólopuedan ingresar a debate en el Pleno sin dictamen si se cuenta con laconformidad de las 3/5 partes de la Junta de Portavoces.

Este doble debate no garantiza necesariamente, la reflexión que seproduce en un sistema bicameral. Allí, al tener que pasar el proyecto a otracámara donde será visto por personas que no se han pronunciado sobre éste,la posibilidad de análisis y enfoques alternativos está asegurada. En todo caso,la doble votación es una opción interesante a evaluar hasta que se produzca lareforma constitucional necesaria para retornar a un sistema bicameral. Con-

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sideramos que estas medidas pueden darle estabilidad a la agenda parlamen-taria y reducen la posibilidad de que se aprueben leyes sorpresa que no seande conocimiento de la ciudadanía.

Otro aspecto relacionado con la publicidad en el trabajo legislativo, es lanecesidad de restringir a supuestos muy excepcionales, tal como la elección deun alto cargo, la posibilidad de que se realicen votaciones secretas. En eltrámite de aprobación de las leyes es necesario que los representados conozcanla forma en que sus representantes toman partido en el manejo de los asuntospúblicos. Del mismo modo en las decisiones que se refieren a cuestiones deinterés público.

Ello no se cumple en la actualidad. El artículo 57° del Reglamento indicaque un tercio de los congresistas o el Presidente del Congreso pueden solicitarque la votación sea secreta, con la excepción de los casos de reformaconstitucional y censura de la Mesa Directiva, en los que la votación deberá serpública. La facilidad de solicitar votaciones secretas permite a los representan-tes mantener un doble discurso.

Hay quienes consideran que darle la posibilidad de solicitar votaciónsecreta a la minoría permite a los congresistas pertenecientes a gruposmayoritarios votar en bloque libremente sin temor a represalias. Tal no ha sidoel caso en nuestro país, donde más bien esta forma de votación pudo haberpermitido a congresistas que se consideraban de la oposición votar contra laposición de sus grupos políticos sin fiscalización alguna.

Un caso interesante de cómo la votación secreta puede ser utilizada afavor de los representantes en contra de la voluntad mayoritaria de losrepresentados se dio cuando se quería aprobar el Distrito Electoral Múltiple.En esta ocasión por votación secreta se rechazó la reforma, a pesar de que laopinión pública apoyaba en su mayoría el cambio y un número mayoritario decongresistas se había manifestado a favor. En noviembre del año 2000, segúnuna encuesta de Apoyo, el 51% opinaba a favor de que la representaciónnacional sea elegida por Distrito Electoral Múltiple contra el 41% que semanifestaba en contra. En diciembre, también de acuerdo a una encuesta deApoyo, el 68% opinaba a favor del distrito múltiple contra un escaso 24% queestaba de acuerdo con mantener el Distrito Electoral Único.

Era obvio que el Distrito Electoral Múltiple no favorecía la posibilidad deser reelectos de muchos de los representantes que en ese momento ocupaban


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el cargo, por lo que utilizaron la votación secreta para oponerse a la modifi-cación sin tener responsabilidad frente a la opinión pública. Posteriormente,debido a la indignación que produjo el hecho, se volvió a votar el tema, en estaocasión en forma pública. El Distrito Electoral Múltiple, como era deesperarse, fue aprobado con una votación ínfima en contra.

Votaciones referidas al Distrito Electoral Múltiple

Votación secreta 05/12/00 Votación pública 27/12/00Aprueba 40 69Desaprueba 54 9Abstenciones 8 20Blanco/viciado 3 -TOTAL 105 98

Fuente: Diario La República 5 y 28 de diciembre del 2000.

Consideramos que este ejemplo demuestra cuán necesario es restringir laposibilidad de que se realicen votaciones secretas señalando como requisito elvoto de una mayoría calificada de congresistas. Al ser público el voto se puedesaber si su conducta es coherente con lo que señalan públicamente, fomentan-do la transparencia y permitiendo una mayor fiscalización por parte de suselectores y grupos parlamentarios.

1.2.3. Comisiones del Congreso y trabajo legislativoEn los parlamentos modernos el trabajo en comisiones es cada vez másimportante en lo que se refiere a la elaboración de las leyes, dejando al Plenoel debate de aquellos aspectos sobre los que no existió acuerdo. Su principalventaja es que en un espacio más reducido los miembros de los grupospolíticos pueden lograr mejores acuerdos y llevar adelante negociaciones yconsensos que el tamaño del Pleno y las características del debate en el mismoharía inviable. Además, dada su especialización en el tema, debería contar conun equipo profesional que domine las materias a ser tratadas dándole mayorcalidad a la ley. Las comisiones se convierten en una suerte de pequeñaslegislaturas en las que los representantes pueden realizar un mejor trabajo ypromover consensos. Una manera de mejorar la calidad del trabajo legislativo

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es reforzar el trabajo de las comisiones del Congreso y buscar acercarlas a lasociedad.

Como hemos mencionado, para que el trabajo de comisiones funcioneen forma adecuada, éstas deberán ser compuestas en forma proporcional a larepresentación nacional, y sus cargos directivos compartidos entre los gruposque componen el Parlamento. De no ser así, algún grupo podría aprovecharsu condición mayoritaria para acaparar todas las presidencias de comisiones yrestarle legitimidad a su trabajo, como actualmente permite el Reglamento delCongreso. Es importante que esta distribución proporcional de Comisionesesté legalmente establecida y no dependa de la voluntad de los gruposparlamentarios. Para lograrlo deberían existir mecanismos de distribución delas comisiones que eviten discrepancias entre los grupos políticos.

Pero, además, las comisiones del Congreso pueden ser útiles para reducirla carga legislativa del Pleno. Un mecanismo utilizado en Italia ha sido otorgarfacultades legislativas a las comisiones del Congreso. Según este mecanismo,el Pleno delega en alguna de sus comisiones, dependiendo del tema que setrate, la aprobación de la ley. Como es evidente, ello permite un trabajolegislativo más célere y se mantiene la proporcionalidad y representación delos grupos políticos. «En este sistema de delegación legislativa a la comisión, en realidadse delega la aprobación de la ley, obviando su debate posterior en el Pleno, si bien conservalas debidas cautelas al establecer excepciones en algunas materias y ciertas previsionesadicionales, así como la indispensable protección de las minorías. (...) No pueden delegarselos proyectos de ley en materia constitucional y electoral o para autorizar tratados o aprobarpresupuestos y cuentas. El proyecto de ley se devuelve al Pleno si el gobierno o la décima partede los diputados o la quinta parte de la comisión lo piden»34.

A fin de evitar que las facultades concedidas a las comisiones puedan serutilizadas en forma inadecuada, es necesario otorgar a una minoría (10% en elcaso de Italia, por ejemplo) o al gobierno la posibilidad de derogar lasfacultades concedidas y obligar a que la norma se discuta en el Pleno para suaprobación. Del mismo modo, esta delegación de facultades debe tener límitessimilares a lo que en la actualidad existen para la Comisión Permanente. Esdecir, establecer que determinados asuntos de singular importancia y necesa-

34 PLANAS SILVA, Pedro. Derecho Parlamentario. Lima: Ediciones Forenses, 1997. p. 368.


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rio debate público no podrán ser delegados a las comisiones, tal como sucedeen el sistema italiano.

Asimismo, es importante que se promueva la capacitación de los asesoresen el tema de competencia de la Comisión. Del mismo modo, deberíabrindarse estabilidad a estos asesores que conocen la problemática a sertratada, a fin de evitar que el cambio en la conducción de la Comisión dé lugara un cambio total de funcionarios tal como ocurre en la actualidad. En elcapítulo referido a la gestión del Congreso se discutirá la importancia de pro-fesionalizar la asesoría del Congreso y sus comisiones a fin de darle una mayorcalidad al trabajo legislativo.

Además, las comisiones del Congreso pueden establecer un mejor con-tacto con la ciudadanía, instituciones públicas y organizaciones de la sociedadcivil en atención a su trabajo temático, reforzando de este modo la represen-tación. En efecto, las comisiones del Congreso trabajan temas específicos quetambién son de interés de la ciudadanía, otras instituciones estatales uorganizaciones de la sociedad civil. Para lograr una mayor cercanía entrerepresentantes y representados, es necesario promover el vínculo que deberíaexistir entre las comisiones del Congreso con aquellas organizaciones delEstado y de la sociedad civil que desarrollen actividades vinculadas a sucompetencia.

En ese sentido, las comisiones del Congreso harían bien en establecercanales de comunicación permanente con otros organismos del Estado yorganizaciones de la sociedad civil (universidades, ONG�s, frentes regionales,sindicatos, etc.) a fin de realizar un mejor trabajo legislativo y contrastar suinformación, muchas veces proporcionada por fuentes estatales, con la quecuentan estas organizaciones. Como parte de la discusión de las propuestas deley, y con el objetivo de dar mayor legitimidad a las normas a ser aprobadas,es importante que se consulte a los interesados en dichos temas, tanto paraconocer su opinión como para que colaboren en la elaboración de las mismas.

Una forma de lograr este contacto es realizar audiencias públicas en lasque se pueda discutir esta problemática, actuando la Comisión del Congresocomo un órgano que medie entre las diversas opiniones existentes. Comoseñala Pedro PLANAS, «la convocatoria a una audiencia pública permite a los integrantesde la Comisión legislativa recabar y contrastar información sobre el proyecto de ley adictaminar, así como sondear la opinión de los expertos y de las instituciones ciudadanas

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afectadas»35. Con ello, además, se logra obtener una posición distinta a la de lasinstituciones estatales involucradas a las que la Comisión pueda haber pedidoopinión.

Sin embargo, debe buscarse que estas audiencias públicas sean realmenteoperativas, lo cual implica un número reducido de invitados que permita serealicen intervenciones pertinentes y promover el debate entre los asistentes.Resulta más adecuado realizar más de una audiencia con un número razonablede invitados, que una sola con muchos invitados con poco tiempo para haceruso de la palabra. Como es obvio, la Comisión debe buscar dar la mayorpublicidad a la audiencia, permitiendo la presencia de público a la misma ygarantizando su difusión en los órganos informativos del Congreso36.

En la mesa de trabajo realizada con organizaciones de la sociedad civil losrepresentantes de algunas de ellas señalaron que esta posibilidad de trabajo conlas comisiones del Congreso fue casi nula durante los últimos años dada lasujeción de la institución al Ejecutivo. Esta situación debe cambiar en elCongreso actual, lo cual dependerá de la forma en que se conduzcan losdirectivos y miembros de las comisiones en su contacto con la ciudadanía. Enlos pocos meses en que vienen trabajando las comisiones se ha establecido unamayor cercanía con estas organizaciones.

De otro lado, es necesario descentralizar el trabajo de las comisiones. Noresulta coherente pensar que éstas puedan realizar sus actividades desde Lima,cuando muchas de ellas tiene como principal labor el análisis de asuntos queno tienen mayor incidencia en la capital. Por ello, pensamos que seríaconveniente que las comisiones realicen visitas periódicas a las sedes descen-tralizadas para sostener reuniones de trabajo con las organizaciones locales oregionales.

Abrir las comisiones a la ciudadanía mediante audiencias permitiráinformarla sobre temas que son de su interés y promover una mayortransparencia en el manejo de los asuntos públicos. Para lograr ese efecto esindispensable, como veremos, el vínculo que se establezca con los medios de

35 Ibid. Op. cit.; p. 268.36 Ibid. Op. cit.; p. 269.


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comunicación para que difundan la realización de las audiencias e informensobre su contenido.

En virtud de lo señalado en esta sección del documento, podemosconcluir que se hace necesario replantear qué tipo de función legislativa deberealizar el Congreso e implementar formas para hacerla más eficiente ytransparente. Las recomendaciones o temas a debatir son:

� Determinar si la actual competencia legislativa del Congreso es laadecuada, o si convendría, como en otros países, limitando el dominio dela ley a temas de importancia traspasando al Ejecutivo la reglamentaciónde otros temas.

� Deben promoverse reformas que permitan una mayor transparencia enel proceso de creación de la ley y mayor publicidad de las mismas previoa su aprobación. Si bien consideramos que el retorno a un CongresoBicameral permitiría reducir este riesgo, en cuanto se mantenga elCongreso Unicameral deben introducirse en el reglamento mecanismosque aseguren la publicidad y transparencia de las normas. Algunas de estasdisposiciones podrían ser incorporadas a la Constitución para darlesmayor seguridad.

� Finalmente, se requiere reforzar el trabajo en comisiones, asegurando lapluralidad en la dirección de las mismas y promoviendo que éstas busquenapoyo y asesoría consultando a otros órganos estatales e instituciones dela sociedad civil. Es necesario reforzar el nivel y calidad de los asesores delas comisiones del Congreso evitando que éstos sean cambiados cada vezque un nuevo Presidente asuma la conducción de la Comisión. Se debepromover que el trabajo legislativo se realice en forma responsable,capacitando a los congresistas y asesores en las implicancias de aprobaruna norma y la evaluación de los costos de su implementación.

1.3. Iniciativa legislativa popular y referéndum

Relacionada con la función legislativa del Congreso está la posibilidad quetienen los ciudadanos para indicar a los representantes qué normas desean quesean discutidas por el Pleno o, de ser el caso, promover una consulta popular

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para anular las normas que no cuentan con la aprobación popular. Estosmecanismos de democracia directa permiten reducir la distancia entre laciudadanía y el Parlamento pues los ciudadanos pueden «corregir», o llamar laatención de sus representantes, cuando no tomen en cuenta sus intereses.

Una de las novedades que llegan con la entrada en vigor de la Constituciónde 1993 es precisamente el mayor desarrollo que se hace de mecanismos dedemocracia directa, especialmente la iniciativa legislativa. La razón aducida porel gobierno de Alberto Fujimori para introducir los mecanismos de democra-cia directa fue permitir a los ciudadanos manifestar sus opiniones e interesessin pasar por los partidos políticos. Con ello, se dijo, se buscaba suplir aquellasdeficiencias que pudiese tener el trabajo parlamentario de las agrupacionespolíticas al desligarse de sus representados. En realidad, estos mecanismosnunca fueron adecuadamente implementados y el gobierno, al perder su altapopularidad inicial, pronto dejó de lado el tema ante la posibilidad de que suutilización le resulte adversa.

A lo largo de su vida democrática, en el Perú se han recogido diversosmecanismos de participación directa, aunque sin duda la Constitución de 1993es la que más ha avanzado en ese sentido. En el sistema constitucional peruanolos mecanismos de participación directa son básicamente tres: la iniciativapopular, el referéndum y la revocación del mandato (este último tema fueabordado en el capítulo II). A pesar del interés con que se observó estosmecanismos en la Constitución de 1993, en la actualidad estas institucionessufren un desprestigio a causa de la deficiente estructuración que han recibidoen nuestra legislación. La situación se agrava por el desconocimiento de lapoblación de la posibilidad de su ejercicio.

En estricto, la iniciativa popular se relaciona con la labor del Congreso,pues permite a la representación nacional tomar conocimiento y debatir unasunto que es del interés de una parte de la ciudadanía. Por el contrario, elreferéndum tiene por objeto, más bien, corregir o derogar una norma cuandola representación no lo quiere hacer. Es por ello que el referéndum quedaríadesnaturalizado de estar asociado al Parlamento, tal como sucedía hasta hacemuy poco en nuestro país, al mediatizar la institución, otorgando al Congresola posibilidad de oponerse a su realización. En la actualidad, con la aprobacióny posterior promulgación de la Ley N° 27520, la iniciativa popular y al


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referéndum recobran condición original al derogarse las disposiciones que losdesnaturalizaban.

1.3.1. Iniciativa legislativa popularLa iniciativa popular se puede entender como el derecho que tiene unafracción del electorado de proponer al Congreso, como órgano legislativo, unproyecto de ley para que se discuta y, eventualmente, se apruebe. Lasconstituciones que reconocen esta figura, generalmente establecen un númerodeterminado o determinable del conjunto de electores necesarios para que seaejercida.

Existen dos criterios para estructurar la iniciativa popular: por suamplitud, haciendo referencia al contenido de la propuesta de ley (delproyecto), por lo que puede ser: iniciativa simple, la cual se da cuando un grupode ciudadanos plantea al Congreso legislar sobre un tema en concreto, es decir,propone una idea orientada; o también puede ser una Iniciativa formulada, quees cuando se presenta al Parlamento un proyecto de ley en sí, es decir, un textoarticulado tal como lo hacen los parlamentarios. En segundo lugar, puededeterminarse la configuración de la iniciativa popular en razón de la materia,de tal modo que puede ser legislativa (cuando versa sobre un proyecto de ley),o Constitucional (cuando lo que se concede es el derecho a proponer reformasconstitucionales).

En el caso del Perú, el artículo 31° de la Constitución reconoce el derechode los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante iniciativalegislativa popular, el mismo que se encuentra desarrollado por la Ley de losDerechos de Participación y Control Ciudadanos (Ley Nº 26300), norma querecientemente recobró su plena vigencia tras la promulgación de la LeyN°27520. A su vez, la Ley distingue en su contenido entre «iniciativa legislativa»e «iniciativa de reforma constitucional».

Para el caso de la iniciativa legislativa, la Ley señala que es necesariopresentarla acompañada del 0.3% de firmas de la población nacional electoral.La iniciativa debe ser presentada en forma de proyecto de ley articulado, el cualserá tramitado preferentemente, dictaminado y votado en un plazo no mayorde 120 días calendario. Así mismo, ante la posibilidad de que existan uno o másproyectos de ley que versen sobre la misma materia o que sean similares en su

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contenido se acumularán (artículo 15 de la Ley N° 26300). Consideramos queesto resulta inconveniente porque se distorsiona el contenido de la iniciativalegislativa y podía originar que las propuestas iniciadas por ésta se perdieran37.

La Ley N° 26300 también establece el procedimiento a seguir en el casode una iniciativa de reforma constitucional. Éstas se tramitarán de igual formaque lo son las iniciativas de los congresistas y pueden versar sobre la reformaparcial o total de la Constitución y debe ser acompañada del 0.3% de firmasdel electorado.

El uso de la iniciativa legislativa por parte de la población ha sido casi nuloen nuestro país. En el período de gobierno correspondiente a los años 2000-2001 se ha presentado sólo un proyecto de ley nacido de la iniciativa ciudadana,mientras que en el anterior período (1995-2000), no se presentaron iniciativaspopulares. Asimismo, en el período comprendido desde la aprobación de laConstitución de 1993 hasta julio de 1999, tampoco se había aprobado ningúnproyecto de ley a través de este procedimiento.

La ausencia de uso de este mecanismo de participación directa de laciudadanía puede originarse en distintos factores, como el desconocimientode esta potestad por parte de la ciudadanía, la intermediación de los congre-sistas y otras instituciones legitimadas para ejercer la iniciativa legislativa lo cualla haría innecesaria, y también en el desinterés de los ciudadanos en interveniren los asuntos públicos.

Sin embargo, la falta de ejercicio de esta potestad concedida a un grupodel electorado no debe llevarnos a concluir su falta de necesidad. Muy por elcontrario, la representación implica justamente que los congresistas identifi-quen los problemas que son de necesaria resolución en una sociedad, de talmodo que los ciudadanos los vean solucionados. Consideramos que en el casoparticular de la iniciativa legislativa popular, no existen mayores problemas conla regulación existente, salvo una mayor precisión sobre la obligación que tieneel Congreso de colocar a las iniciativas en forma preferente en agenda para que

37 Debe tenerse en cuenta que el artículo 15° fue modificado por la Ley N° 26592, dondese dictaminaba que no se acumularan los proyectos, sino que cada uno se votara porseparado, lo que resultaba más conveniente para el ejercicio de la iniciativa legislativapopular. Al haber sido derogada esta ley, se retorna a la fórmula indicada.


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sea dictaminada en comisiones y debatida por el Pleno. Lo que se requiere esla decisión de darle contenido a esta potestad reconocida por la Constitucióny su promoción por parte de las organizaciones de ciudadanos en los próximosaños.

Es pertinente señalar que el Congreso cuenta con una oficina deiniciativas ciudadanas, la cual no ha sido adecuadamente implementada enestos años. Por el contrario, se le ha encargado funciones que no tienenrelación con su cometido. Se hace necesario dotar a esta oficina de los recursossuficientes y definir sus objetivos para que desarrolle una labor eficiente decontacto con la ciudadanía.

1.3.2. ReferéndumEl referéndum es una institución política mediante la cual el cuerpo electoralde un país opina, aprueba o rechaza una decisión de sus representanteselegidos para asambleas constituyentes o legislativas. Es importante puespermite corregir una eventual separación entre los intereses de los represen-tados y la acción de los representantes.

Esta institución es reconocida por la Constitución de 1993, en su artículo31°, como el derecho de un conjunto de ciudadanos. Su procedimiento esestablecido por la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos(Ley Nº 26300). Esta ley establece que el referéndum debe ser solicitado porel 10% del electorado nacional, procediendo su ejecución cuando la solicitudverse sobre la reforma total o parcial de la Constitución, conforme al artículo206° de la Constitución, la aprobación de leyes, normas regionales de carácterregional y ordenanzas municipales; la aprobación de normas de rango legal; yen las materias que se refiere el artículo 190° de la Constitución (formación deregiones). Sin embargo, no pueden someterse a referéndum, según el artículo32° de la Constitución vigente, la supresión o la disminución de los derechosfundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y presupues-tal, ni los tratados internacionales en vigor.

Para la aprobación del referéndum es necesario alcanzar la mayoríaabsoluta de votantes, sin contar los votos blancos o nulos, teniendo comoefecto la entrada en vigor de la norma que busca aprobarse, o la derogaciónde la norma que se impugna. Además, si el referéndum tuviera la aceptaciónde la población, la materia que esta norma regula no puede ser modificada hasta

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dos años después. En caso contrario, si el referéndum no procediera, ya nopodrá reiterarse una iniciativa similar en dos años.

Según el artículo 44° de la Ley N° 26300, modificado por la Ley N° 26670,correspondía ordenar la convocatoria a la autoridad electoral después deacreditadas las respectivas iniciativas, la misma que debía ser ejecutada por elpresidente del Consejo de Ministros, bajo responsabilidad, dentro de los seismeses de la publicación de la resolución de la autoridad electoral admitiendola iniciativa. Sin embargo, al volverse a la regulación inicial, el plazo se reducea cuatro meses y deja de intervenir el presidente del Consejo de Ministros. Estaconvocatoria no puede ser postergada sobre la base del artículo 45° de la ley,norma que hace referencia a la postergación de la consulta, debido a la cercaníade las elecciones políticas generales, regionales o municipales.

La regulación actual del referéndum lo transforma en un instrumentoviable para la participación de la ciudadanía. Ello no se cumplía anteriormente,debido a la modificación del artículo 16° de la Ley N° 26300, a través de la LeyN° 26592. Esta norma, que cambió sustancialmente el contenido del artículooriginal, establecía que, para la realización del referéndum, debería existirpreviamente una iniciativa legislativa desaprobada por el Congreso, pero queademás haya contado con el voto favorable de no menos de dos quintos delos votos del número legal de congresistas. Es decir, 48 votos38. Con estecambio, la figura del referéndum quedó encadenada a una iniciativa legislativay a la decisión de un número de congresistas, desnaturalizando la institucióncomo mecanismo de participación popular directa.

La arbitrariedad de la modificación realizada se demuestra al tomar encuenta que, a la fecha que empieza a regir la norma, la composición delParlamento no permitía a la oposición parlamentaria alcanzar los dos quintosde votos necesarios para la realización del referéndum. Esto demuestraademás, la manipulación de la que fueron objeto las instituciones democráticas

38 Esta modificación, recuerda Francisco Miró Quesada, se realizó luego de que un grupode trabajadores de Petro-Perú, que constituyen la Federación Nacional de TrabajadoresPetroleros y afines (FENEPETROL), solicitó al Jurado Nacional de Elecciones planillonescon la finalidad de recolectar firmas para que la ciudadanía se pronuncie a través de unreferéndum sobre la privatización de esta empresa pública.


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por parte del gobierno fujimorista, con la única finalidad de evitar cualquierobstáculo que pudiera dar origen a su salida del poder.

Pero no fue la única modificación que sufrió la Ley de los Derechos departicipación y control ciudadano. También fue reformada por la Ley N°26670, la que fue expedida a raíz de la solicitud por parte de un grupo deparlamentarios, apoyados por el Foro Democrático, ante la Oficina deProcesos Electorales (ONPE), de planillones para recolectar firmas con lafinalidad de someter a referéndum la Ley N° 26657, que interpreta el artículo112° de la Constitución, referida a la reelección presidencial39.

Con estas modificaciones se logró evitar que los ciudadanos puedanejercitar la facultad que la Constitución les otorga. Las normas que modifica-ron la Ley 26300 fueron respuestas directas a iniciativas de recolección defirmas necesarias para convocar a referéndum. Hasta hoy, a pesar de que hanexistido intentos de ejercitar el derecho colectivo que señala la Constitución,no se ha logrado este objetivo. Ello ha tenido como consecuencia que elciudadano perciba un Congreso instrumentalizado según las necesidadespolíticas del Gobierno, olvidando su misión de representar a la población. Enla actualidad, por medio de la Ley N° 27520, el Congreso ha derogado lasdisposiciones que desnaturalizaron la institución.

Finalmente, cabe señalar que para cuestionar la constitucionalidad de unaley los ciudadanos también tienen la posibilidad de iniciar un proceso deinconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional si reúnen cinco milfirmas. Como es obvio, este mecanismo deberá referirse a la inconstituciona-lidad de la norma, mientras que el referéndum permite una valoración políticadirecta de rechazo por parte de la población que no necesariamente debe estarfundada en argumentos jurídicos.

39 La Ley N° 26670, modifica los Artículos 42°, 44° y 47° de la Ley N° 26300. Estas reformas,a pesar de no ser tan irregulares como la realizada por la Ley N° 26592, sí implican nuevastrabas al ejercicio de este derecho. La más significativa es la ampliación del plazo para laconvocatoria del referéndum de 4 a 6 meses, el encargo de hacerlo al Presidente del Consejode Ministros y ya no a la autoridad electoral. Asimismo, en su Artículo 3°, la Ley N° 26670reitera la modificación realizada por la Ley N° 26592, al señalar que la iniciativa legislativaque debe presentarse como requisito para poder solicitar la realización del referéndum, serádebatida por el Pleno del Congreso, aun cuando no haya obtenido dictamen favorable.

CAPÍTULO III

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A modo de conclusión, se puede decir que el retorno a la anteriorregulación es un paso positivo. Sin embargo se hace también necesario que elParlamento promueva ambos instrumentos como medio para conocer losintereses que los ciudadanos quieren que sean tomados en cuenta. También lainiciativa popular puede servir para controlar la labor legislativa del Congresoy además, para evaluar qué tanto «representan» los parlamentarios a nuestracomunidad. En el caso del referéndum, se ha cumplido con modificar la normapara impedir que la institución quede mediatizada por la intervención delCongreso.


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FUNCIÓN DE CONTROL DEL PARLAMENTO

Capítulo IV


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La función de control del Parlamento se ha referido, tradicionalmente, a larelación que existe entre éste y el Poder Ejecutivo. Tiene sus antecedentes enla facultad de limitar el poder del monarca aprobando gastos e ingresos quetenían las antiguas asambleas europeas, función que es incluso anterior a la delegislar40. En cuanto representantes del pueblo, el Parlamento debe vigilar queel poder se ejerza de acuerdo a sus intereses. Mecanismos de control son, porejemplo, la interpelación de ministros, la posibilidad de censurar al gabinete,la conformación de comisiones de investigación, entre otros.

En el ordenamiento peruano esta función no se limita al Ejecutivo,existen otros órganos constitucionales que se ven involucrados directa oindirectamente con esta labor, sea porque son objeto de supervisión por partedel Parlamento o bien ven interferido el desarrollo de sus actividades (ellosucede, como veremos, en el caso del Poder Judicial y el Ministerio Público).

Sin duda el adecuado cumplimiento de esta función fue lo que más seextrañó durante la década pasada, pues fue precisamente su ausencia la quepermitió el crecimiento de la corrupción y la concentración del poder en elEjecutivo, más precisamente en el Servicio de Inteligencia Nacional conver-

40 GAMARRA OLIVARES, Ernesto. Comisiones Investigadoras. Poder Fiscalizador del Congreso. Lima:Ediciones del Congreso del Perú, 1999. p. 30-32.

CAPÍTULO IV

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tido en el centro de operaciones de un personaje siniestro: VladimiroMontesinos, asesor del Presidente de la República. La mayoría parlamentariadeclinó de su facultad de control con resultados lamentables, porque se facilitócon ello la corrupción hoy por todos conocida. Por ello, es de capitalimportancia una exhaustiva revisión de los mecanismos que sirven al desarro-llo de esta función. Empero, es importante tener en cuenta al hacer este análisisque en los Estados regidos por sistemas de gobierno parlamentarios, de dondeproviene la mayoría de mecanismos de control que existen en nuestroordenamiento jurídico, la relación gobierno-oposición coincide con el rela-ción mayoría-minoría, al tener derecho a ocupar el gobierno quienes consti-tuyen, solos o en alianza, la mayoría de la Cámara. En nuestro sistema degobierno, como bien sabemos, ello no será necesariamente así, siendo posibleque el gobierno no cuente con mayoría en el Congreso.

Es por ello que en la historia peruana también se conoce de casos en losque el Congreso, al estar controlado por la oposición, ejerció sus funciones decontrol en forma irresponsable, convirtiéndose en una institución obstruccio-nista del Ejecutivo. Tal fue el caso del Congreso de 1963 a 1968, en el que secensuró a numerosos ministros del gobierno, en muchos casos sin ningunarazón objetiva. Este precedente debe motivar un análisis ponderado de laforma en que debería desarrollar sus funciones de control el Parlamento, a finde evitar que se pueda presentar la misma situación en el futuro.

La Constitución peruana recoge un modelo presidencialista atenuadocon algunas instituciones típicas de un régimen parlamentario. En esesentido, por ejemplo, el Congreso peruano podrá realizar un control políticode los ministros de Estado y censurarlos, lo cual no podría suceder en unrégimen presidencialista puro41. Del mismo modo, la destitución del Presi-dente de la República por razones políticas no está prevista en la Constitu-ción. Sin embargo, aunque el modelo no lo preveía, la interpretación actualdel inciso 2 artículo 113° de la Constitución ha permitido que el Congreso,por mayoría simple, destituya por «incapacidad moral» al Presidente de laRepública. Esta fórmula, como discutiremos, desnaturaliza el régimen de

41 Puede consultarse al respecto: VALEGA GARCÍA, César. La responsabilidad política del gobierno.En: La Constitución de 1993. Análisis y comentarios. Serie Lecturas Constitucionales N°10. Lima: CAJ, 1994.


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gobierno y el término «incapacidad moral», tradicionalmente referido a«incapacidad mental».

Si bien tradicionalmente la función de control se ha ejercido para vigilarla acción del Poder Ejecutivo, la Constitución peruana otorga al Congreso laposibilidad de que ejerza el control sobre los demás órganos del Estado,aunque siempre respetando su autonomía.

Como se ha indicado, el objetivo final del control debe ser trasladar alcuerpo electoral las posiciones de los representantes políticos. La interpela-ción, los pedidos de informes o la propia participación en comisiones deinvestigación con informes en minoría, aunque no den por resultado unaacción del Congreso (censura o acusación constitucional, por ejemplo) jueganun papel importante para informar a quienes, en última instancia, ejercerán elcontrol sobre el gobierno: la ciudadanía en los procesos electorales.

En efecto, el ejercicio de la función de control permite a la ciudadaníaconocer y formarse opinión sobre asuntos de interés nacional aun cuando lamayoría parlamentaria o el gobierno no lo quieran. De esta manera permitiráque en el futuro se premie o sancione electoralmente a los grupos políticos porsu acción en el Congreso, permitiendo la alternancia en el poder y elpluralismo.

Al respecto, aunque refiriéndose a un régimen parlamentario como elespañol, señalan Montero Gibert y García Morillo: «En resumen, la eficacia delcontrol ejercido por la minoría parlamentaria y la función real que este control cumple en laactualidad deben analizarse desde la compleja dialéctica en la que se imbrican sujetos ajenosal legislativo y al Ejecutivo, pero no por ello menos protagonistas. El control ejercido por laminoría no debe, pues, contemplarse (al menos en forma exclusiva) como dirigido a forzaren sede parlamentaria la derrota gubernamental, sino como encaminado al conjunto de lasociedad: al gobierno y a la mayoría, desde luego, para influir en su actuación; pero, sobre todo,a la opinión pública y al cuerpo electoral, pues éstos son los únicos capaces de alterar la relaciónde fuerzas, que es, en definitiva, el objetivo de la minoría y el fin último del control que llevaa cabo»42.

En este apartado realizamos una breve descripción de las atribuciones decontrol que tiene el Congreso haciendo especial énfasis en su relación con las

42 MONTERO GIBERT, José Ramón y Joaquín GARCÍA MORILLO. El Control Parlamentario.Madrid: Tecnos, 1984. p. 61.

CAPÍTULO IV

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mayorías y minorías del Congreso. Posteriormente se discute la forma en quese han ejercido estas atribuciones en el pasado y se realizan sugerencias sobrela necesidad de reformar algunos aspectos.

1. CONTROL PARLAMENTARIO EN EL PERÚ

La Constitución peruana asimila los principales mecanismos de fiscalizacióny control parlamentarios existentes en un sistema parlamentario. Estosmecanismos varían por sus efectos jurídicos. Algunos de ellos (estación depreguntas, pedido de informes, invitación a informar, interpelación, porejemplo) consisten en brindar a la cámara información sobre diversos temassin que de ello se derive necesariamente una sanción política. Por otro lado,otros podrán ser efectivos mecanismos de control que pueden dar lugar a unasanción política (moción de censura o acusación constitucional, por ejemplo).

El artículo 5 del Reglamento del Congreso señala que:

«La función del control político comprende la investidura del Consejo de Ministros, eldebate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre laconducta política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades delEstado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de decretos deurgencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes y recursos públicos, elcumplimiento por el Presidente de la República del mensaje anual al Congreso de laRepública y el antejuicio político, cuidando que la Constitución Política y las leyes secumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de losinfractores».

Las facultades señaladas en la Constitución peruana para ejercer elcontrol y fiscalización del gobierno son:

� El voto de confianza al Consejo de Ministros: Una forma de controlprevio se da cuando el Presidente del Consejo de Ministros y su gabineteacuden al Congreso para exponer la política general del gobierno dentrode los 30 días de asumido el cargo. Luego de realizada esta exposiciónsolicitan el Congreso les otorgue su confianza. Los medios de prensa han


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bautizado ese voto como «investidura», aunque no es propiamente tal. ElConsejo de Ministros lo constituye el Presidente de la República y cadaministro ejerce el cargo desde que jura (Art. 130° de la Constitución y 82°del Reglamento del Congreso).

� Interpelación: Cuando lo solicitan no menos del quince por ciento delos congresistas (18 congresistas) y vota a favor el tercio de los represen-tantes hábiles, el Consejo de Ministros, o cualesquiera de los ministros,debe concurrir al Congreso para su interpelación. (Art. 131° de laConstitución y 83° del Reglamento del Congreso). La interpelación tienepor objeto que el Ministro exponga sobre un asunto de interés públicoque preocupa a la representación. Si los representantes no están confor-mes con la presentación del o los ministros, puede plantearse la mociónde censura.

� Censura: Cuando lo solicita no menos del veinticinco por ciento de loscongresistas se aprueba el debate de una moción de censura contra elConsejo de Ministros o cualesquiera de los ministros. Para que seapruebe, se requiere de más de la mitad del número legal de miembros delCongreso (61). El efecto de la censura aprobada contra el Presidente delConsejo de Ministros es la renuncia de todo el gabinete. La censura contraun ministro sólo implica el cambio del ministro censurado.

� Pedidos de Informes: Por medio de esta atribución, los congresistaspueden pedir a los ministros de Estado, Jurado Nacional de Elecciones,Contralor General de la República, Banco Central de Reserva, a laSuperintendencia de Banca y seguros, a los gobiernos locales y a lasinstituciones que señale la ley, los informes que considere necesarios (Art.96° de la Constitución y artículo 87° del Reglamento).

� Comisiones de investigación: El Congreso podrá iniciar investigacio-nes sobre cualquier asunto de interés público. Estas comisiones tienenfacultades cuasi judiciales de investigación, pues pueden acceder a lainformación que estimen pertinente, dictar apremios para que acudanobligatoriamente las personas que estime necesarias, levantar el secreto

CAPÍTULO IV

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bancario y la reserva tributaria. Sin embargo, la naturaleza de susconclusiones serán distintas, ya que se centrarán en aspectos políticos yno obligan a los órganos jurisdiccionales.

� Estación de preguntas: El caso de la estación de preguntas es típica delos modelos parlamentarios. Es un mecanismo en el que, en forma brevey fluida, el ministro debe responder a preguntas que le hagan losrepresentantes. Como veremos, en el caso peruano su regulación yejercicio no ha sido el más adecuado.

� Control del presupuesto: El gobierno está obligado a presentar alCongreso el presupuesto general de la República para el siguiente año afin de que éste pueda realizar observaciones al mismo. Esta presentacióntambién tiene por objeto que exista mayor publicidad sobre los gastos delEjecutivo. En la actualidad, los parlamentos modernos realizan unaevaluación de la forma en que se ejecutó el presupuesto, planteando alEjecutivo que especifique metas a ser alcanzadas en su ejecución.

� Acusación constitucional: Sin duda el tema más problemático de laactual regulación constitucional es el de la acusación constitucional porla confusión con que se regulan las figuras del privilegio del antejuicio yuna suerte de juicio político, seguido de sanción, que el Congreso realiza.Como se analizará, esta regulación y la forma en que se ha interpretadopuede constituir un peligro para la autonomía de los órganos públicos yla estabilidad del sistema político. Un ejemplo de ello es la relativa facilidadcon que se destituyó a los magistrados del Tribunal Constitucional en1997 por una supuesta infracción constitucional. (artículos 99° y 100° dela Constitución y 89° del Reglamento).

� Revisión de los actos legislativos del Ejecutivo: Como hemosseñalado, el Poder Ejecutivo debe rendir cuentas de los actos con rangode ley (Decretos legislativos y Decretos de Urgencia) a fin de que elCongreso determine si se adecuan a las facultades delegadas o a losrequisitos constitucionales del Decreto de Urgencia. (artículos 90° y 91°del Reglamento).


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� Revisión de la declaración del Estado de Excepción: El Congresodeberá determinar si la declaración del estado de excepción realizada porel Ejecutivo es razonable y proporcional. Del mismo modo, deberáautorizar las prórrogas al mismo.

Lo que es importante notar es que la Constitución ofrece diversas formasde control al gobierno que, en teoría, permitirían al Congreso un controlfuncional de sus actos. Sin embargo, estas facultades no se ejercieron en elpasado reciente y, por el contrario, cuando se ejercieron fue con la intenciónde apoyar al gobierno y permitirle concentrar más poder. Durante la décadade los ochenta el ejercicio de estas funciones, aunque realizado en forma másadecuada por los grupos parlamentarios, tampoco está exento de críticas.

Es pertinente detenerse un momento en analizar las denuncias deobstruccionismo contra el Congreso lanzadas por el Presidente Fujimoricomo justificación del golpe del 5 de abril de 1992. Un análisis objetivo de lasituación permite apreciar que éstas fueron exageradas y manipuladas. Duran-te el período de 1990 a 1992 sólo se censuró a un ministro, que por lo demásdemoró días en renunciar efectivamente al cargo, y se modificaron 28 de los126 Decretos Legislativos dados por el Ejecutivo en el marco de la ampliadelegación de facultades que le dio el Congreso (Ley Autoritativa N° 25327).Los hechos posteriores han demostrado que un Ejecutivo sin un contrapesoen nuestro país es sinónimo de arbitrariedad y corrupción. Sin embargo, estambién un hecho que el Parlamento de esa época no contaba con respaldopopular mayoritario. Es evidente que las campañas de Fujimori contra él habíamellado su imagen, pero no se debe ignorar que el funcionamiento delCongreso no era bien percibido por la población. Adicionalmente, la crisis delos partidos políticos también lo afectaba.

No es nuestro propósito realizar una descripción detallada de losmecanismos de control señalados, sino más bien analizar algunos que presen-tan casos problemáticos. Del mismo modo, se sugiere la eliminación de dosinstituciones que, creemos, no han sido de utilidad en nuestro régimen y cuyosobjetivos podrían estar mejor garantizados por medio de otros mecanismosde control ya existentes.

CAPÍTULO IV

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2. EVALUACIÓN DE ASPECTOS PROBLEMÁTICOS ENEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DE CONTROL

Los mecanismos de control contemplados en la Constitución son los queexisten en todo Congreso moderno y son adecuados para vigilar al gobierno.Salvo la necesidad de otorgarle mayores facultades de control a las minorías,el problema no es centralmente uno de regulación legal. Consideramos que elprincipal problema de control en nuestro país ha sido durante los últimos diezaños la ausencia de voluntad política de controlar al gobierno.

En efecto, dadas las características del régimen que emergió luego delgolpe de Estado del 5 de abril de 1992, la función de control del Congresofujimorista fue nula43. Esto era un resultado perseguido; por vía legal oapelando al fraude y comprando votos, la dictadura consiguió silenciar alCongreso imponiéndole una mayoría acrítica y subordinada a los dictados dePalacio. Se acentuó así una tendencia que no dejó de estar presente en loscongresos donde la mayoría era adicta al gobierno y donde una mal entendidalealtad solía bloquear algunas de las medidas de control parlamentario. Alrequerir los mecanismos de control del voto de la mayoría, la subordinacióno cercanía de ésta al Ejecutivo no facilitaban a la minoría ejercerla en formaefectiva.

En el contexto actual se presenta una posición distinta: el partido degobierno no tiene mayoría en el Congreso. Es decir, más allá de eventualesalianzas de apoyo en determinados aspectos, difícilmente podrá estructuraruna mayoría que se oponga a eventuales acciones de control del Congreso. Losgrupos no gobiernistas tendrán la oportunidad de ejercer estas facultades, porlo que la estabilidad del sistema democrático dependerá de la forma respon-sable y razonable en que hagan uso de ellas.

43 Al respecto puede consultarse: GONZALEZ ARICA, Guillermo (Ed.): Los Escaños deMontesinos. Lima: s/n, 2001. En este libro el periodista González Arica realiza unarecopilación de mociones que muestran la forma en que la mayoría parlamentaria se resistióa realizar esta función de control.


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2.1. Antejuicio político y acusación constitucional

La Constitución peruana prevé como una forma de control ejercida por elParlamento la acusación constitucional44. Esta institución puede ser calificada,como un procedimiento sui géneris en el Derecho Constitucional comparado.

Según el jurista Enrique Bernales, la «acusación constitucional tiene un dobleobjetivo. Por un lado, garantiza el respeto de la Constitución y las leyes. En segundo lugar,otorga al Parlamento la posibilidad de control efectivo de altos funcionarios [y magistra-dos], para evitar que la corrupción, el abuso de autoridad o las violaciones a la legalidadconstitucional queden impunes»45.

Sobre su naturaleza, en la doctrina peruana no hay una posición unívoca.Se discute mucho si se trata de un juicio político o si por el contrario es unprocedimiento de antejuicio político.

El artículo 89° del Reglamento vincula a la acusación constitucional conel «antejuicio político al que tienen derecho los altos funcionarios del Estado comprendidosen el artículo 99 de la Constitución46». Es decir, al derecho que tienen estosfuncionarios y magistrados, para que el Congreso autorice el inicio de unproceso judicial, a fin de restringir la posibilidad de que se utilice la judicaturacomo arma política en su contra. Sin embargo, una lectura de los artículosconstitucionales muestran que la figura va mucho más allá. El Pleno, sin laComisión Permanente, podrá, según el artículo 100°, suspender o no alfuncionario, inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez

44 Artículo 99°. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: alPresidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a losmiembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de laMagistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor delPueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito quecometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesadoen éstas.Artículo 100º. Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión permanente,suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función públicahasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquier otra responsabi-lidad.45 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. cit. p. 463.46 Art. 89° del Reglamento del Congreso.

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años o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad.Esta regulación nos aparta del antejuicio y permite al Parlamento realizar unasuerte de juicio político, por medio del cual éste podrá acusar a funcionariosde especial importancia por delitos o infracciones a la Constitución paradestituirlos.

Si se tratase de un antejuicio, tal como se le concibe en el DerechoConstitucional comparado, el Congreso debería aprobar el levantamiento delfuero a la autoridad acusada en el supuesto de que se ha cometido un delito.Si se autoriza el levantamiento del fuero, lo normal sería que el funcionariodenunciado sea suspendido en el ejercicio de sus funciones y, de ser halladoresponsable por el Poder Judicial, destituido. Si el Poder Judicial lo declarainocente, podría retornar al ejercicio de su función y se respetaría la presunciónde inocencia. De esta forma se regulaba la acusación constitucional en laConstitución de 1979:

Artículo 183.- Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senadoal Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a losMinistros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y delTribunal de Garantías Constitucionales y a los altos funcionarios de laRepública que señala la ley, por infracción de la Constitución y por todo delitoque cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado en éstas.

Artículo 184.- Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formaciónde causa a consecuencia de la acusaciones hechas por la Cámara de Diputados.En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su funcióny sujeto a juicio según ley.

Como vemos, la regulación anterior vinculaba la acusación con unproceso judicial. La lógica de este sistema es que sólo el Poder Judicial podrá,como órgano autónomo, evaluar la supuesta responsabilidad del funcionarioy declarar su culpabilidad47.

47 Es de por sí cuestionable que, de acuerdo a la Constitución y al Reglamento del Congreso,se obligue al fiscal supremo y al Magistrado Supremo a abrir instrucción de acuerdo a lostérminos de la acusación del Congreso. Esta modificación, no señalada en el Constitución


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Como señala PANIAGUA: «En el antejuicio, no se juzga ni se sanciona. Se cumpleen él, una función análoga a la del Ministerio Público o a la del Juez de Instrucción. Supropósito final es levantar la inmunidad o prerrogativa (exención de proceso y arresto) queprotege al titular de una función para que los órganos jurisdiccionales (ordinarios o especiales)procesen y juzguen su conducta. Por eso mismo, la suspensión en el ejercicio del cargo es suconsecuencia lógica y natural. (...) La posibilidad de imponer sanciones político administra-tivas (destitución del cargo) o interdicciones cívicas (inhabilitación en el ejercicio de la función)que permite la Carta de 1993 pone distancia entre esta institución y el antejuicio»48.

Sin embargo, tampoco la figura es un juicio político en sentido estricto.Analizando en caso del impeachment en los Estados Unidos, típico caso de juiciopolítico, Valentín Paniagua señala que «Es materia del impeachment toda conductapersonal que agravie la respetabilidad de la función, sea o no delito, o infracción de la ley. Enrealidad, lo es cualquier conducta «perseguible» a juicio, absolutamente discrecional, de laComisión Judicial de la Cámara de Representantes. (...) La Resolución del Senado que ponefin al proceso, es �como dijera Hamilton� «un acto administrativo al que se le ha dadola solemnidad de una sentencia». Por eso, el proceso concluye con la destitución del funcionarioo �como aconteció en el caso de Nixon y de otros muchísimos más� con su renuncia. (Yes que �como lo ha hecho notar J.G. Bidart� el juicio político NO es un juicio penal. Agotasu objetivo cuando el funcionario se separa y no está ya en el cargo que es lo que importa»49.

Entonces, la acusación constitucional no tiene las características de unantejuicio ni de un proceso de sanción meramente político, sino que mezclaambos. Se asemejaría a la figura del ante juicio político, o juicio de responsabili-dades oficiales que existe en México y Brasil. Esta institución es antejuicio, encuanto remueve la inmunidad, y es juicio político, en cuanto permite ladestitución del funcionario involucrado con el levantamiento del fuero.Además, permite que se le inhabilite o sancione. Sin embargo, esta institución«presupone la definición de los delitos o crímenes oficiales ya en la Constitución o ya en la ley

de 1979, se produjo por la intención de que no se repitiera el caso del ex presidente AlanGarcía que, tras su acusación en el Congreso, no fue procesado por el Poder Judicial.48 PANIAGUA CORAZAO, Valentín. ¿Acusación Constitucional, antejuicio o juicio político? En: LaConstitución de 1993. Análisis y comentarios. Serie Lecturas Constitucionales N° 11. Lima:CAJ, 1994, p. 129.49 Ibid. Op. cit. p. 128.

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o en ambas como ocurre en México y Brasil 50». Es decir, está claramente regulada enla Constitución y se diferencia de otras atribuciones del Parlamento.

Como vemos, nuestra regulación constitucional no es clara al respecto.En primer lugar, si fuera la acusación constitucional un juicio político, nocabría una posterior intervención judicial. Ello nos llevaría a pensar que nosencontramos frente a una figura sui géneris de antejuicio político o juicio deresponsabilidad. Ello tampoco es claro, en cuanto no existen en la Constitu-ción las garantías que permitan conocer cuáles serían los causales para estasanción.

En nuestras anteriores constituciones la acusación constitucional sevinculaba con la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad penal de lasaltas autoridades permitiendo el levantamiento del fuero. Es por ello que lafigura que hoy recoge la Constitución sea extraña a nuestra tradición consti-tucional51.

Otro problema que se nos presenta es que el artículo 99° suma a los delitoscometidos en el ejercicio de la función (típico supuesto del antejuicio), la figurade la infracción constitucional, la cual no ha sido desarrollada en la Constitu-ción ni en leyes de desarrollo constitucional. Es decir, si bien el Congreso tieneel deber de velar por el respeto de la Constitución, no queda claro en qué formay por qué causas se podrá sancionar a alguien por haber cometido una supuestainfracción constitucional.

Pero además de estos problemas, debe considerarse la forma inadecuadaen que se ha interpretado la forma de aplicar la acusación constitucional. ElCongreso, en los casos de Acusación Constitucional de los tres magistradosdel Tribunal Constitucional y de las dos congresistas de Cambio 90 � NuevaMayoría, ha establecido una interpretación demasiado laxa de estos artículos.Se ha determinado que basta una mayoría simple de los miembros del Plenopresentes, que no conforman la Comisión Permanente, para destituir, inhabi-litar o suspender al funcionario acusado. Por lo demás, el funcionario podríaser sólo destituido e inhabilitado sin ser puesto a disposición del Poder Judicialcomo ha ocurrido en ambos casos.

50 Ibid. Op. cit. p. 130.51 Ibid. Op. cit. p. 131.


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Este amplio poder del Congreso para sancionar, aunado a la ausencia dedesarrollo jurídico de lo que es una «infracción constitucional» convierte a laacusación constitucional en una peligrosa arma política en manos de eventua-les mayorías parlamentarias. Es un alto riesgo que por una calificaciónsubjetiva de lo que constituye una «infracción constitucional» para la mayoríasimple de representantes presentes en el Pleno, se pueda destituir e inclusoinhabilitar a los funcionarios señalados en el artículo 99°. Tal liberalidad leestaría otorgando al Congreso, o mejor dicho, a la mayoría parlamentaria queexista en ese momento, la posibilidad de afectar los derechos de las minoríasparlamentarias y la autonomía de los órganos constitucionales.

Lamentablemente la Constitución de 1993 y su mala sistematización eneste aspecto ha permitido que se realice tal interpretación. Nos parecenecesario una revisión integral de estos artículos constitucionales medianteuna reforma y adicionalmente, promover una mejor regulación en el Regla-mento del Congreso. Entre tanto, se debería evitar el uso de la acusaciónconstitucional en lo referido a la sanción política por infracción constitucional.

La reforma deberá consistir en precisar el procedimiento y los supuestosde antejuicio. Para ello debe establecerse quiénes pueden realizar la acusación,precisando en qué se diferencia que lo solicite un particular o el MinisterioPúblico en el marco de una investigación, por ejemplo.

Si se decide otorgar al Congreso esta posibilidad de control semejante alantejuicio político que existe en otros países, creemos que resulta necesariorealizar determinadas precisiones para racionalizar la facultad. Entre ellas:

� Nos parece más adecuado establecer la necesidad de que toda decisión dedestitución que se tome deba ser adoptada por mayoría calificada. Comohemos señalado, aceptar que una decisión de este tipo puede ser adoptadapor mayoría simple implica dejar abierta la posibilidad de que transitoriasmayorías parlamentarias puedan abusar de sus facultades. En el caso delConsejo Nacional de la Magistratura se ha establecido en el artículo 157°de la Constitución que sus miembros podrán ser removidos por elCongreso por causa grave con el voto de las 2/3 partes del número legalde miembros del Congreso. No vemos porqué esta garantía no seríaaplicable al resto de funcionarios señalados en el artículo 99°. Si bien 2/3

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puede resultar un número muy alto, también es cierto que la mayoríasimple hace demasiado fácil esta destitución.

� Un aspecto que consideramos debe ser discutido es el que se refiere a lacapacidad del Congreso para establecer sanciones que trasciendan a ladestitución, como es la posibilidad de inhabilitar hasta por diez años enel ejercicio del cargo. Se trata de una sanción muy grave y que por tantodebería estar formalmente graduada, debiendo ser aplicada en formaproporcional a la gravedad del hecho que se sancione con inhabilitacio-nes. En todo caso, es conveniente evaluar la posibilidad de que lainhabilitación quede restringida al Poder Judicial tras un debido procesoen el que se determine la responsabilidad del funcionario acusado, comosería el caso del proceso que se lleve luego del antejuicio.

2.2. El caso especial de la destitución del Presidente de laRepública por incapacidad moral

En noviembre del año 2000 el ex Presidente Alberto Fujimori envió su cartade renuncia a la Presidencia al Congreso desde el Japón. El Congreso rechazóla renuncia y procedió a destituirlo por una supuesta «incapacidad moral», deacuerdo al inciso 2 del artículo 113° de la Constitución, con el voto aprobatoriode la mayoría simple de congresistas presentes en el hemiciclo. Está fuera deduda que la conducta de Fujimori fue indigna, ofensiva al Perú y acreedora auna severa sanción. La destitución por «incapacidad moral» era lo indicado aaplicarse. La cuestión es si el procedimiento fue correcto.

El Congreso determinó qué tipificaba como «incapacidad moral» e hizobien, pero acordó la medida por una mayoría simple. He aquí el problema.Como resulta evidente, un acto de este tipo requiere una mayoría calificada.Este precedente permitiría a una mayoría de oposición destituir al Presidentede la República con relativa facilidad, lo cual nos parece contrario al régimenconstitucional establecido.

En un régimen presidencial la posibilidad de que el Congreso destituyaal Presidente es excepcional, tal como sucede con la figura del impeachment enlos Estados Unidos. En un sistema presidencialista atenuado como el nuestro,


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la posibilidad de destituir al Presidente por parte del Congreso debería tambiénconstituir un supuesto excepcional. Hay que recordar que tanto el Presidentecomo el Parlamento obtienen su mandato de elección popular, es decir, sulegitimidad es directa.

La interpretación del Congreso, hecha al calor del comportamientodelincuencial de Fujimori, es explicable en un contexto de absoluta indigna-ción nacional, pero no sirve como precedente para otro tipo de tensiones queen el futuro pudieran suscitarse entre el Presidente de la República y elCongreso. Sin embargo, cabría preguntarse acerca de las opciones queconsidera la Constitución. Una lectura sistemática de los artículos 99°, 100°,113° 114° y 117° podría, por ejemplo, sugerir que la vacancia del cargopresidencial por destitución sólo podría producirse tras haber sido acusadoconstitucionalmente por alguno de los supuestos señalados en el artículo 117°,todos ellos referidos a hechos tipificados como delitos en el Código Penal. ElPresidente será suspendido y, si es encontrado culpable por el Poder Judicialpor alguno de estos delitos, se declarará la vacancia del cargo.

El problema, entonces, pasa por discutir y agravar el procedimientocuando el Congreso destituye, por razones políticas, al Presidente de laRepública. Por ejemplo, establecer las garantías necesarias para que ello nopueda producirse por una mayoría simple, sino por mayorías calificadas quebrinden estabilidad a nuestro sistema.

Esta misma problemática debió ser resuelta por los constituyentesecuatorianos tras la destitución por declaración de incapacidad psíquica del exPresidente Abdalá Bucaram cuando el Congreso lo destituyó declarándoloincapaz psíquico por mayoría simple52. Conscientes de este antecedente, losconstituyentes ecuatorianos introdujeron en la Constitución de 1998 elrequisito de que, para destituir al Presidente o para ponerlo a disposición delPoder Judicial en el caso del antejuicio, se requiere del voto de las 2/3 partesdel número de representantes. La Constitución ecuatoriana señala:

52 En 1995 una mayoría simple parlamentaria decidió, tras una votación de 44 votos a favor,34 en contra y dos abstenciones, declarar «cesante» al Presidente Abdalá Bucaram, por unasupuesta «incapacidad física mental». Al mismo tiempo, determinó designar como susucesor al entonces presidente del Parlamento, Fabián Alarcón.

CAPÍTULO IV

132

Art. 130.- El Congreso Nacional tendrá los siguientes deberes y atribuciones:(...)9.- Proceder al enjuiciamiento político, a solicitud de al menos una cuarta partede los integrantes del Congreso Nacional, del Presidente y Vicepresidente dela República, de los ministros de Estado, del Contralor General y Procuradordel Estado, del Defensor del Pueblo, del Ministro Fiscal General; de lossuperintendentes, de los vocales del Tribunal Constitucional y del TribunalSupremo Electoral, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un añodespués de terminadas.

El Presidente y Vicepresidente de la República sólo podrán ser enjuiciados políticamen-te por la comisión de delitos contra la seguridad del Estado o por delitos de concusión,cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito, y su censura y destitución sólo podráresolverse con el voto conforme de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso.No será necesario enjuiciamiento penal para iniciar este proceso. (...)

10.- Autorizar, con la votación de las dos terceras partes de sus integrantes, elenjuiciamiento penal del Presidente y Vicepresidente de la República cuandoel juez competente lo solicite fundadamente.

