sentencia del tribunal constitucional 5277-2013 de 17 de julio

8/11/2019 Sentencia del Tribunal Constitucional 5277-2013 de 17 de julio

1/30

BOLETN OFICIAL DEL ESTADONm. 198 Viernes 15 de agosto de 2014 Sec. TC. Pg. 99

Suplemento

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

8751 Pleno. Sentencia 122/2014, de 17 de julio de 2014. Recurso deinconstitucionalidad 5277-2013. Interpuesto por ms de cincuenta Senadores

de los Grupos Parlamentarios Socialista y Mixto en relacin con diversos

preceptos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, de

patr imonio histrico de la Comunidad de Madrid. Competencias sobre

patrimonio cultural: nulidad de diversos preceptos legales relativos a los

bienes integrantes del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid y al

rgimen de los bienes de inters cultural; interpretacin conforme del precepto

relativo a los planes especiales de proteccin.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Prez de losCobos Orihuel Presidente, doa Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega lvarez,doa Encarnacin Roca Tras, don Andrs Ollero Tassara, don Juan Jos GonzlezRivas, don Santiago Martnez-Vares Garca, don Juan Antonio Xiol Ros, don Pedro JosGonzlez-Trevijano Snchez, don Ricardo Enrquez Sancho y don Antonio NarvezRodrguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIAEn el recurso de inconstitucionalidad nm. 5277-2013, interpuesto por cincuenta y

siete Senadores de los Grupos Parlamentarios Socialista y Mixto, representados por doaVirginia Aragn Segura, Procuradora de los Tribunales, contra el adjetivo excepcionalque se contiene en el art. 2, apartado 2; la expresin los yacimientos arqueolgicos ypaleontolgicos cuya existencia est debidamente documentada por la Direccin Generalcompetente en materia de patrimonio histrico, contenida en el art. 4.2; el adjetivoexcepcional en la redaccin del art. 8, en su apartado 5; el art. 19, apartado 2; el art. 23,apartado 1; el art. 23, apartado 2; el inciso salvo casos excepcionales y previaautorizacin expresa de la Consejera competente en materia de patrimonio histrico,contenido, in fine, en la letra a) del apartado 2 del art. 24; el art. 24, apartado 5 [alentenderse que la mencin que se hace en el escrito de interposicin del recurso

al art. 25.5, efectuada igualmente en el Suplico, ha de entenderse realizada al referidoart. 24, debido a un error material de los recurrentes]; el primer inciso del apartado 1del art. 26; y el art. 27, todos ellos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 dejunio, de patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid. Han comparecido y formuladoalegaciones la Asamblea de Madrid, representada por su Letrado, as como la Comunidadde Madrid, representada por su Letrada. El Abogado del Estado, en la representacin queostenta, ha comparecido, sin formular alegaciones, exclusivamente a los efectos de quese le notifiquen las resoluciones que se dicten. Ha sido Ponente el Magistrado don JuanJos Gonzlez Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de septiembre de 2013, laProcuradora de los Tribunales doa Virginia Aragn Segura, en representacin decincuenta y siete Senadores de los Grupos Parlamentarios Socialista y Mixto, interpusorecurso de inconstitucionalidad contra el adjetivo excepcional que se contiene en el art. 2,

cve:BOE-A-2014-8751


2/30


apartado 2; la expresin los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos cuya existenciaest debidamente documentada por la Direccin General competente en materia depatrimonio histrico contenida en el art. 4.2; el adjetivo excepcional contiene el art. 8,en su apartado 5; el art. 19, apartado 2; el art. 23, apartado 1; el art. 23, apartado 2; elinciso salvo casos excepcionales y previa autorizacin expresa de la Consejeracompetente en materia de patrimonio histrico, contenido, in fine, en la letra a) delapartado 2 del art. 24; el art. 25, apartado 5; el primer inciso del apartado 1 del art. 26; yel art. 27, todos ellos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, depatrimonio histrico de la Comunidad de Madrid.

Los recurrentes comienzan por realizar unas consideraciones previas sobre elalcance del reparto competencial en materia de proteccin de los bienes culturalesconforme a los arts. 149.1.28 y 149.2 CE, y ello para acabar afirmando la funcinconstitucional de la Ley estatal 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histrico espaol(LPHE) y sostienen, con carcter general, que los preceptos impugnados rebajan elnivel de proteccin de los bienes integrantes del patrimonio histrico respecto a lo que

establece la referida Ley estatal, norma que entienden es integrante del bloque deconstitucionalidad en esta materia.

Esta funcin constitucional de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimoniohistrico espaol vendra determinada por el hecho de que, tanto los arts. 149.1.28y 149.2 CE, como el art. 26.1.19 del Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid(EAM), aprobado por la Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero, resultan insuficientescomo instrumentos de delimitacin de las competencias en la materia, de manera quela Ley estatal (LPHE), vendra a contribuir a formar las bases materiales del canon oparmetro de constitucionalidad para enjuiciar la Ley autonmica de patrimoniohistrico, lo que permitira su aplicacin conforme al art. 28.1 de la Ley Orgnica delTribunal Constitucional (LOTC).

Dicha insuficiencia de los preceptos constitucionales y del estatutario para delimitar,

por s solos, la competencia en la materia se deduce, segn los actores, del hecho deque, hasta la entrada en vigor de la Constitucin vigente, la nocin de expoliacinque se contiene en el art. 149.1.28 CE careca de contenido jurdico y, adems, delhecho de que la naturaleza material de los patrimonios a los que se referan ambasregulaciones la constitucional y la estatutaria no coincida exactamente.

Para sustentar su criterio, los actores invocan la doctrina sentada en diversospronunciamientos del Tribunal Constitucional, en concreto, en la STC 29/1982, de 31 demayo (FJ 3), en la que el Tribunal admiti como parmetro de constitucionalidad normasque no forman parte de la Constitucin ni delimitan competencias, pero cuya infraccindetermina, sin embargo, la inconstitucionalidad de la Ley que viniera a infringirla; tambinla recogida en la STC 98/2013, de 23 de abril (FJ 4), para admitir la existencia de unosprincipios bsicos sobre los que asienta la normativa estatal; la sentada en el ATC336/2005, de 15 de septiembre (FJ 5) y la STC 136/2013, de 6 de junio, donde el Tribunal

se refiri al bloque de constitucionalidad, un concepto que, en el presente caso, ysegn los recurrentes, no puede agotarse con la Constitucin y con el Estatuto deAutonoma de la Comunidad de Madrid.

Los recurrentes tambin invocan la doctrina contenida en la STC 49/1984, de 5 deabril (FJ 6), donde, tras destacarse el carcter concurrente de la competencia en materiade cultura, el Tribunal afirm que al Estado compete un rea de preferente atencin en lapreservacin del patrimonio cultural comn y tambin en aquello que precisa detratamientos generales; y finalmente, de manera muy significativa, se refieren a la doctrinarecogida en la STC 17/1991, de 31 de enero (FFJJ 3 y 4), en la que se seal que la Leydel patrimonio histrico espaol, lo que pretenda era establecer aquellos principiosinstitucionales que reclaman una definicin unitaria, puesto que se trata del patrimoniohistrico espaol en general, correspondiendo al Estado las competencias para fijar,

con carcter general, algn rgimen jurdico sobre la materia.De todo ello, los actores concluyen que la Ley del patrimonio histrico espaol es elcomplemento necesario del bloque de constitucionalidad para conocer el alcance o

cve:BOE-A-2014-8751


3/30


4/30


refiere los a bienes ms relevantes, expresin esta con la que se configura unacategora ms amplia que la excepcionalidad.

Tras glosar la diversa regulacin existente en la legislacin autonmica, los actorescomparan el significado etimolgico de los trminos excepcional y relevante. Segnla vigsima segunda edicin del Diccionario de la Lengua Espaola de la RealAcademia Espaola, el adjetivo relevante significa sobresaliente, destacado,importante o significativo. Incluso en la anterior edicin del citado Diccionarioapareca una acepcin complementaria muy descriptiva, excelente. De ello coligen quelos bienes de inters cultural son los ms valiosos del patrimonio histrico espaol, losms sobresalientes, destacados, importantes o significativos. Sin embargo, el adjetivoexcepcional que califica el sustantivo valor en los arts. 2.2 y 8.5 de la Ley depatrimonio histrico de la Comunidad de Madrid aluden, segn el referido Diccionario, aaquello que constituye excepcin de la regla comn o que se aparta de lo ordinario, oque ocurre rara vez. Ante ello concluyen que en la legislacin madrilea se ha producidouna notable degradacin de la proteccin de los bienes de inters cultural, pues estos no

constituyen, en realidad, una excepcin a la regla comn. La expresin un valorexcepcional que emplea el art. 2.2 de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad deMadrid, en definitiva, reduce y limita los valores que justifican la declaracin o lapermanencia de un bien de inters cultural, erosiona la competencia del Estado en ladefensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y laexpoliacin y, por ello, conculca el primer inciso del art. 149.1.28 CE.

De igual manera, los recurrentes consideran que el adjetivo excepcional queemplea el art. 8.5 de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid al regularel procedimiento por el que se deja sin efecto la declaracin de bien de inters cultural,facilita la prdida de los valores que motivaron dicha declaracin y, con ello, la proteccindel bien, por lo que tambin conculcara lo dispuesto en el art. 149.1.28 CE.

b) En segundo lugar, del art. 4.2 de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad

de Madrid impugnan la expresin los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos cuyaexistencia est debidamente documentada por la Direccin General competente enmateria de patrimonio histrico, con la cual, segn los recurrentes,el catlogo geogrficode bienes inmuebles del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid solamentevendra a proteger el patrimonio arqueolgico documentado sin incluir otras dosposibilidades, como son los hallazgos casuales o aquel del que se tiene constancia porinformaciones que no se han podido documentar.

Con base en la doctrina fijada en la STC 181/1998, de 17 de septiembre, losrecurrentes afirman que el patrimonio presunto, oculto o expectante, especialmente elarqueolgico, merece la proteccin que otorga el art. 40.1 LPHE, el cual, a diferencia delprecepto recurrido en la Ley autonmica madrilea, define el patrimonio arqueolgico atravs de un conjunto de elementos entre los que destaca el de que hayan sido o noextrados, factor este que ampla la proteccin de estos bienes arqueolgicos ms all

del patrimonio documentado y sostienen que la regulacin que del patrimonio arqueolgicoha efectuado la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid no contempla laexistencia de aquel cuya existencia y ubicacin no es conocida, lo que acarrea ladesproteccin de estos bienes arqueolgicos que an no han aflorado.

