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SEMINARIO-TALLER: CONFORMACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL EN REPÚBLICA DOMINICANA

SANTO DOMINGO, REPÚBLICA DOMINICANA

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MINERÍA EN PERÚ

DR. JULIO LÓPEZ MAS

SEMINARIO-TALLER: CONFORMACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN REPÚBLICA DOMINICANA

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OBJETIVOS

1. Establecer la importancia de la economía primaria-exportadora en

Perú.

2. Sus impactos sociales, económicos y ambientales.

3. Presentar el marco legal e institucional del ordenamiento territorial

en el sector minero.

4. Estudio de caso minería en Cajamarca: empresa Yanacocha SRL.

5. Los paquetes de reactivación económica (2014) y la regulación

medioambiental.

6. Los debates sobre el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial.

GRÁFICO Nº 01. RECURSOS NATURALES: SITUACIÓN Y TENDENCIAS PARA UNA AGENDA DE DESARROLLO REGIONAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Evolución de lo precios internacionales del cobre, el plomo y el zinc, 1960-2012(En centavos de dólar por libra, a precios constantes de 1982)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Comisión Chilena del Cobre (COCHILCO) y FRED Economic Data.


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GRÁFICO Nº 02. PRODUCCIÓN MINERA


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GRÁFICO Nº 03. EXPORTACIONES MINERAS (US$ MILLONES)


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GRÁFICO Nº 04. INVERSIONES TOTALES EN MINERÍA


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GRÁFICO Nº 05. EMPLEO EN LA MINERÍA (2012 hasta setiembre)

El contexto socioeconómico peruano - 2011

Perú Lima Regiones

PBI US $ 180,000 millones 45% 55%

PBI minero US$ 15,000 millones 3.5% 96.5%

Población 29.5 millones 30% 70%

Pobreza (2010) 31.30% 15% 45% (3 veces Lima)

Extrema pobreza (2010)

9.8% 1.6% 6.5%(4 veces Lima)

Fuente: Buenaventura, 2012.


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CUADRO Nº 01

GRÁFICO Nº 06. CARTERA ESTIMADA DE PROYECTOS MINEROS – PARTICIPACIÓN POR MINERALES PREDOMINANTE

Fuente: Cartera estimada de proyectos mineros, Dirección de Promoción Minera – MEM. Año 2014.

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GRÁFICO Nº 07. CARTERA ESTIMADA DE PROYECTOS MINEROS , SEGÚN PRINCIPAL INVERSIONISTA


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ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y RECURSOS NATURALES

Boom económico y exportaciones mineras

En la última década, en particular desde 2003, la economía peruana ha vivido un ciclo largo de alta

demanda y altos precios por los minerales y los hidrocarburos, por lo que el peso del sector

extractivo (minería, gas y petróleo) aumentó considerablemente.

El sector minero y de hidrocarburos es relevante en la canasta exportadora del país: el 68 % del total

de las exportaciones.

El sector minero e hidrocarburos aportan un porcentaje importante del total de impuestos recaudados

por el Estado: aproximadamente el 20% del total de impuestos.

Una mayor presencia en el territorio. En el 2012, la cantidad de hectáreas concesionadas por el

sector minero superó los 25 millones, que representan el 20% del territorio peruano.


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TERRITORIO, RECURSOS NATURALES, MINERÍA

GRÁFICO Nº 08. RECURSOS NATURALES

FUENTE: MINEM – CARTERA ESTIMADA DE PROYECTOS MINEROS ENERO 2013ELABORADO POR DIRECCIÓN DE PROMOCIÓN MINERA - MEM


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“ El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre” (art. 54 Constitución).

“Territorio” comprende e integra: •““Tierra” Tierra” (Constitución Política: usos agrarios), •““Suelo” Suelo” (Ley de Municipalidades: usos urbanos y leyes ambientales: recurso natural) •““Subsuelo” Subsuelo” (Legislación Minera y Energía), •““Aire”Aire” (varias), “Agua” “Agua” (Ley de RRHH)•Paisaje, patrimonio y culturaPaisaje, patrimonio y cultura

.

