serie de investigación: aumento de recursos y algunos resultados en seguridad y justicia, 2008-2015
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Serie de investigación
Aumento de recursos y algunos resultados en seguridad y justicia, 2008-2015
EstudiosEconómicos
DEC
— Carolina Alas de Franco
1 - 2016
Febrero de 2016
ISSN 2077-9534
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES
DEC
Febrero de 2016.
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Índice general
I. Antecedentes ........................................................................................................... ....... 1
II. Recurso financiero en seguridad y justicia ........................................................... ....... 3
1. Gasto por institución ................................................................................. ...... . 4
2. Distribución del gasto por funciones y comparación con Centroamérica 7
3. Modificaciones presupuestarias y financiamiento externo para seguridad
y justicia ...................................................................................................... ...... 10
III. Recurso humano y salarios en seguridad y justicia .............................................. ..... 16
1. Recurso humano ......................................................................................... ...... 16
2. Salarios ........................................................................................................ ...... 18
3. Recurso humano en seguridad y justicia, comparación con Centroamérica 20
IV. Resultados en seguridad y justicia: percepción y hechos .................................... ...... 22
1. Los datos y la percepción de la inseguridad ciudadana se mantienen altos 22
2. La violencia afecta a las empresas ............................................................ ..... 28
3. El Salvador una de las naciones más violentas ........................................ ...... 30
4. Costo económico de la violencia ............................................................... ..... 33
5. Insumos, productos y resultados .............................................................. ...... 35
V. Reflexiones .............................................................................................................. ...... 37
Bibliografía .............................................................................................................. ..... 38
Anexos ............................................................................................................... ...... 41
Pág.
Serie de investigación
Índice de cuadros
1 SPNF: ejecución presupuestaria de instituciones relacionadas con el área de seguridad y justicia ................................................................................................. ...... 5
2 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública: ejecución presupuestaria por clasificación de propósitos de recursos asignados .............................................. ....... 6
3 Órgano Judicial: ejecución presupuestaria por clasificación de propósitos de recursos asignados ................................................................................................. ....... 7
4 Gobierno Central: instituciones del área de seguridad y administración de justicia. Presupuestos y ejecución presupuestaria ............................................................ ..... 11
5 Gobierno Central: instituciones del área de seguridad y administración de justicia. Ejecución presupuestaria por fuente de financiamiento..................................... ..... 11
6 Reorientaciones de recursos externos y otros fondos hacia seguridad y justicia, 2009-2015....... ......................................................................................................... ..... 12
7 Préstamos aprobados para seguridad y administración de justicia, 2009-diciembre 2015 ............................................................................................. ..... 14
8 El Salvador: número de efectivos de la policía ..................................................... ......18
9 Costos económicos de la violencia en Centroamérica en 2006 ........................... ..... 35
Índice de gráficas
1 SPNF: gasto en seguridad y justicia ....................................................................... ....... 5
2 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública: ejecución presupuestaria .............. ....... 6
3 Gasto en tareas de seguridad y justicia, comparación con Centroamérica, 2011...... 9
4 Gasto público en el sistema judicial ...................................................................... ......10
5 Aumento del recurso humano en seguridad y justicia. Comparación entre 2008 y 2015 ............................................................................................................. ..... 17
6 Recurso humano en seguridad y justicia por categoría ocupacional ................. ..... 18
7 Salario anual per cápita en seguridad y justicia, por institución ........................ ..... 19
8 Salario anual per cápita en seguridad y justicia, por categoría ocupacional .... ..... 20
9 Policías por cada cien mil habitantes, 2013 .......................................................... ..... 21
10 Jueces (o magistrados) por cada cien mil habitantes, 2013 ................................ ......21
11 Fiscales por cada cien mil habitantes .................................................................... ..... 21
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12 Porcentaje de encuestados que opinan que delincuencia, maras o violencia es el principal problema de El Salvador ........................................................................ ..... 23
13 Porcentaje de encuestados que opinan que delincuencia ha aumentado con respecto al año anterior ......................................................................................................... ..... 24
14 Porcentaje de encuestados que fueron víctimas de algún hecho de violencia en los 12 meses previos a la encuesta .............................................................................. ..... 25
15 Encuestados que fueron afectados por robo y/o extorsiones en los 12 meses previos a la encuesta, expresado como porcentaje de aquellos que sufrieron algún tipo de delito ............................................................................................................................. 26
16 Percepción de los empresarios sobre el clima de inversión ................................ ..... 29
17 Factores que influyen en la percepción desfavorable del clima de inversión .... ..... 29
18 Empresas víctimas de la delincuencia, como porcentaje de las empresas encuestadas................................................................................................................... 29
19 Empresas que sufrieron alguna acción delincuencial .......................................... ..... 31
20 Tasa de homicidios intencionales por cada cien mil habitantes por país ........... ..... 32
21 El Salvador: Número de homicidios ....................................................................... .... 33
22 Tasa de homicidios en Latinoamérica y el Caribe, 2015 ....................................... ..... 34
Índice de diagramas
1 Sector seguridad y justicia: tareas e instituciones ............................................... ...... 8
2 Empresas víctimas de la delincuencia, 2015 ......................................................... ..... 31
3 Marco analítico del sector seguridad y justicia .................................................... ..... 36
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SIGLAS UTILIZADAS
ANEP Asociación Nacional de la Empresa PrivadaANSP Academia Nacional de Seguridad PúblicaBCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoBM Banco MundialCEJA Centro de Estudios de Justicia de las AméricasCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCNJ Consejo Nacional de la JudicaturaCNSCC Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y ConvivenciaCNSP Consejo Nacional de Seguridad PúblicaCONAB Consejo Nacional de Administración de BienesCONJUVE Consejo Nacional de la JuventudCSJ Corte Suprema de JusticiaDGCP Dirección General de Centros PenalesEDE Encuesta Dinámica EmpresarialENADE Encuentro Nacional de EmpresariosFGR Fiscalía General de la RepúblicaFISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo LocalFOSEDU Fideicomiso para Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad CiudadanaFundaUngo Fundación Dr. Guillermo Manuel UngoIGC Índice Global de CompetitividadIGI Índice Global de ImpunidadIML Instituto de Medicina LegalIPSFA Instituto de Previsión Social de la Fuerza ArmadaIUDOP Instituto Universitario de Opinión Pública KFW Kreditanstalt Fur Wiederaufbau (Banco Alemán de Desarrollo)MH Ministerio de HaciendaMJSP Ministerio de Justicia y Seguridad PúblicaOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosOJ Órgano JudicialOMS Organización Mundial de la SaludONG Organismo no gubernamentalONU Organización de las Naciones UnidasPNC Policía Nacional CivilSAE Secretaría de Asuntos EstratégicosSPNF Sector público no financieroUCA Universidad Centroamericana José Simeón CañasUNDP United Nations Development ProgramUNODC United Nations Office on Drugs and CrimeUTE Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de JusticiaUTEC Universidad Tecnológica de El SalvadorWHO World Health Organization
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1
I. Antecedentes
En los últimos años, la violencia ha sido uno de los
problemas más graves que afronta El Salvador. Para
abordar esta situación, las autoridades han desarrollado
diferentes planes, y han asignado más recursos –tanto
financieros como humanos– al área de seguridad y
justicia. En 2004 se implementó el Plan Mano Dura, que
luego se transformó en el Plan Súper Mano Dura, con
énfasis en la represión de las pandillas. A partir de 2009,
con el cambio de gobierno, se anunciaron planes de
acción en los que se ha enfatizado la prevención, pero
que en la práctica han tenido también un componente
importante de represión, aunque durante 2012-2013
hubo una tregua entre las pandillas.
Dentro de las medidas puestas en marcha en los últimos
años se encuentran, entre otras, la incorporación de
efectivos de la Fuerza Armada en tareas de seguridad
a partir de 2009, la creación de la unidad antipandillas
por la Fiscalía General de la República y la Policía
Nacional Civil a inicios de 2013 y la creación de la policía
comunitaria, a mediados de 2014. Más recientemente,
en marzo de 2015, se aprobó la Ley Especial contra el
Delito de Extorsión; y en agosto de 2015, un fallo de la
Sala de lo Constitucional dictaminó que las pandillas o
maras debían ser consideradas grupos terroristas, lo que
implica, entre otras cosas, que el gobierno no puede
negociar con ellas y tiene que hacer uso de todos los
recursos para combatirlas.
Por otro lado, en la búsqueda de soluciones consensuadas,
en septiembre de 2014 se creó el Consejo Nacional
de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC), en el
que participan representantes del gobierno, empresa
privada, organismos no gubernamentales (ONG), centros
de pensamiento, sector religioso, académico, y equipos
técnicos de las agencias de cooperación internacional. Este
Consejo tiene la misión de presentar propuestas para reducir
la violencia e implementar medidas de prevención. A través
del trabajo conjunto se busca tener en consideración las
opiniones y propuestas de distintos sectores en la búsqueda
de la paz social.
A principios de 2015, se creó el Plan El Salvador Seguro,
el cual, de acuerdo con las autoridades, fue gestado en
el seno del CNSCC. Este plan contiene 120 medidas para
resolver el problema de la inseguridad, las cuales serán
implementadas gradualmente en un período de cinco
años, comenzando a partir de julio de ese mismo año. El
costo total estimado del plan es de US$1,850 millones; de
ese monto, el CNSCC estima que US$1,250 millones serán
invertidos en prevención.
El panorama de las finanzas públicas no es el mejor para
poder reunir estos recursos. De 2008 a 2014, se registró un
aumento importante de los ingresos tributarios, resultado
de nuevos impuestos y aumentos de alícuotas y tasas, junto
con la puesta en marcha de planes de fiscalización. La carga
tributaria neta pasó de 13.5% del PIB en 2008 a 15.4% en
20131, recaudándose en 2013, US$860.5 millones más que en
2008. Sin embargo, a pesar del aumento de los ingresos, los
gastos del sector público no financiero (SPNF) crecieron más,
con un incremento de US$1,243.2 millones, comparando
2013 con 2008. Este gasto fue impulsado principalmente
por las remuneraciones, que se incrementaron en US$588
millones en esos años –muy por encima de los incrementos
en otros rubros–, que fue resultado de mejoras salariales
y, sobre todo, del incremento de 30,908 plazas a tiempo
1 En 2014, los ingresos tributarios, en términos del PIB, se desaceleraron significativamente cayendo a 15%.
Serie de investigación
2
completo en el SPNF2 de 2008 a 2013, de las cuales 4,479
fueron para la categoría ocupacional de personal de
seguridad de las cuatro principales instituciones del área
de seguridad y justicia.
A partir de 2009, los déficits fiscales se han mantenido
altos, y se ha recurrido en forma sistemática al uso de
deuda de corto plazo para financiar gasto corriente en
forma permanente, lo que ha debilitado cada vez más las
finanzas públicas, acelerando el crecimiento de la deuda.
De 2007 a 2014, la deuda del SPNF aumentó US$6,995.8
millones (19.8 puntos del PIB).
Ha habido aumentos importantes en las asignaciones
presupuestarias para las instituciones de seguridad y
justicia. No obstante, por otro lado, un Estado cada vez
más grande que ha implicado un aumento importante
de las remuneraciones y otros gastos comprometidos,
ha impregnado de mayor rigidez al presupuesto; lo que
en un contexto de cuentas fiscales debilitadas y bajo
crecimiento, ha reducido el espacio para poder aumentar
sustancialmente el presupuesto en seguridad. Para
afrontar esta situación se requiere de un ajuste fiscal
integral, tanto por el lado de los ingresos como de los
gastos, en el que se prioricen las asignaciones, y se haga
un uso eficiente de los recursos.
En el presente, las autoridades han buscado obtener el
financiamiento para desarrollar el plan de seguridad, a
través de nuevas cargas al consumidor y a las empresas.
En octubre de 2015 se aprobó la Ley de Contribución
Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia,
que establece un cargo del 5% aplicado a la adquisición
y/o utilización de los servicios de telecomunicaciones
en todas sus modalidades3. Al mismo tiempo, se
2 Datos de plazas a tiempo completo en presupuestos votados.3 Este cargo aplica a servicios de telefonía fija y móvil, televisión por suscripción, transmisión de datos, y la adquisición de los dispositivos tecnológicos, terminales y aparatos necesarios para el uso de esos servicios, excluyendo computadoras y televisores.
aprobó la Ley de Contribución Especial a los Grandes
Contribuyentes para el Plan de Seguridad Ciudadana,
creando una contribución especial del 5%, sobre las
ganancias netas de las personas jurídicas o grupo de
personas con utilidades netas iguales o mayores a los
US$500,000 anuales.
Al comenzar a operar estas medidas se generarán
recursos importantes para seguridad; sin embargo, no
puede obviarse que en un contexto de bajo crecimiento
y un clima bastante polarizado como en el que está
inmerso El Salvador, la aplicación de más cargas afecta
el crecimiento, lo que a su vez desacelera la recaudación,
generándose un círculo vicioso. Por otro lado, hasta el
momento, las acciones para combatir la delincuencia han
sido poco efectivas; y, por el contrario, lejos de reducirse,
la tasa de homicidios ha aumentado en los últimos meses.
Esto ha sucedido, a pesar de que el presupuesto y el
recurso humano destinado a seguridad y justicia se han
venido incrementando en forma significativa. En 2015,
hubo un repunte de la violencia, con 6,657 homicidios
reportados en ese año (IML); el país se ha posicionado
como una de las naciones más violentas del mundo.
Con el fin de aportar elementos para la reflexión,
esta investigación proporciona información sobre la
evolución que han tenido los recursos financieros y
humanos destinados a seguridad y administración de
justicia durante el período 2008-2015, y los contrasta
con el gasto de otros países de la región. Además, se
presentan algunos de los resultados observados en el
área de seguridad y justicia, y la percepción que tiene
la ciudadanía y el sector empresarial en torno a la
efectividad del gobierno en el combate a la delincuencia;
también se presentan algunos datos al respecto.
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3
El alcance del documento no permite establecer el monto
y el personal adicional que se requiere; sin embargo,
sí muestra que el aumento importante de los recursos
destinados a seguridad y justicia en los últimos años no
han generado los resultados esperados; y que, por tanto,
existe la necesidad de establecer una estrategia integral
que no solo contemple más recursos, sino también
cómo usarlos eficientemente. Esto exige liderazgo,
coordinación, fortalecer la institucionalidad, capacitación,
rendición de cuentas, bases de datos confiables, y la
participación de diversos actores, entre otros, para
poder diseñar e implementar mejores políticas, y lograr
resultados importantes en la reducción de la criminalidad.
Diferentes estudios han hecho aportes importantes,
presentando diagnósticos, planes y propuestas para
superar la situación de violencia en el país4; sin embargo,
aunque hay coincidencias sobre las debilidades que hay
que corregir en el sistema de seguridad y justicia, varias
de las medidas contempladas en estos estudios no se han
implementado o se han desarrollado en forma parcial o
con debilidades.
II. Recurso financiero en seguridad y justicia
En el presente, varias instituciones públicas están
relacionadas directa o indirectamente con las actividades
de seguridad y justicia en sus distintas fases: prevención,
vigilancia, investigación y acusación, administración
de justicia, y ejecución de sentencia; así como con la
administración del sistema carcelario y actividades de
rehabilitación. Esto resulta en un sistema complejo, 4 Entre otros estudios, el informe de la Comisión Nacional de Seguridad Ciudadana y Paz Social (2007) contempla recomendaciones para una política de seguridad ciudadana. En Pleitez (2006) se presentan propuestas para desarrollar una política integral de seguridad ciudadana. En ENADE 2015, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) presentó la Estrategia de Seguridad Ciudadana que incluye los principales hallazgos y recomendaciones de un estudio encomendado por la ANEP, el cual estuvo liderado por Rudolph W. Giuliani.
en el que no siempre hay una asignación precisa
de responsabilidades, ni están definidos claramente
los vínculos entre las instituciones, lo que hace que
haya duplicidad de funciones y que no siempre se
actúe coordinadamente5.
En este apartado se analiza únicamente la ejecución
presupuestaria de cuatro de las principales instituciones del
gobierno central que están encargadas de la seguridad y
administración de justicia: a) Órgano Judicial (OJ), b) Fiscalía
General de la República (FGR), c) Ministerio de Justicia
y Seguridad Pública (MJSP) (incluyendo sus adscritas)
y d) Ministerio de la Defensa Nacional (sin incluir sus
adscritas). El Ramo de Defensa ha estado más involucrado
en los planes para controlar la delincuencia en los últimos
años, luego de que la estrategia en el combate al crimen
incorporara el apoyo de brigadas de elementos de la
Fuerza Armada en tareas de seguridad.