La Comisión de Estudio para las bases de la reforma constitucional delPerú, ha sugerido en su informe final incorporar la posibilidad de destituciónpolítica del Presidente por el Congreso, reconociendo que éste no puededesarrollar una «conducta incompatible con la dignidad del cargo», pero señalando paraello una mayoría calificada. Asimismo, se mantiene la posibilidad de que elcargo quede vacante al haber sido condenado por cometer un delito o porinfracción de la Constitución. En su documento de propuesta señalaron elsiguiente texto como sustituto del artículo 113°:

Las causales de vacancia de la Presidencia de la República son, además delcaso de muerte:

a) Renuncia, aceptada por el Congreso.b) Abandono del cargo, al salir del territorio nacional sin permiso del

Congreso o no retornar a él dentro del plazo fijado.c) Sentencia firme condenatoria por la comisión de delitos de función o por

infracción a la Constitución.


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d) Incapacidad permanente, física o mental, declarada por el Congreso,previo dictamen médico.

e) Conducta incompatible con la dignidad del cargo.

En los casos de los incisos a), b) y c) se requiere mayoría simple de votos; y en los casosde los incisos d) y e) se necesitan dos tercios del número legal de senadores y de diputados.

Es importante señalar que la fórmula propuesta elimina las restriccionesestablecidas en el artículo 117° de la Constitución.

Una regulación de este tipo brinda la seguridad de que la figura seráutilizada en forma excepcional y no como si se tratase de una destitución enun régimen parlamentario. Con el agravante de que nuestro sistema nocontempla los remedios de los regímenes parlamentarios para superar la caídadel gobierno y otorga el poder al Vicepresidente de la República quien deberáconcluir el mandato.

2.3. Control de los actos legislativos del Poder Ejecutivo

La Constitución permite al Poder Ejecutivo actuar como legislador en casosexcepcionales. El primero de ellos es cuando el propio Congreso, conformeal artículo 104° de la Constitución, otorga al Poder Ejecutivo, mediante unaley autoritativa, la facultad de dictar normas, decretos legislativos, sobredeterminadas materias precisadas en la ley. Las mismas materias que sonindelegables a la Comisión Permanente también lo son al Poder Ejecutivo. Lasegunda posibilidad es cuando, ante una situación de urgencia, el Ejecutivoadopte medidas referidas a materias económicas o financieras aprobandodecretos de urgencia, de conformidad al artículo 118° inciso 19 de laConstitución.

De acuerdo a la regulación actual es lógico que el Congreso, como órganotitular de la función legislativa, tenga la obligación de asegurarse que laactuación del Ejecutivo al legislar se haya ajustado a los parámetros legales delas facultades delegadas y a los constitucionales. Sin perjuicio del control deestas normas que también podrán realizar los tribunales judiciales para casosconcretos y el Tribunal Constitucional en acciones de inconstitucionalidad, elCongreso debe velar por el respeto al principio de la separación de poderes

CAPÍTULO IV

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asegurándose que la legislación producida respete los límites. De no ser asídeberá derogarla o modificarla. Es importante tener en cuenta, como señalaPatricia Donayre, que los mecanismos de control ejercidos por el Parlamentoson distintos al control jurisdiccional pues «se configuran como aquellos de naturalezaesencialmente política, que los diferencia de la naturaleza jurídica que corresponde al controlpor el Poder Judicial»53.

Ello se explica pues el Parlamento, como órgano representativo, debeasegurarse que las normas aprobadas son conformes a la Constitución yacordes a la voluntad popular. En su función de control de la legislacióndelegada podrá aplicar tanto criterios políticos como legales. «El Congreso puedemodificar o derogar una ley si la considera inoportuna o políticamente inadecuada, comotambién puede basar el contenido de su decisión en fundamentos de derecho»54.

La Constitución peruana adopta esta posición y señala la obligación delEjecutivo de dar cuenta de los decretos legislativos promulgados, así como lafacultad del Congreso de revisar los decretos de urgencia. Del mismo modo,el Congreso podrá revisar la Resolución Legislativa que declara el Estado deExcepción.

Sin embargo, históricamente esta función de control no ha sido realizadapor el Congreso y, por el contrario, lo que ha existido es un abuso de estasfacultades por parte del Ejecutivo, dando lugar a un ejercicio presidencialistadel poder. «En efecto, la posibilidad del abuso legislativo ha crecido enormemente desde queel Presidente de la República puede dictar normas con fuerza de ley � Decretos de Urgenciay Decretos Legislativos por delegación de facultades del Congreso, en ámbitos de decisiónpolítica marcadamente discrecionales»55. La culpa de estos abusos es compartidatanto por los poderes ejecutivos que ejercieron indebidamente sus facultades,como por los congresos que no las fiscalizaron. En efecto, en muchos casoseste abuso desde el Ejecutivo ha contado con la complicidad de mayoríasparlamentarias proclives al mismo que no cumplieron con realizar su funciónde control.

53 DONAYRE, Patricia. Op. cit. p. 154.54 Ibid. Op. cit. p. 159.55 LANDA ARROYO, César. Poder Ejecutivo (Control Constitucional de sus facultades legislativas). En:Material de trabajo. Extracto adaptado del libro del autor Tribunal Constitucional y EstadoDemocrático. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1999. p. 1.


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Hemos señalado a lo largo del documento que hay ámbitos en que estaregulación legal por parte del Poder Ejecutivo es conveniente o necesaria, porlo que no es cuestión de estar en contra de la delegación de facultades o de ladación de decretos de urgencia. De lo que se trata es de buscar los mecanismospara evitar y controlar los posibles abusos del Poder Ejecutivo.

El problema existente es que la obligación de dar cuenta requiere seradecuadamente regulada. Debe ser entendida como un efectivo acto decontrol, y no como la recepción de información sin que el Congreso tomeninguna medida respecto a ella. A fin de garantizar este deber de controlar lasnormas se deberá establecer un procedimiento legal que obligue, en un plazorazonable, a que el Congreso realice esta revisión.

En el caso de la delegación de facultades, deberá establecerse primordial-mente un control político de la norma que evalúe la conformidad de la Cámara,como representante de la ciudadanía, a la norma dada. Del mismo modo,como hemos indicado, se deberá comprobar si se han respetado los paráme-tros establecidos por la ley autoritativa y su respeto al orden constitucional. Esimportante que al realizar esta revisión los representantes sean conscientes dela necesaria autorregulación que debe conducir su acción, a fin de nodesarrollar una labor de control obstruccionista o que no sea razonable. En laactualidad, el Reglamento dispone en su artículo 90° que, luego de recibida lanorma del Poder Ejecutivo, la Comisión de Constitución y Reglamento delCongreso debe estudiarla para determinar si se ha respetado la delegaciónrealizada y la Constitución. De no ser así, puede proponer al Pleno derogarlao modificarla.

En el caso de los decretos de urgencia se deberá apreciar si éstos hanrespetado la materia (económica o financiera) y el requisito de urgencia. Elprocedimiento actual, señalado en el artículo 91 del reglamento, indica que lanorma deberá ser revisada por la Comisión de Constitución y ésta deberádeterminar si se verifican los requisitos antes mencionados. De no ser asípodrá recomendar al Pleno su derogación.

Es importante tener en cuenta que, si la minoría parlamentaria consideraque la norma no es conforme a la Constitución, podrá demandar su incons-titucionalidad ante el Tribunal Constitucional, siempre que reúnan el númerode congresistas necesario para impugnarla (25% del número legal de Congre-

CAPÍTULO IV

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sistas, es decir, 30). La fórmula no es en sí misma una solución al problemaplanteado.

En febrero de 1992 se intentó dar una solución permanente a esta funciónde control aprobándose la Ley N° 25397, Ley de Control de los ActosNormativos del Presidente de la República. La norma fue consideradacontraria al Poder Ejecutivo y sirvió de justificación al golpe del 5 de abril de199256. Sin embargo, esta norma no hacía más que darle contenido a losartículos constitucionales y tenía por objeto evitar abusos de las potestadeslegislativas al señalar la obligación del Ejecutivo de dar cuenta del ejercicio dela función legislativa.

Esta norma, en cuanto elaborada de acuerdo a la Constitución de 1979,debe ser reformada en algunos de sus aspectos, pero sin duda constituye unimportante antecedente a ser tomado en cuenta para lograr esta regulación.

En el mencionado dictamen de la Comisión de Constitución, Reglamen-to y Acusaciones Constitucionales, se establece un mecanismo de revisión delos decretos legislativos y de los decretos de urgencia. En ese sentido, señalaque la comisión encargada de revisar el uso de la delegación de facultadestendrá «un plazo no mayor a 10 días» para emitir un dictamen al respecto.Asimismo, para el caso de los decretos de urgencia, establece que la Comisiónde Constitución deberá revisar en un plazo de 15 días útiles desde que elPresidente del Congreso le remita el expediente en el que el Presidente de laRepública da cuenta de expedición del decreto.

La modificación establece los pasos a seguir en forma diferente alreglamento actual, pero el problema de la consecuencia de esta revisión semantiene. Una opción interesante a considerar es incorporar un mecanismocomo el que actualmente existe en la Constitución italiana, según el cual,

56 Además, analizado el problema objetivamente, las quejas del Ejecutivo no tienen sustentoen la realidad. Al amparo de la amplia delegación de facultades otorgada al Ejecutivo pormedio de la Ley 25327, éste había elaborado 126 Decretos legislativos de los cuales sólo 3fueron derogados por inconstitucionales y diez modificados por el Congreso al considerarque vulneraban la Constitución. Un estudio de esta situación puede encontrarse en: ABAD

YUPANQUI, Samuel y Carolina GARCÉS PERALTA. El gobierno de Fujimori antes y después del golpe.En: Del golpe de Estado a la nueva Constitución. Serie Lecturas sobre temas constitucio-nales Nº 9. Lima, CAJ, 1993.


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pasado un plazo determinado sin la ratificación del Congreso, los actoslegislativos del Presidente quedan automáticamente derogados. Pero estamedida sólo podría adoptarse mediante reforma constitucional, porque elproblema de fondo es que la fórmula constitucional para los decretos deurgencia es imperfecta. En sustancia estos decretos son leyes y la revisión espor tanto inocua.

Es necesario enfocar el problema no como si se tratase de un enfrenta-miento entre el Ejecutivo y el Legislativo, sino como la necesaria supervisiónque debe producirse para evitar eventuales excesos por parte del Ejecutivo.Del mismo modo, el Congreso debe hacer un uso razonable de su atribuciónde control a fin de no ser percibido como obstruccionista del trabajo delEjecutivo.

2.4. Comisiones de investigación

Un tema que merece un análisis cuidadoso es el de las comisiones conformadaspor el Congreso para investigar un tema específico que es de relevancia parala ciudadanía. En la actualidad, tras casi diez años durante los cuales no selograron conformar, el Congreso ha recuperado esta capacidad. Variassubcomisiones tienen a su cargo investigar los excesos del fujimorismo endiversos ámbitos.

Es necesario precisar que estas comisiones no son tribunales y no tienenla facultad de imponer sanciones. Ante el Poder Judicial sus resultados no sonvinculantes, pero si se detectan indicios de delitos, éstos pueden ser entregadospara que las instituciones competentes investiguen. Del mismo modo, suconclusiones pueden dar lugar a la responsabilidad política de los funcionariosdel gobierno involucrados. Además, su funcionamiento es temporal y suobjetivo es elaborar un dictamen que responda a la problemática investigada.

Respecto al caso español, señala Torres Muro: «Dos serían por tanto los rasgosfundamentales de las Comisiones Parlamentarias de investigación. Por un lado, en un terrenomás propiamente jurídico, el hecho de que se trate de órganos del Parlamento, hecho queconfigura todo su ámbito de competencias y el sentido de las tareas que asumen. Por otro,haciendo una reflexión sumaria respecto a las funciones que cumplen en nuestro ordenamien-to, el que nos hallamos ante realidades netamente políticas y de las que no cabe esperar

CAPÍTULO IV

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resultados que en el sistema jurídico español hay que obtener mediante otros procedimien-tos57».

Las comisiones permiten tratar problemas de interés público. Cumplenasí una labor informativa para los ciudadanos, además de convertirse en uninstrumento de competencia política. No sólo debe esperarse de la investiga-ción resultados concretos que determinen supuestos delictivos o faltasadministrativas, sino también informes en que se critiquen determinadasdecisiones del gobierno que pueden ser consideradas inadecuadas.

Las comisiones cumplen un papel muy importante de control del Poder,al gozar los representantes de poder político que les permitirá acceder a lainformación necesaria para realizar sus informes. Pero sin duda su papel esrealmente importante en estados en los que las instituciones de control, comoel Poder Judicial o el Ministerio Público, son débiles. Por medio de comisionesdel Congreso se ha enfrentado en América Latina, por ejemplo, casos decorrupción gubernamental frente a los cuales la acción judicial no hubieselogrado mayores resultados al carecer de los medios y el poder para llevarlosa cabo.

En la mayoría de países la decisión de conformar comisiones deinvestigación es un derecho de las mayorías, lo cual ha sido objeto de muchascríticas. Como se ha señalado, en un régimen parlamentario el gobierno tendráa su favor una mayoría que podrá oponerse a la conformación de lascomisiones impidiendo a la oposición desarrollar su función de control. Elcaso de Alemania es interesante. En este país las comisiones pueden serconformadas con el voto de una minoría.

Del mismo modo, también ha sido objeto de críticas que la posibilidadde tomar decisiones dentro del proceso también requiera del voto de lamayoría de la Comisión. Así, una comisión compuesta por una mayoría afínal gobierno, evitará solicitar los testimonios y pruebas que podrían demostrarla responsabilidad del gobierno, estando los miembros en minoría en incapa-cidad de solicitárselos. Sin embargo, dar tanto poder a la minoría tambiénpodría ocasionar inconvenientes y dirigir las investigaciones en beneficio

57 TORRES MURO, Ignacio. Las comisiones parlamentarias de investigación. Madrid: Centro deEstudios Políticos y Constitucionales, 1998. p. 18.


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propio. Una solución intermedia es reconocer a la minoría la posibilidad desolicitar pruebas, señalando algunos supuestos en los que podría rechazarseeste pedido58.

En esta misma línea de protección a las minorías, es importante tener encuenta que el dictamen final no sólo incluya la posición de la mayoría, sinotambién dictámenes en minoría que en muchos casos pueden ser másinteresantes para la opinión pública que el dictamen en mayoría. Los dictáme-nes en minoría constituyen una forma de información importante, al permitircontrastar los límites de las conclusiones de la mayoría y señalar a la ciudadaníala forma en que se conducen los asuntos públicos, por lo que deberíanpublicarse y difundirse como el dictamen de la mayoría. Es necesario que estaobligación se incluya en el reglamento para asegurar que «quede constancia, comoparece imprescindible, de los desacuerdos de los grupos minoritarios con las valoraciones quela mayoría de la Comisión pueda hacer tras los trabajos realizados, cumpliendo con la reglade que a lo largo de todo el procedimiento hay que respetar los derechos de aquellos con elobjetivo de que el mismo sirva para que exista un debate en profundidad ante la opiniónpública sobre los temas investigados»59.

Un problema que se presenta es la eventual duplicidad de funciones deestas comisiones y la labor realizada por el Poder Judicial. Es evidente que elCongreso no podrá interferir en el procedimiento judicial ni realizar investi-gaciones sobre el procedimiento judicial. Incluso, en algunos ordenamientosno es posible la concurrencia de investigaciones sobre los mismos hechos. Enotros, como es el caso de nuestro país, sí se permite en cuanto se entiende queesta concurrencia es posible al ser el objetivo de ambos órganos distintos.Mientras el Poder Judicial tiene por objetivo determinar la responsabilidadpenal de individuos o realizar un análisis del caso a fin de señalar eventualesinfracciones a la ley, las comisiones están dirigidas, más bien, a definirresponsabilidades políticas.

58 «De esta manera se superaría un estado de cosas en el que los grupos mayoritarios no sólo pueden oponersea que se cree una comisión de investigación sino que una vez concedido graciosamente el establecimiento tienencapacidad además para dinamitar sus actividades negando la práctica de las pruebas que le resultenparticularmente incómodas basándose en el inapelable argumento de que debe de funcionar el principio demayoría». TORRES MURO, Ignacio. Op. cit. p. 99.59 Ibid, Op. cit. p. 127.

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Sin embargo, efectivamente podrían darse supuestos que darían lugar acierto conflicto de intereses entre uno y otro órgano. Por ejemplo, hay partesde la investigación judicial que, por su propia naturaleza, deben ser reservadasy una eventual intervención del Congreso podría hacerlas públicas. Asimismo,el doble interrogatorio de testigos o la obtención de pruebas. Otro punto atener en cuenta es que una investigación del Congreso puede afectar lapresunción de inocencia del procesado.

Para superar este problema, debe buscarse una comunicación fluida entreambas instituciones a fin de lograr una relación de cooperación en provechomutuo y no entramparse en discusiones por un conflicto de competencias.Señala TORRES MURO, para el caso español: «parece que la vía a explorar en el futurosea la de la auto limitación que pudiera plasmarse normativamente en una regla que previerala posibilidad de que, voluntariamente, pusieran fin a sus trabajos cuando surgiera unconflicto serio con el Poder Judicial, superando así el mero automatismo de las regulacionesque hemos comentado. Quizá se podría de este modo servir a las dos necesidades en presencia:la de la protección de los procedimientos judiciales y la de la razonable amplitud de lacompetencia parlamentaria60».

En nuestro país la forma en que se ha regulado el tema de las comisionesen el Reglamento del Congreso es similar a la de otros ordenamientos. Paraconformarlas y para aprobar su dictamen se requiere del voto de la mayoría derepresentantes. Sería deseable establecer en el reglamento las garantías de lasminorías antes discutidas. En ese sentido, la Comisión de Bases para laReforma Constitucional, ha sugerido que en la Constitución se señale que «paraaprobar la creación de una comisión investigadora se requiere de sólo el voto de un tercio delnúmero legal de diputados. En estas comisiones se actúan los medios probatorios a pedidode un tercio de sus miembros». Faltaría agregar la obligación de publicar el dictamenen minoría.

Asimismo, la Comisión de Constitución, en el dictamen mencionado, haaprobado que las comisiones de investigación puedan ser constituidas con elvoto del 30% de los miembros del Congreso. En esta reforma faltaría detallarla posibilidad de que las minorías también puedan solicitar material probatorio.El dictamen sí contempla la obligación de publicar los informes que produzcala Comisión en el diario oficial, incluso antes de someterse a debate en el Pleno.

60 Ibid. Op. cit. p. 75.


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Evolución de las mociones aprobadas que solicitabanComisiones Investigadoras durante los últimos veinte años

Congreso N° de comisiones1980 - 1985 251985 - 1990 611990 - 1992 91993 -1995 71995 - 2000 32000 - 2001 12001 - setiembre 2001 4

Fuente: Henry Pease García / Elaboración: CAJ.

Como vemos, durante el período de 1992 al 2000 se nombraron muypocas comisiones, lo cual contrasta con la gran cantidad de denuncias sobreexcesos del Poder Ejecutivo que realizó la oposición. Lo que es más impor-tante, a pesar de contar con mayorías parlamentarias, los gobiernos de 1980a 1985 y de 1985 a 1990 aprobaron un porcentaje considerable de las mocionesde investigación presentadas.

Legislatura Mociones presentadas Aprobadas %1980 15 4 26,661981 26 7 26,921982 24 6 25,001983 18 7 38,891984 5 1 20,001985 39 23 58,971986 37 10 27,031987 62 18 29,031988 46 8 17,391989 22 2 9,09

Fuente: Henry Pease García61 / Elaboración: CAJ.

61 PEASE GARCÍA, Henry. Op. cit. p. 99 y 167-173.

CAPÍTULO IV

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Durante el fujimorismo se presentaron varias mociones sin que seaprobara la conformación de comisiones de investigación. Si bien desde 1993la mayoría rechazó la conformación de comisiones, a lo largo de la décadafueron disminuyendo hasta aprobar menos de una por año. En 1996, porejemplo, se presentaron 75 mociones para constituir comisiones de investiga-ción y sólo se aprobó una. Ésta, además, no tenía por objeto fiscalizar alEjecutivo sino investigar la denuncia de Delia Revoredo sobre sustracción dedocumentos en el Tribunal Constitucional, la cual terminó sirviendo paraacusar constitucionalmente a los magistrados del Tribunal Constitucional quedeclararon inaplicable la ley de interpretación auténtica referida a la reelecciónpresidencial. De 1995 al año 2000 se aprobaron apenas tres mociones deinvestigación. Ninguna de ellas llegó a resultados que comprometieran algobierno.

Al caer el régimen fujimorista se creó la llamada Comisión Waisman, quetenía por objeto investigar la red de corrupción del ex asesor del SIN,Vladimiro Montesinos. Esta comisión de investigación debió realizar la tareaque la mayoría oficialista no cumplió durante todo ese período

Dada la amplitud de los casos de corrupción del pasado régimen, en laactualidad se han establecido cuatro comisiones de investigación.

1) Comisión investigadora encargada de producir un informe, con conclu-siones y recomendaciones, tomadas como base de la labor realizada porla Comisión que presidió el ingeniero David Waisman, sobre la actuación,el origen, movimiento y destino de los recursos financieros de VladimiroMontesinos Torres, y su evidente relación con Alberto Fujimori. Lapreside la congresista Anel Townsend.

2) Comisión Investigadora de la gestión de Alberto Fujimori Fujimori,como Presidente de la República, y de formular las recomendacionespertinentes para hacer efectiva la responsabilidad de quienes, teniendoderecho a antejuicio, infringieron durante su mandato, la Carta Funda-mental y las leyes. La preside el congresista Mauricio Mulder.

3) Comisión Investigadora encargada de indagar la concertación y renego-ciación de la deuda pública externa, contraída por el gobierno peruano


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durante el período 1990-2000, con organismos internacionales, bancainternacional, gobiernos extranjeros y otros. La preside el congresistaRafael Valencia Dongo.

4) Comisión Investigadora para analizar los delitos económicos-financierosperpetrados en el período 1990 al 2001 en el proceso de privatización, eluso de recursos del Estado para salvar a empresas bancarias y nobancarias, licitaciones públicas, el uso de recursos públicos para confor-mar una red de corrupción, el uso de la SUNAT y ADUANAS comomecanismos de chantaje y presión de evasión tributaria y el mal uso dedonaciones y otras ayudas recibidas, entre otros. La preside el congresistaJavier Diez Canseco.

En la situación actual, tras casi una década en que no se formaroncomisiones de investigación y dada la gran cantidad de casos de corrupción aser investigados, se explica la existencia de varias comisiones. En situacionesde normalidad no consideramos adecuado la proliferación de comisiones deinvestigación. Ello puede generar confusión entre la ciudadanía, al no lograrel ciudadano establecer a qué se dedica cada una, y reduce el impacto de suinforme final. Por lo demás, como hemos señalado, muchas comisionestrabajando al mismo tiempo pueden afectar el normal desenvolvimiento delPoder Judicial y del Ministerio Público. Sería deseable que en el futuro, unalabor de fiscalización cotidiana desarrollada responsablemente por los repre-sentantes, permita que no se acumulen los casos que ameriten investigación afin de evitar que se repita la situación actual.

Finalmente, es importante tener en cuenta que las comisiones deinvestigación no deben restringirse únicamente a investigar al Poder Ejecuti-vo. Nuestro articulado constitucional permite que estas investigaciones pue-dan conducirse en otros ámbitos públicos e incluso en la actividad privada. Esclaro que en el mundo actual la concentración de poder ya no está necesaria-mente en el Estado, sino también en corporaciones privadas con gran poderfáctico. En este orden de cosas, el Congreso puede convertirse en un efectivofiscalizador de estos poderes privados en muchos casos más eficiente que lasinstituciones judiciales.

CAPÍTULO IV

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2.5. Pedidos de informes e invitación a los ministrospara informar

Los representantes tienen el derecho de solicitar información a las institucio-nes públicas «los informes que estime necesarios» (artículo 96 de la Constitu-ción). No responder a este pedido de información dará lugar, según laConstitución, a las responsabilidades de ley. Esta última frase se agrega alartículo de la Constitución de 1979 con el propósito de asegurar el cumpli-miento de los pedidos. Sin embargo, la regulación de este artículo no haservido para lograrlo.

En efecto, un gran problema de las solicitudes de informes está en laausencia de una adecuada regulación que la haga efectiva. Conforme al artículo87° del Reglamento, el pedido se debe realizar a través de la Oficialía Mayory el plazo para obtener respuesta es, entre una y otra reiteración, de 35 días62.Finalmente, la regulación no señala las responsabilidades a las que dará lugarel incumplimiento.

PLANAS considera que esta regulación ambigua «anula el precepto reseñado delartículo 96° de la Constitución de 1993 y es sugerente en su esfuerzo por vulnerar un trámitemeramente informativo, como el de los pedidos de informe. De hecho, tan sugerentemodificación debe calificarse como la «consagración formal de una mecida»»63.

En principio, se entiende que la ausencia de respuesta podría dar lugar aresponsabilidades políticas. En el caso de los ministros el supuesto es claro:podrá interpelarse al ministro que no responde a lo solicitado y, de ser el caso,destituirlo mediante una moción de censura. En el caso de los demásfuncionarios señalados en el artículo esta atribución no es del todo clara, puesel Congreso no tiene capacidad de sancionarlos políticamente. En los casos delos funcionarios contemplados en el artículo 99° de la Constitución, si existiese

62 Artículo 87°. (...) El pedido se hace por escrito fundamentado y preciso, y se envíamediante oficio redactado por la oficina especializada de la Oficialía Mayor y firmado poruno de los vicepresidentes del Congreso. Si dentro de los veinte días posteriores el ministrono responde se le reitera el pedido. Si pasados diez días tampoco responde se hará unasegunda reiteración. Vencido el plazo de cinco días y de no obtener respuesta, la Comisióno el Pleno pueden requerir su presencia.63 PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. Lima: s/e, 1999.


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la regulación, podría ser un ejemplo de una infracción constitucional, que dieralugar a una acusación constitucional, pero como ya hemos señalado, este temano es del todo claro.

Otra opción es que ello pueda dar lugar a responsabilidades ante el PoderJudicial de los funcionarios comprometidos en incumplimiento de funciones,para lo cual el Congreso deberá ponerlo en su conocimiento. Otra opción esque el incumplimiento dé lugar a que el Congreso tome medidas de controlmás severas y conforme una Comisión de investigación, dotada de facultadescuasi judiciales de investigación. Sin embargo, estas situaciones no deberíandarse en un régimen en el que exista colaboración entre los órganos estatales.

Lo que muestra esta problemática, más bien, es la necesidad de regularadecuadamente los pedidos de informes y señalar las responsabilidades a queda lugar su incumplimiento. Del mismo modo, deben regularse los plazos paralos pedidos y, estudiar la posibilidad de que el pedido se realice desde eldespacho del parlamentario y que el paso por la Mesa Directiva sea tan sólouna cuestión informativa, antes que un trámite más. Así lo ha entendido laComisión de Constitución quien ha propuesto, en el mencionado dictamen,que los plazos para solicitar información se reduzcan y ha previsto laposibilidad de citar ante el Pleno o la Comisión respectiva al funcionario queincumpla, además de publicar la relación de ministerios o entidades de laadministración que no hubiesen respondido a estos requerimientos.

Del mismo modo, la invitación a los ministros a informar ante el Plenoo a las comisiones debería ser más fluida. La diferencia entre una invitación alos ministros a informar con la interpelación es que ésta no da lugar a laresponsabilidad política de los ministros. Este mecanismo, antes que respon-sabilidad política, permite tanto la supervisión de su gestión como la coope-ración del ministro con el Congreso. Como hemos señalado, es importanteque el trabajo entre comisiones y ministros de Estado se refuerce, pues enmuchas ocasiones deberán tratar temas cuya especialización no correspondennecesariamente al Pleno.

CAPÍTULO IV

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2.6. Eliminación del voto de investiduray la estación de preguntas

El voto de investidura, tal como se ha adelantado, es una forma de controlprevio al gobierno típica de sistemas de gobierno parlamentarios en los que elgobierno obtiene su mandato del Parlamento. Por ello, resulta razonable quedeba exponer ante sus pares la forma en que se conducirá dado que suautoridad proviene de ellos. Para un importante sector de la doctrina estemecanismo de control no tiene razón de ser en sistemas presidencialistas encuanto ata de manos a un Presidente elegido en forma directa por el pueblo,haciendo depender su política de gobierno de la aprobación del Congreso.

Por lo general se trata de sesiones de varias horas en las que los ministrosdeben exponer los planes de gobierno de su sector y luego se inicia un muylargo debate con los congresistas que plantean sus observaciones a lo dichopor los ministros. Finalmente se vota una cuestión de confianza al gabinete,que se denomina voto de investidura.

Un sector argumenta que es importante conocer lo que los ministrosrealizarán durante su gestión, por lo que es importante que desarrollen unaexplicación coherente y bien sustentada ante la representación. En nuestropaís el voto de investidura cumple un carácter informativo, pues difícilmenteel Congreso va a negar esta confianza al gabinete.

A pesar de que consideramos importante que el gobierno explique antela opinión pública la manera en que desarrollará su gestión, no se entiendecómo un gabinete que no ha iniciado sus funciones deba ser ratificado por elCongreso. El mismo efecto informativo podría conseguirse con una invita-ción a informar al gabinete o, de ser el caso, una moción de interpelación alConsejo de Ministros si no viene realizando adecuadamente sus funciones.

Consideramos por estas razones que el voto de confianza no es funcionalen el país, por lo que sugerimos se estudie su eliminación. Esta misma posiciónha sido sostenida por la Comisión de Bases para la Reforma Constitucionalconvocada por el Ministerio de Justicia, que ha solicitado se elimine estemecanismo de control.

Del mismo modo, la institución de la estación de preguntas también hasido tomada de sistemas parlamentarios. En la mayoría de ellos consiste en unmecanismo ágil de pregunta y respuesta entre el representante y los ministros

REUNIÓN DE REPRESENTANTES DE LA SOCIEDAD CIVIL

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de Estado, la mayoría de las veces en forma oral, que se realiza en tiempos yaestablecidos en el Parlamento. Tal es el caso del «question time» de la Cámara delos Comunes en Inglaterra. Asimismo, otros ordenamientos permiten laspreguntas escritas.

En el caso peruano, según su regulación en el artículo 85 del Reglamento,la estación de preguntas también debería ser un mecanismo frecuente y detrámite ágil. Las preguntas deben ser precisas y cada representante tienederecho a formular una al mes. Del mismo modo, el trámite de repreguntastambién debe ser ágil.

La realidad nos muestra todo lo contrario a lo señalado en el mencionadoartículo. Las veces que se ha realizado este mecanismo, el resultado no ha sidoel esperado. Las preguntas, que deberían ser sólo una por parlamentario, seconvierte en un largo pliego de interrogantes que el ministro debe contestar.Pedro PLANAS critica que el procedimiento no sea un mecanismos de preguntay respuesta inmediata, sino más bien un trámite extremadamente largo yengorroso64.

Por ello, se puede sostener la opinión que el mecanismo debería sereliminado o, en todo caso, reformado. La Comisión de Reforma Constitucio-nal convocada por el gobierno transitorio de Valentín Paniagua, en su informefinal sugiere eliminar este mecanismo. El propósito que se busca podría sercumplido por medio de los pedidos de informes o, de ser el caso, lainterpelación a los ministros. La posición de Pedro PLANAS, por el contrario,es mantener el sistema pero reformarlo para que pueda ser ágil y darse conmayor frecuencia.

La misma opción ha sido tomada por la Comisión de Constitución, quienha propuesto en el dictamen de reforma del reglamento ya señalado modificarvarios aspectos del artículo 85° a fin de hacerlo más ágil, recogiendo lasinquietudes señaladas por Pedro PLANAS. Así, las preguntas y las respuestasdeberán ser rápidas y respetando los tiempos, limitando además la posibilidadde repreguntar a la pregunta planteada.

64 Ibid. Op. cit. p. 107-110.

OTRAS ATRIBUCIONES DEL PARLAMENTO

Capítulo V

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El Congreso, a través de la Comisión Permanente o del Pleno, tambiéndesarrolla otras funciones señaladas en los artículos 101° y 102° de laConstitución, así como en otras disposiciones constitucionales. Nos centra-mos en tres funciones que consideramos de especial importancia. En primerlugar, se discutirá la facultad de nombrar altos cargos que tiene el Congreso.Luego, se realizarán algunas precisiones sobre la facultad de conceder amnis-tías y los límites a los que debería estar sujeta.

Además, se analiza la especial relación que debe existir entre el Congresoy la Defensoría del Pueblo, ya que se considera que este órgano permite a lainstitución conocer los problemas de la ciudadanía. También hemos conside-rado pertinente tratar la relación que el Parlamento guarda con los medios decomunicación, debido a la importancia de que la institución difunda lainformación que recopila en su trabajo, nutriendo el debate público yacercándose más a la ciudadanía.

1. NOMBRAMIENTO Y RATIFICACIÓN DEALTOS CARGOS PÚBLICOS

Como órgano de representación de la ciudadanía, el Congreso nombra adeterminados funcionarios de órganos constitucionales autónomos, como los

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magistrados del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo. La mayoríacalificada de 2/3 necesaria para nombrarlos asegura que la elección tendrá queser consensuada entre los grupos políticos, a fin de evitar la imposición de losintereses de determinado grupo mayoritario, garantizar su autonomía eidoneidad para el cargo.

El Pleno, además, debe nombrar a tres miembros del directorio delBanco Central de Reserva. Asimismo, la Comisión Permanente deberádesignar, por mayoría simple, al Contralor General de la República a propuestadel Presidente de la República. Del mismo modo, está encargada de ratificarel nombramiento del Presidente de dicho banco y del Superintendente deBanca y Seguros.

Los procedimientos seguidos dentro del Congreso para el nombramien-to o designación de cada uno de estos funcionarios o magistrados sondenominados «Procedimientos especiales», (incluyendo la presentación delInforme Anual del Defensor del Pueblo y los informes extraordinarios queéste quiera presentar).

Debe tenerse en cuenta que el Reglamento no precisa los procedimientosque deben seguirse en el caso de estos nombramientos, pues dejan laregulación a reglamentos específicos que el Congreso emita (no se haestablecido alguno), o la regulación que al respecto puedan hacer las leyesorgánicas de cada una de las instituciones, alguna de las cuales omitenreferencia alguna al respecto o remiten a la norma Constitucional. A continua-ción se describen cada uno de estos procedimientos:

� Tribunal Constitucional: En el caso del Tribunal Constitucional, elartículo 202 de la Constitución y el artículo 7° de su Ley Orgánica, señalanque sus miembros son elegidos por el Congreso mediante ResoluciónLegislativa, con el voto de los dos tercios del número legal de congresistas.Para tal efecto, el Pleno del Congreso designa una Comisión Especialintegrada por un mínimo de cinco y máximo de nueve congresistas,respetando en lo posible la proporción de cada grupo parlamentario enel Congreso, para encargarse de recibir propuestas y seleccionar a loscandidatos que a su juicio merecen ser declarados aptos para ser elegidos.


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� Defensor del Pueblo: El Defensor del Pueblo es designado por elCongreso con el voto de los dos tercios de su número legal. Para talefecto, el Pleno del Congreso designará una Comisión Especial, integradapor un mínimo de cinco y máximo de nueve congresistas, respetando enlo posible, la proporción de cada grupo parlamentario, para encargarsede recibir las propuestas y seleccionar de uno a cinco candidatos.La Comisión Especial publica en el Diario Oficial El Peruano la convoca-toria para la presentación de propuestas. Asimismo, publica la relación delas personas propuestas a fin de que se puedan formular tachas, las quedeben estar acompañadas de prueba documental. Presentada la propues-ta de uno o más candidatos se convocará en el término no inferior a sietedías al Pleno del Congreso para que se proceda a la elección con el votomayoritario de los dos tercios de su número legal. La votación seefectuará, candidato por candidato, en el orden que presente la ComisiónEspecial. En caso de no alcanzarse la mencionada mayoría, la Comisiónprocederá en un plazo máximo de diez días naturales a formular sucesivaspropuestas. Una vez conseguida la mayoría de los dos tercios del númerolegal de miembros del Congreso, la designación quedará realizada.

� Designación del Contralor General: En este caso es la Constitución ensu artículo 82° la que determina que este funcionario sea designado porel Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo (la que se realiza a través deuna resolución suprema de la Presidencia del Consejo de Ministros). Sinembargo, el artículo 112° inciso 1 de la propia Carta señala que dichafunción la realizará la Comisión Permanente.Si bien se esperaría, como indica el Reglamento del Congreso, que lasleyes que rigen esta institución precisen el procedimiento de designación,sin embargo, lo único que hace la Ley del Sistema Nacional de Control(Decreto Ley N° 26162) en su artículo 21° es indicar que la designaciónse realiza conforme a lo que indica la Constitución.No se entiende porqué, un cargo de la importancia del Contralor Generalde la República es elegido por la Comisión Permanente y por mayoríasimple, a propuesta del Presidente de la República. En cuanto funcionarioencargado del control de los actos de la administración pública, laelección debería ser similar a la de los miembros del Tribunal Constitu-

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cional y el Defensor del Pueblo (es decir por el Pleno y por mayoríacalificada).

� Elección de miembros del Directorio Banco Central de Reserva yratificación de su presidente: El Banco es gobernado por un Directo-rio compuesto de siete miembros. De éstos, según el artículo 86° de laConstitución y el artículo 9 su Ley Orgánica (Decreto Ley N° 26123)cuatro son designados por el Gobierno, entre ellos el presidente de lainstitución, quedándole al Congreso como atribución, ratificar al presi-dente y elegir a los tres integrantes restantes, por la mayoría absoluta delnúmero legal de sus miembros. Asimismo, el artículo 10° de la LeyOrgánica el Directorio se renovará a partir del 28 de julio del año en quehaya elecciones generales y necesariamente dentro de los treinta primerosdías de iniciada la primera legislatura ordinaria. Este plazo rige tanto parala designación y ratificación del presidente del Banco como para ladesignación del resto de directores.

� Designación del Superintendente de Banca y Seguros: Este funcio-nario es nombrado por el Gobierno, correspondiendo su ratificación alCongreso (artículo 87° de la Constitución y 28° de del Decreto Ley25987-Ley Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros). Sinembargo, la propia Constitución ha dejado en manos de la Comisiónpermanente esta ratificación (artículo 101°).

Estas funciones y sus respectivos procedimientos, en realidad, tambiénse asocian con su función de control, pues la Constitución le otorga estascompetencias como órgano que representa al pueblo, para dar su conformi-dad para que se realicen actos de especial importancia nacional. La elección oratificación de altos cargos permite a las fuerzas políticas presentes en larepresentación nacional deliberar en un proceso público y buscar consensospara realizar estos nombramientos.

En la Constitución de 1979 también se otorgaba al Senado la facultad deratificar los ascensos militares y de los representantes diplomáticos. El artículode la Carta 281° en su segundo párrafo señalaba que: «Los ascensos seconfieren en caso de vacancia de conformidad con la ley. El Senado ratifica los


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ascensos de los generales y almirantes de las Fuerzas Armadas y de losgenerales y grados equivalentes de las Fuerzas Policiales». Al restarle estaatribución, la representación pierde el control de sobre los encargados desalvaguardar la seguridad externa e interna del país.

2. AMNISTÍAS

Un tema importante es el de la facultad del Legislativo para conceder amnistías.El derecho internacional moderno, y la reciente sentencia de la CorteInteramericana de Derechos Humanos en el caso «Barrios Altos», restringenesta facultad para aquellos casos en los que se han cometido violaciones a losderechos humanos.

Al respecto, la Corte Interamericana ha dicho: «Esta Corte considera que soninadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimien-to de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de losresponsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, lasejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellasprohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional delos Derechos Humanos» 65. Por lo tanto, «(...) las mencionadas leyes carecen de efectosjurídicos y no pueden seguir representando un obstáculo para la investigación de los hechosque constituyen este caso ni para la identificación y el castigo de los responsables, ni puedantener igual o similar impacto respecto de otros casos de violación de los derechos consagradosen la Convención Americana acontecidos en el Perú»66.

Sin embargo, esta limitación a la labor del Congreso no sólo se deriva delas obligaciones internacionales asumidas por el país. La propia finalidad delEstado constitucional, como garante de los derechos y libertades individuales,obliga al Parlamento a tener en cuenta en el desarrollo de sus actividades, y eneste caso, al conceder amnistías, la necesidad de permitir a los ciudadanos elacceso a la justicia y un debido proceso.

65 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Sentencia de 14 de marzo de 2001, CasoBarrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros vs. Perú), párrafo 41.66 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Sentencia de 14 de marzo de 2001, CasoBarrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros vs. Perú), párrafo 44.

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Como indica L. Joiniet, «los autores de violaciones [de derechos humanos] nopodrán beneficiarse de la amnistía mientras no hayan obtenido justicia mediante un recursoefectivo»67. Sin embargo, para que los congresistas tengan en cuenta estalimitación, sería conveniente que el Congreso promueva una reforma consti-tucional a fin de que esta precisión quede adecuadamente establecida en laConstitución.

Como hemos mencionado, la forma en que los representantes seconduzcan en sus funciones permitirá al Congreso mostrar a la ciudadanía quesu acción permite evitar los excesos de gobiernos autoritarios o corruptos. Enla medida que esta idea se vaya haciendo parte de la conciencia de losciudadanos el Congreso ganará más legitimidad.

3. EL CONTROL DEL CONGRESO SOBRE EL PRESUPUESTODE LA REPÚBLICA

La aprobación y discusión del Presupuesto General de la República es una delas más antiguas y principales atribuciones del Parlamento. Esta atribuciónsurge de la necesidad de ordenar y sujetar a la ley los gastos anuales del Estadoy determinar con cargo a qué ingresos podrá éste financiar sus actividades. Latesis que subyace es que ningún gasto público puede efectuarse si no estáprevisto y financiado. El presupuesto es la base del ordenamiento legal delEstado y es al mismo tiempo la garantía para la ciudadanía de lo que le irrogaráen términos tributarios el financiamiento del Estado, teniendo como contra-partida la realización de obras y cobertura de servicios de uso y bien públicos.

La mayor complejidad del Estado contemporáneo y la expansión de supresencia en campos y actividades que en la concepción liberal pertenecíanexclusivamente a la sociedad civil, han determinado la aparición de una cienciapresupuestaria, que trata la materia como una disciplina que contiene técnicas

67 LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS DETENIDOS. Informe finalrevisado acerca de la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechoshumanos, preparado por el Sr. L. Joinet de conformidad con la resolución 1996/119 de laSubcomisión de prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías. (E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1).


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contables, pero en la cual �y de manera más orgánica y sustantiva� seestablecen los principios y normas conforme a las cuales el Estado regulafuncional y programáticamente sus actividades públicas, la inclusión de todaslas entidades, la periodicidad, la integración justificada de ingresos y egresos;en suma, lo que se denomina presupuesto balanceado, y como elementos másrecientes provenientes de la modernización del Estado, el programa delgobierno y su traducción en objetivos, metas y acciones.

En la organización moderna del Estado, el Presupuesto de la Repúblicase aprueba mediante ley a fin de que exista una vigilancia y criterios formalmen-te establecidos sobre la manera cómo el Poder Ejecutivo dispone de losfondos públicos, ya que es el que los utiliza en mayor cantidad. No seríaestructuralmente adecuado que además de gastar, sea el que designe losfondos; ello conduciría a un desorden financiero y a posibilidades de corrup-ción mayores de las que ya existen con el sistema vigente.

La Constitución ha elegido la alternativa de un presupuesto anual. En elpasado hubo en el Perú presupuestos bienales, pero la práctica generalinstaurada en diversos países determinó la modalidad actualmente consignada.Concordantemente con la característica unitaria y descentralizada del gobier-no del Estado (artículo 43 de la Constitución), el Presupuesto tendrá dossecciones según la parte final del primer párrafo: Gobierno Central e instanciasdescentralizadas. Esta parte tiene que ser necesariamente concordada con elinicio del segundo párrafo, que establece que «el presupuesto signa equitativa-mente los recursos públicos» y también que «(...) su programación y ejecuciónresponden a los criterios (...) de descentralización».

El primer párrafo del artículo parece una norma puramente procesal perocontiene un elemento básico de orden fiscal: la iniciativa en la elaboración delPresupuesto, que corresponde al Poder Ejecutivo. Por eso es este órgano elque presenta el proyecto respectivo. La norma está correlacionada al primerpárrafo del artículo 79, que establece que «los representantes ante el Congreso notienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a supresupuesto».

Añade el segundo párrafo del artículo constitucional que el PoderEjecutivo en la misma fecha envía los proyectos de ley de endeudamiento y deequilibrio financiero. Ello es así porque el presupuesto debe estar debidamentebalanceado desde su formulación inicial, como dice el inicio del párrafo

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siguiente, y no cabe elaborarlo sin las reglas de endeudamiento que general-mente acompañan a los ingresos. En todas estas etapas el Congreso tiene unaparticipación activa, que se deriva de la facultad autoritativa que le concede laConstitución.

Es importante también hacer un breve repaso sobre el Presupuestoasignado al Congreso. Éste se mide por la ejecución del mismo a través de laslegislaturas desarrolladas. En el período anual de sesiones 1999-2000 (julio de1999 a julio del 2000) se realizaron dos legislaturas ordinarias. La primeralegislatura (agosto�diciembre de 1999) ejecutó S/. 104´448,278.00; en lasegunda legislatura (marzo�junio del 2000) se ejecutó S/. 83´757,526.00,disminución que se explica por el menor número de meses de la legislatura. Entotal, en la legislatura ordinaria en referencia se ejecutó S/. 188´205,804.00.

Un dato a tener en cuenta es que en el período anual de sesiones 2000-2001 (julio del 2000 a julio del 2001) se ejecutó un total de 219´618,678.00, loque representa un incremento del 17% respecto de la legislatura precedente.

4. PRESENTACIÓN DEL INFORME DEL DEFENSORDEL PUEBLO

El Defensor del Pueblo actúa como un mediador entre la ciudadanía y lasautoridades para superar problemas particulares y generales que puedanafectarla. El Defensor del Pueblo no tiene atribuciones ejecutivas y su funciónes más bien de mediación, sin perjuicio del deber de las instituciones públicasde colaborar con él. El Informe anual del Defensor del Pueblo al Congresodebería servir para constituirse en un vínculo entre este órgano y la ciudadanía,al llamar la atención de los representantes de los problemas que afectan a lacomunidad.

En efecto, el Congreso debe recibir el informe del Defensor del Pueblocomo un insumo que lo aproxime a los intereses y problemas de losciudadanos. De esta manera podrá disponer las medidas necesarias quepuedan superar los problemas detectados. Es por ello que en muchos Estadosse considere al Ombudsman, o Defensor del Pueblo, como un comisionadodel Parlamento.

Dada la especial coyuntura vivida durante los últimos años, el vínculo


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entre la Defensoría y el Congreso no ha permitido esta dinámica en el país.Lamentablemente, por su importante labor de defensa de los derechoshumanos y el Estado de derecho durante el régimen fujimorista, el Defensordel Pueblo fue percibido como un enemigo del régimen e incluso atacado porla prensa cercana al Servicio de Inteligencia Nacional. Sus informes no recibíanla atención que merecían, a pesar del excelente trabajo de investigacióndesarrollado.

En el actual contexto democrático, el Defensor del Pueblo puedeconstituirse en un aliado del Congreso para el desarrollo de políticas que lepermitan aproximarse a la ciudadanía. En ese sentido, consideramos necesarioreformar los procedimientos internos de presentación del Informe al Defen-sor del Pueblo al Congreso y regular alguna forma institucional de seguimientode sus recomendaciones.

Según el procedimiento actual, señalado en el artículo 94° del Reglamen-to, el Defensor del Pueblo debe sustentar su Informe ante las comisiones deConstitución y Derechos Humanos, las cuales lo debatirán. Luego, el Defen-sor del Pueblo lo sustenta ante el Pleno del Congreso.

En primer lugar, es necesario que las recomendaciones del Defensor y lapresentación de su Informe sean tomados por los congresistas con laimportancia del caso. En los tres informes presentados ante el Pleno desde1997 hasta la actualidad no se ha notado mayor interés entre los representantespor hacer suyas las recomendaciones de la Defensoría ni de fiscalizar lassituaciones problemáticas detectadas.

Además, sería oportuno, que las recomendaciones del Defensor admitanalguna forma de trabajo parlamentario. Por ejemplo, podría formarse unacomisión ordinaria que se encargue de la revisión del cumplimiento de lasrecomendaciones realizadas a la administración pública, y que se encargue deelaborar proyectos de ley que desarrollen las medidas recomendadas por elDefensor. También podría encargarse esta función a algunas de las comisionesya constituidas de acuerdo a los temas a que se refieran, como la de DerechosHumanos, Modernización de la Gestión del Estado o Defensa del Consumi-dor y Organismos Reguladores de los Servicio Públicos, por ejemplo.

De esta manera, la labor de la Defensoría contaría con un importanterespaldo de la representación nacional en defensa de los intereses de lacomunidad, lo cual sin duda incidirá en la percepción ciudadana del Congreso.

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5. PARLAMENTO Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN

Un aspecto que debe ser discutido y estudiado en el futuro es el de la relaciónentre el Parlamento y los medios de comunicación. Hemos señalado a lo largodel documento que una función esencial del Parlamento es informar de susactividades a la ciudadanía, nutriendo el debate público.

No nos referimos a la relación que pueda tener cada representante conlos medios, sino a la relación de la institución con éstos. Es en este aspecto queconsideramos existen algunos problemas que requieren ser enfrentados a finde fomentar el interés de la ciudadanía en los temas relacionados con elfuncionamiento del Parlamento.

En primer lugar, en lo que se refiere a aspectos logísticos, es necesarioreforzar la atención a los medios que brinda el Parlamento e institucionalizarlas conferencias de prensa en ambientes adecuados. Para ello se está imple-mentando en la actualidad una sala de prensa colindante con la sala de cronistasque contará con los adelantos tecnológicos que permitan una labor másordenada de la prensa en el Parlamento. En esta sala de prensa los miembrosde la Mesa Directiva, los Presidentes de las Comisiones, o los propiosrepresentantes podrán realizar sus presentaciones oficiales ante la prensa envez de hacerlo en las escaleras de ingreso al Parlamento.

Además de ello, es necesario que la institución refuerce su oficina deprensa a fin de dotarla de las herramientas necesarias para establecer unarelación más fluida con los medios. En la actualidad la oficina de prensaproduce información hacia el interior del Congreso, para el uso de loscongresistas y las oficinas del mismo, y hacia el exterior, brindando informa-ción a los medios de comunicación sobre las actividades del Congreso. Laoficina de prensa desarrolla una importante función de apoyo a la MesaDirectiva y asesorando a los representantes cuando lo requieran, en temasrelacionados con su trabajo institucional. Este apoyo incluye la redacción denotas de prensa, convocatorias a conferencias de prensa, acondicionamientode las salas en que se desarrollarán éstas, entre otras actividades.

Si bien en la actualidad la información se encuentra disponible para losmedios tanto en la página web como en los servicios de difusión de la Oficinade Prensa del Congreso, consideramos que deben realizarse convenios conéstos a fin de que den periodicidad a determinada información puntual de la


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institución que pueda ser de interés de la ciudadanía. En ese sentido, deberíaincluirse en los medios, entre otros temas, la agenda del Pleno, un listadosemanal de los proyectos de ley que cuenten con dictamen de las comisiones,actividades de las comisiones de investigación, la agenda de las comisiones,entre otros. La oficina de prensa produce diariamente una agenda de lasprincipales actividades a desarrollarse en el Congreso al día siguiente. Cuandomenos esta información debería ser publicada y difundida por los medios delEstado.

Es indispensable que el Congreso continúe con esta política de institucio-nalizar la relación con los medios para que la ciudadanía pueda conocer lasactividades que realiza. En ese sentido, a los servicios hoy implementados, sesumará la sala de prensa, lo cual resultará importante para el desarrollo de unmejor vínculo con los medios de información.

ESTRUCTURA, ORGANIZACIÓN INTERNA, GESTIÓNY ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA

Capítulo VI

CAPÍTULO VI

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ESTRUCTURA, ORGANIZACIÓN INTERNA, GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN PARLAMENTARIA

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En el presente Capítulo estudiaremos la composición del Parlamento desdeuna doble perspectiva. En primer lugar, se plantea el tema del unicameralismovigente y de sus diferencias con el bicameralismo. A partir de este análisis seexpondrá la manera en que el Congreso peruano se ha organizado para elcumplimiento de sus funciones, no sin antes hacer mención a los derechos einmunidades parlamentarias, garantías inherentes al ejercicio de la represen-tación política.

En segundo lugar, ingresaremos a la organización interna del Parlamentoy a los problemas planteados por ella. Lo que nos interesa apuntar en esta partedel estudio es si el tipo de distribución de trabajo y el apoyo administrativo hanlogrado consolidar un funcionamiento que ya desde los parlamentos instala-dos desde 1980 acusaba serios errores de coordinación, de organización y decapacitación de los funcionarios del Congreso.

1. EL RÉGIMEN UNICAMERAL

Uno de los cambios sustanciales de la Constitución de 1993 en relación a laConstitución de 1979 es la unicameralidad. Así, mientras la Constitución de1979 se adscribía a la tradición constitucional al instituir dos cámaras, el textode 1993 rompe ese esquema. Salvo la Constitución de 1823, la bolivariana de

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1826 y la de 1867, las constituciones peruanas han consagrado el régimenbicameral, por lo que muchos lo consideran parte de nuestra «Constituciónhistórica».

La Constitución histórica busca, precisamente, identificar el hilo conduc-tor (que puede estar compuesto por principios, costumbres o reglas jurídicas)que permite la formación de la Constitución escrita o formal. El profesorDomingo García Belaunde68 precisa que la Constitución histórica implica unalarga sucesión de hechos, debidamente enlazados entre sí, que condensan lasmanifestaciones de las personas, los grupos y las instituciones, y que vanmarcando los acontecimientos en el tiempo. Agrega que dentro del procesohistórico constitucional «...podemos decir que existen ciertas variantes, referidas ainstituciones, que nacieron en un determinado momento y que luego se han ido desarrollandoa través de diversas acciones en un largo período. Estas son líneas de tendencia que suelenrepetirse y acumularse, sobre todo en lo referente a las instituciones; ellas conforman lo quellamamos Constitución histórica».

Si nos atenemos a estas consideraciones, podemos sostener que elrégimen bicameral peruano es una consecuencia de su Constitución histórica.Ello independientemente de los problemas que ciertamente ha tenido. Así, enla primera mitad del siglo XX, se planteó la necesidad de despolitizar la segundacámara, buscando convertir al Senado en una instancia en la cual se logrenacuerdos entre los principales actores de la sociedad. La Constitución de 1933previó la instalación de un Senado funcional, que nunca llegó a operar. Eldescrédito del corporativismo tras la segunda guerra mundial hizo caer en elolvido este tipo de propuestas. Pero, a fines de ese mismo siglo, la crisis delParlamento fortaleció las propuestas sobre la necesidad de la unicameralidad.

El régimen bicameral es mayoritario en la legislación comparada. No esverdad que sólo sea concordante con sistemas federales que requieran dosmodelos de representación. En 1946, el pueblo francés rechazó un proyectode Constitución sin Senado. En la región andina Bolivia, Chile y Colombia lotienen. Ecuador tiene un Congreso unicameral poco funcional en la prácticadebido a las dificultades de las fuerzas políticas para lograr acuerdos. Perú y

68 GARCÍA BELAUNDE, Domingo. La reelección presidencial y la Constitución histórica. En ReelecciónPresidencial y Derecho de Referéndum. Alberto Otárola, Coordinador, Fundación Hanns Seidel� Foro Democrático. Lima, 1997, p. 39-40.


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Venezuela asumieron el unicameralismo en el contexto de procesos políticosde corte autoritario, circunstancias que muchas veces han transformado a losparlamentos en instancias poco propensas a controlar y fiscalizar el ejerciciodel poder político.

El Senado es una cámara de reflexión y de revisión, cuya eficacia seincrementa cuando el proyecto de ley, en el tránsito hacia el Senado recoge laopinión pública. En esa línea el Senado puede ser el enlace del Parlamento conla ciudadanía. La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de aprobaciónde una ley permite que los ciudadanos se manifiesten antes que el Senadodecida si el proyecto se convierte en ley.

No se trata de que el Senado conozca las mismas materias que la Cámarabaja, sino que opere como una cámara especializada, destinada a conocertemas que superen la coyuntura. En ese sentido, el Senado se convierte en unaCámara de revisión de las leyes aprobadas por la Cámara de Diputados. Puedeser, además, una cámara académica que atiende consultas y expide respuestasno necesariamente vinculantes. La Cámara alta ha sido, además, tradicional-mente institucional: nombra altos funcionarios, ratifica ciertas decisiones delPoder Ejecutivo, autoriza el proceso a personas con inmunidad. Una funciónimportante que puede adoptarse para este cuerpo es la de revisar previamentela constitucionalidad de ciertas normas con rango de ley expedidas por otrosórganos.

Sobre esta especialización, es de resaltar la propuesta de la Comisión deEstudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, la cual declara enun acápite que «el Congreso tiene similitud con el de la Constitución de 1979, pero conun perfil más diferenciado entre las Cámaras, puesto que cada una de ellas asume funcionespropias y aquellas que implican un procedimiento bicameral, el cual tiene en la propiaConstitución el mecanismo que evite dilaciones y resuelva confrontaciones (Comisión deConferencia)»69.

Bajo esta perspectiva, la Cámara baja debería ser básicamente unainstancia de debate político, centrada en coyunturas, que interpela, censura,abre investigaciones a personas que gozan de inmunidad y legisla. Debiera

69 COMISIÓN DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Ministeriode Justicia. Lima, julio del 2001.

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acoger los grandes debates nacionales, en los que el Pleno represente laconstante política y la pulsación del país. Éste debiera ser un dato a tener encuenta.

Sin embargo, no son pocas las críticas al sistema bicameral. Se aducelentitud del trabajo parlamentario (especialmente en funciones de legislacióny control), entrampamientos en caso de desacuerdos entre cámaras, etc. Asícon la especialización de ambas cámaras, el Senado se encargaría de funcionesespecíficas como la designación de altos funcionarios, pero no podría asumirfunciones legislativas. En todo caso, tendría la posibilidad de presentariniciativas legislativas a la Cámara de Diputados.

Si se insiste en una opción bicameral es necesario desarrollar en el textoconstitucional y en el Reglamento del Congreso fórmulas que flexibilicen lacoordinación y el trabajo de dos cámaras. Una vía es establecer una instanciade coordinación que concilie las diferencias entre ambas cámaras.