Concepto de Territorio


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Recursos Naturales y Política Ambiental

El artículo 66 de la Constitución indica que” los recursos naturales, renovables y no

renovables, son patrimonio de la Nación. El estado es soberano en su

aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de

su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real,

sujeto a dicha norma legal”.

El art. 67 indica que “El estado determina la política nacional del ambiente.

Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”.


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Suelo y Yacimiento

Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares y (Art.

66 de la Constitución y reiterado en a Ley General de Minería), adopta el sistema Dominialista de

minas, sistema éste que no solamente atribuye el dominio originario de los yacimientos al Estado,

sino que además establece que quedan desvinculados como bienes diferentes: suelo y yacimiento.

Entonces, el yacimiento y la superficie son dos bienes distintos sujetos a dos regímenes

diferentes; así, la superficie queda regulada por la legislación común, en tanto que el yacimiento

queda sometido a las reglas establecidas por el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería

.

Es importante reconocer esta distinción que será una de las fuentes de conflictos en el

ordenamiento territorial y las diferentes actividades que pueden desarrollarse sobre una misma área.


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Ley General de Minería

El TUO de la LGM establece que todos los recursos minerales pertenecen al Estado. Esta

propiedad es “inalienable” e “imprescriptible”. Con ello debería disiparse cualquier

duda, pretensión o interpretación de quienes sostienen que los bienes o recursos

minerales son de las comunidades o de las personas que tienen los derechos

superficiales encima de los depósitos minerales. Ni siquiera el inversionista que

explota los recursos minerales es el propietario de éstos, sino a partir del momento en que

los extrae y los beneficia en provecho propio. El Estado peruano está encargado de

preservar los recursos naturales.


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Cierre de minas y pasivos ambientales

Ley de Cierre de Minas - Ley 28090 (2003). Esta ley tiene por objeto regular las obligaciones

y procedimientos para el cierre de minas (mediante un Plan de Cierre de Minas) y la

constitución de las garantías ambientales que aseguren el cumplimiento de las inversiones

que comprende para cubrir los costos de las medidas de rehabilitación para las etapas de

operación de “Cierre Final” y “Post Cierre” de la mina, con sujeción a los principios de

protección, preservación y recuperación del medio ambiente y con la finalidad de mitigar los

impactos negativos a la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad.

El Plan de Cierre de Minas será progresivo durante la vida útil de la operación minera, de

acuerdo a un cronograma aprobado por la autoridad competente: el Ministerio de Energía y

Minas.


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TERRITORIO, CONCESIONES, CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES


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Concesiones mineras

Según el MEM, el 20 % del territorio esta “concesionado” pero sólo en el 0.3% y

0.89 % del territorio se está realizando exploración y explotación. .

Cualquier persona natural o jurídica puede pedir una concesión minera si la

zona pedida, llamada “cuadrícula”, está disponible. El primero que pide la

concesión es el que la obtiene, no depende de la experiencia, ni las calificaciones

relacionadas a la actividad minera. La concesión minera es indefinida siempre y

cuando el titular minero cumpla prioritariamente con las obligaciones de pago de

un monto bastante bajo de derecho de vigencia y penalidad por no producir, ellos

pueden mantener la concesión indefinidamente esperando que se haga algún

descubrimiento cercano y así poder venderle la concesión a una empresa que

sí tenga capacidad de explorar y explotar.


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GRÁFICO Nº 09.

GRÁFICO Nº 10. EVOLUCIÓN DE LAS CONCESIONES MINERAS, EN NÚMERO Y SUPERFICIE, 1991-2014

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GRÁFICO Nº 11.