El MJSP tiene a su cargo la Policía Nacional Civil (PNC)
y la administración del sistema penitenciario, entre
otras funciones; y tiene como instituciones adscritas:
la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP), la
Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia (UTE) y el
Consejo Nacional de Administración de Bienes (CONAB),
creado en 2014.
Las cuatro instituciones del gobierno central que se
abordarán son claves para garantizar la seguridad
y administración de justicia en el país, y son las que
absorben la mayor parte del presupuesto destinado
a este fin. Sin embargo, al dejar de lado otros entes
involucrados, los montos agregados que se presentan
en este análisis estarán subvaluados, con respecto
a las cifras de gasto que se obtendrían al incorporar
5 Para ampliar sobre el tema, ver Banco Mundial. 2012. El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia. Washington, D.C.: Banco Mundial.
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4
otras instituciones relacionadas con la seguridad y
justicia, incluyendo aquellos entes públicos que realizan
actividades de prevención y rehabilitación y que en este
trabajo no han sido considerados.
1. Gasto por institución
En todo el período 2008-20146, el OJ, la FGR, el MJSP
y sus adscritas, y el Ministerio de Defensa7 erogaron
en conjunto US$5,012.9 millones (cuadro 1). En estos
años se ha observado un aumento en las asignaciones
presupuestarias y en el personal de estas instituciones.
Al comparar lo gastado en 2008 con el de 2014, se registró
un incremento de US$120.2 millones; no obstante, en
términos del PIB, se ha mantenido prácticamente igual,
en 2014 el gasto en seguridad y justicia representó el
3.1% del PIB.
En 2015, del gasto total presupuestado para estas cuatro
instituciones, el 48% correspondió al Ramo de Justicia y
Seguridad Pública, seguido por el Órgano Judicial que
tiene una participación del 30.1%, Defensa 16.9%, y a la
Fiscalía solo le fue asignado el 5.1%. El presupuesto alto
del Ramo de Justicia y Seguridad Pública se debe, en
gran parte, a que tiene a su cargo la PNC que implica una
planilla alta en personal y remuneraciones.
Para 2015, con excepción de Defensa, todas las
instituciones registraron un incremento en su
presupuesto con respecto a lo ejecutado un año antes.
Esta mayor asignación revertirá la situación de 2014, en
la que el Ramo de Justicia y Seguridad Pública redujo su
gasto en US$7.2 millones y el Ministerio de Defensa en
US$7.9 millones. Se ha proyectado un aumento sustancial
6 Todavía no se tiene la ejecución presupuestaria para 2015.7 No incluye el gasto del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA) ni tampoco del Centro Farmacéutico.
(US$105.6 millones) en el gasto de estas instituciones en
2015. Este incremento se debe, principalmente, a una
expansión de US$64.8 millones en el presupuesto del
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública8 –un incremento
máximo histórico–, y al aumento de US$47.6 millones en
el presupuesto del Órgano Judicial9 (cuadro 1 y gráfica 1).
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
El MJSP es el que tiene la mayor ejecución presupuestaria,
y es la institución que más ha aumentado su gasto;
comparando 2008 con 2014, el gasto se incrementó en
US$44 millones, debido, principalmente, a aumentos
importantes en el rubro de seguridad, seguido, muy
distante, de los incrementos en administración del sistema
penitenciario (cuadro 2).
En 2015, de acuerdo con las cifras del presupuesto, se
proyectó un incremento significativo de US$64.8 millones
para el MJSP. En ese año, se estimó que el ministerio destinará
el 73.6% de su presupuesto al rubro de seguridad pública
(US$311.2 millones) –principalmente para eficacia policial–,
registrando un incremento de US$29.5 millones con respecto
a lo ejecutado en seguridad un año antes; lo gastado en este
rubro absorbe la mayor parte del presupuesto del ministerio
cada año, en ese rubro están contempladas las funciones
relacionadas con la fuerza policial (gráfica 2). Además, en
2015 se destinarán US$23.8 millones para infraestructura
penitenciaria, luego que en años anteriores ha habido nula
o escasa inversión. El fuerte incremento del presupuesto del
MJSP en 2015, se ha debido a mayores gastos en seguridad
pública e infraestructura penitenciaria (cuadro 2).
8 Por aumentos importantes en el rubro eficacia policial y en infraestructura carcelaria.9 Por un aumento importante en el rubro de administración de justicia.
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Gráfica 1 SPNF: gasto en seguridad y justicia
(Millones de US$)Gráfica 1 SPNF: Gasto en seguridad y justicia
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015(*)
FGR Defensa Órgano Judicial Gobernación Justicia y Seguridad Pública
(*) Para 2015 las cifras son del presupuesto votado. Nota: Antes de 2007, el Ministerio de Gobernación ejerció las funciones del MJSP. Fuente: Elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y presupuesto votado 2015, Ministerio de Hacienda.
Cuadro 1 SPNF: ejecución presupuestaria de instituciones relacionadas con
el área de seguridad y justiciaCuadro 1SPNF: ejecución presupuestaria consolidada de instituciones relacionadas con el área de seguridad y justicia
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (*) 2008/14 2013/14 2014/15 2008/14 2013/14 2014/15
Órgano Judicial 178.5 177.4 180.4 195.2 208.1 216.4 217.2 264.8 38.8 0.8 47.6 23.3 0.4 21.9
Fiscalía General de la República 37.7 41.3 35.7 37.8 34.3 39.2 44.6 44.6 6.8 5.4 0.1 23.5 13.7 0.2
Ramo de Justicia y Seguridad Pública (**) 313.9 281.6 328.6 335.7 336.7 365.1 358.0 422.8 44.1 -7.2 64.8 21.3 -2.0 18.1
Ministerio 292.5 267.0 313.0 320.0 320.9 349.2 343.1 405.3 50.7 -6.0 62.2 26.3 -1.7 18.1
Academia Nacional de Seguridad Pública 17.5 10.5 10.9 11.1 11.0 11.2 10.2 12.2 -7.3 -1.1 2.0 -64.0 -9.5 19.5
Unidad Técnica 4.0 4.1 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.9 0.7 -0.1 0.2 21.2 -2.0 4.6
0.1 0.5 0.4 633.1
Ramo de la Defensa Nacional (***) 124.9 135.2 146.6 163.2 160.6 163.3 155.4 148.4 30.5 -7.9 -7.0 25.3 -4.8 -4.5
Total 655.0 635.6 691.4 732 739.8 784.1 775.1 880.7 120.2 -8.9 105.6 23.0 -1.1 13.6
Órgano Judicial 0.8 0.9 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9
Fiscalía General de la República 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2
Ramo de Justicia y Seguridad Pública 1.5 1.4 1.5 1.5 1.4 1.5 1.4
Ramo de la Defensa Nacional 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.6
Total 3.1 3.1 3.2 3.2 3.1 3.2 3.1
(*) Para 2015 son cifras del presupuesto votado.
Nota: Hasta 2006, las funciones del Ramo de Justicia y Seguridad Pública eran responsabilidad del Ministerio de Gobernación.
Fuente: Informes de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y Presupuesto 2015, Ministerio de Hacienda (MH).
(***) Ramo de la Defensa Nacional solo contempla el presupuesto del Ministerio de Defensa y no el de sus adscritas.
Instituciones
US$ Millones Variaciones en US$ Millones Variaciones en %
Consejo Nacional de Administración de Bienes
% PIB
(**) En este cuadro, la ejecución presupuestaria del "Ramo de Justicia y Seguridad Pública" incluye las erogaciones del MInisterio de Justicia y Seguridad Pública -que es una institución del gobierno central- y sus correspondientes instituciones descentralizadas adscritas. En el desglose de este gasto del "Ramo de Justicia y Seguridad Pública", en el monto ejecutado que corresponde al "Ministerio" se han descontado las transferencias que el ministerio hace a sus instituciones adscritas, ya que esas transferencias aparecen como parte del monto ejecutado de las instituciones adscritas: Academia Nacional de Seguridad Pública, Unidad Técnica y Consejo Nacional de Administración de Bienes.
Serie de investigación
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Cuadro 2 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública: ejecución presupuestaria por
clasificación de propósitos de recursos asignados (Millones de US$ y porcentajes)Cuadro 2
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública: ejecución presupuestaria por clasificación de propósitos de recursos asignados
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (*)2008/14 2013/14 2014/15 2008/14 2013/14 2014/15
Ramo de Justicia y Seguridad Pública 313.9 281.6 328.6 335.6 336.6 365.1 357.9 422.7 44.0 -7.2 64.8 14.0 -2.0 18.1Dirección y administración institucional 5.9 4.4 4.6 4.3 5.0 5.2 4.9 7.7 -1.1 -0.3 2.8 -17.8 -6.7 58.4
Prevención, participación, reinserción social 2.2 2.1 2.3 2.6 2.7 3.1 3.6 4.7 1.4 0.4 1.1 63.7 13.9 30.6
Justicia e iniciativas legislativas 0.3 0.4 0.6 0.8 1.0 1.1 1.2 1.4 0.9 0.1 0.2 327.9 10.4 16.5
Registros y control migratorio 1.4 3.3 2.8 2.8 2.9 3.4 1.9 3.0 0.5 -1.6 1.1 34.4 -45.9 61.7
Seguridad pública 186.5 197.9 262.7 252.4 253.8 272.0 281.7 311.2 95.2 9.7 29.5 51.0 3.6 10.5
Dirección y administración 28.1
Eficacia policial 281.7
Servicios de inspectoría 1.4
Programa Ciudad Mujer 0.01
Inspectoría policial
Administración del sistema penitenciario 25.5 35.3 39.4 40.3 41.7 45.5 40.3 44.9 14.8 -5.2 4.6 58.3 -11.5 11.3
Apoyo a instituciones adscritas y otras entidades 13.8 14.6 15.6 15.7 15.7 15.9 14.8 17.4 1.0 -1.1 2.6 7.1 -7.2 17.9
Infraestructura policial 4.0 0.1 7.9 11.9 6.8 9.6 8.6 5.6 2.8 -1.0 140.6 40.7 -10.5
Infraestructura penitenciaria 0.0 0.6 3.1 23.8 23.8
Paz Social y Seguridad Ciudadana (FOSEDU) 74.4 23.6
Desarrollo de la Inversión 0.6 8.2 1.9 8.8 0.0
1.5 1.4 1.5 1.5 1.4 1.5 1.4
(*) Para 2015 son cifras del presupuesto votado.Nota: cifras muestran ejecución presupuestaria del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública incluyendo las transferencias a instituciones adscritas. El desglose del rubro de seguridad pública solo se encuentra en los presupuestos votados.Fuente: Informes de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y Presupuesto 2015, MH.
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública % del PIB
US$ Millones US$ Millones %
Variaciones
Gráfica 2 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública: ejecución presupuestaria
(Millones de US$)
Gráfica 2 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública: ejecución presupuestaria US$ millones
0.0
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
300.0
350.0
400.0
450.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (*)Seguridad Pública Administración del Sistema Penitenciario Transferencias a ANSP y otras Resto
(*) Cifras del presupuesto votado 2015 Fuente: Elaborado con datos de Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y presupuesto votado 2015, MH.
EstudiosEconómicos
DEC
7
En años recientes se han presupuestado fondos para
mejorar la infraestructura carcelaria, pero no se ha
utilizado o se ha usado solo una parte del monto
presupuestado para este fin. La falta de inversión en las
cárceles –a pesar de tener préstamos ya aprobados–,
ha agravado el problema de hacinamiento y de falta de
control que existe en el sistema penitenciario; siendo
urgente abordar este problema, sobre todo considerando
que varios hechos delictivos que se cometen son
planeados y ordenados desde las prisiones. Se espera
que en los próximos años se invierta en mejorar y
desarrollar nueva infraestructura penitenciaria.
Órgano Judicial
El Órgano Judicial es el que recibe la segunda mayor
asignación de las cuatro instituciones analizadas. Al
comparar lo gastado en 2008 con el de 2014, se observa
un incremento de US$38.8 millones en esos seis años, y
en 2015, su asignación presupuestaria fue incrementada
sustancialmente: US$47.6 millones, en solo un año.
Este incremento se debe, principalmente, al aumento en lo
asignado a administración de justicia. Este rubro es el que
siempre absorbe la mayor parte del presupuesto del OJ, y
en 2015 se proyecta que un 60% de lo presupuestado será
para este fin; en segundo lugar, se estima el 20.2% será
para la dirección y administración institucional (cuadro 3).
2. Distribución del gasto por funciones y comparación con Centroamérica
De acuerdo con un estudio del Banco Mundial (2012), El
Salvador es una de las naciones de la región que gasta
más en materia de seguridad y justicia10. Además, en
2010, era el país que tenía la mayor cuota de participación
de este rubro dentro del presupuesto nacional (15% ),
Cuadro 3 Órgano Judicial: ejecución presupuestaria por
clasificación de propósitos de recursos asignados (Millones de US$ y porcentajes)Cuadro 3
Órgano Judicial: ejecución presupuestaria por clasificación de propósitos de recursos asignados
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (*)
2008/14
2013/14
2014/15
2008/14
2013/14
2014/15
Órgano judicial 178.5 177.4 180.4 195.2 208.1 216.4 217.2 264.8 38.8 0.8 47.6 21.7 0.4 21.9Dirección y administración institucional 39.1 42.2 42.7 42.9 43.7 44.6 46.2 53.6 7.0 1.6 7.4 18.0 3.5 16.1
Asuntos Jurídicos 9.8 22.1 23.9 14.5 15.4 16.3 20.5 16.3 0.9 4.3 5.7 26.1
Administración de justicia 118.1 123.5 110.1 124.0 126.5 129.0 128.5 158.5 10.4 -0.5 30.0 8.8 -0.4 23.4
Infraestructura Física 11.1 0.5 1.0 4.3 11.4 13.5 12.1 14.6 1.0 -1.4 2.5 8.6 -10.4 20.9
Medicina Legal 9.5 12.0 13.9 14.2 17.6 4.7 0.3 3.4 49.8 1.9 24.0
Modernización del Órgano Judicial 0.6 1.4 4.6
Órgano judicial % del PIB 0.8 0.9 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9
(*) Para 2015 son cifras del presupuesto votado.Fuente: Informes de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y Presupuesto 2015, Ministerio de Hacienda (MH).
US$ Millones US$ Millones %
Variaciones
10
10 Para las comparaciones internacionales, el estudio del Banco Mundial toma como base el trabajo de CEPAL-UNDP, 2011, Información sobre el gasto público de seguridad y justicia en Centroamérica.
Serie de investigación
8
siendo la media regional de esta participación de 8.2%.
De igual manera, El Salvador, en términos del PIB, era el
país que más fondos destinaba a estas actividades en el
presupuesto aprobado11, 2.4% del PIB en 2010, sin incluir
gastos de defensa.
Dicho estudio analiza el gasto clasificado por tipo de
tarea o funciones que se llevan a cabo dentro del sistema
de seguridad y justicia: a) prevención, b) vigilancia, c)
investigación, d) proceso judicial y e) encarcelamiento y
rehabilitación (diagrama 1). Se señala que debe haber
una distribución adecuada entre las distintas instituciones
y tareas funcionales, para que todo pueda funcionar en
forma coordinada y efectiva.
En el caso de El Salvador, se determina que el gasto se
distribuye de manera desigual entre esas cinco funciones.
En 2011, el 43.8% de los fondos para seguridad y
justicia se destinaron a la vigilancia y patrullaje policial,
al entrenamiento y formación (ANSP) y a las tareas
de vigilancia de las Fuerzas Armadas; el 31% fue para
procesos judiciales y resoluciones judiciales (Órgano
Judicial y Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ)); para
investigación criminal y acusación formal (PNC, FGR e
Instituto de Medicina Legal (IML)) se destinó solo 15.3%;
apenas 6.9% fue para supervisión de sentencia, prisión y
rehabilitación; y un 3% para prevención (diagrama 1).
El estudio, cuyos datos más recientes generalmente se
refieren a 2011, señala que en los últimos años se había
reducido el gasto público en prevención, aunque, en
términos del PIB, era más alto que lo que erogaba el
Diagrama 1 Sector seguridad y justicia: tareas e instituciones
Prevención Patrullaje
policial Vigilancia
Investigación criminal y acusación
formal
Proceso judicial y
resolución judicial
Ejecución de sentencia, prisión y
rehabilitación
Tare
as
CONJUVE PREPAZ
Min. Justicia y
Seguridad PNC
Fuerzas armadas
PNC FGR
Defensa IML
Órgano Judicial
FGR Defensa
Órgano Judicial DGCP ISNA FGR
Defensa
Entidades coordinadoras: Comisión coordinadora del sector justicia Gabinete de seguridad y Gabinete de prevención
Prin
cipa
les i
nstit
ucio
nes
Objetivos
Seguridad ciudadana
3.0% 43.8% 15.3% 31.3% 6.9% Distribución
del gasto
Fuente: El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia. 2012. Banco Mundial.