En la medida en que, de esta manera, el recurrido art. 4.2 de la Ley autonmica,reduce el campo de proteccin del patrimonio arqueolgico y, con ello, posibilita losriesgos de expoliacin y de exportacin, los recurrentes consideran que se vulnera lacompetencia estatal definida en el art. 149.1.28 CE y adems tambin se vulnerara elart. 149.2 CE porque, al quebrar el concepto de patrimonio arqueolgico y mermar sualcance material, se rompera tambin el estatuto peculiar de los bienes integrantes delpatrimonio histrico que corresponde a la Ley de patrimonio histrico espaol, tal y comoseal la STC 17/1991, de 31 de enero (FJ 3).

c) En tercer lugar, para los recurrentes, el art. 19.2, al eximir de autorizacinadministrativa expresa determinadas intervenciones en los bienes muebles e inmuebles

cve:BOE-A-2014-8751


5/30


de inters cultural, reduce considerablemente los estndares de proteccin establecidospor el Estado en el art. 19 LPHE.

Tras glosar, a efectos comparativos, la legislacin autonmica sobre intervencionesen bienes de inters cultural y categoras similares, concluyen que el art. 19.2 de la Leyautonmica se separa claramente de la regla del art. 19 LPHE en sus tres supuestos. Enel supuesto a) para mantener el bien en condiciones de salubridad, habitabilidad yornato, siempre que no se alteren las caractersticas morfolgicas, ni afecten al aspectoexterior del bien protegido porque en los monumentos y en los jardines declarados deinters cultural la necesidad de mantener las condiciones de salubridad y habitabilidad espermanente, lo que comporta que los titulares dominicales de tales bienes recobran elpleno dominio de los mismos y puedan efectuar cuantas obras deseen sin el necesariocontrol administrativo. En el supuesto b) referente a las transformaciones del interior delos inmuebles que formen parte de entornos delimitados porque, con ello, cualquierobra interior en un inmueble de valores histricos queda liberada de control por parte dela Administracin cultural. Y, finalmente, tambin en el supuesto c) cuando concurra la

redaccin de un plan especial de proteccin.Para los recurrentes, los tres supuestos glosados en el art. 19.2 de la Ley autonmica

para eximir de autorizacin administrativa a las obras que se realicen en monumentos yjardines histricos conculcan doblemente la Constitucin. En primer lugar, porquevulneran la competencia estatal en defensa de los bienes culturales contra la expoliacinprevista en el art. 149.1.28 CE, ya que el Estado, para asegurar unos estndares mnimosde proteccin, ha considerado necesario someter ciertas obras, en el art. 19 LPHE, a laautorizacin administrativa, modulando los derechos de goce y disposicin del propietario.En segundo lugar, porque, al afectar al contenido bsico del derecho de la propiedad,conculcan la competencia exclusiva del Estado establecida en el artculo 149.1.1 CE.

d) La misma queja se formula respecto del art. 23.1 de la Ley autonmica en cuantoque permite que los bienes inmuebles declarados de inters cultural puedan desplazarse

o removerse previa autorizacin administrativa por causas debidamente justificadas,con lo que abre un campo de discrecionalidad ms amplio que el establecido por elEstado en el art. 18 LPHE al regular esta cuestin.

Tras examinar de nuevo la legislacin autonmica, esta vez sobre desplazamiento yremocin de inmuebles declarados de inters cultural o categoras similares, los actoresconcluyen que el art 23.1 de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad de Madriddesconoce los razonables estndares que contiene el art. 18 LPHE y convierte unaoperacin potencialmente expoliadora, que slo se debe autorizar con muchas garantas,en un acto discrecional de la Administracin autonmica madrilea que no se ve obligadaa aplicar criterios ni razones de causalidad y que ni siquiera ha de or alAyuntamientointeresado. Con cita de la doctrina contenida en la STC 17/1991, de 31 de enero, losrecurrentes consideran que el precepto impugnado introduce un elemento discrecional dedifcil control jurisdiccional sin aportar criterios jurdicos o materiales que justifiquen un

tipo de intervencin que, incluso en la diccin de la Ley recurrida, es excepcional. Porello, afirman que este precepto autonmico es inconstitucional, en primer lugar, porque nopermite que, en materia de desplazamientos y remociones de inmuebles declarados deinters cultural la decisin pueda adoptarse con las garantas y conforme al procedimientoque, sin embargo, han establecido la Ley de patrimonio histrico espaol y la mayor partede la legislacin autonmica. Y, en segundo lugar, porque vulnera el art. 9.3 CE en lo quese refiere al principio de seguridad jurdica.

e) Al art. 23.2 de la Ley autonmica le reprochan los recurrentes que permita que losmonumentos y jardines histricos puedan, en determinadas circunstancias, ser objeto desegregacin parcelaria, lo que habilita una operacin potencialmente expoliadora en estetipo de categora, invadiendo as la competencia exclusiva del Estado en materia dedefensa de patrimonio histrico contra la expoliacin para definir los estndares mnimos

que han de servir de proteccin de los bienes de inters cultural y, en este punto, losrecurrentes concluyen que el Estado ha vinculado la prohibicin de parcelacin osegregacin de parcelas con la declaracin de bien de inters cultural, pues esta categora

cve:BOE-A-2014-8751


6/30


de bienes tiene naturaleza unitaria, no desde su titularidad dominical, sino desde laperspectiva de su gestin jurdico-patrimonial conforme a los mandatos de lacorrespondiente legislacin de patrimonio histrico.

Por lo tanto, la regulacin controvertida incide negativamente en la competenciaestatal de defensa de los bienes culturales contra la expoliacin (art. 149.1.28 CE) yadems conculca las competencias estatales previstas en el art. 149.1, materias cuarta,octava y dcima octava CE sobre defensa, legislacin civil, expropiacin forzosa ysistema de responsabilidad de las Administraciones pblicas por cuanto no respeta losmandatos del art. 17.2 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decretolegislativo 2/2008, de 20 de junio, en relacin con su disposicin final primera.3.

f) Del art. 24.2 a) de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad de Madridreferente a la conservacin de alineaciones, rasantes y caractersticas volumtricasdefinidoras del inmueble en las obras de conservacin, restauracin o rehabilitacin enmonumentos y jardines histricos, los actores impugnan su inciso final, salvo casosexcepcionales y previa autorizacin expresa de la Consejera competente en materia de

patrimonio histrico, por cuanto establece excepciones apreciables por la autoridadadministrativa en la aplicacin de los criterios referentes a las citadas obras.

Tras exponer de nuevo la regulacin autonmica al respecto, los actores concluyenque el mantenimiento de las alineaciones, de las rasantes y de las caractersticasvolumtricas definidoras del inmueble, adems de influir en la formacin de la finca y dela parcela conforme al art. 17.2 del texto refundido de la Ley de suelo, se incide sobre eldeber de conservacin de los bienes del patrimonio histrico, de manera que el incisoimpugnado, al no establecer ningn criterio tcnico, jurdico o histrico-artstico que hagade la accin administrativa una accin reglada, genera un riesgo de expoliacin porruina como anttesis del deber de conservacin que viene a conculcar la competenciaestatal exclusiva definida en el art. 149.1.28 CE.

g) Al art. 24.5 de la Ley autonmica se le imputa que, frente a la prohibicin

contenida en el art. 19.3 LPHE, permita la colocacin de publicidad comercial, cables,antenas y conducciones visibles en los jardines histricos y en las fachadas y cubiertasde los monumentos.

A la vista de la regulacin autonmica sobre esta cuestin, los recurrentes sealan,con cita de la STC 17/1991, de 31 de enero, que muchas leyes autonmicas han incurridoen excesos competenciales. Sostienen as que la Ley impugnada no puede apoyarse enttulo competencial alguno para permitir, bajo forma de autorizacin administrativa, lacolocacin de publicidad comercial, cables, antenas y conducciones.

h) Al art. 26.1, primer inciso, de la Ley autonmica le reprochan que, a diferencia delo regulado en el art. 20.1, primer inciso, LPHE, no establezca la obligatoriedad de aprobarplanes especiales de proteccin de los inmuebles declarados como bien de interscultural, sino que dicha posibilidad se deja a la disponibilidad facultativa del Ayuntamientorespectivo con la consiguiente reduccin de la proteccin contra la expoliacin.

Tras glosar nuevamente la legislacin autonmica sobre el particular, los recurrentesconcluyen que el plan especial de proteccin es un mecanismo que perfecciona ycompleta la integracin entre la legislacin urbanstica y la legislacin de patrimoniohistrico. Pero, lo que en el resto de Espaa es obligatorio, en la Comunidad de Madridse transforma en potestativo, a disposicin de los Ayuntamientos que pueden redactar ono esos planes, lo cual se hace conculcando las competencias del Estado previstas enel art. 149.1.28 CE.

i) Finalmente, los recurrentes impugnan el art. 27 de la Ley autonmica por cuanto,a su juicio, produce la plena derogacin del principio de difusin de los bienes de interscultural de titularidad privada y de los muebles de titularidad pblica.

Tras analizar las leyes autonmicas que regulan la materia, concluyen que dichoprecepto modifica el instituto de la visita pblica de los bienes inmuebles declarados de

inters cultural, pues solo la permite de modo restringido en los de titularidad pblica,pero sin decir nada respecto de los bienes inmuebles de titularidad privada y de los bienesmuebles de titularidad pblica, con lo que, al impedirse el acceso de los ciudadanos al

cve:BOE-A-2014-8751


7/30


disfrute de estos bienes, se viene a afectar a la funcin social de los mismos, lo quedetermina la vulneracin del art. 46 CE en cuanto a la conservacin y enriquecimientodel patrimonio histrico y de la competencia estatal de defensa de tales bienes contra laexpoliacin prevista en el art. 149.1.28 CE.

2. Mediante providencia de 8 de octubre de 2013, el Pleno de este Tribunal acordadmitir a trmite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda ydocumentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de susPresidentes, y al Gobierno, a travs del Ministro de Justicia, as como al Gobierno de laComunidad de Madrid y a la Asamblea de la Comunidad de Madrid, por conducto de susPresidentes, al objeto de que en el plazo de quince das pudieran personarse en elprocedimiento y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, seacord publicar la incoacin del recurso en el Boletn Oficial del Estado.

3. Mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 2013, doa Raquel MaranGmez, en representacin de la Asamblea de Madrid, present escrito de alegaciones,solicitando la desestimacin del recurso.

En dicho escrito comienza por analizar el alcance de la distribucin de competenciasentre el Estado y la Comunidad de Madrid en materia de patrimonio histrico, anticipandoque, en su opinin, el recurso no pasa de reflejar una mera controversia acerca de labondad y oportunidad poltica de la Ley autonmica y sobre cuestiones de legalidadordinaria como es la declaracin de bienes de inters cultural. Dicho esto, rechaza lasupuesta funcin constitucional que los recurrentes pretenden otorgar a la Ley depatrimonio histrico espaol, as como su insercin en el denominado bloque deconstitucionalidad al que alude el art. 28.1 LOTC. A tal efecto, cita la doctrina contenidaen las SSTC 69/1988, de 19 de abril y 197/1996, de 28 de noviembre, para negar elalcance bsico de la referida norma estatal y rechazar asimismo que el parmetro deenjuiciamiento formado por los arts. 149.1.28 CE y 26.1.19 EAM sea, por s solo,

insuficiente, como seala el escrito de demanda para justificar que dentro de ese canonestara incluida la Ley de patrimonio histrico espaol.

La representante de la Asamblea de Madrid, a la vista del art. 149.2 CE y de ladoctrina contenida en la STC 17/1991, de 31 de enero, considera que estamos ante unacompetencia concurrente entre diversos niveles poltico-administrativos de gobierno,pues la competencia estatal definida en el art. 149.1.28 CE, adems de ser concurrentecon la prevista para la Comunidad de Madrid en el art. 26.1.19 EAM, se contrae a losbienes del patrimonio histrico espaol en tanto que estatal, a los exclusivos efectos dedefenderlos frente a su expoliacin y exportacin, pero, desde luego, sin excluir lacompetencia autonmica. El rgimen dirigido a evitar la expoliacin, por tanto, no slopuede ser aprobado por el legislador estatal, sino tambin y muy singularmente por elautonmico, sin esos estndares de proteccin que el recurso supone presentes en la

Ley de patrimonio histrico espaol y que no pueden reputarse existentes por la falta decarcter bsico de esta Ley. En otras palabras, la legislacin estatal tiene por objeto laregulacin del patrimonio comn sin perjuicio del de cada Comunidad Autnoma, demanera que no incide en el mbito competencial autonmico. Esto implica que la Ley depatrimonio histrico espaol no puede invadir el mbito competencial exclusivo de laComunidad de Madrid definido en el art. 26.1.19 EAM y desarrollado por la Ley 3/2013,de 18 de junio.

En consonancia con lo anterior, esta parte afirma que la regulacin de los bienes deinters cultural, que trae causa del art. 1.3 LPHE, debe entenderse referida nicamente alos bienes integrantes del patrimonio histrico espaol, sin que ello impida ni limite unaregulacin separada y distinta de los bienes que, conformando el patrimonio histrico delas distintas Comunidades Autnomas, sean objeto de la misma declaracin de interscultural por parte de stas, como hace la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad de

Madrid y niega que los bienes de inters cultural constituyan, la piedra angular de los

cve:BOE-A-2014-8751


8/30


tratamientos generales para la preservacin del patrimonio cultural comn a que se refiereel art. 149.2 CE porque esta norma constitucional no atribuye al Estado competenciasque incidan en las autonmicas al modo en que lo hacen los ttulos del art. 149.1 CE.

Por otra parte, la representante procesal de la Comunidad de Madrid afirma que unacontradiccin capital atraviesa toda la argumentacin jurdica del recurso, pues, por unlado, se afirma la importancia de la categora de los bienes de inters cultural hastaotorgarle un carcter unitario prcticamente vinculante para todas las ComunidadesAutnomas, pero, por otro, se admite pacficamente la disparidad de regmenes jurdicosautonmicos en las Leyes respectivas de patrimonio histrico y seala tambin que la Leyautonmica contiene, dentro de las competencias que desarrolla ex art. 26.1.19 EAM, yno slo respecto de los bienes de inters cultural, diversos puntos de conexin con laLey de patrimonio histrico espaol.

Finalmente, refuta las razones de tipo competencial, sustantivo e instrumental queinvocan los recurrentes para reducir las competencias autonmicas en relacin a losestndares legales de proteccin de los bienes de inters cultural y procede a rebatir,

precepto por precepto, cada una de las impugnaciones realizadas a la Ley de patrimoniohistrico de la Comunidad de Madrid con la doble finalidad de, por un lado, rebatir laargumentada inconstitucionalidad mediata o indirecta de la norma autonmica porcontradiccin con la estatal homologa, la Ley de patrimonio histrico espaol; y por otro,demostrar que no existe contradiccin alguna entre la Ley autonmica y el bloque deconstitucionalidad.

Una sntesis de dicha argumentacin puede concretarse en los siguientes puntos:

a) Respecto de los arts. 2.2 y 8.5 de la Ley autonmica, seala que la discusin queplantean los recurrentes es, ms que jurdica, puramente semntica o lingstica y que nopuede, por ello, achacarse vicio alguno de inconstitucionalidad a este adjetivo porque noha quedado justificado que un mero cambio de epteto que pertenezca al mismo camposemntico deje a los bienes de inters cultural declarados por la Comunidad de Madridindefensos frente a su eventual exportacin o expoliacin.

b) Con relacin al art. 4.2, seala que el precepto impugnado no se proponeestablecer una definicin de los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos, sino crearel catlogo geogrfico de bienes inmuebles del patrimonio histrico de la Comunidad deMadrid y definir su estructura y contenido. Por lgica, los yacimientos arqueolgicos ypaleontolgicos cuya existencia no est debidamente documentada por la DireccinGeneral competente en materia de patrimonio histrico no pueden formar parte de esecatlogo y los bienes ocultos o no extrados estn contemplados en la regulacin de loshallazgos casuales y en la regulacin autonmica de la zona de inters arqueolgico y/opaleontolgico, ya que la tesis de los recurrentes dotara el catlogo geogrfico de bienesinmuebles del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid de una grave inseguridadjurdica.

c) Respecto del art. 19.2, seala que las Comunidades Autnomas, en ejercicio desus competencias, regulan la exigencia de autorizacin administrativa previa con o sinexcepciones y con o sin trmites adicionales, pues estamos ante un mero juicio deoportunidad poltica, y que la proteccin de estos bienes encuentra acomodo en el art. 20de la Ley autonmica, con el que debe ser interpretado sistemticamente. Concluye eneste punto reconociendo que la modulacin del derecho de propiedad privada que, segnlos recurrentes, se produce en el art. 19 LPHE es predicable tambin del art. 19.2 de laLey madrilea en sus tres supuestos y en su conexin con los preceptos concordantes dela Ley autonmica singularmente, los arts. 20, 24 y 26, por lo que no cabe afirmar quela norma impugnada afecte al estatuto jurdico de la propiedad urbana en la proyeccinque adquiere a partir del art. 149.1.1 CE.

d) Con relacin al art. 23.1, seala que la discrecionalidad de que la Ley autonmica

dote a la Administracin de la Comunidad de Madrid no puede, en s misma, ser causa deinconstitucionalidad; y que las causas debidamente justificadasdel art. 23.1 suponenuna expresin perfectamente adaptable al tenor de la norma estatal a la que alude elrecurso, integrndose con los criterios y causas que habilitan el desplazamiento o cv

e:BOE-A-2014-8751


9/30


remocin del inmueble en el art. 18 LPHE. Respecto a los requisitos de procedimiento,seala que el recurso no justifica por qu el Estado puede imponer los mismos allegislador autonmico, y que no puede presumirse trasladable aqu la remisin que elart. 18 LPHE efecta al art. 9.2 de la misma Ley. Sostiene que, en todo caso, si seapreciara la existencia de un vaco normativo en el precepto impugnado, el mismo habrade llenarse con el Derecho estatal en tanto que supletorio, tal como establece el art. 149.3 CE,con lo que quedara salvaguardada la seguridad jurdica (exart. 9.3 CE).

e) Respecto del art. 23.2 de la Ley autonmica sostiene que la segregacinparcelaria se admite como excepcin en la Ley autonmica cuando la Ley del patrimoniohistrico espaol ni siquiera la ha prohibido taxativamente y el precepto recurrido noguarda relacin alguna con la prohibicin de parcelaciones en suelo rural que seencontraba prevista en el texto refundido de la Ley de suelo aprobado por Real DecretoLegislativo 2/2008, de 20 de junio; y que es perfectamente asumible una interpretacinsegn la cual el precepto impugnado encajara en el supuesto ex art. 17.2 del textorefundido de la Ley de suelo, en el mbito de la ordenacin territorial y urbanstica.

f) En cuanto al art. 24.2 a), seala que los apartados 2 y 4 de este precepto regulan,respectivamente, los criterios conforme a los cuales habrn de realizarse las obras deconservacin, restauracin o rehabilitacin en los monumentos y jardines histricos y ensus entornos delimitados, en tanto que el art. 21.3 LPHE, citado por los recurrentes comoreferencia, tiene por objeto los conjuntos histricos, categora distinta de aqullos dentrode los bienes de inters cultural y corresponde al legislador autonmico en exclusivacondicionar las excepciones que pudieran admitirse a esa regla general, pues elmantenimiento de estas caractersticas no incide en el mbito regulado por el art. 17 deltexto refundido de la Ley de suelo.

g) Respecto del art. 24.5, seala que no consta que ninguno de los preceptos quecita el recurso de las Leyes autonmicas haya sido objeto de una declaracin deinconstitucionalidad fundada en tal motivo, y que la existencia de un mbito de

discrecionalidad administrativa en una materia de competencia exclusiva autonmica nopuede fundar, por s sola, un motivo de inconstitucionalidad de la norma.h) En relacin con el art. 26.1, sostiene que nada en la interpretacin del precepto

autoriza a pensar que los municipios han quedado dispensados de redactar uno u otroinstrumento de planeamiento, y que debe ser completado con el art. 20.2 LPHE en tantoque ste tiene la condicin de Derecho supletorio.

i) Finalmente, respecto del art. 27, seala que no puede aceptarse la relacin que elrecurso establece entre el acceso, contemplacin y disfrute de los bienes cuya visita regulaeste precepto autonmico, con la defensa frente a la expoliacin ex art. 149.1.28 CE; que lano inclusin de los bienes muebles no implica necesariamente que no puedan servisitados de ningn modo; y que la Ley autonmica contiene suficientes previsionesprotectoras de estos bienes y aun de muebles que ni siquiera han sido declarados deinters cultural, para preservarlos de su posible expoliacin.