GRÁFICO Nº 12. PERÚ: ÁREA OCUPADA POR CONCESIONES MINERAS EN PORCENTAJE (%)


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Crecimiento de concesiones: normativa de liberalización

La promulgación del Decreto Legislativo 708 (Ley de Promoción de Inversiones en el

sector minero, 1991), fue un factor clave para el crecimiento de las concesiones mineras

en la medida que –modificando la Ley General de Minería de 1981– se orienta a

liberalizar el sector minero, para lo cual deroga la gran mayoría de normas que daban

atribuciones y derechos al Estado para actuar como agente económico en el

sector.


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Efectos del crecimiento acelerado de concesiones

El crecimiento acelerado de las concesiones mineras en los últimos diez años ha generado,

directa e indirectamente, efectos e impactos como la sobre-posición de derechos, la presión

sobre el territorio de las comunidades que configuran situaciones de conflictividad, el

crecimiento de la minería informal que contamina el medioambiente, las concesiones en

zonas de frontera, la invasión de Áreas Naturales Protegidas y las provincias con alto

porcentaje de sus territorios concesionados que cuestionan los planes de desarrollo .

¿Qué significado tiene para las comunidades y poblaciones de las provincias y distritos

de la sierra el hecho de que el 80% –o más– del territorio en el que viven hayan sido

concesionados para la actividad minera? ¿Pueden las autoridades locales y la población

local planificar su desarrollo sobre la base de las actividades económicas no mineras que

ellos consideran prioritarios.


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Crecientes conflictos socio-ambientales

El crecimiento acelerado de las inversiones, especialmente en el sector minero, contribuyó al

crecimiento de las exportaciones y de los ingresos fiscales, pero al mismo tiempo generó crecientes

conflictos sociales que afectan la gobernabilidad. Un hito importante es la oposición social al

megaproyecto minero Conga, de cobre y oro en la región de Cajamarca (sierra norte), con una

inversión prevista de más de US $ 4500 millones.

La permanencia de brechas sociales, principalmente en territorios donde se conjugan el

aprovechamiento de los recursos naturales mediante inversiones privadas que afectan las

condiciones de trabajo y vida y también las expectativas de las poblaciones rurales con elevados

signos de exclusión social y económica por conseguir beneficios concretos y mejorar sus

condiciones de vida, se expresa en un aumento de conflictos socio-ambientales.

Millones de hectáreas

Área total 128 100%

Áreas naturales protegidas 37 28.2%

Áreas con actividad minera

Explotación 1.10 0.86%

Exploración 0.32 0.25

15/26 regiones donde se desarrolla actividad minera

18/26 regiones donde se desarrollan actividades de exploración

Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MEM) 2012.

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CUADRO Nº 02

GRÁFICO Nº 13. CARTERA ESTIMADA DE PROYECTOS MINEROS


Participación Regional en la Cartera Estimada de Proyectos Mineros


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El escalamiento de conflictos registra una tendencia creciente durante el

auge de la economía primario-exportadora. Las regiones afectadas pasaron

de 12 en el 2006, a 15 en el 2007, 19 en el 2008, 23 en el 2009 y en el 2010

abarcaron las 24 regiones del país. También se dio una mayor intensidad de

los conflictos, con acciones de violencia. El mayor número de conflictos

sociales tienen origen en la actividad minera (38.1%) seguidos por las

actividades de hidrocarburos y minería informal (15.2%) y actividades

agrarias, que incluyen producción de hoja de coca, concesiones forestales,

reservas comunales y territoriales y áreas naturales protegidas (12.1%). Las

regiones con mayor número de conflictos son Loreto, Cusco, Junín, Ancash,

Cajamarca, Puno.

CANON, REGALÍAS, DESARROLLO LOCAL


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Ganancias mineras e Impuestos

El debate sobre el impuesto a las ganancias extraordinarias de las empresas mineras fue un

tema central en el debate público desde el 2006 y ganó consenso en el proceso electoral del 2011.

Por ello, al inicio del gobierno de Ollanta Humala el Congreso de la República logró aprobar tres

medidas: el Gravamen Especial a la Minería, el Impuesto Especial a la Minería y la regalía

minera ajustada, cuyos ingresos servirían para financiar las políticas de inclusión social.