11
11 Para el cálculo de las estadísticas de gastos agregados, el trabajo del Banco Mundial considera las siguientes instituciones: Órgano Judicial, Fiscalía General de la República, Ministerio de Justicia y Seguridad Pública -incluyendo la Academia Nacional de Seguridad Pública-, y el Ministerio de Defensa, que son las mismas instituciones consideradas en este análisis; pero, además, incorporó en sus cálculos a la Procuraduría General de la República, el Consejo Nacional de la Judicatura y la Presidencia de la República, esta última principalmente en lo que se refiere al gasto de los programas de prevención, como es el caso del Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE) y la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia (SAE).
EstudiosEconómicos
DEC
9
resto de países de la región, con excepción de Panamá
(gráfica 3, panel A). Por otra parte, muestra un aumento en
la participación del gasto en vigilancia y patrullaje policial,
y en 2011, El Salvador era la nación que por un buen margen,
en términos del PIB, gastaba más en esta tarea, nuevamente
con excepción de Panamá (gráfica 3, panel B).
El gasto en investigación también se había incrementado, y
en 2011, El Salvador era el segundo país en la región que, en
términos del PIB, asignaba más a esta labor (gráfica 3, panel
C), pero debido al mayor número de casos procesados, era
la segunda nación con el gasto más bajo por caso.
En cuanto al proceso judicial, este gasto se había venido
aumentando en monto, en términos del PIB y en el gasto
por caso. En 2011, de acuerdo con el Banco Mundial, el
gasto de El Salvador en el Órgano Judicial, era el tercero
más grande en América Latina, en términos del PIB (4%),
encontrándose sólo por debajo de Costa Rica (8.9%) en
la región (gráfica 4, panel A). Los datos del Reporte de
la Justicia (2008-2009) del Centro de Estudios de Justicia
de las Américas (CEJA), refuerzan lo anterior, siendo El
Salvador el segundo país de Centroamérica que más
recursos destinaba por habitante al poder judicial con
US$33, aunque bastante por debajo de Costa Rica con
US$71.3 (gráfica 4, panel B).
Finalmente, el gasto en prisión y rehabilitación también
se había incrementado en el período considerado (2006-
2011), pero no lo suficiente para atender las necesidades
en este ámbito (Banco Mundial, 2012). En 2008-2009, este
gasto aumentó cuando se implementó un programa para
fortalecer la rehabilitación, que incluía la conformación
de una base de datos con el historial de los reos. En 2011,
El Salvador tenía la segunda asignación más alta en la
región, tanto en términos del PIB como per cápita –siendo
superado solo por Panamá– (gráfica 3, panel D), pero
tenía el segundo gasto más bajo por recluso12.
Gráfica 3 Gasto en tareas de seguridad y justicia, comparación con Centroamérica, 2011
0.00
0.05
0.10
0.15
Panamá El Salvador Guatemala Nicaragua Honduras Costa Rica 0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
Panamá El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Costa Rica
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
Honduras El Salvador Costa Rica Panamá Nicaragua Guatemala
Gasto público en prevención, % del PIB Gasto público en vigilancia y patrullaje policial, % del PIB
Nota: No incluye gasto en defensa.
Gasto público en Investigación criminal, % del PIB
Fuente: El Salvador estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia, Banco Mundial, 2012.
Gasto público en prisión y rehabilitación, % del PIB
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
Panamá El Salvador Honduras Guatemala Costa Rica Nicaragua
A B
C D
0.134
0.080.063 0.058
0.032
0.006
1.241.19
0.84 0.8 0.80.68
0.455
0.390.35
0.3
0.167
0.025
0.2140.19
0.134
0.08330.063 0.056
12
12 Según el estudio del Banco Mundial (2012), el número de internos se duplicó durante el período analizado (2006-2011).
Serie de investigación
10
3. Modificaciones presupuestarias y financiamiento externo para seguridad y justicia
El comportamiento histórico muestra que, en general, en
el transcurso de cada año se efectúan reorientaciones de
fondos, sobre todo de otros préstamos, para reforzar el
rubro de seguridad y justicia.
Por este motivo, estas dependencias terminan ejecutando
más de lo que estaba contemplado en el presupuesto
votado, aunque menos que el monto del presupuesto
modificado, lo que evidencia que hay subejecución. La
excepción es el Órgano Judicial que gasta menos de lo
presupuestado13; en 2014, el Órgano Judicial subejecutó
aproximadamente 14.5% de lo que tenía asignado en el
presupuesto votado (cuadro 4).
13 El Órgano Judicial tiene asegurado el 6% de los ingresos corrientes del presupuesto, por lo que el presupuesto asignado no deriva de un análisis de necesidades reales. En el pasado, algunos gastos efectuados por esta institución han sido cuestionados, por considerarse que no son convenientes o imprescindibles, incluyendo la aprobación de bonos para los empleados. Además, al estar los ingresos corrientes sobrestimados en los presupuestos, se termina asignando al Órgano Judicial más de lo que debería ser.
Durante 2008-2014, la participación de los préstamos y
donaciones, en la ejecución presupuestaria de las cuatro
instituciones analizadas, ha sido marginal, siendo el
gasto financiado en su mayor parte con recursos del
fondo general (cuadro 5). La cooperación externa,
generalmente se enfoca más hacia la prevención, recursos
que son ejecutados sobre todo por otras instituciones
que no están siendo analizadas en este trabajo.
De los US$5,012.4 millones gastados en total por las
cuatro instituciones en ese período, solo US$163.4
millones fueron con préstamos externos (3.3%), de
los cuales, un 62.8% fue utilizado por el Ministerio de
Justicia y Seguridad Pública y un 29.5% por el Ministerio
de la Defensa, mientras que a la Fiscalía le correspondió
únicamente 4.1%. El Órgano Judicial solo utilizó US$6
millones (3.7%) de los recursos con préstamos, los cuales
ejecutó durante 2008-2010 (cuadro 5).
Gráfica 4 Gasto público en el sistema judicial
Gráfica 4 Gasto público en el sistema judicial
8.93
5.78
3.97
3.22 3 2.76 2.41 2.38
1.76 1.56 1.45 0.63
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Cost
a Ri
ca
Urug
uay
ElSa
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Para
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ragu
a
Perú
Pana
má
Vene
zuel
a
Ecua
dor
R.Do
min
ican
a
Boliv
ia
% del PIB
Fuente: El Salvador estudio institucional y de gasto
público en seguridad y justicia, Banco Mundial..
Panel A
82.4
71.8 71.3
59.3
51.3
33.0 28.3
24.8
20.2 18.2 14.4 13.9 13.7
12.6 11.8 11.1 10.7
4.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Puer
to R
ico
Vene
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aCo
sta
Rica
Bras
ilBa
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Sal
vado
rUr
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Colo
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uado
rGu
atem
ala
Perú
Nica
ragu
aRe
p. D
om.
Boliv
ia
Fuente: Reporte del Estado de la Justicia de las Américas 2008-
2009, Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA).
Panel B Gasto en el Órgano Judicial, 2011 US$ destinados al poder judicial por habitante,
2008-2009
EstudiosEconómicos
DEC
11
Cuadro 4 Gobierno Central: instituciones del área de seguridad y administración de justicia
Presupuestos y ejecución presupuestaria (Millones de US$)
Cuadro 4Gobierno Central: Instituciones del área de seguridad y administración de justiciaPresupuestos y ejecución presupuestariaUS$ Millones
Instituciones 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Órgano JudicialPresupuesto votado 182.2 204.3 193.2 208.1 226.9 244.4 254.2
Presupuesto modificado 181.5 194.0 194.1 205.8 224.6 242.2 252.0
Presupuesto devengado 178.5 177.4 180.4 195.2 208.1 216.4 217.2
Saldo presupuestario 3.1 16.6 13.7 10.6 16.4 25.7 34.8
Fiscalía General de la RepúblicaPresupuesto votado 28.9 34.1 34.4 33.9 33.6 39.2 44.6
Presupuesto modificado 38.5 41.6 35.7 37.8 34.4 39.2 44.6
Presupuesto devengado 37.7 41.3 35.7 37.8 34.3 39.2 44.6
Saldo presupuestario 0.7 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Ministerio de Justicia y Seguridad PúblicaPresupuesto votado 307.2 265.3 290.3 315.8 326.0 356.0 356.1
Presupuesto modificado 338.0 300.3 330.2 336.8 337.9 370.0 380.0
Presupuesto devengado 313.9 281.6 328.6 335.6 336.6 365.1 357.9
Saldo presupuestario 24.1 18.7 1.6 1.2 1.4 5.0 22.1
Ministerio de la Defensa NacionalPresupuesto votado 115.4 132.9 132.9 145.8 144.1 153.3 149.5
Presupuesto modificado 124.9 135.3 146.9 163.3 160.6 163.8 155.5
Presupuesto devengado 124.9 135.2 146.6 163.2 160.6 163.3 155.4
Saldo presupuestario 0.0 0.1 0.3 0.1 0.0 0.5 0.1
Total
Presupuesto votado 633.7 636.6 650.8 703.6 730.6 792.9 804.3
Presupuesto modificado 682.9 671.3 706.9 743.7 757.5 815.2 832.0
Presupuesto devengado 655.0 635.5 691.3 731.9 739.6 784.0 775.1
Saldo presupuestario 27.9 35.7 15.5 11.8 17.8 31.2 57.0
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años, MH.
Cuadro 5 Gobierno Central: instituciones del área de seguridad y administración de justicia
Ejecución presupuestaria por fuente de financiamiento (Millones de US$)
Cuadro 5Gobierno Central: Instituciones en área de seguridad y administración de justiciaEjecución presupuestaria por fuente de financiamientoUS$ Millones
Instituciones 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (*)
Órgano Judicial 178.5 177.4 180.4 195.2 208.1 216.4 217.2 264.8Fondo General 178.0 175.9 176.4 195.2 208.1 216.4 217.2 264.8
Préstamos 0.426 1.5 4.1
Fiscalía General de la República 37.7 41.3 35.7 37.8 34.3 39.2 44.6 44.6Fondo General 37.7 39.3 34.9 33.9 34.3 39.2 44.6 44.6
Préstamos 2.0 0.797 3.9
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública 313.9 281.6 328.6 335.6 336.6 365.1 357.9 422.7Fondo General 313.9 263.2 301.6 298.4 319.3 362.5 357.3 401.6
Préstamos 18.3 27.0 37.2 17.3 2.6 0.069 21.1
Donaciones 0.535
Ministerio de la Defensa Nacional 124.9 135.2 146.6 163.2 160.6 163.3 155.4 148.4Fondo General 124.9 129.7 136.5 141.0 150.4 163.3 155.4 148.4
Préstamos 5.6 10.1 22.3 10.2
Total 655.0 635.5 691.3 731.9 739.6 784.0 775.1 880.6
Fondo General 654.6 608.1 649.4 668.4 712.1 781.4 774.5 859.5
Préstamos 0.4 27.4 41.9 63.4 27.5 2.6 0.1 21.1
Donaciones 0.5
(*) Para 2015 son cifras del presupuesto votado.Fuente: Informes de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y Presupuesto 2015, MH.
Serie de investigación
12
Los recursos externos utilizados por el Órgano Judicial en
esos años son en su totalidad del préstamo negociado
con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF), que fue aprobado en 2004 por US$18.2 millones,
y cuya finalidad estaba explícitamente dirigida al área de
justicia: Proyecto de Modernización del Órgano Judicial.
Pero la mayor parte de los recursos externos que utilizaron
las otras tres instituciones durante 2008-2014, provienen
de préstamos que no estaban directamente destinados
a seguridad y justicia, y que fueron reorientados a estas
áreas, como se detalla a continuación.
Reorientaciones de préstamos y otros fondos, hacia seguridad y justicia
En 2009 se modificó el presupuesto, aumentando
los ingresos corrientes del Estado, con los recursos
no utilizados al cierre de 2008 del Fideicomiso para
Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad
Ciudadana (FOSEDU), una parte de estos fondos se
destinaron al MJSP y a la Fiscalía (cuadro 6).
Cuadro 6 Reorientaciones de recursos externos y otros fondos hacia seguridad y justicia,
2009-2015Fuente de los fondos Destinatarios
Recursos no utilizados del FOSEDU MJSP y FGR
Préstamo BIRF y préstamo BID para constrarrestar efectos crisis económica MJSP ($19.5 millones), Defensa ($5.6 millones) y FGR ($2 millones)
Préstamo BIRF y préstamo BID para constrarrestar efectos crisis económica 2009, y remanente de FOSEDU MJSP
Préstamo BID para fortalecimiento fiscal MJSP, FGR y Defensa
Cuatro préstamos del BID para la emergencia nacional de 2009 MJSP y Defensa
Préstamo BID para fortalecimiento fiscal MJSP
Préstamo BIRF para Políticas de desarrollo de las finanzas públicas y progreso social MJSP y FGR
Préstamo del BID para el Programa integral de sostenibilidad fiscal y adaptación al cambio climático Defensa ($10.2 millones) y MJSP ($8.1 millones)
Préstamo BCIE para Programa para el desarrollo de infraestructura social y prevención de vulnerabilidad MJSP
Remanente emisión eurobonos de 2012 Defensa ($10.5 millones) y MJSP ($6.0 millones)
Préstamo BCIE originalmente para Programa para el desarrollo de infraestructura social y prevención de vulnerabilidad MJPS ($3 millones)
Préstamo BCIE para el Programa para el desarrollo de infraestructura social y prevención de vulnerabilidad MJSP ($69.1 miles)
Préstamo BCIE originalmente para el programa de Apoyo a proyectos de inversión productiva y social PNC ($15 millones) y Defensa ($13 millones)
2015
Nota: el monto de las reorientaciones no implica necesariamente que fueron ejecutados en su totalidad.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: elaboración propia con datos del Informe de la gestión financiera del Estado, varios años.Las instituciones que se están considerando dentro de seguridad y justicia son: OJ, FGR, MJSP y Defensa
EstudiosEconómicos
DEC
13
En ese mismo año, se reorientaron dos préstamos
–uno con el BIRF y otro con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID)–, hacia distintas instituciones,
incluyendo el MJSP (US$19.5 millones), el Ministerio de
Defensa (US$5.6 millones) y la Fiscalía (US$2 millones)14.
Estos préstamos habían sido aprobados para
contrarrestar los efectos de la crisis económica que afectó
significativamente la economía en ese año, y, por tanto, la
recaudación tributaria.
En 2010, de nuevo se reorientaron fondos de estos
mismos dos préstamos y del remanente de FOSEDU hacia
el MJSP. Además, de un préstamo con el BID, aprobado en
ese año para fortalecimiento fiscal, también se canalizaron
recursos hacia el MJSP, la Fiscalía y Defensa.
En 2011 hubo una redistribución de los recursos
provenientes de cuatro préstamos con el BID, que
originalmente estaban destinados a paliar la emergencia
nacional de 2009. Una parte de estos fondos fueron para
el MJSP y Defensa. Además, en ese año, el MJSP de nuevo
recibió fondos del préstamo del BID, ya mencionado, que
originalmente era para fortalecimiento fiscal. Asimismo,
parte del monto de un préstamo con el BIRF, para “Políticas
de Desarrollo de las Finanzas Públicas y Progreso Social”,
fue para el MJSP y la Fiscalía.
En 2012 se aprobó un préstamo con el BID para el
Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptación
al Cambio Climático para El Salvador, parte de estos
recursos los recibió Defensa (US$10.2 millones) y el MJSP
(US$8.1 millones). Al MJSP también le fueron asignados
fondos provenientes de un préstamo del BCIE, el cual
había sido aprobado en 2010 por US$143.4 millones para
14 En el cuadro 5, los datos del MJSP indican que se ejecutó un monto un poco menor (US$18.3 millones) que los recursos que le fueron asignados, de esta reorientación de estos préstamos.
el Programa para el Desarrollo de Infraestructura Social y
Prevención de Vulnerabilidad15.
En 2013 se aprobó destinar US$10.5 millones para
reforzar el presupuesto de Defensa y US$6 millones
para el MJSP, provenientes del remanente de la emisión
de eurobonos de 2012. Además, en ese mismo año, se
reforzó el presupuesto del MJPS con US$3 millones del
préstamo del Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE) para prevención de vulnerabilidad,
mencionado anteriormente. Sin embargo, al finalizar el
ejercicio fiscal 2013, el Ministerio de Defensa, no había
utilizado fondos provenientes de préstamos, y el MJSP
solo había ocupado una pequeña parte (US$2.6 millones)
(cuadro 5).