4. Por escrito registrado el 6 de noviembre de 2013, la Letrada de la Comunidad deMadrid, en la representacin que ostenta, se person en el proceso presentando escritode alegaciones en el que solicita la desestimacin del recurso de inconstitucionalidad.

Con carcter previo, aborda la cuestin de la distribucin de competencias en materiade patrimonio histrico en base a los arts. 148.1.16, 149.1.28, y 149.2 CE y despusinvoca la doctrina recogida en las SSTC 17/1991, de 31 de enero y 84/1983, de 24 deoctubre, afirmando la competencia, compartida entre el Estado y las ComunidadesAutnomas en materia de cultura, que presenta un carcter concurrente en el que elriesgo de que se pueda producir un impreciso deslinde competencial se incrementa por laexistencia de una disposicin con rango de ley formal dictada por el Estado, laLey 16/1985, de 25 de junio, de patrimonio histrico espaol, coexistiendo con otras

diecisiete normas legales promulgadas por las Comunidades Autnomas.Con cita de las SSTC 6/2012, de 18 de enero, y 17/1991, de 31 de enero, subrayaque el ncleo de competencias en materia de patrimonio histrico y cultural correspondea las Comunidades Autnomas por mor del art. 148.1.16 CE en virtud del cual las cv

e:BOE-A-2014-8751


10/30


Comunidades Autnomas tienen una potestad originaria para dictar la legislacinreguladora del patrimonio histrico situado en su mbito territorial, con excepcin de losbienes culturales pertenecientes a la Administracin del Estado o al Patrimonio Nacional yde las situaciones subsumidas bajo los conceptos de exportacin y expoliacin yque esa atribucin se extiende a todo el patrimonio histrico, artstico, monumental,arqueolgico y cientfico, puesto que al Estado slo se le atribuye expresamente respectode la defensa contra la exportacin y la expoliacin, o a los museos, bibliotecas, y archivosde su titularidad (art. 149.1.28 CE). Adems, las competencias del Estado no quedanreducidas a las sealadas en el mencionado art. 149.1.28 CE, sino que tambin de lodispuesto en el art. 149.2 CE se deriva para este un mbito de actuacin en materia decultura.

Ahora bien, tambin sostiene que la garanta de proteccin del patrimonio no es unamateria de competencia exclusiva estatal, pues el papel del Estado en los casos deexpoliacin se justifica slo en defecto de actuacin por parte de las ComunidadesAutnomas [art. 57 bis.5 b) del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, por el que se

desarrolla la Ley de patrimonio histrico espaol]. Es decir, la competencia de proteccindel patrimonio cultural corresponde a todos los poderes pblicos, incluso a los enteslocales (art. 25.2 de la Ley reguladora de las bases de rgimen local) y niega, con baseen la STC 17/1991, de 31 de enero, que la Ley de patrimonio histrico espaol tenga porobjeto delimitar el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomasen materia de patrimonio histrico, ni tampoco, con base en la STC 197/1996, de 28 denoviembre, que pueda operar como derecho supletorio. La Ley de patrimonio histricoespaol tiene por nico objeto regular el patrimonio histrico propio del Estado, nodelimitar las competencias autonmicas sobre la materia, por lo que no puede entenderseparte integrante del bloque de constitucionalidad y afirma que el rgimen jurdico deproteccin configurado por el Estado para sus propios bienes de inters cultural noconstituye necesariamente una regulacin del expolio. En definitiva, para esta parte el

enjuiciamiento de la constitucionalidad de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidadde Madrid ha de efectuarse de acuerdo con los parmetros marcados por los arts. 46,149.1.28 y 149.2 CE, y por el art. 26.1.19 EAM, pero sin considerar a la Ley de patrimoniohistrico espaol como un mnimo.

Para esta parte, las tachas de inconstitucionalidad de incisos o cuestionescontempladas en los preceptos recurridos se refieren a cuestiones de la legalidadordinaria y contienen argumentos preventivos, por lo que deben quedar excluidas deljuicio constitucional y la posible contradiccin entre la norma autonmica y la estatalpuede ser salvada por la va de la interpretacin conforme a la Constitucin sin que elrecurso ofrezca argumentacin alguna sobre la vulneracin del bloque deconstitucionalidad que se predica de los artculos impugnados y adolece de una muydeficiente argumentacin, lo que supone un desconocimiento flagrante de lo previsto enel art. 28 LOTC (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, y 112/2006, de 5 de abril). Al tomar

como referencia el contenido de las legislaciones de otras Comunidades Autnomas, elrecurso reconduce la cuestin a la esfera de legislacin bsica estatal-legislacinautonmica de desarrollo, con lo que viene a desconocer la autonoma que la Constitucinreconoce a las Comunidades Autnomas para la gestin de sus propios intereses (STC96/2003, 22 de mayo) y esto se refleja en el anlisis individualizado de los preceptosrecurridos que, a modo de sntesis, extractamos seguidamente:

a) Sobre la constitucionalidad de los arts. 2.2 y 8.5 de la Ley autonmica, la Letradade la Comunidad de Madrid seala que la competencia para definir los bienes integrantesde su propio patrimonio es de la Comunidad de Madrid, de manera que una vez declaradoel bien de inters cultural conforme a tal definicin, el Estado ostentar la competenciapara defenderlo frente a la exportacin y expoliacin, pero lo que no cabr ser extender

la competencia estatal en materia de proteccin de la cultura y de patrimonio histrico ambitos no queridos por el constituyente (STC 17/1991, de 31 de enero), como sucederaen el caso de permitir al Estado definir las caractersticas de los bienes de inters culturalde las Comunidades Autnomas (SSTC 103/1988, de 8 de junio, y 38/2013, de 14 de cv

e:BOE-A-2014-8751


11/30


febrero). Adems, considera que estamos ante una pretensin puramente preventiva y delegalidad ordinaria que no puede ser objeto de recurso de inconstitucionalidad, pues nose enjuicia la conformidad del art. 2.2 con la Constitucin, al objeto de determinar si sehan invadido las competencias estatales, sino las posibles consecuencias de aplicar eltrmino en slo un sentido de los muchos que se le pueden atribuir, y sin que tampocoproceda ventilar en este procedimiento la oportunidad del trmino empleado (STC86/1982, de 23 de diciembre). Esta parte considera que una interpretacin acorde con elbloque de constitucionalidad permitira precisar el contenido del trmino, pues slo unainterpretacin muy sesgada podra llevar a la conclusin terminante de que el empleo dela palabra excepcional vaya a traducirse en una proteccin inferior de los bienes deinters cultural y, en consecuencia, en un mayor riesgo de expolio o exportacin. En estesentido, rebate los argumentos cuantitativos del recurso con la aportacin de un certificadodel Director General de Patrimonio Histrico de la Comunidad de Madrid, sobre el nmerode bienes declarados de inters cultural desde 2011 hasta el momento presente y seala,por ltimo, que resulta de difcil encaje el tratamiento de esta cuestin en la competencia

estatal para la defensa frente al expolio y la exportacin, pues dicha competencia nocomprende la de asegurar un mnimo de bienes declarados de inters cultural cada ao,sino la de asegurar que los bienes que las Comunidades Autnomas, en uso de sucompetencia, declaren como tal, se vean protegidos frente a los riesgos de expolio yexportacin.

En resumen, considera que nos encontramos ante una alegacin que exige unpronunciamiento preventivo por parte del Tribunal y que es reconducible al mbito de lalegalidad ordinaria, sin que el recurso haya acreditado en absoluto que la Ley autonmicamadrilea haya invadido competencias estatales mediante el empleo del trminoexcepcional.

b) Respecto del art. 4.2, seala que el recurso hace una interpretacin sesgada einteresada del precepto objeto de impugnacin, y que el catlogo geogrfico es una base

de datos que, como tal, no puede alimentarse de lo que no conoce. Sus efectos se limitana constituir un instrumento de gestin para la salvaguarda, consulta y divulgacin de losbienes en cuanto determina la localizacin geogrfica de los mismos.

El patrimonio arqueolgico presunto goza, en la Comunidad de Madrid, de la mismaproteccin que en el Estado [art. 3.1 g) de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidadde Madrid, no impugnado] y adems, la fundamental proteccin que el Estado ofrecerespecto del patrimonio arqueolgico presunto es de tipo penal, tal y como los recurrentesponen de relieve en su escrito, por lo que dicho rgimen jurdico de proteccin no se vemermado o disminuido, ni siquiera afectado por la inclusin del patrimonio arqueolgicodocumentado en el catlogo geogrfico de bienes inmuebles del patrimonio histrico dela Comunidad de Madrid.

Finalmente, esta parte descarta la vulneracin del art. 149.2 CE pues la legislacinmadrilea contiene un concepto de patrimonio arqueolgico idntico al del Estado, esto

es, con la misma proteccin jurdica.c) Acerca del art. 19.2, ambas regulaciones, la autonmica y la estatal, no se refieren

al mismo supuesto de hecho, y el art. 19 impugnado resulta, en general, ms protectorque el art. 19 LPHE. En cuanto al procedimiento de declaracin de un bien de interscultural del art. 7, apartados 3 y 4, de la Ley de patrimonio histrico de la Comunidad deMadrid se colige que, ya en el expediente de declaracin del bien se da audiencia a dosrganos consultivos, definindose los criterios bsicos por los que deber regirse todaintervencin en los mismos, de manera que los bienes autonmicos en ningn caso estnexentos de proteccin.