De igual modo, el actual Parlamento unicameral acusa un problema derepresentación real, pues los 120 congresistas �por más legitimidad de origenque tengan� no representan al censo electoral vigente; es decir, consideramosque el número de congresistas es insuficiente en relación al número dehabitantes. De esto no se infiere que un mayor número de congresistas va aincidir en una mayor legitimidad, pero una tendencia natural es que el quantumde la representación crezca de acuerdo al crecimiento poblacional y a la mayorcomplejidad de la vida moderna, lo que nos sugiere un incremento progresivode las demandas sociales. En el texto constitucional de 1979 la Cámara deDiputados estaba compuesta por 180 diputados y el Senado por 60 senadores.La representación en su conjunto estaba constituida por 240 parlamentarios.Así mientras la población ha crecido en 20 años, la representación se hareducido cuantitativamente. El numerus clausus de la Constitución de 1993,rígido en relación al crecimiento poblacional debe ser reemplazado por unafórmula abierta que opere sobre un mínimo y un máximo de representanteselegidos.

En el ordenamiento constitucional peruano reciente se optó por una solacámara. Pero la fórmula no es absoluta. Existen algunos mecanismos internosdel Congreso que permiten que el trabajo legislativo se desarrolle en un dobledebate. Por un lado se da inicio a la discusión en comisiones para la aprobacióndel proyecto. Enseguida, el asunto se trata en el Pleno. El problema es que, a


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tenor del artículo 78 del Reglamento del Congreso, el Pleno puede dardispensa al debate de comisiones, para lo cual basta el voto a favor de la mitadmás uno del número de representantes presentes en el Congreso. Es decir,unos pocos votos, pueden permitir la aprobación de leyes rápidamente y sinla garantía de un doble debate.

Es, desde luego, oportuno mantener en el Reglamento del Congreso laposibilidad de dispensa del trámite de comisiones, ello en vista de gravessituaciones de emergencia previamente establecidas, pero cuidando las debi-das garantías.

Pedro PLANAS sostiene sobre este tema que «...debió asumírsele, por cierto,como un precepto constitucional inherente a la unicameralidad, en sustitución de los artículos191 y 192 de la Constitución de 1979, destinados a regular el procedimiento legislativo entreel Senado y la Cámara de Diputados. Lo preocupante de tal omisión es que, al no exigirseen el texto constitucional (ni en el Reglamento) el principio del doble debate, facilita lascuestionadas leyes-sorpresa, caracterizadas por arrasar con el principio de la ampliadeliberación parlamentaria y por poner en jaque la seguridad jurídica de los ciudadanos»70.

De otro lado, se introduce la figura de la Comisión Permanente conalcances distintos a los que se prevé para esta institución en constitucionesprecedentes. Por ejemplo, esta comisión tiene entre sus atribuciones la dedesignar al Contralor General a propuesta del Presidente de la República; laratificación del Presidente del Banco Central de Reserva, la aprobación decréditos suplementarios, la acusación en el Pleno a los más altos funcionariosdel Estado por infracción a la Constitución o por delito de función, e inclusoejercitar las facultades legislativas que el Pleno del Congreso le otorgue. Todasestas funciones las ejerce contando entre sus miembros a 30 congresistas. Elartículo 101 de la Constitución Política de 1993 deja abierta la posibilidad deque el Reglamento del Congreso asigne aun más funciones a la ComisiónPermanente. De este modo, esta Comisión puede ejercer un poder mayor enalgunos de sus alcances que el del Pleno del Congreso. Como es obvio, unaComisión de este tipo cumple varias de las funciones del Senado, aunquesubsumido y disminuido.

70 PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. s/n. Lima, 1999. p. 80.

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La Constitución de 1993, al optar por el unicameralismo pretendiósuperar a un Parlamento tradicional de dos cámaras, supuestamente lento eineficiente, obstruccionista del proceso de reformas rápidas que el gobiernode Fujimori planeaba implementar. Sin embargo, pese a las declaradasintenciones y a las cantadas ventajas de la Cámara única, el Congreso que operódesde 1993 puso en peligro la viabilidad del sistema parlamentario en el Perúy minó la democracia progresivamente.

Peor aún, en contrapartida a las atribuciones del Presidente de laRepública, el Parlamento disminuyó sus atribuciones y se auto limitó en susfunciones esenciales. A su vez, el Distrito Nacional Único, configuró unParlamento que sub representó a las provincias. La heterogeneidad de lacomposición nacional sufrió un serio menoscabo. Así, el Parlamento unica-meral que rigió desde 1990 hasta el 2000, no sólo fue poco representativo, sinoque además sirvió a los intereses reeleccionistas del Presidente de la República(es fácil ubicar el número de leyes inconstitucionales aprobadas por elCongreso para intervenir en las instituciones del Estado y manipularlas segúnlos intereses del poder). Fue en síntesis un Parlamento escasamente funcional.

Con la práctica de la elaboración de numerosas leyes inconstitucionales71,quedó demostrado, no sólo por la tradición constitucional sino también porel principio de equilibrio de poderes, que la existencia de un doble debateinstitucionalizado a través de dos cámaras dificulta las llamadas «leyes sorpre-sa», caracterizadas por negar el principio de minuciosa deliberación parlamen-taria y por afectar la seguridad jurídica de los ciudadanos y las instituciones.

Otra ventaja es que la bicameralidad permite con mayor eficacia dividirla representación. Una Cámara de Diputados de distrito múltiple puedeconvivir con un Senado de distrito único. La existencia de un Congreso conCámara única integrada por varios distritos electorales puede presentarproblemas en el sentido que el debate se torna localista y se desvirtúan lasgrandes decisiones políticas nacionales. La presentación del programa de ungabinete ministerial, por ejemplo, puede ser examinada desde una perspectivaregional. Cada congresista exigirá que el programa contemple la solución a losproblemas de su región descentralizando el debate. Por este motivo es siemprerazonable la coexistencia de ambos tipos de circunscripciones.

71 Ver Capítulo I.


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Se puede optar por la bicameralidad, la cual ofrece ciertas ventajas. Perosi la opción fuese mantener la unicameralidad, es claro que tendría que serdistinta de la actual, porque habría que diseñarla de modo que asegure unarepresentación democrática de toda la población, con una capacidad suficientecomo para asumir con profundidad los atributos de la función parlamentariay, finalmente con una eficaz seriedad en los debates. Para esto último se haríanecesario introducir elementos del doble debate e impedir que en una iniciativalegislativa salte el trámite de comisiones para ingresar rápidamente al Pleno. Enesa lógica, una unicameralidad eficiente debe evitar la posibilidad de leyessorpresa. Se haría necesario, al mismo tiempo, crear plazos que separenrazonablemente el dictamen de comisión de la discusión del proyecto de leyen el Pleno. En ese interín el proyecto debe ser publicado. La opinión públicay los aportes de la sociedad civil deben tener incidencia en el posterior debatede aprobación.

2. ESTATUTO DEL PARLAMENTARIO

Los parlamentarios gozan de ciertas prerrogativas; una de ellas es la inmuni-dad, por la cual no responden por sus actos, votos y decisiones realizados enel desarrollo de su función parlamentaria. Sin embargo, es necesario precisarque existen límites. La responsabilidad no se extiende a actos extraparlamen-tarios. Se trata de proteger la autonomía e independencia del Parlamento y deimpedir que los representantes sean perseguidos o sancionados por susposiciones políticas.

Los parlamentarios, no obstante no existir la figura de la revocatoria,deben estar sujetos a control que pueda ser intraparlamentario, pero tambiénciudadano. En caso de responsabilidad, sin perjuicio del antejuicio correspon-diente, pueden ser sancionados con la pérdida del mandato.

Un dato que preocupa a la población y que ha sido tocado de manerarecurrente en el Perú tiene relación con las obligaciones de los parlamentarios.No debe olvidarse, como premisa fundamental, que éstos tienen los mismosderechos y obligaciones que un ciudadano común; no están dentro de unacategoría especial, privilegiada y cerrada. Lo que la Constitución les asigna es,precisamente, ciertos estatutos para complementar su trabajo y asegurar una

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adecuada fiscalización de los actos del Poder Ejecutivo; empero, ello nosignifica que no tengan también ciertas obligaciones especiales, como la puntualasistencia a las reuniones del Pleno y de las comisiones; la de relacionarse estre-cha y fluidamente con los representados, a través de la presencia constante ycontinua en la circunscripción territorial a la que pertenecen; la rendiciónpública respecto de los fondos que reciben del Congreso para ejercerprecisamente estas actividades, entre otras obligaciones.

Otro tema que atañe al estatuto del parlamentario es el llamado «transfu-guismo». Éste, analizado anteriormente, es un fenómeno que requiere deprecisiones. Existe una constante histórica de desplazamientos políticos de losrepresentantes. Un cambio de posición política o un viraje del propio partidono pueden impedir al parlamentario optar por una tienda política más afín asus compromisos con los ciudadanos. Ninguna de estas modalidades es«transfugismo». Éste debe ser visto como un problema reciente. Es necesarioprecisar conceptos y asumir que en el presente diagnóstico se hace referenciaa un desplazamiento inducido de parlamentarios, es decir a un transfuguismoque oculta un delito. Para combatirlo sin vulnerar la libertad del representantese han ideado algunos mecanismos que van desde la sanción hasta el trabajode institucionalización de los partidos. En el presente trabajo se consigna unpunto exclusivo para este análisis.

2.1. Derechos e inmunidades

El ciudadano que por efectos de la votación obtenida es investido comoparlamentario, adquiere una vez incorporado a la Cámara una serie dederechos, cuya titularidad es ejercida en la medida en que la propia instituciónestá legitimada con la misma. El profesor español Fernando Santaolalladenomina a estos derechos como privilegios parlamentarios, que �segúnsostiene� aseguran que la independencia y autonomía del Congreso se veanrespaldadas, garantizando la libre y discrecional participación de los parlamen-tarios en su funcionamiento. El reconocimiento de estos privilegios nosignifica en modo alguno una manera de proteger los intereses personales delos parlamentarios; por el contrario, garantizan de modo exclusivo la indepen-


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dencia y autonomía del Poder Legislativo del Estado72. Cuando los privilegiosno responden a este común fundamento pierden su carácter institucional paraconvertirse en inaceptables prerrogativas personales.

Casi todas las constituciones democráticas coinciden en señalar que losparlamentarios representan a la Nación. Ello implica que no están sujetos amandato imperativo ni a contestar preguntas o a ser interpelados. Asimismo,gozan de lo que se conoce como inmunidad parlamentaria, que no es sino unestatuto personal de los representantes, que implica protección contra todapersecución por actos realizados en el ejercicio legítimo de su cargo einviolabilidad, que se aplica para las acciones practicadas fuera del ejercicio desus funciones. En ambos casos subsiste una protección constitucional objetivapara el adecuado desempeño de las labores.

Algunos autores peruanos, como el caso de Enrique BERNALES73, serefieren a la existencia propiamente de un fuero parlamentario, por cuya virtudel representante se encuentra protegido constitucionalmente. Este hechoimplica que nada se podrá actuar en su contra si no es con la autorizaciónexpresa del Congreso. No obstante, la inmunidad no es absoluta, ni debeconsiderarse que en virtud de este atributo el parlamentario queda excluido delcumplimiento de la ley.

Los privilegios parlamentarios pueden ser clasificados en dos tipos. Porun lado está la inmunidad, que consiste en que, por efectos de sus opiniones ovotos, los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados sin previaautorización del Congreso. En el caso de flagrante delito será necesarioigualmente que el Congreso o la Comisión Permanente autoricen la privaciónde libertad y su enjuiciamiento.

Sobre el particular, es preciso destacar que un amplio sector de la doctrinacoincide en que la inmunidad no es sinónimo de irresponsabilidad de losparlamentarios, en el sentido de sustraerlos por completo a la acción de lajusticia. En realidad de lo que se trata es de un simple privilegio procesal, encuya virtud se necesita la previa autorización del Parlamento para perseguir y

72 SANTAOLALLA, Fernando. Derecho parlamentario español. Espasa Calpe Editores, Madrid, p.118.73 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993. Análisis Comparado. 5ª Edición.ICS � Rao Jurídica. Lima, 1999, p. 447.

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procesar a uno de sus miembros, pero sin que su posición frente a la ley penalsea distinta de la del resto de los ciudadanos.

Los alcances de la inmunidad distan a veces de los límites necesarios y sonobjeto de permanente controversia. Es evidente que la inmunidad se consti-tuye en una garantía reconocida por la Constitución para la necesaria defensade los votos que en el ejercicio del cargo emita el congresista. Empero, alcanzatambién a las opiniones vertidas, donde los límites ya no son tan claros, puesestas opiniones pueden producirse fuera o dentro del recinto del Congreso ydentro o fuera del ejercicio habitual de sus actividades. El asunto no es tansencillo, pues se pudiera ofender, por ejemplo, la honorabilidad de laspersonas, calumniándolas o difamándolas, y tratar de proteger estos ilícitospenales con la garantía de la inmunidad; es una situación que de hecho se hapresentado en la práctica parlamentaria.

En el caso del Perú, el problema se agrava aún más, ya que el artículo 92de la Constitución, en la práctica, autoriza al congresista a ejercer cualquierprofesión u oficio fuera de las horas de funcionamiento del Congreso.Independientemente de la poco clara redacción de la norma glosada, unapregunta sobreviniente podría ser la siguiente: dado que el congresista puedeejercer su profesión u oficio fuera de las horas de funcionamiento delCongreso, ¿qué sucede si en ese momento emite opiniones que pudieranconstituir ilícitos penales? ¿Está protegido por la inmunidad?

La respuesta no es sencilla, pues �lo repetimos� las fronteras estánescasamente limitadas, más aún si es la propia Carta la que no solamente noresuelve el problema sino que lo agrava. La salida, tendrá que pasar por unanecesaria reforma constitucional, pero fundamentalmente deberá incluir en elReglamento del Congreso las normas más apropiadas para el adecuadoejercicio de la inmunidad parlamentaria. La alternativa podría girar en tornoal sistema de control de las incompatibilidades, que se ha implementado conmucho éxito en España.

Los privilegios parlamentarios tienen a la inviolabilidad como su segundocomponente. Ésta consiste en un sistema de irresponsabilidad por todo lo quelos parlamentarios dicen, escriben o realizan en su quehacer oficial74. A

74 SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit. p. 119.


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diferencia de la inmunidad, que es un privilegio netamente procesal, lainviolabilidad, consideramos, es un privilegio de carácter sustantivo, intrínse-co a las tareas propias de quien ejerce la representación política y que nace dela naturaleza misma del Parlamento y del Estado constitucional, cual es la librediscusión y la libertad de crítica para ejercer los controles interorgánicos.

Al igual que en el caso de la inmunidad, se presenta también el debaterespecto de los alcances y límites de la inviolabilidad; es decir, si ésta protegea los representantes en las actividades distintas de sus funciones oficiales. EnEspaña el problema ha sido resuelto por una sentencia del Tribunal Consti-tucional75, en la que se ha determinado que la inviolabilidad es en efecto unprivilegio pero que sólo cubre el ejercicio de la función parlamentaria y noabarca de modo alguno lo que los parlamentarios pueden decir o hacer almargen de sus funciones oficiales. La excepción que contempla esta sentenciaes que un órgano del Parlamento �una Comisión por ejemplo� puedacelebrar una reunión oficial fuera de la sede institucional, supuesto que síquedaría cubierto por la inviolabilidad.

En el Perú el caso no está resuelto; antes bien, se ha producido unaconfusión normativa que ha tenido serias consecuencias en la prácticaparlamentaria. El artículo 17 del Reglamento del Congreso, refiriéndose a lainviolabilidad, taxativamente señala lo siguiente: «Los congresistas no son respon-sables ante autoridad ni órgano alguno por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio desus funciones». La fórmula repite mecánicamente parte del artículo 93 de laConstitución, pero continúa sin desarrollar un tema absolutamente esencial:qué se entiende por el ejercicio de las funciones parlamentarias. Esta falta deprecisión se ha reflejado al momento de ejercer la facultad sancionadora delCongreso, por ausencia de una definida hermenéutica parlamentaria.

Lo que nos interesa examinar en este punto es el tema referido a lainviolabilidad parlamentaria y a la necesidad de reglamentar in extenso esta figuradel Derecho Parlamentario. Como consecuencia, entendemos que el tema de lainfracción constitucional no está técnicamente regulado y que esta falta dereglamentación puede llamar a confusiones cuando no a afectaciones objetivasa los derechos fundamentales. Lo que es preciso cautelar es que la infracción

75 SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Nº 51/1985, del 10 de abril de 1985.

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constitucional no se convierta en una peligrosa herramienta política de lasmayorías o coaliciones, que pudiera afectar derechos de raigambre constitucio-nal, como el derecho de defensa y el debido proceso legal y que pretenda invadirlos fueros exclusivos y excluyentes del Poder Judicial.

¿Cuál podría ser la salida para un caso poco reglamentado? En primerlugar, legislar la materia sin ambages en el Reglamento del Congreso. Ensegundo lugar, pensamos que se podría implementar un sistema de control delas incompatibilidades; es decir, instalar una comisión ordinaria del Congresoque actúe como una suerte de primer piso o, si se quiere, que instruya oproponga determinado caso que se relacione con el accionar de los congresis-tas, reservando al Pleno del Congreso la capacidad decisoria. Ello permitiríaque el propio Congreso autorregule la actuación política de sus miembros yque eventualmente éstos tengan todas las garantías y derechos para ejercer sudefensa.

El control de incompatibilidades propuesto parte de dos supuestos. Elprimero, la necesidad de controlar que los parlamentarios, en el ejercicio de susfunciones, no realicen actividades referidas a la gestión, defensa o asesora-miento de empresas privadas, la actividad de contratista de obras de serviciospúblicos, las funciones de consejero, asesor, administrador o gerente deentidades que tengan un objeto financiero. Para ello, obviamente se tendríaque reformar el artículo 92 de la Constitución, que es contradictorio cuandodice que la función de congresista es de tiempo completo y luego prácticamenteautoriza a que desempeñe cualquier profesión u oficio durante las horas en queno funcione el Congreso. La limitación debiera ser absoluta, pues el cargo decongresista tiene una connotación especial por efectos de la representaciónpolítica; no es un encargo cualquiera y debe ser entendido más bien como unservicio a la Nación del que cada uno de los representantes es perfectamenteconsciente y que requiere una renuncia expresa a desempeñar otras actividadesde índole privado. Pero, se debe resguardar actividades inocuas para larepresentación, por ejemplo, las vinculadas a la enseñanza.

En segundo lugar, la Comisión de Incompatibilidades propuesta podríaexaminar permanentemente las acciones que realice el congresista y si éstas seencuentran o no protegidas por los beneficios de la inmunidad y la inviolabi-lidad parlamentarias. Ambas garantías no son ilimitadas �en realidad ningúnderecho lo es� y el control de este accionar permitiría un mejor ejercicio del


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cargo, con el lógico beneficio de las actividades propias de la funcióncongresal.

En España tanto el Reglamento del Congreso de Diputados como el delSenado regulan ampliamente esta materia y son explícitos sobre la obligaciónde no incurrir en causa de incompatibilidad durante todo el tiempo que seostente un escaño de Diputado o Senador. Al principio de cada legislatura, lascomisiones de incompatibilidades se reúnen para examinar la declaraciónsobre incompatibilidades �declaración jurada� que al efecto deben presen-tar obligatoriamente los parlamentarios. Pero también actúan durante lavigencia de toda la legislatura, para estudiar cualquier incompatibilidad sobre-venida.

Sería conveniente estudiar esta figura, normarla e incorporarla al Regla-mento del Congreso peruano, para aplicar las veces en las que el Congresopuede hacer uso de sus facultades investigadoras y sancionadoras.

2.2. Destitución del parlamentario

La destitución del parlamentario permite el ingreso del accesitario a la funciónparlamentaria. En teoría, es la sanción que consiste en cesar definitivamenteal parlamentario de su función. Este mecanismo procede mediante la acusa-ción constitucional y el desafuero en caso de flagrante delito.

El artículo 99º de la Constitución de 1993 establece que corresponde a laComisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República;a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros delTribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistra-tura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensordel Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por tododelito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años despuésde que hayan cesado en éstas.

El artículo 100 del mismo texto constitucional establece que correspondeal Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no alfuncionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hastapor diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquier otraresponsabilidad.

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El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y conasistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno delCongreso. En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal dela Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días.El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente. El acusadopuede ser destituido, pero es razonable asumir que la suspensión es la sanciónmás justa, tomando en consideración que la sentencia penal puede discordarde la sanción disciplinaria.

La Constitución de 1979 se abrió a fórmulas más razonables. Antes de ladestitución operaba la suspensión. Además, la destitución por infracciónconstitucional ofrece problemas. Algunos se refieren a la falta de un mayordesarrollo y definición.

Existen argumentos a favor y en contra de la destitución. Por un lado sedestaca la potestad sancionadora del Parlamento y los límites razonables delrepresentante, quien debe sujetarse al reglamento y cumplir adecuadamentesus deberes básicos de función. Por otro lado, se arguye que la destitución hacepeligrar a las minorías y vulnera la voluntad popular.

En el Perú existen antecedentes nefastos y otros aleccionadores. Duranteel gobierno del Comandante Luis Sánchez Cerro en 1931, 22 representantesapristas fueron expulsados del Congreso y luego desterrados. Desde entonces,adquirió mayor importancia el tema de la inmunidad de los parlamentarios yla protección a las minorías. Sin embargo, la historia registra otros anteceden-tes, parlamentarios que fueron destituidos para ser procesados por delitoscomunes76.

3. ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO

La concepción que se tiene sobre el Parlamento ha variado en todos susaspectos. Su composición, fines y organización, distan mucho de lo que pudo

76 El diputado Miguel Angel del Pomar (APRA) es uno de los casos más recientes. Del Pomarfue procesado, luego de ser descubierto cobrando un cheque de un famoso narcotraficanteen Europa. En el 2001, Luz Salgado y Carmen Lozada (Nueva Mayoría � Cambio 90) fueroninhabilitadas y perdieron su mandato parlamentario por una supuesta infracción constitu-cional.


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ser el Senado romano, el ágora griega, el Parlamento aristocrático inglés (en susinicios) o la Asamblea Nacional francesa después de la Revolución. Recorde-mos que cuando surgen los primeros parlamentos modernos, éstos aúnmantenían una composición eminentemente aristocrática, y contaban con unsistema de elección basado en el voto censatario y en un mandato imperativo,con atribuciones que inicialmente se circunscribieron a aspectos de índoletributaria y arancelaria, y con una organización primitiva y poco estructurada.

Hoy, en cambio, cuando se diseña la organización de un Parlamento, nose puede dejar de pensar en la necesidad de que responda a una democraciabasada en la representación, que es la esencia misma de este órgano del Estado.La organización del Parlamento se basa en la existencia de una serie de reglasy normas de uso común, generalmente reguladas por el Reglamento interno,por cuya virtud se establecen los alcances y límites de las funciones inherentes,y asimismo se diseña el iter legislativo, que no es sino el proceso que se siguepara la discusión y aprobación de una ley.

Estas reglas responden al principio de autonomía, que es intrínseco alParlamento y que implica la más plena libertad para fijar las condiciones de suorganización y su funcionamiento, así como para determinar los medioseconómicos necesarios para hacer frente a las tareas que tiene constitucional-mente asignadas.

Al estudiar al Parlamento como institución, no es posible desligar elanálisis de una rama del Derecho que contiene, precisamente, la descripciónarriba mencionada. Nos estamos refiriendo al Derecho Parlamentario, que hasido definido por el profesor Santaolalla López como el «... conjunto de normas,y de relaciones constituidas a su amparo, que regulan la organización y el funcionamientode las Cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representaciónpopular en un Estado constitucional y democrático de Derecho» 77. Siendo así, resultaindispensable el análisis de esas normas y de las relaciones por ellas normadas.

El carácter representativo del Parlamento hace indispensable que éstetenga como objetivo esencial la protección de los derechos de las minorías yel facilitar los mecanismos de control, generando condiciones de equidadentre los grupos parlamentarios y evitando que prevalezca la posición de unode esos grupos.

77 SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit. p. 16.

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Se debe precisar que la organización normativa y autónoma del Parla-mento en el Perú tiene su origen en la propia Constitución. En efecto, elartículo 94 reconoce a este órgano la facultad de elaborar y aprobar suReglamento, elegir a sus representantes ante la Comisión Permanente y en lasdemás comisiones, establecer la organización y las atribuciones de los gruposparlamentarios, gobernar su economía, sancionar su presupuesto, y nombrary remover a sus funcionarios y empleados. Esta lista es solamente enunciativa,pues en modo alguno restringe las demás atribuciones propias del Congreso,especialmente la destinada a ejercer el control político sobre los actos delPoder Ejecutivo.

Un aspecto a tener en cuenta y que interesa a los objetivos del presentetrabajo es, si se quiere, el modelo que circunda a lo que ahora conocemos comoorganización parlamentaria; es decir, el conjunto de principios y objetivos quehan producido un determinado modelo, una manera de entender el funciona-miento del Parlamento. En este aspecto queremos arriesgar una hipótesis: laconcepción que respalda la actual conformación de la organización parlamen-taria parte de una acelerada preferencia por la «modernización», pero porcierto tipo de modernización, idea que en sí no es reprobable, pero que al igualque lo sucedido en otros aspectos de la vida política nacional, ha representadocierta flexibilidad para lo rápido, lo «ágil» y las formas poco cuidadas. Estasituación, vista desde un extremo tan lato no necesariamente se condice conla naturaleza propia del Parlamento.

En efecto, si nos atenemos a una evaluación objetiva de los resultados,podremos extraer dos ideas centrales, contrapuestas una con la otra, quepueden entenderse como el resultado de una gestión de diez años. De un lado,sobre la base de la aludida modernización no debe desconocerse los impor-tantes avances en lo que respecta a la informatización del Congreso, elmejoramiento de las condiciones logísticas, la adecuación del personal a losrequerimientos de nuevas técnicas legislativas y una mayor racionalización enlos gastos presupuestales. Pero de otro lado, podemos comprobar cómo estosavances no tuvieron un correlato orgánico con la producción cualitativa de lasleyes ni con el acondicionamiento de las reformas hacia un modelo deorganización que garantice el principal objetivo de todo el aparato parlamen-tario: cumplir el mandato de la Constitución, en lo que se refiere a las funcionesde fiscalización y control de este órgano. El Congreso no era, pues, INDECOPI


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o la SUNAT para tratar de equiparar los fines y funcionamiento de su estructuraorgánica con un arcano tecnocrático del Estado. Se trata, tan sencillo comoello, de un órgano del Estado.

De otro lado, con la vigencia de la Constitución de 1993, que varió elrégimen político concebido por la Carta de 1979, incluyendo algunas figurasdel régimen parlamentario �las más innovadoras son la estación de preguntasy la investidura del Gabinete� es obvio que resultaba necesario que elReglamento del Congreso se acomodara a esta nueva realidad. Esta ideadebería implicar un cambio en la estructura del Parlamento, por lo que, luegode describir en qué consiste la organización actual, presentaremos una serie deconsideraciones tendentes a lograr los objetivos arriba descritos.

Así, bajo la lógica descrita, el Parlamento peruano divide su trabajo entreel ámbito de organización y trabajo de los congresistas (denominado Organi-zación Parlamentaria) y el de los órganos de asesoría y apoyo administrativo(denominado Servicio Parlamentario). De otro lado, también es parte de laestructura del Parlamento la Comisión Permanente, que tiene un régimen deorganización especial que será estudiado más adelante. El siguiente gráficoexpresa lo que a continuación se explicará:

PLENO

CONSEJO DIRECTIVO

MESA DIRECTIVA

PRESIDENCIA Política

Administrativa(Servicio Parlamentario)

AUDITORIAINTERNA

Fuente: CEVASCO, José. En El Congreso del Perú. Ediciones del Congreso, Lima, 2000, p. 99.

OFICIALIAMAYOR

Dirección GeneralParlamentaria

GerenciaGeneral

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3.1. Organización parlamentaria

La organización parlamentaria es una de las mayores innovaciones que se hanintroducido en el actual Congreso peruano. Esto ha significado por ejemploun cambio significativo en la conformación de la Mesa o Junta directiva. Perotambién a nivel administrativo se ha reestructurado todo el sistema parlamen-tario, el cual ha sido incluido dentro de la regulación del actual Reglamento. Enconsecuencia, podemos decir que el Congreso tiene los siguientes órganos:

3.1.1. El PlenoEl Pleno es la máxima asamblea deliberativa del Congreso. Como bien loescribe el profesor Javier PÉREZ ROYO, el Pleno «...es la forma usual defuncionamiento de las Cámaras con carácter deliberante, esto es, con capacidadpara adoptar las decisiones que le atribuye la Constitución»78. Dentro de laestructura interna del Congreso, el Pleno representa la actividad parlamentariatradicionalmente más importante, pues en él se reúnen todos los representan-tes precisamente para deliberar, tomar acuerdos y sancionar las leyes. De allíque sea el órgano que directamente asuma los roles competenciales originaria-mente previstos por la Constitución. En el constitucionalismo peruano, luegode emanadas las decisiones normativas del Pleno, éstas pueden ser modifica-das solamente por acuerdo del propio Pleno y por los mecanismos estableci-dos en la propia Carta, a saber, mediante la observación de una norma por elPresidente de la República o por una sentencia de inconstitucionalidademanada del Tribunal Constitucional.

En el caso peruano, el artículo 29 del Reglamento establece que el Plenoestá integrado por todos los congresistas incorporados y funciona de acuerdocon las reglas de quórum y procedimiento que establecen la Constitución y elReglamento. En él se debaten y se votan todos los asuntos y se realizan losactos que prevén las normas constitucionales, legales y reglamentarias.

En este sentido, es el encargado por lo general de aprobar las leyes,motivo por el cual conoce de todas las iniciativas legislativas, siendo además

78 PÉREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. 4ª Edición. Marcial Pons Editores.Madrid, 1997, p. 519.


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la instancia que recibe los dictámenes de las comisiones de trabajo sobre lasmismas. Una vez aprobadas las leyes, el Pleno es el encargado de responder alas observaciones que realice el Presidente de la República.

El Pleno también es la instancia encargada de ejercer el control efectivode los actos del Gobierno y del accionar de los funcionarios públicos, por loque es en su seno donde se plantean y llevan a cabo las preguntas, interpela-ciones y se formulan pedidos de informes. Por el mismo motivo, también esel encargado de recibir la información que brinde el Gobierno sobre el uso defacultades delegadas por el Parlamento.

El Pleno del Congreso se reúne en sesión por lo menos una vez a lasemana, según lo prevé el artículo 51 del Reglamento; también puedereunirse en cualquier momento cuando lo solicite la mitad más uno de loscongresistas o cuando lo convoque el Presidente por razones extraordinariaso de emergencia o cuando el mismo Pleno o el Consejo Directivo acuerde unrol especial de sesiones.

Consideramos acertada la previsión de realizar sesiones por lo menos unavez a la semana. Algunos autores sostienen inclusive que una sesión a la semanapodría resultar insuficiente, teniendo en cuenta que antes de la instalación delCongreso Constituyente Democrático (1993) las comisiones sesionaban en elhorario de la mañana, dejando casi todas tardes a las sesiones plenarias79. Seríaimportante, en esa perspectiva, que el Reglamento del Congreso contempleno solamente la posibilidad sino la obligación de que el Pleno sesione más deuna vez a la semana, teniendo en consideración que las reuniones inclusive dela Comisión Permanente son, finalmente, menos importantes que la reunióndel Congreso en Pleno; ello contribuiría a descargar significativamente laagenda legislativa.

De otro lado, un tema que creemos no está lo suficientemente regla-mentado es el que se refiere a las intervenciones de los congresistas, queindependientemente del derecho que les asiste para pronunciarse sobre losmás diversos temas a ser tratados, tienen una escasa sistematización, desviandomuchas veces el debate y prolongando el mismo hasta términos muchas vecesetéreos.

79 PLANAS SILVA, Pedro. Op. cit. p. 99.

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Aun cuando analizaremos este tema al momento de evaluar el actualReglamento, consideramos que se podría implementar un mecanismo más ágily especializado del debate parlamentario, a través de la implementación de unsistema de voceros parlamentarios para cada tema a debatir. Esos vocerosllevan la posición de su bancada y dispondrían de un tiempo que permitadesarrollar tesis y sustentar las posiciones a ellos encargadas. Con esta medidano sólo se elevaría el nivel del debate sino que se especializaría el mismo y,consiguientemente, se elevaría la calidad de las propias normas aprobadas.

Un análisis de la producción legislativa reciente ayuda al presenteenfoque. Durante el período legislativo 2000-2001 se realizaron 42 sesionesplenarias, en un total de 58 días de sesión. Esta actividad permitió que fuesenaprobadas 130 leyes, 24 resoluciones legislativas, 27 resoluciones del Congresoy 579 mociones de orden del día, de las cuales el 25% fueron de saludos yhomenaje, de pesar y del más variado origen80.

Si se observan las cifras consignadas, se puede apreciar que el promediofue de aproximadamente tres leyes y trece mociones de orden del día porsesión plenaria, número que obviamente no es para nada reducido, pero quevisto desde la perspectiva cualitativa, y como se estudiará más adelante,representa más bien un esfuerzo en cierta medida desordenado por cumplircon el mandato constitucional de expedir las leyes de la República. He allí unclaro ejemplo sobre la deformación del dominio de la ley, pues los númerosindican que el Congreso ha legislado de manera profusa prácticamente sobretodas las materias. Pero también los números podrían reflejar un deficientetrabajo de comisiones, como igualmente se tratará más adelante.

3.1.2. El Consejo DirectivoEs un órgano de conformación plural, integrado por los miembros de la MesaDirectiva y los directivos-portavoces de cada uno de los grupos parlamenta-rios. Tiene la obligación de reunirse antes de la realización de un PlenoOrdinario y en todas aquellas oportunidades que el propio Consejo lo acuerde,cuando lo convoque el Presidente del Congreso o a solicitud de un tercio delnúmero legal de sus miembros.

80 Fuente: Congreso de la República. Departamento de Trámite y Estadística Procesal.


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Para sesionar válidamente, el Consejo necesita que estén presentes lamitad más uno de sus miembros, pudiendo en todos los casos adoptardecisiones por mayoría simple de los presentes. El Consejo se reúne todas lassemanas, y hace conocer la Agenda de los congresistas 24 horas antes del iniciode la sesión del Pleno.

En atención a lo establecido por el artículo 29 del Reglamento delCongreso, dentro de las funciones y atribuciones que cumple el ConsejoDirectivo se pueden identificar dos grandes áreas de intervención: la estruc-turación de la actividad parlamentaria (organización de sesiones, estableci-miento del tiempo de debate de los temas en la agenda del Pleno, recepciónde informes sobre procesos parlamentarios y el otorgamiento de los distintostipos de licencias); y la supervisión de las cuestiones presupuestales y adminis-trativas del Parlamento (aprobación del presupuesto y la cuenta general antesde ser sometidos al Pleno, recepción de informes sobre la administración delpersonal o recursos, es decir, toda información referida a la actividad econó-mica del Congreso).

Una atribución de suma importancia que le compete al Consejo Direc-tivo, es la de fijar el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la agendade la sesión del Pleno. Para ello los directivos portavoces llevan la posición desu grupo parlamentario; sin embargo, entendemos que bien podría incorpo-rarse una norma que determine, en la perspectiva de tecnificación de losdebates sugerida, quiénes van a ser los voceros de las bancadas en el Pleno ysobre qué materia van a intervenir. Si es que se implementase una reforma deeste tipo, el tiempo asignado en realidad sería secundario, toda vez que estaríanclaramente delimitadas las intervenciones y los alcances de las mismas.

3.1.3. La PresidenciaCon la nueva organización unicameral del Congreso, su presidencia haasumido casi en su totalidad las funciones y atribuciones que antes eranejercidas por los presidentes de las Cámaras de Senadores y Diputados. Estaconclusión puede sostenerse si se analiza el contenido del actual artículo 32 delReglamento, y se le compara con los artículos 35 y 55 de los reglamentos delanterior Senado y la Cámara de Diputados respectivamente.

Las atribuciones son básicamente de carácter ceremonial o protocolar(representa al Congreso), además de reglamentarias (dirige el curso de los

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debates), administrativas (somete a consideración del Pleno el presupuesto yla cuenta general del Congreso, el cuadro de conformación de las comisionesordinarias y de la comisión permanente, dispone lo necesario para la adminis-tración de recursos, personal) y de fiscalización (supervisa el funcionamientode los órganos parlamentarios y del servicio parlamentario).

Pero tal vez una de las principales funciones que se le han encomendadoes la de exigir y ordenar, a los órganos del Gobierno y la administración engeneral, para que respondan los pedidos de informes de los congresistas,conforme al artículo 96 de la Constitución de 1993. Empero, debería tenerseen cuenta que al ser una atribución del congresista la realización de un pedidode información éste debería ser el que directamente esté facultado para recurrira la administración y lograr la información correspondiente, si es que el accesoes permitido y si no se vulnera un derecho fundamental. De este modo, se evitala demora en el otorgamiento de la información y un trámite innecesario, almismo tiempo que se elimina la posibilidad de que el Presidente, abusando deesta atribución, demore el pedido de informe.

3.1.4. La Mesa DirectivaEs un cuerpo colegiado, integrado por el Presidente del Congreso y cincovicepresidentes, encargado de presidir las sesiones del Pleno. Sus integrantes,además, forman parte de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo.

No podemos dejar de comentar la reciente modificación reglamentariapara incrementar las vicepresidencias de tres a cinco. Si bien es cierto estamodificación partió de una necesaria amplitud que permitiese ciertos acuerdospolíticos, también es propio sostener que la estructura misma del Congreso notiene por qué convertirse en la correa de transmisión de esos acuerdos. Si sepermite que sean cinco vicepresidentes, nada impediría que el próximo añosean ocho, o diez y así sucesivamente, lo cual desnaturaliza las funcionespropias de la Mesa Directiva.

Según el Reglamento del Congreso, la Mesa Directiva tiene a su cargo ladirección administrativa del Parlamento y de los debates que se realizan en elPleno, la Comisión Permanente y del Consejo Directivo, así como la represen-tación oficial del Congreso en los actos protocolares. Asimismo, la Mesa es laencargada de acordar el nombramiento de los funcionarios de más alto nivel delCongreso a propuesta del Oficial Mayor, dando cuenta al Consejo Directivo.


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También autoriza la contratación de servicios y la realización de concur-sos y el nombramiento y contrato de los profesionales, técnicos y auxiliaresque se requieran para el normal desarrollo de las actividades parlamentarias.Aprueba el Presupuesto y la Cuenta General del Congreso antes de supresentación al Pleno del Congreso por el Presidente. En sí, sus funciones sonmuy parecidas a las reconocidas a las del Presidente del Congreso, lo que puededar lugar a confusiones.

En cuanto a su elección, nuestra tradición parlamentaria demuestra quese realizaba por cargos, de manera individual. Así por ejemplo, el Reglamentode la Cámara de Senadores señalaba en su artículo 19 que la elección de losintegrantes de la en ese entonces denominada «Comisión Directiva» serealizara en 5 fases sucesivas, por lo cual primero se elegía al Presidente, luegoal Primer y Segundo Vicepresidente, posteriormente al Secretario, luego alProsecretario y Prosecretario Bibliotecario, y finalmente al Tesorero y Prote-sorero.

La actual regulación de la elección de la Mesa Directiva rompe con estatradición, pues el Reglamento establece que sus integrantes sean elegidos porlista. Esto puede resultar contraproducente, sobre todo si se revisa la prácticadesarrollada por el Congreso 1995-2000, donde la Mesa Directiva estabaintegrada siempre por los parlamentarios de la misma bancada (la bancadafujimorista).

Esto se agrava si se tiene en cuenta que además, para la elección de la listaganadora, sólo es necesario lograr una mayoría simple de los votos emitidospor los congresistas concurrentes, cuando lo más recomendable sería que éstafuera elegida por la mayoría legal de congresistas que integran el Parlamento.Es más, bajo la idea de una adecuada protección de las minorías y en búsquedade lograr una proporcionalidad en los cargo de dirección del Congreso, seríamás conveniente que se solicitara una mayoría calificada, lo que obligaría a unanecesaria concertación entre los grupos parlamentarios, evitando, comosucedió durante el gobierno de Fujimori, que una mayoría parlamentaria seentronice en los cargos de dirección.

Este sistema se podría perfeccionar si, como en el caso de España, paraelegir a los vicepresidentes se realiza una única votación, siendo elegidosaquellos que obtengan las tres mayores votaciones; de este modo, se podríallegar a tener hasta 3 grupos parlamentarios representados en la Mesa

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Directiva, logrando la pluralidad necesaria también con el objetivo de labúsqueda de consenso en las decisiones importantes81.

3.1.5. Los Grupos ParlamentariosPedro PLANAS sostiene que los grupos parlamentarios «... son células políticas dela dinámica parlamentaria y la verdadera estructura de la voluntad de cada Cámara»82.Tienen como finalidad la superación del individualismo parlamentario y laracionalización interna de la participación en el control político y en losdebates, en coherencia a cierta proporción con el voto recibido, ya no por elparlamentario individual, sino por su agrupación política.

El requisito para constituir un grupo parlamentario es siempre numérico.El Reglamento establece una cifra fijada o un porcentaje del total de miembrosde la Cámara como requisito mínimo para alcanzar la formación reglamentariade un grupo parlamentario. También pueden establecerse requisitos depermanencia o de actividad para los grupos parlamentarios, que los obliga amantener un número mínimo de miembros, bajo el riesgo de una disoluciónautomática.

En el caso del Parlamento nacional, el Reglamento define a los gruposparlamentarios como asociaciones de congresistas que comparten ideas ointereses comunes o afines. Es una definición ciertamente antitécnica, puescomo lo veremos más adelante, se comete el error de no mencionar a lospartidos y agrupaciones políticas como los grupos verdaderamente legitima-dos para ejercer la representación en el Congreso. Los grupos parlamentarios,

81 Transcribimos el artículo pertinente del reglamento de la cámara de diputados de España.Artículo 371. En la elección del Presidente, cada Diputado escribirá sólo un nombre en la papeleta.

Resultará elegido el que obtenga el voto de la mayoría absoluta de los miembros de laCámara. Si ninguno obtuviera en primera votación dicha mayoría, se repetirá la elecciónentre los que hayan alcanzado las dos mayores votaciones y resultará elegido el queobtenga más votos.

2. Los cuatro Vicepresidentes se elegirán simultáneamente. Cada Diputado escribirá sólo unnombre en la papeleta. Resultarán elegidos, por orden sucesivo, los cuatro que obtenganmayor número de votos. En la misma forma serán elegidos los cuatro Secretarios.

3. Si en alguna votación se produjere empate, se celebrarán sucesivas votaciones entre loscandidatos igualados en votos hasta que el empate quede dirimido.

82 PLANAS SILVA, Pedro. Derecho Parlamentario, Lima: s/e, 1997. p. 130.


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atendiendo a esta dinámica, deben servir como unidades de formación devoluntad del Parlamento, con la finalidad de asegurar la concertación alrede-dor de líneas comunes de trabajo parlamentario entre sus miembros y ante losdemás órganos del Congreso, evitando la atomización de las tendenciasrepresentadas en el Parlamento.

Los grupos parlamentarios se constituyen con un mínimo de 6 congre-sistas y se registran ante el Oficialía Mayor, gracias a lo cual tienen derecho acontar con ambientes, recursos y personal para realizar las coordinacionesentre sus miembros. Cada grupo elige a un directivo-portavoz titular más unsuplente, según corresponda a su proporcionalidad, dando cuenta por escritode tales nombramientos a la Oficialía Mayor. Este Directivo-portavoz será elencargado, por ejemplo, de representar al grupo parlamentario ante el ConsejoDirectivo.

La regulación actual sin embargo, difiere con la que existía en el Congresobicameral. Así, en el Senado de la República, para conformar un grupoparlamentario era necesario únicamente acreditar su conformación por trescongresistas. Este mismo criterio funcionaba en la Cámara de Diputadosdonde, ante la inexistencia de tal norma, se aplicaba esta formula por analogía.

Sin embargo, así como la regulación, la práctica parlamentaria eratambién distinta respecto a la rigurosidad de la conformación de los gruposparlamentarios. Así por ejemplo, en el Senado del período 1980-1985, eldenominado «Grupo parlamentario del Frenatraca» era conformado por unsolo parlamentario, lo que no impidió que trabajara como cualquier grupo quecumplía el requisito. Esta situación se repitió en la Cámara de Diputados delperíodo 1985-1990.

Se debe observar que la gran diferencia entre la regulación de los gruposparlamentarios del Senado y la Cámara de Diputados con la actual se da a niveldel detalle de las cuestiones reguladas, lo que sin embargo no puede llevarnosa concluir que la regulación anterior era óptima, aunque se debe resaltar elhecho que en el anterior modelo se institucionalizó la necesidad de promoverla concertación entre los grupos.

Un ejemplo palpable de ello es la falta de regulación actual sobredeterminación de los recursos, personal y ambientes de los que son provistoslos grupos parlamentarios. El silencio del actual reglamento no se condice conla regulación que sí tenía el tema en el reglamento del Senado (artículo 37). Sería

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importante que ausencias como la descrita sean de indispensable tratamiento,pues la falta de determinación puede llevar a situaciones maliciosas y a excesos.Sería oportuno, por tanto, que se establezca que el encargado de tal labor seael Consejo Directivo, debiendo asignar los ambientes y el personal de apoyo,siendo posible que estos últimos sean propuestos por los parlamentarios.

3.2. Servicio Parlamentario

La labor parlamentaria necesita de personas que permanentemente puedanasesorar, asistir y apoyar a los congresistas para el cumplimento de susfunciones. Para ello, se ha diseñado al interior del Congreso una estructura quesirva de soporte a su labor, la misma que debe actuar de modo imparcial ytécnico, facilitándole al congresista las herramientas necesarias para que sulabor cumpla efectivamente con el rol representativo que sus electores le handado.

Esta maquinaria institucional ha sido denominada Servicio Parlamenta-rio, la misma que pasamos a describir.

3.2.1. La Oficialía MayorEl Reglamento del Congreso señala que la Oficialía Mayor es el máximoórgano del servicio parlamentario del Congreso, a cargo de un funcionariodenominado Oficial Mayor del Congreso, nombrado por acuerdo del ConsejoDirectivo a propuesta del Presidente del Congreso, dando cuenta al Pleno.Dispone de una Secretaría Técnica.

La labor del Oficial Mayor, generalmente denominado a nivel internacio-nal Secretario General, es de alta especialización y experiencia en materiaparlamentaria, pues sus labores lo obligan a ser capaz de interpretar laConstitución y las normas que rigen el quehacer parlamentario para lograr unnormal y eficaz trabajo del Parlamento.

Cuando la estructura del Congreso era bicameral, cada una de las Cámarastenía su Oficial Mayor, el cual dependía directamente del Presidente de laCámara, cumpliendo roles de fedatario, y teniendo a su cargo la administracióny supervisión de los funcionarios y empleados, así como la organización yfuncionamiento de las distintas oficinas administrativas


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Actualmente, el Oficial Mayor sigue teniendo como tarea más delicada laasistencia al Presidente del Congreso durante las sesiones del Pleno, siendoademás responsable de asesorar a la Mesa Directiva, Consejo Directivo,grupos parlamentarios y congresistas, en relación al contenido y sentido delReglamento y su práctica.

Sin embargo, esta difícil labor no ha impedido que se le otorguen otrascomo la supervisión de la redacción del Acta y del Diario de Debates de lassesiones del Pleno y la Comisión Permanente, la elaboración del proyecto depresupuesto anual y la Cuenta General del Congreso, la celebración decontratos para garantizar el normal funcionamiento de la labor parlamentaria,entre otros.

Una reciente publicación trabajada por el actual Oficial Mayor delCongreso nos puede dar una idea respecto de la manera en que estefuncionario entiende sus propias labores: «Cuando ahora hablamos de un OficialMayor nos referimos a la persona que tiene la oportunidad de opinar dentro del Congreso,es decir, de establecer criterios de carácter administrativo y de política institucional.Además de ser un funcionario del Congreso, el Oficial Mayor debe ser un asesorinstitucional (...) No está solamente para alcanzar un papel, sino también para evaluarel impacto de las decisiones, es decir, ver, cuantificar y establecer los criterios a futuro paraprevenir el impacto de una decisión en la sociedad» 83.

Agrega el citado funcionario, refiriéndose a su trabajo y a las relacionesdel congresista con sus electores, que «...tiene sentido hacer referencias económicas,y hablar de un «mercado político» en el sentido de que el Congresista oferta leyes y demandavotos. Cuando hablamos de la administración del Parlamento hablamos también de unmercado político, de un capital humano...»84.

Sobre la primera cita, coincidimos en que el Oficial Mayor no tienefunciones de traslado de papeles; sin embargo, entendemos que el impacto delas decisiones legislativas que pudiera asumir el Congreso es tarea, propiamen-te, de este órgano del Estado o de quienes debieran ejercer el control directodel mismo, es decir, de los ciudadanos que delegan la representación política.

83 CEVASCO PIEDRA, José. El Congreso del Perú. Un modelo de modernización. Ediciones delCongreso del Perú. Lima, 2000, p. 107.84 Ibid. Op. cit. p. 106.

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En el sentido expuesto, la Oficialía Mayor del Congreso debiera ser, esencial-mente, un órgano administrativo de alta calificación cuyas tareas esténsupeditadas a las decisiones políticas que el Parlamento adopte, en razón de lasfacultades que le son reconocidas por la Constitución a este órgano.

Es por ello que estas funciones debieran advertir al asesorado (elPresidente del Congreso y todos los congresistas) cuáles son los niveles decoherencia legislativa o si determinados procedimientos y formas de debatiro expedir las normas siguen el principio de legalidad, que no es sino la garantíamás importante de la función legislativa. Nuestro comentario va dirigido a quees más importante que el proceso de producción de una norma responda a losrequerimientos constitucionales y reglamentarios, que contraponer a estaobligación inherente e inexcusable de la Oficialía Mayor, algunos logrosevidentes, es cierto, en materia de informatización legislativa. Bajo la premisadescrita, creemos que sin lugar a dudas todos los actos del aparato administra-tivo del Congreso están supeditados a la tarea esencial de asegurar, a través deuna adecuada asesoría, que la expedición de las leyes no se contraponga a laConstitución y al ordenamiento jurídico vigente, así como garantizar que elproceso de fiscalización �función también inherente al Congreso� nopueda ser objeto de condicionamientos o trabas. Entendemos que los gradosde modernidad de un Congreso también se deben medir sobre estas conside-raciones de orden cualitativo.

El Congreso no es un «mercado político». El Parlamento es, en esencia,un estamento del Estado en el que se concretan las más altas funcioneslegislativas y de control político de la sociedad y se ejerce la representaciónpolítica. No puede ser una institución regida por las leyes de la oferta y lademanda, concepto que quizá pudo haber condicionado la actuación, porejemplo, de los parlamentos de 1993 en adelante.

Resulta peligroso que se sostenga que las leyes deben ser expedidas bajoun escenario casi de mercantilismo político, en el que las normas a seraprobadas deben tener como «compensación» política la demanda de votos.No. La relación entre los representantes y los electores debe tener otroscomponentes, como por ejemplo la activa participación en el proceso deelaboración de una ley que va a ser beneficiosa para el país y que no va a requerirnecesariamente de una compensación electoral posterior. Pensar en esesentido significaría una actuación meramente efectista, que podría olvidar las


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grandes demandas nacionales para segmentalizar las normas y aprobarlassegún las reacciones de la opinión pública.

Se debe recordar que pueden existir leyes, como de hecho así se hacomprobado, que no necesariamente sean populares pero cuya aprobaciónsignifique una necesidad impostergable para el beneficio de la población. Lasnormas de orden tributario son una prueba de lo sostenido. En consecuenciacreemos que se debe dejar de lado una visión cortoplacista y mediatizadora delParlamento y construir una perspectiva más integrada, que tome en cuenta lanaturaleza jurídico-política de este órgano del Estado y su importancia para lapropia subsistencia del Estado de Derecho.

3.2.2. La Oficina de Auditoría InternaLa Oficina de Auditoría Interna del Congreso es la dependencia especializada,encargada de realizar el control sobre la contabilidad del Parlamento, laaplicación de los recursos presupuestales y la gestión de las dependencias queconforman el servicio parlamentario.

Está a cargo de un Auditor General del Congreso, nombrado poracuerdo de la Mesa Directiva a propuesta del Presidente. Este funcionario estáfacultado para recabar información de cualquier dependencia del servicioparlamentario, debiendo informar a la Mesa Directiva y al Consejo Directivo,en forma periódica y cuando se le solicite, sobre el desarrollo de sus funciones,y en forma obligatoria al término de cada ejercicio presupuestal.

3.2.3. La Dirección General ParlamentariaLa Dirección General Parlamentaria es un órgano dependiente de la OficialíaMayor del Congreso, a cargo de un Director General Parlamentario, nombra-do por la Mesa Directiva a propuesta del Oficial Mayor, a quien reemplaza encaso de ausencia o impedimento.

Este órgano tiene a su cargo el trámite de las proposiciones parlamenta-rias, la organización de la agenda del Pleno, de la Comisión Permanente y delConsejo Directivo, la organización y trámite de los asuntos del despachoparlamentario, la supervisión del Diario de Debates y la redacción del Acta delPleno y de la Comisión Permanente, de acuerdo con las normas reglamentariasque regulan la materia.

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3.2.4. La Gerencia GeneralLa Gerencia General es un órgano dependiente de la Oficialía Mayor delCongreso, a cargo de un Gerente General nombrado por la Mesa Directiva apropuesta del Oficial Mayor.

Este órgano tiene como responsabilidad la administración de los recursosfísicos, humanos y tecnológicos, los servicios, el control patrimonial, lacontabilidad y la ejecución presupuestal del Congreso, así como la organiza-ción y el desarrollo de las licitaciones y los concursos públicos de precios yméritos.

Sin embargo, la sumilla glosada, que describe la organización administra-tiva del Congreso, no es suficiente para entender las complejidades internas,que sobrevienen, entendemos, a un inadecuado uso de los recursos humanosy logísticos.

Dentro del personal del servicio parlamentario �que es la estructuraadministrativa interna� existen diferentes niveles. Uno de ellos es el área deapoyo a las comisiones, donde laboran especialistas parlamentarios y personaltécnico que en su mayoría se ha venido desempeñando por más de siete añosen el asesoramiento permanente en dichas comisiones. Peso a ello, estepersonal ejerce sus actividades sin que su experiencia pueda ser sistematizaday cualificada institucionalmente, por la inexistencia de una Dirección orgánicadel Congreso, que dirija y conduzca centralizadamente y bajo una perspectivaintegral las actividades de asesoría legislativa.

Resulta contradictorio observar que estas actividades de asesoría de losespecialistas parlamentarios no tenga ninguna correlación estructural con lasactuales funciones del Área de Apoyo a comisiones de la que formalmentedependen en lo orgánico. Ello se aprecia por el hecho de que las responsabi-lidades de esta área se circunscriben únicamente a acciones de apoyo adminis-trativo y registro ex ante y ex post de las sesiones de las comisiones, lo queevidencia que sus actividades no están en correspondencia con las funcionesesenciales que tendría que desarrollar una Dirección orgánica del Congresoque dirija y conduzca centralizadamente y bajo una perspectiva integral lasactividades de asesoría legislativa.

Asimismo, se puede observar que de conformidad con el Acuerdo deMesa N° 031-97-98/MESA-CR, todos los presidentes de las comisionesordinarias han contado con la atribución de contratar para su gestión anual a


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personal de confianza en cada una de éstas, entre ellos, a un asesor y a unespecialista parlamentario. Posteriormente se establecieron requisitos míni-mos para el personal sujeto a estas contrataciones.

Pese a ello, la propia naturaleza de este tipo de contrataciones al ser depersonal de confianza de carácter eventual y en muchos casos por períodosmenores a un año, no ha tenido ni podía tener como propósito ser parte deun sistema de asesoramiento permanente y especializado, en tanto ésta no erael sentido de la atribución que le otorgó la Mesa Directiva a los presidentes decomisiones.

De igual modo, es necesario señalar que existe un importante desarrolloinstitucional de los sistemas de información de la red informática del Congre-so, lo que ha permitido tener un sistema de registro y trámite procesal de lasiniciativas ingresadas, así como contar con la página Web que es reconocidacomo una de las mejores del país. La página en Internet del Congreso contieneuna serie de indicadores de suma importancia, que han acercado objetivamen-te a quien tiene acceso a la red con esta institución, pero no a toda la población.

En esta página Web se publican las agendas de trabajo del Congreso, laOrden del Día, las actas de las sesiones plenarias y de la Comisión Permanente,el Diario de los Debates, el sistema de Biblioteca, la Oficina de Prensa, el linkde las comisiones, los proyectos de ley y las leyes. Uno de los sitios másvisitados es el Parlamento Virtual Peruano, a través del cual se puedenpresentar pedidos, participar en foros y formular una serie de inquietudes deorden legislativo.

Este esfuerzo, sin embargo, es genérico y por su propia naturaleza esinsuficiente para las actividades de las comisiones.

4. LAS COMISIONES DE TRABAJO

Las Comisiones de Trabajo son grupos de congresistas que realizan lasprincipales labores del Parlamento, por encargo del Pleno o de la MesaDirectiva. Se encargan del estudio o investigación de una materia legislable ode interés público, o la representación del Congreso en ceremonias oprotocolos.

Las Comisiones tienden a organizarse en conjunto, alineadas en función

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a los sectores donde predomina una mayor iniciativa en la dirección adminis-trativa y gubernamental. El Pleno del Congreso es el órgano encargado deaprobar el cuadro de conformación de Comisiones dentro de los cinco díashábiles posteriores a la instalación del período anual de sesiones en el mes dejulio. El cuadro es propuesto por el Presidente luego de realizar las coordina-ciones necesarias con los Grupos Parlamentarios.

En la conformación de las Comisiones se procura aplicar los principiosde pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La distribución delos congresistas en las mismas se racionaliza de modo tal que ningúncongresista pertenezca a más de tres comisiones ni menos de una, entreOrdinarias, de Investigación y Especiales de estudio y trabajo conjunto,exceptuando de esta regla a los miembros de la Mesa Directiva. Está exentade esta regla la participación en Comisiones Especiales protocolares oceremoniales.