En 2014, el Ramo de Justicia y Seguridad Pública usó
US$535.1 miles, provenientes de cooperación no
reembolsable del BCIE, para la ejecución del proyecto
Fortalecimiento de las Capacidades de la Subdirección
de Administración y Finanzas de la Policía Nacional
Civil de El Salvador. Además, ejecutó US$69.1 miles del
préstamo con el BCIE para prevención de vulnerabilidad,
ya mencionado.
Más reciente, el 9 de julio de 2015 se hizo otra reorientación
de fondos para incentivos económicos y compra de equipo
en el área de seguridad: US$15 millones para la PNC y
US$13 millones para la Fuerza Armada. De acuerdo con
declaraciones de funcionarios, este dinero servirá para
dar un bono de US$600 a agentes, cabos y sargentos,
US$400 a oficiales y US$200 a empleados administrativos;
otra parte será destinada para compra de vehículos y
armamento de la PNC. Lo destinado a Defensa será para
pagar salarios a 6,000 efectivos que apoyan las tareas
15 Los fondos de este préstamo han sido utilizados por varias instituciones, entre ellas Educación; Salud; Obras Públicas, Transporte y Vivienda; Medio Ambiente y Recursos Naturales; además del MJSP.
Serie de investigación
14
de seguridad, y para mejorar el transporte. Los fondos
provienen del préstamo con el BCIE, aprobado el 16 de abril
de 2015, por US$100 millones para Apoyo a Proyectos de
Inversión Productiva y Social, por lo que habrá un costo–
beneficio entre los incentivos que recibirán los elementos
de seguridad y los proyectos productivos y sociales que
se sacrificarán. Todavía no se conoce el monto que se
ejecutará en 2015 de estas reorientaciones.
En abril de 2015, la Asamblea Legislativa aprobó la
emisión de bonos por US$900 millones; esta emisión se
encuentra actualmente suspendida en forma temporal,
debido a una demanda de inconstitucionalidad
relacionada con la forma como fue aprobada. En el
decreto a través del cual se aprobó esta emisión de
bonos, se establece en términos muy generales el
destino de los fondos, y no especifica los montos que
serán distribuidos para los diferentes fines; sin embargo,
luego de la suspensión, las autoridades manifestaron que
cerca de US$100 millones se destinarían para seguridad.
De concretarse esta medida, sería un aumento anual
sustancial, tomando en cuenta el comportamiento
histórico del presupuesto de seguridad y justicia, el
cual hasta ahora ha tenido incrementos anuales más
modestos, con una participación baja de recursos
externos; además, sería un monto bastante más elevado
de lo que hasta ahora se ha destinado a seguridad y
justicia, con recursos de las emisiones de títulos valores
en el pasado.
Préstamos vigentes aprobados para seguridad y justicia a diciembre de 2015
A diciembre de 2015, había cuatro préstamos aprobados
para seguridad y justicia16, los cuales no han sido
utilizados en su mayor parte. El monto total de estos
préstamos asciende a US$183.1 millones, el primer
empréstito obtuvo la aprobación legislativa en octubre
de 2013, y los otros tres en abril de 2015 (cuadro 7).
Cuadro 7 Préstamos aprobados para seguridad y administración de justicia, 2009-diciembre 2015
(Millones de US$)Cuadro 7Préstamos aprobados para seguridad y administración de justicia 2009 - junio 2015US$ Millones
Descripción Acreedor Monto Fecha decreto de ratificación
Fortalecimiento del sistema penitenciario BCIE 71.0 05-abr-13
Programa de apoyo integral a la estrategia de prevención de la violencia BID 45.0 09-abr-15
Proyecto "Espacios Seguros de Convivencia para Jóvenes en El Salvador (Convivir)" KFW 22.2 09-abr-15
Construcción, Equipamiento y modernización de oficinas FGR BCIE 44.9 29-abr-15
Total 183.1
Fuente: Asamblea Legislativa
Nota: no incluye financiamiento proveniente de títulos valores o reorientaciones de préstamos hacia seguridad y justicia. Las instituciones que se están considerando dentro del área de seguridad y justicia son el Órgano Judicial, FGR, Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y Defensa.16
16 Se incluyen únicamente préstamos aprobados para el Órgano Judicial, FGR, Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y Defensa.
EstudiosEconómicos
DEC
15
Esos fueron los únicos préstamos aprobados
específicamente para seguridad y justicia durante 2009-
2015, representando únicamente el 5.6% del monto
total de préstamos aprobados en ese período17. Sin
embargo, debe tomarse en cuenta que, como se explicó
anteriormente, ha habido reorientaciones de fondos
hacia seguridad, provenientes de otros préstamos
ratificados en ese período; y también se ha reorientado
una pequeña parte de los recursos de la emisión de
eurobonos de 2012, hacia el MJSP y Defensa.
El primer préstamo, aprobado en abril de 2013 por US$71
millones con el BCIE, tiene como propósito mejorar la
infraestructura y equipamiento del sistema penitenciario,
reducir el hacinamiento y mejorar las condiciones de
seguridad, habitabilidad y rehabilitación. En el momento
previo a su aprobación se manifestó que los fondos se
usarían para la construcción del Penal de Izalco, fase III y
fase IV, y aproximadamente US$6.9 millones se destinarían
a la implementación de brazaletes electrónicos.
Sin embargo, a pesar del grave problema de
hacinamiento y de disponer de los fondos, a diciembre
de 2015, estos fondos todavía no se han utilizado en su
mayor parte. El retraso ha estado relacionado, en parte,
a que no se han cumplido algunas de las condiciones
mínimas con las que estuvo de acuerdo el gobierno al
momento de suscribir el préstamo.
En abril de 2013 –cuando se aprobó el empréstito–,
había 26,724 reos; en julio de 2015, la población de
reclusos había aumentado a 34,09518, superando en más
17 El total de préstamos aprobados durante 2009-2015 asciende a US$3,269.3 millones. En este monto se incluyen las reorientaciones de algunos empréstitos aprobados antes de 2009 con el objetivo de apoyar la política social, y cuyos recursos fueron luego, al menos en parte, canalizados hacia necesidades relacionadas con el Plan Anticrisis de 2009, o que fueron usados para brindar asistencia y realizar tareas de reconstrucción derivadas de los daños causados por el Huracán Ida. No obstante, en el monto no están incorporados los recursos obtenidos a través de la emisión de títulos valores que se realizaron en ese período.18 Dirección General de Centros Penales (DGCP).
de cuatro veces la capacidad del sistema carcelario que
es de 8,490 internos19.
Desde 2008, solo en 2011 (US$557.3 miles) y en 2013
(US$3.1 millones) hubo inversión en infraestructura
penitenciaria (cuadro 2) utilizando otros recursos. En
2014, se había presupuestado usar US$17.9 millones
del préstamo con el BCIE aprobado en 2013, pero no
se ejecutó20, a pesar de la gravedad del problema de
hacinamiento y de tener disponibles los recursos.
En 2015 se programó el uso de US$21.1 millones de
este empréstito, que serían complementados con
US$2.7 millones del fondo general. De acuerdo con
el presupuesto 2015, este dinero serviría para hacer
obras complementarias que faltan para finalizar el
Complejo Penitenciario de Seguridad Izalco fase III;
además, se ampliará el Centro Penal de Izalco; habrá una
readecuación de las granjas penitenciarias ubicadas en
Zacatecoluca, Izalco y Santa Ana; y se utilizarán US$2.5
millones para adquisición de brazaletes electrónicos.
Para 2016, se ha presupuestado ejecutar US$29.4
millones de este préstamo.
Con respecto a los otros tres préstamos para seguridad,
éstos aún no han sido utilizados. Estos empréstitos
formaron parte del paquete del nuevo financiamiento
aprobado en abril por la Asamblea Legislativa, cuando
este Órgano del Estado todavía estaba conformado por
los diputados que finalizaban su período en ese mes.
Este paquete comprendió siete préstamos para distintos
destinos y la emisión de bonos por US$900 millones,
ascendiendo en total el nuevo financiamiento aprobado en
ese mes a US$1,359.7 millones (5.4% del PIB), donde solo
8.2% de ese monto fue para seguridad y justicia, aunque
luego las autoridades afirmaron que US$100 millones de la
emisión de bonos serían destinados para seguridad.
19 A marzo de 2015, según datos del MJSP.20 Informe de la Gestión Financiera del Estado, 2014.
Serie de investigación
16
Uno de los préstamos para seguridad por US$45
millones con el BID, es para el programa de apoyo
integral a la estrategia de prevención de la violencia;
de estos recursos se ha presupuestado utilizar US$16.8
millones en 2016. El ejecutor de los fondos será el
MJSP con el apoyo del Fondo de Inversión Social para
el Desarrollo Local (FISDL), que tendrá a su cargo el
componente relacionado con la prevención de la
violencia juvenil a nivel local. El uso de estos fondos
tiene como objetivos: a) consolidar el papel del
MJSP como articulador nacional de las actividades
de prevención de los factores de riesgo asociados
con la violencia juvenil, b) promover la inserción
social y laboral de los jóvenes en riesgo en los
municipios favorecidos y c) fortalecer los programas
de rehabilitación y reinserción social de la población
juvenil para reducir la reincidencia delictiva.
El otro empréstito aprobado para seguridad, por
US$22.2 millones con el Banco Alemán de Desarrollo
(KFW (Kreditanstalt Fur Wiederaufbau)), servirá para el
proyecto Espacios Seguros de Convivencia para jóvenes
en El Salvador (Convivir), la mitad de esos fondos son
préstamo y el resto es ayuda no reembolsable. En
términos generales, este financiamiento se utilizará
para la construcción, reparación y equiparamiento de
infraestructura social y creación de espacios públicos,
y para cofinanciar la capacitación de jóvenes en
coordinación con las municipalidades.
Por último, se dispone de US$44.9 millones con el
BCIE que son específicamente para la construcción,
equipamiento y modernización de las oficinas de la
FGR; el presupuesto para 2016 contempla usar US$17.7
millones de este empréstito.
Aparte de los préstamos externos que ya están aprobados,
en octubre de 2015, el gobierno aprobó una carga de 5%
a la factura generada por la venta de servicios de telefonía
en cualquier modalidad, televisión por suscripción,
transmisión de datos, y los dispositivos para poder gozar
de estos servicios, y un 5% a las utilidades netas de las
empresas o grupos de personas, con utilidades netas
iguales o mayores a US$500,000 anuales. Estos son
recursos internos que tendrá el gobierno y que serán
destinados a seguridad, pero con énfasis en la prevención,
representando un aumento significativo en los recursos
que serán orientados a seguridad y justicia. El cargo a
las telecomunicaciones comenzó a aplicarse a finales
de noviembre de 2015; al 19 de enero, funcionarios de
la Presidencia afirmaron que se habían recaudado $4
millones en concepto de este impuesto21.
III. Recurso humano y salarios en seguridad y justicia
1. Recurso humano
Las cifras de empleo y salario analizadas en esta
sección provienen de los presupuestos votados, son
plazas a tiempo completo, con sus respectivos salarios.
Las instituciones analizadas son el Órgano Judicial,
Fiscalía General de la República, Ministerio de Justicia
y Seguridad Pública y sus adscritas, y Ministerio de la
Defensa Nacional; en este último no se considera el
21 Inicialmente la propuesta del gobierno era aplicar un cargo de 10% a las telecomunicaciones con lo que proyectaba recaudar US$140 millones al año. La Unidad de Análisis y Seguimiento del Presupuesto (UASP) de la Asamblea Legislativa, previo a la aprobación de esta contribución, presentó a la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto del Órgano Legislativo, un estudio con distintos escenarios de recaudación; uno de ellos con una tasa del 10% estimaba ingresos por US$157.8 millones en un año, el otro con una carga del 5% señalaba que lo recaudado anualmente oscilaría alrededor de US$68.7 millones.
EstudiosEconómicos
DEC
17
personal de defensa, ya que no aparece esa información
en los presupuestos.
En los últimos ocho años ha habido un aumento
importante en los empleos públicos en estas
instituciones. De 2008 a 2015, de acuerdo con
información de los presupuestos votados, se crearon
10,063 nuevas plazas a tiempo completo, para llegar a
un total de 47,367 empleados. De estos nuevos empleos,
8,680 fueron en el Ramo de Justicia y Seguridad Pública,
seguido del Órgano Judicial con un aumento de 1,144,
contrastando con el incremento de solo 237 en la Fiscalía
(gráfica 5).
En forma agregada, los mayores incrementos de personal
ocurrieron en 2011 y 2013. En el caso del Órgano Judicial
se crearon más empleos en 2010 y 2011, mientras que el
Ramo de Justicia registró el mayor aumento de plazas en
2011, y la Fiscalía en 2012 y 2013.
Por clasificación laboral, el personal que más aumentó
es el de seguridad pública, lo que se explicaría por la
situación de violencia del país, con un aumento de
7,731 plazas de 2008 a 2014; seguido de 1,244 nuevos
empleos para personal técnico y 1,070 para personal
administrativo (gráfica 6 y anexo 1).
A partir de los presupuestos votados no es posible
identificar cuántas plazas dentro de la categoría de
seguridad pública, corresponden a efectivos de la policía;
sin embargo, de acuerdo con datos de United Nations
Office on Drugs and Crime (UNODC), de 2008 a 2013, la
fuerza policial aumentó en 4,641 efectivos, llegando a ser
22,272 policías en 2013 (cuadro 8).
No se tiene información sobre el personal de defensa
de la fuerza armada, por lo que no se puede analizar su
trayectoria en los últimos años; además, solo una parte
de este personal está involucrado con las labores de
Gráfica 5 Aumento del recurso humano en seguridad y justicia
Comparación entre 2008 y 2015Gráfica 5 Aumento del recurso humano en seguridad y justicia
10,063 8,680
1,144 237 2
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
Total MJSP y adscritas Órgano Judicial FGR Defensa
Incremento número de plazas a tiempo completo
Nota: datos son de presupuestos votados, en Ramo de Defensa no se incluye personal de defensa. Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, 2008 y 2015, Ministerio de Hacienda (MH).
Serie de investigación
18
Gráfica 6 Recurso humano en seguridad y justicia
por categoría ocupacionalGráfica 6 Recurso humano en seguridad y justicia por categoría ocupacional
18,528 19,024 20,257 22,170 22,761 23,007 25,923 26,259
6,874 7,053 7,290 7,619 7,497 7,805
7,990 8,118 5,574 5,627 5,757
6,107 6,523 6,609 6,615 6,644
5,607 5,582 5,673 5,652 5,562 7,097
5,578 5,623
721 722 749 732 727
725 716 723
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
50,000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Plazas a tiempo completo
Seguridad pública Técnico Administrativo De servicio OtrosNota: datos son de presupuestos votados; instituciones consideradas: OJ, FGR, MJSP y adscritas, y Ministerio Defensa; no incluye personal de defensa Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, MH.
Cuadro 8 El Salvador: número de efectivos de la policíaCuadro 8
El Salvador: Número de efectivos de la policía
Concepto 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Número de policías 16,631 16,737 17,228 17,631 19,451 20,591 21,354 21,642 22,272
Número de policías por cada 100,000 habitantes 274.9 275.6 282.5 288.1 316.1 332.5 342.3 344.1 351.1
Fuente: elaborado con datos de United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)
seguridad ciudadana. No obstante, se conoce que se
ha venido incrementando el personal militar que está
realizando estas funciones. En 2006, aproximadamente
897 efectivos del Ramo de Defensa estaban asignados
a seguridad ciudadana; en 2009 hubo un aumento
sustancial llegando a 6,500; y en 2011, los elementos de
las Fuerzas Armadas apoyando estas tareas ascendían a
8,200 (Banco Mundial 2012).
2. Salarios
Disponer de más recurso humano en seguridad y justicia
ha implicado la necesidad de erogar más en salarios.
De acuerdo con cifras del presupuesto, comparando
2008 con 2015, lo pagado anualmente en salarios se
incrementó en US$124.5 millones22, observándose el
mayor incremento en el Ramo de Justicia y Seguridad
Pública con US$71.8 millones, seguido del Órgano
Judicial con US$46.6 millones (anexo 2).
De 2008 a 2015, el mayor incremento en salarios pagados
por categoría ocupacional corresponde a seguridad
pública con US$56.6 millones, principalmente por ser la
22 El monto de salarios que se analiza es el correspondiente a las plazas a tiempo completo, ambos datos aparecen en los presupuestos votados. El monto de salarios difiere del monto de remuneraciones, que también aparece en los presupuestos; este último es más alto, ya que incorpora otros beneficios adicionales que el Estado paga a sus empleados.