Para esta parte el legislador, en uso de la autonoma que le confiere el ser titularde esta competencia de manera exclusiva, ha optado por establecer el sistema decontrol sobre sus bienes que ha tenido por conveniente y niega que se haya producido

una vulneracin del art. 149.1.1 CE, en relacin con la regulacin del derecho depropiedad en su dimensin de garanta de igualdad en las condiciones de ejercicio del

cve:BOE-A-2014-8751


12/30


derecho de propiedad urbana, pues, adems de carecer este motivo de apoyaturajurdica, la Ley de patr imonio histrico espaol no tiene carcter bsico ni se dicta alamparo del art. 149.1.1 CE.

d) Respecto del art. 23.1, esta parte sostiene que la posibilidad de desplazamiento oremocin est tambin prevista en el art. 18 LPHE, para los bienes declarados de interscultural exLPHE en los supuestos de fuerza mayor y de inters social, y que el preceptoadmite una interpretacin conforme al sistema de distribucin de competencias que laConstitucin disea. Niega que se pueda vulnerar el art. 9.3 CE en lo que se refiere alprincipio de seguridad jurdica por el mero hecho de no plantear y resolver por s mismode modo explcito todos los problemas que pueda suscitar su aplicacin (en coherenciacon la STC 17/1991, de 31 de enero).

La Letrada de la Comunidad de Madrid considera que el art. 23.2 de la Ley autonmicano rebaja el nivel de proteccin de dichos bienes, sino que contiene una medida decarcter excepcional que, en todo caso, precisa de autorizacin administrativa previa yque podr admitirse slo cuando se den causas justificadas. Niega que se haya vulnerado

el art. 17.2 del Real Decreto Legislativo, 2/2008 de 20 de junio, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley de suelo, pues la interpretacin conjunta este precepto con elart. 23.2 de la Ley autonmica lleva a entender que slo excepcionalmente se puedensegregar los monumentos y los jardines histricos en determinados casos, en los queesta Ley autonmica otorga los instrumentos necesarios a la Consejera competente enla materia, para valorar la concesin o no de la correspondiente autorizacin.

e) Sobre el art. 24.2 a), esta parte seala que no existe en la Ley de patrimoniohistrico espaol un precepto anlogo a este, pues, en realidad, el art. 21.3 LPHE serefiere a otra categora de bienes de inters cultural, los conjuntos histricos. Es ms, lapropia Ley autonmica se refiere a la proteccin especfica de los conjuntos histricos ensu art. 24.3 c) en los mismos trminos que la regulacin estatal y considera que elprecepto impugnado protege suficientemente el bien frente al riesgo de expoliacin.

Niega igualmente que se haya vulnerado el art. 17.2 del texto refundido de la Ley desuelo, pues las alineaciones, rasantes y ordenaciones volumtricas son aspectos quepueden ser modificados en determinados supuestos y cuando est justificado, siendoesto lo mismo que prev el precepto impugnado y acerca del art. 24.5 de la Ley depatrimonio histrico de la Comunidad de Madrid considera que el recurso no justifica enqu sentido se priva de su funcin social a los jardines o monumentos por el hecho decolocar publicidad, cables, antenas o conducciones. En este punto sostiene que elplanteamiento que hacen los recurrentes es de legalidad ordinaria y supone unpronunciamiento preventivo.

f) Respecto del art. 26.1 seala que el recurso se basa en una interpretacininteresada del precepto, pues, en realidad, este no otorga a los Ayuntamientos laalternativa de proteger o no dichas zonas a su eleccin, sino que la eleccin es solo sobreel tipo de plan de proteccin.

g) Finalmente, respecto del art. 27, esta parte sostiene que corresponde a laComunidad de Madrid, en exclusiva, la regulacin del rgimen de visitas a los bienes deinters cultural (exart. 26.1.19 EAM). Adems, en el caso de los bienes de titularidadprivada, el derecho de los ciudadanos a la difusin del patrimonio histrico se modulapara proteger otros legtimos derechos derivados del derecho de propiedad y del derechoal domicilio.Adems, el art. 13.2 LPHE admite la posibilidad de dispensa total o parcial dela obligacin de permitir visitas pblicas por la Administracin competente cuando mediecausa justificada y apela al aspecto activo de colaboracin que inspira la Leyautonmica y que alcanza, sin duda, a los titulares privados de bienes de inters cultural.

Respecto de los bienes muebles considera que la crtica es inconsistente, pues la Leyautonmica contiene diversas normas que facilitan las visitas a los mismos (por ejemplo,los arts. 22.1 y 31.2), por lo que termina afirmando que el rgimen de visitas a los bienes

de inters cultural carece del carcter de elemento integrante del estatuto jurdico esencialde esta clase de bienes.

cve:BOE-A-2014-8751


13/30


5. Mediante escrito recibido el 18 de noviembre de 2013, el Abogado del Estado, enla representacin que ostenta, comunic a este Tribunal que haba acordado personarseen el procedimiento, sin formular alegaciones, a los solos efectos de que en su da se lenotifiquen las resoluciones que en l se dicten.

6. Por providencia de 15 de julio, se seal para deliberacin y votacin de lapresente Sentencia el da 17 del mismo mes y ao.

II. Fundamentos jurdicos

1. Cincuenta y siete Senadores de los Grupos Parlamentarios Socialista y Mixtointerpusieron recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley de laAsamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, de patrimonio histrico de la Comunidad deMadrid. En concreto, contra el adjetivo excepcional contenido en el art. 2, apdo. 2; laexpresin los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos cuya existencia est

debidamente documentada por la Direccin General competente en materia de patrimoniohistrico, contenida en el art. 4.2; el adjetivo excepcional en la redaccin del art. 8.5;el art. 19.2; el art. 23. 1; el art. 23. 2; el inciso salvo casos excepcionales y previaautorizacin expresa de la Consejera competente en materia de patrimonio histrico,contenido, in fine, en la letra a) del apartado segundo del art. 24; el art. 24. 5 [al entenderseque la mencin que se hace en el escrito de interposicin del recurso al art. 25.5,efectuada igualmente en el Suplico, ha de entenderse realizada al referido art. 24debido a un error material de los recurrentes]; el primer inciso del apartado primero delart. 26; y el art. 27, todos ellos de la citada norma autonmica.

En sntesis, sostienen los recurrentes, con carcter previo, que la Ley estatal16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histrico espaol (LPHE), ha de entendersecomo parte integrante del bloque de constitucionalidad a la hora de definir el repartocompetencial en esta materia pues los arts. 149.1.28 y 149.2 CE y el art. 26.1.19 del

Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid (EAM) resultan insuficientes a talfin, de manera que dicha norma debe ser tomada en cuenta conforme al art. 28.1 de laLey Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC), citando, para sustentar tal criterio ladoctrina contenida en las SSTC 29/1982, de 31 de mayo (FJ 3); 49/1984, de 5 de abril(FJ 6); 17/1991, de 31 de enero (FFJJ 3 y 4); 98/2013, de 23 de abril (FJ 4), y 136/2013,de 6 de junio, y en el ATC 336/2005, de 15 de septiembre (FJ 5). En tal sentido, afirmanque los preceptos impugnados rebajan el nivel de proteccin de los bienes integrantesdel patrimonio histrico respecto al que establece la referida Ley estatal al definir elrgimen jurdico de los denominados bienes de inters cultural sobre los que se articulala competencia exclusiva del Estado en la defensa de los bienes del patrimonio histricocontra la expoliacin (art. 149.1.28 CE), amn de constituir la piedra angular de lostratamientos generales para la preservacin del patrimonio cultural comn al que se

alude el art. 149.2 CE.Los recurrentes entienden que slo al Estado corresponde establecer los estndaresmnimos necesarios para proteger los bienes de inters cultural, especialmente contra laexpoliacin, y que las Comunidades Autnomas, debido a razones de tipo competencial,sustantivo e instrumental, no pueden reducirlos. Por ello coligen que la reduccin del nivelde proteccin que opera la Ley autonmica impugnada supone una invasin de lascompetencias estatales en materia de cultura (art. 149.2 CE) y de defensa del patrimoniocultural, artstico y monumental espaol contra la expoliacin (art. 149.1.28 CE).

Este argumento general, en el que se basa el recurso, se traslada luego al examen decada uno de los preceptos impugnados en la forma que, sintticamente, se contiene enlos antecedentes de esta resolucin.

Por su parte, la Asamblea de Madrid, solicita la desestimacin del recurso, pues, ensu opinin, rechaza que la Ley de patrimonio histrico espaol tenga carcter bsico yque desempee funcin constitucional alguna, por lo que, a su juicio, no resulta aplicableel art. 28.1 LOTC y considera, a la vista delart. 149.2 CE y de la doctrina contenida enla STC 17/1991, de 31 de enero, que se trata de competencias concurrentes

cve:BOE-A-2014-8751


14/30


(art. 149.1.28 CE y art. 26.1.19 EAM), en las que la estatal se contrae a los bienes delpatrimonio histrico espaol estatal a los exclusivos efectos de defenderlos frente a suexpoliacin, pero sin excluir la competencia autonmica, de manera que el rgimendirigido a evitar la expoliacin no slo podr ser aprobado por el legislador estatal, sinotambin por el autonmico, sin que existan estndares de proteccin bsicos en la Ley depatrimonio histrico espaol. En su opinin, el recurso adolece de una contradiccincapital consistente en que, por un lado, afirma el carcter unitario y vinculante de losbienes de inters cultural, mientras que, por otro, admite pacficamente la disparidad deregmenes jurdicos autonmicos; y refuta las razones de tipo competencial, sustantivo einstrumental que invocan los recurrentes para reducir las competencias autonmicas enrelacin a los estndares legales de proteccin de los bienes de inters cultural,rechazando precepto por precepto, cada una de las concretas impugnaciones realizadasen el recurso en la forma descrita en estos antecedentes.

El Gobierno de la Comunidad de Madrid solicita la desestimacin del recurso y partede la premisa de que la competencia en materia de cultura es compartida entre el Estado

y las Comunidades Autnomas con carcter concurrente (SSTC 17/1991, de 31 de enero,y 84/1983, de 24 de octubre). Ahora bien, considera que el ncleo de las competenciasen materia de patrimonio histrico y cultural corresponde a las Comunidades Autnomas(SSTC 17/1991, de 31 de enero, y 6/2012, de 18 de enero). El Estado slo tiene atribuidala defensa de dicho patrimonio contra la expoliacin, as como la regulacin de losmuseos, bibliotecas y archivos de su titularidad (exart. 149.1.28 CE), adems del mbitode actuacin definido en el art. 149.2 CE en materia de cultura.