El Reglamento del Congreso, como lo hizo en su momento el Reglamen-to de la Cámara de Diputados, ha establecido que existan 3 tipos decomisiones, las cuales pasamos a describir, no sin antes señalar que, como esobvio, ya no ha sido necesario la inclusión de las comisiones mixtas que elanterior Parlamento tenía debido a su organización bicameral.

4.1. Comisiones ordinarias

Las Comisiones ordinarias están encargadas del estudio y dictamen de losasuntos ordinarios de la Agenda del Congreso, con prioridad en la funciónlegislativa y de fiscalización.

Según el Reglamento vigente, el número de Comisiones ordinarias esdeterminado y propuesto por el Presidente del Congreso, en coordinacióncon los Grupos Parlamentarios o previa consulta al Consejo Directivo delCongreso, teniendo en cuenta la Estructura del Estado, procurando homolo-gar su especialidad con las materias que correspondan a las carteras a cargo delos ministros de Estado y a los asuntos más relevantes para el país.

Sin embargo, el Reglamento solicita que por lo menos sean creadas lascomisiones ordinarias enunciada en el artículo 35 del Reglamento (que en totalsuman 27 comisiones ordinarias). Este número no ha variado considerable-


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mente desde la reanudación del trabajo legislativo en 1995, habiéndoseaumentado una Comisión (Asuntos Indígenas) y modificado otra (La Comi-sión de Turismo se transformó en la Comisión de Turismo y Telecomunica-ciones).

Sin embargo, actualmente se está ante la posibilidad de un cambiosignificativo. Al inaugurarse el nuevo Congreso para el período 2001-2006, seha confeccionado un cuadro de comisiones que implicará necesariamente unamodificación del artículo 35 del Reglamento, para agregar y eliminar alguna delas comisiones que necesariamente deben existir. El nuevo cuadro de Comi-siones es el siguiente:

Comisiones ordinarias del Congreso1) Agraria2) Ambiente, Ecología y Amazonía.3) Asuntos Indígenas y Afroperuanos4) Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales (se fusionan)5) Cultura y Patrimonio Cultural6) Defensa del consumidor y organismos de regulación de Servicios Públicos

(nueva)7) Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia8) Derechos Humanos (se elimina Pacificación)9) Desarrollo alternativo, lucha contra el tráfico ilícito de drogas y lavado de

dinero (nueva)10) Descentralización y regionalización11) Economía12) Educación, Ciencia y Tecnología13) Energía y Minas14) Fiscalización y Contraloría (se incorpora contraloría)15) Gobiernos Locales16) Industria, Comercio, Turismo y Pymes (se incorpora Turismo y Pymes)17) Integración y relaciones interparlamentarias18) Justicia19) Juventud y Deporte (nueva, Deporte se separa de Mujer y Desarrollo)20) Modernización y Gestión del Estado21) Mujer y Desarrollo Humano

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22) Pesquería (se separa de Energía y Minas)23) Presupuesto y Cuenta General de la República (se fusionan)24) Relaciones exteriores25) Salud, Población, Familia y Personas con Discapacidad26) Seguridad Social (nueva, se separa de Trabajo)27) Trabajo28) Transportes, comunicaciones, vivienda y Construcción

Fuente: La Gaceta. Semanario del Congreso de la República. Año IV, Nº 199 (26 de agostodel 2001).

Con estas modificaciones, desaparecen las siguientes comisiones ordina-rias: Contra el Abuso de Autoridad, Reforma de Códigos y SimplificaciónLegislativa; mientras que otras se fusionaran. Según el congresista DanielEstrada, las comisiones que desaparecen, fueron creadas por la bancadafujimorista por mera figuración y para distribuir a sus integrantes en los cargosde dirección. Lo cierto es que la conformación del cuadro de comisiones hademostrado los problemas que puede encontrar la voluntad de concertaciónpolítica, cuando no encuentra los mecanismos suficientes que colaboren aplasmar sus decisiones.

Sin embargo, lo determinante no es cuántas comisiones existan, aunquesí los temas que aborden. Creemos que más importante es que la conforma-ción de las comisiones respete los criterios de proporcionalidad, pluralidad yel respeto a las minorías parlamentarias. Pero, al mismo tiempo, resultaconveniente que sus integrantes tengan en la medida de lo posible, conoci-miento del sector del que está encargado la Comisión que integran, de tal modoque se logre la conformación de grupos de trabajo efectivos, donde gracias ala especialización de sus integrantes, se logren adecuados proyectos de ley, querespondan eficazmente a las necesidades de la población.

Un caso que requiere un comentario especial es el de la Comisión deFiscalización. Inicialmente concebida como una instancia especializada en laque se debía centralizar la tarea fiscalizadora del Congreso, la prácticademostró que esta comisión sirvió más bien para neutralizar esta función, pueslas múltiples denuncias, por ejemplo, contra ciertos actos del gobierno delingeniero Fujimori, encontraron un tamiz que hizo materialmente imposible


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el seguimiento de los casos. Es un claro ejemplo sobre cuáles son lasconsecuencias de un régimen político escasamente propenso a la investigacióny además respecto del peligro que implica que una mayoría parlamentariaprácticamente domine el ámbito fiscalizador.

Actualmente la posibilidad de abrir una investigación parlamentaria selimita a la aprobación de una moción de orden del día, que requiere necesaria-mente de una mayoría para que la iniciativa sea tramitada. Cabe, entonces, laposibilidad de que la propuesta sea rechazada de plano o que sea derivada parael conocimiento de una comisión ordinaria, que suele ser, principalmente, laComisión de Fiscalización, para que el pedido sea analizado nuevamente y seobserve la posibilidad de formar un grupo de trabajo de investigación en elseno de la comisión. En el caso expuesto adquiere especial relevancia laconformación de la Comisión de Fiscalización y la posibilidad de que sepuedan abrir las investigaciones a que hubiere lugar. Nos referimos a lasrelaciones entre la mayoría y la minoría, pues se sabe que esta última tiene laatribución esencial de fiscalizar los actos de gobierno.

Hemos sostenido que durante los últimos siete años la Comisión deFiscalización ha tenido mayoría absoluta del partido de gobierno. Losresultados de esta impronta política son públicos. En el Congreso reciente-mente instalado (período 2001-2006) se ha mantenido a la Comisión deFiscalización pero con una interesante innovación, pues en ella tienen claramayoría las fuerzas de oposición. Esta comisión está integrada por 11miembros, 6 de los cuales, incluido el Presidente, pertenecen a los grupos deoposición (3 del APRA, 2 de Unidad Nacional y 1 de la Unión ParlamentariaDescentralista), mientras que de los 5 miembros restantes 4 pertenecen alpartido de gobierno (Perú Posible) y 1 al Frente Independiente Moralizador,actual aliado político del gobierno85.

Se espera que con esta nueva conformación, la Comisión de Fiscalizacióncumpla con los objetivos establecidos por la misma, que son de suma

85 En general, la conformación de las comisiones refleja una nueva correlación política y elrescatable interés del partido de gobierno por no copar todas las presidencias. Así, de las 28comisiones ordinarias, sólo 12 están presididas por un parlamentario de Perú Posible, 7 porel APRA, 4 por Unidad Nacional, 3 por el Frente Independiente Moralizador y 2 por laUnión Parlamentaria Descentralista.

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importancia y que por primera vez en más de siete años le reconocen a lasminorías el derecho de fiscalizar los actos del gobierno democrático reciente-mente instalado.

4.2. Comisiones investigadoras

Las comisiones de investigación son creadas para el esclarecimiento de unasunto de interés puesto en su conocimiento en aplicación del artículo 97º dela Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones señaladasen dicha norma constitucional y el Reglamento.

Según lo sostiene César LANDA, en su artículo «Poder Legislativo ycontrol político en la Constitución de 1993», estas comisiones son creadas pordecisión autónoma del Congreso, y con la finalidad de conocer materias deinterés público, siendo una de las manifestaciones del denominado controlrepresivo, que se desarrolla cuando el Congreso se organiza y pone enfuncionamiento su función de fiscalización y sanción.

Usualmente estas comisiones son creadas cuando media una denunciasobre la ineficiencia o presunta corrupción del gobierno u otra instituciónestatal sobre la cual el Congreso pueda ejercer su función fiscalizadora.También puede crearse por existir un persistente error o deficiencia de losservicios públicos. Señala LANDA que también puede alcanzar el trabajo de lascomisiones a asuntos privados que por su relevancia pública se convierten enasuntos de interés publico. Según LANDA, las principales atribuciones que tieneuna Comisión investigadora o también denominada en algunos países «Comi-sión de encuesta», se pueden sintetizar de la siguiente manera:

� Informativas. Referidas al levantamiento del secreto bancario o la reservatributaria, aspectos regulados por el artículo 88 de Reglamento, incisos b)y c).

� Coercitivas: A través de ellas, el Congreso tiene la facultad de ordenar lacomparecencia obligatoria de una persona ante ella. Esta atribución seencuentra regulada en el artículo 97 de la Constitución y el artículo 88inciso d) del Reglamento.


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El trabajo de las comisiones investigadoras finaliza cuando emite sudictamen final, donde estudia los hechos denunciados, establece proposicio-nes para resolver la cuestión y señala las posibles responsabilidades penales,civiles y políticas a que haya lugar. No tienen facultades para hacer efectivas lasresponsabilidades civiles o penales que ellas establezcan, esto depende delPoder Judicial.

Según los datos oficiales proporcionados por el Congreso de la Repúbli-ca86, en los últimos ocho meses de funcionamiento del Congreso se constitu-yeron más comisiones investigadoras que en los ocho años precedentes. Así,fueron un total de 156 acusaciones constitucionales presentadas, que permi-tieron la formación de 16 sub comisiones investigadoras formadas en laComisión Permanente, de las cuales 8 declararon haber lugar a formación decausa. Igualmente se tramitaron 45 solicitudes de levantamiento de fuero.

Según la misma fuente (Congreso de la República), las 17 sub comisonesinvestigadoras se formaron para examinar los siguientes casos:

� Denuncia contra el ex Ministro del Interior César Saucedo Sánchez (halugar a formación de causa y desde el 10 de mayo del 2001 en la Fiscalíade la Nación).

� Denuncia contra el congresista Alberto Kouri (ha lugar a formación decausa y desde 30 de enero del 2001 en la Fiscalía).

� Denuncia contra el Vocal Supremo Alejandro Rodríguez Medrano (halugar a formación de causa y desde el 19 de abril del 2001 en la Fiscalía dela Nación).

� Denuncia contra la ex Fiscal de la Nación, Blanca Nélida Colán Maguiño(ha lugar a formación de causa y desde el 3 de mayo del 2001 en la Fiscalíade la Nación).

� Denuncia contra el ex Ministro del Interior Fernando Dianderas y contrael ex Presidente de la República Alberto Fujimori (el 25 de abril del 2001se aprobó el informe y se designó a la Comisión Acusadora).

� Denuncia constitucional contra el ex Presidente de la República Alberto

86 Fuente: Congreso de la República. Departamento de Trámite y Estadística Procesal,Dirección de Trámite Documentario.

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Fujimori (el 5 de junio del 2001 pasó a la Orden del Día y se solicitó lacreación de una comisión investigadora).

� Denuncia constitucional contra el ex Presidente de la República AlbertoFujimori (ha lugar a formación de causa por los delitos de incumplimientode deberes y abandono de cargo, el 23 de febrero del 2001 pasó a la Fiscalíade la Nación).

� Denuncia contra el ex Fiscal de la Nación Miguel Aljovín Swayne (ha lugara formación de causa y desde el 28 de mayo del 2001 en la Fiscalía de laNación).

� Denuncia contra el ex Ministro de Defensa Víctor Malca Villanueva (sepropone acusación constitucional y desde el 2 de mayo del 2001 en laFiscalía de la Nación).

� Denuncia contra el ex Presidente del Consejo de Ministros Federico SalasGuevara (se desestima el informe de la comisión acusadora que proponela formación de causa y el 24 de mayo del 2001 se remite a la Fiscalía dela Nación).

� Denuncia contra la Contralora General de la República Carmen Higaon-na Oshiro (aprobado el informe en mayoría, se designa comisiónacusadora).

� Denuncia contra los vocales supremos Alipio Montes de Oca, Víctor R.Castillo Castillo y Luis Serpa Segura (aprobado el informe en mayoría, sedesigna comisión acusadora).

� Denuncia contra el congresista Ernesto Gamarra Olivares (ha lugar deformación de causa y desde el 27 de abril del 2001 en la Fiscalía de laNación).

� Denuncia contra el ex congresista Agustín Mantilla Campos (ha lugar aformación de causa y desde el 29 de mayo del 2001 en la Fiscalía de laNación).

� Denuncia contra el magistrado del Tribunal Constitucional José GarcíaMarcelo y el ex congresista Oscar Medelius Rodríguez (se designa lacomisión acusadora).

� Denuncia contra el general José Villanueva Ruesta (el 8 de junio del 2001pasó a la Orden del Día).


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4.3. Comisiones especiales

Las comisiones especiales son constituidas por un plazo determinado y conun propósito determinado, que según el Reglamento del Congreso puede serde índole protocolar o ceremonial, o para la realización de cualquier estudioespecial o trabajo conjunto con comisiones del Gobierno, según acuerde elPleno a propuesta del Presidente del Congreso.

Los miembros de las Comisiones eligen de su seno a un Presidente, unVicepresidente y un Secretario. El acto de elección será presidido por elmiembro que designe el Presidente del Congreso y se realiza a más tardardentro de los cinco días posteriores a la aprobación del cuadro de Comisionespor el Pleno del Congreso. Del acto electoral se levanta un Acta, copia de lacual será entregada al Presidente y al Oficial Mayor.

Los presidentes de las Comisiones Ordinarias presentarán al Presidentedel Congreso, en un plazo no mayor de 30 días después de terminada laSegunda Legislatura Ordinaria, un informe de la labor realizada.

Estas comisiones difieren de las antiguas comisiones especiales reguladaspor el Reglamento de la Cámara de Diputados del Parlamento anterior. En esteúltimo caso, las comisiones especiales eran designadas para casos específicos(artículo 82 del Reglamento de la Cámara de Diputados), lo que no permitíasu diferenciación de las comisiones investigadoras. Esta modificación laconsideramos importante porque así se le da una función que las diferencia,otorgándole una utilidad a la figura.

Una comisión especial de particular importancia y que quizá sirva deantecedente para la actual conformación de la representación, fue la queinstaló el Senado de la República en 1988. Nos referimos a la ComisiónEspecial encargada del estudio de la violencia y las alternativas de pacificación.Esta Comisión funcionó como un laboratorio de estudio, en el que participa-ron los más renombrados profesionales de las distintas ramas y produjo uninforme que es citado hasta la actualidad. A través de este trabajo se pudoconocer el entramado de la violencia en el Perú, sus antecedentes, causas,resultados estadísticos y, fundamentalmente, las alternativas de pacificación ylos consensos necesarios para enfrentar a la violencia. Muchas de sus recomen-daciones están aún por implementarse.

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5. LA COMISIÓN PERMANENTE

De acuerdo al Derecho Constitucional comparado, la Comisión Permanentees un organismo que forma parte de la estructura del Parlamento. Noconstituye Cámara propia, ni tiene funciones diferenciadas que la haganpartícipe de responsabilidades específicas en el proceso legislativo. Es unaentidad que emana del Congreso y cuya única y exclusiva finalidad es asumirdeterminadas funciones señaladas por la misma Constitución, durante elreceso del Congreso y para asegurar la presencia de éste en las relacionesinterorgánicas con el Ejecutivo. Es importante resaltar esta ubicación consti-tucional de la Comisión Permanente, para que se pueda apreciar con nitidezel trato equivocado que le otorga la Constitución de 1993.

En efecto, el Derecho Constitucional comparado certifica el carácterlimitado y derivado de la Comisión Permanente. El fundamento radica en lanaturaleza del mandato de los representantes y su carácter estrictamenteparitario. Si la Comisión Permanente tuviese atribuciones diferenciadas yespecíficas, significaría que ella configura una Cámara, tercera si es que existeSenado, o segunda, si el Parlamento es unicameral. Pero además, quienes sonmiembros de ella, a pesar de emanar del Congreso y con un cargo transitorio,en los hechos tendrían atribuciones y funciones de prelación respecto de suspares, que en tal virtud dejarían de serlo para convertirse en representantes desegundo nivel.

La Constitución de 1993 se ocupa de la Comisión Permanente en variosartículos del Capítulo I del Título IV, y, como se desprende de la lectura de losque sustantivamente se refieren a su naturaleza, atribuciones y funciones, se haincurrido en el error de tratarla como si fuera un ente propio, que en muchosaspectos recuerda al Senado de la Constitución precedente. No son pocos losque a este respecto comentan que esta Comisión Permanente es en realidadun Senado «disfrazado»87.

87 Sobre el particular, un interesante trabajo referido a este órgano del Parlamento estácontenido en: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Comisión Permanente en la Constitución de1993. En La Constitución de 1993. Análisis y Comentarios. Comisión Andina de Juristas, SerieLecturas sobre Temas Constitucionales 10. Lima, 1994, p. 153-164.


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Lo que ocurre es que las disposiciones referidas a la Comisión Permanen-te en la nueva Constitución no corresponden con el trato, nivel y caracterís-ticas otorgadas a esta institución en el Derecho Constitucional peruano. Enrealidad, se podría tratar de dispositivos forzados que son extraños a lanaturaleza de la institución y que claramente responderían a la necesidad deencontrar algún mecanismo que sustituya al Senado, eliminado para dar pasoal Parlamento unicameral.

La práctica parlamentaria implementada a raíz de la instalación de laComisión Permanente indica que ésta en realidad ha dejado de convertirse enun organismo que sólo se reúne durante el receso parlamentario, para adquirirfunciones propias y estables que pueden requerir reuniones ordinarias �ensimultáneo o no� con el Parlamento unicameral. Esto es en razón de que eltexto constitucional le transfiere determinadas atribuciones ordinarias delSenado o de la Cámara de Diputados. Resulta de ello que se convierte enCámara acusadora de todos aquellos funcionarios sometidos a antejuicio encasos de infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en elejercicio de sus funciones. Pero además, adquiere también las atribuciones denombrar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República y deratificar al Presidente del Banco Central de Reservan y al Superintendente deBanca y Seguros.

Adicionalmente, la Constitución de 1993 crea una figura extraña, que sinembargo significa que la Comisión Permanente puede sustituir al Congreso enatribuciones propias y ordinarias de éste, como es el caso de la facultadconcedida en el inciso 4 del artículo 101, mediante la cual el Congreso puededelegar facultades legislativas en la Comisión Permanente, con la limitación dealgunos asuntos que el propio texto prohíbe, como por ejemplo las reformasconstitucionales, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Leyde Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.

La delegación de facultades es una institución creada, originariamente, enfavor del Poder Ejecutivo, en razón de criterios de orden técnico, de celeridaddel procedimiento legislativo o de cohesión e integración de un conjunto denormas que convienen sean expedidas por el Ejecutivo, reservándose elCongreso la capacidad de conocer y eventualmente revisar.

Consentir una modalidad por la cual el Congreso delega facultades a símismo �pero en un cuerpo interno más pequeño� puede convertirse, como

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de hecho ha sucedido, en un ensayo peligroso para la representatividad ycredibilidad del Parlamento. Ante la opinión pública, la delegación a un cuerpomás pequeño puede parecer como una maniobra que la mayoría parlamentaríaimpone, con la finalidad de restringir el debate amplio y democrático del Plenodel Congreso. Así, éste termina convertido en un cuerpo de no más de treintarepresentantes, y donde no necesariamente todas las tendencias representadasen el Parlamento pueden ocupar un lugar.

Desde este punto de vista, la Constitución de 1993 se ha excedido en lasatribuciones otorgadas a ese organismo. Pero lo que resulta más criticable esla intención con la que el constituyente procedió al establecimiento delCongreso unicameral. El texto constitucional y la práctica parlamentariademuestran un cierto recelo y apelan al reforzamiento de la ComisiónPermanente, hasta convertirla en ciertos aspectos, en el Senado de la Cartaprecedente. ¿No hubiera sido más adecuado mantener la bicameralidad, perodiferenciando mejor y especializando a cada Cámara? Es un debate aún pordefinir. Por lo pronto, la Comisión Permanente, tal como está concebida, dalugar a ciertas dudas sobre su permanencia en el tiempo.

6. ORGANIZACIÓN Y REPRESENTACIÓN DE LOS GRUPOSPARLAMENTARIOS

Hemos sostenido líneas arriba que el Congreso de la República se organiza endos niveles. El primero de ellos contiene el ámbito de organización y trabajode los congresistas, que se denomina propiamente organización parlamentaria; elsegundo contiene a los órganos de asesoría y apoyo administrativo, denomi-nado servicio parlamentario. Existen otros dos órganos que cuentan con unrégimen de organización especial, a saber, la Comisión Permanente y el Centrode Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso. La organizaciónparlamentaria tiene seis órganos: el Pleno, el Consejo Directivo, la Presidencia,la Mesa Directiva, las Comisiones (que pueden ser ordinarias, de investigacióny especiales) y los grupos parlamentarios. Por su lado, el servicio parlamentariotiene como órganos a la Oficialía Mayor, la Oficina de Auditoría Interna, laDirección General Parlamentaria y la Gerencia General.


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Sin negar que cada uno de los órganos enumerados tienen sus propiascomplejidades, un punto que nos interesa analizar, y que refleja propiamenteel ejercicio de la representación política, es el que trata de los gruposparlamentarios.

El Reglamento del Congreso contiene en su artículo 37, lo que a nuestrojuicio representa uno de los problemas más graves que afectan al sistema departidos en el Perú. Los partidos políticos constituyen la base de la represen-tación parlamentaria; su existencia y vigencia si bien es cierto no dependenexclusivamente de una norma sino básicamente de otro tipo de fenómenos deorden social, debe ser materia de especial atención por parte de los órganosdel Estado. Como lo hemos adelantado en los puntos precedentes, en el Perúno existe un sistema de partidos y éstos, bajo distintas denominaciones, si bienhan logrado posicionar su representación en el nuevo Parlamento que se haelegido en el año 2001, están muy lejos aún de reflejar una configuración idealdel sistema.

Decíamos que esa suerte de «antisistema» político, que atenta contra laorganización partidaria en el Perú, adquiere un reflejo evidente en el Regla-mento del Congreso. En efecto, esta norma sostiene que «... los gruposparlamentarios son conjuntos de congresistas que comparten ideas o intereses comunes oafines...». Esta redacción es poco feliz por dos razones sustantivas. En primerlugar, porque facilita el traspaso o «transfuguismo» partidario, fenómeno conuna lamentable y censurable presencia en la escena política nacional.

Bajo la protección de esta norma, un congresista, cualquiera que fuere elpartido o movimiento que permitió su ingreso al Parlamento, puede tranqui-lamente separarse de su bancada política bajo el argumento de que ya nocomparte «ideas o intereses comunes o afines» con los otros miembros de sugrupo. Distinta es la situación de aquellos grupos políticos que para alcanzarel número mínimo de congresistas �seis� se unen por efectos prácticos deintermediación política, para tener así presencia en la Mesa Directiva.

Nuestra observación va más bien dirigida a aquellos congresistas que sinel menor respeto por el electorado que lo llevó al Parlamento, utilizan esteartículo 37 del Reglamento para justificar una nada justificable actitud, quetergiversa per se los contenidos de la representación política.

En segundo lugar, la norma glosada no hace mención alguna a lospartidos políticos; es decir, a las organizaciones que constituyen, ni más ni

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menos, el factor más importante de la representación política. En el sentidoexpuesto, sería adecuado que en esta parte el Reglamento se modifique ymencione sin ambages a los grupos parlamentarios y a los partidos políticoso alianzas electorales que tienen esa prerrogativa. Además, sería adecuado queel Reglamento no solamente mencione a los partidos políticos, sino tambiéna los programas que éstos deben presentar en la perspectiva de una futuragestión parlamentaria.

La permisibilidad del Reglamento del Congreso para el transfuguismopolítico y el resultado concreto de lo que en realidad han sido esos «interesescomunes o afines», está reflejada en los números. En efecto, la composiciónde los grupos parlamentarios ha sido tan cambiante como la propia coyunturapolítica 2000-2001. Cuando se instaló el Congreso de esa etapa (julio del 2000),existían 6 grupos parlamentarios: Perú 2000, con 64 congresistas y unaproporción de 53.33%; Perú Posible, con 25 congresistas y el 20.83% de laproporción; el Frente Independiente Moralizador (9 congresistas y 7.50%);Somos Perú (7 congresistas y 5.83%), Acción Popular � Unión por el Perú (6congresistas y 5.00%); y No Agrupados (9 congresistas y 7.50%).

Para el mes de setiembre del 2000 la proporción había cambiado: Perú2000 contaba con 55 congresistas (45.83%); Perú Posible con 21 congresistas(17.50%); FIM con 8 congresistas (6.67%); Somos Perú con 7 congresistas(5.83%); AP � UPP con 6 congresistas (5.00%); y los No Agrupados ya eran23 congresistas (19.17%). Para el 21 de noviembre del 2000 los númerosigualmente variaron de manera ostensible: Perú 2000 contaba con 42 congre-sistas (35.00%); Perú Posible con 21 (17.50%); el FIM con 8 (6.67%); SomosPerú con 7 (5.83%); AP � UPP con 6 (5..00%), el surgido Grupo ParlamentarioIndependiente con 6 congresistas (5.00%) y los No Agrupados con 30(25.00%).

El 11 de mayo del 2001 el panorama de los grupos parlamentarios sufrióuna variación completa, pues existían registrados 9 grupos y un númeroimportante de congresistas sin pertenecer a ninguna bancada: Perú Posiblecon 21 (17.5%); Vamos Vecino con 18 (15.00%); Cambio 90 � Nueva Mayoríacon 18 (15.00%); Grupo Parlamentario de los No Agrupados con 11 (9.2%);Grupo Parlamentario Independiente con 10 (8.3%); Frente IndependienteMoralizador con 7 (5.8%); Con Fuerza Perú con 7 (5.8%); Acción Popular �Unión por el Perú con 6 (5.00%); Grupo Parlamentario Democrático con 6


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(5.00%) y los congresistas sin grupo político de pertenencia sumaron 16(13.3%)88.

En verdad, los grupos parlamentarios son más consistentes cuandoexpresan a los partidos políticos que alcanzaron representación en el Parla-mento. Así fue entre 1980 a 1992. Si el reglamento cambió en esta materia, esporque hasta ese nivel llegó la crisis del sistema de partidos impulsada por elmodelo político autocrático encarnado por el fujimorismo. No obstante,bastó con una descomposición política, como la producida en Perú 2000 conocasión del descubrimiento de los múltiples casos de corrupción y de lafragilidad de un régimen que poco a poco iba perdiendo legitimidad, paraquedaran al descubierto las enormes limitaciones de un Reglamento funcionalcon el régimen político que lo inspiró. Esta situación desnudó la inconsistenciade los grupos parlamentarios. Es con este asunto que debe replantearseíntegramente la concepción misma del Reglamento del Congreso, de modoque los problemas internos en los grupos no desarmen la representación delos partidos ni afecte el funcionamiento mismo y la estabilidad del Congreso.

7. RELACIONES ENTRE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Los últimos diez años del Parlamento peruano pueden clasificarse en tresperíodos. En el primero de ellos funcionó el Congreso Constituyente Demo-crático, que discutió y votó la Carta de 1993; el segundo es el Congreso 1995-2000; y el tercero el Parlamento 2000-2001. Esta periodificación es meramenteformal, pues si algo caracterizó a los parlamentos en referencia, fue laimplementación de las reglas de la mayoría sin participación de las minoríaspolíticas.

En este punto debemos referirnos inevitablemente a una materia que esrecurrente con el modelo propuesto: la unicameralidad, característica delperíodo que expone algunas deficiencias que, como lo veremos luego, hicierontensas y difíciles las relaciones entre los grupos parlamentarios. Sin el ánimo

88 Fuente: Congreso de la República. Departamento de Trámite y Estadística Procesal.

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de extendernos en un tema que ya se ha analizado extensamente, la primeraconstatación es que la unicameralidad ha restringido la representación yproporcionalidad del Parlamento. Los 120 miembros, aun cuando ahora sonelegidos en distrito múltiple, no reflejan ni el censo electoral ni la legitimidaden la representación que requiere tener un Congreso para actuar de maneraadecuada.

De otro lado, pudiera entenderse relacionado con la Cámara Única elhecho de que sea un solo partido o movimiento el que monopolice sufuncionamiento, imponiendo sus decisiones y olvidando las reglas del nece-sario consenso. Sostenemos por ello que la unicameralidad pudiera llevar a dosextremos peligrosos para la estabilidad democrática del país. El primero, quesea la mayoría gobiernista la que domine el Parlamento �situación objetivaque se ha hecho palpable en los ocho últimos años�; el segundo, que sea unamayoría opositora la que lo dirija. Cierto es que al medio se podría manejarcierto tipo de consensos para evitar el desgobierno, que parece ser la actituddel nuevo Congreso elegido para el período 2001-2006, en el que se hanrepartido proporcionalmente las presidencias de las comisiones y se haconformado una Mesa Directiva pluripartidaria, hecho que revela un cambiode actitud beneficioso para el régimen democrático. Sin embargo, los peligrosanunciados pueden presentarse en cualquier momento, pues determinadasalianzas o acuerdos políticos pueden llegar a romperse.

Quizá el espejo del reciente unicameralismo no convoque mucho alentusiasmo. Sin embargo, es también cierto que bajo este modelo se imple-mentó una tendencia excesiva a la delegación de facultades legislativas; sedictaron leyes «sorpresa» que afectaron la estructura constitucional del país; seevitó ejercer los roles naturales de fiscalización y control y, en general, primóuna actitud de poca tolerancia y de ausencia de diálogo y consenso.

Sobre la base de lo anteriormente expuesto, se puede sostener que lasrelaciones entre los grupos políticos, más precisamente entre mayoría yminorías, fueron muy tensas, llenas de conflictos y desentendidos y marcadas�como ya se subrayó� por la extraña regla de la imposición de la mayoríasobre la minoría. Lo anterior queda reflejado en algunos datos. En ocho añosde funcionamiento, ningún miembro de la oposición presidió ningunacomisión ordinaria o investigadora, salvo naturalmente el período que se inicióen el mes de noviembre del año 2000, fecha a partir de la cual se comenzó a


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desintegrar el gobierno del ingeniero Alberto Fujimori. Asimismo, las tareasfiscalizadoras del Congreso fueron extremada e intencionalmente desatendi-das. Un dato del período 1995-1999 confirma lo sostenido, pues se presenta-ron más de 250 pedidos de investigación, de los cuales sólo fueron atendidosdos, referidos a temas menores.

Otro dato que certifica las relaciones tensas entre los grupos parlamen-tarios está reflejado en la composición de la Mesa Directiva, que siempreincluyó, de manera sostenida, la presencia exclusiva y excluyente de losmiembros de la mayoría. Esta situación varió ostensiblemente en el mes denoviembre del año 2000, fecha en la que, ante la declaración de incapacidad delPresidente de la República, se eligió a una Mesa Directiva pluripartidaria,presidida por el congresista Valentín Paniagua, quien a la postre fue designadopor el Congreso como Presidente Constitucional de la República, quedandoencargado del Congreso, su primer Vicepresidente, el doctor Carlos FerreroCosta, cuya actuación, hasta la finalización de su mandato en julio del 2001,siempre valoró la presencia de todos los grupos y priorizó el mejoramiento delas relaciones entre los grupos políticos, que en ese momento �especialmentelos de la anterior mayoría parlamentaria� ya se encontraban desmembrados.

Las relaciones entre los grupos parlamentarios pueden clasificarse en dosetapas netamente diferenciadas: aquella comprendida entre el período 1993 �agosto del 2000, que estuvo marcada por las reglas de la imposición absolutade la mayoría sobre las minorías, y la etapa setiembre del 2000 � julio del 2001,en la que se distinguió la nítida presencia de consensos y acuerdos políticos,entre otras cosas, para garantizar la gobernabilidad democrática del país y parapermitir la investigación sobre los casos de corrupción que se sucedieron enel gobierno del ingeniero Fujimori.

8. EL REGLAMENTO DEL CONGRESO

El Reglamento del Congreso, aprobado en sesión del 13 de junio de 1995 enel CCD y modificado por el Congreso de la República en 1999, dispone lafuerza normativa y materias de regulación del Reglamento; la definición,funciones generales, estructura, composición y denominación del Congreso;la función legislativa; la función del control político; el proceso de constitución

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del Congreso, el estatuto de los congresistas, la organización del Congreso; sufuncionamiento, y los procedimientos parlamentarios.

El Reglamento del Congreso es el elemento esencial del DerechoParlamentario. En él se consignan el funcionamiento del Poder Legislativo, ladesignación de miembros para la Comisión Permanente, la formación de losgrupos parlamentarios y las disposiciones para el manejo económico yadministrativo del Congreso, entre otras atribuciones.

Javier PÉREZ ROYO sostiene, refiriéndose a la naturaleza jurídica delReglamento, que este documento en realidad es la única norma ejecutiva de laConstitución que existe en el ordenamiento jurídico democrático «... y por esoel término Reglamento (...) que se utiliza es bastante acertado», pues «... en el DerechoPúblico occidental el reglamento es el término genérico con el que se definen las normas dictadaspor el Ejecutivo, bien en ejecución de una ley, los llamados reglamentos ejecutivos o jurídicos,bien en uso de su capacidad de autoorganización, los llamados reglamentos administrativos».Agrega el profesor español: «Éstas son las dos funciones que se cubren con el términoreglamento: ejecución de una norma superior y autoorganización. Y esas dos, precisamente,son las funciones que cumple el Reglamento parlamentario: ejecución de la Constitución enlo que a las funciones parlamentarias se refiere y disciplina interna de los trabajos de lasCámaras»89.

En el caso peruano, el Reglamento actualmente vigente tiene algunosantecedentes que resulta importante mencionar. Como ya se ha apuntado, yabajo el sistema unicameral, el Congreso Constituyente Democrático promul-gó su primer Reglamento el 5 de febrero de 1993. Este cuerpo jurídico reformócompletamente la organización interna del Congreso, bajo el argumento deagilizar el debate parlamentario y modernizar la estructura administrativa. Enrealidad, fue un dispositivo impreciso y con serios errores técnicos. Asimismo,la estructura de las comisiones, el debate de proyectos y las votaciones fuerontemas tratados de manera endeble, dejándole todo el poder de decisión yresolución a la Mesa Directiva. En suma, fue un Reglamento antitécnico yrestrictivo de la función parlamentaria.

El 23 de junio de 1995 fue promulgado un nuevo Reglamento, que resultóun intento serio de superar al anterior en cuanto a tratamiento de la

89 PÉREZ ROYO, Javier. Op. cit. p. 514-515.


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organización interna del Congreso, atribuciones parlamentarias y funciona-miento legislativo; pero no por ello deja de tener serios vacíos que han afectadoseriamente el quehacer del Parlamento. Una de las normas a la que constan-temente recurrió la mayoría oficialista en el Congreso, fue por ejemplo elartículo 53, que establecía que un proyecto de ley podrá ingresar a debate enplenaria sin necesidad de contar con el dictamen de la comisión de trabajocorrespondiente. Para arribar a esta fórmula se consignó la facultad del Plenode modificar la agenda, con el voto aprobatorio de la mayoría de loscongresistas presentes. Es una norma que en la actualidad está aún vigente yque permitió anteriormente y podría permitir en el futuro, que la mayoríaparlamentaria pueda aprobar proyectos sin el menor debate y sólo con lavotación PRE acordada de la mayoría en el Congreso.

El Reglamento del Congreso ha sufrido varias modificaciones a lo largode los últimos cinco años90; sin embargo, ninguna de ellas varía de manerasustantiva las reglas del debate y las normas respecto a la pertenencia de losgrupos parlamentarios.

Un asunto que reviste especial importancia es el referido al procedimien-to legislativo, es decir, el conjunto de actos que permiten la aprobación de leyesde carácter general y resoluciones legislativas. La fórmula por la que opta elReglamento tiene cuatro etapas, a saber: iniciativa legislativa, estudio encomisiones, debate en el Pleno, y aprobación y promulgación. Estas etapas sinembargo no garantizan un adecuado procesamiento de las iniciativas legisla-tivas; antes bien, las excepciones que contienen han permitido la aprobaciónde normas inconstitucionales y sin el estudio que el caso amerita.

Así por ejemplo, el artículo 78 establece que no se puede debatir ningunaproposición de ley que no tenga dictamen «...salvo que lo dispense la mitad másuno del número de los Representantes presentes en el Congreso». Esprecisamente esta última norma la que ha permitido la aprobación de leyes

90 Se trata de las modificaciones promovidas por la Resolución Legislativa Nº 007-97-CR del12 de diciembre de 1997; la Resolución del Pleno del 6 de marzo de 1998, que contuvo enrealidad el conjunto de modificaciones más importantes; la Resolución Legislativa N° 011-98-CR del 20 de agosto de 1998; la Resolución legislativa N° 014-98-CR del 16 de diciembrede 1998; la Resolución Legislativa N° 001-2000-CR del 30 de octubre del 2000; laResolución Legislativa Nº 013-2000-CR del 12 de enero del 2001, entre otras.

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«sorpresa», sin un adecuado procesamiento y debate legislativo, pues serequiere la sola presencia de una mayoría simple de congresistas asistentes a lasesión del Pleno para dispensar el trámite, lo cual puede funcionar respecto deotras iniciativas o mociones parlamentarias, pero no sobre una ley, cualquierafuere su contenido.

La experiencia legislativa reciente quizá haga necesario que se implementeuna suerte de consulta previa de las fórmulas legales de los proyectos de ley adebatirse en el Pleno del Congreso. De hecho ya existen proyectos que buscanuna regulación en ese sentido91.

Se trata de proponer un mecanismo de consulta, a través del cual laciudadanía pueda tener acceso pleno y transparente a los proyectos de ley quedeben debatirse en el Pleno y formular sus opiniones y comentarios sobre loscontenidos de la iniciativa. Esta consulta previa implicaría que se considere enla agenda de las sesiones del Pleno del Congreso, en lo que respectaúnicamente al debate de los dictámenes de proyectos de ley aprobados por lascomisiones, sólo a aquellos dictámenes cuyas fórmulas legales sean publicadasen el Diario Oficial El Peruano con una anterioridad de cinco días hábiles de lafecha de aprobación de dicha agenda.

Este Reglamento también puede ser cuestionado por su origen, ya quefue elaborado para regular el funcionamiento del Congreso unicameral sintomar en consideración algunos espacios de regulación del antiguo Congresobicameral. Es decir, suprimió algunos aspectos importantes del funcionamien-to específico de cada Cámara que muy bien podrían aplicarse a un Congresounicameral.

Como se sostiene a lo largo del documento, el Reglamento no garantizala publicidad de los procesos legislativos ni el respeto a las minorías parlamen-tarias.

Asimismo, fue aprobado apresuradamente, por lo que registra variascontradicciones. Por ejemplo, da atribuciones al Consejo Directivo para

91 Así aparece, por ejemplo, en el Proyecto presentado a la Mesa Directiva por el congresistaManuel Masías el 20 de junio del 2001, mediante Oficio N° 097-2001/TVR-CR, iniciativaque aún no ha sido contemplada por el Pleno. Más recientemente, el congresista Henry Peaseha presentado a la Comisión de Constitución un interesante proyecto de reforma integraldel Reglamento, que recoge algunas de las consideraciones que se han venido exponiendo.


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aprobar el presupuesto y la cuenta general del Congreso. Esas mismasprerrogativas se las da a la Mesa Directiva. El Consejo Directivo tiene laatribución de elaborar los cuadros de comisiones del Congreso. Esta mismafacultad se la otorga al Pleno. Este es un error recurrente, ya que se presentóen el reglamento de la Cámara de Diputados.

Otro problema es que este reglamento no regula suficientemente laconstitución de los grupos parlamentarios a diferencia del antiguo Reglamentodel Senado. En este sentido no se ha regulado un plazo para la conformaciónde los grupos. Debido a una regulación que pudo ser más minuciosa en susalcances y perspectivas, los grupos parlamentarios, a tenor del argumento dePedro PLANAS, «lo son sólo de nombre, pues no tienen trato equitativo entre sí, ni parecentener ninguna razón de ser ni siquiera al agruparse como tal. Así, por ejemplo, podemosencontrar a un grupo parlamentario de seis miembros que es contra-natura y cuyos dos únicosintegrantes en la Comisión de Constitución pensaban y votaban diametralmente distinto»92.

De otro lado, se puede apreciar que el Reglamento del Congresoneutraliza a través de algunas de sus disposiciones la acción legislativa yfiscalizadora del Parlamento, disminuyendo, de paso, la presencia y aporte dela oposición, pues contiene reglas a la medida de la mayoría parlamentaria deturno, lo cual no se condice con el sentido mismo de la representación política.En este sentido, la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad guberna-mental en forma efectiva es prácticamente nula. Las estadísticas parlamenta-rias así lo acreditan. En ocho años, sólo dos veces ha podido la oposicióninterpelar al gabinete; ningún ministro ha sido censurado ni enjuiciado y através del sistema de interpelaciones la mayoría ha evitado la renuncia deministros llevados por iniciativa de la oposición.

Otro caso de flagrante alteración constitucional, subrayada esta vez porPedro PLANAS93, consiste en que el Reglamento asume por cuenta propia queexiste ceremonia de «investidura» en el nuevo Congreso. El Reglamentodenomina de esa manera a la exposición, debate y votación en torno alprograma general del Gobierno, expuesto por el Presidente del Consejo deMinistros en compañía de su Gabinete. Lo cierto del caso es que tanto la

92 PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. s/e. Lima, 1999, p. 97.93 Ibid. Op. cit. p. 87-88.

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ceremonia de «investidura» como el acto propio, son mecanismos quecorresponden a los regímenes parlamentarios, en los que el Gobierno seorigina en el Congreso y no en otra instancia. Esta disfunción no solamentese contradice con un régimen político netamente presidencialista, sino quetambién se confunde la llamada investidura con un instrumento de «controlpolítico» (artículo 5º del Reglamento).

Visto el panorama de conjunto, se puede sostener que el Reglamento delCongreso requiere una reforma integral, que incorpore diversos mecanismosde control ciudadano y de procesamiento de las normas, así como laimplementación de fórmulas de acercamiento a los electores. Sería importan-te, en consecuencia, que una comisión plural revise los alcances del actualReglamento y proponga las reformas integrales.

Casi coincidiendo con la entrega del presente trabajo, con fecha 11 deoctubre del 2001 la representación nacional decidió modificar algunos artícu-los de su Reglamento Interno, muchos de los cuales han sido sugeridos en elpresente estudio94. Es así que en el caso de las comisiones investigadoras seprecisa que para su constitución se requerirá como mínimo el voto aprobato-rio del 35 por ciento de los congresistas y no como hasta ahora que se requierela mayoría. De otro lado, se ha dado un paso importante en la relación delLegislativo con los ministros, pues ahora los parlamentarios pueden solicitardirectamente la información que requieran, sin transitar por la anuencia delPresidente del Congreso.

De igual manera, se ha instalado el mecanismo de la doble votación, quede acuerdo a lo sugerido en este estudio, en el caso de las iniciativas versadassobre leyes orgánicas, desarrollo constitucional y modificación de las normasque regulen el régimen económico, la aprobación respectiva requerirá undoble pronunciamiento expreso del Pleno. La segunda votación deberáefectuarse transcurridos seis días como mínimo.

Otra modificación importante se refiere al caso de las sesiones reservadasde las comisiones. Para este efecto, los parlamentarios que no forman parte delas mismas sólo podrán ingresar si se comprometen a guardar la reserva de la

94 La iniciativa legislativa fue aprobada por el Pleno del Congreso con 60 votos a favor, 30en contra y cuatro abstenciones.


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información. En el tema referido al debate y aprobación de leyes, se estableceque no se puede debatir ninguna propuesta de ley que no tenga dictamen, nidictamen que no haya sido publicado en el diario oficial El Peruano, en La Gacetadel Congreso o en el portal del Legislativo en la Internet. La publicación tendráque concretarse por lo menos una semana antes de su debate en el Pleno, salvodispensa, aprobada en la Junta de Portavoces representando por lo menos alos tres quintos del total de congresistas.

Consideramos que las reformas aprobadas recientemente son, cierta-mente, las más importantes de los últimos diez años. Representan aquelloque precisamente ha sido materia de preocupación de los especialistas: lavigencia de un Reglamento poco democrático y escasamente arreglado a lasformas parlamentarias. Estas reformas van a contribuir, con toda seguridad,con la buena marcha del Congreso y van a resolver, en parte, los problemasestructurales que han sobrevenido a una relación más bien fría entre elParlamento y la ciudadanía.

Pese a lo expresado, es preciso formular dos precisiones que considera-mos de fundamental importancia. En primer lugar, sostenemos que unareforma integral al Reglamento no puede suplir, bajo ningún punto de vista,la necesaria y cada vez más reclamada reforma de la Constitución de 1993. Ladoctrina nacional coincide ampliamente en que se trata de una Carta deinspiración autoritaria, que para el caso del Parlamento mereció un Reglamen-to funcional a esa inspiración. Hoy en día el Reglamento ha cambiado, perola interrogante sigue siendo la misma: ¿Se ha modificado algún artículo de laConstitución?; ¿Puede convivir un Reglamento ahora democrático con unTexto Fundamental marcadamente antidemocrático y que en adición maltrataindebidamente a un órgano del Estado, como el Congreso de la República?Nuestra opinión es que el proceso de reinstitucionalización parlamentaradebió haberse iniciado con un debate constitucional, para después incorporarlas reformas reglamentarias necesarias, que surgen como consecuencia de y noantes de.

Prueba de lo anterior, y aquí viene la segunda precisión, está en la reformaque se ha hecho del artículo 50 del Reglamento. En virtud de esta norma, porvoluntad de las dos terceras partes del número legal de congresistas, elParlamento puede autoconvocarse a «períodos de sesiones extraordinarias».¿Qué significa esta extraña figura? No otra cosa que el intento bien intencio-

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nado pero poco técnico de pasar por alto la Constitución, que expresamenteautoriza al Presidente de la República a convocar a este órgano del Estado alegislatura extraordinaria. No negamos que la facultad de autoconvocatoria esintrínseca al Congreso; así lo dicen, por lo demás, todas las constitucionesdemocráticas del mundo. Sin embargo, sostenemos que esta es una materiaconstitucional, es decir es un asunto que está reservado al debate constituyen-te. El Reglamento del Congreso no puede legislar más allá de sus propiasatribuciones y limitaciones, que también las tiene, como lamentablemente asíha sucedido con el artículo que comentamos.

La paradoja es que una reforma integral del Reglamento, cuya implemen-tación era ciertamente impostergable, puede convertirse en aquello queprecisamente ha tratado de superar la nueva representación nacional: laexpedición de normas con dispositivos inconstitucionales. Por de pronto, elartículo 50 se aparta de la Constitución y es un claro ejemplo que trasluce la faltade adecuación del propio Congreso al dominio de la ley. La lectura es tansencilla como asegurar que el Reglamento del Congreso no puede modificarla Constitución.

9. CAPACITACIÓN A PARLAMENTARIOS Y ASESORES

Un examen de la estructura legislativa y administrativa del Parlamento, denotaque existe un vacío institucional en el servicio de capacitación y asesoría delCongreso, lo que se manifiesta en una serie de vacíos que hacen necesaria unareforma. El primero de ellos es que no se cuenta con un cuerpo institucionalespecializado para el asesoramiento de las comisiones ordinarias, de investiga-ción y las subcomisiones Investigadoras de la Comisión Permanente, enrelación al del procedimiento parlamentario y el seguimiento de la políticageneral y sectorial de Gobierno.

Así por ejemplo, el Congreso no cuenta con una Base de DatosEconómica y Social que se constituya en una herramienta esencial paraprocesar los análisis técnicos que requiere la labor de las Comisiones; tampocose cuenta con una instancia de consulta de los parlamentarios para que losoriente respecto de los antecedentes legales y requerimientos reglamentariospara la presentación de iniciativas legislativas así como de temas ya regulados


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legalmente, lo que evitaría la tramitación de iniciativas inocuas; y, no existe unórgano que sistematice la consistencia procesal, calidad y simplicidad en laelaboración de los documentos que emiten las comisiones, ni que sistematicey organice la continuidad de las actividades que han realizado éstas.

Las actividades de asesoría en las Comisiones Ordinarias y de Investiga-ción no cuentan con un soporte institucional que facilite el servicio deinformación estadística clasificada. Así, cuando una Comisión necesita elabo-rar un análisis técnico que requiera índices en determinado período, de porejemplo, inversiones, precios, tasas de crecimiento o de recursos de infraes-tructura, o de la correlación de éstos con otras variables, los equipos de asesoríade las Comisiones se ven obligados a realizar procesos artesanales y algunasveces empíricos para la obtención, búsqueda y posterior procesamiento deeste tipo de información de vital importancia para los análisis de los proyectosy asuntos que les son encomendados a estas Comisiones. Esta situación nosólo restringe la calidad de la labor legislativa, sino que constituye unainadecuada utilización de los recursos humanos y físicos.

Igualmente, no existe institucionalmente una instancia encargada dearchivar y clasificar el íntegro de los expedientes de los dictámenes, informes,análisis técnicos y legales y acervo documental desarrollados en las sucesivasgestiones de las comisiones ordinarias, a efectos del posterior análisis de losfundamentos y consideraciones tomados en las resoluciones y acuerdosasumidos por parte de los congresistas que asumen la Presidencia o integranlas comisiones.

Finalmente, se debe anotar que los congresistas que por primera vezasumen el mandato, no tienen instancias de consulta y asesoramiento referidoa las formalidades, requisitos y limitaciones para presentación de iniciativaslegislativas precisadas

Un dato de la realidad es que los congresistas y su personal de apoyocuentan, es cierto, con el apoyo administrativo del Congreso y con unainfraestructura básica que coadyuva al cumplimiento de sus funciones. Sinembargo, como se ha dicho en el párrafo anterior, ello no es suficiente paragarantizar un trabajo adecuado, productivo y, que sobre todo, responda a lastareas que son de responsabilidad indelegable de quienes detentan la represen-tación nacional. Lo que sucede es que, pese a los esfuerzos de muchoscongresistas, no se tiene una perspectiva metodólogica sobre la hermenéutica

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parlamentaria, los antecedentes de la materia a legislar, la base de datos queapoye estas iniciativas; en fin, la asesoría especializada que busque la calidad del«producto» y no su multiplicación.

Por mucho tiempo se ha creído que la medición del trabajo legislativopasa necesariamente por el número de iniciativas presentadas y no por lacalidad u oportunidad de las mismas95. Esta relación, a veces mecánica, nosiempre refleja un trabajo parlamentario adecuado y consistente. Antes bien,por lo heterogéneo del trabajo parlamentario, una medición del trabajo sobreesta medida, se presta a confusiones de toda índole que involucran, cómo no,el trabajo técnicamente inferior de unos en detrimento de otros, que si bienno pudieron haber presentado un número «rankeable» de proyectos, pero quepor su importancia y contenido pudieran tener una mejor validación que todoslos demás.

En el sentido expuesto, se debiera promover una especie de Asesoríapermanente de Comisiones Ordinarias y de sub comisiones investigadoras,que debiera contar con un cuerpo permanente de asesores especializadosrespecto de la aplicación del procedimiento legislativo y el seguimiento de lapolítica sectorial de gobierno. De igual modo podría implementarse una Basede Datos Económica y Social, que se encargaría de prestar el servicio deinformación procesada en materia de índices económicos y sociales.

Sería apropiado, en el mismo camino, que se considere la instalación deuna oficina de orientación de la gestión legislativa, que pudiera absolverconsultas de los congresistas respecto a los requisitos y limitaciones constitu-cionales y reglamentarias para la presentación de iniciativas legislativas. Esta

95 Sobre el particular, el propio Congreso de la República hace de conocimiento público loque se denomina el «ranking» de congresistas, que no es sino la medición respecto de quénúmero de iniciativas legislativas han sido presentadas. Así por ejemplo, según este«ranking», para el período 2000-2001 el congresista más «productivo» sería José Luis ElíasHablaos, quien ha sido autor o coautor de 131 iniciativas legislativas. Lo siguen ManuelMasías con 122, Ántero Flores-Araoz con 121, Fernán Altuve Febres con 110, Luis AlvaCastro con 91, Patricia Donayre Pasquel con 78 y Guzmán Aguirre Altamirano y CeciliaTait, con 62 iniciativas.


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estructura, por su naturaleza especializada, debe sostenerse en un cuerpo defuncionarios, profesionales y técnicos que cumplan explícitamente requisitosmínimos de formación académica y experiencia profesional, para el logro dela excelencia en sus objetivos.

Es necesario que existan órganos del Servicio Parlamentario que permi-tan dar continuidad a los procesos de sistematización normativa y al segui-miento de la política sectorial y general de gobierno que desarrollan lasComisiones Ordinarias �en particular, respecto a la continuidad del trata-miento legislativo de la iniciativas vistas en períodos legislativos precedentesy de las gestiones de fiscalización y control político seguidas anteriormente poréstas� lo que trae como consecuencia que los presidentes de las comisionesordinarias que asumen esta responsabilidad no pueden tener sólidos referen-tes para el desarrollo de la gestión a su cargo.

Como resulta evidente, un mejor trabajo legislativo puede ser logrado silos asesores del Congreso se encuentran mejor capacitados y disponen deherramientas adecuadas para darle un mayor contenido técnico a la ley.Algunos sectores consideran que, debido a esta carencia de conocimientostécnicos por parte de los órganos de apoyo, la legislación del Ejecutivo es porlo general más adecuada para alcanzar sus fines.

Una incorporación importante al trabajo legislativo ha sido el requisito dedemandar de todo proyecto de ley un análisis de costo y beneficio, tal comolo señala el artículo 75° del Reglamento. Este requisito debería obligar allegislador y a sus asesores a realizar un análisis serio de los costos deimplementar las disposiciones de la ley y cuáles serán los beneficios aobtenerse, a fin de sustentar la exposición de motivos realizada. Como esobvio, este ejercicio busca evitar que se presenten normas cuya ejecución esimposible, o meramente simbólica, o legislación que, por más que tengaobjetivos interesantes, resulte muy onerosa para el tesoro público.

Lamentablemente, en la práctica esta disposición no ha sido bienaplicada. En muchos proyectos de ley puede apreciarse apenas algunoscomentarios escuetos al respecto, señalando como costos apenas los costosdirectos, y en los beneficios fórmulas generales como «todos los peruanos» o«la juventud». Por lo general se realiza un comentario breve que permitecumplir con el requisito formalmente. Es necesario que los parlamentarios ysus asesores reciban cursos de capacitación en el análisis económico de la ley

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a fin de reducir la legislación «simbólica» en que incurren algunos congresistas,situación que objetivamente redunda en la calidad de las normas y desvía laatención del Pleno.

10. INFORMATIZACIÓN DEL CONGRESO

El proceso de modernización y consecuente informatización del Congreso seinició de manera formal en el año 1993, cuando se encontraba en funciona-miento el Congreso Constituyente Democrático, encargado de la elaboraciónde la nueva Constitución Política.

Este proceso tenía como finalidad primordial fortalecer a esta institución,consolidar los cambios organizacionales e incrementar la calidad del trabajolegislativo a través de la utilización adecuada y eficaz de los medios técnicos yde la informática.

Es así como el Congreso Constituyente Democrático suscribe unConvenio con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) orientado a lamodernización integral del Congreso, apoyo que se plasmó en el ProyectoCCD/BID/PNUD para el Desarrollo Institucional del Poder Legislativo delPerú de fecha 22 de diciembre de 1993, suscrito por el Ministro de RelacionesExteriores, el representante del BID y el Presidente del CCD.

La implementación de dicho proyecto contó además con el aporteeconómico del Japón a través del Fondo Especial Japonés, bajo la modalidadde operación no reembolsable, y con el apoyo de las mesas directivas que sesucedieron en los diferentes períodos parlamentarios hasta el año 1998, puestodas ellas entendieron que el Parlamento requería de manera inmediata haceruso de la informática y la automatización de la información. Efectivamente noera posible mantener las formas y mecanismos propios de la década de los �60que hacían del Congreso una institución lenta que no marchaba al ritmo de lasdemandas de la sociedad.

Los adelantos tecnológicos y la velocidad de las comunicaciones exigíanun cambio radical en la organización parlamentaria no sólo a través del uso delas computadoras y redes de información electrónica, sino también exigían uncambio radical en la mentalidad de los parlamentarios, creándose una nuevacultura institucional sobre el uso de un sistema de comunicación e información


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en materia legislativa, que permitiera agilizar y optimizar la calidad del trabajoparlamentario en la preparación y análisis de los proyectos de ley, mocionesy dictámenes manteniéndose al día la información y datos de las actas yagendas, el Diario de Debates.

Asimismo, a través de este proceso, se ha logrado automatizar el aspectodocumentario, mecanizándose el sistema de archivo, la biblioteca y lastranscripciones como medio de consulta y referencia para el trabajo de loslegisladores y diferentes usuarios del sistema, sean instituciones públicas,organismos no gubernamentales, universidades, investigadores, etc., comoparte de un sistema integrado de intercambio de información.

Este avance llevó a que el 27 de julio de 1994 el Congreso accediera a laInternet con la consecuente difusión del uso masivo del correo electrónico quemantiene interconectadas de manera fluida y constante a las diferentes oficinasparlamentarias, proceso que concluyó en el año 1996 con la instalación de lared informática interna e Internet en todos los escaños parlamentarios,haciéndose entrega además a cada congresista de una computadora portátil.La red se estructura como un sistema de intercambio de informaciónpermanente.

En la actualidad los proyectos de ley, las actas y agendas son deconocimiento público dentro y fuera del país por medio de la Internet, puesse encuentra a disposición de los usuarios no sólo como medio de consultasino para que ellos puedan opinar.