Junto con el cambio del sistema de regalía minera en septiembre del 2011, también se crearon dos

nuevas contribuciones para el sector minero: el Impuesto Especial a la Minería (Ley 29789) y el

Gravamen Especial a la Minería (Ley 29790). Estas contribuciones buscan que el Estado peruano

participe en las ganancias extraordinarias generadas por los altos precios internacionales de los

minerales.


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El canon minero fue creado con la Ley 27506 de Junio del 2001 y está compuesto del

50% de Impuesto a la Renta que pagan las empresas mineras. ( también hay el canon

gasífero y el canon petrolero ) Éste se transfiere a los gobiernos regionales y a las

municipalidades de las regiones productoras. Además el 100 % de las regalías mineras. En el

año 2012, la renta de las industrias extractivas significó el 20% del total del presupuesto

regional, y en 2013, representó el 17%. En el caso de los gobiernos locales, el año 2012 la

renta de las industrias extractivas ascendió a 35%, y en año 2013 sumó el 29% del total del

presupuesto municipal.

Por la caída de los precios internacionales y la disminución del volumen exportado desde

2014 a la actualidad se ha reducido drásticamente el canon, lo que genera una situación de

crisis en las finanzas de los gobiernos descentralizados.


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Canon minero e inversiones descentralizadas

En la Ley de Canon (Ley Nº 27506) se establece que “los recursos que los gobiernos regionales y

gobiernos locales reciban por concepto de canon serán utilizados exclusivamente para el

financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y

local, respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta destinada a esta finalidad.” Es decir, los

recursos del canon solo podían gastarse en inversión y no en gasto corriente.

Más adelante gobierno reconoció que se estaba generando un desbalance, pues se necesitaba

gasto corriente para poder implementar y mantener las inversiones. Por lo tanto, desde el 2006, en

la ley de presupuesto de cada año se incluye una disposición final que permite que el 20% de

los recursos del canon se utilicen en gasto corriente.

CUADRO Nº 03. CANON MINERO GENERADO Y DISTRIBUIDO 1996-2014 (MILES DE SOLES)

Año Canon Generado Canon Distribuido

1996 172,981 15,375

1997 136,924 110,937

1998 52,684 169,428

1999 68,665 86,514

2000 90,288 55,361

2001 168,537 81,278

2002 369,606 135,933

2003 532,000 285,826

2004 1,158,500 451,289

2005 2,166,293 888,140

2006 4,254,379 1,746,378

2007 4,435,674 5,157,001

2008 3,434,452 4,435,674

2009 3,086,988 3,434,452

2010 4,156,857 3,086,988

2011 5,097,315 4,156,857

2012 3,800,819 5,097,315

2013 2,979,000 3,800,819

2014 n.d. 2,979,000

Fuente: MEF.


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Dado que el canon privilegia a las regiones productoras y dentro de ellas, a los distritos

productores, con el aumento de los recursos a ser distribuidos se ha generado mucha

inequidad entre las regiones productoras y las no productoras.

También se han generado inequidades al interior de las mismas regiones

productoras.

Seis regiones concentran casi el 70% de los recursos de canon distribuidos entre 2007 y

2011.


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POLÍTICA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTIÓN DEL TERRITORIO


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GRÁFICO Nº 14.


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Política Nacional de Ordenamiento territorial y Gestión del Territorio

En abril de 2014, el Acuerdo Nacional aprobó la 34 política de Estado en Ordenamiento y Gestión

Territorial, mediante el cual “se impulse un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de

ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en

un ambiente de paz”.

En esa perspectiva, en el proceso el Estado debe considerar: los principios de subsidiariedad y

solidaridad con la finalidad de lograr un desarrollo humano integral, equitativo y sostenible,

así como conciliar el crecimiento económico y la competitividad con la equidad social y la

sostenibilidad ambiental, la vigencia de los derecho y la igualdad de oportunidades en todo el

territorio nacional; e incorporar el objetivo de consolidar ciudades sostenibles como centros

dinamizadores del desarrollo urbano y rural.