Niega que la Ley de patrimonio histrico espaol tenga por objeto delimitar el repartode competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas, ni que pueda operarcomo Derecho supletorio, sino que su nico objeto es regular el patrimonio histricopropio del Estado, sin delimitar las competencias autonmicas sobre la materia, por loque no puede entenderse que sea parte integrante del bloque de constitucionalidad.

El enjuiciamiento de constitucionalidad de la Ley de patrimonio histrico de laComunidad de Madrid ha de efectuarse, pues, de acuerdo con los parmetros marcadospor los arts. 46, 149.1.28 y 149.2 CE, y por el art. 26.1.19 EAM y concluye que las tachasde inconstitucionalidad de los preceptos recurridos se refieren a cuestiones de legalidadordinaria y contienen argumentos preventivos, por lo que deben quedar excluidas deljuicio constitucional, procediendo a rebatir cada uno de los motivos de inconstitucionalidadaducidos, como hemos subrayado en los antecedentes.

2. Una vez que han quedado expuestos el objeto del recurso y las respectivasposiciones de las partes, para centrar adecuadamente la presente controversia hemos deproceder, con carcter previo, a la determinacin del parmetro de constitucionalidad delque hemos de servirnos para realizar el deslinde competencial en materia de patrimoniohistrico.

Pues bien, conforme al art. 149.1.28 CE, el Estado tiene competencia exclusiva sobrela defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportaciny la expoliacin; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de sugestin por parte de las Comunidades Autnomas. Aadiendo el art. 149.2 CE que sinperjuicio de las competencias que podrn asumir las Comunidades Autnomas, el Estadoconsiderar el servicio de la cultura como deber y atribucin esencial y facilitar lacomunicacin cultural entre las Comunidades Autnomas, de acuerdo con ellas.

El art. 148.1 CE, por su parte, tambin ha de ser tomado en consideracin cuandoestablece que las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en lassiguientes materias: 16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma.17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de lalengua de la Comunidad Autnoma.

A ello se unen los principios materiales incluidos en el art. 46 CE al disponer que lospoderes pblicos garantizarn la conservacin y promovern el enriquecimiento del

cve:BOE-A-2014-8751


15/30


patrimonio histrico, cultural y artstico de los pueblos de Espaa y de los bienes que lointegran, cualquiera que sea su rgimen jurdico y su titularidad. La ley penal sancionarlos atentados contra este patrimonio.

De igual manera debemos tomar en consideracin el Estatuto de Autonoma de laComunidad de Madrid (EAM), aprobado por Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero, cuyoart. 26.1.19, en la redaccin por Ley Orgnica 5/1998 de 7 de julio, establece, encoherencia con lo dispuesto en el art. 149.1.28 CE, que la Comunidad de Madrid, en lostrminos establecidos en el presente Estatuto, tiene competencia exclusiva en lassiguientes materias: Patrimonio histrico, artstico, monumental, arqueolgico,arquitectnico y cientfico de inters para la Comunidad, sin perjuicio de la competenciadel Estado para la defensa de los mismos contra la exportacin y la expoliacin.

Debe, por ltimo, sealarse que, sobre el contenido jurdico del trmino expoliacinal que se refiere, tanto el art. 149.1.28 CE, como el art. 26.1.19 EAM, la STC 17/1991,de 31 de enero, ha sealado (FJ 7): La utilizacin del concepto de defensa contra laexpoliacin ha de entenderse como definitoria de un plus de proteccin respecto de unos

bienes dotados de caractersticas especiales. Por ello mismo abarca un conjunto demedidas de defensa que a ms de referirse a su deterioro o destruccin tratan deextenderse a la privacin arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello queconstituye el propio fin del bien segn su naturaleza, en cuanto portador de valores deinters general necesitados, estos valores tambin, de ser preservados. As, pues, la Leyllama perturbacin del cumplimiento de su funcin social a la privacin del destino yutilidad general que es propio de cada uno de los bienes, aunque materialmente el bienmismo permanezca (concepto este que, por lo dems, se reitera en la STC 20/2013,de 31 de enero, FJ 3).

Es, pues, a la vista de los mencionados preceptos, conforme a los que debemosconcretar el rgimen competencial en materia de cultura, de patrimonio histrico y, msconcretamente, en lo que se refiere a la proteccin de los bienes de inters cultural.

3. Tambin procede examinar, con carcter previo, la doctrina de este Tribunal sobreel reparto competencial en la materia patrimonio histrico, que ha destacado que lasComunidades Autnomas que la hayan asumido estatutariamente tienen una competenciageneral enmarcada por ciertas competencias estatales (SSTC 17/1991, de 31 de enero,FFJJ 2 y 3; 6/2012, de 18 de enero, FJ 5).

a) En primer lugar, el art. 149.1.28 CE asigna en exclusiva al Estado dos aspectosconcretos de esta materia: a) la defensa del patrimonio histrico contra la expoliacin y b)museos, bibliotecas, y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin por lasComunidades Autnomas.

Solo la primera de esas atribuciones adquiere aqu relevancia. Sobre ella hemosdeclarado que lejos de comprender la materia patrimonio histrico en su integridad se

refiere nicamente a su defensa frente a la expoliacin, entendida esta actuacin en lostrminos amplios que, como qued dicho en el fundamento jurdico anterior, habamosafirmado en la STC 17/1991, FJ 7. Sin embargo, matizamos este alcance limitadoafirmando que esta competencia exclusiva tambin comporta la necesidad de regular elmbito concreto de esa actividad de proteccin y, en relacin con la misma, aquellosaspectos que le sirven de presupuesto necesario (STC 17/1991, FJ 3).

De acuerdo con este criterio doctrinal, hemos resuelto que, por ser la categorabienes de inters cultural la que otorga un mayor nivel de proteccin, hay un nexoevidente entre su previsin por la legislacin estatal y la defensa del patrimonio histricocontra la expoliacin, pero al mismo tiempo hemos destacado que, al no servirexclusivamente a este objetivo, no todas las actuaciones relativas a dicha categoracorresponden al Estado.

As apreciamos en la citada STC 17/1991 (FJ 10), y hemos reiterado en la STC

136/2013, de 6 de junio, que la amplitud de consecuencia de la resolucin que califica ydeclara un bien de inters cultural tiene, por lo tanto, un alcance general respecto alrgimen del mismo y no slo en relacin con su defensa frente a la expoliacin y la

cve:BOE-A-2014-8751


16/30


17/30


que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia decompetencias ordenada a la preservacin y estmulo de los valores culturales propios delcuerpo social desde la instancia pblica correspondiente.

Esta doctrina constitucional, reiterada nuevamente respecto del rgimen jurdico delcine en las SSTC 157/1985, de 15 de noviembre, FJ 4; y 106/1987, de 25 de junio, FJ 2,la hemos referido igualmente a los bienes del patrimonio histrico a partir de la STC17/1991, FJ 2, donde resaltamos que [n]o hay duda de que estos bienes, por sunaturaleza, forman parte de la cultura de un pas y por tanto del genrico conceptoconstitucional de la cultura. Como consecuencia de este encuadre competencial,precisamos en la STC 17/1991, FJ 3, que debe, pues, afirmarse la existencia de unacompetencia concurrente del Estado y las Comunidades Autnomas en materia de culturacon una accin autonmica especfica, pero tenindola tambin el Estado en el rea depreservacin del patrimonio cultural comn, pero tambin en aquello que precise detratamientos generales o que haga menester esa accin pblica cuando los finesculturales no pudieran lograrse desde otras instancias (STC 49/1984).

Por todo ello, en lo que interesa, el art. 149.2 CE confiere al Estado una competenciaconcurrente con las Comunidades Autnomas ordenada a la preservacin y estmulo delos valores culturales propios del cuerpo social y, adems, justifica una intervencinnormativa estatal que, como es el caso de la Ley 16/1985, de 25 de junio, establezca lostratamientos generales requeridos para la proteccin del patrimonio histrico espaol engeneral, entre los que se cuentan los principios institucionales que reclaman una definicinunitaria, todo ello sin perjuicio de que dicha intervencin normativa no puede ir ms allde dicho objetivo, puesto que de lo contrario se invadira la competencia general en lamateria que corresponde a las Comunidades Autnomas que la tengan atribuidaestatutariamente.

c) Adems de lo anterior, hay que tener presente que en la STC 17/1991, FJ 3,luego de sealar los aspectos que corresponden en exclusiva al Estado, afirmamos que

las Comunidades Autnomas eran competentes en lo restante, pero sin que ello impliqueque la eventual afectacin de intereses generales o la concurrencia de otros ttuloscompetenciales del Estado en materia determinada no deban tambin tenerse presentescomo lmites que habr que ponderar en cada caso concreto. (As los ttulos que resultan,v. gr. de los nmeros 6 y 8 del art. 149.1), de modo que establecimos un tercer tipo delmite a la competencia general en la materia patrimonio histrico que corresponde a lasComunidades Autnomas que la hayan asumido estatutariamente.

d) En fin, como se dir ms adelante, alguna de las disposiciones de la Ley depatrimonio histrico espaol encontrar respaldo en varios de estos ttulos competenciales,pues ya afirmamos en la STC 17/1991, FJ 18, que la complejidad de lo que se denominapatrimonio histrico no siempre permite hallar en un solo ttulo la habilitacin decompetencias.

4. Al amparo de este esquema de distribucin de competencias, el Estado promulgla Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histrico espaol (LPHE), mientras que laComunidad de Madrid, en ejercicio de la competencia asumida en el art. 26.1.19 EAM,promulg la Ley 3/2013, de 18 de junio, de patrimonio histrico de la Comunidad deMadrid, aqu recurrida.

Sobre la funcin constitucional de la Ley del patrimonio histrico espaol, losrecurrentes defienden su posible integracin en el bloque de constitucionalidad exart. 28.1 LOTC y consideran que la dicha Ley es el complemento necesario del bloque deconstitucionalidad para conocer el alcance o sustrato material de las competencias delEstado y, por ende, para conocer si la legislacin autonmica las ha invadido o no. Parasustentar su tesis invocan, junto a la doctrina contenida en la STC 17/1991, de 31 deenero, la sentada en otros pronunciamientos del Tribunal Constitucional, empezando por

la STC 29/1982, de 31 de mayo (FJ 3), en la que consideran que el Tribunal admiti comoparmetro de constitucionalidad normas que no forman parte de la Constitucin nidelimitan competencias pero cuya infraccin determina, sin embargo, lainconstitucionalidad de la Ley que viniera a infringirla. cv

e:BOE-A-2014-8751


18/30


Tambin los recurrentes invocan la doctrina recogida en la STC 98/2013, de 23 deabril (FJ 4), para afirmar la existencia de unos principios bsicos sobre los que se asientala normativa estatal, y el ATC 336/2005, de 15 de septiembre (FJ 5), as como laSTC 136/2013, de 6 de junio, donde nos referimos al bloque de constitucionalidad, unconcepto que, en el presente caso, y segn los recurrentes, no puede agotarse con laConstitucin y el Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid.