El acceso a Internet ha permitido entre otras cosas, la creación de lapágina web del Congreso que en estos años ha propiciado la participacióninteractiva de los ciudadanos, quienes al ingresar a ella pueden, sin necesidadde trasladarse físicamente hasta la sede parlamentaria, acceder a todas lassecciones de información que ésta contiene, esto es, consultar las agendas detrabajo del Congreso, la orden del día, las actas de las sesiones plenarias y dela Comisión Permanente, el Diario de Debates, el sistema de Biblioteca, laoficina de prensa, las comisiones, obtener el texto de los proyectos de leyes yde las leyes promulgadas, pues se cuenta con un archivo digital de todas lasnormas legales promulgadas desde el año 1900 hasta la actualidad. Cualquierusuario de la página puede acceder a los proyectos de ley que se debatirán enel Pleno o al Diario de Debates de manera inmediata. Respecto al Diario deDebates es importante hacer mención que este material se actualiza a las dos

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horas de finalizado el plenario y los usuarios pueden acceder al debate que duraentre 10 y 12 horas.

El usuario además puede dentro de las opciones que ofrece la página Webdel Congreso ingresar al Parlamento Virtual, sitio que ha permitido a losciudadanos comunes y corrientes presentar pedidos en forma directa, parti-cipar de foros públicos o hacer llegar sus opiniones sobre el accionar delórgano legislativo.

Si bien se tiene acceso a sistemas de información vía la página Web,también es cierto que el Congreso carece de una base de datos institucional,que pueda almacenar regularmente información de, por ejemplo, diversosíndices económicos y sociales, y procesarla. Este requerimiento supone eldiseño de un software y la promoción de convenios para acceder a las bases dedatos numerosas de las diversas entidades del Estado, de modo tal que elCongreso pueda obtener elementos de análisis que condensen dicha informa-ción, con lo cual se optimizaría la base técnica de la gestión legislativa.

11. EL DESPACHO PARLAMENTARIO

El despacho parlamentario está constituido por un conjunto de instrumentosy posibilidades en las que se basan los representantes para ejercer adecuada-mente el mandato. Generalmente, el despacho se organiza conforme a lospropios apremios de los congresistas; es decir, éstos buscan la mejor manerade impulsar el trabajo parlamentario. Empero, ello no significa necesariamen-te que el referido trabajo esté adecuadamente sistematizado.

Un elemento a tener en cuenta es que formalmente no existe ningunanorma que comprometa a los representantes a implementar mecanismosadecuados para la atención y acceso de sus electores. Uno de los problemas yaidentificados fue la existencia del Distrito Electoral Único, por cuya virtud loscongresistas eran elegidos por todo el electorado, generando un problemaserio de conexión representativa. En este tipo de elección, los parlamentariosrepresentan a todos y a ninguno, lo cual ciertamente los exime indirectamentede responsabilidad. En este documento se ha argumentado en favor de lacreación de oficinas descentralizadas del Congreso. Esta posibilidad podríasignificar la descentralización del Despacho.


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La implementación reciente del Distrito Electoral Múltiple no pareceindicar que este estado de cosas variará. En efecto, los problemas para elejercicio de la representación continúan, especialmente por la ya mencionadaausencia de una relación fluida y constante entre el elegido y sus electores. Sinembargo, este no es el único problema. Se puede añadir como tal, la escasacapacidad del Despacho para absorber información. Los insumos, pese a lainformática, deberían agruparse en una extensa base de datos y de informaciónrápida preparada por un equipo permanente destinado a satisfacer ese servicio.


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CONCLUSIONES

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CONCLUSIONES

1. El Parlamento peruano sufre una severa crisis de representación, refle-jada en una falta de credibilidad ciudadana. El alto nivel de desaprobacióndurante los últimos años no ha podido revertirse, a pesar de algunosintentos que se han realizado por modernizar a la institución, reformarsu Reglamento y profesionalizar a su personal. Este fenómeno tiene unaexplicación multicausal donde destacan el poco arraigo histórico de estainstitución en el país, a diferencia de la figura del Presidente de laRepública y la débil y a veces inexistente vinculación de la institución conla ciudadanía. A ello se añaden los problemas de la crisis de los partidospolíticos, la escasa presencia del Congreso en la solución de los problemasnacionales en la década fujimorista y la falta de continuidad democráticaque tantas veces la ha afectado.

2. No existe entre la ciudadanía un conocimiento claro de las funciones quele corresponde cumplir al Congreso, ni de las limitaciones a las que seencuentran sujetos los representantes. Pareciera no existir en el colectivociudadano una idea de base simple: el Parlamento no gobierna, no tieneeficacia ejecutiva. Ello ha permitido que este órgano sea muchas vecesconsiderado como obstruccionista, burocrático e ineficiente, frente a un


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Poder Ejecutivo que inaugura obras públicas o toma medidas rápidas parasolucionar problemas urgentes. Sería conveniente que por iniciativa eimpulso del propio Congreso se den los pasos necesarios para desarrollaruna estrategia de información y capacitación ciudadana por medio del usode medios audiovisuales masivos, que facilitan a la población un conoci-miento cabal del Parlamento y sus alcances.

3. El Parlamento es el órgano más centralizado del Estado. La poblaciónpercibe que tanto el Poder Ejecutivo como la Administración de Justicia,pese a los graves problemas que también afrontan, están más cerca de susnecesidades. La ausencia de una institucionalidad descentralizada nosolamente aleja al Congreso de las grandes demandas ciudadanas, sinoque también permite el surgimiento de cacicazgos locales que, aun sinquererlo, encaminan las demandas de la población a través de un sistemaa veces perverso de prebendismo o condicionamientos electorales. Enun país como el Perú, que cuenta con una composición social y unaformación territorial tan variada, resulta incomprensible, y sin dudafomenta la «limeñización» del Congreso, la excesiva centralización de susfunciones. Una salida novedosa sería la instalación de Oficinas Descen-tralizadas del Congreso, adecuadamente informatizadas, que puedanrecibir, procesar y sistematizar las demandas de la ciudadanía y a su vezcomprometer a los representantes en un esfuerzo de «contacto» con lapoblación.

4. Un elemento central que afecta la imagen del Parlamento es la crisis delos partidos políticos. Existe una correspondencia directa entre la bajalegitimidad de este órgano del Estado y la grave situación que hanafrontado los partidos en el Perú, especialmente en las dos últimasdécadas. Este hecho ha determinado que se presente una relación casimecánica entre el bajo respaldo ciudadano a los partidos y la imagennegativa del Parlamento. En su composición actual, la presencia departidos históricos como Acción Popular, y el PPC es muy pequeña. Elúnico partido de organización nacional que tiene una importante repre-sentación en el Congreso es el APRA. Las demás fuerzas, inclusive «PerúPosible», que tiene la representación más grande, son fuerzas de organi-

CONCLUSIONES

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zación reciente y que se expresan hasta el momento, más como impor-tantes tendencias electorales que no van acompañadas hasta el momentode un esfuerzo de organización partidaria. Para una efectiva representa-ción plural estable de las diversas tendencias políticas que expresan lasposiciones ciudadanas, es deseable la recuperación de los partidospolíticos y su afianzamiento.

5. La Constitución de 1993 minimizó la crisis de los partidos políticos y lasdificultades del sistema de representación política. Las sucesivas leyes deelecciones no contribuyeron a promover la institucionalización de lasorganizaciones partidarias; por el contrario, se observó una tendenciahacia la volatilización de la actividades políticas. La mayoría de lasorganizaciones en contienda electoral sólo adquieren vida durante losprocesos electorales y luego desaparecen inexorablemente, y los repre-sentantes en el Parlamento (personajes notables invitados a la lista por las«cúpulas») se desconectaban rápidamente de ellas. Pese a estas dificulta-des estructurales, se puede percibir el inicio de una recuperación de lospartidos, especialmente luego de las elecciones del 2001. Este hecho hafavorecido a la imagen del Parlamento, pero sigue siendo necesaria laexpedición de una Ley de Partidos que puede ser el catalizador de la crisisy representar el inicio de una recomposición del sistema de partidos.

6. El fenómeno del transfuguismo es el que quizá más ha afectado la imagendel Parlamento en los últimos años. Este es un problema que distorsionala representación parlamentaria y se genera, entre otras causas, por lavolatilidad y fragilidad de las organizaciones políticas existentes. Ademásse facilita por los mecanismos de designación de candidatos al Parlamen-to, ya que aquéllos no son incluidos en las listas por elecciones primariassino como consecuencia de las relaciones amicales con la alta dirigencia odel mayor o menor grado de acercamiento con el líder. En este mecanismode designación de candidatos han caído, sin excepción y sin distingo deideología, todas las organizaciones independientes o partidarias.

7. Los mecanismos para afrontar el transfuguismo tienen que ser necesaria-mente institucionales. Uno de ellos pasa, por ejemplo, por la publicación


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por parte de los grupos parlamentarios de un plan de trabajo individualy grupal, que refleje una suerte de compromiso ético con los electores.Asimismo, se debe fortalecer la disciplina partidaria de modo que ésta seauna garantía de la unidad y arraigo de representante por partido, decididapor el electorado. Una vía para ello es centralizar los fondos de campañaen la organización partidaria, o también la instalación de un comité deética parlamentaria, que en otros países se denomina comisión de incompa-tibilidades.

8. La Comisión de Incompatibilidades debe ser una instancia permanentedel Parlamento dedicada al estudio de casos en que pudiera existir unacontravención constitucional y/o reglamentaria entre el mandato delrepresentante y sus actividades privadas o públicas, y asimismo un estamen-to en el que se puede promover un debate sobre determinadas conductasque pudieran afectar la ética pública y la unidad de los grupos parlamenta-rios. En esta última instancia, un tránsfuga doloso, donde han mediadoactividades ilícitas, debería incurrir en una causal de pérdida del cargo.

9. En cuanto a la función legislativa, existe un problema, pues el Congresopuede legislar sobre todos los temas. La Constitución ha desechado elsistema del «dominio de la ley» donde sólo determinadas materias puedenser reguladas por ley. Esto significa que el gobierno puede legislar a travésde la legislación delegada o en casos de urgencia económica o financiera,con las restricciones correspondientes. También es un dato de la realidadque en distintos aspectos de técnica legislativa, el Ejecutivo ha demostra-do mayor precisión y coherencia; es el caso típico de las normastributarias. Entre los problemas de la función legislativa pueden mencio-narse: la competencia amplia para legislar que le asigna la Constitución alCongreso; el trabajo legislativo en Comisiones es muchas veces hermé-tico y su contacto con otras instituciones y la ciudadanía es escaso; existeuna falta de publicidad en el proceso de producción de las normas; no seconstata una política seria de contratación de asesores y de permanenciade éstos; en fin, no existe una clara delimitación de los mecanismos parasuperar las diferencias entre el Congreso y otros órganos del Estado quetienen atribuciones normativas.

CONCLUSIONES

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10. Desde el punto de vista de la técnica legislativa, existe una desvinculaciónde la sociedad civil con el trabajo de comisiones del Congreso. Se trata deun problema, si se quiere, estructural. Empero, tampoco puede negarsela responsabilidad del Parlamento en los últimos diez años para acrecen-tar esta distancia. Ello debido a que no sólo fue nula la función de controldel Congreso fujimorista, sino que se percibió una estrategia oculta depermanente desprestigio de las instituciones de control político. Noobstante lo afirmado, esta dificultad no surge en 1992; viene de atrás, puesla crisis de la representación �uno de cuyos componentes ha sido la faltade contacto con los electores� ha sido un fenómeno complejo, que hainvolucrado, indistintamente, a todos los actores políticos desde los añosochenta en adelante.

11. El principio de publicidad de los actos de los gobernantes es uno de losprincipales en un Estado Democrático de Derecho, por lo que laaprobación de normas sin la debida discusión debe ser una cuestiónexcepcional y no convertirse en una práctica común. En ese sentido, enel Perú un tema central en el trámite de la aprobación de las leyes es lanecesidad de dar publicidad a los proyectos antes de que éstos seandebatidos en el Pleno. Con ello se permitiría que la opinión públicaconozca y tome posición frente a las decisiones que van a adoptar suscongresistas, fortaleciéndose de esa manera el vínculo entre los represen-tantes y los representados.

12. Históricamente la función de control no ha sido cabalmente ejercida porel Congreso. Por el contrario, lo que ha existido es un abuso de lasfacultades normativas por parte del Ejecutivo, dando lugar a un ejerciciomuchas veces autoritario del poder. La posibilidad del abuso legislativoha crecido enormemente desde que el Presidente de la República puededictar normas con fuerza de ley, como es el caso de los decretos deurgencia y los decretos legislativos por delegación de facultades delCongreso. Se hace necesario que se abra un nuevo debate para actualizary hacer efectiva la ley de control de los actos normativos del Presidentede la República y que se impulse una reforma constitucional quecontemple este caso.


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13. Durante el período de 1992 al 2000 se nombraron muy pocas comisionesde investigación, lo cual contrasta con la gran cantidad de denuncias sobreexcesos del Poder Ejecutivo que realizó la oposición. Esta realidadcontrasta con la actitud asumida por los congresos instalados en 1980,1985 y 1990, que a pesar de contar con mayorías parlamentarias aproba-ron un porcentaje considerable de las mociones de investigación presen-tadas.

14. La Constitución de 1993, al optar por el unicameralismo pretendiósuperar a un Parlamento clásico de dos cámaras, supuestamente lento eineficiente y obstruccionista del proceso de reformas rápidas que elgobierno de Fujimori planeaba implementar. Sin embargo, pese a lasdeclaradas intenciones y a las supuestas ventajas de la cámara única, elCongreso que operó desde 1993 puso en peligro la viabilidad del sistemaparlamentario en el Perú y minó la democracia progresivamente. Lacámara única no es, per se, incompatible con el buen funcionamiento delCongreso y con los mecanismos de control político, pero es másadecuada para países pequeños, donde el censo electoral no es muygrande y no se producen, por tanto, problemas de subrepresentación.Por lo demás, la organización bicameral corresponde con el derivado porla Constitución histórica y asegura la participación ciudadana en el debatelegislativo. Algunas medidas reglamentarias como el doble debate y elrespeto por las minorías son paliativos temporales que pueden, eventual-mente, atemperar los peligros de una legislación difusa, apresurada, perono elimina de contar nuevamente con un sistema bicameral efectivamen-te balanceado y con funciones diferentes y complementarias entre las doscámaras.

15. La organización interna del Parlamento debe partir de una concepción enla que se asuma dos elementos de base: la adecuada calificación delpersonal de apoyo y asesoría y la necesidad de integrar el trabajo de lascomisiones. Sobre esta base la organización debe contemplar una serie dereglas y normas de uso común, generalmente reguladas por el Reglamen-to interno, por cuya virtud se establecen los alcances y límites de lasfunciones asignadas, y asimismo se diseña el iter legislativo, que no es sino

CONCLUSIONES

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el proceso que se sigue para la discusión y aprobación de una ley. Estasreglas siempre deben responder al principio de autonomía, que esintrínseco al Parlamento y que implica la más plena libertad para fijar lascondiciones de su organización y su funcionamiento, así como paradeterminar los medios económicos necesarios para hacer frente a lastareas que tiene constitucionalmente asignadas.

16. Dado que el debate en el Pleno es la más importante de las actividades delParlamento, sería aconsejable que el Reglamento del Congreso contem-ple la obligación de que el Pleno sesione más de una vez a la semana; ellocontribuiría a descargar significativamente la agenda legislativa, perofundamentalmente a tomarle el pulso al país y a poner en el centro deldebate los grandes temas nacionales, de orden coyuntural o de largo omediano plazo. A veces es importante para la democracia de un país nosolamente la discusión técnica respecto de proyectos de normas o deresoluciones, sino también el debate más amplio sobre temas de conte-nido esencialmente político, en el que estén involucradas la relacionesinterorgánicas y la capacidad de la ciudadanía de expresar su posiciónfrente a determinados temas.

17. La acusación constitucional en el Perú en la forma en que está reguladatiene problemas en su aplicación. Así pone a disposición de las mayoríasparlamentarias los mecanismos para controlar a la minoría y altosfuncionarios de otras instituciones. En este caso, la votación por mayoríasimple, la no precisión de la figura de la infracción constitucional y lainhabilitación, pueden permitir la vulneración de los derechos políticosde las personas.

18. Una de las facultades más importantes del Presidente del Congreso es lade exigir a los órganos del Gobierno y la administración en general, a querespondan los pedidos de informes de los congresistas, conforme alartículo 96 de la Constitución de 1993. Empero, debería tenerse en cuentaque al ser una atribución inherente del congresista la formulación de unpedido de información, aquél debería ser el que directamente estéfacultado para recurrir a la administración y lograr la información


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correspondiente. De este modo se evitaría la demora en el otorgamientode la información y un trámite innecesario. Al mismo tiempo, seeliminaría la posibilidad del abuso presidencial de esta atribución pormedio de la demora del pedido de informe.

19. En el caso del Parlamento peruano, el Reglamento define a los gruposparlamentarios como asociaciones de congresistas que comparten ideaso intereses comunes o afines. Es una definición ciertamente antitécnica,pues se comete el error de no mencionar a los partidos y a las agrupacio-nes políticas como los grupos naturalmente legitimados para ejercer larepresentación en el Congreso. Los grupos parlamentarios, atendiendoa esta dinámica, deben servir como unidades de formación de voluntaddel Parlamento, con la finalidad de asegurar la concertación alrededor delíneas comunes de trabajo parlamentario entre sus miembros y ante losdemás órganos del Congreso, evitando la atomización de las tendenciasrepresentadas. Urge, por tanto, una reforma del Reglamento que consi-dere a los grupos parlamentarios como verdaderos portavoces de losdistintos sectores políticos representados.

20. La Oficialía Mayor del Congreso debiera ser, esencialmente, un órganoadministrativo de alta calificación cuyas tareas estén supeditadas a lasdecisiones políticas que el Parlamento adopte, en razón de las facultadesque le son reconocidas por la Constitución a este órgano. Es por ello queestas funciones debieran advertir al asesorado (el Presidente del Congre-so y todos los congresistas) cuáles son los niveles de coherencia legislativao si determinados procedimientos y formas de debatir o expedir lasnormas siguen el principio de legalidad, que no es sino la garantía másimportante de la función legislativa.

21. Es más importante que el proceso de producción de una norma respondaa los requerimientos constitucionales y reglamentarios, que contraponera esta obligación inherente e inexcusable de la Oficialía Mayor, algunoslogros evidentes, en materia de informatización legislativa. Bajo lapremisa descrita, todos los actos del aparato administrativo del Congresoestán supeditados a la tarea esencial de asegurar, a través de una adecuada

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asesoría, que la expedición de las leyes no se contraponga a la Constitu-ción y al ordenamiento jurídico vigente, así como garantizar que elproceso de fiscalización no pueda ser objeto de condicionamientos otrabas. Los grados de modernidad de un Congreso también se debenmedir sobre estas consideraciones de orden cualitativo.

22. La actual organización administrativa del Congreso presenta seriosproblemas que afectan las funciones de este órgano. Así, dentro del áreade apoyo a las comisiones, el personal que labora en ella ejerce susactividades sin que su experiencia pueda ser sistematizada y cualificadainstitucionalmente, por la inexistencia de una Dirección orgánica delCongreso, que dirija y conduzca centralizadamente y bajo una perspec-tiva integral las actividades de esta asesoría. Las responsabilidades de estaárea se circunscriben únicamente a acciones de apoyo administrativo yregistro ex ante y ex post de las sesiones de las comisiones. Se haceimprescindible que todo el sistema de asesoría legislativa cuente con unabase de datos común, a la par de integrar su trabajo, y que el personaldebidamente calificado y capacitado pueda contar con la debida estabi-lidad en sus funciones, independientemente de la renovación del Congre-so. Estas condiciones se cumplen en las democracias más avanzadas.

23. De igual modo, las actividades de asesoría en las comisiones ordinarias yde investigación no cuentan con un soporte institucional que facilite elservicio de información clasificada económica y social de orden estadís-tico. Así, cuando determinada Comisión necesita elaborar un análisistécnico que requiera índices en determinado período, por ejemplo,inversiones, precios, tasas de crecimiento o recursos de infraestructura,o la correlación de éstos con otras variables, los equipos de asesoría se venobligados a realizar procesos artesanales y algunas veces empíricos parala obtención, búsqueda y posterior procesamiento de este tipo deinformación de vital importancia para los análisis de los proyectos yasuntos que les son encomendados a estas Comisiones. Esta situación nosólo restringe la calidad de la labor legislativa, sino que constituye unainadecuada utilización de los recursos humanos y físicos.


236

24. Un dato de la realidad es que los congresistas y su personal de apoyocuentan, es cierto, con el apoyo administrativo del Congreso y con unainfraestructura básica que coadyuva al cumplimiento de sus funciones.Sin embargo, ello no es suficiente para garantizar un trabajo adecuado,productivo y, que sobre todo, que responda a las tareas que son deresponsabilidad indelegable de quienes detentan la representación nacio-nal. Lo que sucede es que, pese a los esfuerzos de muchos congresistas,no se tiene una perspectiva metolodógica sobre la hemenéutica parla-mentaria, los antecedentes de la materia a legislar, la base de datos queapoye estas iniciativas; en fin, la asesoría especializada que busque lacalidad del «producto» y no su multiplicación. Un banco actualizado dedatos; equipos especializados e interdisciplinarios, así como la elabora-ción de manuales de gestión parlamentaria puedan ser consideradascomo medidas a adoptar.

25. Sería apropiado, en el mismo camino, que se considere la instalación deuna oficina de orientación de la gestión legislativa, que pudiera absolverconsultas de los congresistas respecto a los requisitos y limitacionesconstitucionales y reglamentarias para la presentación de iniciativaslegislativas. Esta estructura, por su naturaleza especializada, debe soste-nerse en un cuerpo de funcionarios, profesionales y técnicos quecumplan explícitamente requisitos mínimos de formación académica yexperiencia profesional, para el logro de sus objetivos. Se debiera rescatarla interesante experiencia del Senado de la República, que en el año 1991instaló una Oficina de Investigación Parlamentaria, cuyas líneas motricesno eran otras que el estudio amplio y específico de la realidad nacional ydel impacto que determinadas proposiciones legislativas pudieran tener.

26. Existe un importante desarrollo institucional de los sistemas de informa-ción de la red informática del Congreso, lo que ha permitido tener unsistema de registro y trámite procesal de las iniciativas ingresadas, asícomo contar con la página Web que es reconocida como una de lasmejores del país. Este esfuerzo, sin embargo, es genérico y por su propianaturaleza es insuficiente para las actividades de las comisiones, puestoque el trabajo de éstas no se encuentra integrado y sistematizado.

CONCLUSIONES

237

27. Las relaciones entre los grupos parlamentarios pueden clasificarse en dosetapas netamente diferenciadas: aquella comprendida entre el período1993� agosto del 2000, período que estuvo marcado por las reglas de laimposición de la mayoría sobre las minorías, y la etapa setiembre del 2000� julio del 2001, en la que se distinguió la nítida presencia de consensosy acuerdos políticos, entre otras cosas, para garantizar la gobernabilidaddemocrática del país y para permitir la investigación sobre los casos decorrupción que se sucedieron en el anterior gobierno. No obstante, serequiere una mayor regulación desde el Reglamento, respecto de laactuación de los grupos parlamentarios, que les permita �sin limitarnuméricamente su composición� llevar su voz al Pleno a través delsistema de voceros calificados en distintos temas.

28. Un asunto que reviste especial importancia es el referido al procedimien-to legislativo, es decir, el conjunto de actos que permiten la aprobaciónde leyes de carácter general y resoluciones legislativas. La fórmula por laque opta el Reglamento del Congreso peruano tiene cuatro etapas:iniciativa legislativa, estudio en comisiones, debate en el Pleno, y aproba-ción y promulgación. Estas etapas sin embargo no garantizan un adecua-do procesamiento de las iniciativas legislativas; antes bien, las excepcionesque contienen han permitido la aprobación de normas inconstitucionalesy sin el estudio que el caso amerita. Es el típico caso del artículo 78, queestablece que no se puede debatir ninguna proposición de ley que notenga dictamen «...salvo que lo dispense la mitad más uno del número delos Representantes presentes en el Congreso». Es precisamente estaúltima norma la que ha permitido la aprobación de leyes «sorpresa», sinun adecuado procesamiento y debate legislativo, pues se requiere la solapresencia de una mayoría simple de congresistas asistentes a la sesión delPleno para dispensar el trámite, lo cual puede funcionar respecto de otrasiniciativas o mociones parlamentarias, pero no sobre una ley, cualquierafuere su contenido.

29. En lo que respecta al análisis costo-beneficio de las proposiciones legales,esta exigencia genérica del Reglamento, en la práctica, no ha sido bienaplicada. En muchos proyectos de ley puede apreciarse apenas algunos


238

comentarios escuetos al respecto, señalando solamente los probablescostos directos, y en los beneficios fórmulas generales como «todos losperuanos» o «la juventud». Por lo general se realiza un comentario breveque permite cumplir con el requisito formalmente. Consideramos nece-sario que los parlamentarios y sus asesores reciban cursos de capacitaciónen el análisis económico de la ley a fin de reducir la legislación «simbólica»en que incurren algunos congresistas, situación que objetivamente redun-da en la calidad de las normas y desvía la atención del Pleno.

30. Es necesario que se implemente un proceso de consulta previa de lasfórmulas legales de los proyectos de ley a debatirse en el Pleno delCongreso. Se trata de proponer un mecanismo de consulta, a través delcual la ciudadanía pueda tener acceso pleno y transparente a los proyectosde ley que deben debatirse en el Pleno y formular sus opiniones ycomentarios sobre los contenidos de la iniciativa. Esta consulta previaimplicaría que se considere en la agenda de las sesiones del Pleno delCongreso, en lo que respecta únicamente al debate de los dictámenes deproyectos de ley aprobados por las comisiones, sólo a aquellos dictáme-nes cuyas fórmulas legales sean publicadas en el Diario Oficial El Peruanocon una anterioridad de cinco días hábiles de la fecha de aprobación dedicha agenda.

31. El actual Reglamento del Congreso neutraliza a través de algunas de susdisposiciones la acción legislativa y fiscalizadora del Parlamento, dismi-nuyendo la presencia y aporte de la oposición, pues contiene reglas a lamedida de la mayoría parlamentaria de turno, lo cual no se condice conel sentido mismo de la representación política. En este sentido, laposibilidad de hacer efectiva la responsabilidad gubernamental en formaefectiva es prácticamente nula.

32. El Congreso de la República ha implementado un proceso de reformasintegrales al Reglamento, en una decisión que ciertamente es oportuna yque recoge algunas ideas planteadas en el presente trabajo. Se mejora eltema de las comisiones investigadoras, otorgándole derechos específicosa las minorías, se instala el sistema de la doble votación y se establece un

CONCLUSIONES

239

sistema de pedido de informes directo del congresista con los ministros,entre otras reformas de mucha importancia. Pese a ello, no se percibe unarelación entre estas reformas y el imprescindible debate constitucional.En todo caso, las modificaciones, si bien necesarias, no debe en absolutoconsiderarse que resuelven las deficiencias que aquejan al Parlamento.Como se sabe, hay problemas de funcionamiento que se pueden resolverpor la vía parlamentaria, pero hay también problemas de enfoques yestructuras y eso sólo se resuelve con el cambio de Constitución.

33. La reforma que se ha hecho del artículo 50 del Reglamento no se ajustaa la Constitución actual. En virtud de esta norma, por voluntad de las dosterceras partes del número legal de congresistas, el Parlamento puedeautoconvocarse a «períodos de sesiones extraordinarias». La facultad deautoconvocatoria, es intrínseca al Congreso y es por tanto una materiaconstitucional. Sin embargo, la Constitución de 1993 derogó expresa-mente esa atribución que sí existía en la Constitución de 1979 y no puedelegislar sobre materias que, lamentablemente, la Carta de 1993 delibera-damente concentró y renovó como atribución exclusivamente presiden-cial. Es uno de los rasgos autoritarios de esa Carta pero eso no se puederesolver por vía de Reglamento del Congreso. El Reglamento delCongreso no puede legislar más allá de sus propias atribuciones ylimitaciones. La paradoja es que una reforma integral del Reglamento,cuya implementación era ciertamente impostergable, puede convertirseen aquello que precisamente ha tratado de superar la nueva representa-ción nacional: la expedición de normas con dispositivos inconstituciona-les. Por de pronto, el artículo 50 se aparta de la Constitución y es un claroejemplo que trasluce la falta de adecuación del propio Congreso aldominio de la ley. La lectura es tan sencilla como asegurar que elReglamento del Congreso no puede modificar la Constitución.


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Anexos

ELABORADOS POR LA COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS


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251

A fin de enriquecer el análisis, la CAJ organizó reuniones de trabajo conespecialistas en el tema. A continuación se presenta la transcripción de losprincipales encuentros.

El día 29 de agosto se realizó una mesa de trabajo, constituida por ex-parlamentarios de diversas posiciones políticas. Participaron en esta reuniónJavier Alva Orlandini, Luis Chang Ching, Patricia Donayre, Rafael Eguren,Alfonso Grados Bertorini, Rolando Breña, Valentín Paniagua, Carlos Roca,Máximo San Román y Arturo Salazar Larraín.

El 4 de setiembre, en la dinámica de continuar enriqueciendo el docu-mento, se realizó otra reunión con representantes de organizaciones de lasociedad civil. Participaron en este encuentro Cecilia Blondet por el Institutode Estudios Peruanos, Lisbeth Guillén por el Movimiento Manuela Ramos,Marcela Huaita del Proyecto Policy, Alejandro Laos por Servicios EducativosRurales, David Lobatón por el Instituto de Defensa Legal y Percy Medina porla Asociación Transparencia.

En la última reunión de trabajo, parlamentarios de diversas tiendaspolíticas (especialmente los vicepresidentes del Congreso), asesores y altosfuncionarios parlamentarios analizaron y discutieron el documento. Participa-ron de este encuentro los parlamentarios Jorge Del Castillo (APRA), JavierDiez Canseco (UPD), Henry Pease (PP) así como los asesores parlamentariosAlfonso Adrianzén (asesor del Congresista Gustavo Pacheco (FIM)), Tomás

ANEXO

252

Flores (asesor del Congresista Luis Guerrero (UPD)) y Javier Tantaleán(asesor de la Vicepresidencia del Congreso). Asimismo, el director de laOficina de Iniciativas Ciudadanas Alberto Adrianzén.

Por la Comisión Andina de Juristas participaron Enrique Bernales,Eduardo Dargent, Raúl Mendoza, Alberto Otárola, Renzo Chiri, Luis Huertay Luis Enrique Aguilar. Por OTI/USAID Mónica Saravia.

ANEXO

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Anexo I

REUNIÓN DE EX-PARLAMENTARIOS

ANEXO I

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255

ENRIQUE BERNALES: El Parlamento es un tema que comencé ainvestigar desde muy temprano, cuando solía observar las discusiones delCongreso desde las galerías del Senado. Mi interés por él hizo que elParlamento fuese mi tesis doctoral en Francia. Hice algunas publicacionesluego sobre el Parlamento a partir de mi experiencia como Senador entre 1980y 1992, es decir, hasta el golpe de Estado, y ahora he retomado el tema encompañía de cuatro jóvenes investigadores más un asistente que me acompa-ñan: Eduardo Dargent, Raúl Mendoza, Alberto Otárola, Luis Huerta y LuisEnrique Aguilar. Ellos forman parte de un equipo con el que estamostrabajando el tema en el área de Democracia de la Comisión Andina de Juristas.

En la actualidad, estamos trabajando en tres temas en esa área. Uno esRelaciones Fuerzas Armadas � Civiles, sobre el cual hemos tenido ya un primerSeminario Internacional auspiciado por la Cooperación Finlandesa. El segun-do tema está referido a la lucha contra la corrupción, asunto en el que laComisión Andina de Juristas se ha unido con otras tres instituciones:Transparencia, IPYS y ADEX, para constituir un consorcio que trabajeconjuntamente la agenda de la lucha contra la corrupción. Este organismo sellama Proética.

El tercer tema es el de Parlamento, en el cual aporto mi experiencia enel tema, pero donde la idea es formular un diagnóstico actualizado delParlamento que sirva de base para conocer el estado de esa institución luego

ANEXO I

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de los años del fujimorismo. USAID ha ayudado financieramente en esteproyecto, que se utilizaría como referencia para algunas actividades posterio-res, como por ejemplo, contribuir a una eventual reforma del Parlamento, biensea porque se modifique la Constitución o porque se cambie el Reglamento delCongreso o porque es necesario entrar a un programa de capacitación dejóvenes profesionales que, desde una perspectiva multidisciplinaria, trabajenen el Parlamento a nivel de asesorías, comisiones, investigaciones, etc. Esnecesario reforzar cierto tipo de relaciones vinculantes del Parlamento en loque se refiere a la representación, las oficinas descentralizadas, la imagen, ladifusión, etc.

Recientemente Apoyo hizo algo en esta perspectiva. Sin embargo, haycampo todavía por recuperar, para que efectivamente el Parlamento tenga unaimagen dentro de la opinión pública que corresponda a su alta responsabilidaden un esquema de institucionalidad democrática. Desgraciadamente muchosestudios y encuestas han demostrado que por distintos factores, desde ladécada del ochenta, Parlamento y Poder Judicial son instituciones democrá-ticas que no tienen una imagen que corresponde a sus altas funciones. Lametodología ha consistido en acumular información y formular con ellaalgunas hipótesis que son las que están desarrolladas en el resumen ejecutivoque ha sido puesto a disposición de ustedes.

Al mismo tiempo, estamos haciendo reuniones de trabajo con distintosgrupos de personas que aportan a este tema. Nos hemos reunido anteriormen-te con un grupo de profesores de Derecho Constitucional. Esta vez los hemosinvitado a ustedes, para que aporten la experiencia acumulada cuando ejercíanla representación en el Parlamento. Para la próxima semana estamos invitandoa distintas instituciones de la sociedad civil. Por último, queremos tenertambién una reunión con los parlamentarios que ejercen actualmente larepresentación. Con esta suma de opiniones buscamos enriquecer el docu-mento para poder transmitir el conjunto de experiencias y de perspectivas quese acumulan con relación a esta institución.

La idea de esta reunión de trabajo es recibir testimonios a partir de unconjunto de preguntas que pudieran ir situando u orientando la comunicación.

EDUARDO DARGENT: Quisiéramos aprovechar su experiencia en elParlamento además de su percepción sobre la institución, para plantearles


257

algunas preguntas que motiven la discusión en torno a ellas y otros aspectosque ustedes consideren relevantes.1. La primera pregunta se refiere a la situación del Parlamento peruano.

Teniendo en cuenta su experiencia parlamentaria, ¿cómo aprecia lasituación del Parlamento en las dos últimas décadas? Les pedimos unareflexión política o institucional sobre lo que ustedes consideran que hasucedido en el Parlamento.

2. La segunda pregunta busca tocar el tema del unicameralismo y el bicame-ralismo. Está planteada en forma un tanto cuestionadora; es decir, cuál esla necesidad de volver a un bicameralismo considerando que un unicame-ralismo bien cimentado puede resultar eficiente y tener mecanismos dedoble debate en su interior con lo que se garantizaría una mayor reflexiónsobre las iniciativas legislativas. Nuestra intención es buscar qué argumen-tos de peso pueden servir para proponer el retorno a un bicameralismo y,en todo caso, también qué argumentos o qué ideas surgen para dar garantíasal proceso parlamentario en el Congreso unicameral.

3. El punto tres se refiere al Debate en el Pleno. Hemos encontrado en lainvestigación, cuestionamientos a la forma en que se está conduciendo eldebate en el Pleno, por los tiempos, por la extensión de las sesiones, aveces por la participación de congresistas que repiten ideas que ya fuerondichas por miembros de su bancada. Entonces, la pregunta sería ¿quécambios podrían realizarse para modificar la situación actual del debate,hacerlo más accesible a la ciudadanía o más fluido?

4. El cuarto punto se refiere al tema de la organización parlamentaria.Hemos encontrado serios problemas en el reglamento, que permiten quelas mayorías ocupen los cargos directivos tanto en la Mesa, como en lascomisiones ordinarias, sin permitir una composición plural en ellas.Entonces, la pregunta es ¿qué cambios considera pertinentes paragarantizar esa pluralidad en el Congreso?

5. En el quinto punto, referido a la asesoría del Congreso nos interesadiscutir qué deficiencias constataron en la plana profesional del Parla-mento cuando ejercieron el cargo y qué sugerencias tienen para mejorarla calidad de los profesionales parlamentarios. ¿Cómo llevar adelante unacarrera de profesional parlamentario mejor cimentada, que no impliqueel cambio de profesionales con la entrada de nuevos congresistas?

ANEXO I

258

6. El sexto punto se refiere al tema del transfuguismo. En el estudio hemosencontrado que es una preocupación actual pero de difícil solución. ¿Esposible implementar medidas para superar este fenómeno? Ésta es unapregunta bastante complicada, pues consideramos que no hay solucionesperfectas para el tema.

ENRIQUE BERNALES: La primera pregunta es ¿cómo aprecia la situa-ción del Parlamento peruano en las dos últimas décadas? En esta reunión hayquienes han sido parlamentarios en los años 80 al 90, pero también del 92 enadelante, podemos combinar ambas perspectivas y visiones.

JAVIER ALVA ORLANDINI: Me parece que en el período 80-2000 hayque considerar varias etapas y los comportamientos que han tenido losParlamentos.1) En el lapso 80-85, el Presidente Belaunde obtuvo mayoría absoluta en la

Cámara de Diputados y mayoría relativa en el Senado. Formó mayoríaabsoluta con el PPC en el Senado y naturalmente reforzó su mayoría enDiputados. No obstante esa situación, el Parlamento no fue obsecuente:tuvo coincidencias y también discrepancias. Varios proyectos de leyaprobados por el Congreso fueron observados por el Poder Ejecutivo yel Congreso insistió en sus proyectos y los promulgó. Me refiero, porejemplo, concretamente a la ley 23835 sobre incompatibilidades paraadquirir bienes o servicios o para participar en actividades económicascon el Estado. Esa ley fue observada y el Congreso insistió y la promulgódirectamente. Hay un caso sui géneris que es el de la creación de laProvincia de Chepén. Todos sabemos que la demarcación territorial esiniciativa del Poder Ejecutivo, por lo menos a partir del año 80. El PoderEjecutivo envió el proyecto de ley creando la provincia de Chepénincluyendo el distrito de Guadalupe. Pero Guadalupe quería ser a su vezprovincia y consecuentemente no quiso ser incluido dentro de laprovincia de Chepén, de manera que el Poder Ejecutivo observó supropia iniciativa excluyendo a Guadalupe de la Provincia de Chepén y semantuvo dentro de la provincia de Pacasmayo. Hay varios otros casos enlos que se produjeron discrepancias. El Congreso no obstante tenerideológicamente la misma entraña que el Poder Ejecutivo, discrepó con


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éste. Creo que es importante resaltar esto porque se debe rescatar laautonomía de cada uno de los poderes y la separación de sus atribuciones.

2) En el período 85-2000, el Presidente García tuvo también mayoría propiaen ambas Cámaras. En ese lapso hubo total identificación en losquehaceres del Poder Ejecutivo y del Congreso, a tal punto que, porejemplo, la Ley de Estatización de la Banca fue secundada por la mayoría,no obstante que el debate público demostró la inconveniencia de aprobaresa ley. Destaco, en todo caso, que en ambas etapas el Congreso emanóde la voluntad del pueblo.

3) Lo mismo ocurrió, en cuanto al origen, en el Congreso del año 1990,clausurado el 5 de abril de 1992. Ese Congreso no le puso piedras en elcamino al Presidente Fujimori. Al contrario, le delegó atribucioneslegislativas en muchas oportunidades. (Sobre la materia la ex CongresistaDonayre conoce ampliamente el tema porque ha escrito un libro que estálleno de ideas muy positivas al respecto). Esa delegación de facultadeslegislativas fue usada por el Presidente Fujimori, no solamente en loque se refiere a promulgar cuatro Códigos (es un hecho insólito en lahistoria del Perú que en un lapso de 20 meses se dictaran cuatro Códigos�mediante delegación de facultades� por el Presidente de la Repúbli-ca), sino que adicionalmente la delegación de facultades legislativascomprendió las tareas destinadas a pacificar el país, fomentar el empleoe incentivar la inversión. Se dictaron poco más o menos 130 decretoslegislativos en el mes de noviembre de 1991; inclusive en un período enel cual hubo cambio de gabinetes y el gabinete que ingresó en una sesiónque duró dos o tres horas promulgó poco más o menos 80 decretoslegislativos, uno de los cuales, el que se refiere a la Ley de Aduanas, tienemás de 230 artículos. De manera que fue una aprobación veloz dedecretos legislativos, probablemente sin que se tuviera el tiempo necesa-rio para su lectura.

4) La interrupción del régimen es un asunto que no viene al caso discutir. Hatenido, como todos sabemos, motivaciones extrañas. Uno de los argu-mentos que se dio para el golpe, fue la falta de colaboración parlamentariay que se trataba más bien de un anti-golpe, arguyéndose, para este efecto,que el Senado el 6 de diciembre de 1991 había aprobado una moción, dela cual yo fui autor, con el apoyo unánime de los diversos sectores,

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protestando por las declaraciones del ingeniero Fujimori, en un actopúblico castrense, imputando al Congreso que actuaba bajo el impulso delobbies vinculados al narcotráfico.

Evidentemente el Presidente de la República había agraviado a un Poderdel Estado y lo menos que podía hacer el Senado era declarar que no teníaautoridad moral el Presidente de la República para expresarse en esa forma. Seadicionó a la versión original de la moción, a pedido del congresista LozadaStambury, la invitación al Presidente del Gabinete el Dr. De los Heros, a finde que explicara la conducta del Presidente de la República. El Dr. De LosHeros concurrió y dio como explicación que el Presidente de la República nohabía tomado conocimiento de que, además de derogar un Decreto Legisla-tivo (referido a materia que no estaba dentro de las facultades delegadas) unanorma modificando el artículo 195 del Código Penal para hacer más severa lapena contra los que cometían el delito de lavado de dinero, que técnicamentese llamaba receptación, cuando ese lavado de dinero provenía del tráfico ilícitode drogas.

El CCD, entre otras leyes aprobó la amnistía para los autores de ese hechohorrendo que fue la desaparición y la muerte del maestro y de los alumnos deLa Cantuta y otras leyes semejantes, lo que ha ocurrido más recientemente, sonhechos que conocemos casi todos.

Considero, pues, que las mayorías en el Congreso no deben ser advene-dizas, no deben ser sumisas, sino que deben mantener el principio deseparación de poderes, que es fundamental. Sin separación de poderes no haydemocracia.

CARLOS ROCA: Quería intervenir para decir que yo he tenido una gestiónparlamentaria de doce años ocho meses, incluida mi presencia en la AsambleaConstituyente de 1978. Mi mejor experiencia parlamentaria fue la de laConstituyente. Naturalmente la Constituyente tuvo características muy parti-culares. No era un Poder Legislativo en el sentido de que aprobáramos leyes;nos consagramos únicamente a elaborar la Constitución del año 1979, y creoque soy el único constituyente entre los presentes en esta reunión. Fueevidentemente una experiencia notable sobre todo para quienes éramosjóvenes y por vez primera incursionábamos en la labor parlamentaria y allí


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pudimos ejercer un equilibrio de fuerzas políticas. La Constitución de 1979 fuefruto de un acuerdo entre el APRA y el Partido Popular Cristiano, aceptandolas sugerencias que Acción Popular nos dio. Ellos no participaron de laConstituyente pero nos hicieron llegar sus puntos de vista e inclusive, a pesarde que había un problema inicial por grupos de la llamada Izquierda, queestaban muy divididos en aquel entonces. Ya al final de las labores de laConstituyente logramos también un acuerdo con la mayor parte de esasfuerzas políticas. Por eso es que considero que la experiencia de la Constitu-yente fue fundamental en lo personal para entender lo que era la labor delParlamento. A partir de 1980 hasta 1990, los partidos que obtuvieron laPresidencia de la República contaron con mayoría parlamentaria, tanto en laCámara de Diputados como en el Senado. En el caso de Acción Popular y elPPC fue una mayoría completa. En el Senado, a raíz de los problemas delProyecto de Ley de Estatización de la Banca o nacionalización del sistemafinanciero, el APRA perdió esa mayoría.

En realidad discrepo cuando se dice que se aprobó el Proyecto delEjecutivo. No fue así. En Diputados sí aprobamos el Proyecto del Ejecutivo.A mí me correspondió fundamentar la defensa del Proyecto en la Cámara deDiputados, pero en el Senado el Proyecto fue completamente desnaturaliza-do. Inclusive tengo una discrepancia con mis compañeros de partido, porquelos compañeros del Senado dieron marcha atrás en el proyecto original y salióun engendro. Al final se hizo un híbrido. Se dijo que había que cooperativizarlos Bancos, ya la historia la conocemos. Pero lo importante para mí es que elhecho de que hubiera dos Cámaras, permitió que por lo menos en el Senadohubiera otra actitud, una actitud quizá más reflexiva, que recogió el sentimientodel país, que estaba en contra de la estatización de la Banca. En ese sentido,el bicameralismo permite una Cámara revisora, pero de todos modos eso esalgo que hay que tener en cuenta como experiencia, que sí pudo ser posiblemodificar orientando el proyecto de acuerdo a las críticas que se habíanrecibido después de la aprobación en la Cámara de Diputados

Ahora, los que hemos visto después, ya a partir de 1993 con el CCD y en1995, fueron mayorías absolutamente obsecuentes. La mayoría, tanto deAcción Popular y el PPC de 1980 a 1985, como la del APRA de 1985 a 1990,si bien eran mayorías, trabajaban bajo una cierta flexibilidad y tolerancia entrelas fuerzas políticas. Hubo mucho más respeto a la voluntad de las minorías

ANEXO I

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que lo que vino después y que naturalmente fue la causa del desprestigio total.Si ya estaban desprestigiados los parlamentos de 1980 a 1990, a partir de lamayoría obsecuente que tuvo el Presidente Fujimori, el Parlamento cayó en untotal descrédito, sobre todo a raíz de lo que después hemos conocido: lamanera cómo eran comprados los parlamentarios para que votaran a favor delas iniciativas del Gobierno.

PATRICIA DONAYRE: En cuanto a la situación del Parlamento peruanohay tres temas que pueden enfocarse: el de la calidad de la representación, elde las mayorías que suelen estar fusionadas al Ejecutivo y el hecho de que lano sujeción al mandato imperativo, sea una realidad o una ficción, son trestemas muy importantes.

El primero de ellos, la calidad de representación, es un tema que lo hevivido personalmente porque si se habla de experiencias me voy a remitir a ella.Hay muchas personas que llegan al Congreso sin la preparación adecuada y yain situ se enteran de cuál es la labor de un parlamentario. Entonces, sucede quecuando estamos dentro de una votación, escuchamos que los vecinos nospreguntan cómo hay que votar, si verde, rojo o ámbar. Entonces es unasituación que para quienes en algún momento hemos considerado que unparlamentario debe prepararse es totalmente inaudita. Entonces es funda-mental que el parlamentario llegue preparado para ser tal. Cuando estuvimosen la Comisión de la Reforma planteé la necesidad de establecer un requisitopara ser parlamentario de la preparación mínima universitaria, no gustómucho. Pareció extraño, pues de pronto se estaba atentando contra elprincipio de igualdad o el de libre participación. Pero es que es una cuestiónque la he vivido y no quisiera que se repita y que actualmente lo estamos viendocon los debates tan prolongados y las intervenciones repetitivas de muchaspersonas.

Ahora, el problema que también ha existido, inclusive existe hasta hoy,y que parece que va a persistir en la medida que no se cambie la mentalidad,es el de las mayorías fusionadas al Ejecutivo. Son mayorías que llegan porelección, o mayorías que se buscan a través de la concertación. Es decir, elParlamento no puede vivir si no existen mayorías para coordinar las tareas conel Ejecutivo, y esto para mí tampoco debería ser así porque hay que buscar una


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forma de equilibrio de tal manera que Ejecutivo y Legislativo no resultenfusionados y la población sienta que sus representantes realmente estánactuando en forma independiente. Ahí viene el tema del mandato imperativo,es una realidad o es una ficción el que los parlamentarios no estamos sujetosa mandato imperativo. Quienes hemos pertenecido a grupos políticos sabe-mos que no necesariamente votamos de acuerdo a lo que pensamos en formapersonal, sino que muchas veces viene la consigna de grupo y ése es elproblema: que algunos parlamentarios están preparados para no obedecerlascuando su conciencia les dice algo diferente o algunos que sí están preparadospara obedecerla. Este problema es el que origina posteriormente el tema deltransfuguismo. Éste también es un problema que hay que analizar con pinzas.

ALFONSO GRADOS BERTORINI: Mi experiencia parlamentaria laborro, porque no debe estar de ninguna manera reflejada institucionalmente.Inclusive porque constituye una deformación de aquello que se pretendía queestaba legislado constitucionalmente. En consecuencia, al examinar el proble-ma del Parlamento yo tengo un punto principal sobre el cual quisiera focalizarla atención cuando posteriormente se trate el tema.

Estamos hablando del Parlamento dentro de una República unitaria ypresidencialista. Estamos aceptando ese dispositivo constitucional, no esta-mos pensando en ir al régimen parlamentario, porque sería completamentediferente si el régimen fuera parlamentario, porque gran parte de los proble-mas que dice Patricia Donayre se habrían solucionado. El Ejecutivo emanaríadel Parlamento, no habría conflicto de poderes. Pero, en segundo término, meparece que no podemos dejar de examinar el Parlamento en función de aquelloque va a constituir la organización del Estado; el Parlamento va a ser uncomponente del Estado y qué queremos hacer de una nación con lo que es ladescentralización, componente básico del nuevo Estado que queremos crear.Eso determina nuestro problema de competencias, se nos determina unproblema de cómo es que el Parlamento se organiza para poder responder aese tipo de problema de configuración. Ese es un problema ya de laConstitución en su conjunto y no sólo del Parlamento. Creo que es un temamuy importante, el cual no deberíamos dejar en el vacío por lo menos paraadelantar algunas opiniones a ese respecto.

ANEXO I

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LUIS CHANG CHING: En estos veinte años ha habido crisis en losparlamentos, pero la crisis de los parlamentos está unida a las crisis de lospartidos políticos. Mi experiencia personal me lleva a pensar que se hatrabajado poco en el tema de formación doctrinaria, ideológica, en elconvencimiento de una serie de aspectos que tienen que ser función propia delos partidos políticos. Es decir, la crisis en los parlamentos está unida alproblema de la crisis que pudiesen tener los partidos políticos. Los partidospolíticos también deben abrirse a la ciudadanía, a buscar formas en las que sepueda encontrar una mayor participación de la ciudadanía, en los propiospartidos políticos, para que se sientan representados por el partido que va allegar a una curul en el Congreso.

El otro tema importante en el Parlamento es que no solamente elLegislativo ejerce lo que es la capacidad de legislar. Muchas veces se presentanconflictos entre los decretos de urgencia y los que emanan del Congreso.Entonces, no está reglamentado cuál es esa función de legislación que tiene elPoder Ejecutivo a través de los decretos de urgencia. Ese es un tema vital y porlo tanto debería estar incluido dentro del análisis de los últimos veinte añospara poder dar una solución en los próximos años. El último tema es el de lasespecialidades. Cada uno de nosotros tiene una especialidad y por lo tantotendrá mucho más que decir en determinados temas que en otros. Por lo tanto,cuando se dan los debates en el Pleno, en el Congreso de la República surgeque la voz cantante la tienen dos o tres personas con determinada especialidady las demás simplemente siguen la opinión general del grupo. En el tema delos tiempos, creo que no se puede recortar. Es más, el Reglamento delCongreso de la República actualmente tiene un recorte del derecho que tienenlas mayorías en relación con el tiempo de las minorías. Ese asunto debería sermodificado y quizás pensar en que en el futuro se pueda tener un debate másamplio y también más dinámico.

ARTURO SALAZAR LARRAÍN: Es interesante analizar el resumenejecutivo que se nos ha hecho llegar y que trata de las funciones de unParlamento: la de representar, legislar, controlar y fiscalizar. Desde ese puntode vista, combino dos experiencias: la de cronista parlamentario en una épocade oro del Parlamento peruano y la de Congresista en esta triste situación quese nos colocó desde 1995 al 2000.


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Quiero hacer un paréntesis. En realidad en esa época me tocó apreciarel funcionamiento del Parlamento, en relación a las personas que lo integra-ban. Por ejemplo, don Alberto Arca Parró, Tola, Sánchez, Seoane, etc. Eranunos congresistas de primer nivel. ¿Qué ha pasado entonces en todo estetrayecto? Si se me permite hacer algunas conclusiones, creo que lo que hapasado es una formación inadecuada del candidato a parlamentario. Me pareceque ese es un tema fundamental. En cuanto a las funciones de los parlamen-tarios o de los Congresos, desde entonces hasta hoy, han venido decayendonotablemente.

En cuanto a la función de legislar, me he encontrado con una experienciafunesta. En una legislatura, de 700 iniciativas parlamentarias apenas el 2% llegaa ser aprobada o a ser considerada, porque en realidad son iniciativas que notienen contenido de norma jurídica, razón por la cual se pierde el tiempo. Yome he dado el lujo de calcular el costo de lo que es legislar, y es altísimo, sobretodo cuando se desperdicia en iniciativas que no tienen absolutamente conteni-do de norma jurídica, de manera que estamos llenando la legislación nacional conuna cantidad de dispositivos que después vienen a ser contradictorios.

La otra función, la del control, es quizá la que más clamorosamente se haextrañado en los últimos años. Nosotros tenemos un gasto público dealrededor de 95,000 millones de dólares en los últimos diez años y de esos95,000 millones no se constata ningún tipo de control. Esto es claro por lacantidad de robos e ineficiencias en el gasto público que se han observado yque se siguen viendo.

VALENTÍN PANIAGUA CORAZAO: Yo quisiera referirme a mi propiaexperiencia desde una óptica un poco más general. Javier Alva Orlandini hahecho un análisis interesante en relación a un tema sustantivo que es laautonomía de poderes y que debemos considerar como base para juzgar elverdadero valor del Congreso en la política peruana en los últimos veinte años.Sin ella no se puede lograr que el Congreso cumpla las funciones derepresentación, intermediación, fiscalización y legislación que le son propias.Sin embargo, todo ello hay que juzgarlo y examinarlo a la luz de la forma cómose ha transformado la función de intermediación del Congreso con laintervención e injerencia crecientes de los medios de comunicación que, dealguna manera, compiten en ese aspecto con él.

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En segundo lugar, la relación del Congreso con el Ejecutivo tiene muchoque ver con el concepto mismo de la política y, particularmente, del poder delEstado en esta etapa de la historia contemporánea. Finalmente, el cumpli-miento de sus funciones históricas de legislación, debe juzgarse a la luz de esainstitución tan importante que la Dra. Patricia Donayre ha estudiado tan bienen una obra que ha publicado recientemente y que es la delegación defacultades legislativas.

A la luz de mi experiencia personal desde 1963, me pregunto ¿qué tipode Estado teníamos entonces y qué caracterizaba tanto a éste como a la políticaen general? Sin duda alguna el voluntarismo político. Los partidos políticos,como protagonistas del quehacer político, pretendían hacer del poder delEstado un instrumento de transformación de la sociedad. Era nuestra ilusión,en el período 63-68, que el Estado hiciera las reformas estructurales que el paísnecesitaba. Este era el Estado benefactor, el Estado legal y social de Derecho.Ese fue un Estado interventor en mayor o menor proporción. Bajo ladictadura militar, se burocratizó a la sociedad peruana. En aquella etapaparlamentaria la función legislativa del Congreso definía no solamente elfuncionamiento del Estado sino disciplinaba la conducta de la sociedadincluyendo la económica. Eso produjo, tal vez, una innecesaria burocratiza-ción estatal por el afán de control y complicó la actividad privada por el excesode regulación. Los partidos, protagonistas del quehacer parlamentario, eranentonces partidos ideológicos, programáticos, y tenían un cierto sentidomesiánico de la historia, de la política y hasta de la economía y la cultura.

En los últimos veinte años, es decir, entre 1980 y el 2000 se ha producidouna profunda transformación del Estado. En la década del 80 surge el EstadoSocial y Democrático de Derecho, que cambió, dicho sea de paso, la fisonomíadel Perú. La preocupación constitucional y por los derechos humanossustituyó a muchas otras inquietudes. Fue, realmente, un paso muy importanteen la vida democrática del país. Esa inquietud vino acompañada también deuna intención liberalizadora de la economía y la sociedad frente al Estado y suinjerencia en la vida social. Esa tendencia nos ha conducido más que a unaeconomía, a una sociedad de mercado. Ese ingrediente sustrajo al Congresola posibilidad de actuar sobre la economía con la insistencia con que lo hacíaen el pasado reduciendo significativamente su protagonismo en lo económicoy administrativo. Había que acostumbrarse, repitiendo la frase de Jefferson, a


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la idea de que el mejor Estado podría ser, de pronto, el menor Estado, aunqueno lo fuera. Esa era la tesis imperante en ese momento en que se introdujo enla política peruana la idea de la necesidad de desburocratizar el Estado, dedesregular la sociedad y de alentar la iniciativa privada.

El Congreso perdió, junto con su capacidad de intervenir en la economía,algo de su competencia normativa. La carta del 79, por primera vez, incorporóformal y abiertamente, la delegación de facultades legislativas. Eso dio lasensación de que el Congreso había perdido vigor. En mi opinión, no tuvomayor importancia como se puede demostrar fácilmente a través de laproducción legislativa de la época.

Paralelamente, se abrió camino a otro concepto que restó fuerza alCongreso en su función representativa. Fue la búsqueda de consenso, porparte del Estado, para garantizar la gobernabilidad. Fuimos nosotros y merefiero a Acción Popular, los que introdujimos en el país ese concepto.Precisamente a través de la prédica de Alfonso Grados Bertorini. La búsquedadel diálogo con el propósito de lograr consensos se convirtió en un granobjetivo como mecanismo de ordenamiento de la vida económica y de la vidasocial del país. Sin embargo, para 1980, las circunstancias habían cambiado.Los esfuerzos internos no tenían el mismo efecto y significado que en elpasado. Había surgido una nueva realidad internacional. La transnacionaliza-ción de la economía hacía que nuestro país fuera destinatario de decisiones quese adoptaban fuera de nuestro territorio. Se habían fortalecido los organismosinternacionales que no solamente sugerían, sino que imponían, la políticaeconómica e impedían que el Gobierno y, por su parte el Congreso, ejerciten,a plenitud, su función primordial en lo que a economía se refiere, y de modoespecial, en el manejo del presupuesto, de las decisiones administrativas endiversos sectores, y en definitiva, de la suerte del país.