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GRÁFICO Nº 15.


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GRÁFICO Nº 16.


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GRÁFICO Nº 17.


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CONFLICTOS SOCIALES, GOBERNABILIDAD


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Gestión ambiental e inversiones privadas

La conflictividad social alrededor de los proyectos extractivos impulsó cambios en el marco legal del

sector como la aprobación de la Ley de Consulta Previa, asignando nuevos roles al Ministerio de

Cultura, y la creación del SENACE (Servicio Nacional de Certificación Ambiental) para la evaluación

y aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental bajo el liderazgo del Ministerio del Ambiente.

Los procesos de consulta previa están trabados y afectan las inversiones de exploración

petrolera, esto debido a la débil capacidad del estado para dialogar y concertar con las

comunidades nativas amazónicas.

En 2014, se han dictado medidas de reactivación económica, y de fomento de las inversiones

privadas, flexibilizando la normatividad ambiental y los derechos de las comunidades nativas

con referencia a la economía extractivista.

CUADRO Nº 04. PERÚ: CONFLICTOS SOCIALES POR AUTORIDAD COMPETENTE, SEGÚN TIPO, DICIEMBRE 2014 (Número de casos)

Tipo TOTAL % Gobierno nacional

Gobierno regional

Gobierno local

Poder legislativo

Poder judicial

Org. Const. Autónomo

TOTAL 210 100.0% 128 43 23 4 7 5

Socioambiental 139 66.2% 110 24 4 1 0 0

Asuntos de gobierno local 236 11.0% 0 0 19 0 4 0

Demarcación territorial 15 7.1% 6 9 0 0 0 0

Comunal 9 4.3% 3 4 0 0 0 2

Asuntos de gobierno nacional 9 4.3% 8 0 0 0 0 1

Otros asuntos 6 2.9% 0 0 0 1 3 2

Laboral 5 2.4% 1 2 0 2 0 0

Asuntos de gobierno regional 4 1.9% 0 4 0 0 0 0

Cultivo ilegal de coca 0 0.0% 0 0 0 0 0 0

Electoral 0 0.0% 0 0 0 0 0 0

Fuente: Defensoría del Pueblo – SIMCO.


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CASO YANACOCHA


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Datos generales

Empresa minera Yanacocha SRL constituida el 14 enero 1992.

Propietarios: Newmont ( 51.35 %); Buenaventura ( 43.65%) y BM ( 5.0%).

Gran productora y exportadora de oro y plata.

Actividades sobre cuatro cuencas; Quebrada Honda, Rio Chonta, Rio Porcón

y Rio Rejo, entre 3500 y 4100 msnm. La superficie territorial ocupada alcanza

las 179 478 has. (259 concesiones acumuladas). Posee otras 163 concesiones

con 108 569 has con proyectos en estudio.

2326 trabajadores permanentes (2013), Hay personal contratado en número

mayor de acuerdos necesidades empresariales (tercerización).


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Oro y economía

En 21 años de operación, 1993-2013 Yanacocha ha extraído del subsuelo 34 129 170

onzas troy de oro y 37 357 903 onzas troy de plata. A los precios de 2013 (1411 dólares)

la onza troy de oro serian 48 000 millones de dólares.

La producción de Yanacocha respecto a la producción nacional de oro fue de 40% en

2006, 26% en 2012 y 21% en 2013.

El descenso progresivo de la producción a partir de 2010 tiene que ver con el

agotamiento de las reservas mineras y la intensa explotación en las vetas de alta

ley.


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Conflictos socio ambientales: tierras comunales

Los terrenos que están actualmente bajo posesión eran propiedad de

comunidades y familias campesinas, que fueron empujadas a vender, bajo presión

de expropiación, sin información suficiente de valor de riqueza en subsuelo,

Yanacocha adquirió todos los denuncios mineros que existían en la zona.