No podemos acoger este planteamiento porque, en primer lugar, estospronunciamientos nada tienen que ver con el ttulo competencial del art. 149.1.28, incisoprimero, CE, sino con el de su inciso segundo, y en concreto con los archivos detitularidad estatal, sin perjuicio de su gestin por parte de las Comunidades Autnomas.

El segundo motivo, que es el ms determinante, consiste en subrayar nuestrareiterada doctrina iniciada en la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 [y luego acogida enmltiples sentencias, por todas SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 21; 61/1997,de 20 de marzo, FJ 12 b)], segn la que el legislador estatal no puede incidir, concarcter general, en el sistema de delimitacin de competencias entre el Estado y las

Comunidades Autnomas sin una expresa previsin constitucional o estatutaria. Comoha quedado puesto de relieve en el fundamento jurdico anterior, la delimitacincompetencial en materia de patrimonio histrico resulta del juego de los preceptosconstitucionales ya indicados y de los estatutarios correspondientes, no existiendodisposicin constitucional o estatutaria que remita al legislador estatal para completaresta delimitacin de competencias.

De todo lo expuesto no puede sino concluirse que las previsiones constitucionalesreseadas y el art. 26.1.19 EAM resultan suficientes, por si solos, como instrumentos dedelimitacin de las competencias en la materia, y que, por tanto, la Ley del patrimoniohistrico espaol, no constituye en s misma bases materiales ni define el canon oparmetro de constitucionalidad para enjuiciar la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013,de 18 de junio, de patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid, de manera que,

conforme al art. 28.1 LOTC, no ser suficiente su aislada aplicacin, pues ni del anlisisde dicho texto legal estatal ni de la Constitucin Espaola de 1978 puede extraerse talconclusin.

Esta premisa no es obstculo, sin embargo, para afirmar que la Ley del patrimoniohistrico espaol tiene una importante virtualidad en la resolucin de este recurso deinconstitucionalidad. En efecto, para responder a las alegaciones de la demanda, dondelos senadores recurrentes identifican las submaterias comprendidas en las citadascompetencias estatales, sobre todo en la prevista en el art. 149.1.28 CE, por referencia alcontenido de ciertos preceptos de la Ley del patrimonio histrico espaol, este Tribunalhabr de examinar en primer trmino si tales preceptos deben entenderse amparados pordichas competencias estatales tal como las hemos delimitado en el fundamento jurdicoanterior.

Si apreciamos que este es el caso, la conclusin ineludible ser que esos mbitos

materiales, por integrarse en el contenido y alcance de las citadas competenciasestatales, muy en particular en la determinada por el art. 149.1.28 CE, quedarnextramuros de la competencia general atribuida a la Comunidad Autnoma de Madrid enrelacin al patrimonio histrico en virtud del art. 26.1.19 EAM, de modo que si las normasimpugnadas de la Ley del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid inciden enesas materias estarn invadiendo las referidas competencias estatales. En otras palabras,no es la Ley del patrimonio histrico espaol, por s misma, la que opera como parmetrode constitucionalidad, en tanto que las normas constitucionales que atribuyen tales ttuloscompetenciales al Estado, segn han sido interpretadas por la doctrina de este Tribunal,amparan su concreto contenido material como competencia estatal.

En definitiva, el anlisis del fondo de este recurso de inconstitucionalidad exigir,debido a este planteamiento de la demanda, verificar si los preceptos de la Ley del

patrimonio histrico espaol propuestos por los recurrentes regulan una submateriacomprendida en alguna de las competencias estatales invocada por aqullos y, en caso

cve:BOE-A-2014-8751


19/30


afirmativo, comprobar si la norma autonmica impugnada en cada caso incide en esesector material o, por el contrario, respetndolo, regula otro de los contenidos que abarcala materia competencial patrimonio histrico.

Ahora bien, que este sea el planteamiento de la demanda no puede ocultar que lascompetencias estatales invocadas no aparecen configuradas en la Constitucin comocompetencias bsicas, por lo que corresponde a este Tribunal, interpretando directamentelos enunciados del texto constitucional, delimitar qu submaterias comprenden aqullas.Esto supone, en primer lugar, que este Tribunal puede reconocer que alguno de estoscontenidos que integran los ttulos estatales en presencia, y que por formar parte dedichos ttulos las Comunidades Autnomas no pueden regularlos, son, como losrecurrentes alegan, los disciplinados en la Ley del patrimonio histrico espaol. Pero esigualmente posible que identifique como submaterias que forman parte de estos ttuloscompetenciales estatales ciertos contenidos que, respondiendo a su sentido yfuncionalidad propios, no estn normados por el Estado en la Ley del patrimonio histricoespaol u otra ley estatal.

Implica tambin, en segundo lugar, que tales submaterias se insertan en los referidosttulos competenciales estatales no porque estn reguladas en la Ley del patrimoniohistrico espaol u otra ley estatal, como ocurrira si la atribucin estatal en estas materias(149.1.28 y 149.2 CE) fuese una competencia bsica, sino porque as delimita esteTribunal el alcance de los mismos.

5. Para los recurrentes, la categora de bien de inters cultural, definida en los arts. 9a 13 LPHE, constituye la piedra angular de los tratamientos generales para la preservacindel patrimonio cultural comn a que se refiere el art. 149.2 CE y define los principiosinstitucionales que reclaman una definicin unitaria del patrimonio histrico espaol engeneral, de manera que la competencia exclusiva del Estado en la defensa del patrimoniohistrico contra la exportacin y la expoliacin prevista en el art. 149.1.28 CE se desarrollaa travs de la declaracin de bien de inters cultural, cuyo rgimen jurdico se estableceen esta Ley y entienden que las Comunidades Autnomas tienen un lmite constitucionala la hora de desarrollar normativamente la categora de bienes de inters cultural, pues altener atribuido el Estado la defensa de esos bienes contra la exportacin y la expoliacin,a ste debe corresponder el establecimiento de los estndares mnimos necesarios parasu proteccin, especialmente contra la expoliacin.

Los recurrentes sostienen, por estos motivos, que es inconstitucional el art. 2.2 de la leyautonmica impugnada en tanto que dispone que sern Bienes de Inters Cultural losbienes que, formando parte del Patrimonio Histrico de la Comunidad de Madrid, tengan unvalor excepcional, dado que al establecer esta regulacin obvia que el art. 1.3 LPHE, enejercicio de las competencias estatales derivadas de los arts. 149.1.28 y 149.2 CE, prevcontrariamente que los bienes ms relevantes del patrimonio histrico espaol debernser inventariados o declarados de inters cultural. El mismo reproche dirige contra el

art. 8.5 de la Ley del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid, en la medida que,segn l, la declaracin de Bien de Inters Cultural nicamente podr dejarse sin efectosi se justifica la prdida irreparable o la inexistencia del valor excepcional en virtud delcual fue protegido.

El patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid est formado por los bienes delpatrimonio histrico espaol radicados en la Comunidad de Madrid (excepto los adscritosa un servicio de competencia estatal), de modo que aqul es parte integrante de ste y noun conjunto de bienes autnomo y distinto, por lo que no se puede afirmar que, pordisciplinar objetos diferentes, los arts. 2.2 y 8.5 de la Ley autonmica no se interfieran conel art. 1.3 LPHE.

De esta forma, los preceptos impugnados y el 1.3 LPHE regulan al menos en parte elmismo objeto, por lo que lo primero que nos compete es analizar si el 1.3 LPHE se dicta

dentro de los contornos de las competencias estatales o, por el contrario, se excede deellas. En este sentido cabe recordar que, como ya hemos razonado, el art. 1.3 LPHE, alordenar la declaracin como bien de inters cultural de los ms relevantes delpatrimonio histrico espaol, est amparado por la competencia estatal sobre su defensa cv

e:BOE-A-2014-8751


20/30


frente a la expoliacin y exportacin exart. 149.1.28 CE, a lo que se une que los bienesde inters cultural representan uno de esos conceptos que, al menos en su esencia,necesitan una definicin unitaria exart. 149.2 CE.

Aadimos ahora que tal previsin legal estatal no vaca las competenciasestatutariamente asumidas por la Comunidad de Madrid en esta materia, pues sta podrdisponer otras figuras de proteccin, como hace la ley impugnada con los bienes deinters patrimonial, y adems respecto de la categora bienes de inters culturaltendr algunas facultades, entre ellas realizar la declaracin formal de los bienesradicados en la Comunidad de Madrid y tambin precisar las condiciones que rigen sudeclaracin, siempre que en esto ltimo respeten la determinacin genrica recogida enel art. 1.3 LPHE. En otras palabras, el art. 1.3 LPHE sera inconstitucional si definiese deun modo agotador las concretas caractersticas que han de reunir los bienes de interscultural radicados en las Comunidades Autnomas, pues estara extendiendo lacompetencia estatal en materia de proteccin de la cultura y del patrimonio histrico ambitos no queridos por el constituyente (STC 17/1991, de 31 de enero), pero no lo es

porque se limita a prever genricamente que debern ser declarados de inters culturallos bienes ms relevantes del patrimonio histrico espaol, o lo que es lo mismo que laAdministracin competente para realizar la declaracin formal de bien de interscultural, que hemos dicho que es la Comunidad Autnoma donde radique el bien, deberhacerla respecto de los bienes que sean ms relevantes de entre los que presentenvalores histricos o culturales.

6. Una vez constatado que el inciso en cuestin del art. 1.3 LPHE regula un mbitomaterial que est comprendido en las competencias estatales derivadas de losarts. 149.1.28 y 149.2 CE, corresponde examinar si los arts. 2.2 y 8.5 de la Ley delpatrimonio histrico de la Comunidad de Madrid inciden en ese mismo sector sustantivo,en cuyo caso, habrn invadido esas competencias estatales, o, por el contrario, recaensobre otro segmento de la materia competencial patrimonio histrico.