EstudiosEconómicos
DEC
19
Gráfica 7 Salario anual per cápita en seguridad y justicia, por institución (en dólares)
Gráfica 7 Salario anual per cápita por institución de seguridad y justicia
14,795.8
13,429.3
8,279.6
7,510.6
6,098.9
11,553.6
11,835.7
7,174.7
6,096.5
5,380.1
0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000
ÓrganoJudicial
FGR
Promedio
Defensa (*)
MJSP yadscritas 2015
2008
(*) Ministerio de defensa no incluye personal de sus adscritas ni personal de defensa. Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, MH.
categoría ocupacional que registró el mayor incremento
en el número de empleados. En segundo lugar, el mayor
incremento correspondió al personal técnico, siendo el
monto erogado en 2015 mayor en US$38.3 millones que
el pagado en 2008.
No obstante, al analizar el salario anual per cápita, se
observan diferencias importantes entre las instituciones
y entre las categorías ocupacionales. Por institución, es el
Órgano Judicial el que ha presentado el mayor aumento
en el salario anual per cápita de sus empleados, con
un incremento de US$3,242.2 millones de 2008 a 2015,
seguido de la Fiscalía US$1,593.6 millones, mientras que
el Ramo de Justicia y Seguridad Pública es donde menos
aumentó (gráfica 7). El OJ y la FGR pagan salarios per
cápita por encima del salario promedio per cápita de las
cuatro instituciones consideradas.
Por tipo de ocupación, el mayor incremento en el salario
anual per cápita en ese período corresponde al personal
del gobierno con US$6,206.8 millones y al personal técnico
con un aumento de US$2,853.3 millones (gráfica 8). En el
otro extremo, el salario anual per cápita de los empleados
de seguridad pública aumentó solo US$621.2 millones, el
incremento más bajo de todas las categorías de empleo
analizadas dentro de las instituciones de seguridad.
El salario anual per cápita del personal de gobierno
y del personal técnico es 6.8 y 5.1 veces más alto,
respectivamente, que el que tiene el personal de seguridad.
Esta última categoría, dentro de la que se encuentra la
fuerza policía, es la que tiene el salario per cápita más
bajo, con excepción del personal de servicios; lo que es
paradójico considerando que los efectivos policiales están
bastante expuestos en su integridad física, vulnerabilidad
que se ha agudizado con el recrudecimiento de la violencia
en los últimos meses. Durante 2014 fueron ultimados
39 policías; al 18 de diciembre de 2015, 62 policías y
24 militares habían sido asesinados, además de varios
custodios de centros penales.
Serie de investigación
20
3. Recurso humano en seguridad y justicia, comparación con Centroamérica
En 2008, El Salvador tenía 17,631 policías (288.1 policías
por 100,000 habitantes), en 2013 esta fuerza ascendía a
22,272 efectivos (351.1 por 100,000 habitantes) (cuadro
8); superando el promedio mundial de 332 policías
por cada 100,000 habitantes que había en 2012 (IGI)23,
y también mayor que el promedio mundial de 343.3
policías por cada 100,000 habitantes en 2013 (UNODC)24.
En comparación con el resto de países centroamericanos,
en 2013, la tasa de policías que tenía El Salvador estaba
por encima de las cifras de Costa Rica (271.2) y Nicaragua
23 Promedio para 2012 es dato del Índice Global de Impunidad (IGI) 2015, que analizó información de 193 países miembros de la ONU, de los cuales solo 59 países fueron incluidos en el índice, por ser los únicos para los que existía suficiente información estadística.24 Promedio para 2013 es dato de la UNODC con base en 71 países.
(167.4, 2010), y también de Honduras (142.9), que es un
país con altos índices de violencia; pero se encontraba
por debajo de Panamá (438.7), que tiene menor
criminalidad (gráfica 9).
En 2013, había 10.7 jueces (o magistrados)25 por cada
100,000 habitantes en el país, más abajo que el promedio
global de 17 jueces26 para 2011-2013; pero se encontraba
por encima del resto de países de Centroamérica,
con excepción de Costa Rica que con 26.4 jueces está
bastante arriba (gráfica 10).
Además, El Salvador era el país que tenía más fiscales por
cada 100,000 habitantes de 16 naciones analizadas de
América Latina y el Caribe (UNODC) (gráfica 11). En la
tasa de defensores públicos tenía 3.97 por cada 100,000
habitantes (2008-2010), solo superado por Costa Rica en
la región centroamericana, aún así existe sobrecarga, y
25 Datos de UNODC.26 Promedio estimado con base en 81 países miembros de las Naciones Unidas, UNODC 2015.
Gráfica 8 Salario anual per cápita en seguridad y justicia, por categoría ocupacional (en dólares)
Gráfica 8 Salario anual per cápita por categoría ocupacional
39,742.4
29,995.8
14,981.2
13,247.7
10,037.4
6,749.5
5,831.4
4,417.2
8,279.6
33,535.6
30,751.3
12,127.9
11,596.7
8,653.1
5,415.2
5,210.2
3,553.7
7,174.7
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000
Personal de gobierno
Ejecutivo
Técnico
Docente
Administrativo
De obra
Seguridad pública
De servicio
Total
2015
2008
Nota: instituciones consideradas: OJ, FGR, MJSP y adscritas, y Ministerio Defensa; este último no incluye el personal de sus adscritas ni personal de defensa Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, MH.
Gráfica 8 Salario anual per cápita por categoría ocupacional
39,742.4
29,995.8
14,981.2
13,247.7
10,037.4
6,749.5
5,831.4
4,417.2
8,279.6
33,535.6
30,751.3
12,127.9
11,596.7
8,653.1
5,415.2
5,210.2
3,553.7
7,174.7
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000
Personal de gobierno
Ejecutivo
Técnico
Docente
Administrativo
De obra
Seguridad pública
De servicio
Total
2015
2008
Nota: instituciones consideradas: OJ, FGR, MJSP y adscritas, y Ministerio Defensa; este último no incluye el personal de sus adscritas ni personal de defensa Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, MH.
EstudiosEconómicos
DEC
21
Gráfica 11 Fiscales por cada cien mil habitantes
Gráfica 11 Fiscales por cada 100,000 habitantes
10.0 9.2 9.0 8.8 8.5
7.9 7.2
5.1 4.6
3.8 3.8 3.1 3.0
2.5 1.8 1.5
1.1
0
2
4
6
8
10
12
El S
alva
dor
Rep
. Dom
inic
ana
Gua
tem
ala
Perú
Cos
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ica
Col
ombi
a
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Nic
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ua
Chi
le
Uru
guay
Surin
am
Ecua
dor
Pana
má
Bel
ice
Guy
ana
Jam
aica
Fuente: elaborado con datos del Reporte de la Justicia 2008-2009, CEJA; dato de El Salvador (2008-2010) del estudio Banco Mundial 2012.
Gráfica 9 Policías por cada cien mil habitantes, 2013
Gráfica 9 Policías por cada 100,000 habitantes, 2013
673.4
438.7 392.4 371.2
351.3 347.8 346.5 333.7 324.6 271.2 268.5 267.5
195.9 167.4 161.9 142.9
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Uru
guay
Pana
má
Bel
ice
(201
1)
Méx
ico
El S
alva
dor
Bol
ivia
(201
1)
Col
ombi
a (2
012)
Para
guay
(201
2)
Perú
Cos
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Chi
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012)
Bra
sil
Esta
dos
Uni
dos
Nic
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010)
Gua
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ala
(200
9)
Hon
dura
s
Fuente: elaborado con datos de UNODC.
Gráfica 10 Jueces (o magistrados) por cada cien mil habitantes, 2013
Gráfica 10 Jueces (o magistrados) por 100,000 habitantes, 2013
26.4
11.0 10.7 10.7 10.4 10.0 8.2
6.5 4.9 4.2
2.6 1.2
0
5
10
15
20
25
30
Cos
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011)
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1)
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012)
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Perú
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ua (2
010)
Fuente: elaborado con datos de UNODC.
Serie de investigación
22
se ubicaba en el tercer puesto de 12 países de América
Latina seleccionados27.
IV. Resultados en seguridad y justicia: percepción y hechos
El aumento de recursos financieros y el mayor número
de personal en el combate a la delincuencia y la
administración de justicia, no se ha traducido en menos
muertes violentas, que, por el contrario, han aumentado.
Además, no se tiene certeza de lo que está sucediendo
con otro tipo de delitos, debido, por un lado, a que no se
tiene una base de datos sólida y consolidada de todas
las instituciones involucradas y, por otro lado, porque
buena parte de los delitos no se denuncia por temor
o desconfianza en las autoridades, lo que es bastante
evidente en el caso de las extorsiones.
La percepción de la ciudadanía y de los empresarios
es, en general, que los distintos planes de seguridad
anunciados y puestos en marcha han sido poco efectivos;
que la violencia se ha recrudecido, tanto en muertes
como extorsiones, y que hay un alto grado de impunidad;
existe desconfianza en los cuerpos de seguridad y en el
sistema de justicia. Esta sensación se refleja en distintas
encuestas; pero también las estadísticas de homicidios
y los estudios sobre la efectividad de las labores de
seguridad y justicia respaldan esta percepción.
La alta criminalidad ha deteriorado la calidad de vida de
la ciudadanía, con un elevado costo en pérdida de vidas y
económicas para las familias y empresas.
En el Índice Global de Impunidad (IGI) 2015, El Salvador
ocupó la posición 8 de entre 59 países evaluados28,
27 Banco Mundial (junio 2012).28 Entre menor la posición mayor la impunidad.
encontrándose solo México, Nicaragua y Honduras,
en América Latina, con mayor nivel que El Salvador.
De acuerdo con este informe, El Salvador ha hecho
esfuerzos importantes para reforzar la democracia y la
institucionalidad luego de la firma de los Acuerdos de Paz;
pero el país tiene todavía altos niveles de pobreza y ha
experimentado un deterioro en sus indicadores fiscales;
además, el crimen sigue siendo uno de los desafíos
críticos que enfrenta; por tal motivo, se dice que es clave
aumentar la eficiencia del sector público –incluyendo las
instituciones de seguridad y justicia–, si se quiere lograr
realmente el desarrollo económico y social.
1. Los datos y la percepción de la inseguridad ciudadana se mantienen altos
Con respecto al sentir de la población en torno a la
violencia, en la Encuesta de Victimización y Percepción
de Seguridad 2012, Observatorio Ciudadano, para el
52.5% de los entrevistados, la violencia y la delincuencia
constituía el problema más grave del país, seguido de un
13.7% que señaló el alto costo de la vida y un 11.4% el
desempleo. No todos los municipios enfrentan el mismo
nivel de violencia, pero para el 43.5% de los encuestados
la violencia y la delincuencia era el problema más
grave en su municipio, seguido del desempleo con un
18.1%. El 53.2% de los entrevistados consideraba que
las pandillas eran las principales responsables de la
inseguridad del país. La población se sentía bastante
insegura, 70% de los encuestados opinaba que era muy
probable o probable que fueran víctimas de un delito en
los próximos 12 meses después de realizada la entrevista.
De acuerdo con los resultados de esta encuesta,
además del temor que sentía la población, había
desconfianza en las instituciones de seguridad y justicia.
EstudiosEconómicos
DEC
23
Los datos duros de la encuesta apoyaban este recelo;
únicamente 23.5% de los ciudadanos que fue víctima
de algún delito denunció el hecho ante las autoridades
correspondientes. De los que hicieron una denuncia, el
47.9% manifestó que las autoridades no hicieron nada
y un 24.7% señaló que las autoridades no le dieron
seguimiento a la denuncia; un 74.6% de las víctimas
que decidieron avocarse a las autoridades quedaron
insatisfechas con los resultados.
Los Comités Municipales de Prevención de la Violencia,
la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y la PNC aparecían en
el grupo de instituciones que presentaban los valores
de confianza más bajos por parte de las personas
encuestadas. Existía muy poca confianza en la PNC y
el sistema de justicia, un 69.9% de los entrevistados
manifestó que en caso de ser víctima de un robo o
asalto confiaría poco o nada en la eficacia de la policía
para capturar al hechor. Además, un 69.5% de los
entrevistados señaló que si fuera víctima de un robo o
asalto confiaría poco o nada en que el sistema judicial
castigaría a los culpables.
La percepción ciudadana es que ha empeorado el
problema de la violencia. En una encuesta realizada por
el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP)
a finales de 2014, para el 50.7% de los entrevistados,
el principal problema del país es la delincuencia e
inseguridad (gráfica 12); y el 69.3% de los encuestados
manifestó que la delincuencia había aumentado con
respecto al año anterior, un 22.3% dijo que seguía igual,
y solamente 8.4% sostuvo que había disminuido29.
El porcentaje de los que en 2014 mantenían que la
criminalidad se había incrementado es el más alto
registrado desde 201230 (gráfica 13). Además, un 21.6%
de los salvadoreños respondió haber sufrido de forma
directa un hecho de violencia delincuencial en el
transcurso del año.
Gráfica 12 Porcentaje de encuestados que opinan que delincuencia, maras o violencia es
el principal problema de El Salvador
Gráfica 12 Porcentaje de encuestados que opinan que delincuencia, maras o violencia es el principal problema de El Salvador
28.2 19.0 21.6 15.6
26.5
47.0
25.8 11.6
33.4 41.1
51.5 37.1
53.2 50.7 60.9
8.6
4.4
7.6
6.3
3.3
2.7
5.0
2.2
3.1
6.7 5.6
4.8
3.5
1.7
17.2 11.9
12.7
9.1
7.9 9.3
14.8
-5
5
15
25
35
45
55
65
75
85
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Delincuencia
Maras
Violencia
Nota: en las encuestas: en 2001 se agrupó en un solo rubro la delincuencia, inseguridad y secuestro; a partir de 2003, se incluye como rubro aparte a las maras y a partir de 2007 a la violencia. Fuente: elaborado con datos de encuestas del IUDOP, varios años
2930
29 Evaluación del país a finales de 2014, Boletín de prensa Año XXVIII, No. 5, IUDOP, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).30 Ibíd.
Serie de investigación
24
El 4.6% de los encuestados afirmó haber tenido que
cambiar de lugar de residencia por amenazas, y un
8% mencionó que alguien de su hogar se vio forzado
a emigrar al exterior por el mismo motivo. Según el
IUDOP, aunque el porcentaje podría considerarse bajo,
el desplazamiento forzado interno y hacia el exterior
debido a la delincuencia, parece haberse duplicado
respecto a los últimos dos años. En relación con el tema
de la migración por causa de la violencia, la encuesta
de La Prensa Gráfica de agosto de 201531 registró que al
43.4% de los entrevistados les gustaría irse a vivir a otro
país; las razones para querer emigrar son diversas, pero
un 30% explicó que el motivo eran los altos niveles de
inseguridad que existen.
La encuesta del IUDOP (2014) también sondeó la
confianza de la población en la fuerza policial, y, similar a
los resultados de otras encuestas, las respuestas indican
desconfianza. Un 33% de los salvadoreños encuestados
cree que la policía sí está involucrada con la delincuencia, y
un 26.3% sostuvo que algunos de los miembros protegen
31 Encuestas realizadas por LPG Datos, unidad de investigación social de La Prensa Gráfica.
a los ciudadanos y otros están involucrados con el crimen.
Nueve de cada diez entrevistados consideró urgente
la depuración del cuerpo policial. En esta encuesta, la
PNC, la FGR y la Corte Suprema de Justicia, entre otras,
cayeron en el grupo de instituciones con niveles medios de
confianza, solo 20.9%, 13.6% y 10.7% de los encuestados,
respectivamente, manifestó que tenía mucha confianza en
esas instituciones.
A finales de 2015, el IUDOP evaluó de nuevo la opinión de
los salvadoreños sobre la situación del país. Prevalece una
evaluación negativa en torno a la situación general del
país y que se agrava cada vez más, y escepticismo sobre el
futuro (IUDOP, 2015)32. El 67.5% de los entrevistados cree
que la situación del país empeoró durante 2015. En 2015,
el 60.9% considera que el principal problema del país es la
delincuencia o inseguridad (gráfica 12) y un 82.5% piensa
que la delincuencia aumentó en relación con el año
anterior, siendo este el porcentaje más alto obtenido en
esta respuesta, en las encuestas del IUDOP en las últimas
dos décadas (gráfica 13).
32 La encuesta se realizó entre el 25 de noviembre y el 3 de diciembre de 2015, con una muestra de 1,268 adultos entrevistados, tiene un error muestral de más o menos 2.8% y un nivel de confianza del 95%.