En ese momento, el Congreso perdió fuerza, y, con él, también lospartidos políticos. No porque se hubieran resentido en su prédica ideológicao en su preocupación programática. Sencillamente porque surgieron unoscompetidores frente a los cuales no estaban preparados. Eran los mediosmasivos de comunicación radio-televisivos. Éstos se convirtieron en losfactores fundamentales de la intermediación. Y a través del ejercicio autocrá-tico de su poder fueron sustituyendo y hasta combatiendo, abierta y decidida-mente a todos los otros competidores en la intermediación social, y entre ellos,

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a los partidos políticos, en primer lugar y, en segundo lugar, al Congreso, a cuyodesprestigio contribuyeron del modo más decidido, resuelto y diría conscien-te. De la experiencia del 80 al 85 hay que recordar entonces ese hecho. Perohay otro: la delegación de facultades legislativas que, en ese momento sejustificaba por la situación en que se encontró el país, después de una largadictadura. Había, naturalmente, otro proceso que hizo que esa experienciafuera dramática y difícil. Era la violencia terrorista que se había desencadenadoen el país y que no podía ser controlada sólo con los medios políticos de quedisponía el Congreso.

En la etapa de 1985 a 1990, renació, muy vigoroso, el voluntarismopolítico y se produjo una socialización de la administración que iba acontracorriente de la política que se había iniciado en los 80 con los intentosde liberalización, de privatización y de apertura de la sociedad. La experiencia,a partir de 1990 al 2000, y con esto concluyo, se caracterizó, en cambio, pordos notas fundamentales. La primera, por una exacerbación del intento deliberación de la sociedad y de la economía hasta configurar un Estado desertorde sus responsabilidades sociales y económicas y un Congreso que, igualmen-te, abandonó y olvidó, deliberadamente, sus responsabilidades porque nifiscalizó, ni legisló. Es cierto que, en la primera etapa entre 1990-1992, elfenómeno se produjo por un intento generoso de cooperación que Fujimorino entendió y que le permitió dictar la gran mayoría de las medidas liberaliza-doras que el Congreso respaldó. Pero lo cierto del caso, es que, simultánea-mente, se configuró, a partir de ese momento, un Estado autocrático en lopolítico, que se reflejó prontamente, en la conducta del llamado CCD y luegoen la de los congresos elegidos a partir de 1995. A diferencia de lo que acontecíaen el pasado reciente, el Congreso fue instrumento dócil y sumiso frente a unEjecutivo mandón y naturalmente impositivo. Todo esto, agravado por lacircunstancia de que el sometimiento del Congreso al Ejecutivo, implicaba ladesaparición, en la práctica, de la división o autonomía de poderes a que se hareferido también Javier Alva Orlandini. Esa conducta trajo, como consecuen-cia, la catástrofe que han significado, en lo ético y en lo político y económico,la ausencia de fiscalización y la falta de presencia del pueblo y del Congreso enla vida política del país.

En suma, la experiencia, en los últimos veinte años, debemos juzgarlatambién teniendo como telón de fondo las transformaciones que se han


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producido en el Estado y en la sociedad peruana y que han influido de un modograve en el desenvolvimiento del Congreso. Ahora tenemos una perspectivasuficiente como para poder recomendar algunas cosas para reconstruir tantola política como el propio Estado peruano y, desde luego, el Congreso. Estepunto me lo reservo para después.

MÁXIMO SAN ROMÁN: Yo quisiera analizar la experiencia de los años1989 y 1990. Cuando analizamos nuestra participación, hicimos un diagnós-tico, y lamentablemente nos tocó descalificar la gestión de los dos últimosgobiernos, pues ambos carecieron de fiscalización. Se permitió el robo, quenunca se sancionó y estábamos en un caos. En 1990 ya Sendero Luminosohabía avanzado tremendamente.

Rescatando el anhelo de un gran sector de la población que se sentíadefraudado por su gobierno nos animamos a participar. Cuando se hablaba deAcción Popular se hablaba de los casos Mantaro, Pachitea, de Luis Percovich(Ex Ministro del gobierno de Belaunde) y de otros casos y personajes más.Cuando se habló de Alan García, del tren eléctrico o de la matanza de lospenales, también del caso Lamberg, también nos llamaba la atención. La granmasa del Perú necesitaba una oferta diferente y lo único que hicimos fueescoger tres palabras: « honradez, tecnología y trabajo», y fíjense cómo esastres palabras cautivaron a un gran sector de la población, porque pensaron quedefinitivamente eso era lo que el Perú requería.

Cuando soy convocado para integrar la plancha y se me da la responsa-bilidad de intervenir en el proceso de conformación de las candidaturas, invitéa muchos, pero no aceptaron. Solamente logré convencer, y en ausencia, aMax Santolaya que estaba en Chiclayo. Entonces tuvimos que llenar nuestraslistas parlamentarias con los amigos, con los conserjes, con las personas quepodían estar. Es así que en esa oportunidad se crea una representación deCambio 90 con congresistas que nunca hubiesen pensado ser congresistas.Esta experiencia resultó aleccionadora.

En 1990 sí tuvimos una experiencia riquísima. Logramos poner un toquede experiencia empresarial, yo no podía aceptar la infraestructura de lascomisiones de trabajo. Teníamos que buscar oficinas, incluso para cada sesión.Estos trajines se realizaban para tomar decisiones importantes. Los asesoressimplemente no eran asesores permanentes, algunos provenían del gobierno

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anterior. Entonces con la excelente asesoría de Enrique Bernales, logramostratar de modificar ese sistema, tratar de crear comisiones establecidas conespacios físicos adecuados, con infraestructura necesaria, con un sistema deinformación que tuviera fácil acceso a todos los medios, principalmente alBanco Central de Reserva, al Ministerio de Economía, al Banco de acumula-ción de legislación de COSAPI. De esa manera los parlamentarios podíantener la asistencia oportuna para tratar de resolver los problemas del país.

Mi principal prédica en el Congreso era «tratemos de resolver losobstáculos que impiden nuestro desarrollo». Hicimos una relación de 25leyes que, al final, se convirtieron en 125 leyes en coordinación con elEjecutivo mediante delegación de facultades. Teníamos la tarea de derogarla Ley de Estatización de la Banca, no como los apristas querían (pordelegación de facultades), sino por una decisión soberana del Congreso.Entonces, en ese Congreso de 18 meses se favoreció la participación pluraly proporcional, la distribución de comisiones y de la presidencia de comisio-nes, de acuerdo a la participación en el electorado. Supimos encarar alEjecutivo defendiendo la autonomía del Congreso, enfrentando cualquierdisposición contradictoria contra el régimen democrático. Es más, porprimera vez en la Historia del Perú se hizo una autoconvocatoria ante lanegativa del Ejecutivo a convocar al Parlamento. Se promulgaron leyestambién desde el Congreso, leyes que observaba el Ejecutivo y que elCongreso lógicamente insistió en aprobar. En consecuencia, ese período esel que yo quiero rescatar. Inclusive en la modernización del mismo hemiciclodel Senado, se dotó de un tablero electrónico que nunca se utilizó, y es delos más modernos del mundo.

Se logró hacer algunas coordinaciones con el Ejecutivo para dotar derecursos a los importantes sectores que representamos. Esa es la experienciaen ese campo. Yo creo que después del 95 al 2000 es una experiencialamentable. Simplemente si uno no era simpatizante y menos aún si uno eraopositor, era automáticamente bloqueado. Mi principal lucha fue tratar dederogar un dispositivo que desbordaba o sobrepasaba la delegación defacultades. Cuando hicimos la lucha contra el terrorismo, lograron que elComandante General del Ejército fuera nombrado en forma vitalicia hastacuando el Presidente o Vladimiro Montesinos, que era el verdadero presiden-te, tomara la decisión de cambiarlo. No se pudo romper ese cordón umbilical


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y el resultado fue este desbalance en el país. Creo que es el daño más grave quese ha dado, la crisis moral que estamos pasando y quiero decir que también coneste Congreso ya hay observaciones del pueblo.

El Congreso y el Gobierno no sintonizan las necesidades de nuestro país.Contra la opinión de la población, se sigue tratando de disimular algunas cosas.Estimo que debería haber un Congreso más transparente y fiscalizador, querealmente haga cumplir los dispositivos que la Constitución ordena y combatala falta de educación del pueblo.

ENRIQUE BERNALES: Deseo hacer dos acotaciones. Reparo en algo queconsidero de importancia. Realmente el país tiene una capacidad instalada queno utiliza, que es justamente la experiencia de sus exparlamentarios. Éstepuede ser un feliz encuentro. Muchas de estos temas deberían ser parte de laformación de la conciencia crítica del país utilizando justamente los análisis, laspresentaciones públicas de quienes han sido parlamentarios.

La segunda pregunta, en realidad, más que Evaluación del Unicameralismo es,habida cuenta de que en el período que estamos estudiando hemos tenidobicameralismo y unicameralismo, y que estamos de algún modo en laexpectativa de una reforma sustancial de la Constitución vigente, ¿cuál es elsistema que a juicio de ustedes debiera convenir más al país? ¿Nos quedamoscon el unicameralismo, tal como está? ¿Lo mejoramos, pero nos quedamoscon él? ¿Regresamos al bicameralismo, el bicameralismo de aquél entonces, elde 1979 o lo modificamos?

RAFAEL EGUREN: Hay aquí quienes hemos estado en ambas Cámarascuando existía el Parlamento bicameral. Yo soy un partidario muy conscientedel sistema bicameral y hemos tenido que pasar por ambas Cámaras parareforzar más esa posición. Aquí hay constitucionalistas muy capaces quepueden dar las razones jurídicas que sustenten mejor esta situación, pero la vidaque hemos tenido hace pensar que este sistema bicameral es el correcto.

Nosotros, por ejemplo, hemos tenido experiencia en el Senado. Asípuedo dar un caso, el sistema de la fiscalización. No creemos que el Parlamentodebe ser una Sociedad Anónima. Por el contrario, la Constitución estableceque el Parlamento maneja su propia economía. Pero eso, ¿en la prácticafunciona? Al contrario, si éste es un poder fiscalizador no puede ser que no

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exista un órgano que lo fiscalice, salvo sus pares a través de las ComisionesRevisoras de las cuentas de las Cámaras. Entonces, es conveniente analizar eltema para retornar a este sistema que es el que a mi manera ha tenido mejoresresultados dentro de nuestra vida parlamentaria.

JAVIER ALVA ORLANDINI: La Constitución de 1826 estableció lasCámaras de Tribunos, Senadores y Censores, virtualmente no rigió. La de 1867que también tuvo breve duración, estableció la Cámara Única. Hemos tenidohistóricamente en consecuencia dos cámaras. La forma de elección de lascámaras ha sido diversa. Inicialmente los diputados fueron elegidos porprovincias y los senadores por departamentos. A partir de 1950 los senadoresy los diputados fueron elegidos por departamentos hasta que a partir del año80� los senadores lo fueron por distrito único y los diputados por departamen-tos. Esta referencia al distrito o a los distritos conforme a los cuales se hace laelección es importante porque el Congreso debe tener representatividad y larepresentatividad del Congreso es incompatible con el sistema autoritario, poreso es que en todos los países excepto los pequeños países centroamericanoscuando hay regímenes autocráticos se achica la representatividad del Congre-so, o se la mixtifica. Tengo acá referencias numéricas a los Congresos y no voya dar lectura a todas porque tomaría mucho tiempo. En 1892-1894 tuvimosuna Cámara de Diputados con 176 miembros, en 1913-1915 con 169miembros, el año 1956 se eligió la Cámara de Diputados con 182 miembros,a partir del año 80� hasta el año 92 la Cámara de Diputados tuvo 180integrantes, los senadores fueron 50 entre 1858 y 1859. En 1888 fueronelegidos 49, en 1891 fueron elegidos 51, en 1900 fueron 45, en 1904 fueron 50,en 1945 se redujo a 48, en 1956 fueron elegidos 53 y en 1979 fueron 60. Enconsecuencia, si sumamos diputados y senadores advertimos que hace más de130 años el número de miembros del Congreso ha sido virtualmente el dobledel actual Congreso unicameral, y esto contrasta con la población, en tanto quehace 130 años la población del Perú era la décima parte de la población actual,que es cercana a los 27 millones de habitantes. La representatividad enconsecuencia es diversa. Antes votaban solamente los varones que supieranleer y escribir, hasta que se hizo la reforma en 1856 mantenía en 1860 para quelos analfabetos varones también votaran. La reforma de 1895 excluyó nueva-mente a los analfabetos hasta 1958. Las mujeres fueron incorporadas al


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universo electoral mediante la reforma de 1954 y participaron recién el año1956. En consecuencia, creo yo que es fundamental que exista una mayorrepresentatividad en el Congreso y de acuerdo a los antecedentes históricosconsidero que es conveniente para el país el Sistema bicameral.

Ya se adelantó un poco sobre las bondades del sistema bicameral. Yoagregaré que cuando una ley se debate primero en una Cámara y después enla otra hay un interregno en el cual participa la opinión pública y hacer variarel criterio de los integrantes del Congreso, por lo tanto yo soy partidario delsistema bicameral.

LUIS CHANG CHING: La forma cómo se elige al parlamentario, distritoúnico por ejemplo o distrito múltiple, es lo que hace que ahora estemos caminoa ir a un Congreso bicameral, porque este Congreso unicameral es en el fondouna Cámara de Diputados. Con el riesgo adicional que no tiene una Cámarade Senadores que pudiera ser revisora de las leyes. Esta es una situación queme parece de los más atendible.

En cuanto al número no quiero entrar en detalle, pero he revisado eldocumento de análisis de la Comisión Andina de Juristas. En él se habla deespecialización de funciones entre el Senado y Diputados. Me da la impresiónde que esa especialización de funciones tiene que ser tratada de todas manerasen ambas Cámaras. Por ejemplo, no queda duda de que el gasto público y laley de presupuesto es un tema de carácter bicameral, el tema de creación deimpuestos, tributos y exoneraciones, tiene que ser bicameral. Incluso las leyesde carácter sectorial, cuando implique concesiones, privatizaciones, venta deactivos del Estado, tiene que ser bicameral. Está en juego mucho más de lo queuna Cámara de Diputados podría ser, por lo tanto habría que estudiar muchoel tema de la función de legislar en términos económicos. Quizá los temas quecontengan términos económicos deberían ser necesariamente revisadas porambas Cámaras.

Quiero señalar también que en el documento se habla de esta especiali-zación, pero no se resuelve en el fondo quién prima en qué. Es decir, porquéfinalmente en esa búsqueda de consensos puede llegar un momento en el queel país necesita cierta legislación y el tema no se resuelve entre las dos Cámaras.Tiene que buscarse un mecanismo para que alguien prime finalmente en últimainstancia. Lo otro que me preocupa en el documento, se utiliza si bien es cierto

ANEXO I

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el término Control del Poder Judicial, estamos hablando de la fiscalización delPoder Judicial. ¿Cómo hacerla? ¿Cómo poder fiscalizar al Poder Judicial sinentrar en el tema jurisdiccional? ¿Cómo hacer la muralla que impida unafiscalización que conlleve un tema adicional del propio Poder Judicial en susfunciones?

En el documento de análisis del Parlamento peruano elaborado por laComisión Andina de Juristas se desarrolla el tema de Negociaciones y consensos.Muy importante, pero no tenemos una Ley de Cabildeo. No se hacentransparentes esas negociaciones y consensos; es necesario madurar en estetema, porque en el fondo hay necesidad de escuchar a todas las partes bajo elmarco de la ley, un marco de ley que no existe en el momento. Si este tema lollevamos ad infinitum entre las relaciones Congreso, Ejecutivo, Ministros ysectores podía llevar a una serie de distorsiones, de malas interpretaciones queperjudican la labor de los diferentes poderes del Estado. Por lo tanto, así comose está hablando de una Ley de partidos, también es necesario hablar de cómohacer transparente este campo de las negociaciones, más aún si es un Congresode carácter bicameral.

Asimismo, creo que hay que resolver un tema de carácter constitucionalque existe en la actual Constitución del año 93�, el tema de la Función legislativade las Municipalidades. Los alcaldes tienen una percepción distinta de estafunción. Creen que pueden en su cancha distrital o provincial sacar legislacióncon rango tan grande que va a primar por encima de las leyes o los decretossupremos, o la demás legislación nacional. Ese tema tiene que ser expresamen-te superado y allí quisiera dejar el comentario del debate en este tema.

ARTURO SALAZAR LARRAÍN: Creo que el resumen ejecutivo que nosha hecho llegar la Comisión Andina de Juristas tiene un planteamiento en elcual yo participo plena y abolutamente. «Si se plantea el retorno al bicameralismo,ello no debe significar que el Senado conozca todas las materias de la Cámara baja sino queopere con una Cámara especializada, destinada a conocer temas que superen la coyuntura,en ese sentido debe contemplar funciones relacionadas con la legislación que compromete ellargo plazo o asuntos esenciales del Estado». Me parece excelente la iniciativa, creoque habrá muy pocos unicameralistas acá. Pero la experiencia, yo me suscriboa la tesis de Javier Alva Orlandini en que en realidad se juega con la opiniónpública, que es uno de los factores fundamentales en el mecanismo de la


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democracia y hemos estado acostumbrados en el Parlamento a las leyes demadrugada. Me gustaría profundizar en la tesis del Senado con facultadesdiferenciales, la tesis es de Friedrich Von Hayek. Hayek fue más lejos, propuso«Senadores vitalicios que reformen Constitución».

VALENTÍN PANIAGUA: Se han destacado muy bien todas las ventajasdel bicameralismo: bonifica la legislación por la doble deliberación, laespecialización que permite que el Senado cumpla algunas funciones espe-cíficas que la Constitución del 79 se esforzó en detallar además de garantizarla fiscalización entre y por ambas ramas del Congreso. Pueden perfeccionar-se, por supuesto, tanto la distribución de funciones como su ejercicio. Esmateria simplemente de prudencia y lucidez en la elección de las funcionesy de celo en su ejercicio. Todos han hecho énfasis en que nuestro sistemaparlamentario requiere mayor representatividad por incremento del númerode representantes, atendiendo el crecimiento de nuestra población. Esosumado, por supuesto, a una definición, igualmente clara y neta, de losdistritos electorales de modo tal de permitir una genuina representación delas tendencias políticas a través de una de las Cámaras de elección, pordistrito nacional, y la otra, por los distritos más bien circunscritos adepartamentos, u otro tipo de unidades. Sin embargo, deseo hacer unargumento adicional que no he escuchado y es el siguiente. En mi opinión,el bicameralismo está impuesto por una razón inexorable relacionada con laconcepción y la estructura del Estado peruano.

El Estado peruano ha sido, es y será unitario. Y si lo es, debe serdescentralizado. Y si es descentralizado debe tener, inevitablemente, unasegunda Cámara. Esa Cámara ha de ser una Cámara de representaciónterritorial. Es importante no sólo que el pueblo esté representado en la Cámarade Diputados, sino que lo estén las regiones o las circunscripciones territorialescomo tales, que tienen destino colectivo. Al fin y al cabo, los territorios no sonespacios vacíos, son ámbitos sociales que tienen vocaciones, aspiraciones eintereses. Esos intereses deben estar presentes en las grandes decisionesnacionales a través del Senado. El bicameralismo se justifica tan sólo como unaCámara de representación territorial que compensa precisamente la disper-sión del poder que implica la descentralización del poder a través de cualquierfórmula que se haga y permite la participación de las regiones en las grandes

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decisiones políticas del Estado. Todas esas razones hacen inevitable, en elPerú, el retorno al bicameralismo.

ALFONSO GRADOS: Me suscribo plenamente con el bicameralismo. Enprimer lugar tenemos que precisar que el bicameralismo tiene que serredefinido en una forma muy precisa. Debe establecerse los grandes camposen los cuales puede dividirse las funciones de los congresistas. Pero tendremosque definir que eso esté claramente delimitado en la Constitución, de talmanera que no sea objeto de que haya franjas en las cuales es muy difícildeterminar las prioridades o la exclusividad de una o de otra Cámara. Natural-mente hay que definir también cuál es el campo de responsabilidad compartidapor ambas cámaras. Una experiencia peruana muy valiosa fue la de la ComisiónBicameral de Presupuesto. En eso no hay ninguna duda, como debería habertambién una bicameralidad funcional en materia de reformas constitucionales.

En cuanto a la forma de elección de ambas se ha sugerido que el Senadosea elegido por Distrito Único, yo suscribo la tesis de Valentín Paniagua. Esdecir, hay que distinguir en función de población y gobiernos locales oterritorios más o menos circunscritos que sean parejos en todo el país. Quienesvan a ser representantes en la Cámara de Diputados deben estar afincados eimbuidos del problema local para trasladarlo en función de la uniformidad quele da sus partidos políticos a sus responsabilidades legislativas nacionales. Peroque la región, si no es la región, el departamento o mañana, quizás lasmacroregiones, tenga una representación de tal manera que sin ir al federalis-mo tengamos una visión del país que conjugue las tendencias que no sonrepresentadas por los elegidos por provincia.

Es útil distinguir lo que está pasando en este Congreso. Ésta es unaopinión que discrepa, que distingue; no que discrepa con lo que propone eldocumento de la Comisión Andina de Juristas, muy valioso por cierto. Seconsidera en él lo que es un clamor nacional: la descentralización.

Se ha establecido el circuito plurielectoral para la elección de esteCongreso ¿Qué hemos visto en el debate nacional sobre el Programa degobierno? Que la mayoría de representantes provincianos piden la palabrapara hablar de lo que su provincia necesita, de aquello que está demandandoal gobierno central. Es decir, no he advertido, salvo en los líderes parlamen-tarios, la visión de conjunto de aquello que constituye la función del Congreso.


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Tampoco se ha cumplido con el gobierno en determinar lo que sería unprograma de acción, sino se ha delineado unos objetivos genéricos y algunasurgencias. Pero no podemos hablar de que se ha presentado un programa quepueda ser objeto de evaluación y que podría ser objeto también de una mayorprecisión. Ya habrá tiempo también de decir si lo cumple o no, pero en todocaso este ejemplo último nos sirve para demostrar hasta qué punto una Cámarapuede atomizarse en función de lo que constituye la función que entiendenhoy los parlamentarios. Habiendo sido elegidos hoy después de muchotiempo por sus respectivas circunscripciones departamentales, creen que suobligación fundamental es defender tales intereses y son una especie defiscalizadores de lo que constituye el concepto genérico de lo que son losobjetivos del país, que requiere manejo conjunto y, de otro lado, la unidad decriterio para la asignación de sus prioridades; esto nos lleva a otro tema que esla estructura del Estado.

Si se persiste en una limitativa concepción del Estado, en razón de laexcesiva autoridad centralizadora e intervencionista que pudiera tener, segui-mos hablando del dogma del liberalismo económico. Entonces tendríamosque aceptar que el derecho de propiedad no debe servir, no debe ser objeto,como se ha establecido en la Constitución de 1993, de expropiación porinterés social. Porque esta Constitución excluía todo lo que fuera social,entonces nos encontramos con un gran problema doctrinario, qué cosa es elEstado. Para qué lo reducimos, en qué concentramos su capacidad. Esto tieneque ver con la distribución de funciones del Senado y del Congreso. Es un temacrucial que no se ha tomado en cuenta tampoco en la Comisión de Estudio deBase de la Reforma Constitucional sino en forma muy superficial.

Otro punto es el control de la función, actividad parlamentaria y auto-nomía parlamentaria. Unión por el Perú planteaba que el Contralor General dela República fuese designado por el Congreso y se supervisase con el Congresoel cumplimiento total de lo que son los recursos públicos. Es decir, que laContraloría no fuera un organismo dependiente del Poder Ejecutivo niabsolutamente autónomo porque sería imposible que pudiera funcionar comotal, sino que conjugase la función fiscalizadora del Congreso con aquella quedebe ejercer él sobre sí mismo. Y por supuesto el Contralor debe ser elegidopor una amplia pluralidad.

Luego viene el otro problema que es el de las Relaciones del Parlamento dentro

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del nuevo Estado descentralizado. He visto, y tengo también opinión sobre eso, queno coincide con la mayoría de la gente, que se ha determinado que esdescentralizador que haya oficina del Parlamento Nacional en los departamen-tos. Que se descentralice el funcionamiento del Parlamento en buena cuenta,porque parte de la función se absolvería directamente en las provincias antesde trasladarlas. Pero no debe servir solamente como estafeta sino tambiéncomo promotor de debate a discusión en el Parlamento o una oficina en la queestarían representados todos los parlamentarios de ese departamento. Lainterrogante es ¿qué haría el ciudadano entre las funciones del gobierno local,la autoridad creciente de los gobiernos locales y aquella presencia permanentedel Parlamento metido dentro de sus circunscripciones regionales o departa-mentales? ¿Por qué se opta?

Es decir, el Parlamento puede tener oficinas de servicios descentralizadas.Las comunicaciones modernas lo permiten perfectamente. Cualquier comu-nicación al Parlamento debe dirigirse a través de una oficina que puede ser unnúmero inclusive de su página Web o de alguna especial para identificar lostemas que vienen de diversas partes y agruparlos por circunscripcionesdepartamentales o por temas para que sean de fácil manejo por los organismosdirectivos del Congreso. Pero no necesariamente requieren la presencia de losparlamentarios convertidos en una serie de fraccionamiento del ParlamentoNacional, sobre todo si no hemos definido todavía cuáles serían las funcionesque tendrían los gobiernos regionales o los departamentales. ¿Van a tenerórganos deliberativos, van a tener uno ejecutivo? Se propone en el Congresoque se cree un Intendente Departamental y que éste tenga también una especiede cuerpo de legislación o de sugerencia de legislación. Éste es un tema muyimportante, no creo que pueda aprobarse la Ley Orgánica de Municipalidadespor este Congreso, ni la Ley de Regionalización, si es que constitucionalmenteno está perfectamente resuelto este problema.

ENRIQUE BERNALES: Resolvamos los temas vinculados a la operativi-dad, el funcionamiento cotidiano del Parlamento y cómo mejorarlo en loreferido a los debates. También es necesario analizar los trabajos de laComisión Permanente y un tema que es particularmente importante, que esel que se refiere a la asesoría profesional del Parlamento.


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PATRICIA DONAYRE: Hay dos razones fundamentales por las cualesvolver a la bicameralidad. Una de ellas es la posibilidad de reflejar la estructuradescentralizada del país en una segunda Cámara; la segunda es la posibilidadde una segunda discusión sobre todo en Cámaras de Diputados donde existeuna mayoría absoluta y donde hay la posibilidad también de exonerar de ciertostrámites de Comisión algunos proyectos que después resultan leyes improvi-sadas sin ninguna segunda posibilidad de revisión; y si queremos hallar unatercera razón permitiría la devolución a la Comisión permanente de susfunciones auténticas, no la desnaturalización que tenemos ahora con unaComisión paralela al funcionamiento de un Congreso y que prácticamentejustifica la necesidad de una segunda Cámara.

De otro lado, no se entiende por qué los debates en el Pleno se tornanen algo engorroso y prolongado. En ellos participan personas que aportan aque una ley sea exitosa y de calidad. Con la supresión o la disminución de lostiempos de intervención se imposibilita que surjan nuevos líderes, porque unparlamentario que ve recortada su posibilidad de hablar no puede en ningúnmomento demostrar qué calidades tiene o qué formación ha recibido.Entonces, no es cuestión de tiempo sino una cuestión organizativa por partede las mismas agrupaciones políticas que en todo caso deberían designar a unrepresentante que domine un determinado tema para que pueda exponer sinun límite como el que impone el Consejo Directivo.

CARLOS ROCA: Si no se define el sistema de la nueva estructura del Estado,teniendo en cuenta el objetivo de la descentralización, va a ser muy difícil tocarel tema de la bicameralidad. No sabemos realmente cómo van a ser estosgobiernos regionales y hay una serie de puntos de vista, inclusive contradicto-rios. Yo tuve ocasión de participar en un seminario sobre este tema y habíaopiniones dispares de cómo debían constituirse los gobiernos regionales.

Un tema conexo a ese, es el de los partidos políticos. La no existencia desólidos partidos políticos hace que la representación parlamentaria sea abso-lutamente dispar desde el punto de vista de concepciones doctrinarias oideológicas.

Tengo también un criterio muy claro respecto del voto preferencial. Loconsidero nefasto para el fortalecimiento de los partidos políticos. Si se fuera,por ejemplo, a un Senado elegido en Distrito Nacional Único, tendríamos que

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tener listas que los partidos políticos presentan con sus mejores cuadros, losmás capaces, los más idóneos, evaluados en el partido político bajo el controldel Jurado Nacional de Elecciones. Pero el voto preferencial distorsiona todoesto. Es sumamente grave el hecho de que no existe una Ley de PartidosPolíticos, que no exista una forma de selección de candidatos.

Respecto a la calidad e idoneidad que deben tener los parlamentarios, saleelegido cualquiera o sale elegido el que tiene más dinero. Aquí desgraciadamen-te el tema de la posibilidad económica de una campaña es importante. Si nose tiene 50 o 60 mil dólares para pretender ser candidato, mejor es no participaren la contienda porque es inútil. Además puede haber una concentración devotos en Lima. Los candidatos de Lima tienen por el número de votos quetiene la capital de la República más posibilidad de acceder que los de provincias.

De otro lado, nunca he entendido cómo en cinco o tres minutos se puedaexpresar un argumento, es absurdo. Por ejemplo, he visto permanentementelos debates y constato cómo leen textos que les preparan sus asesores. A vecesno saben ni leer el discurso. Porque, por lo menos si le han preparado un texto,deben leerlo bien. Recuerdo la discusión de la Constituyente. Vuelvo a laConstituyente de 1978-79 porque realmente era ejemplar. El debate era de lomejor que tuvo el Perú en la materia. Merece resaltarse el papel del APRA, delPPC, de la Izquierda y de la Democracia Cristiana. Eran intervenciones en laque los constituyentes aprendíamos. Gozábamos escuchando los debates; yorecuerdo los debates de Bedoya, Cornejo Chávez o el debate entre Sánchez yRamírez del Villar. Bueno desgraciadamente eso se ha perdido.

El Parlamento es para confrontar posiciones. Entonces allí tiene quehaber una reforma sustancial de lo que podría ser el debate en el Pleno. Unacosa que yo no entendía en mi época eran las amanecidas. A mí me parece unabsurdo las amanecidas, me parecía un absurdo prolongar un debate hasta las4, 5, 6, 7 u 8 de la mañana, porque a las tres de la mañana la gente ya no entendía,la gente ya quería dormir. Yo recuerdo que muchos de los diputados se ibanal comedor o estaban en la sala durmiendo mientras seguía el debate y nadielos escuchaba. Habría que tener topes hasta determinada hora.

En cuanto al reglamento y la composición en esta nueva época se ha dadoun ejemplo. Se ha modificado el criterio de composición de la dirección, quizásporque ningún partido político tiene mayoría absoluta y se han visto obligadosa compartir la Mesa Directiva del Congreso con otras fuerzas políticas y se ha


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ampliado inclusive hasta incluir grupos de menor proporción que hanobtenido hasta una cuarta o un quinta vicepresidencia. Me parece que eso esuna exageración, pero de todos modos se constata la voluntad de hacer delParlamento un organismo de concertación.

En cuanto a la asesoría del Congreso, se ha avanzado mucho. Tengoocasión de colaborar con un compañero que es parlamentario y veo querealmente la infraestructura con que hoy cuenta el Parlamento es superior a laque nosotros teníamos. Nosotros no teníamos absolutamente ninguna infra-estructura. Ni siquiera teníamos asesores personales. No los había hasta 1992.Por lo menos no tuvimos asesores de carácter personal, había asesores de lasComisiones. Tiene que haber una profesionalización. Las Comisiones debe-rían tener asesores permanentes, contar con un staff de asesores que seanexpertos y especialistas en las relaciones exteriores y que no tengan que sercambiados cada cinco años. La asesoría parlamentaria debería, además, formarparte de una carrera pública. Los asesores parlamentarios o el personal que estáadscrito a las Comisiones debería ser gente muy especializada, bien remune-rada, que cumpla labor de ayuda y apoyo a todos los parlamentarios. De esaforma, termina un gobierno y continúan los asesores porque son quienes estánespecializados en el tema.

ENRIQUE BERNALES: Dos datos a propósito de lo que se ha señalado.Por alguna coincidencia en el año 1992, antes del golpe, todos los secretarioso máximos dirigentes de los partidos estaban en el Senado. No sé si eso llamóla atención, pero me parece que quisieron castigar a los partidos. Es un datorelevante para el debate.

LUIS CHANG CHING: Creo que en el trasfondo de las intervencionesanteriores hay dos aspectos fundamentales, uno ¿será este Congreso el que vaa modificar la Constitución? o ¿será más bien una Asamblea Constituyente, laque libre de los avatares de la política cotidiana, debe encargarse de una materiatan importante? Esta tarea incluye definir, por ejemplo, el papel del Estado eltema de descentralización, si debe ser un Consejo Ejecutivo en las regiones enlugar de una Asamblea regional, la característica del Estado, etc.

Es decir habría que pensar si es necesario comenzar a trabajar en laposibilidad de un grupo de gente que comience a trabajar una Constitución.

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Quizá la situación va a obligar a que sea el Congreso por sí mismo el que hagalas modificaciones, y esto podría no ser lo mejor para el país.

Quiero concentrarme un poco en algunos temas que están en eldocumento. Registro de votos y asistencia, creo que se está yendo al extremo de nodejar también una expresión que es un derecho político. Es decir, se descuentaal parlamentario que no asiste a una sesión del Pleno, pero muchas veces noasistir o dejar sin quórum una sesión es también una expresión política, y porlo tanto cuando se invoque tal expresión política se debe registrar como talporque es una opción. Tampoco está desarrollado el tema del archivo delCongreso; debería haber obligación para que los Presidentes de Comisionesdejen la memoria de todo su trabajo para un archivo central y no solamentelas transcripciones de las grabaciones de sesión, etc. Hay otros documentosque deberían ser resguardados como parte del acervo documentario delpropio Congreso.

Es necesario mencionar, como punto adicional, que en la Ley dePresupuesto y en los documentos anexos se considera al Presidente delCongreso como titular del pliego presupuestal y por lo tanto tiene responsa-bilidades presupuestales. Es un hecho que debería ser contemplado porquenormalmente, incluso un Presidente del Congreso debería estar exonerado delos avatares propios de lo que significa controlar su propio presupuesto. Noexiste ninguna función de control de ese presupuesto para el propio Presiden-te del Congreso, si delega la facultad en el Oficial Mayor o en otra persona laresponsabilidad de tal delegación no lo está eximiendo de una situaciónulterior, por lo tanto debería estar contemplado expresamente en el Regla-mento, no se dice nada al rescpecto.

ROLANDO BREÑA: Algunas opiniones respecto de la bicameralidad. Enla Izquierda Unida el programa contemplaba la unicameralidad. Ése era unode nuestros objetivos a conquistar. Sin embargo, la experiencia de los últimosaños ha demostrado que ese era un objetivo no muy correcto, ciertamente,porque los últimos 10 años nos han mostrado lo que funciona y lo que nofunciona. Quizá no haya sido un error, sino un objetivo de un gobierno parasu utilización partidaria. Cuando se habla de bicameralidad, se puedencomprobar algunas limitaciones. En primer lugar, la falta de técnica legislativa.Había una ausencia de técnica legislativa terrible, no se sabía hacer los


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proyectos de ley ni los dictámenes, no se conocía los trámites fundamentales,el lenguaje que se utilizaba no era un lenguaje parlamentario ni político. Loslegisladores decían: «no somos políticos, somos empresarios, somos indepen-dientes». Se hacía cualquier cosa. Los informes parecían informes elaboradospara un directorio y no para el Congreso. Los proyectos de Ley no parecíanproyectos sino pedidos de una comunidad campesina. Allí veo un deterioroterrible de la técnica legislativa y en la utilización de términos parlamentarios.Se utilizaba cualquier término, como de cualquier asamblea de barrio, de clubdeportivo o de asociación de propietarios, no se utilizaba un lenguajeparlamentario.

Una segunda cuestión es el número de leyes. Eso está bien dicho en eldocumento, el número de leyes fue menor. Aparentemente, debería aprobarseun mayor número de normas de leyes con una sola Cámara, pero fue al revés.

Una tercera cuestión es que las discusiones fueron realmente mediocresy superficiales. Se dijo que las intervenciones deben ser cortas, precisas«porque las comisiones hacen todo», pero las comisiones no hacían nada. Almenos la comisión en la que yo estaba y las intervenciones eran para precisar,para añadir, pero no eran discusiones doctrinarias, políticas o filosóficas. Aveces le dan al congresista 30 segundos, es una broma, una caricatura dediscusión, y eso no lo podemos admitir en el Congreso. Es una representacióndistorsionada. Hay carencia de alcance doctrinario, excesivo localismo. En laúltima presentación de gabinete, el 90% de los representantes provincianospidió una carretera, un hospital. Es lógico, no tienen otro lugar en el cualplantear sus reivindicaciones provincianas, a eso se debe su elección y a eso sedeberá su reelección.

Por último, no se nota el liderazgo parlamentario; se habla de líderesparlamentarios pero es útil hacer una pequeña distinción. Al Parlamentodeben llegar líderes, no deben hacerse líderes en el Parlamento. Porque sesupone que son los líderes que se forjan en los movimientos políticos y en lospartidos. Si van a llegar al Parlamento a hacerse líderes entonces es una pérdidade tiempo, van a aprender recién lo que pueden hacer políticamente. AlParlamento deben ir los mejores líderes de los partidos.

Algo pasó con el Senado. En el Senado del 80-85-90 por ejemplo estabantodos los líderes nacionales de los partidos y había un buen debate. Entonces,por ello es que el problema de la bicameralidad debe estar a la orden del día,

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es imprescindible que eso se haga, pero eso debe estar ligado también alproblema de la reestructuración del Estado, no podemos hablar de bicame-ralidad o unicameralidad sino dentro de una reestructuración total del Estado.En estos momentos se trata muy aisladamente. Este tema, el de la reforma delParlamento, hay que plantearlo como parte de la reestructuración del Estado,como parte del proceso de descentralización. ¿Qué tipo de representación?Debería haber un Distrito Único Nacional que incida en una mayor represen-tatividad.

En cuanto al debate. Las leyes se discutían cuando había Senado en undoble debate. Primero era la llamada discusión general, que era sobre el aspectofilosófico-doctrinario que informaba a la Ley y eso es lógico. La Ley no essolamente el conjunto de artículos, es la síntesis de un pensamiento político,de una doctrina, de una concepción. La Ley General de Educación, porejemplo. Primero tenemos que discutir qué cosa queremos con la educación,cuáles son sus objetivos, cómo refleja o no la realidad nacional. Ese aspectono sé si llamarlo filosófico de la norma. En el Senado se discutía primero laparte general, entonces hablaba Sánchez sobre la ley, hablaba Bernales o el quefuera sobre la parte general. Después de finalizada la discusión se entrabarecién al articulado, aprobándose aquellos artículos que no eran reservados.Esa era una discusión rica, porque en primer lugar había un debate deposiciones ideológicas. El Congreso debe tener una discusión ideológica,política, doctrinaria. Debemos retornar a ese tipo de discusión en el cualprimero se polemice sobre los valores, lo que informa un proyecto de Ley yluego el proyecto en sí. Porque el proyecto es simplemente lo que se traducede una posición determinada.

Además cuando se habla de debate debe haber una asesoría instituciona-lizada. En el Congreso no existe este tipo de asesoría, hay asesor de cadapartido o asesores de cada parlamentario. Recuerdo que una vez debí acudiral Parlamento Andino. Entonces yo pedí al Congreso que me facilite elarchivo, cuáles son las reuniones anteriores, qué se ha debatido, cuáles son losacuerdos qué han habido en el Parlamento Andino y qué quiere el Congresoperuano y el Perú que hagamos en esa institutución. Es lógico, se supone quedebería haber un acervo documentario, pero me anunciaron que no, «vayausted y haga lo que pueda», entonces muchos vamos y hacemos lo quepodemos y finalmente nos paseamos porque los viajes al exterior son «paseos


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de turismo» en el 99% de los casos. Entonces debe haber una asesoríainstitucionalizada con distintas dependencias y especializaciones. Si no es así,no hay buenos resultados.

Por último, en el tema de las asesorías, debería existir una carrera políticaparlamentaria, porque cualquiera no debe entrar y menos aún por vínculos deparentesco, amistad o pago de favores políticos. Esas cosas deben evitarse.

ALFONSO GRADOS: Respecto de las asesorías. Deberían tener los presi-dentes de comisiones cada año un asesor especial de su confianza que pudieracompletar la planta permanente. Estoy de acuerdo en que el servicio deasesoría es ineficiente, inclusive subordinado. Pretenden los asesores saberqué quiere el parlamentario, subordinarse al interés político del parlamentarioen vez de decir «ésta es mi opinión para el dictamen».

Este tema me lleva al reglamento, porque el reglamento del Congreso hasido un objetivo que perseguimos desde que llegamos en 1995. Se procurócambiarlo y cada partido tenía sus propias iniciativas. Evidentemente algunasdislocadas, que no correspondían a lo que era realmente la estructura de unreglamento unívoco. Pero el reglamento que ha estado funcionando en elCongreso, a pesar de que se advierten aquí unas mejoras, era absolutamenteobjeto de manipulación arbitraria. Se permitía la manipulación, no de estamayoría que pasó, sino de cualquier mayoría. En términos reglamentarios, sinla proporcionalidad equitativa en las comisiones, ni la capacidad o especializa-ción de los que la constituyen, corremos el riesgo de que se produzca la simpleadhesión a lo que quiere quien preside la comisión.

De otro lado, no comprendo bien qué cosa es aquello que llamamosComisión Permanente. Durante los cinco años creí que era muy importante,entonces se necesitaba que el Congreso tuviera una capacidad de acción, queno desapareciese. Resulta que no ha sido así puesto que se ha duplicado en eltiempo o se prolongaban las pretendidas legislaturas ordinarias porque habíaque cumplir una agenda que generalmente era eterna, que no terminaba nuncaporque daba ocasión a que no se convocara a legislaturas extraordinarias paratemas específicos. Ese vicio hay que acabarlo. El Congreso funciona en elperíodo que le toca funcionar y si no alcanzó a dar las leyes entonces pide unalegislatura extraordinaria y si no es el Poder Ejecutivo la puede hacer elCongreso con una proporción determinada de sus miembros.

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Hay que volver a eso. Se ha aplicado un sistema mediante el cual seprolonga una legislatura ordinaria simplemente por mayoría simple. ¿Desapa-recer la comisión permanente? Yo no sé si se justifica o no.

Habíamos llegado a tal deformación del Congreso que esto no era unCongreso, era un apéndice legislativo de las decisiones del Poder Ejecutivo enel abuso de las facultades delegadas. Es más, yo estoy de acuerdo con que lasfacultades delegadas tienen que ser precisas como se establece y al mismotiempo con un período determinado en el que de todas maneras se produzcael consentimiento del Congreso o las rectificaciones del Congreso. EnriqueChirinos afirmó alguna vez que esto solamente propiciaría un golpe de Estado.Ya no tiene que recurrir a ese expediente, ni a favor ni en contra.

Por último vamos a tomar en cuenta también qué cosa es aquello quepodríamos llamar el sistema de votaciones. Estoy totalmente de acuerdo enque el actual sistema es absolutamente castrante. Es más, propicia la divisióninterna de los grupos parlamentarios, porque nadie quiere ceder su tiempo,salvo que haya rigurosa disciplina partidaria y equidad también de quienes lestoca los temas principales. Tampoco se pueden acaparar los líderes parlamen-tarios los votos, la sustentación de todo.

Esto tiene que ver con el régimen de partidos políticos y una experienciaque no se va a dar por ley sino por la práctica de los partidos, por la efectivacapacidad representativa que tengan los partidos. Pero estoy en contra de estaarbitraria adjudicación del Consejo Directivo que además por tener mayoríaparlamentaria absoluta, hace casi superflua, y solamente justificadora, lapresencia de los delegados de los grupos parlamentarios en el ConsejoDirectivo.

ENRIQUE BERNALES: Quiero recordar que la posibilidad de unacomposición de Mesa Directiva multipartidaria se puso en práctica en 1990.

MÁXIMO SAN ROMÁN: Efectivamente en 1990 hicimos unas innovacio-nes en el Congreso porque notamos claramente que cuando no se preparabala sesión para el debate había muchas contradicciones. Inclusive entre losmismos integrantes de los partidos, motivo por el cual establecimos una juntade portavoces, donde todos los partidos estaban representados en la MesaDirectiva. Discutíamos los temas priorizábamos el debate y realmente eso


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tuvo un resultado muy exitoso. Es más, algunas veces cuando el Presidentecambiaba el papel de turnos había un reclamo justo porque al nivel decoordinación que se había llegado no justificaba hacer cambios, salvo quefueran necesarios. En ese sentido hubo un avance.

En este otro Congreso se ha tratado de institucionalizar la junta deportavoces como una Mesa Directiva conjunta, pero no hemos visto elresultado de esa coordinación y más bien se ha visto también que los debateseran intensos en ese ambiente. En esa junta directiva, yo quisiera destacar unpoco más sobre las comisiones. Creo que las comisiones deberían ser nosolamente integradas por los mejores asesores sino también por una infraes-tructura adecuada, locales bien implementados, intercomunicados perfecta-mente para que en el momento en que algún congresista tuviera necesidad deuna información no se pasara a una posterior sesión, sino que inmediatamentepudiese tener la información adecuada para poder agilizar los debates, de talsuerte que los proyectos de ley pudieran ser mucho más viables y tuvieranmucho más fundamento. Estoy seguro de que habrían menos contradiccionesen el debate del Pleno. En lo que no estoy de acuerdo es en evaluar elrendimiento de un Congreso en el número de leyes que se da. Creo que en laactualidad ya tenemos más de 26 mil o 27 mil leyes, yo no sé que computadorao qué cerebro de un hombre de leyes podría tener la capacidad de tenerreferencias sobre diferentes aspectos. Deberíamos dedicarnos a tratar deresolver los problemas nacionales. Para mí el problema educativo es funda-mental y allí deberíamos poner en debate todos nuestros conceptos filosóficoso de proyección de un plan nacional de desarrollo en base a la educación. Elnúmero de leyes lamentablemente no nos va a dar la solución que quiere el paísque es lograr su desarrollo.

Por otra parte, creo que es evidente que la bicameralidad es un factorpositivo para el cumplimiento de lo establecido en nuestra Constitución yespecialmente en un gobierno democrático.

JAVIER ALVA ORLANDINI: Quiero manifestar que efectivamente hayen todo Congreso algunos debates que resultan engorrosos. Tal hecho seaprecia cuando desde fuera del Congreso se sigue el curso de las sesiones: serepiten muchos conceptos, se prolongan innecesariamente las discusiones. Esmenester, pues, organizar el debate de las leyes en forma apropiada. Rolando

ANEXO I

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Breña ha recordado cómo se debatían las leyes hasta 1992: primero un debategeneral y después un debate específico sobre el articulado. Eso me parececonveniente que se restablezca. Hubo ocasiones en los últimos tiempos quehemos tenido que debatir leyes orgánicas, de 100 o 200 artículos, con interven-ciones en cinco minutos, de manera tal que no se podía hacer ni siquieracorrecciones gramaticales en algunas normas. Eso es antiparlamentario.

Considero por otro lado que la Mesa directiva o el Consejo directivo debeser compartido por los diversos grupos políticos. Es inconveniente que hayaun copamiento total de la mesas directivas, de las comisiones directivas y delas comisiones dictaminadoras, como lamentablemente han ocurrido en losúltimos tiempos.

Sobre la asesoría, creo que debe haber una planta de asesores en formamás o menos estable en el Congreso, sin perjuicio de que los miembros delCongreso (congresistas, senadores o diputados) puedan tener también unaasesoría personal. Si hay un congresista que requiere conocimientos en materiaeducativa o en materia económica o en materia de trabajo, no va a tenerobviamente un asesor para cada materia porque eso le costaría demasiado alCongreso. En tales casos, el parlamentario debe recurrir a la planta de asesorespermanentes del Congreso. Respecto al número de leyes, yo estoy de acuerdoen que el Congreso no debe ser juzgado por el número de leyes sino por lacalidad de las leyes. Han sido dictadas numerosas leyes para modificar tales ycuales dispositivos de un Código. Como los Códigos tienen numerosoarticulado no se ha dictado una ley de reforma sistemática, sino muchas leyes.En el caso del Código Civil, que tiene 2,122 artículos, podrían haber 2,122leyes, si primara el criterio de la cantidad. Y lo mismo podría ocurrir con lasLeyes orgánicas. No están vigentes las 27 mil leyes que el Perú tiene numeradasa partir del 21 de octubre de 1904. De esas leyes estarán vigentes menos de lamitad. Se incluyen no solamente las leyes sino también las resolucioneslegislativas. Nadie sabe cuáles ni cuántas están vigentes. Pero es obvio queaquellas leyes que a principio del siglo pasado (hablo de 100 años atrás cuandoempezó a numerarse la legislación) concedían, por ejemplo, dispensa deltiempo de práctica al bachiller Juan Pérez para que pueda optar el grado deabogado, o pensiones que ya no tienen vigencia. Esas leyes cumplieron suobjetivo. La persona que se recibió de abogado, en el ejemplo propuesto, aprincipio de los 900 ya tiene una lápida en el cementerio. Lo mismo ocurre con


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las pensiones de gracia o de montepío o de jubilación de aquella época. Laspersonas que obtuvieron esas pensiones por razón de edad han desaparecido.El 90% por lo menos de los beneficiarios de tales resoluciones legislativas yano están entre los que aún tenemos el privilegio de seguir viviendo o sufriendo.En consecuencia, son muchas menos las leyes de las 27 mil. Sin embargo, serequiere que haya un estudio (que me parece que ha sido iniciado por elMinisterio de Justicia) para determinar cuáles son las leyes que están vigentesy cuáles ya no están vigentes porque cumplieron la finalidad para las cualesfueron dictadas o porque han sido derogadas por otras leyes. Me parece queesa labor es importante.


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Anexo II

REUNIÓN DE REPRESENTANTESDE LA SOCIEDAD CIVIL

ANEXO II

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RENZO CHIRI: La razón de esta reunión es discutir acerca del tema«Relaciones entre el Parlamento y la Sociedad Civil», que es uno de los aspectosque ha sido tratado en el informe preliminar, producto del proyecto desarro-llado con el auspicio de la Oficina de Iniciativas Transitorias del (OTI/USAID).

El proyecto se denomina «Parlamento y Ciudadanía», y busca realizar undiagnóstico acerca del funcionamiento del Parlamento, e incide en aspectospuntuales, los más importantes son: la situación actual del Parlamento, lospartidos políticos y su sistema de representación, las atribuciones, funcionesy organización del Parlamento y la relación del Parlamento con la SociedadCivil.

EDUARDO DARGENT: Se ha trabajado en esta dinámica de reuniones detrabajo con profesores de Derecho Constitucional y con ex parlamentariospara intercambiar ideas o discutir algunos aspectos del Resumen Ejecutivo,pero, sobre todo, la percepción del Parlamento.

Las reuniones han sido muy interesantes, pero se sintió que en ellasfaltaba el pensamiento de instituciones especializadas en temas de SociedadCivil, ya sean temas de mujer o temas de análisis político o temas electoralespara darle un contenido más propositivo al documento.

ANEXO II

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ALBERTO OTÁROLA: Éste es un proyecto que busca en primer lugaringresar al estado de la cuestión o sea cómo esta el Parlamento hoy día en el paísy para llegar a vertebrar algunas respuestas nosotros convenimos tener dosentradas: la primera, ingresar un poco al análisis de la representación política,los partidos, los mecanismos de intermediación de los partidos, la SociedadCivil y el Estado; y, en segundo lugar, un análisis sobre la estructura interna delParlamento es decir, cuáles son los detalles o los mecanismos que pueden o nohacer viable el desempeño del Parlamento, el debate parlamentario y laorganización interna del Parlamento.

En la investigación hemos encontrado, evidentemente, algunos elemen-tos que podrían explicar un poco la crisis y la baja legitimidad del Parlamentoen el contexto general de la instituciones del Estado. Por ejemplo, en el temaespecífico de los partidos políticos, un artículo del Reglamento del Congresose refiere a los grupos parlamentarios como asociaciones de interés, pero nomenciona en ningún momento a los partidos políticos, es decir, los que danlegitimidad de origen a la representación política.

El documento también ingresa, o pretende ingresar, a un análisis sobrela crisis de la representación, es decir, aquellos mecanismos o disfunciones quepermiten o que han sido la base de la crisis de la legitimidad en el Parlamento.Queremos avanzar también hacia una cuestión absolutamente propositiva:cómo se descentraliza el Parlamento, cómo se manejan estos contactos conla Sociedad Civil y, sobre todo, cómo se corrige una deformación histórica enel país que entiende la representación política como personal y sin la necesidadde dar cuenta o resultados de la gestión del parlamentario a la Sociedad Civil.Entonces, sobre la base de estas tres o cuatro ideas centrales se fueronsugiriendo varios ítems, que hemos sistematizado en algunas preguntas y sobrelas cuales nos interesaría dialogar.

RAÚL MENDOZA: Durante los últimos años el Parlamento peruano hasufrido una grave crisis de representación, que se expresa en un sentimientociudadano de no estar representados. Pero es útil al enfoque que se pretenda,asumir que esta crisis no es reciente. Desde 1980 el Parlamento fue objeto delas más severas críticas por parte de la sociedad. El fujimorismo usó el discursoantiparlamento y antipartido para justificar un golpe de Estado. Sin embargo,el Congreso unicameral de la década del 90 no hizo nada para revertir la crisis,


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se profundizaron algunos de los vicios que más se criticaban. Peor aún, elCongreso fue uno de los instrumentos de Alberto Fujimori para «tomar» elEstado y reelegirse inconstitucionalmente.

Con estos antecedentes históricos es fácil deducir que la población haperdido la confianza en el Congreso. Uno de los temas prioritarios de la agendapolítica, de cara a una transición, es recuperar la imagen de las instituciones.Para ello será necesario promover el debate para una reforma del Estado, cuyoprotagonista principal debiera ser la sociedad civil.

La importancia de este tema ha llevado a la Comisión Andina de Juristasa considerar el tema de la relación Parlamento � Sociedad Civil y ciudadanía,como prioritario para el análisis que debe anteceder a una reforma de lainstitución parlamentaria en el Perú. Precisamente, la primera pregunta tieneque ver con la relación del Parlamento con la Sociedad es decir la imagen quetiene el Parlamento para la ciudadanía. Uno de los grandes problemas quehemos constatado es la baja legitimidad del Parlamento. Además, existe ungrave desconocimiento de la población sobre las funciones parlamentarias,muchos ven al Parlamento como un órgano burocrático y obstruccionista¿Qué medidas serían las adecuadas para cambiar esa imagen?

PERCY MEDINA: Un problema a atender en cuanto a la imagen delParlamento es que la gente no sabe para qué sirve este organismo, como lomuestran muchas encuestas. Una primera línea de acción podría girar alrede-dor de transparentar qué es lo que hace realmente el Congreso y qué hacen loscongresistas, para cambiar a partir de eso la imagen que tiene la ciudadanía.Estoy seguro de que la gente no sólo no conoce en abstracto las funciones quehoy día le son asignadas legal y constitucionalmente a este organismo, sino queademás no tienen ni idea de cómo transcurre el día a día del Palacio Legislativo.

Me imagino que, por ejemplo, se podrían hacer públicas las agendas delas comisiones, que si bien muchas veces se publican en una pagina web, noson conocidas por la gente. Así como se publica la programación de los canalesde televisión, tal vez se podrían publicar las agendas parlamentarias mostrandosencillamente cuáles son los temas más importantes a ser abordados por elCongreso.

También se podría imaginar una manera para acceder a través de latelevisión no solamente a los debates del Pleno, que son los que menos

ANEXO II

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muestran la complejidad de la función parlamentaria. Tal vez habría que lograrque los trabajos de las comisiones, aunque sea a manera de resúmenes, lleguena la gente. Y por supuesto intentar que la labor de fiscalización que realizan loscongresistas pueda también ser difundida.

Habría que lograr que los parlamentarios den cuenta de cómo usan sutiempo. Sería una manera de transparentar la labor del Poder Legislativo. Asícomo en los estudios de abogados se exige a los profesionales que den cuentade cómo usaron su tiempo, se puede pedir a los representantes que informena sus electores acerca de las horas dedicadas a cada actividad. En un estudio elabogado dirá que ha dedicado 8 horas para el caso X, 7 horas para el caso Zy 14 horas para el caso J. Cada parlamentario debería informar que en el mesha trabajado 20 horas en investigar el tema de hidrocarburos, 18 fiscalizar talcaso y 23 en la elaboración del proyecto de ley sobre zonas fronterizas.

Tal vez de esa manera se pueda introducir transparencia tanto en relacióncon el funcionamiento del Congreso, como en cuanto a la labor de cada unode los parlamentarios.

MARCELA HUAITA: Antes de responder la pregunta se necesita saber cuáles el Parlamento que queremos y hacia dónde vamos. El cambio de imagen nosólo pasa por una transparencia de las actividades actuales sino también poruna transformación del Congreso mismo. Entonces, me resulta difícil pensaren mecanismos para cambiar la imagen si no pensamos en el cambio delCongreso en su esencia.

La televisión da suficiente cuenta de qué cosa está pasando en elCongreso. Entonces hay una información parcial y una opinión sobre elParlamento gracias a ella. Pero es una opinión basada en información quetrasmiten en la televisión, porque sabemos que la radio y los periódicosespecialmente llegan a un pequeño grupo de población muy informada,aunque la radio llega un poco más lejos, sobre todo a áreas rurales. Entonces,un mecanismo para asegurar transparencia, pueden ser estos medios decomunicación. Tenemos que cambiar el Congreso mismo y tenemos quepensar cuál es el Congreso que queremos, cuál es este nuevo rol de lainstitución. Por allí va mi pensamiento.


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CECILIA BLONDET: Quisiera entrar por otro lado en la pregunta.Ustedes ya ponen una cantidad de información que no hemos discutido. Nohay «un tema de...», hay «un supuesto de...». Primero, desconocimiento;segundo, hay dos supuestos más sobre cómo ve la gente el Parlamento: unórgano burocrático y un órgano obstruccionista. Me imagino que esto lo hansacado de alguna investigación o es una abstracción de una serie de opinionesde entrevistas de alguna fuente de información mucho más rica. Entonces,sería interesante que nos cuenten cómo llegaron a esta conclusión.