CUADRO Nº 05. CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN CAJAMARCA

Provincia CCMMHectáreas

% del territorio con concesiones mineras

San Pablo 66,517 99.68

Hualgayoc 74,186 94.26

Cajamarca 196,861 66.05

Santa Cruz 90,812 65.38

Contumaza 124,962 60.11

San Ignacio 68,473 50.48

Cajabamba 80,351 44.92

San Miguel 208,932 42.38

Celendín 112,565 42.31

Chota 113,373 30.05

Cutervo 74,285 24.41

San Marcos 53,311 20.95

Jaén 86,308 17.06

Fuente: INGEMMET, Marzo 2014.


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Conflictos socio-ambientales: agua

Se han dado múltiples conflictos vinculados a temas ambientales y a la protección

del agua para la agricultura y la producción de agua potable.

Principales hechos: contaminación con mercurio de Choropampa (año 2000), resistencia

al inicio de operaciones en el Cerro Quilish (2004-2006), e intenso conflicto de Conga

(2011-2012).


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Conflictos socio-ambientales: reducción de canon y regalías por altos

costos de producción

El acelerado aumento de los costos de producción en paralelo de los precios

internacionales, lo que determina que los ingresos registrados antes de impuestos

disminuyan significativamente.

Sospecha de elusión tributaria.

Trayectoria de costos de producción US $/onz : 2004-2006: 220: 2007-2009: 421;

2010-2013: 674.


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PROBLEMAS ESTRUCTURALES


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Economía extractivista y desequilibrios territoriales.

El boom económico ha significado para el país, una consolidación de los sectores primario

exportadores, no sólo minero-energéticos, sino agrícolas de exportación; tradicionales como café y cacao, y

no-tradicionales como frutas y legumbres, espárragos, paltas, uvas, etc. Asimismo, han surgido en forma

incipiente nuevas ramas industriales; además de la textil, en productos metal-mecánicos y químicos

vinculados a los sectores primario exportadores. Además, se han modernizados las ciudades, el comercio y

los servicios, en bancos y financieras, telecomunicaciones.

En lo fundamental la estructura económica sigue siendo primario exportadora, altamente concentrada

económico y espacialmente, y el centralismo económico continua, mientras que el proceso de

descentralización, no ha logrado impulsar una dinámica de desarrollo convergente; el sector dominante

de grandes empresas es pequeño, mientras paralelamente continua la proliferación de las micro y

pequeñas empresas, urbanas y rurales; informalidad y la economía ilegal (narcotráfico, lavado de activos,

contrabando ) y la ocupación descontrolada del territorio nacional, con desigualdades y inequidades y

desequilibrada del territorio nacional, el uso irracional de los recursos naturales, la contaminación, la

depredación y otros.


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En conclusión, en Perú se da un crecimiento espontáneo, donde predominan actividades

desvinculadas del medio, con ocupación desordenada del territorio expresada en un

desequilibrio territorial que afecta la vida de las personas, este desequilibrio se

agudiza por la heterogeneidad propia del país, por el centralismo económico,

político y por la predominante desigualdad y exclusión social.

El territorio se gestiona sin una visión integral, con competencias sectoriales asignadas

de manera imprecisa, con competencias intergubernamentales (nacional, regional y

local) asignadas también de manera imprecisa, con conflictos de competencia

intersectorial e intergubernamental, con carencia de mecanismos de solución de

controversias adecuadas y con carencia de coordinación y articulación para el

ordenamiento y gestión territorial.


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GRÁFICO Nº 18.


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GRÁFICO Nº 19.


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GRÁFICO Nº 20.


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GRÁFICO Nº 21.


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GRÁFICO Nº 22.