Gráfica 13 Porcentaje de encuestados que opinan que delincuencia ha aumentado
con respecto al año anterior
Grá ca 13 Porcentaje de encuestados que opinan que delincuencia ha aumentado con respecto al año anterior
42.3 50.6
35.3
21.7
57.2
76.2
52.4
45.8
62.0 56.9
76.4
44.5
59.6
69.3
82.5
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaborado con datos de encuestas del IUDOP, varios años.
EstudiosEconómicos
DEC
25
Gráfica 14 Porcentaje de encuestados que fueron víctimas de algún hecho de violencia
en los 12 meses previos a la encuesta
Gráfica 14 Porcentaje de encuestados que fueron víctimas de algún hecho de violencia en los 12 meses previos a la encuesta
16.1
19.7
16.0
13.7 14.8
18.2 19.4
15.0
21.3 19.8
22.8
19.9 20.5 21.6
24.5
0
5
10
15
20
25
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaborado con datos de encuestas del IUDOP, varios años.
De acuerdo con los datos de las encuestas del IUDOP de
varios años, en general, de 2001 a 2007, la violencia fue,
juntamente con alguna variable económica el primer
o segundo factor más mencionado como principal
problema de El Salvador, con un porcentaje similar; la
excepción fue 2006, cuando la violencia superó con
creces a la pobreza como el problema más importante.
Sin embargo, a partir de 2009 en forma sostenida, la
delincuencia pasó a ser el principal problema por un
buen margen; y junto con las maras y la violencia, a partir
de 2010 superaron el agregado de todos los factores
económicos que son mencionados en la encuesta como
principales problemas del país. No obstante, el año
2008 fue atípico, la economía pasó a ser el problema
más mencionado (36%), seguido de la pobreza (19.3%)
y el desempleo (14.4%), superando por mucho la
delincuencia que solo fue mencionada por el 11.6% de
los encuestados33.
En la encuesta del IUDOP, un 24.5% dijo haber sido
víctima de la delincuencia en forma directa en 2015,
el que sería también el nivel de victimización más alto
reportado desde 2000 (gráfica 14).
Los datos de las encuestas del IUDOP indican que no
todos los delitos han tenido la misma evolución, los
robos se han reducido y las extorsiones han aumentado;
este cambio de tendencia se observa a partir de 2009
(gráfica 15).
El 66.7% de los encuestados (IUDOP, 2015) opina que
los planes de seguridad del gobierno no están dando
resultados o muy poco. Además, no existe mucho
optimismo en torno al Plan El Salvador Seguro, un 69.4%
considera que este plan no reducirá la criminalidad o tendrá
poco resultado. El 69.9% cree que el CNSCC ha contribuido
poco o nada en mejorar la seguridad, y un 72.5% cree que la
declaratoria de que las pandillas son grupos terroristas poco
o nada contribuirá a reducir la violencia.
33
33 Debe recordarse que ese fue un año de crisis en el ámbito internacional.
Serie de investigación
26
La institucionalidad también fue mal evaluada en 2015
(IUDOP). Un 62.3% piensa que la fiscalía no cumplió o
lo hizo poco, con su función de investigar los hechos
delictivos. Un 69.3% cree que existe mucha o alguna
corrupción en relación con la Fiscalía. Esta entidad fue la
tercera institución con los niveles más bajos de confianza
en la encuesta, un 78% no tiene nada de confianza o
poca. Un 76.6% tiene poca o ninguna confianza en la
Corte Suprema de Justicia.
Las encuestas de ENADE34, también reflejan que los
ciudadanos piensan que el problema de la violencia
ha escalado. En 2013, el 32.3% de los encuestados
afirmaron que percibían el nivel de seguridad física y
ciudadana en el país como nada seguro, y un 39% lo
calificó como poco seguro; en 2014, estos porcentajes
habían cambiado a 60% y 31%, respectivamente; y en
2015, un 70.4% lo consideró como nada seguro y un
23.2% como poco seguro.
34 Encuestas realizadas con los asistentes –excluyendo funcionarios gubernamentales- a los ENADE. Los ENADE (Encuentro Nacional de la Empresa Privada) son eventos públicos anuales realizados por la ANEP, el más reciente fue en mayo de 2015.
Los participantes dieron una calificación baja a los entes
responsables del combate a la delincuencia –entre 3.3 y
5.6 en una escala del 1 al 10–, recibiendo la menor nota el
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública.
Las encuestas nacionales sobre desorden, inseguridad
y victimización de ANEP35, de igual manera ilustran la
gravedad de la violencia para las familias, y permiten
comparar la situación en 2007 con la de 2014. En 2007, un
38.7% de las personas afirmaron haber sido víctima de al
menos un incidente36 en ese año; en 2014 este porcentaje
era del 35% –diferencia que no es estadísticamente
significativa–, habiéndose mantenido similar la situación,
pero a un nivel alto.
Sin embargo, en el tipo de agresión sí hubo cambios, al
igual que lo reflejaron las encuestas del IUDOP. En 2007
el 8.7% de los encuestados dijo haber sufrido violencia,
35 La ANEP ha realizado dos encuestas de victimización a escala nacional, una en 2007 y otra en 2014. La población cubierta fueron adultos residentes en viviendas privadas urbanas de los municipios de El Salvador. Se entrevistaron a 1,658 personas en 2007 y 1,423 en 2014, lo que permitió hacer estimados con un margen de error del 10%. Los resultados de la encuesta más reciente fueron presentados en abril de 2015.36 Violencia física o sexual; robo, hurto y daños a la propiedad personal; abuso verbal.
Gráfica 15 Encuestados que fueron afectados por robo y/o extorsiones en los 12 meses previos a la encuesta, expresado como porcentaje de aquellos que sufrieron
algún tipo de delito
Gráfica 15 Encuestados que fueron afectados por robo y/o extorsiones en los 12 meses previos a la encuesta, expresado como porcentaje de aquellos que sufrieron algún tipo de delito
89.2 88.7
62.8 54.3
60.1 57.5 52.7
57.1 57.4
3.4 4.2
23.4 26.9 25.9 22.6 24.3
19.8 22.9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2006 2007 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Robo Extorsión
Nota: robo incluye con arma y sin arma Fuente: elaborado con datos de encuestas del IUDOP, varios años.
EstudiosEconómicos
DEC
27
extorsión o amenaza de violencia; en 2014 este porcentaje
había subido a 13.8% (ANEP). Por el otro lado, se había
reducido el porcentaje de víctimas de hurto, robo o daño
a la propiedad, de 29.8% en 2007 a 22.1% en 2014. No
obstante, había aumentado el porcentaje de los que
habían sido víctimas más de una vez37, en ambos tipos de
delito, lo que parece indicar que aquellos más expuestos a
la violencia o al crimen son los que están experimentando
más el recrudecimiento de la criminalidad.
En cuanto a la confianza en las instituciones, en 2014, un
41% pensaba que algunos miembros de la Policía Nacional
Civil estaban involucrados en hechos delictivos (ANEP,
2015). Esto explicaría que solo el 3% de todos los delitos
contra las personas y únicamente el 1.4% de los daños a
viviendas, hayan sido denunciados. La principal razón para
no hacerlo es no creer en la PNC o la FGR, de acuerdo con el
53.4% de las personas victimizadas (ANEP, 2015).
La encuesta más reciente de La Prensa Gráfica (LPG),
realizada en noviembre de 201538, denota que el 71.2%
de los encuestados consideran que la inseguridad es el
principal problema del país, comparado con un 60.8%
que afirmó lo mismo en la encuesta de 2014, y del 50.3%
en 2013, reflejando –al igual que la encuesta del IUDOP–
que la población percibe que en 2015 el problema de la
violencia se agravó.
Un 12.8% de los encuestados había sido víctima –en su
persona o algún miembro de su familia– de algún delito
en los tres meses previos al momento de la entrevista
(LPG, 2015). De estos, el 24.8% manifestó que el tipo de
delito que los había afectado era el robo, un 19.1% se
37 El problema de la multivictimización es una de las tres características principales de la victimización en el país, que fueron identificadas en Pleitez (2008); las otras dos características eran que la delincuencia en ese momento tenía un claro sesgo urbano, y que la tasa de denuncia variaba según el tipo de delito de que se trataba.38 Esta encuesta se hizo entre el 13 y 16 de noviembre de 2015, con 1,200 adultos escogidos aleatoriamente en todo el país, lo que permite hacer inferencias sobre la población total con un nivel de confianza del 95% y un margen de error del 2.9%.
refirió a los homicidios, y un 9.6% a las extorsiones, entre
otros. Las víctimas han aumentado, comparado con el
11.9% que manifestó haber sufrido algún delito en la
encuesta de 2014, aunque menor que el 15% reportado
en la del 2013.
El transporte público, un medio inseguro
El salvadoreño se siente vulnerable, ya que está expuesto
diariamente a situaciones que considera peligrosas en
sus actividades cotidianas que difícilmente puede evitar,
lo que deteriora la salud mental y calidad de vida. Por
ejemplo, la encuesta del IUDOP, 2013, demostró que la
población tenía miedo de usar el transporte público. Un
68% de los encuestados reportó sentirse algo inseguro o
totalmente inseguro en movilizarse en medios públicos.
El temor que siente la población en el día a día, está
sustentado, entre otros, por las estadísticas de hechos
violentos ocurridos en el transporte público. La encuesta
de victimización de ANEP39 ratifica que las paradas de
buses y las unidades del transporte público son lugares
peligrosos. En 2014, el 34.7% de los que manifestaron
haber sido agredidos o recibir amenazas, señaló que los
hechos ocurrieron en esos lugares, y un 40.2% de los que
fueron víctimas de robo, hurto o daño a la propiedad,
también afirmaron que sucedió en las paradas y
unidades del transporte público.
Un estudio reciente, de julio de 2015, pone también en
evidencia que existe un problema grave de delincuencia
en este medio40. Los datos del Instituto de Medicina
Legal, señalan que el 3.3% de los homicidios acaecidos
entre 2008 y 2013 ocurrió dentro de una unidad del
transporte público, esta cifra es equivalente a 715
39 ANEP (2015), Op.cit.40 FUSADES. 2015. Prevención del crimen en el transporte público en El Salvador.
Serie de investigación
28
homicidios, lo que es relevante. Además, según esta
misma fuente, el 20.6% de todos los robos y hurtos
sucedió dentro de los autobuses y un 7.5% adicional fue
perpetrado en las paradas de autobuses.
La encuesta de agosto de 2015 de La Prensa Gráfica
volvió a confirmar que el sistema público de transporte
es uno de los lugares que se consideran más inseguros.
El 79.9% de los entrevistados se sentía inseguro en los
buses urbanos, un 74.8% en los mercados, un 67.3% en el
centro de San Salvador, y un 61.9% en el parque cercano.
2. La violencia afecta a las empresas
La violencia también ha afectado al sector productivo.
Por mucho tiempo, los empresarios han tenido una
percepción negativa sobre el clima de negocios.
Según la Encuesta Dinámica Empresarial (EDE) de
FUSADES41, a inicios de 2008, año previo a las elecciones
presidenciales, la percepción del clima de negocios se
deterioró sustancialmente, siendo más las empresas que
manifestaban que había un clima desfavorable para la
inversión que las que pensaban lo contrario, lo que resultó
en un saldo neto42 negativo en el indicador que alcanzó
un mínimo histórico en el último trimestre de ese año (-57)
(gráfica 16). Desde 2008 hasta la fecha, este indicador en
forma sostenida ha permanecido en cifras negativas, lo
que indica que la mayoría de empresas perciben que el
clima de inversión en el país es desfavorable. Al segundo
trimestre de 2015 de nuevo se marcó un récord con un
saldo neto negativo de -60.5; este saldo era igual a -57.2
a finales de 2015: sólo 5.4% de las empresas encuestadas
consideraba que el clima de negocios era favorable, contra
58.1% que lo percibía negativo.
41 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES realizada trimestralmente con más de 400 empresas micro, pequeñas, medianas y grandes.42 El saldo neto es la diferencia entre el porcentaje de empresas que percibe el clima de inversión como favorable y el que lo percibe como desfavorable.
Dentro de las principales causas que, de acuerdo con las
empresas, deterioran el clima de negocios se encuentra la
violencia, cuya incidencia se ha acentuado, llegando a ser el
factor más mencionado en los años recientes (gráfica 17).
Desde 2008 hasta el tercer trimestre de 2009, la
delincuencia fue la tercera o cuarta causa más
mencionada como explicación del clima de negocios
adverso; pero a partir del último trimestre de 2009, el
peso de la delincuencia como factor explicativo aumentó
significativamente, habiendo pasado a ser desde entonces
hasta el primer trimestre de 2014, el principal o segundo
factor más mencionado43, disputándose ese puesto con la
incertidumbre política y económica (gráfica 17).
El peso de la violencia como factor explicativo aumentó
aún más desde el segundo trimestre de 2014, cuando
pasó a ser el factor más mencionado por las empresas
encuestadas, superando por buen margen las otras
causas. Los datos disponibles al cierre de 2015, muestran
que las empresas consideran que los factores que
afectan más el clima de inversión son: la delincuencia,
señalada por 47.7% de las empresas, la incertidumbre
económica/política (11%), y la falta de inversión y el clima
económico, estos últimos señalados por el 11.4% y 9.5%
de las empresas, respectivamente.
De acuerdo con la misma encuesta (EDE), en 2011 un
23.2%de los negocios encuestados había sido víctima
de la delincuencia, durante los tres meses previos a la
encuesta, en 2015 este porcentaje había aumentado
significativamente llegando a 32.6%44 (gráfica 18). En
promedio, las empresas afectadas habían enfrentado
más de tres acciones delincuenciales en ese período,
43 La excepción fue el cuarto trimestre de 2012 y el primer trimestre de 2013, cuando la delincuencia ocupó el tercer lugar.44 A finales de 2009 este porcentaje era de 22.5% y al tercer trimestre de 2012, un 22% de los negocios encuestados dijo haber sido víctima de la delincuencia; pero luego este porcentaje comenzó a subir, por lo que la tregua entre pandillas (marzo 2012-junio 2013) no parece haber tenido mayor incidencia en reducirlo.
EstudiosEconómicos
DEC
29
Gráfica 18 Empresas víctimas de la delincuencia
como porcentaje de las empresas encuestadas
24 22
27 26
24
28
33
10
15
20
25
30
35
2009
-IV20
10-I II III IV
2011
-I II III IV20
12-I II III IV
2013
-I II III IV20
14-I II III IV
2015
-I II IIIIV
(*)
Gráfica 18 Empresas vÍctimas de la delincuencia
(*) Preliminar Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, módulo: inseguridad y delincuencia, FUSADES.
Gráfica 16 Percepción de los empresarios sobre el clima de inversión
-80
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
I-99 III
I-00 III
I-01 III
I-02 III
I-03 III
I-04 III
I-05 III
I-06 III
I-07 III
I-08 III
I-09 III
I-10 III
I-11 III
I-12 III
I-13 III
I-14 III
I-15 III
Favorable Desfavorable Saldo neto 1/
1/ Saldo neto es la diferencia entre el porcentaje de empresas que lo percibe favorable y el que lo percibe desfavorable. Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, varios años, FUSADES.
Grá ca 16 Percepción de los empresarios sobre clima de inversión
% d
e e
mp
resa
s
Gráfica 17 Factores que influyen en la percepción desfavorable del clima de inversión
Porcentaje de empresas encuestadas que mencionan esas causasGrá ca 17 Factores que influyen en la percepción desfavorable del clima de inversión Porcentaje de empresas encuestadas que mencionan esas causas
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.
05
101520253035404550556065
2008
I II III IV20
09 I II III IV
2010
I II III IV20
11 I II III IV
2012
I II III IV20
13 I II III IV
2014
I II III IV20
15 I II III IV
Delincuencia
Falta deinversión
Cicloeconómico
Incertidumbrepolítica/económica
Serie de investigación
30
mostrando que el fenómeno de multivictimización, ya
mencionado anteriormente, se observa tanto en las
empresas como en la ciudadanía.
La proporción de los diferentes tipos de delitos que
afectan a las empresas ha cambiado a través del tiempo;
a finales de 2005 muy pocas empresas habían sido
víctimas de extorsión (0.8%) en los últimos tres meses
previos a la encuesta; pero el 21.6% había sufrido el
robo de mercadería o vehículos. Al cuarto trimestre de
2015, el porcentaje de empresas encuestadas que había
sido extorsionada había aumentado a 14.4%, pero el
porcentaje de las que habían tenido pérdidas por robo
había bajado aproximadamente a 13.8%45, fenómeno
similar al que se observa en las encuestas a la ciudadanía.