Y lo segundo, para responder la pregunta que planteé, podría decirse que,si el problema es de desconocimiento, lo que hay que hacer es dar informaciónsobre el Parlamento, «hay que informarle a la población por qué es importantetener un Parlamento», independientemente del Parlamento que queramos odel Parlamento que hemos tenido.

La noción de una instancia legislativa, que cumple determinadas funcio-nes, que nos sirven a nosotros como ciudadanos porque balancean el poderdel Poder Ejecutivo, porque dan leyes, etc. Esas nociones tan elementales deporqué es importante que exista un Parlamento, creo que tiene que ser partefundamental de una educación cívica que permita si no enterarnos o tener unseguimiento, un monitoreo de qué cosa es lo que hace el Parlamento, y tenerla capacidad de fiscalizarlo, porque eso lo harán algunos. Eso es trabajo degrupos específicos. Para el ciudadano común y corriente creo que falta la ideade porqué tenemos que «tener a estos tipos que además ganan tanto, que sonunos habladores y que finalmente se pelean entre ellos». La imagen que sale delParlamento es muy negativa. Finalmente la idea de un Congreso es importante,esa primera base de información básica es importante.

EDUARDO DARGENT: La información se ha obtenido de entrevistasrealizadas recientemente, pero además, de encuestas de la década del 80. Esinteresante percibir la evaluación del Parlamento sobre todo además encontextos de crisis y de rápido desprestigio.

RAÚL MENDOZA: A partir de las encuestas concluimos que los ciudada-nos desaprueban la gestión del Parlamento. Sin embargo, hubiese sido útilconocer si es que los representados conocen las funciones de sus representan-

ANEXO II

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tes. Es posible que un porcentaje importante de ciudadanos desconozca lo quehace un Parlamento y, al mismo tiempo, desapruebe su gestión.

Objetivamente, el dato que trabajamos es que el Parlamento ha sufridouna grave crisis de imagen durante las últimas dos décadas producto de unaserie de ineficiencias que trascienden a la opinión pública.

CECILIA BLONDET: ¿Siempre ha sido así, siempre ha habido esta pésimaimagen del Parlamento? Yo conozco asesoras que han trabajado muy vincu-ladas al Parlamento sería interesante saber su opinión.

EDUARDO DARGENT: Lo que se sabe es que hay períodos en que subela imagen del Parlamento y sube considerablemente. En este momento estánen subida, también generalmente cuando comienza un período. El CCDtambién tuvo una subida de imagen, el Congreso en la década del 80 y aprincipios de los 90 también tuvo una pequeña subida al inicio del períodogubernamental y luego volvió a caer. De otro lado, se aprecia de las encuestasque generalmente se califica al Parlamento de obstruccionista, burocrático ylento. En realidad, ese criterio de lentitud no es claro de dónde proviene, peroestá en la mente de los ciudadanos.

Parece, además, que el Parlamento es percibido como un órganoconflictivo, que no hay concertación. Hay una cierta impresión generalizaday las conclusiones a que vamos llegando, que vamos discutiendo, es que lo quetú has dicho: no existe una conciencia de balance de poder. Así como se da unEjecutivo que puede hacer muchas cosas, no se ve un Congreso que puedehacer cosas sino una suerte de cámara de discusión intrascendente, innecesa-ria. No existe la idea de que «allá hay alguien que está representando misintereses y que va a impedir que estos señores que están ejecutando cosas,puedan malversar fondos o puedan generar actos de corrupción o que puedansacar leyes con nombre propio».

Lo que sí hay es una relación muy rápida entre «problemas y discusiónparlamentaria» con «obstruccionismo o lentitud». Asimismo, la desaproba-ción del Parlamento y el obstruccionismo que se decía causaba al Ejecutivo,fueron parte de las justificaciones del golpe del 92. El momento en que éstese produce, el Parlamento tuvo una aprobación del 11%, podría ser lo más bajoque ha tenido en muchísimo tiempo. Incluso en el peor momento fujimorista


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no llegó a tener ese descrédito. Obviamente, cuando nos hemos reunido conex parlamentarios aducen que ese descrédito se debió a una política delEjecutivo contra el Parlamento. La respuesta va más por lo que tú señalas, queno hay una conciencia de para qué sirve un Parlamento ¿Qué cambia unParlamento en mi vida cotidiana y diaria?

PERCY MEDINA: Quisiera hacer una nota de pie de página. En realidad nohay Parlamento en el mundo que tenga una muy buena imagen, y aún menosque tenga una mejor imagen que el Ejecutivo. Entonces, hay algo en la esenciamisma del Parlamento que no encaja con las expectativas de la gente. Inclusiveen las democracias parlamentarias en donde el gobierno se origina en elParlamento, el primero tiene normalmente mejor imagen que el propioParlamento. Allí hay algo que discutir.

RAÚL MENDOZA: La crisis no es sólo del Congreso peruano en particular,sino de la institución parlamentaria, inclusive en países de alto desarrolloinstitucional. Quizás estén fallando los mecanismos de debate político o no seden las condiciones para lograr consensos importantes. Pero no hay queobviar que este tema debe tener alguna relación con lo que los ciudadanoscreen o no creen que debe hacer el Parlamento.

ALEJANDRO LAOS: El tema fundamental es el desconocimiento. Lo digoademás por nuestra experiencia en trabajos básicamente con poblacionesandinas. En distintas actividades de educación electoral y post educaciónelectoral (por ejemplo con congresistas), notamos que la percepción delciudadano común del interior del país, es que el Congreso es muy burocráticoe ineficaz. Las cosas han cambiado, en este momento es más bien a la inversa.

Hoy la imagen para el poblador común (tomando en cuenta la existenciade una representación departamental) es que los congresistas son más querepresentantes, pueden ser también ejecutores o funcionarios con capacidadde ejecución de gastos del Estado. Veíamos por ejemplo el caso de congresis-tas en Cajamarca, de las tantas conclusiones que se llegaron, 2 o 3 estabanreferidas a leyes, las demás están referidas al trámite del aeropuerto, al trámitepara una obra determinada. Entonces es necesario plantear el tema deldesconocimiento de lo que son las funciones de un Parlamento.

ANEXO II

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Otro es el tema de educación cívica, de educación ciudadana, deinformación, de presencia del Parlamento en la población. Este Parlamentoestá avanzando en ese sentido. Hay una oficina de educación ciudadana. Seempieza a desarrollar el tema de la comunicación virtual, de la información. Esnecesario recordar la historia de un Parlamento que no comunicaba nada. Losparlamentarios eran los dueños de todo, era coto cerrado a la información, yeso reforzó la mala imagen.

Entonces, el tema es educación-información y la iniciativa tiene que provenirdel mismo Parlamento. Esa no es una tarea solamente de instituciones de laSociedad Civil o instituciones especializadas en temas electorales. El mismoParlamento brinda información en distintos niveles: prensa, medios electró-nicos, agendas. Pero, también se empieza a discutir ahora si el Parlamento escentralizado. Se puede educar en las escuelas o en diversos eventos. El temaes de imagen cotidiana. Si el Parlamento continúa en Lima, por más eficaz quesean sus medios de comunicación, para la población del interior esta institu-ción no significará mucho.

La imagen que se transmite es que el Parlamento es un órgano de Lima,más precisamente de un grupo de Lima. Por eso es necesario que el Parlamentotenga oficinas de representación departamental y un equipo atento a lasiniciativas ciudadanas, que participe en la vida local. De esa manera tambiénse resolvería el problema de cercanía que hay entre los representantes y susrepresentados.

Hay que tener en cuenta también que el Parlamento que hemos tenido hasido muy personalizado. La concepción del ciudadano común es que tieneparlamentarios con cualidades personales, cualidades políticas en el sentido deldiálogo, o malas cualidades políticas. En este caso, lamentablemente, nuestrahistoria de la representación política ha sido de parlamentarios «con malaperformance». Para tener una representación es necesario descentralizar lainformación sobre el Parlamento.

MÓNICA SARAVIA: Solamente quería hacer un aporte. Lo fundamental esel desconocimiento de la gente respecto a la función congresal; el asesor recibeuna gran cantidad de pedidos de puentes, luz, carreteras, etc.; y el problema esque esto causa que el Congreso no asuma su papel principal. Es necesarioexplicar cuáles son sus funciones y enseñar a la ciudadanía todo lo que se


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relaciona al tema (que no hay oficinas descentralizadas, por ejemplo). Lospropios congresistas son responsables de desvirtuar en su campaña la verda-dera labor congresal. Había más de uno que decía «yo te voy a dar trabajo» yla verdad es que, salvo a los cuatro que él puede contratar no sé a quién másle podría dar trabajo. De otro lado, estoy en desacuerdo cuando se dice queexiste la necesidad de brindar mayor información. El Congreso tiene unapagina web excelente, uno de los medios electrónicos de los mejores deAmérica Latina.

ALBERTO OTÁROLA: Sí, ¿pero sería útil conocer quién accede a esosmedios?

MÓNICA SARAVIA: La información esta allí, existe. Lo que pasa es que elCongreso no ha asumido su papel. Por ejemplo, hay una oficina de iniciativasciudadanas, abandonada, con un presupuesto nulo pero que podría hacer untrabajo en provincias. De hecho el año pasado se estuvo impulsando desde laMesa Directiva algunos trabajos de esta oficina pero no hay el interéssuficiente, no se le da un presupuesto. Entonces, veo que el Congreso tieneque tener un rol de difusión de la información que esta oficina podríadesarrollar.

Un segundo punto es que no hay instituciones de las Sociedad Civil quetrabajen tema del Parlamento. Se los digo porque ahora en esta nueva etapade mi experiencia profesional he empezado a trabajar en un área dentro de esteproyecto de reforma del Congreso, y realmente los amigos de ComisiónAndina de Juristas son testigos de que hemos preparado proyectos paramejorar el Congreso y hemos tenido que buscar instituciones que trabajen eltema, lo que no ha sucedido con otras áreas del proyecto como «descentrali-zación» donde cada día hay 20 o 30 proyectos. Entonces podría la SociedadCivil insertar este tema dentro de sus ámbitos de acción.

Se puede constatar deficiencias en materia legislativa, administrativa y deasesoría parlamentaria. Esto incide en la mala imagen del Parlamento. Porejemplo, a diferencia de los debates ideológicos que se suscitaban en laAsamblea Constituyente de 1979, el Parlamento actual no tiene este tipo dedebate; cuando la gente capta en el cable o en la televisión abierta el debate,ve a un congresista insultando a otro, o sin decir algo interesante.

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Entonces, el problema va más allá. Ya no solamente es la cuestión dedesconocimiento de la labor del Parlamento, sino la imagen que los propioscongresistas se encargan de proyectar.

En síntesis, todo esto es un problema de educación e información. LaSociedad Civil, además del Congreso, tiene la primera responsabilidad. Podríajugar un papel clave y motivar a que la cooperación internacional apoyediferentes propuestas. Por ejemplo, la Comisión Andina de Juristas estáelaborando un diagnóstico sobre el Parlamento. Tenemos en propuesta eldesarrollo de un juego educacional con los roles y funciones del Congreso queva ser repartido y difundido a la red de líderes de derechos humanos. Tenemosotras iniciativas, pero es solamente una parte de lo que se puede hacer.Entonces la idea es trabajar con el Congreso, con la Mesa Directiva, perotambién con la Sociedad Civil para que la situación del Parlamento puedacambiar.

RENZO CHIRI: El desconocimiento de la población no sólo es sobre elParlamento sino sobre el Estado en su conjunto.

CECILIA BLONDET: Quiero insistir en el tema de la información. Éstenos lleva a uno mucho más de fondo que es la heterogeneidad de la población.La falta de una noción clara de cuáles son nuestros derechos y nuestros deberesy por lo tanto, qué podemos esperar y qué podemos exigir a una instancia tanimportante como el Parlamento. Entonces, es un tema en el cual hay quetrabajar y no sólo es un tema de las ONGs o del Parlamento mismo, sino delsistema educativo. Un buen manual de educación, un buen curso de educacióncívica y de educación política es clave para formar a los nuevos ciudadanos yciudadanas. Yo creo que el esfuerzo que hacen diferentes instituciones de laSociedad Civil son esfuerzos importantes, pero muy focalizados y muypequeños. Esto tiene que entrar en el sistema educativo y es allí donde se formaciudadanos.

De otro lado, nosotros hicimos en el Instituto de Estudios Peruanos enel 2000 una encuesta sobre descentralización, pero había una serie depreguntas sobre qué conocimientos tienen los ciudadanos sobre el sistemapolítico. Sobre el Parlamento los entrevistados no tenían ninguna informacióny por supuesto ningún conocimiento de quiénes eran los parlamentarios. Esto


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lo vamos a contrastar con una nueva encuesta ahora después de que se haaplicado el Distrito Electoral Múltiple. Se pretende saber si es que hay unamejor relación de identificación y de representación con sus propios parla-mentarios.

Fue interesante conocer que la gente no conoce a los parlamentarios, queno saben qué tipo de funciones tienen que cumplir. En todo caso, los queconocen a sus representantes no creen en ellos. Es decir, hay un problema deconfianza básico, con lo cual pasamos entonces del problema de derecho, dela noción de derecho que es una noción muy abstracta, a un problema político.

¿Quién es político? El político da confianza, se piensa que es importanteque exista el político o siempre se van a referir a ellos como un grupo deaprovechadores, de corruptos. Es decir, el término «obstruccionista» no estáreferido al Parlamento como instancia, sino al parlamentario y al político engeneral como un sector realmente desconfiable y poco eficiente.

DAVID LOBATÓN: Respecto a la intervención de la representante deOTI/USAID, en este tema del Congreso, habría que precisar algunas cosas.Se dice que ha habido dificultad para encontrar instituciones de la SociedadCivil que trabajen en el tema Congreso. No se van a encontrar, ya que lasinstituciones de la Sociedad Civil tienen temas de interés específicos: derechoshumanos, administración de justicia, género, etc.

CECILIA BLONDET: ¿Por qué no? Este tema es importante y está en lasáreas de interés; y existen algunas experiencias como la del MovimientoManuela Ramos que milita y sí ha tenido trabajo congresal.

DAVID LOBATÓN: Dentro de estos temas específicos algunas institucio-nes de la Sociedad Civil tienen una línea de trabajo. Promueven iniciativaslegislativas. Por ejemplo, dentro del trabajo de derechos humanos o dereforma del Poder Judicial se tiene una línea en la que se hace lobby en elCongreso para conseguir la aprobación de determinada normas.

También hay que tener en cuenta que salimos de una experiencia de 10años con un Congreso bastante deslegitimado, donde muchas institucionesoptaron por no trabajar con un Congreso que no merecía ningún respeto ylegitimidad.

ANEXO II

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Ahora se abre una nueva perspectiva y se recupera la legitimidad, rescatodefinitivamente este Congreso por el tema de Distrito Electoral Múltiple. Atodos nos podrá parecer que algunos congresistas son ignorantes, que otroshablan mucho y que otros no hablan, no aportan. Pero el Congreso quetenemos, da la impresión de que expresa mejor lo que es el país y en ese sentidosi las instituciones de la Sociedad Civil tienen la vocación de trabajar, puedenhacerlo.

RAÚL MENDOZA: ¿Qué mecanismos propondrían ustedes para darle unamayor presencia nacional efectiva? Ya que el Distrito Múltiple por sí solo nobasta, algunos hablan inclusive de abrir oficinas del Parlamento en provincias,no sé si eso sería viable.

DAVID LOBATÓN: Respecto a ese punto en concreto, varias institucionesde la Sociedad Civil hicimos un consorcio y una campaña. Tomando losofrecimientos electorales de los congresistas, se puede considerar pasibles deconsenso dos temas: el de la oficina descentralizada regional y el de larevocatoria de los congresistas.

El tema de las oficinas no es una idea original, se ha retomado porque conanterioridad en provincias algunos congresistas habían abierto algunas ofici-nas congresales. Es más, hay algunos congresistas actualmente que hanpropuesto que el Congreso se descentralice y se formen o se abran oficinasdescentralizadas.

Desde la Sociedad Civil sería bien visto tener oficinas congresales endeterminadas ciudades del país. Es positivo, pero tiene algunos riesgos. Elmayor de todos es el clientelaje. Algunas de las anteriores oficinas congresaleshabían caído en el clientelaje. Por ejemplo, los Cáceres abrieron oficinas enJuliaca. Eran oficinas donde la gente dejaba su currículo. No se trata de llegara esto cuando pensamos en oficinas descentralizadas del Parlamento. Enten-demos que se trata de otra cosa, de recoger iniciativas ciudadanas. Para evitarel clientelaje es importante que no sean iniciativas individuales de cadacongresista sino que sean iniciativas aprobadas institucionalmente del Parla-mento y que emerjan del presupuesto del Parlamento.

Una forma de tratar de evitar ese peligro son las asesorías. Se requiereasesores o especialistas conocedores de la realidad regional. Debe ser una


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asesoría contratada directamente por el Congreso, es decir, que no sean losparlamentarios de provincias los que los contraten. Hay instituciones quetrabajan a nivel regional y sería muy importante que esas oficinas regionalespuedan ver como posibilidad que esas instituciones puedan asesorar determi-nados temas de descentralización.

MARCELA HUAITA: En general, he estado pensando en la intervenciónde los partidos políticos en el desarrollo de las tres funciones básicas de loscongresistas: representación, función legislativa y fiscalización. Detengámo-nos en la función legislativa. A poco más de un mes del inicio de sus funcionestenemos ya más de quinientas iniciativas. A partir de allí en el primer mes deeste Congreso se planteó un imposible: no se puede discutir 500 leyes en uncorto plazo. Además, si analizamos y nos detenemos a ver qué tipo deiniciativas y qué coherencia tienen, encontraremos una desorganización totalrespecto de temas que tendrían que estar coordinados por lo menos entérminos generales.

Entonces, tampoco nuestros congresistas saben exactamente cuál es sufunción. Los partidos no están cumpliendo sus funciones y menos la que atañea su tarea de representación parlamentaria. Es necesario trabajar con lospartidos y tratar de reforzar sus propios mecanismos internos para que estono suceda.

De otro lado, respecto a las características del Congreso, que lo presentancomo burocrático y obstruccionista, son parte de los problemas constitutivos delpropio Parlamento. Las comisiones ordinarias, por ejemplo, trabajan duranteun año legislativo consecutivo con asesores que generalmente se quedarán eseaño legislativo. El siguiente año, cambiado el presidente de la comisión,cambiarán los asesores y los nuevos que lleguen ignorarán todo sobre lagestión anterior. Además, no hay memoria institucional. Se archivan las cosasy lo que se presentó hace dos o tres años, o hace seis meses, se vuelve apresentar, teniéndose que discutir nuevamente.

Un segundo comentario es el tema de descentralización. Respaldo lapropuesta de oficinas descentralizadas del Congreso. Habrá que corregir lapercepción ciudadana del Parlamento porque sino, cuando el Congreso seadescentralista, en el escritorio de cualquier asesor habrá un cúmulo de pedidosque no podrá resolver. Si esto no se corrige, las oficinas descentralizadas se van

ANEXO II

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a convertir en una mesa de partes. Esto porque el Estado no tiene otros canalespara recibir las solicitudes. Los propios ministerios no tienen otros canalespara que se canalicen estas demandas.

Debe haber algún tipo de acercamiento descentralizado y debe apuntarsea que estas oficinas descentralizadas sean del propio Congreso, con personalque forme parte de él, con especialistas que puedan tener una labor educativae informativa, más que una mesa de partes.

CECILIA BLONDET: No vería mal que existan en este momento 500iniciativas legislativas, el problema es que todas esas se discutan ¿No existe unainstancia que recoja todas esas iniciativas legislativas, las evalué, las ordenesistemáticamente y luego decida cuáles están listas para discutirse?

MARCELA HUAITA: Existen al interior de las comisiones de trabajo,mecanismos para desarrollar dicha labor. Pero a lo que yo me refiero no es queen las comisiones haya un filtro, el problema es que son descoordinadas.Inclusive, se constata de lo leído en los medios que continúan presentándoseiniciativas de años anteriores en donde se planteaba, por ejemplo que secambie el nombre de una universidad. Ese tipo de iniciativas siguen presen-tándose. Las iniciativas no encajan en un proyecto político. Entonces, lostécnicos van a tener que hacer un tamiz de los proyectos. Pero, más allá de eso,hay un desconocimiento, inclusive de los propios parlamentarios, de haciadónde deben dirigir sus proyectos.

Se ha mejorado en cuanto a la técnica. Hoy todos los proyectos tienenexposición de motivos, realizan un análisis costo-beneficio, pero cuando lacomisión recibe los proyectos, tan diversos, éstos tienen que pasar por untamiz político. Entonces la labor técnica de los asesores se complica, esta tareatiene un límite.

ALBERTO OTÁROLA: Al respecto, uno de los datos que estamos evaluan-do en el proyecto es el siguiente a manera de pregunta: ¿Está bien que elCongreso legisle sobre lo divino y lo humano?

Hay algunas cifras que son realmente espeluznantes. El ex congresistaArturo Salazar Larraín, comentaba un estudio suyo muy interesante de cuántole cuesta al país a nivel de presupuesto, discutir cada proyecto de ley o moción


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de orden del día (por ejemplo, la que saluda a un distrito por cumplir 100 añosde vida o a un club departamental por cumplir 100 años de vida institucional),manejándose cifras preocupantes. Pero el tema de fondo es el siguiente: eldominio de la ley.

En Francia, el Parlamento puede legislar sobre 5 o 6 cosas que están enla propia Constitución, derechos humanos, relaciones inter orgánicas delEstado, etc. Es decir, sobre algunas materias que le son propias al Congresoy sólo de importancia trascendental para la administración del Estado,dejándose a los reglamentos la puntualización de normas que son del dominionatural del Poder Ejecutivo. Además, ya que hablaba de dos datos, otro es elsiguiente: históricamente en el país se ha acostumbrado a hacer el famosoranking de congresistas, es decir, se mide la efectividad de la labor parlamentariapor el número de proyectos de ley, el número de mociones del día, que uncongresista presente. Esta historia viene desde antes y es tomada por RogerCáceres, y luego retomada por Xavier Barrón, Antero Flores y ahora porHenry Pease. Pero, con el mayor de los respetos, hay diferencias entrecongresistas que legislan en el más amplio sentido del término y otros que nisiquiera se acercan a lo aceptable.

Si midiéramos el trabajo o la efectividad de un parlamentario por la sumade actos legislativos que son aprobados, resulta que en la producción delParlamento del año 2000-2001, el congresista más efectivo sería José Luis ElíasÁvalos, el famoso tránsfuga que se pasó de Avancemos a Cambio 90. El tienemás de 300 mociones, proyectos, saludos y conmemoraciones (todos aproba-dos). Este hecho demuestra lo relativo que resulta confiar a este tipo demediciones la determinación de la calidad de los congresistas. Por ello, yo nosé si el país pueda soportar que se expida un promedio de 132 leyes por año,y un promedio de 5000 mociones de orden del día.

MÓNICA SARAVIA: Quisiera agregar al último comentario que general-mente el proyecto de ley que presenta el congresista es anulado por la asesoríade las comisiones. Entonces, el dictamen que sale es otro. Así, si medimos eltrabajo del congresista de hacer proyectos de ley, lo que queda de esa labor aveces ni es el título. Por ejemplo, Susy Díaz figura como autora o co-autora dela ley del ADN y de sus proyectos no se rescató ni un artículo y del proyectode Lourdes Flores rescataron 3 o 4 artículos.

ANEXO II

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Los proyectos de ley llegan y no hay técnica legislativa. Llegan realmentemal hechos, debiendo reformárseles todo: desde la fórmula legal hasta losantecedentes, historia y legislación comparada; convirtiéndose en un trabajodoble, que se supone debe ser realizado por el despacho del parlamentario. Loque se hace mal llega a la comisión y en ésta tarda pues debe pasar un procesode modificaciones. Se dice que 500 leyes serían expedidas si llegaran proyectosde ley listos para de dictaminar, pero hay que rehacerlos todo, entonces es uncosto adicional.

PERCY MEDINA: No puedo evitar referirme a este asunto de las mociones,del tiempo que el Congreso pierde.

Siempre he sido defensor de eliminar este tipo de mociones y la prácticade dar leyes sin ningún sentido, como declarar a tal ciudad capital de lachirimoya o la uva. Pero en realidad con el tiempo estoy cambiando deopinión, porque hoy creo que sí tienen un sentido. Creo que cumplen unafunción simbólica muy importante y basta con llegar a cualquier pequeñaciudad que haya sido saludada por el Congreso para ver lo importante que hasido esto para los pobladores, que sienten a través de estos actos el reconoci-miento del Congreso. Habrá que buscar la manera de darles un trámite rápidoque no consuma tiempo parlamentario, pero es importante que el Legislativotenga la posibilidad de un acercamiento simbólico en particular con los lugaresmás alejados.

MÓNICA SARAVIA: Eso ya se reguló. Se hizo una resolución en la que elcongresista, desde su despacho, puede enviarla sin pasar por el Pleno y lasmociones que se debaten son las de investigación y de creación de comisionesacusadoras; hace un par de legislaturas que se realiza así.

PERCY MEDINA: Me parece extraordinario, creo que de esa manera no sepierde el efecto simbólico que tiene este tipo de intervención y al mismotiempo no se pierde tiempo. Pero siempre habrá la necesidad de que algunasde estas iniciativas tengan una formalidad mayor (por ejemplo las leyes quedeclaran que tal o cual ciudad es capital de determinada fruta, baile o música).Y en ese caso habrá que ver la manera de cumplir con los trámites de una ley


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sin que la misma pase por un proceso similar al que se utilizaría para aprobarlegislación sobre un tema de fondo.

Para la gente de las localidades es importante. Si se es la capital de lachirimoya es importante para el lugar. Sin contar con el hecho evidente de quepara las precarias economías locales algunos de estos títulos pueden significartambién algunos recursos económicos, ya sea por comercio o por turismo.

MÓNICA SARAVIA: No se dice «El congreso de la República saluda a ...»porque son mociones de saludo. Se hizo una modificación al Reglamento y lasmociones de saludo, las de felicitación, conmemoración van directamente deldespacho del congresista a la localidad.

PERCY MEDINA: La creación de oficinas descentralizadas ha logradoconsenso. En lo que no hay acuerdo es sobre cómo van a ser, porque muchaspersonas de distintas bancadas piensan que tienen que ser oficinas partidarias,es decir, que cada bancada debe tener una oficina en cada lugar.

Me parece que allí hay un punto importante a discutir, porque lanaturaleza de estas oficinas sería distinta si se trata de oficinas de bancada o sise trata de oficinas del Congreso. Si se trata de oficinas de bancada entonceslo que va a primar es el clientelismo. Sería importante remarcar que deben seroficinas del Congreso, con una estructura especial. Eso puede generar unproblema de costo, pero si se vinculan por ejemplo con los municipios, éstospodrían ayudar, por lo menos inicialmente, brindando la infraestructura básicapara el funcionamiento de estas oficinas y el Congreso designar una partidapara el personal y los gastos operativos, incluidos los costos de albergar estadependencia en el local municipal. Ésta puede ser una salida, sobre todoteniendo en cuenta que inicialmente estas oficinas no van a requerir grandeslocales, sino pequeños espacios para actividades administrativas y de recep-ción de documentos. Para las actividades públicas o que involucren laparticipación de muchas personas, las cuales serán sin duda esporádicas, sepuede compartir espacios con el municipio que en el caso de las provinciascapitales de departamento suele tener un auditorio o un espacio similar.

Habría que discutir también las funciones de estas oficinas que creo quedeberían ser tres: en primer lugar, recoger la agenda departamental, lo que

ANEXO II

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supone discriminar entre las demandas muy sectoriales y muy vinculadas conuna determinada población y aquellos temas que tengan una dimensión másdepartamental o regional. Esto supone no sólo capacidad e imaginación, sinodotes de equilibrista político, porque el ordenamiento de la agenda tendría quehacerse recogiendo las demandas y aspiraciones de los distintos sectores. Seránecesario filtrar las demandas, porque como ya se ha dicho antes, van a llegarmiles de pedidos sobre cosas que no tienen que ver con el Parlamento. Habrágente que pida que baje el precio del pan porque está muy caro y el Congresono podrá hacer nada al respecto. Entonces, alguien tiene que informarle a esapersona que el Congreso no tiene nada que ver con que baje o suba el pan, yeso lo deberían hacer esas oficinas, cumpliendo una función de filtro de lainformación.

La segunda función de las oficinas sería convertir estas demandas, estaagenda, en instrumentos para procesarla. Puede ser a través de proyectos deley, de invitaciones a los ministros para informar, de interpelaciones o lo quefuera.

Y en tercer lugar, vinculado con lo ultimo, brindar inputs a los parlamen-tarios para la fiscalización de los órganos ejecutivos en el departamento. Porejemplo, el parlamentario por Huánuco tiene que saber cómo es que estáactuando el CTAR o la división del Ministerio de Agricultura en la zona.Probablemente los parlamentarios en general no puedan recibir esa informa-ción, si es que no tienen un órgano que pueda procesarla adecuadamente ypueda ordenarla de tal manera que los representantes de la localidad puedanusar la información de manera oportuna.

A estas tres funciones, por supuesto, se puede llegar gradualmenteporque inicialmente habrá que tener objetivos un poco más modestos. Lo quesí debe quedar muy claro, es que quienes se hagan cargo de las mismas desdeel principio, deben ser conscientes que ellos se deben a los parlamentarios detodas las fuerzas políticas y no a los de la mayoría. Es muy importante que estosfuncionarios tengan la confianza de todas las tendencias políticas que tenganrepresentación departamental en el Congreso.

Finalmente, hay que tener en cuenta que en muchos departamentos ya seestán formando núcleos departamentales. En Huánuco, por ejemplo, losparlamentarios de diversos partidos han formado una especie de célulahuanuqueñista. Lo mismo sucede en otros departamentos y en el caso de la


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selva sus parlamentarios tuvieron una reunión para formar un grupo queintegre a representantes de varios departamentos en una célula amazónica.Esos grupos podrían tener un mejor funcionamiento como grupos departa-mentales o regionales si es que tuvieran una oficina que les procesara y les dierainputs para la fiscalización de los órganos del ejecutivo a nivel departamental.

LISBETH GUILLÉN: Bueno retomando los puntos ya tratados desde laprimera pregunta, quiero reiterar que a nivel de la ciudadanía tenemos no sóloel problema del desconocimiento, sino de la poca valoración del Congreso, dequé funciones cumple y cómo impacta en la vida cotidiana de la gente.

Esto último lo decimos por la experiencia del trabajo que hemos realizadocon ocasión de las elecciones generales. Mucha gente no sabía qué era elCongreso. Al que se acercaban es al presidente, como el que ejecuta todo. Loque ha sucedido es que antes el Congreso tenía iniciativa de gasto público, perohoy no sucede así. Sin embargo cuando los candidatos a congresistas están encampaña, ofrecen el puente, el reservorio, la carretera, el asfalto y una serie deobras, que no pueden cumplir ya que no tienen más esa atribución. Enconsecuencia los ciudadanos no valoran la labor de los parlamentarios.

Otro aspecto importante es el tema del Distrito Electoral Múltiple.Tenemos que buscar mejorar este sistema y de allí la necesidad de tener oficinasparlamentarias descentralizadas. Pero del recuento que hemos hecho nosotrassobre participación de mujeres en el Congreso hemos visto que han habidocongresistas que han postulado por otros departamentos donde no hannacido. Por ejemplo, Judith de La Mata ha nacido en Huánuco y ella hapostulado por Lima; Carmen Lozada es de Arequipa y ha postulado por Lima.Es decir, se debe establecer cuáles son los requisitos mínimos para larepresentación por Distrito Electoral Múltiple.

También me parece bien que las oficinas parlamentarias sean partedel Congreso porque si no, solamente vamos a trasladar unas oficinas derecepción de trámites a las provincias. Además, cuando hablamos de oficinasdescentralizadas también debemos tener en cuenta que a veces tomamos lacapital del departamento como referente. Sin embargo, existen alrededormuchas provincias que desean ser atendidas. Por lo tanto se podría ubicaroficinas al interior de cada departamento, en los dos o tres centros másimportantes.

ANEXO II

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CECILIA BLONDET: Desde hace dos legislaturas cambiaron algunascosas y resulta que nosotros no sabíamos, y se supone que somos una eliteinformada e interesada en el tema. Aunque no seamos expertos en el tema delParlamento, debiéramos saber de qué manera el Parlamento está cambiandoy modernizándose y adecuando su estructura a los nuevos tiempos y, sinembargo, no lo sabíamos. Cómo será el nivel de desconocimiento entoncesen todos los otros niveles.

Como recomendación es importante regular los temas y la calidadmínima de los proyectos que se tienen que pasar, incluso las comisionesdebieran ser un filtro en el que los malos proyectos simplemente no pasen.Asimismo, debe establecerse un mínimo de calidad técnica para los proyectosantes de pasar a comisiones. Con esto se educa también a los partidos políticospara que formen a su militancia.

Es como cuando se presenta un proyecto a un concurso, éste debe tenerun mínimo de calidad técnica para que sea admitido. Si no cumple con unaserie de requisitos, el proyecto no entra. Algo así tendría que suceder, de talmanera que los parlamentarios y los partidos políticos que respaldan unproyecto, sepan que esos proyectos no van a correr mientras no tengan unmínimo de calidad.

En todo caso, lo segundo es informar nuevamente sobre qué cambios seestán haciendo en el Parlamento. Luego iniciar una autocrítica, es decir,¿efectivamente el Parlamento ha tenido esta imagen, ha tenido este tipo deerrores y, a propósito de eso y de las lecciones recibidas, se han modificadotales procedimientos?

Que se busque modificar esta mala percepción del Congreso mediante lainformación sobre los cambios.

MÓNICA SARAVIA: Lo que se hizo fue un tamiz formal: que tenga título,sub-título, exposición de motivos, costo y beneficio. Se creía que así se habíacumplido con los requisitos del Reglamento.

ALEJANDRO LAOS: Quiero recordar que estamos hablando de un temapolítico, no de un tema técnico y la discusión pasa por partidos, por la formade representación. Creo que no se va a aceptar en el Congreso que se pongacortapisas en materia técnica. Por ejemplo, asumiendo estos argumentos ¿qué


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pasaría con la congresista Paulina Arpasi? Tiene asesores pero no le podemospedir que presente un proyecto de ley sobre la nueva carretera transoceánicao la necesidad de la nueva transoceánica para Puno en un estilo perfecto. Notengo la respuesta, pero considero que hay que saber contrapesar bien lo quees representación política y calidad técnica. No puede ser que la calidad técnicaprevalezca en este tipo de instituciones.

Hay gente especializada en diversos temas, pero los congresistas sonciudadanos teóricamente comunes. Sólo se les exige como único requisito,tener capacidad electoral para ser representantes. No se le pide especializa-ción. El tema me parece político.

DAVID LOBATÓN: El Congreso es efectivamente un órgano político y eltema es de naturaleza política. El tema de los requisitos para presentar unproyecto de ley se asemeja a los requisitos de la admisibilidad de la demandaen un proceso judicial. Pero da la casualidad que en este caso el demandantees un congresista elegido por el pueblo. No creo que el problema se puedasimplificar tan fácilmente.

Ahora me gustaría referirme a varios temas concretos. En cuanto a esasoficinas descentralizadas congresales yo quisiera recordar que podrían ser unbuen canal para potenciar la función fiscalizadora del Congreso, porque hastaahora todos nos hemos centrado en la función legislativa del Congreso, perouno de los grandes roles de los congresos a nivel de Derecho comparado esla función fiscalizadora. Con la red fuji-montesinista todo estaba concentradoen Lima pero de pronto aparece el problema de la caja municipal de SanMartín, y saber qué sucedió ahí es parte de la función fiscalizadora delCongreso. Esto podría ser un punto importante a tomar en cuenta en lasfunciones de esas oficinas.

El segundo tema que quisiera referir es esa especie de función tramita-dora que podrían cumplir las oficinas descentralizadas, regulándolas para queno se perviertan. Y es que de alguna manera, la gente de provincias viene a Limapara resolver algún problema. En ese caso busca al congresista de su regiónpara que al menos le haga una gestión que ayude a solucionarlo. Yo creo quees importante que se mantengan estas funciones.

Y finalmente quisiera terminar con el tema del transfuguismo, sobre elcual me llamó mucho la atención este tema planteado por ustedes, de tratar de

ANEXO II

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legislar lo divino y lo humano. Creo que es uno de los temas muy difíciles delegislar a pesar de que han habido iniciativas, como la de Luis Iberico. Yo creoque es un tema político en el cual jurídicamente la única barrera son laselecciones.

Por supuesto, se puede plantear el tema de renovación por tercios, peroello no es respuesta directa al transfuguismo. El tema, por ejemplo, es quésucede si se pasan de un partido a otro ¿Dejan de ser congresistas? Podría surgirla cuestión de qué pasa si el partido al que se alían fue el que se convirtió en«delincuente», ¿se tiene responsabilidad también? Creo que es un tema que yoaplicaría perfectamente, de regular lo divino y lo humano, pero es un temaabsolutamente político.

Respecto al tema de la legitimidad. Esta escasa legitimidad o esta imagende burocratismo del Congreso, en parte es también responsabilidad de lospropios congresistas. Ellos han alimentado expectativas en sus campañaselectorales y lo siguen haciendo permanentemente. Entonces, también debe-ría considerarse en el documento de análisis de la Comisión Andina de Juristasque por más mecanismos técnicos o apoyo de asesores que se ponga al serviciodel congresista, si es que no hay una voluntad política por parte de loscongresistas de auto limitarse en sus ofertas electorales, esa mala imagen va apermanecer.

ALEJANDRO LAOS: Para cambiar esa imagen tan dura que se tiene delParlamento, un elemento importante es la imagen del congresista. Quisieraque se tome en cuenta que estamos hablando de un tema político. Debemospersuadirlos, sugerirles que tienen que mostrar una actitud destinada a cambiarsu imagen.

De otro lado, soy partícipe de la idea de que el Congreso debe invertir enla estructuración de oficinas descentralizadas, porque no creo que los muni-cipios estén en condiciones de cumplir su papel. Asimismo, quien se dé unavuelta por los municipios, por las instituciones públicas locales, reparará queson precarios.

Considero que el Parlamento le puede cargar a otro nivel de gobierno susresponsabilidades. Podría el Congreso negociar muy bien con los gobiernosregionales o con instituciones del gobierno central para encontrar infraestruc-


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tura o en todo caso invertirla. En todo caso, una responsabilidad del Congresoes conseguir su infraestructura como lo hace en Lima. Todos saben que loscongresistas invierten mucho dinero en infraestructura y lo mínimo quepueden hacer es, a nivel local, también invertir o redistribuir esos gastos.

De otro lado, se deben canalizar las demandas, no filtrarlas. Pero tambiénestablecer niveles de intercambio de información, de traslado de demandas,con las instituciones públicas. Por ejemplo, llegan a la oficina descentralizadacasos de violaciones de derechos humanos o arbitrariedades del Estado; estasdenuncias podrían ser derivadas a la Defensoría del Pueblo. Igual si a laDefensoría llegan casos de mayor peso, no puede hacer leyes, podría derivaresto a la oficina parlamentaria.

El Congreso tiene que recibir información, pero también tiene quedemostrar un nivel de eficiencia en la distribución y canalización de esasdemandas ciudadanas. Es necesaria así una instancia de coordinación delParlamento con las otras instituciones públicas, para delimitar sus campos deacción.

Otro tema que hay que incorporar es que el Parlamento tiene que «hablar»más con la ciudadanía. No se trata solamente de recibir, sino que una de lasfunciones de estos señores tiene que ser efectivamente lo que se intenta hacerahora a través de las audiencias.

RAÚL MENDOZA: Un tema que no debe ser descartado es el de larendición de cuentas. No sólo debe revisarse la representación como presen-cia local del Parlamento sino también uno de los aspectos de la representación,tan poco mencionado, que es la responsabilidad del parlamentario en unsistema en el que no existe mandato imperativo.

El control al representante por parte del ciudadano debe contribuir a quela democracia sea más participativa.

EDUARDO DARGENT: Sobre la posibilidad de revocatoria concuerdo enque estos temas se refieren a la tendencia a querer legislar sobre cuestionesdivinas y no humanas. Una revocatoria es cuestión bastante complicada porlas características del mandato parlamentario ¿Qué mecanismos de fiscaliza-ción efectiva se podrían aplicar al congresista? Algunas personas señalaron la

ANEXO II

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obligación de rendir un informe anual, un mecanismo de preguntas que debecontestar al Jurado Nacional de Elecciones nada que atente sobre su mandatoimperativo pero sí que ejerza cierto control.

PERCY MEDINA: Voy a regresar al tema de los proyectos de ley y a la formacomo se presentan, porque esto tiene vinculación con la institucionalidad delParlamento.

Estoy de acuerdo con lo que dijo Alejandro en cuanto a que no se le puedeexigir a un congresista una técnica legislativa perfecta. Y no se le puede decira Paulina Arpasi que no puede presentar un proyecto sobre tal tema. Eso escierto. También estoy de acuerdo con que el Parlamento es un órgano político.Sin embargo, el Parlamento también es una institución que cumple la funciónde generar Derecho. Entonces, si bien a los congresistas no se les puede exigirser expertos en técnica legislativa sí se les puede exigir a los asesores legislativosde los congresistas determinadas habilidades para presentar los instrumentosque usan los parlamentarios.

El problema es que muchos legisladores arman sus oficinas como sifueran sus chacras. Deciden sin ningún criterio a quienes toman de asesores.Contratan a gente que no tiene ninguna especialización, porque son amigos ocolaboraron con la campaña. Y entonces, ¿qué se puede esperar como técnicalegislativa, como trabajo parlamentario, de esas oficinas?

El parlamentario tiene que tener la libertad para elegir a sus colaboradoresy nadie lo puede obligar a hacer un concurso, pero sí debería tener la obligaciónde contratar como asesor legislativo a una persona que cumpla con determi-nados requisitos, ya que será el responsable de la calidad de los proyectos deley que presente. Entonces, si un proyecto es un desastre en términosformales, la Oficialía Mayor no le va a decir nada al parlamentario, pero undirector legislativo del Parlamento debería poder llamar al asesor legislativo delparlamentario para decirle: « oiga usted, le estamos pagando 8000 soles al mespara que realice una labor especializada, por lo tanto usted no puede presentarun proyecto de ley en estos términos».

MARCELA HUAITA: El análisis costo beneficio fue un aporte, pero tam-bién habría que evaluarlo, porque ese análisis costo beneficio generalmenteestá orientado para proyectos que tiene un aspecto económico importante, no


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todos los proyectos lo tienen. Entonces, al obligar que los proyectos presentenun análisis costo benéfico, suceden estas cosas.

Por otro lado, el asesor puede elaborar el proyecto, pero también tieneun límite en el parlamentario que es el que decide. Entonces, la presión sobreel asesor puede funcionar pero hasta cierto límite, porque ellos no deciden. Sepresenta una propuesta y es el parlamentario el que a veces la transforma enun «Frankestein». Es el parlamentario el que decide.

Otro tema, en relación a las oficinas descentralizadas del Congreso, es quese dice que debe recoger la agenda departamental. Convertir estas demandasen instrumentos y luego dar inputs para la fiscalización. Sin embargo, recogerla agenda departamental probablemente nos brinde una agenda no sólo delCongreso sino probablemente una agenda nacional.

Y lo otro es que también están las oficinas de la Defensoría del Pueblomirando cosas para ejercer esta labor fiscalizadora. Entonces, ¿de qué oficinaestamos hablando? ¿de una oficina del Estado que canalice diferente deman-das y que las lleve al órgano correspondiente? Ya no sería una oficina delCongreso entonces.

Regreso con la idea de que estas oficinas del Congreso deberían ser parainformar y creo que facilitarían el diálogo de los congresistas de la región conlos ciudadanos. Podría hacer audiencias públicas, informar en ellas sobre cuáles la función del Congreso, y facilitar el diálogo entre las instituciones y losparlamentarios de la zona. Recoger una agenda podría significar que habrá unacantidad de demandas que no se van a poder atender.

El otro tema es cómo fortalecer a los partidos políticos y yo sí creo ne-cesaria la autorregulación. Por allí va y no por el lado del Congreso mismo,porque hay límites; más bien creo que debe de ir por la autorregulación de lospartidos. Hay que observar qué es lo que están produciendo y que ellos seimpongan esas propias reglas y formarlos. Se requiere que estén bien formadospara que puedan hacer un análisis costo-beneficio.

LUIS HUERTA: Ya que vamos a tocar otros temas vinculados con partidospolíticos y escuchado lo que los representantes de la sociedades civil hanestado mencionando acerca del tema de las oficinas descentralizadas y los finesdel Parlamento, creo que hay un reto que se nos plantea a nosotros desdenuestros distintos ámbitos de trabajo que es el tema de la descentralización. Es

ANEXO II

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decir, cuál va ser el papel de un Congreso nacional en el marco de un procesode descentralización. Porque descentralizar implica crear nuevos focos dediscusión, o mejor dicho, de decisión política. Tenemos hoy un foco nacionalque es el Ejecutivo, y a nivel legislativo el del Congreso, el problema será ¿quépasará cuando se produzca el de descentralización a nivel de la producciónlegislativa?

Creo que sería bueno que en el trabajo de investigación se planteenalgunas interrogantes importantes, por ejemplo, en el marco de un proceso dedescentralización ¿el Congreso nacional va a tener una menor presencia conel surgimiento de posibles asambleas legislativas regionales? Eso va a originarque vayamos a una situación donde las asambleas legislativas regionales seanlas encargadas de asumir funciones o competencia que antes tendría elCongreso nacional.

En segundo lugar, si los congresistas por Huánuco se han unido parahacer su agrupación parlamentaria, realmente es un poco peligroso porque nosomos un país tan grande como EE.UU. o como México para tener tal vezEstados federales o circunscripciones territoriales que puedan andar solas sinpensar en lo que significan sus otras circunscripciones territoriales comopueden ser los departamentos conexos. El proceso de regionalización, contodas las críticas que se le hicieron, fue un esbozo interesante de cómo podríanagruparse estas regiones (recordemos las regiones Moquegua, Tacna y Punoque no encontraron mejor nombre que ponerle la suma de los tres departa-mentos o la región Grau que está por el norte).

Entonces allí hay un tema que para el cual se presenta un reto que veo untanto complicado o difícil. A propósito de las oficinas descentralizadas, es unaalternativa interesante, pero creo que la idea de formar estas oficinas es tal vezformalizar lo que queremos que en ellas ocurra más allá de si lo hace el Estadoo lo hace la sociedad civil, o si va a ser la empresa privada. La idea misma deque a nivel de las diferentes circunscripciones territoriales se vaya creandoconciencia sobre la importancia de lo que es un Congreso, conciencia de lo quees presentar un proyecto de alcance nacional o de alcance regional, esa laborformativa va mucho más allá de lo que se podría hacer en las oficinasdescentralizadas del Congreso, que es un punto de partida interesante. Tal vezexistan ya otras instancias públicas o privadas que estén trabajando ese tema


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y puedan cumplir los mismos objetivos que, insisto, son de ir formando laconciencia de para qué sirven las instituciones, y dos, la idea de presentarproyectos de alcance nacional y regional, el tema del rol de un Congreso comoactualmente tenemos en el proceso de descentralización

En base a este tema, se puede ir pensando ya a nivel de proyectosimplemente en hacer una metáfora: «o parchamos la carretera o la amplia-mos». Creo que es una de esas dos alternativas: o seguimos pensando en elCongreso nacional o cómo mejorarlo, o ya nos vamos haciendo la idea de quéva a pasar cuando vengan los congresos regionales. Vayamos preparando elcamino porque al final, otras realidades lo han demostrado, los Estados másdescentralizados producen órganos nacionales con pocas funciones. Los querealmente mueven toda la maquinaria estatal son los órganos de cada Estadoo de cada región, y esto asusta mucho porque va asentando las divisioneslocalistas, sin embargo es a lo que nos estaríamos aproximando o a los quedeberíamos aproximarnos más adelante.

CECILIA BLONDET: Es necesario volver al tema de los partidos. Hay queformar a los partidos, hay que obligarlos a que el tema de la autorregulaciónprevalezca. Si el Congreso, como instancia multipartidaria no fija el tema dela autorregulación tanto como el tema de premios y castigos para el partidopolítico que mejor presente sus propuestas, los partidos no van a tener ningunarazón de cambiar.

El Congreso tiene que poner mecanismos, tiene que subir la valla decriterios de calidad tanto para proyectos temáticos como económicos yreforma; y encontrar mecanismos por los cuales se pueda presionar a loscongresistas, que no necesariamente sean premios y castigos en términoseconómicos sino reconocimiento y vergüenza para aquellos partidos políticosque presenten mejores o peores iniciativas legislativas o propuestas dediscusión.

En cuanto a las oficinas descentralizadas cómo se nombraría quién decidequiénes van a estar en cada una de estas oficinas. ¿Es un tema que se va a ponera la votación? ¿es la población la que va elegir?

RENZO CHIRI: Se convoca a concurso público, por ejemplo.

ANEXO II

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CECILIA BLONDET: Hay la idea ya, Carlos Ferrero lo anunció en elprimer discurso. Hay proyectos de ley, se están preparando para modificar elreglamento y luego hacer un manual de funciones de esta oficina

Finalmente, para concluir este punto, imagino la oficina del congresistaen Lima canalizando pedidos, porque eso es lo que se hace. No creo que esasea la vía de solución, que esa oficina distribuya los pedidos porque va a pasarlo que pasa en Lima que se reciben los pedidos y los congresistas los envíana los ministerios. Llega el paquete y ahí quedó todo. Pero es una modificacióndel reglamento que se está pensando. Quizás se podría levantar el temadebatiéndose en foros públicos desde el Congreso cómo deben hacer para queno se tome la decisión donde se somete a votación rápida.

PERCY MEDINA: La pregunta es ¿qué medidas tomar para fortalecerpartidos políticos? Telegráficamente yo diría que son cinco: En primer lugar,tener nuevas normas para la inscripción de partidos políticos. Creo que elasunto de las firmas es totalmente obsoleto habría que imaginar otra forma,por ejemplo, habría que pedirle a los partidos políticos una estructura nacionalque es algo que no se exige, que tengan oficinas en la mitad de los departamen-tos, asambleas públicas y verificadas en las que se constituyan los comitéspartidarios. Es decir, exigir todo lo que sea necesario para demostrar que elpartido tiene vida. Si una agrupación puede tener 5000 personas inscritas enla mitad de departamentos eso ya es un partido.

No se trata de limitar a los partidos sino de fortalecerlos. Incluso, si seconsidera que estas normas son muy exigentes, podrían ponerse en prácticagradualmente.

En segundo lugar desaparecer el voto preferencial, porque fomenta elcaudillismo, fomenta que en la mayoría de listas los que terminen ganando seanquienes mejor vinculación tengan con los medios de comunicación y no tienenninguna vida partidaria, ni tienen ninguna vinculación orgánica con estasagrupaciones. Además, en la campaña se fomentan rivalidades y competenciasintrapartidarias, porque quienes compiten por el voto preferencial tienen quediferenciarse entre ellos desenfocando la propuesta programática partidaria.Entonces si queremos fortalecer los partidos hay que desaparecer el votopreferencial.


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La contrapartida a la desaparición del voto preferencial es, en tercer lugar,la realización de elecciones primarias que serían públicas y organizadas uobservadas por los organismos electorales.

En cuarto lugar, que sean organizaciones transparentes, con estructurasy estatutos conocidos. El incumplimiento de estos estatutos debería poderllevarse a una instancia judicial, para resguardar los derechos de los militantes.Uno de los problemas es que los militantes de los partidos políticos no tienenderechos reconocidos ni judiciables.

Lo que ocurre con los militantes es que el que pierde el favor de ladirigencia, y no tiene padrinos, no tiene ningún derecho partidario. Habría queestablecer mecanismos de protección para que los militantes puedan ejercersus derechos y puedan hacerlos valer, incluso ante el Poder Judicial

Finalmente es indispensable tener transparencia en las finanzas partida-rias, sobre todo en las campañas electorales. La situación contable del partidodebería ser como las finanzas de las sociedades que cotizan en bolsa, es decir,públicas, porque son de interés ciudadano. Y todos deberíamos saber quiénesson los que donan, con montos precisos y cómo es que se gastan los fondos,especialmente en las campañas electorales.

Al respecto, las normas que tiene la ley electoral son absurdas, porque nogarantizan un verdadero control de las finanzas de la campaña. Ya hemos vistocómo son los informes que hacen los partidos sobre sus ingresos y gastos, queson de una generalidad y una imprecisión increíbles.

ALEJANDRO LAOS: En un tema más general, yo creo que también una delas cosas que se necesita para contrapesar resolver problemas de control y deeficacia del trabajo parlamentario es el tema de liberar la iniciativa ciudadana,porque no puede ser que actualmente tengamos que para presentar una leycualquier ciudadano tenga que pasar por el Congreso o por las 40,000 firmasmás la aprobación de congresistas.

Con un movimiento cívico tan importante en el país, podríamos presen-tar o en todo caso ayudar a sustentar propuestas legislativas de calidad. Lo reales que no presentan leyes o no permiten que los ciudadanos es expreseneficientemente.

ANEXO II

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LUIS HUERTA: Quisiera hacer referencia a la experiencia del Ministerio deJusticia, que designó hace poco una Comisión encargada de determinar quénormas eran contrarias a la Constitución.

Si estamos hablando de leyes, de proyectos o iniciativas, estamoshablando de un marco normativo que no está funcionando bien. Entonceshabrá que determinar cuál es la prioridad dentro de ese marco normativo paracambiar. Tampoco podemos decirle al Congreso que deberá conocer todoslos proyectos que determinados grupos desean que vean primero. No se puededesde afuera monitorear la agenda parlamentaria o no se puede exigir de algunamanera que se toquen tales o cuales temas porque eso va a depender muchodel acuerdo político que hay al interior. Así, puede ser bastante decepcionanteproponer algo que al final va a dormir el sueño de los justos.

Pero en este marco de reordenar las normas y que tiene que ver con eltrabajo del Congreso me pareció interesante lo que ocurrió con aquellasdisposiciones que la comisión a la que hice referencia examinó y detecto queeran contrarias a la Constitución. Entonces, me parece que una iniciativainteresante podría ser para ordenar y hacer prioritario en el trabajo legislativoque se puedan formar comisiones especializadas en estos temas y se haga ungran proyecto nacional de normas que tiene que ser aprobadas por elCongreso, aquellas que son inevitablemente las que tienen que modificarse.Hay también otras que tal vez son mal aplicadas, pero eso ya corresponde a lafunción jurisdiccional.

Así, estamos en otros dos ámbitos donde a veces pensamos quecambiando las normas se va a subsanar el problema, cuando tal vez unainterpretación creativa o una aplicación dinámica de las normas por parte delos jueces, olvidándonos del mito tan asentado de que el parlamentario tieneque legislar y el país va a marchar con leyes nuevas y modernas cuando partede esa modernidad está al mando de la judicatura.

Así, desde el punto de vista de la reforma normativa, creo que tiene queimplicar u programa de acción que incluye esta revisión por sectores de lasnormas. No creo que deba realizarse por pequeñas iniciativas que puedan salirde los ciudadanos, sino de iniciativas globales que puedan presentarse dequienes están imbuidos del tema. Y aquí el rol de las universidades yacadémicos es imprescindible.

El segundo tema está referido a los partidos políticos. Cuando uno tiene


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oportunidad de revisar la realidad política de otros países puede percibir quehay algo que se denomina grupos de presión; algo que es bastante interesantey que no podemos desconocer.

Generalmente es difícil que la población se pueda interesar en formarparte de una agrupación política, si es que ésta no representa de alguna formasu interés. Es fácil encontrar a grupos universitarios reunidos viendo losproblemas universitarios, es fácil ver a grupos de pensionistas viendo proble-mas de pensionista, es fácil ver a grupos de empresarios viendo problemas deempresarios etc. Esos son los grupos que existen y difícilmente sus integrantesvan a poder formar parte de grupos políticos, no les va a motivar o interesar.

Por eso lo que ocurre en EE.UU. con los grupos de presión es muyinteresante. Es tal fuerza que han tenido los ex vietnamitas, empresarios,publicistas, etc; que se han agrupado no por vía de partidos políticos sino porvía de grupos de presión y han hecho toda esta labor de lobby para que delCongreso saque normas que interesan. Así, para evitar lo que puede ser la faltade transparencia o corrupción, hasta se han dictado normas para esta labor delobby y que justamente hacen que un político poco a poco abra su puerta.

Eso de alguna forma hace que se mueva el aparto normativo o se muevanlos aparatos políticos, justamente en base a lo que se denomina en algunoslados grupos de presión. No tanto por partidos políticos. Yo soy un pocoescéptico en el ámbito de los partidos políticos. Al menos la experienciauniversitaria que tuve de 1990 a 1994 en la Facultad de Derecho de unauniversidad muy popular en el país fue nefasta. A las elecciones nadie queríapostular. Obviamente, todas estas personas ya son profesionales, y hoytampoco van a ir nunca a la Asamblea de un partido, ni tampoco creo que vana participar en una reunión de más de 200 personas. Pero la vía de laparticipación en un sector más especializado puede resultar hasta mucho másatractiva. Sugiero para el estudio tomar esta experiencia comparada de otrospaíses de los grupos, de presión no necesariamente partidos políticos, comofuerza motor de alguno de los cambios que se están planteando.

MARCELA HUAITA: Estoy en contra de rebajar los requisitos para lapresentación de los proyectos de ley. Yo sí creo que un proyecto de ley debeestar enmarcado dentro de visión política y de qué queremos del país y eso hayque fortalecerlo. Entonces creo en la participación de los grupos de presión

ANEXO II

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en la cuestión técnica, pero creo que los grupos de presión hacen lobby con lospartidos que tienen una coincidencia política, porque tampoco podemos decirque estos grupos de presión no son actores políticos.