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REACTIVACIÓN ECONÓMICA, INVERSIONES MINERAS, REGULACIÓN MEDIOAMBIENTAL


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Medidas de promoción de la inversión en materia ambiental

La desaceleración de la economía peruana (PBI: 2.5% en 2014) impulso al GN a tomar medidas de

reactivación económica (Leyes 30230 y, 30296 , julio y diciembre de 2014; reducción de

procedimientos EIA, 2013) para relanzar la confianza empresarial principalmente en sector

extractivo, minería y petróleo, para ello amplia beneficios tributarios a la minería de exportación;

disminuye la tasa tributaria; impuesto a renta de empresas y personas naturales; simplifica

procedimientos de la administración pública: nacional, regional y local, relacionados con la inversión

minera, petrolera, gasífera , en especial la normatividad y regulación minera vigente..

Destacamos las medidas para la promoción de la inversión en materia ambiental;

disminuyendo competencias al Ministerio del Ambiente y bloqueando el proceso de

ordenamiento territorial; especialmente impulsado por los gobiernos descentralizados y las

organizaciones de la sociedad civil.


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GRÁFICO Nº 23.


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GRÁFICO Nº 24.


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GRÁFICO Nº 25.


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Ley 30230 establece medidas tributarias, simplificación de procesos y permisos para la

promoción y dinamización de la inversión 12 julio de 2014


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Sobre ordenamiento Territorial

El artículo 22º (“Ordenamiento Territorial”) de la Ley Nº 30230 afecta las competencias

del MINAM en dicha materia al plantear que la política nacional de Ordenamiento

Territorial sea aprobada por el Consejo de Ministros, desplazando al ministerio en

esta función. El MINAM pierde su capacidad decisoria y su influencia se reduce al

mínimo al contar con solo un voto frente al de todos los ministerios que promueven la

inversión. Esto es preocupante, dado que el componente ambiental es fundamental para

el Ordenamiento Territorial. Además no se incorporan a los actores estratégicos del

territorio: gobiernos locales y regionales, que son quienes formulan – según sus

leyes orgánicas – los planes de ordenamiento territorial.


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Carácter del POT

Dicho articulo señala que “ni la Zonificación Económica Ecológica ni el

Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso”. Según la

normatividad vigente, los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) aprobados a nivel

regional o local – de acuerdo a la Ley de Descentralización y las leyes orgánicas de los

gobiernos sub-nacionales -, luego de procesos técnicos y participativos, establecen las

políticas y marcos regulatorios de ocupación y uso del territorio para el desarrollo

sostenible.


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Nuevos contratos de estabilidad tributaria en la minería

Se crea un nuevo tipo de Contrato de estabilidad Tributaria con la finalidad de fomentar inversión de

gran envergadura, con beneficios a “actividades complementarias no contempladas inicialmente en

el programa de inversiones”. Para proyectos mineros con inversiones no menores a US $ 500

millones. Con este nuevo CET, por un periodo de quince años se permite ampliar sus efectos a las

actividades adicionales posteriores a la ejecución de programa de inversiones en las siguientes

condiciones: la ampliación dentro de la misma concesión; dentro del mismo plazo de estabilidad

garantizada por el CET y la inversión adicional sea no menor de US $ 250 millones.

Los nuevos CET consideran Contratos de Adhesión, en base a un estudio de factibilidad técnico

económico, con carácter de declaración jurada. De esta forma, el estado debilita su obligación de

velar por el uso público de los recursos naturales, y velar por la sostenibilidad social y ambiental.


ODETCACámara

de Diputados

Control territorial a cargo de empresas mineras

Para las empresas mineras que gozan de estabilidad tributaria, y que difícilmente renunciarían

a ella frente una reforma tributaria que podría ser cambiada por el siguiente gobierno, el

gobierno les da un adicional.

Ahora mediante la Ley 30296 ((21.12.2014) se reduce el límite mínimo a US $ 25 millones, y

establece el concepto de Unidad Económica Administrativa, “el conjunto de concesiones

mineras ubicadas dentro de sus limites, las plantas de beneficio y los demás bienes que

constituyan una sola unidad de producción por razón de comunidad de abastecimiento,

administración y servicios que, en cada caso, calificara la Dirección General de Minería” (art.

7), de esta forma se crea nuevos enclaves territoriales al servicio de la economía minera

extractivista.