Las empresas que han sufrido algún delito son tanto
micro, pequeñas, medianas y grandes, pero los más
afectados por las extorsiones son los micro negocios;
al cierre de 2015, un 26.3% de las micro empresas
había sido extorsionada, comparado con un 10.3% de
las grandes que afirmaron lo mismo (gráfica 19).
No todas las empresas denuncian, al tercer trimestre de
2011, solo el 63.4% de las empresas afectadas lo hizo.
En 2015, este porcentaje había descendido a 52%, y de
estas solo al 12% le resolvieron46; de las empresas que
no pusieron denuncias, un 64% dijo que era por falta
de confianza en las autoridades y un 27% por temor a
represalias47 (diagrama 2).
Las empresas más pequeñas son más vulnerables. En 2015,
sólo 32% y 33% de las micro y pequeñas, respectivamente,
que fueron víctimas de la delincuencia, denunció el hecho,
contra 69% de las grandes que también lo hicieron. Un
45 Encuesta Dinámica Empresarial, módulo legal, FUSADES.46 Encuesta Dinámica Empresarial, módulo inseguridad y delincuencia, FUSADES.47 Estas respuestas no son excluyentes.
77% de los micro negocios que no denunciaron afirmó
que no lo hizo por falta de confianza en las autoridades,
comparado con 64% y 63% de las medianas y grandes,
respectivamente, que afirmó lo mismo. Un 31% de las
micro empresas no denunció por temor a represalias, y sólo
un 26% de las grandes empresas que sufrieron algún hecho
de violencia también adujo esa causa para no denunciar48.
Además, las micro y pequeñas empresas son más proclives
a sufrir más delincuencia si están ubicadas en zonas con
presencia de pandillas.
Debe tomarse en cuenta, que, en general, las empresas
manifiestan que la inseguridad afecta la actividad de su
empresa, independientemente de que hayan sido víctimas
o no. Las empresas señalan que el clima delincuencial
incide también por la caída en sus ventas o en la prestación
de servicios, el aumento de los costos de seguridad de
la empresa, el cambio de horarios, y también reduce las
expectativas de inversión de los empresarios49.
En 2015, el 44.9% de las empresas encuestadas50 manifestó
que la delincuencia había influido negativamente en su
decisión de invertir51.
De las empresas encuestadas52 que no tenían interés
en invertir, un 78.9% afirmó que la inseguridad y la
delincuencia habían sido factores que los desincentivaron
en sus decisiones de inversión53.
3. El Salvador una de las naciones más violentas
En el Global Study on Homicide 2013 (United Nations
Office on Drugs and Crime), América Latina aparece como
48 Al comparar los resultados de las encuestas de 2014 y 2015, en este último año se observa que aumenta el peso de la falta de confianza en las autoridades como razón por la que no denuncian, y baja la mención del factor de temor a represalias.49 Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.50 Encuesta Dinámica Empresarial, 2014. Módulo inseguridad y delincuencia.51 En 2011 este porcentaje era 41.3%.52 Encuesta Dinámica Empresarial, 2014. Módulo clima de inversión.53 En 2011 este porcentaje era de 71.4%.
EstudiosEconómicos
DEC
31
Gráfica 19 Empresas que sufrieron alguna acción delincuencial
Porcentaje de empresas encuestadas, 2015Gráfica 19 Empresas que sufrieron alguna acción delincuencial (Porcentaje de empresas encuestadas, 2015)
10
15
14
26
Grande
Mediana
Paqueña
Micro
Extorsiones Cualquier tipo de delito
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.
36
19
30
37
Diagrama 2 Empresas víctimas de la delincuencia, 2015
Diagrama 2 Empresas víctimas de la delincuencia, 2014
Víctima 26%
Denunció 52%
No denunció 48%
Solo al 12% le resolvieron
¿Por qué? Temor a represalias 27%
Falta de confianza en autoridades
64%
Falta de pruebas 14%
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial, módulo: inseguridad y delincuencia.
la región más violenta del mundo. De acuerdo con este
estudio, en 2012, Honduras era el país más violento de la
región con 90.4 homicidios por cada 100,000 habitantes.
El Salvador en ese año registró una tasa anual de homicidios
alta, 41.2 (2,594 homicidios), que le otorgó el cuarto lugar
como país más violento del mundo – el segundo lugar lo
tuvo Venezuela con una tasa de 53.7 seguido de Belice
con 44.7 (gráfica 20).
La tasa de homicidios que registró El Salvador en
2012 lo más probable es que hubiera sido mayor, si no
se hubiera realizado una tregua entre pandillas que
comenzó en marzo de ese año54, la cual incidió en la
reducción de muertes violentas, desde una tasa anual de
homicidios que en 2011 ascendía a 69.9 a 41.2 en 2012.
No obstante, debe tomarse en cuenta que aunque la tasa
54 Según las personas relacionadas con la tregua, esta duró aproximadamente desde marzo de 2012 hasta junio de 2013.
Serie de investigación
32
de homicidios bajó sustancialmente, para los detractores
de la tregua y algunos analistas, lo que se redujo sobre
todo fueron los homicidios entre las pandillas, y, además,
la tregua tuvo graves consecuencias, porque permitió
un mayor avance de las pandillas en el control territorial,
volviendo aún más vulnerable a la población que vive en
esos sitios, que son principalmente zonas populosas.
Previo a la tregua, la tasa mensual de homicidios en El
Salvador era alta, aproximadamente igual a 6, cifra cercana
a la tasa anual mundial; esto significa que el número de
homicidios por cada 100,000 habitantes ocurridos cada mes
en El Salvador, era equivalente al número de asesinatos por
cada 100,000 habitantes en un año en el mundo.
Con la tregua se logró reducir la tasa mensual de homicidios
en el país, que bajó a menos de tres desde abril de 2012 a
junio de 201355, pero esta tasa comenzó a subir a partir de
julio de 2013, después del rompimiento del acuerdo, y a
55 La excepción fue enero de 2013 con una tasa mensual de homicidios de 3.1.
diciembre de 2014 se encontraba cercana a 6.5 homicidios
mensuales por cada 100,000 habitantes.
La agudización de la violencia después del rompimiento
de la tregua es también evidente al observar el alza en
el número de homicidios mensuales (gráfica 21). En
diciembre de 2011, cuando todavía no había tregua, se
registraron 351 homicidios en ese mes; en febrero de
2012 –previo a la tregua– hubo 402 muertes violentas56;
en diciembre de 2012, ya con la tregua, bajaron a 169;
en diciembre de 2013, cuando ya se había roto la tregua,
se registraron 207 homicidios; escalando a 411 en
diciembre de 2014.
En 2014, la tasa anual de homicidios de El Salvador era
de 68.6 por cada 100,000 habitantes (InSight Crime,
enero de 2015)57, superando a Honduras que registró 66
56 La tregua ayudó a que el número de homicidios mensuales se redujera a 185 en junio de 2013; con el rompimiento de la misma, el número de muertes violentas comenzó a crecer a partir de julio de ese año.57 Resumen de InSight Crime sobre homicidios en 2014: http://es.insightcrime.org/analisis/resumen-insight-crime-sobre-homicidios-en-2014.
Gráfica 20 Tasa de homicidios intencionales por cada cien mil habitantes por país,
2012 o último año disponible
Gráfica 20 Tasa de homicidios intencionales por cada 100,000 habitantes por país, 2012 o último año disponible
90.4
53.7
44.7
41.2
39.9
39.3
30.8
29.8
28.3
25.2
22.1
21.5
17.2
17
12.4
12.1
11.3
10.2
9.7
9.6
8.5
7.9
7.4
6.1
5.5
4.2
3.1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Hon
dura
s
Ven
ezue
la
Bel
ice
El S
alva
dor
Gua
tem
ala
Jam
aica
Col
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a
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arag
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tí
Par
agua
y
Per
ú
Cos
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ica
Uru
guay
Bar
bado
s
Sur
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e
Arg
entin
a
Cub
a
Chi
le
Fuente: Tomado de “Los costos del crimen y violencia en el bienestar en América Latina y el Caribe” , Laura Jaitman, BID.
EstudiosEconómicos
DEC
33
muertes violentas por cada 100,000 habitantes en 201458.
En ese año hubo 3,942 asesinatos en El Salvador, lo que
representó un aumento del 57% con respecto al número
de muertes violentas del año anterior. Debe tenerse en
cuenta que la Organización Mundial de la Salud (OMS)
considera que una tasa anual de homicidios mayor a 10
se encuentra en un nivel de epidemia.
En 2015 hubo un aumento sustancial de la violencia, en
enero de ese año se cometieron 339 asesinatos, en junio
fueron 662, y en agosto de ese mismo año se alcanzó un
récord histórico de 907, para bajar a 677 y 447 en octubre
y noviembre, respectivamente, cifra todavía demasiado
alta (gráfica 21). Según datos del IML, en 2015 habrían
ocurrido 6,667 asesinatos –un récord histórico–, con lo
que la tasa anual de homicidios es de 103.1 por cada cien
mil habitantes. El Salvador se posicionó como una de las
naciones más violentas del mundo, y sería, de acuerdo
con InSight Crime, el país más violento de América Latina,
superando a Venezuela y Honduras que en otros años
58 El mismo informe indica que la tasa de homicidios de 68.6 es de Medicina Legal, pero que la tasa de homicidios calculada usando estimaciones poblacionales del Banco Mundial para 2013 es de 61.7 homicidios por cada 100,000 habitantes.
han tenido una tasa de homicidios más alta que la de El
Salvador (gráfica 22).
4. Costo económico de la violencia
A la pérdida de vidas humanas, que es lo más importante,
se añade el costo económico que implica la violencia.
El Informe Global de Competitividad (IGC) 2014-2015
indaga: ¿Hasta qué punto el crimen y la violencia inciden
en el costo de hacer negocios en su país?59. En el caso de
El Salvador el puntaje fue de 2.760, ubicándose el país en el
puesto 136, de 144 países entrevistados, lo que indica que
los encuestados consideran que el crimen y la violencia
imponen un costo importante para los negocios en el
país. En Centroamérica, El Salvador estaba mejor que
Guatemala (puntaje 2.1 y posición 142) y Honduras (puntaje
2.4 y posición 140), pero se encontraba peor ubicado que
Panamá (3.9, 95), Costa Rica (4, 92) y Nicaragua (4.5 y 66).
59 Esta pregunta es parte de las encuestas ejecutivas de opinión que se realizan anualmente en el foro con líderes empresariales alrededor del mundo, para completar la información de aquellas áreas donde los datos son inexistentes o difíciles de obtener.60 Las respuestas pueden variar entre 1 y 7, siendo 1 un costo significativo y 7 que no hay ningún costo.
Gráfica 21 El Salvador: Número de homicidios
Fuente: Instituto de Medicina Legal (IML), Unidad de Estadísticas, 2003-2006. A partir de 2007 se utilizaron datos de la Mesa Técnica y PNC datos preliminares de 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015.
468101214161820222426283032
100150200250300350400450500550600650700750800850900950
2008
-E M M J S N20
09-E M M J S N
2010
-E M M J S N20
11-E M M J S N
2012
-E M M J S N20
13-E M M J S N
2014
-E M M J S N20
15-E M M J S N
Mensual Promedio diario del mes (eje derecho)
Gráfica 21 Número de homicidios
Prom
edio
men
sual
Promedio por día
Serie de investigación
34
Cuando se preguntó ¿qué tanta incidencia tiene el crimen
organizado en el costo de hacer negocios?, el puntaje de
El Salvador fue siempre 2.7 pero se ubicó en la penúltima
posición (143) de todos los países analizados; solo
Guatemala estaba peor, ocupando la última posición (144).
La puntuación promedio que se dio a esa misma pregunta
sobre el crimen y la violencia en el IGC 2007-2008, muestra
que el país se encontraba en una situación similar en 2007,
ubicándose en la posición 133 de 134 países considerados,
y en la 134 en el caso del crimen organizado. Sin embargo,
en 2007 el crimen y el robo fue la decimocuarta causa
más mencionada como factor más problemático de hacer
negocios; mientras que en 2014, ese factor fue considerado
como el más problemático por la mayoría.
En un estudio realizado en 200861 se estimaba que el
costo económico62 de la violencia en Centroamérica en
2006 era igual a 7.7% del PIB (cuadro 9). En términos
absolutos el mayor costo lo tenía Guatemala (US$2,291
millones) y El Salvador (US$2,010 millones) y los
menores Costa Rica (US$791 millones) y Nicaragua
(US$529 millones); mientras que el costo en Honduras
ascendía a US$885.2 millones. No obstante, en términos
del PIB, El Salvador tenía la cifra más alta (10.8% del
PIB) y en el otro extremo estaba Costa Rica (3.6% del
PIB); encontrándose en el medio Nicaragua (10%),
61 Acevedo, Carlos. 2008. Los costos económicos de la violencia en Centroamérica, Consejo Nacional de Seguridad Pública. San Salvador, El Salvador: Presidencia de la República.62 En el cálculo del costo económico de la violencia se incluye: a) pérdidas en salud (atención médica, producción perdida y daño emocional), b) costos institucionales (seguridad pública y justicia); c) gasto privado en seguridad (hogares y empresas); y d) pérdidas materiales.
Gráfica 22 Tasa de homicidios en Latinoamérica y el Caribe, 2015
Homicidios por cada cien mil habitantes
3 5 6 7 8 8 8 9
11 11
13 16 17
25 26
30 45
57 90
103
ChileBolivia
EcuadorPerú
UruguayParaguay
NicaraguaArgentina
PanamáCosta Rica
MéxicoPuerto Rico
República DominicanaColombia
BrasilGuatemala
JamaicaHondurasVenezuela
El Salvador
Fuente: InSight Crime, Investigation and analysis of organized crime.
Grá ca 22
3 5 6 7 8 8 8 9
11 11
13 16 17
25 26
30 45
57 90
103
ChileBolivia
EcuadorPerú
UruguayParaguay
NicaraguaArgentina
PanamáCosta Rica
MéxicoPuerto Rico
República DominicanaColombia
BrasilGuatemala
JamaicaHondurasVenezuela
El Salvador
Fuente: InSight Crime, Investigation and analysis of organized crime.
Grá ca 22
EstudiosEconómicos
DEC
35
Honduras (9.6%) y Guatemala (7.7%). Nicaragua es
uno de los países con menos índices de violencia; no
obstante, superaba a Honduras –una de las naciones
más violentas de la región– en el costo económico de la
violencia, en términos del PIB.
5. Insumos, productos y resultados
El estudio del Banco Mundial (2012)63, ya mencionado,
analiza los resultados obtenidos del incremento de recursos
humanos y financieros en el área de seguridad y justicia.
El análisis se basa en el enfoque de cadena de producción
de servicios, donde se considera a las instituciones como
unidades productivas que transforman los insumos (gasto
público, recursos humanos) en productos (servicios) que
dan un resultado (sistema justo y efectivo) (diagrama 3).
De acuerdo con este enfoque, en el país ha habido un
aumento importante de insumos. Se han incrementado
significativamente los recursos financieros asignados a
63 Para mayor detalle, ver El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia, Banco Mundial, junio de 2012.
las instituciones que tienen a su cargo la seguridad y la
justicia, y también ha habido un incremento sustancial
en su personal. Sin embargo, la mayor disponibilidad de
recursos no ha resultado en mejoras en los productos
(servicios)64 (BM, 2012).
En la vigilancia y patrullaje policial todas las instituciones
presentaban debilidades funcionales, especialmente
la PNC. Algunas de las razones que, de acuerdo con el
estudio, explicaban este bajo rendimiento de la policía
son: poca coordinación interinstitucional, inadecuada
distribución de personal, bajo desarrollo profesional, uso
ineficiente de los recursos financieros, falta de un sistema
de evaluación y rendición de cuentas, bajos salarios y,
en algunos casos, prácticas ilegales de abuso de poder,
corrupción etc.
En la investigación criminal y acusación formal, un bajo
porcentaje de los delitos fue resuelto y pocos casos
terminaron en condena en 2009; falta coordinación entre
64 En el trabajo del Banco Mundial los productos son: vigilancia y patrullaje oficial; investigación criminal y acusación formal; y ejecución de sentencia, prisión y rehabilitación.