RENZO CHIRI: Creo que la disyuntiva entre grupos de presión y partidospolíticos es una disyuntiva artificial. A nombre de la Comisión Andina deJuristas y nuestro auspiciador OTI/USAID, agradecemos la presencia en estamesa para un diálogo tan interesante, tan fructífero y por momentos tanprovocador. Creo que eso ha sido sumamente importante, hemos hecho unseguimiento trasversal de los temas.


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Anexo III

REUNIÓN DE CONGRESISTAS


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ENRIQUE BERNALES: Esta es una reunión de trabajo de parlamentariosy de asesores parlamentarios. La Comisión Andina de Juristas trabajababásicamente en dos campos:

El relativo a los derechos humanos y el otro a justicia.A partir del nuevo Plan Trienal que ha entrado en funcionamiento el

2001, la Comisión Andina de Juristas a nivel de 6 países, ha creado una terceraárea de trabajo que es el área de Democracia. ¿Qué explica la creación de estaárea de democracia? La conjunción de tres factores:

El primero, que las Naciones Unidas a través de la oficina del AltoComisionado de Derechos Humanos ha considerado que no se puede hacerefectiva la promoción y protección de los derechos humanos si no es a travésde la consolidación de regímenes democráticos y de funcionamiento de lademocracia; inclusive se ha avanzado mucho en la perspectiva de declarar quela democracia es un derecho humano fundamental; por consiguiente a lasONGs de carácter internacional como es en este caso la Comisión Andina deJuristas, se nos ha recomendado que el tema de democracia fuese uno de lostemas prioritarios de nuestro trabajo.

En segundo lugar, la Comisión Andina de Juristas trabaja con agenciasfinancieras de países democráticos como Suecia, Holanda, España, Noruegao también con organizaciones como la Fundación Ford, la Agencia deCooperación Iberoamericana, etc. El Gobierno de Finlandia que en sus

ANEXO III

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prioridades hacia los países que se considera de bajo nivel democrático o conproblemas en los funcionamientos de democracia, sugiere dar prioridad altema de democracia.

Estas mismas entidades en el pasado han invitado a que se asuman temascomo por ejemplo los de género o el de poblaciones indígenas o el dediscriminación.

El tercer elemento, es el que parte de nuestra propia evaluación, en elsentido de que, a pesar de los años transcurridos, los países de la región siguenteniendo problemas que afectan la permanencia, la continuidad del funciona-miento de instituciones democráticas; o sea hay un diagnóstico que apuntahacia las enormes dificultades para consolidar el funcionamiento de lademocracia en todos los países andinos. Es por eso que hemos creado esta áreaen la que hemos iniciado dos estudios que son fundamentales:

Uno es el de la relación cívico militares. Consideramos que ese es unaspecto fundamental para el funcionamiento de la democracia. El otro tema,en el que estamos trabajando es el de Parlamento, considerando que se tratade una institución fundamental.

Cuando decimos «Parlamento» lo decimos en el sentido amplio, consi-derando también el ejercicio de derechos políticos, estructura de poderes delEstado y partidos políticos. Pero, evidentemente, el eje que articula todo eltrabajo es el Parlamento no sólo en el Perú si no en todos los países de la región.El estudio del Parlamento que hemos iniciado en el Perú en cierto modo estáponiendo en práctica una metodología piloto que nos va a permitir luegopoder hacer estudios comparativos del funcionamiento del Parlamento encada uno de los países andinos y eso se hará en los años siguientes. La idea esque el estudio actual, que es un estudio diagnóstico de qué es y cómo estáfuncionado el Parlamento en el Perú, pueda permitir a una institución de laSociedad Civil elaborar propuestas que contribuyan a fortalecer la presenciapolítica del Parlamento en el país. Asimismo, a crear aquellas condiciones apartir de los cuales, proyectos de reforma y modernización del Parlamento,puedan articular con los aportes de la sociedad civil. De igual manera queinstituciones como las universidades las ONGs, las organizaciones sindicales,los colegios profesionales puedan efectivamente aportar creándose un nivel dearticulación de relación entre el Parlamento y la sociedad que no se reduzcasimplemente al momento electoral, sino que vaya mucho más allá.


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EDUARDO DARGENT: El documento toca diversos temas del Parlamen-to; el principal problema es el de las relaciones entre el gobierno y elParlamento. Nuestro sistema permite que haya un Ejecutivo que no necesa-riamente tenga mayoría parlamentaria, lo que ha derivado en diferentes etapasde nuestra historia a dos tendencias negativas: a un Parlamento obsecuente,controlado o subordinado al Ejecutivo (como puede ser el pasado reciente) otambién en un Parlamento que puede enfrentarse al Ejecutivo a fin deentorpecer su labor y ganar beneficios políticos para futuras elecciones.

Ambas tendencias no son lo más deseable en una democracia que tieneen la competencia razonable su razón de ser. Por ello, la primera preguntaes la siguiente:¿qué dificultades consideran ustedes han sido las más impor-tantes entre el gobierno y Parlamento y qué medidas propondrían comosolución?

RAÚL MENDOZA: La experiencia histórica más reciente nos señala que enel Perú han existido gobiernos sin mayoría en el Parlamento que entorpecíansu labor o gobiernos que teniendo mayoría parlamentaria derivaron enregímenes sin control de Parlamento. Estas situaciones extremas afectaron lademocracia en algunos casos y en otros, la destruyeron.

HENRY PEASE: En el pasado hemos visto dos tipos de situaciones, la delfujimorismo donde la mayoría absoluta era condición indispensable paragobernar y eso era no sólo la concepción sino la realidad, incluso, como partede la supuesta justificación del golpe. El otro ejemplo podría ser el primergobierno de Belaunde, donde se pudo demostrar que el Parlamento, almismo tiempo, incentivaba el gasto y no dictaba las medidas tributarias parafinanciarlo.

Estamos comenzando una experiencia en la que hasta ahora las cosasfuncionan. Podríamos haber buscado una mayoría por alianza. De hecho hayuna alianza con el FIM, que ya estaba dada. Pero la pregunta era ¿puede el paíssoportar una continuidad de un gobierno sólo de mayoría o hay que buscar unalógica de concertación y la lógica de concertación parte del supuesto que nose puede anular una competencia política y que ella es parte de las reglas dejuego?

La pregunta es entonces si es que se puede asegurar, por ejemplo, que

ANEXO III

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determinadas políticas de Estado logren tener un camino de concertación.¿Hasta ahora qué estamos haciendo?

Pregunto, por ejemplo ¿Acaso el Parlamento no deja tranquilos a losministros? No. Están viniendo comisiones como siempre y hay una serie demociones pidiendo la venida al Pleno. Y se administra el asunto buscandosalidas. Se dieron salidas para que unos ministros informaran particularmenteel mismo día del voto de investidura.

Primero se intenta la concertación y se dialoga con todos; luego se logralo posible, es decir, en algunos casos han sido medidas de consenso entre todaslas bancadas y en otros casos han sido acuerdos con algunas bancadas o conuna. La más conocida, después del voto de investidura, fue la aprobación delas cuatro leyes, que tuvieron el aporte de la primera y segunda fuerza política.Entonces, las medidas se resumen en priorizar un estilo de concertación yobviamente en que todas las fuerzas se muevan dentro de un marco en el cualel Parlamento no sea una instancia dedicada a obstruir.

La separación de funciones es suficiente para que el Ejecutivo puedafuncionar en otros países, como en Estados Unidos. En los últimos 8 años noha tenido mayoría el Presidente y se ha podido negociar. Esto suponerestablecer algunas cosas que inconstitucionalmente se hicieron. Por ejemplo,derogar los decretos de urgencia que pretenden hacer transferencias departidas o créditos suplementarios, cuando la Constitución abre un caminoespecífico en el artículo 80 que no se puede evadir, es decir que el Congresosea el legislador y que no pierda esa capacidad y que esa capacidad seaconcertada.

ENRIQUE BERNALES: ¿Cuáles son los mecanismos que hacen efectivala concertación? ¿Estamos hablando de mecanismos que guían en libertad dedecisión a las fuerzas que concertan? ¿Estamos hablando de acuerdos políti-cos?, y si son acuerdos políticos ¿Qué alcance deben tener? Porque evidente-mente entiendo que la concertación es muy importante pero políticamentedebemos entender qué es la concertación. Sería factible hacer un esfuerzo pordefinir la concertación.

HENRY PEASE: Creo que la manera de definirla es la negociación abiertaentre las fuerzas políticas a través de sus representantes que son los vicepre-


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sidentes que integran la Mesa Directiva en un nivel. Ellos y los directivosportavoces en otro nivel.

Se está planteando, en la Comisión de Constitución, una modificación alreglamento para tener una Junta de Portavoces de sólo uno por grupo perocon el voto proporcional para todas las nociones del procedimiento, de modoque el Pleno tenga mucha más capacidad de resolver los problemas de fondoen cada uno de los niveles, es una negociación de fuerzas políticas.

Todo ello con acuerdos, que en algunos casos son acuerdos en la MesaDirectiva, en otros casos son acuerdos en el consejo directivo y son acuerdosen el Pleno y en las comisiones. Por ejemplo, en la Comisión de Constitución,hasta ahora todos los proyectos de ley que han salido, han sido por consenso.Puede ser que lo principal sea derogar una serie de barbaridades del períododictatorial y que ello sea más fácil.

Lo fundamental es la actitud de concertar, una decisión de negociar y, porlo tanto, estar en capacidad de ceder. No se negocia sin ceder, o sea que no hayconcertación alguna en la que se impone un punto de vista.

ENRIQUE BERNALES: El nivel de educación política en el país, incluidoeste concepto de educación política de la prensa, da márgenes amplios yefectivos motivos para concertar ¿o hay el riesgo de que la opinión publica estépreparada para oponerse a la concertación? Porque, entre otras cosas, lo quese ha acumulado son muchas cargas negativas de desprestigio contra ciertaspalabras, por ejemplo «negociar».

HENRY PEASE: Acaba de reflejarse eso en una encuesta de Apoyo yacabamos de comentarlo en una reunión en el Congreso. El hecho es que hahabido no solamente en estos 10 años si no también en estos 12 años delgobierno militar una verdadera campaña sistemática, primero contra lospartidos, y segundo, contra lo que es concertar y podemos ver que hasta en laspreguntas de las encuestas, en la forma en que se pregunta están ya condicio-nándose las respuestas, se está condicionando una actitud en contra.

Hay que cuidarse de los términos. Si yo uso el término «arreglo político»estoy repitiendo casi el discurso de Fujimori y de Velasco, que eran discursosque siempre se hicieron para atacar a la clase política. Eso está dentro de lacultura política, como está dentro de la cultura política una posición donde los

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responsables de todo lo malo son todos los partidos, y eso no es solamentede ahora sino viene de muy lejos.

ENRIQUE BERNALES: Mi preocupación va por el efecto inhibitorio queesa campaña puede tener a la necesidad de la concertación ¿Es o no un peligroque las fuerzas políticas se inhiban de concertar por el desgaste que puedesignificar?

HENRY PEASE: Es inevitable presionar por cambios en la cultura políticay eso no se hace por ley sino se hace hablando y educando. Esa es una tareaque tenemos que hacerla desde todos los planos. Supongo que en la medidaen que se logre resultados va a cambiar, pero eso tiene que ir acompañado delas explicaciones del caso.

JORGE DEL CASTILLO: En primer lugar, jugar en contrapeso produce elequilibrio que tiene que haber en el sistema democrático. Ésta es aparentemen-te la posición ideal del Parlamento. El problema es cuando esto se convierteen una actitud obstruccionista o una actitud obsecuente. Cómo evitar eso ocómo aligerarlo u orientarlo adecuadamente. Un tema importante es el de laeducación política, el civismo de la clase política y de la ciudadanía que pareceesencial. Es decir, hoy día tenemos una actitud positiva de la clase política y dela ciudadanía porque estamos saliendo de una dictadura, entonces no se esperamenos que eso.

Además, el voto vino en ese sentido, de la iniciativa de la Directiva delCongreso. Fue así la respuesta de los partidos, pero eso podría desgastarse en5 años, cuando estemos en otro escenario. Entonces cómo buscar que elParlamento tenga una posición de equilibrio ponderado en el marco de lademocracia, que no se convierta ni en obstruccionista ni en obsecuente. Eneste punto hay todo un proceso educativo que tiene que ir hacia la población.Es necesaria, desde esta perspectiva, la madurez de la clase política y lacolaboración de la prensa. Asimismo, influyen las encuestadoras. Hemosapreciado que varias son poco serias.

De otro lado, cómo buscar mecanismos al interior del Parlamento. Estaexperiencia que estamos teniendo actualmente, que ojalá pueda tener la mayorvida posible, debe servir de base para la inspiración en algunos aspectos


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reglamentarios del Congreso. Por ejemplo, lo que la comisión de fiscalizacióntenga como virtud, como los mecanismos de pesos y de contrapesos, setraslade al interior del Parlamento, porque también ahí se necesitan pesos ycontra pesos. Esa podría ser una fórmula. Esto implica un cambio sustancialdel reglamento. Estamos dentro del reglamento del fujimorismo que te atabade manos. Por ejemplo, el tiempo de las intervenciones era reducido, porqueun político necesita para hacer una exposición más de unos cuantos minutos,en 5 minutos no se puede resolver un tema de fondo.

Entonces es un asunto realmente importante que no permite un desarro-llo del tema y menos de una visión completa de las ideas. Por ejemplo, tieneque haber una apertura. Ya lo hemos tratado de cierta forma pero todavía nolo hemos traducido a la reforma, pero el Parlamento tiene que asumir su papelde control político. Nosotros discutíamos el día a día con el reglamento actual;salían pues las cuentas de Montesinos y entonces no se podía hablar de estetema. Se tenía que presentar una moción inventando que se citaba a unministro o formar una comisión investigadora que se trataba dentro de dosmeses, cuando el tema ya había pasado. Hoy existe la voluntad de cambiar eso,entonces lo que nosotros queremos es un Parlamento donde se puedan tratarlos temas del momento.

ENRIQUE BERNALES: ¿Y eso no será factible ahora?

JORGE DEL CASTILLO: El reglamento no te lo permite. No te lo permiteporque las primeras horas son para tratar mociones que son invitaciones aministros o comisiones investigadoras para entrar al Pleno y lo que tieneinterés nacional, pero el interés nacional ya sabíamos cual era.

ENRIQUE BERNALES: Ese es el debate político de la coyuntura.

JORGE DEL CASTILLO: No existe, no ha existido, pero creo que este esuno de los puntos más importantes. No hay restricciones. Estamos experi-mentándolo para incorporarlo y que sea parte de la sesión ordinaria delcongreso en la que cualquiera que fuera el tema de interés nacional haya untrato inmediato. Creo que esto ayuda mucho a los mecanismos del equilibrio

ANEXO III

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de poder, a la búsqueda de consenso y a sintonizar al Parlamento con la realidadpolítica, esto es un punto esencial.

Soy partidario de ampliar también los espacios. Es verdad que no tieneque resolverse las cosas pronto, pero hay temas de fondo que no se puedentratar en 5 minutos. Quizás la solución no pueda ser dar 20 minutos porquetendríamos que pasarnos varios días. Para esto están las mecanismos de losvoceros de los grupos parlamentarios. Entonces, a través de los mecanismosde los voceros, el grupo parlamentario se expresa. Eso existe, por ejemplo,tanto para exposiciones ministeriales y como para la presentación del presu-puesto. Acordamos tiempos, hay una mayor amplitud ahora, pero creo quetodavía es insuficiente. No es una crítica personal a Carlos Ferrero, pero éltiene la dinámica de hacer los tiempos cortos. En muchos casos pueden tenerrazón porque demasiadas veces se dicen cosas insulsas que no valen la pena,pero hay otros temas en que definitivamente es necesario ampliar el tiempopara profundizar y brindar un mejor aporte.

El criterio de proporcionalidad en la distribución de la Presidencia parala conformación de las comisiones se ha incorporado. Hoy funciona asíexactamente. Esto podría oficializarse con un mecanismo habitual y previstoen el Reglamento del Congreso.

Yo tuve a mi cargo el mecanismo constitucional de las comisionesparlamentarias, era una tarea difícil antes de verla, pero en el desarrollo yo meencontré con mucha responsabilidad y fue interesante. Creo que fue suma-mente interesante, por ejemplo, nadie discutía que determinadas materiasvinculadas a las acciones del Ejecutivo estuviera en manos de Montesinos.Nadie discutía que la fiscalización esté en manos de la oposición. Hubo unintento pero era bien débil porque se cumplieron compromisos electorales yesto facilitó mucho el tema.

Esto es traducible en un reglamento, especialmente en lo que se refiereal principio de proporcionalidad

ALBERTO ADRIANZÉN: Quisiera hacer unos comentarios en torno a laprimera pregunta en algunos temas que me parecen importantes cual es el temade la relación Congreso-Ejecutivo.

La primera pregunta que yo me hago como una cosa introductoria y queme llamó mucho la atención es sobre el consenso. Creo que no hay consenso


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cuando el juego de los actores no es igual a suma cero. Eso me parece unacondición básica, es decir hay consenso cuando el juego es suma positiva. Perose debe poner atención a qué temas son inamovibles por más que hayanegociación, que impida que los caracteres de la negociación no tengan uncarácter imprescindible y se afecten intereses culturales del actor que negocia.Creo que hay conciencia que se forma, en la relación Ejecutivo-Parlamentouna zona gris que no es negociable o sea que no está sujeta a negociación y quepermite que el juego de actores sea suma positiva.

Veo unos problemas en la relación Ejecutivo-Parlamento. Considero queel Parlamento hasta ahora no ha podido resolver la eliminación de la iniciativadel gasto que era una fuente de legitimidad. Hasta ahora no lo pudo resolverdebido al grado de centralismo en la toma de decisiones. Antes, cuando habíaun problema que afectaba la legitimidad del Parlamento, éste muchas veces selegitimaba con la iniciativa del gasto.

Por eso, antes que todo allí hay un problema de centralismo que estratado en el documento en análisis. No se da la iniciativa del gasto pero, enrealidad el problema no es el presupuesto, había más bien que resolver elproblema de relegitimación del Parlamento. Porque una parte de lasdemandas son aquellas que implican gastos. Entonces cómo hacer legitimaral Parlamento. Cómo hacer una discusión presupuestal en que se relegitimizaal Parlamento. Hay una serie de características. Se plantea el tema del factorde legitimidad en relación al gasto que ahora básicamente es ejecutado porel Ejecutivo. Allí hay que modificar algunas leyes o viejas prácticas. Recuerdode la ley de endeudamiento externo que el Parlamento ni siquiera ve o veíaantes de la época del fujimorismo. Los incrementos de la deuda externa nisiquiera eran informados.

ENRIQUE BERNALES: La ley de presupuesto y su acompañante, la ley delfinanciamiento. Algunas de las dos era llamada la «ley ómnibus» porque la faltade iniciativa parlamentaria en el gasto se resolvía a través de una negociaciónque generaba que la Comisión de Presupuesto negociara con el Parlamento lasdemandas parlamentarias. Se incluía en esta ley la responsabilidad de que elpresupuesto se desaprobara. El Parlamento también tenía la posibilidad deincluir iniciativas que estaban aceptadas por el Ejecutivo. ¿Eso existe hoy endía o ya no existe?

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HENRY PEASE: Ha sido limitado por una ley de equilibrio. Sobre la «leyómnibus», la forma en que se usaba era también absurda técnicamentehablando. Recuerdo que en 1984 nosotros presentamos desde la Municipali-dad 22 proyectos de ley que modificaban la tributación municipal. Además delproyecto del vaso de leche, sacamos las 22 leyes por la ley ómnibus y sólo laque regulaba el vaso de leche salió en ley aparte porque eso fue lo que sugirióla Comisión de Economía, que estaba trabajando con la Comisión dePresupuesto. Eran medidas tributarias, por lo tanto esas medidas, no podíanser elaboradas por otra comisión y no podía ser la de presupuesto. Consideroque ahí había un abuso. Además, recordemos muchas de las barbaridades quecon la ley se han hecho. Allí entonces creo que es conveniente que se reservela materia y que salga del presupuesto lo que no es estrictamente de presupues-to. El problema que tiene importancia, sin embargo, es que no sea interpretadola falta de iniciativa de gasto de una manera arbitraria. Porque en la no iniciativa degasto, si se lee un poco el debate del 79, el congresista no podrá decir «hágaseesta obra acá, gástese en este servicio acá». Pero no quiere decir que unproyecto de ley no debe tener un costo, porque no existe ley que no tengacosto.

Por ejemplo, yo presenté un proyecto de ley para establecer un seguro dedesempleo, con aporte del Estado, del sector privado, de la empresa y deltrabajador. Un artículo era el que definía lo genérico y, obviamente, tendría esoque reglamentarse. Además, tenía, una vez vigente esa ley, que ponerse en elproyecto de presupuesto siguiente lo que fuera el aporte del Estado. Me loarchivaron de plano por tener iniciativa de gasto. Considero que un incentivode este tipo, como cualquiera que regule derechos, siempre va a tener algúncorte. No puede venir del parlamentario aquello que es presupuestal.

JAVIER DIEZ CANSECO: Quisiera tomarme la libertad de hacer uncomentario más de conjunto. Veo un problema en la relación Gobierno-Parlamento. Se pretende regresar a la lógica en la que primero explicamos lasituación del mundo y después nos preocupamos por nuestro matrimonio.Con algunas consideraciones generales, las relaciones Gobierno-Parlamentoestán marcadas por varias dificultades esenciales. Primero, no hay unadistinción entre gobierno y Estado. Cada gobierno cree que recrea el Estado,entonces cada gobierno tiene su propio proyecto. Reinventamos la República


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cada cinco años. Faltan políticas de Estado, que den continuidad a los manejos.Pero sobre todo, falta un Proyecto País que permita canalizar todas lasacciones en torno a una misma meta.

Un segundo problema bien serio y grave es que no existe una burocraciaestable formada y adecuada en el país. No hay un aparato burocráticoformado, eficaz, que tenga continuidad y que trabaje con diferentes adminis-traciones. Entonces, si un parlamentario se va, se va todo el equipo de trabajocon él. Este problema conlleva a otro tercero; la ausencia de una cultura de«negociación política», que más bien es vista como un «negociado». A veces,llevada al extremo y entonces tenemos que estar de acuerdo en todo para que«la cosa» funcione.

Un cuarto problema es que no hay un sistema de partidos eficiente, eficaz,funcional y enraizado en la sociedad civil, que permita un manejo de represen-taciones adecuado. Un quinto problema es la relación entre sistema políticoy social. Este último, con mucha fuerza en determinado momento se hadebilitado tanto como los partidos. Faltan espacios en este terreno para poderoperar. La relación entre Ejecutivo y Legislativo tendría que girar alrededor detres grandes temas. Uno de ellos, el relativo a las tareas del Congreso. ElCongreso legisla, fiscaliza y representa, media o gestiona ante otras autorida-des. En legislación el gran problema es que estamos al margen de la legislacióneconómica en términos de gastos. El Congreso tiene muchas dificultades enlo económico. Una experiencia interesante a estudiar sería la brasileña. Es elúnico Congreso que ha resuelto que los acuerdos con el FMI y el BancoMundial pasen previamente por su autorización. Es un mecanismo interesanteporque recupera para el Congreso la capacidad de decisión sobre políticas queincluyen lo económico.

En legislación, respecto al régimen político, podríamos encontrar acuerdosfáciles o posiblemente fáciles de lograr. La dificultad está en la legislacióneconómica, en la iniciativa de gasto del Legislativo, y en el tema social. ElEjecutivo, por temor a perder la iniciativa del gasto, le ha entregado alLegislativo el derecho de hacer «cualquier cosa» en materia económica.Entonces, los congresistas pueden pagarse lo que quieran, así como elCongreso. Manejan una bolsa que es suya. Es motivo de impopularidad delCongreso el que los congresistas tengan un estatuto absolutamente desmar-cado de todo, entonces pueden ponerse el sueldo que gusten, no actuando con

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criterio equitativo frente al tema. Además es necesario contar con un sistemade auditoría interna eficaz.

Pasé por un Congreso, la Constituyente de 1978, que nos remuneró con70 soles. Hoy llegamos a un Congreso que permite ingresos de 25,000 solesmensuales en total. Por supuesto hay que mediar inflación e ingreso real. Perola verdad es que el ingreso del congresista se ha multiplicado de sobre manera.Si la Mesa no hubiera intervenido en la discusión sobre el tema y lo hubieradejado a voluntad del Pleno, hoy el sueldo del Congresista estaría flotando porno sé que cantidad. Hay un problema entonces. Siento que ha habido, quizáno tan maquiavélicamente, una suerte «canje», o sea «tú no te metes en esto yyo no me meto en lo otro». Eso, al final, hace que te aísles de la gente.

También faltan espacios de discusión política sobre proyectos de país,políticas de Estado. Ello se refleja en la gran incoherencia de las propuestaslegislativas. Hay alrededor de quinientos proyectos de ley presentados. En esteCongreso, que tiene poco más de un mes de funcionamiento, tenemos cercade 500 propuestas de ley en debate. El país ya tiene 28, 000 leyes. De este modo,una de las cosas que Ejecutivo y Legislativo tienen que encarar, sobre todo elLegislativo, es un reordenamiento, simplificación y concentración de normas.Es tarea imprescindible, aclarar y traducir del latín al castellano la legislación,que debe ser entendible por el ciudadano. La actual lógica de legislación escritahace que sólo sea entendida por el especialista en el tema, lo que origina, lasobre contratación de abogados que la traduzcan.

Otro problema es la falta de integración en los sistemas de informática ylos «Bancos de Datos». Tema intencional y que no tiene su base en unaimposibilidad técnica. Más aún, tiene antecedentes previos que deben serconstatados. Los «sistemas de toma de decisiones» no fueron integrados porel Ejecutivo al Legislativo. Y no sólo durante el gobierno de Fujimori. Eso esparte de la forma cómo se maneja el poder. Información es poder. Entonces,si queremos un sistema asentado en un mecanismo de diálogo, debemoscontar con un sistema de información compartido. Lo que implica enlazarBCR, MEF, SUNAT, RENIEC, CONASEV, etc y Congreso. ¿No estáenlazado? Desafortunadamente, no. Por ello, una de las reformas que elCongreso tiene que hacer es contar con un Centro de Informática, un Bancode Datos, que evite la sobre contratación de asesores, cada vez que seconforma una comisión. Contar con un Centro de Investigación Legislativo


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y Económico. Es un tema, que tiene que ver con la integración del Estado, entérminos de información y su manejo.

En fiscalización, se ha planteado algo con lo que estoy de acuerdo; tenerpocas comisiones investigadoras y que las comisiones dictaminadoras haganel seguimiento político, porque no lo están haciendo adecuadamente. Lascomisiones dictaminadoras, se concentran en casos, como por ejemplo, laconstrucción de un determinado ferrocarril. Ven si se cumplió con elconvenio. Determinan que la Comisión de Transportes lo vea. Inmediatamen-te la Comisión de Transportes pide dos asesores y una secretaria para ver esecaso. Entonces el Congreso crece en personal y puede terminar siendo el másgrande del país, si lo comparamos en términos de volumen de gente en relacióna otras entidades. Si va a ser así, entonces necesitamos un Banco de Datos yun espacio de investigación adecuado que nos permita trabajar cosas con unpequeño grupo de gente, haciendo que los núcleos especializados y lascomisiones ordinarias funcionen.

Esto se relaciona con otro problema, la capacitación, tenemos unCongreso que cambia cada cinco años en forma mayoritaria. Al ser los cargosde confianza, si tú �parlamentario� te vas, la gente se va contigo. Y escorrecto que se vaya contigo. Si la burocracia existente no es confiable,entonces hay que cambiarla. Por eso, cada cierto tiempo arrancas de cero. ElCongreso no acumula la experiencia. Entonces, pasamos por la «escuelitanocturna» de los parlamentarios, que les da una charla de cómo se hace la ley,de cómo se hace el pedido. El Congreso no puede aceptar que esta respon-sabilidad sea manejada por un conjunto de entidades que no tienen ni la másremota idea de lo que es el Congreso peruano y la historia política del Perú.

Así, el Congreso debiera tener una comisión de capacitación y formaciónde burocracia profesional, como se hace hoy con un staff. Se reúne a un staffy se da la misma charla a todas las personas. Así, se contaría con un equipo queva adecuando la formación a los vacíos de conocimiento de la gente. Esta tareade capacitación es vital para el funcionamiento de la fiscalización y de lalegislación. Existen comisiones investigadoras que discuten una serie deproblemas económicos y financieros, y a veces, no saben lo que es una cartafianza o stand by fianza, no tienen idea de cómo son los movimientos en eseterreno. Entonces, cada cual tiene una limitación en su capacidad. El Congresodebiera tener una forma de capacitar adecuadamente a sus miembros y a su

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personal para mejorar la relación Ejecutivo-Legislativo en las funcionesparlamentarias. Estoy convencido de que tenemos problemas de fondo, queimplican una cultura política, cambios de estilo, de métodos de funcionamien-to y de organización, que tienen que ver con direcciones, con cibernética, conBancos de Datos, capacitación y con espacios de cooperación internacional.Podríamos aprender muchas cosas sobre cooperación internacional, captardeterminados recursos en este campo y, por supuesto, desarrollar el tema quela Comisión Andina de Juristas tiene planteado (relación con ciudadanía); unadirección de participación ciudadana.

Considero también que el Congreso debiera tener una actividad cultural.Por eso, concuerdo con que haya una dirección de cultura. No compartoplenamente la política editorial o de cultura que se ha aplicado y que ha sidomuy aplaudida por algunos, que consiste en editar un montón de libros lujosos.Pensaría en un Congreso con una intervención cultural distinta, mucho másplural, con una aproximación no sólo literaria, sino de otro tipo, más dirigidaa la investigación y difusión del pensamiento político peruano. Una políticacultural que ensaye otras formas, medios y espacios de comunicación. Sé queéste es un tema de debate, que implicará cambios en el funcionamiento delCongreso.

Otra función del Congreso es la representación o la mediación. Funcióninevitable, más aún en una estructura política estatal como la actual, en la queuno sólo habla con el dueño del circo. Entonces, todo el mundo busca alcongresista, para que éste hable con el dueño del Ministerio. Mientras nofuncionen las estructuras, eso no va a cambiar. Y eso es parte de un proceso.La mediación del Congreso es imperfecta porque no tiene ni siquiera unamatriz de seguimiento o monitoreo de lo que hace.

La realización de la propuesta para uniformizar los formatos de todas lasSecretarías, Mesa de Partes y Trámite Documentario, para que cuenten confichas de casos y crucen información, sería eficaz y ahorraría mucho tiempo.A veces, hay gente que va por seis oficinas a pedir lo mismo, lo que es unapérdida de tiempo. En esta mediación pienso que los ciudadanos tienenderecho a:

Primero, a ser recibidos por los parlamentarios. Ellos están obligados arecibir gente en determinados horarios semanales. Eso está establecido en elReglamento del Congreso.


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Segundo, los parlamentarios están obligados a responder a los pedidos.Eso implica diferenciar lo que el Congreso puede y no puede hacer. Miles depersonas visitan el Congreso, y no se les indica por ejemplo; «usted alcongresista puede pedirle esto y no lo otro». Por ejemplo, en mi oficinaparlamentaria, tengo un cartel que dice «Aquí no se tramita empleo, no se intervieneen problemas judiciales, no se tramita certificados de propiedad» y «No se cobra ningunagestión que se hace y no se emite tarjetas de recomendación». Esta persona, desde elmomento que está hablando con la secretaria, piensa en lo que vio. Pero aúnasí resulta insuficiente porque existen otras cosas que deben quedar claras.

La audiencia de parlamentarios pública como forma de rendición decuentas debe de ser otra obligación establecida en el Congreso y las oficinasdescentralizadas deben ayudar a ello.

Además, debe establecerse un mecanismo de renovación y controlciudadano sobre los congresistas. No tengo una respuesta al tema de larevocatoria porque temo que la mayoría pueda aplastar a la minoría. Seconsiguen las firmas, se logra la mayoría y se vota a los de minoría. No sé si hayexperiencias en ese terreno, si las hay quisiera conocerlas. Hay otro mecanis-mo, el de renovación por tercios del Congreso, habría que explicarlo, que quizáes supletorio.

La ciudadanía tiene derecho a iniciativa legislativa, a presentar proyectosde ley con cierto número de firmas, y esto debe mantenerse. Está establecidoen la ley como un derecho. Me parece que el número de firmas es razonable.El referéndum y la participación ciudadana, me parecen temas centrales amantener y desarrollar en la construcción de una democracia participativa.

Finalmente, nosotros necesitamos regular algunas cosas. Creo quedebemos intervenir claramente para regular a los medios de comunicacióngarantizando los derechos de los propietarios, periodistas y comunicadores,como de los usuarios. Se debiera dar franjas gratuitas en los procesoselectorales para permitir garantías de información a los electores. Podríaaplicarse la legislación brasileña, y prohibirse la propaganda política pagadadurante la campaña estableciendo que la publicidad política será gratuita yequitativa para todos los partidos. Creo que las fórmulas en esta materia, pasanpor establecer que las ondas son recursos naturales del país, que por tantomerecen el cobro de un canon por dicho uso, además de tratarse de un serviciopúblico.

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Necesitamos transparencia en el manejo de los recursos de los partidos ydemocracia en la elección de los cargos de los partidos y candidatos. El tema delas elecciones primarias es fundamental. La ley de Partidos es clave aunque nosuficiente. El tema del transfuguismo debiera incluirse en dicha ley. Eltransfuguismo debe ser limitado. La realidad debe ser que uno elija a unaagrupación. El problema es que hoy, en el Perú estamos acostumbrados aelegir personas. ¿Cómo transitar este proceso? Ese es el problema quedebemos encarar. La gente confía en personas. Según las últimas encuestas deApoyo, cerca del 50% está en contra de una mesa con cinco vicepresidentes,pero el 60% aproximadamente apoya a las mismas personas que están en laVicepresidencia. Entonces hay un divorcio. Creo que eso pasa por el temaconstitucional.

Luego está el tema de los antejuicios constitucionales. Estoy de acuerdoen que en algún momento es indispensable agilizar las cosas en ese ámbito yen que existen una serie de temas que no tienen por qué pasar por el Congreso.Es allí donde el trámite sería mucho más expeditivo. Además, debe haber unafacultad discrecional de la Fiscalía con respecto a la acusación, porque si elfiscal es simplemente una Mesa de Partes para pasar una acusación a la Cortey no tiene capacidad de investigar, entonces para qué la pasamos por aquél.

Hay un último tema que quiero mencionar. Es el referido a las acusacionespor querellas de parlamentarios contra parlamentarios. Algunos creen que porque son parlamentarios pueden decir a fulano «asesino, terrorista o ladrón» yse cubren con impunidad. Eso es inaceptable. Va a haber un debate en elCongreso respecto a dos acusaciones contra Martha Chávez. Una es la deIvcher y otra es la mía. Ella ha dicho que yo soy el actor intelectual de 25, 000 muertos.¿Eso es parte de la garantía política a la que tiene derecho un parlamentario?Tenemos que responder cuál es el límite en ese terreno y debe haberlo.

ENRIQUE BERNALES: De algún modo reconozco una critica velada delvoto preferencial, que es el que más personifica la representación y la diluyeen correlación a los partidos. Sería útil una opinión al respecto. De otro lado¿Existe la necesidad de un cuerpo, un funcionariado profesional de alto nivelestable en el Parlamento? Porque si se cambia cada cinco años al total, tu centrode informática, tu centro de gestión, eso se va al suelo. Pareciese que realmentela asesoría de profesionales del Congreso se puede buscar en las universidades,


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donde están las generaciones nuevas, los mejores postulantes. Que ellos vayany se les estabiliza, pareciera ser que esa es una necesidad indispensable deconsolidación institucional del Parlamento aunque los parlamentarios pierdanalgo de poder.

Sobre el tema de estabilidad de funcionarios, necesitamos de unaburocracia estable formada en el Estado y en el Congreso, y hay que distinguirel equipo de confianza de cada congresista y la estructura estable del Congreso.El problema que hay es que tenemos muchos informantes y gente articuladapara cumplir una función en el sistema fujimontesinista. Se requiere una ampliay serena limpieza que se ha iniciado. Un Congreso, multipartidario como éste,facilitaría mucho este proceso si da paso a un criterio más profesional. Puedeabrir un mecanismo por el cual la gente concursa. En ese aspecto una últimacosa que me había olvidado decir, es que sería importante que el Congresotenga convenios con organizaciones de la sociedad civil como una forma departicipación, también de ahorro de recursos y de llevar a esos entes ladiscusión de los problemas del país y recoger de esos entes la opinión deprofesionales jóvenes y grupos generacionales distintos. Esa sería otra formade participación ciudadana

Por último, quiero agregar la necesidad de un Sistema Unico de Remu-neraciones Públicas, que he propuesto ya como Proyecto de Ley, para queexista equidad y transparencia, pues su carencia afecta al Congreso mismo yda la impresión de falta de claridad en los sueldos y bonificaciones de loscongresistas.

JAVIER TANTALEÁN: Quisiera concentrarme en el primer tema queustedes han planteado, la relación de Gobierno-Parlamento, qué medidaspropondríamos. A mí me parece importante que la última Mesa Directiva,donde están todos los grupos políticos, haya acordado la necesidad depreparar una agenda legislativa. Cuando tú planteas Enrique cuál podría seruno de los mecanismos en esta relación con el Gobierno, creo que va a ser laprimera vez que los diferentes grupos (porque hay 700 leyes y proyectos de leypresentados) definan unas 10 o 12 prioridades.

Entonces esto ya ha sido anunciado por la Mesa Directiva, es decir cuálesson aquellos proyectos de ley prioritarios para su discusión. Por ejemplo, la leyde descentralización, la ley de partidos. Nosotros, como grupo, estamos

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entregando a la Presidencia nuestra propuesta de lo que consideramos los 12proyectos de ley que deben ser las prioridades de la agenda. Definida estaagenda a nivel de la Mesa Directiva se puede entrar a una concertación con elgobierno. Es decir, cuál es la agenda legislativa que tiene el Poder Ejecutivo.Por ejemplo, el Presidente Toledo ha anunciado elecciones regionales juntocon las municipales. Eso viene con un conjunto de dispositivos legales.Respecto a la Ley de Bases y Regionalización, respecto al Poder Ejecutivo, asíhay todo un paquete en este tema.

Ojalá que en las próximas semanas, producto de esta Mesa Directiva sellegue a una agenda única. El otro paso sería llegar a un acuerdo con el PoderEjecutivo, a una agenda de proyectos de ley que sea un nivel de interactuaciónfundamental entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Además, esto yase ha producido en otros países de América Latina y ha sido el mecanismo porel cual ambos poderes del Estado han logrado interacción en ese nivel.Estamos hablando de la función legislativa del Congreso. Puede haber unacuerdo entre los dos poderes del Estado.

Hay otro tema que no está en la agenda pero que a mí me preocupa.Hablando de la interrelación de poderes, es el tema Poder Legislativo-PoderJudicial. Más que la relación, yo diría, los ámbitos de trabajo y de funciones.Tengo la impresión de que el Congreso se ha metido en todo un conjunto deinvestigaciones que, hasta cierto punto, yo no sé cuál es el límite de lo que debecorresponderle al Parlamento y lo que debe ser materia de proceso judicial. Elseñor Montesinos ya está preso, además el parlamentario está «quedando mal»con los últimos acontecimientos que han ocurrido. Entonces, aquí hay untema bien serio que significa el ante juicio político. Hasta dónde puede llegarel Parlamento, yo no tengo una respuesta, pero creo que así como hay unproblema de interacción de Gobierno�Parlamento hay un problema deinteracción a nivel de funciones con el Poder Judicial porque en estemomentos nosotros tenemos casi al 80% de todo el Congreso metido encomisiones investigadoras. Creo, sin perjuicio de sus tres funciones básicasque los temas son el de la fiscalización, de la legislación, del debate, del controlpolítico y de la representación. No tengo una respuesta, pero me parece queesto, inclusive, puede tener efectos de mala imagen en el Congreso en el futuro.Lo de la encuesta de Apoyo es muy interesante, porque creo que es el primerpaís latinoamericano donde el poder de aceptación del Congreso y el Ejecutivo


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están iguales. En todo América Latina el Parlamento tiene un 20% a 25% deaprobación. Si bien es contradictorio con las otras respuestas, creo que estoha sido producto de esa imagen, y ojalá que dentro del Poder Ejecutivo sepueda concertar una agenda básica, como lo hace el Parlamento y ponerse deacuerdo con uno de los temas que mencionaba Javier. ¿Hasta qué punto en elParlamento uno permanece cruzado de brazos ante cosas tan importantes quesí se discuten en las comisiones de economía de cualquier Parlamento deAmérica Latina? Entonces, yo creo que puede haber una agenda, creo que hayla mayor voluntad con la presencia de los tres vicepresidentes, el conocimientopersonal, los antecedentes, como para que se produzca realmente unaverdadera reforma y modernización del Parlamento.

La Mesa Directiva ha invitado a un proyecto de Naciones Unidas, deresponsabilidad democrática. Ellos, la próxima semana van a hacer unreconocimiento al Vicepresidente Henry Pease y al Presidente del Congreso.Ya conversaron con Javier Diez Canseco y Jorge Del Castillo, y hay cosas muyimportantes que han salido en este primer diagnóstico. En realidad, elParlamento actual ha avanzado mucho. Se ha trabajado sobre la moderniza-ción. En esa perspectiva es uno de los más avanzados en América Latina. Elasunto es para dónde se orienta este Congreso, para qué sirve la tecnologíainformática. Entonces, a mí me parece que es muy importante que trabajoscomo los que ustedes han hecho sean un esfuerzo concertado con el propioCongreso a nivel de convenio para aprovechar la experiencia acumulada deustedes. Estoy hablando de un convenio para que un equipo central puedapresentar todo un conjunto de respuestas a los problemas que plantea lareconstrucción de un Estado de Derecho. Por allí puede haber un mecanismointeresante de cooperación. Me parece muy importante que aquellas institu-ciones de la sociedad civil que ya han avanzado como ustedes traten ese temay que toda esa experiencia no quede desperdiciada.

HENRY PEASE: Quiero tratar primero el tema de la publicidad en laaprobación de los proyectos de ley. Es decir, todo lo que significa acabar conla ley sorpresa. Esto está en la agenda de la Comisión de Constitución, peroestamos en la mitad de una discusión de un conjunto de proyectos sobrereglamento. Yo presenté un proyecto de ley, en el que se ha aprobado el temade la agenda parlamentaria recientemente. Los artículos que vienen son

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justamente los de la publicidad. Allí primero está planteado que no se puededebatir en el Pleno ningún proyecto de ley cuyo dictamen de comisión no hayasido publicado una semana antes en El Peruano o en Internet o en la Gaceta. ConEl Peruano hay todo un pleito. Por ejemplo, me han demostrado la semanapasada que cada vez que aprobamos un tratado, se saca la resolución, no eltratado. Acaba de pasar con la Corte Penal Internacional. La respuesta que seda es que es «muy caro», pero realmente no es muy caro. Esto solamente puedeser exonerado por la Junta de Portavoces según se dé el proyecto con 3/5 yestoy yo dudando si es 2/3 o 3/5. En todo caso, eso significa 70 u 80 votos delPleno. Lo único que sí se antepone es el caso de iniciativas que sí puedan serurgentes del Ejecutivo. 61 parlamentarios o mitad más 1, pero ahí tiene quehaber un cambio de conducta en el Ejecutivo porque yo incluso, estando enla Mesa Directiva, recibo la llamada de un ministro y dice se cae el país si es queno se da esa tarde determinada ley, porque «el plazo vence mañana» y entonceshay que decirle que no se puede sacar una ley en media hora y que sepa cuálesson las leyes que vencen. Que no puede pretenderse que el Parlamento actúeasí. También está planteada la doble votación, es decir, votar por segunda vezel proyecto una semana después para casos de proyectos importantes queregulan derechos, leyes orgánicas, que establecen reglas de juego en laeconomía o cualquier interpretación constitucional. También eso significaque puede verse en varios momentos. Además está planteado que elproyecto que la Oficialía Mayor manda a la Comisión se introduce enInternet, por lo menos la parte resolutiva, no toda la exposición. Ese es untema que está en discusión.

El otro es un problema de tiempo. La concertación no es muy popularen nuestras bancadas; hablo en términos generales, porque choca con lo quesiente y demanda el parlamentario. Cuando uno de los problemas es si es queel reglamento está bien o mal en materia de tiempo, yo sostengo que todo loimportante que pueda decir, lo puedo exponer en 5 minutos. Además, si unopuede acumular tiempos en su bancada, uno puede hablar 20 minutos porqueotro de su bancada no habla. Eso también es posible. Hoy se está haciendo unarestricción del tiempo, pero la cantidad de proyectos es muy grande.

Se invita a ministros o se presentan mociones de comisiones investiga-doras, que antes eran las únicas que entraban. Ahora también entran algunasbajo el rubro de «interés nacional». Pero, la mayor parte de la demanda no es


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rubro de interés nacional. No es debatir la carta de interés del FMI, sino porqué no se hace tal ferrocarril o la carretera cual. Eso es lo que debe tener otroespacio, otro mecanismo, pero no debiera verse en el Pleno.

Creo que es posible establecer por concertación de voceros cuáles son lostemas que se tratan. Pero entonces sí hay un problema entre los portavocesy las bancadas. Ahora, por ejemplo, cada vicepresidente coordina con losvoceros de su partido, revisa las mociones del día. Pero si hay 50 mociones, esimposible que el Congreso pueda verlas cada semana. Ahora incluso, estamoshaciendo pedidos de invitación al ministro.

En el caso de las comisiones investigadoras, es más complicado lo que seestá haciendo. Hemos formado 5 grandes comisiones y ya no tenemosparlamentarios para más comisiones porque, resultado de la concertación,tenemos 28 comisiones ordinarias, 5 de ellas con 17 personas. En consecuen-cia ya no procede el artículo que decía que cada parlamentario sólo puede estaren 3 comisiones. Ahora se amplió a 5 y ya comienza a haber crisis. ElParlamento ha tomado un ritmo acelerado, y esto no necesariamente eseficiencia.

De otro lado, respecto a las comisiones investigadoras. En términosglobales, estas comisiones no tienen por objeto acusar al señor Montesinos,por ejemplo. El objeto de la comisión es averiguar y decir la verdad sobre quéha pasado en el país en torno a la red de corrupción. Se trata de conocer cuálha sido la red, mostrar cómo ha funcionado y cómo han actuado lasinstituciones en torno a ella. Luego de ello, este Congreso puede legislar enfunción de las instituciones, para que la historia no se repita o para que elcontrol del gobierno vaya en esta dirección. No se está investigando. Haceracusaciones a altos funcionarios o pasar el expediente al fiscal es una tareasecundaria, complementaria de eso.

Sólo hay un procedimiento repetitivo porque, por ejemplo, cuandotermina la Comisión Waisman, ahí recién se presenta una denuncia constitu-cional y se forma la subcomisión que investiga la denuncia y se llega hasta laacusación. Creo que eso es innecesario.

Sobre el tema de las acusaciones hay algunas cosas que es necesarioanalizar. No creo que debiéramos convertir al Congreso en sancionador dedestitución, salvo el caso del Presidente de la República que tiene otro carácter.Por lo tanto, sólo dejaría una cláusula que dijera «el funcionario acusado queda

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automáticamente suspendido hasta el término del juicio». Hay cosas absurdascomo cuando, por ejemplo, en la acusación a Gamarra, la Comisión acusa portres delitos y no menciona el cuarto.

En cuanto al problema de destituciones yo sólo mantendría a losfuncionarios que elige el Congreso para que se les pueda destituir. Nosolamente por falta grave como dice la Constitución. En el caso del Contralor,el Congreso lo elige, así como al Defensor del Pueblo, y en ambos casos debepoder destituirlos.

En el caso de los magistrados del Tribunal Constitucional no debe poderdestituir, porque no puede destituir a quien lo controla. Esa es una elección quemejor debe estar determinada por un plazo inexorable. No hay otra maneraporque estamos viviendo una situación especial.

El problema de las comisiones es un problema de número. Yo no creoque debería haber más de 20 comisiones. Se había propuesto reducir a 23,incluso creando nuevas, creando la de Defensa al Consumidor, la de Cultura,pero lamentablemente al final parte de la negociación fue mantenerlas. Lascomisiones dictaminadoras no están haciendo seguimiento de política. Yahemos designado más de 15 comisiones dictaminadoras encargadas a lascomisiones ordinarias. El mecanismo ha sido éste: no podemos formar máscomisiones, pero los congresistas cada semana presentan 4, 5 o 6 pedidos paraformar una comisión investigadora. Un artículo del reglamento permite quese le encargue a una comisión ordinaria. Comenzaron a llegar pedidos de cadasubgrupo para que se contraten secretarias, asesores, etc. Se les ha dicho queno, que caminen al nivel de su equipo actual.

Finalmente sobre servicio parlamentario o personal de confianza, laúnica persona que en los 8 años pasados tuve en el servicio parlamentario fueun empleado de la biblioteca y que me ayudó a recolectar información para unaserie de puntos. Lo tuve apenas 3 meses. Si el Congreso se maneja comopropiedad privada de un grupo, obviamente no hay ninguna posibilidad de quelos demás tengan confianza en ese personal. Es necesario un servicioparlamentario que enfrente el tema de participación ciudadana, de capacita-ción y de informática e investigación de una manera común. Pero la tendenciaen los parlamentarios ha sido otra, incluso hay comisiones investigadorasdonde piden 5 asesores porque son 5 miembros y cada uno quiere tener unasesor más. Yo creo que debería haber un abogado, un economista, un


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contador, según el tipo de función que tiene que cumplir el conjunto de laComisión.

En materia de sueldos, yo creo que al Parlamento se le ha dado (pero nosólo en esta Constitución, en la anterior también) la posibilidad de que apruebesu propio presupuesto. Eso es muy claro. No es que puede tener cualquiermonto después de su presupuesto, lo único que ha logrado el Parlamento esque no le afecten los cortes que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)hace a las demás instituciones. En la práctica, el MEF redefine el presupuesto.Durante todo el fujimorato, por decreto de urgencia se cambiaba el presupues-to a discreción del gobierno. Pero, sin necesidad de cambiarlo, el MEF no leda lo que le corresponde al Poder Judicial, al Ministerio Público. Y esto lo handicho en la Comisión de Transferencia, al Ministerio Público se le ha dado unacantidad prácticamente fija en los últimos 6 años, cualquiera que fuera elpresupuesto que presentara y cualquiera que fuera el presupuesto que aprobarala Academia de la Magistratura. En junio del 2000 decidió el MEF que de los9 millones que tenía no iba a poder gastar en el año sino 4 millones y medio.Hasta ese momento sólo le había transferido el pago de sueldos y un mínimode local, bienes y servicios.

En el asunto de los sueldos el asunto no ha sido tan sencillo. Probable-mente desde 1978 hasta hoy, han cambiado mucho los sueldos. El sueldo deun parlamentario no es 25, 000 soles, es 10,400 y tiene 15,000 para gastosoperativos. Pero esos gastos operativos son gastos que el Ministro, el Vocal,el Defensor del Pueblo o el magistrado del Tribunal Constitucional reciben enespecie. Son gastos por carro, chofer, gasolina, viáticos cuando viaja él ocualquiera de su oficina, el celular del personal de su oficina.

El mínimo equipo que brinda el Congreso son 4 personas de apoyo, unaoficina, un teléfono fijo y un celular. Se jura por todo lo gastado y por lo tantose puede pedir rendición en algún momento, pero se rinden facturas, mínimoun 30%. Esto se le ha informado a la Corte Suprema, porque ha publicado uncomunicado del Consejo del Poder Judicial sosteniendo que había quehomologarse, que ellos ganaban 15,000 y nosotros 25,000. Ellos tienen 5,000más de sueldo que nosotros y lo que recibimos como gastos operativos loreciben en especies, carro, chofer, gasolina, etc. que nosotros adquirimos conlos 15,000 soles. Ésto fue una idea de Carlos Torres que yo combatí y estásentada en el acta mi intervención. Nadie va a entender esto, dije, pero significó

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para el Congreso desaparecer parte del parque automotor y mucho delfuncionamiento de la administración que se encargaba de los viáticos para losviajes.

Ese es un régimen que los ciudadanos no entienden. Asumo que hay quecambiarlo, pero me da la impresión de que ahora se va a complicar por eserumbo porque ya los vocales se aumentaron sobre esa base. Hoy día unministro gana 10,000 dólares, desde la década del 90 probablemente. Quizásdesde 1992, pero antes también tenían ese sistema, el sistema del PNUD, queno aparece en el presupuesto publico. El Presidente del Consejo de Ministrosgana 14,000 y los ministros 10,000, y luego viene lo que hayan presupuestadode gasto en cada ministerio. Tiene que haber una ley de partidas de sueldos quefije cuáles son los sueldos y que fije todo tipo de gastos.

El otro tema importante es el de las primarias. La única manera de acabarcon el voto preferencial son las elecciones primarias. Considero que el votopreferencial debilita a los partidos, pero la pregunta es si una salida es la ley departidos. He presentado un proyecto de ley hace varios años y lo he repetidorehaciendo cosas. Uno de los temas claves es el del financiamiento de lospartidos. Pero quiero poner esto como ejemplo para señalar que si no hacemosun esfuerzo por cambiar la cultura política todo intento va a ser rechazadoporque en el Perú los partidos han sido acusados de ser los «malos de lapelícula». Los ciudadanos van a preguntar ¿y por qué los vamos a financiar?

Una manera de financiar es por la vía de los costos más grandes de lospartidos, que son los que se refieren a los medios de comunicación. Pero poresa vía o por otra, hay que asumir que no hay una afirmación democrática sino se construye un sistema de partidos. Una herramienta para esto es labúsqueda de consenso y concertación. La otra es que los partidos no salgandebilitados del propio proceso político, pero también que corrijan sus propiosdefectos. No sé si, por ejemplo, para el caso de tránsfugas el efecto debe serla pérdida del cargo. En otras partes es así. Con un sistema consolidado departidos no se tendría problemas. Pero con lo que en el Perú llamamospartidos, que es un caudillo con entorno, las debilidades del sistema y de lasreglas que rigen en los partidos pueden llevar también a muchas injusticias

JORGE DEL CASTILLO: Hay que ampliar los tiempos en el reglamentopara las intervenciones. Se ha mencionado lo del doble debate parlamentario,


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que creo me parece indispensable porque eso permite incorporar entre elprimero y el segundo debate, a la opinión publica. Además, es un método queexiste en casi todos lo sistemas unicamerales.

El doble debate parlamentario me parece indispensable en el proceso deacusación constitucional. La ley con nombre propio hay que acabarla. Esto nopuede repetirse.

Asimismo, hay que atender el servicio de la discrecionalidad jurisdiccio-nal. Los magistrados deben examinar si la admiten o rechazan, ellos tienenderecho a calificar la acusación. Este tema tiene relación con el concepto de«infracción constitucional», que resulta impreciso.

Para destituir al Presidente de la República, basta una votación simple yeso es sumamente riesgoso porque puede no existir motivación clara. Además,la votación en sí misma es tan débil que resulta peligrosa, pues una mayoríapodría sepultar políticamente a la minoría sin razones ni fundamentos. Estees un tema que lo acabamos de experimentar en las acusaciones por infracciónconstitucional y han surgido algunas críticas y quizás malas interpretaciones.Muchos dirán que a estas personas no se les puede hacer cualquier cosa, perola democracia no debe caer en ningún dislate, tiene que haber una reforma delos artículos constitucionales relativos a la acusación constitucional y unaregulación subsecuente.

El tema del transfuguismo tiene mucho que ver con el de los partidospolíticos. Si bien debe considerarse la sustitución del tránsfuga, es necesarioestablecer mecanismos como las elecciones primarias. Pero, hablamos derecursos, el partido político debe tener fondos para armar un padrón. En estosprocesos pueden participar como veedores los diferentes organismos nogubernamentales.

El APRA tiene un proceso de inscripción abierta, se han hecho los avisos,la gente se va a poder inscribir por Internet, va a poder llamar a un teléfonodel 1-800 para obtener información. Ya no va a haber esos períodos de pruebacomo en años anteriores, ni las norma reglamentarias. Antes eran 15 años demilitancia para poder ser dirigente. Eso nos aislaba, entraba un muchacho a los15 años y no podía hacer nada hasta que tuviera los 30, lo cual resultabaabsurdo. Todas estas cosas son parte del proyecto de lanzamiento que estamoshaciendo, y le estamos pidiendo a organizaciones no gubernamentales vincu-ladas que sean veedores de nuestro proceso. El proceso de inscripción de

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padrones abiertos, que van a estar en Internet y que la gente va poder accedera ellos, servirá para que también cualquier crítica se pueda hacer. El pasosiguiente serán las elecciones universales dentro del partido, con un padrónordenado. Podemos hacer más cosas porque ya somos 28 parlamentarios ycada uno aporta una cifra más o menos importante al partido, y esto nospermite empezar algunas cosas.

De otro lado, la dictadura eliminó las exoneraciones tributarias a loslocales partidarios. El Decreto Legislativo 776 era terrible para un partidocomo el APRA, que tiene locales por todo el Perú. Son millones los que pagade impuesto predial, el Estado no ayuda y obliga a pagar. Está bien pagar losimpuestos, pero es necesario crear mecanismos de financiamiento. La franjafue un avance, pero todavía hay mucho más por hacer en ese terreno.

Deseo señalar también que un Congreso de 120 parlamentarios esinsuficiente para un sistema de cifra repartidora por departamentos. Nopermite una debida aplicación de la proporcionalidad. Nosotros habíamoshecho una propuesta de avanzar hacia un distrito múltiple de 180 congresistas.Esa es una opción y existen coincidencias y está por examinarse si hay unretorno al Senado. En la medida de lo que signifique la reforma constitucionalpróxima, éste ya es un tema clave.

Un Parlamento de 180, con mayor tiempo en las intervenciones, confiscalización adecuada, redunda en mayor eficacia y transparencia.

HENRY PEASE: Además para esta fórmula ha habido necesidad de hacerun absurdo, es decir, Lima tenía derecho a 42 representantes, se le ha reducidoarbitrariamente a 35 para que logre un lugar en la representación, por ejemplo,Madre De Dios. Este departamento no tenía ninguna posibilidad si no se hacíauna cosa así. Asimismo, no hubiera logrado un lugar el segundo de Tacna,Moquegua, Amazonas, Tumbes, entre otros.