Los recurrentes afirman que el epteto excepcional, contenido en los arts. 2.2 y 8.5 dela Ley del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid, al referirse a los bienes deinters cultural, otorga un grado de proteccin menor que el empleado en el art. 1.3 LPHE,que, al referirse a bienes ms relevantes, viene a configurar una categora ms ampliaque la excepcionalidad y concluyen, tras un anlisis de los trminos legales empleados enambas regulaciones, que en la legislacin de la Comunidad de Madrid se ha producido unanotable degradacin de la proteccin de los bienes de inters cultural, pues stos noconstituyen, en realidad, una excepcin a la regla comn. Consideran, adems, que eladjetivo excepcional empleado en el art. 8.5 de la Ley autonmica 3/2013 al regular elprocedimiento por el que se deja sin efecto la declaracin de bien de inters cultural,facilita la prdida de los valores que motivaron dicha declaracin y, con ello, la proteccindel bien, por lo que tambin conculca el art. 149.1.28 CE.

El art. 2 de la Ley del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid dispone, en loque aqu interesa, lo siguiente: Bienes que integran el patrimonio histrico de laComunidad de Madrid. 2. Sern Bienes de Inters Cultural los bienes que, formandoparte del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid, tengan un valor excepcional yas se declaren expresamente.

Por su parte, el art. 8 del mismo texto establece en su apartado 5: Resolucin 5.La declaracin de Bien de Inters Cultural nicamente podr dejarse sin efecto, en todo oen parte, siguiendo los mismos trmites establecidos para tal declaracin y solo si sejustifica la prdida irreparable o la inexistencia del valor excepcional en virtud del cual fueprotegido.

Finalmente, el art. 1.3 LPHE dispone que los bienes ms relevantes del PatrimonioHistrico Espaol debern ser inventariados o declarados de inters cultural en los

trminos previstos en esta Ley.Pues bien, desde la ptica constitucional que nos ocupa, lo importante es que, por lasrazones indicadas en los fundamentos jurdicos 3 y 5, al Estado le est atribuida ladefinicin genrica y esencial de las notas que determinan que un bien sea declarado de cv

e:BOE-A-2014-8751


21/30


inters cultural por la Administracin competente, pues de este modo se garantiza untratamiento general en toda Espaa (art. 149.2 CE) y se evita que los bienes que lomerezcan sean excluidos de la proteccin mxima que esta categora supone (art.149.1.28 CE). Una ulterior precisin de estas notas caracterizadoras ya no forma parte deesos limitados ttulos competenciales, pudiendo abordarla cada Comunidad Autnoma envirtud de su competencia general en materia de patrimonio histrico.

Delimitado as el objeto de nuestro anlisis, resulta definitivo que los arts. 2.2 y 8.5 dela Ley de patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid, al referirse a los bienes quetengan un valor excepcional, no estn precisando o concretando para la Comunidad deMadrid la caracterizacin estatal de los bienes de inters cultural como los msrelevantes, sino que, por el contrario, se mueven en un nivel de principio que interfiereclaramente en un mbito que, como ya hemos expuesto, est reservado al Estado,conllevando esta invasin su inconstitucionalidad y consiguiente nulidad.

7. Los recurrentes impugnan la expresin los yacimientos arqueolgicos y

paleontolgicos cuya existencia est debidamente documentada por la Direccin Generalcompetente en materia de patrimonio histrico, contenida en el art. 4.2 de la Leyautonmica, a travs de la cual entienden que el catlogo geogrfico de bienes inmueblesdel patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid protege nicamente el patrimonioarqueolgico documentado y no el patrimonio oculto o expectante, como los hallazgoscasuales, o aquel del que se tiene constancia por informaciones que no se han podidodocumentar. Con base en la doctrina fijada en la STC 181/1998, de 17 de septiembre, losrecurrentes afirman que este patrimonio presunto, especialmente el arqueolgico, merecela proteccin que otorga el art. 40.1 LPHE, el cual, a diferencia del precepto recurrido enla Ley autonmica de la Comunidad de Madrid, define el patrimonio arqueolgico en basea un conjunto de notas entre las que destaca la de que hayan sido o no extrados,factor este que ampla la proteccin de los bienes arqueolgicos ms all del patrimoniodocumentado. En base a estas consideraciones, para los recurrentes, el art. 4.2 de la Leydel patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid reduce el campo de proteccin delpatrimonio arqueolgico y posibilita los riesgos de expoliacin y de exportacin,vulnerando con ello la competencia estatal definida en el art. 149.1.28 CE, as como loprevisto en el art. 149.2 CE al afectar al estatuto peculiar de los bienes del patrimoniohistrico que corresponde a la Ley de patrimonio histrico espaol, tal y como sealla STC 17/1991 (FJ 3).

El art 4 de la Ley del patrimonio histrico de la Comunidad de Madrid establece losiguiente: Entorno de proteccin y Catlogo Geogrfico de Bienes Inmueblesdel Patrimonio Histrico 2. Se crea el Catlogo Geogrfico de Bienes Inmuebles delPatrimonio Histrico de la Comunidad de Madrid como instrumento para la salvaguarda,consulta y divulgacin de los bienes en l inscritos. Este catlogo estar formado por elconjunto de bienes inmuebles declarados o sobre los que se haya incoado expediente de

declaracin de Bien de Inters Cultural o de Inters Patrimonial, as como por losyacimientos arqueolgicos y paleontolgicos cuya existencia est debidamentedocumentada por la Direccin General competente en materia de patrimonio histrico.Dicho catlogo ser gestionado por la Consejera competente en materia de patrimoniohistrico, que deber tenerlo actualizado.

Para resolver esta cuestin debemos partir de la premisa de que, segn laSTC 17/1991, de 31 de enero (FJ 12), la necesaria existencia de registros, catlogos,inventarios o censos generales no implica negar la posibilidad de que se creen losinstrumentos equivalentes en el seno de aquellas Comunidades Autnomas que hayanasumido competencias en la materia, es decir, resultar conforme a la Constitucin lacreacin de los referidos instrumentos por las Comunidades Autnomas que hubieranasumido competencias en la materia.

Desde esta perspectiva, lo que el precepto impugnado se propone no es tantoestablecer una definicin de los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos realizadamerced a la interpretacin conjunta de los arts. 3.1 g) y 28, apartados 1 y 2, de la propiaLey autonmica, como, simplemente, crear el catlogo geogrfico de bienes inmuebles cv

e:BOE-A-2014-8751


22/30


23/30


los recurrentes, pues, como destacamos en el fundamento jurdico 4, la competenciaestatal invocada no aparece configurada en la Constitucin como competencia bsica,por lo que corresponde a este Tribunal, interpretando directamente el enunciado del textoconstitucional, delimitar qu submaterias comprende, atendiendo a su sentido yfuncionalidad propios.

Conforme a nuestra doctrina (STC 17/1991, FJ 7), segn la cual el concepto dedefensa contra la expoliacin ha de entenderse como un plus de proteccin respecto deunos bienes dotados de caractersticas especiales, que se concreta en un conjunto demedidas de defensa que a ms de referirse a su deterioro o destruccin tratan deextenderse a la privacin arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello queconstituye el propio fin del bien segn su naturaleza, cabe afirmar que, por lapotencialidad de poner en riesgo la funcionalidad de estos bienes as definida, las obrasque afecten a los inmuebles que sean portadores de los valores histrico-artsticos msrelevantes, salvo cuando se trate de intervenciones mnimas, es una de las submateriasestrechamente ligadas a la defensa del patrimonio histrico contra la expoliacin, de

modo que est reservada al Estado, no siendo constitucionalmente legtimo que lalegislacin autonmica se proyecte sobre ella.

Dado que el precepto impugnado se refiere a inmuebles de la mayor relevancia, pueslos tres apartados del art. 19.2 de la Ley autonmica aluden a categoras de inmueblesdeclarados de inters cultural, que es la figura que otorga un mayor nivel de proteccin enatencin a la especial importancia de los valores que atesoran, y teniendo en cuenta quelas disposiciones impugnadas no especifican que las obras a que se refieren se limiten aintervenciones mnimas ni ello se puede deducir de la naturaleza de las obras permitidas,debemos concluir que tales preceptos autonmicos, en la medida en que las eximen de lanecesidad de recabar autorizacin previa, invaden la competencia estatal en materia dedefensa del patrimonio histrico contra la expoliacin exart. 149.1.28 CE y, por ello, sinnecesidad de abordar el segundo motivo de impugnacin, debemos declarar su

inconstitucionalidad y nulidad.9. Entienden los recurrentes que el art. 23.1 de la Ley del patrimonio histrico de la

Comunidad de Madrid, en cuanto permite que los bienes inmuebles declarados de interscultural puedan desplazarse o removerse previa autorizacin administrativa otorgada porcausas debidamente justificadas y sin sujecin a unas garantas procedimentalesespecficas, abre un campo de discrecionalidad ms amplio que el establecido por elEstado al regular esta cuestin en el art. 18 LPHE, convirtiendo una operacinpotencialmente expoliadora, que slo debe autorizarse con muchas garantas, en un actodiscrecional de la Administracin autonmica de Madrid que no se ve obligada a aplicarcriterios jurdicos ni razones de causalidad, y que ni siquiera ha de contar con el informefavorable de un rgano consultivo especializado ni or al Ayuntamiento interesado. Estodetermina, a su entender, la inconstitucionalidad del precepto en un doble sentido: en

primer lugar, porque no permite que, en materia de desplazamientos y remociones deinmuebles declarados de inters cultural, la decisin pueda adoptarse con los estndaresmnimos de proteccin que, sin embargo, han establecido la Ley del patrimonio histricoespaol y la mayor parte de la legislacin autonmica; y en segundo lugar, porque vulnerael art. 9.3 CE en lo relativo al principio de seguridad jurdica, en la medida que el titular deun bien inmueble declarado de inters cultural que, por razn de fuerza mayor, tuvieranecesidad de desplazarlo, ni siquiera tiene garantizada que la constatacin de fuerzamayor sirva para la resolucin favorable de la Administracin que ha de autorizar y valorarsu peticin.

El art. 23 de l

sentencia del tribunal constitucional 5277-2013 de 17 de julio

Documents