Cuadro 9 Costos económicos de la violencia en Centroamérica en 2006
En porcentaje del PIBCuadro ACostos económicos de la violencia en Centroamérica en 2006En porcentaje del PIB
Tipo de costo Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Centroamérica
Pérdidas en salud 4.3 6.1 3.9 4.5 1.5 3.9
Atención médica 0.2 0.4 0.3 0.8 0.0 0.3
Años de vida perdidos 1.8 2.3 1.2 0.7 0.5 1.4
Daño emocional 2.3 3.4 2.4 3.1 0.9 2.2
Costos institucionales 1.0 1.5 2.6 1.6 1.0 1.3
Seguridad pública 0.7 0.9 1.6 1.0 0.4 0.8
Justicia 0.3 0.7 1.0 0.7 0.6 0.6
Gasto privado en seguridad 1.6 1.8 1.9 2.3 0.7 1.5
Hogares 0.5 0.4 0.5 0.6 0.2 0.4
Empresas 1.1 1.4 1.4 1.8 0.5 1.1
Pérdidas materiales (transferencias) 0.8 1.4 1.2 1.5 0.4 0.9
Total 7.7 10.8 9.6 9.9 3.6 7.7
Fuente: Acevedo, Carlos (2008)
Serie de investigación
36
la PNC y FGR, y hay deficiencias en el manejo de pruebas;
existen, además, pocos defensores públicos. De acuerdo
con el estudio, la entrada en vigor del nuevo código
procesal penal en 2011 no parecía haber mejorado la
eficacia del sistema. Los juzgados especializados creados
en 2007 se han convertido en cuello de botella. El estudio
del Banco Mundial también indica que el sistema judicial
muestra señales de vulnerabilidad a la corrupción.
Asimismo, existe un grave problema de hacinamiento y
señales de corrupción en las prisiones.
En general, la investigación del Banco Mundial señala que
existe debilidad institucional y falta de coordinación, hay
presiones que amenazan la independencia judicial, no
hay instrumentos y mecanismos para medir la eficiencia
institucional, incluyendo la falta de estadísticas confiables y
Diagrama 3 Marco analítico del sector seguridad y justicia
Diagrama 3 Marco Analítico del Sector Seguridad y Justicia
Fuente: OECD GAC Manual de Seguridad y Justicia
Tomado de: El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia. Banco Mundial, 2012.
Productos(Servicios)
Resultado (Sistema justo
y ef tivo)
Insumos(Gasto público,
recursos humanos)
comparables, por lo que no se han obtenido los resultados
esperados a pesar de disponer de mayores recursos.
Las deficiencias funcionales de las instituciones hacen
que los resultados sean: una protección ineficaz de la
ciudadanía y altos niveles de impunidad; deficiencias en el
debido proceso y hacinamiento en los centros penales; y
por tanto, desconfianza en las instituciones de seguridad
de parte de la ciudadanía.
El documento brinda una serie de recomendaciones
para el fortalecimiento del sector de seguridad y justicia,
incluyendo propuestas para mejorar la eficiencia y
asignación de recursos, así como también señala que es
indispensable disponer de indicadores claros y confiables
que promuevan la eficiencia institucional.
EstudiosEconómicos
DEC
37
V. ReflexionesEn los últimos años ha habido un aumento importante en el presupuesto y en el número de empleados de
las instituciones públicas encargadas de vigilar la seguridad y administrar la justicia. Al mismo tiempo, se han
presentado o implementado diferentes planes de seguridad. Las instituciones analizadas aumentaron su gasto
en US$120.2 millones, comparando 2008 con 2014; y de 2008 al 2015 crearon 10,063 nuevas plazas, de las cuales
7,731 fueron en personal de seguridad pública.
El Salvador es uno de los países de la región que más recursos asigna a seguridad y justicia dentro del presupuesto
y como porcentaje del PIB, y es uno de los que tiene más policías, jueces y fiscales por cada 100,000 habitantes.
Este incremento en insumos y las distintas estrategias no se han traducido en resultados. No se ha podido
combatir el crimen, y, por el contrario, se ha recrudecido en número de homicidios.
Los altos niveles de criminalidad han tenido un costo importante en pérdidas humanas y económicas. La población se
siente insegura, se ha deteriorado la calidad de vida y se ha afectado la salud mental de la ciudadanía. El entorno de
negocios adverso desestimula la inversión, siendo la violencia la principal causa que afecta negativamente el clima
de inversión en los últimos años. Las extorsiones son un problema grave para las empresas, especialmente para las
micro y pequeñas.
Los problemas señalados en varios estudios apuntan a falta de coordinación, capacitación, estímulos, debilidad
institucional, falta de información y liderazgo, como obstáculos en el combate al crimen.
Se necesita un análisis más riguroso para determinar la cantidad de efectivos y el presupuesto que se necesita orientar
a seguridad y justicia. Por los altos niveles de violencia que existen en el país, todo parece apuntar a que se requieren
más recursos. Sin embargo, al mismo tiempo, los escasos resultados que se han obtenido hasta ahora, a pesar
del aumento de insumos, son concluyentes en cuanto a que no se podrá resolver el problema de la violencia
únicamente aumentando más personal y recursos a estas áreas.
Se necesita de voluntad política y del involucramiento de los distintos sectores de seguridad, y, al mismo tiempo,
que exista liderazgo e inteligencia para aplicar planes de seguridad que den los resultados esperados. Para esto, entre
otras cosas, deben atenderse urgentemente aquellas debilidades institucionales que están claramente identificadas,
y mejorar la eficiencia en el uso de los recursos.
Se requiere tener un cuerpo policial motivado y con estímulos económicos, pero capacitado para realizar su labor en
forma coordinada, lo que se logrará si el estímulo se acompaña de capacitación, rendición de cuentas y combate
a la corrupción. Debe mejorarse simultáneamente la investigación del delito profesionalizando y coordinando
Serie de investigación
38
adecuadamente esta labor, para la persecución del mismo y la administración de justicia, que implica combatir
la impunidad, entre otras cosas.
Es imprescindible contar con una base de datos que sea confiable y consolidada para las distintas instituciones
involucradas en el combate a la violencia y en la administración de justicia. La disponibilidad de cifras sólidas
permitirá hacer un mejor análisis del comportamiento de las variables y conocer si los planes están dando los
resultados esperados; además, facilitará poder identificar mejor aquellas instituciones o funciones que necesiten
ajustarse para lograr mejores resultados.
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EstudiosEconómicos
DEC
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Anexo 1 Plazas a tiempo completo, según presupuestos de instituciones seleccionadas
del gobierno central y sus adscritas2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2008/2015
Órgano Judicial 9,138 9,346 9,729 10,045 9,957 10,129 10,373 10,282 1,144
Personal de Gobierno 69 69 71 73 73 73 73 77 8
Personal Ejecutivo 15 18 17 17 17 19 17 13 -2
Personal técnico 4,220 4,371 4,589 4,875 5,000 5,135 5,286 5,240 1,020
Personal docente 54 58 58 59 56 49 47 48 -6
Personal administrativo 2,316 2,373 2,466 2,545 2,580 2,613 2,669 2,651 335
Personal de seguridad pública 298 298 254 233 260 249 260 248 -50
Personal de obra 106 96 106 89 87 91 94 91 -15
Personal de servicio 2,060 2,063 2,168 2,154 1,884 1,900 1,927 1,914 -146
Fiscalía General de la República 1,600 1,596 1,658 1,689 1,701 1,789 1,859 1,837 237
Personal de Gobierno 2 2 2 2 2 2 2 2 0
Personal Ejecutivo 15 19 24 21 20 21 24 26 11
Personal técnico 904 893 921 958 961 1,032 1,065 1,050 146
Personal administrativo 422 418 446 435 434 442 479 472 50
Personal de obra 6 6 7 7 7 7 7 7 1
Personal de servicio 251 258 258 266 277 285 282 280 29
Justicia y Seguridad Pública (*) 26,281 26,781 28,054 30,260 31,124 33,039 34,304 34,961 8,680
Personal de gobierno 2 2 2 2 2 2 2 2 0
Personal ejecutivo 61 63 69 76 79 78 70 78 17
Personal técnico 1,606 1,645 1,641 1,647 1,396 1,499 1,500 1,690 84
Personal docente 59 58 58 58 68 68 68 64 5
Personal administrativo 2,809 2,809 2,813 3,095 3,476 3,520 3,433 3,486 677
Personal de seguridad pública 18,230 18,726 20,003 21,937 22,501 22,758 25,663 26,011 7,781
Personal de obra 330 329 333 326 314 313 310 313 -17
Personal de servicio 3,184 3,149 3,135 3,119 3,288 4,801 3,258 3,317 133
Defensa Nacional (**) 285 285 285 286 288 286 286 287 2
Personal de Gobierno 2 2 2 2 2 2 2 2 0
Personal técnico 144 144 139 139 140 139 139 138 -6
Personal administrativo 27 27 32 32 33 34 34 35 8
Personal de servicio 112 112 112 113 113 111 111 112 0
TOTAL 37,304 38,008 39,726 42,280 43,070 45,243 46,822 47,367 10,063
Personal de Gobierno 75 75 77 79 79 79 79 83 8
Personal Ejecutivo 91 100 110 114 116 118 111 117 26
Personal técnico 6,874 7,053 7,290 7,619 7,497 7,805 7,990 8,118 1,244
Personal docente 113 116 116 117 124 117 115 112 -1
Personal administrativo 5,574 5,627 5,757 6,107 6,523 6,609 6,615 6,644 1,070
Personal de seguridad pública 18,528 19,024 20,257 22,170 22,761 23,007 25,923 26,259 7,731
Personal de obra 442 431 446 422 408 411 411 411 -31
Personal de servicio 5,607 5,582 5,673 5,652 5,562 7,097 5,578 5,623 16
Fuente: elaborado con presupuestos votados, varios años, Ministerio de Hacienda.
(*) Ramo de Justicia y Seguridad incluye personal de sus instituciones adscritas: Academia Nacional de Seguridad Pública, Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia y el Consejo Nacional de Administración de Bienes.(**) Ramo de Defensa no incluye plazas de sus instituciones adscritas ni del personal de defensa.
Serie de investigación
42
Anexo 2 Monto anual en salario pagado por plazas a tiempo completo, según
presupuestos, de instituciones seleccionadas del gobierno central y sus adscritas Millones US$, cifras per cápita en US$
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Var. 2008/2015
per cápita 2008
per cápita 2015
Var per cápita
2008/15
Órgano Judicial 105.6 113.6 118.1 121.6 127.1 130.5 133.4 152.1 46.6 11,553.6 14,795.8 3,242.2
Personal de Gobierno 2.3 2.3 2.4 2.4 2.6 2.6 2.6 3.1 0.8 33,656.6 40,051.4 6,394.8
Personal Ejecutivo 0.5 0.7 0.6 0.6 0.6 0.7 0.6 0.5 0.0 35,888.3 38,100.4 2,212.1
Personal técnico 55.6 59.7 62.7 66.0 70.8 73.5 75.4 85.5 29.9 13,167.5 16,316.4 3,148.9
Personal docente 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.6 0.1 9,859.4 12,832.2 2,972.7
Personal administrativo 27.7 29.8 30.9 31.6 33.1 33.7 34.4 38.7 11.1 11,941.1 14,610.4 2,669.3
Personal de seguridad pública 2.4 2.6 2.2 2.1 2.4 2.3 2.4 2.8 0.3 8,129.1 11,144.9 3,015.8
Personal de obra 0.9 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.8 1.0 0.1 8,037.3 10,820.8 2,783.5
Personal de servicio 15.7 17.0 17.8 17.5 16.3 16.4 16.6 20.0 4.3 7,615.6 10,426.4 2,810.9
Fiscalía General de la República 18.9 19.1 20.9 21.4 21.9 23.3 24.7 24.7 5.7 11,835.7 13,429.3 1,593.6
Personal de Gobierno 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 38,177.5 49,080.0 10,902.5
Personal Ejecutivo 0.5 0.6 0.8 0.7 0.7 0.7 0.8 0.9 0.5 31,328.0 35,439.4 4,111.4
Personal técnico 12.7 12.6 13.6 14.2 14.4 15.5 16.3 16.0 3.3 14,066.1 15,221.3 1,155.2
Personal administrativo 4.3 4.3 5.0 4.9 5.1 5.2 5.7 5.9 1.6 10,306.0 12,545.8 2,239.8
Personal de obra 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6,191.7 6,799.3 607.6
Personal de servicio 1.3 1.4 1.4 1.5 1.7 1.7 1.7 1.7 0.4 5,134.5 6,065.8 931.3
Justicia y Seguridad Pública (*) 141.4 154.7 162.3 174.0 185.6 196.9 205.3 213.2 71.8 5,380.1 6,098.9 718.8
Personal de gobierno 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 29,127.5 29,127.5 0.0
Personal ejecutivo 1.8 1.9 1.9 2.0 2.1 2.2 1.9 2.1 0.3 29,346.2 26,830.4 -2,515.8
Personal técnico 14.2 15.5 15.3 15.5 15.4 16.3 16.3 19.1 4.9 8,828.9 11,296.8 2,467.9
Personal docente 0.8 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.1 13,559.3
Personal administrativo 15.9 17.6 17.6 18.8 22.7 22.9 21.0 21.6 5.6 5,665.1 6,185.2 520.2
Personal de seguridad pública 94.1 102.3 110.1 120.4 125.4 127.7 146.3 150.4 56.3 5,162.5 5,780.7 618.3
Personal de obra 1.5 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 0.2 4,558.9 5,564.8 1,005.9
Personal de servicio 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.6 2.6 0.1 781.9 784.9 3.1
Defensa Nacional (**) 1.7 1.9 1.9 0.1 2.1 2.1 2.1 2.2 0.4 6,096.5 7,510.6 1,414.1
Personal de Gobierno 0.1 0.1 0.1 1.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 29,127.5 29,125.0 -2.5
Personal técnico 0.9 1.0 1.0 0.4 1.1 1.1 1.1 1.0 0.1 6,288.2 7,574.2 1,286.0
Personal administrativo 0.3 0.3 0.4 0.5 0.4 0.5 0.5 0.5 0.2 11,636.3 13,503.6 1,867.3
Personal de servicio 0.5 0.5 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.1 4,103.2 5,173.5 1,070.3
TOTAL 267.6 289.3 303.3 317.1 336.8 352.9 365.5 392.2 124.5 7,174.7 8,279.6 1,104.9
Personal de Gobierno 2.5 2.5 2.6 3.6 2.8 2.8 2.8 3.3 0.8 33,535.6 39,742.4 6,206.8
Personal Ejecutivo 2.8 3.1 3.4 3.3 3.4 3.5 3.3 3.5 0.7 30,751.3 29,995.8 -755.5
Personal técnico 83.4 88.9 92.5 96.0 101.7 106.4 109.0 121.6 38.3 12,127.9 14,981.2 2,853.3
Personal docente 1.3 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5 1.4 1.5 0.2 11,596.7 13,247.7 1,651.0
Personal administrativo 48.2 52.1 53.9 56.0 61.2 62.3 61.7 66.7 18.5 8,653.1 10,037.4 1,384.3
Personal de seguridad pública 96.5 104.9 112.3 122.4 127.9 130.0 148.7 153.1 56.6 5,210.2 5,831.4 621.2
Personal de obra 2.4 2.6 2.7 2.5 2.6 2.6 2.6 2.8 0.4 5,415.2 6,749.5 1,334.3
Personal de servicio 19.9 21.4 22.2 22.0 21.1 21.3 21.5 24.8 4.9 3,553.7 4,417.2 863.4
Fuente: elaborado con presupuestos votados, varios años, MH.(**) Defensa no incluye salario del personal de sus adscritas ni del personal de defensa.
(*) Ramo de Justicia y Seguridad incluye salarios de sus instituciones adscritas: Academia Nacional de Seguridad Pública, Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia y el Consejo Nacional de Administración de Bienes.
Millones US$ US$
Monto anual Monto anual per cápita
Personal técnico
Comisión
Departamento de Estudios Económicos -DEC-
MiembrosRicardo ÁvilaRafael Barraza DomínguezMargarita Beneke de SanfeliúJosé Carlos BonillaCarlos BorgonovoRafael CastellanosJavier CastroCésar CataniRicardo Cohen SchildknechtHelga Cuéllar MarchelliRené HernándezJohanna Hill
Elena María Lacayo de AlfaroCarmen Aída LazoCarlos Lemus DaglioRafael Lemus GómezCarmen Aída MuñozRené NovellinoRoberto Orellana MillaCarlos Quintanilla SchmidtJosé Ángel QuirósLuis Mario RodríguezJuan Federico Salaverría QuirósRodrigo Zablah
Coordinador alternoLuis Membreño
Coordinador de ComisiónRoberto Rivera Campos
Álvaro Trigueros ArgüelloDirector
Yolanda Cabrera de González
Ana Daysi de Ramírez
Editora de publicaciones
Personal de apoyo
Carolina Alas de Franco
Pedro Argumedo
José Andrés Oliva Cepeda
Jorge Mauricio Salazar Torres
Luz María Serpas de Portillo
Manuel Antonio Zuleta
Departamento de Estudios Económicos Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5671Fax: (503) 2248-5603
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