ODETCACámara

de Diputados

Debilitamiento de la institucionalidad ambiental y mayor vulnerabilidad al cambio

climático

Se debilita la institucionalidad del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto ambiental, cuyo órgano rector

es el Ministerio del Ambiente, y pone trabas a la operatividad del Servicio Nacional de Áreas Protegidas

por el Estado (SERNANP), y en especial del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

(OEFA).

Sobre la prevención y corrección de conductas infractoras a cargo de la OEFA se establece un periodo de

tres años, durante la cual las “sanciones a imponerse no podrán ser superiores al 35% de la multa

establecida para dicha infracción”, además se señala que sólo la OEFA tramitará procedimientos

sancionadores excepcionales en base al señalamiento de un grupo de factores atenuantes y/o agravantes de

la metodología de determinación de sanciones.

Las razones de recorte de capacidades de la OEFA, son varias, según la ley 30230., falta de educación y

concientización de los agentes, la población y las autoridades, necesidad de mayor difusión de las normas y

obligaciones ambientales, incrementar el nivel de colaboración entre la OEFA y las empresas supervisadas, y

“reducir los costos y afectación al desempeño de las empresas”.


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de Diputados

Modificaciones a la Ley Nro. 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas

El artículo 20º de la Ley Nº 30230 modifica el artículo 7º de la Ley Nº 26834 – Ley de Áreas

Naturales Protegidas - que señalaba que las Zonas Reservadas debían establecerse por

Resolución Ministerial del MINAM. En adelante, se crean “(…) por Decreto Supremo, con

el voto aprobatorio del Consejo de Ministros”.

Si el argumento fuera tener un enfoque multisectorial de las vocaciones productivas de los

territorios podría reclamar validez, pero la razón explicita es diferente, se trata de “garantizar

los derechos preexistentes de los concesionarios”. para el reinicio de la ejecución de

inversiones. Esta es una decisión inadecuada, si sabemos que muchas concesiones fueron

otorgadas sin exigir estudios ambientales.


ODETCACámara

de Diputados

Agilización de Estudios de Impacto Ambiental

Sobre las opiniones en la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental la ley establece que las

opiniones vinculantes y no vinculantes que requiera la entidad encargada de la aprobación del EIA,

de un proyecto de inversión, “deberán emitirse, bajo responsabilidad, en un plazo máximo de 30

días hábiles”, para lo que la entidad encargada de la aprobación deberá elaborar un informe

consolidado, que será remitido al solicitante, para las subsanaciones o aclaraciones

correspondientes.

El artículo 24º – Eliminación de duplicidades - Nº 30230, integra los procedimientos de autorización

de desbosque, vertimientos y reúso de aguas residuales con el de aprobación de EIA. Esta medida

no considera que los plazos para revisar la información y los organismos responsables de aprobar

dichas autorizaciones son distintos.

La propuesta de agilizar las tramitaciones, y mejorar los procesos es positiva, siempre y

cuando se mejore las capacidades institucionales, para analizar estudios complejos y emitir

opiniones sobre su calidad. De lo contrario, no se asegura la adecuada regulación

medioambiental.


ODETCACámara

de Diputados

ECA Y LMP

Al disponer que, los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y Límites Máximos Permisibles

(LMP) sean establecidos por decreto supremo con refrendo de los sectores involucrados,

el artículo 23º de la ley, además de incrementar el trámite burocrático, somete su aprobación

a instancias que representan intereses en conflicto, lo que puede desnaturalizar su finalidad.

Los ECA y LMP deben basarse, no sólo en criterios de protección a la salud y al ambiente,

sino también en un análisis de impacto regulatorio y económico sobre las industrias y

poblaciones involucradas.


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de Diputados

PROYECTO DE LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL


ODETCACámara

de Diputados

Audiencias públicas de consulta sobre proyecto de Ley de OT

El Congreso Nacional, a través de su Comisión de Descentralización,

Regionalización y Gobiernos Locales estuvo realizando durante 2013

audiencias públicas descentralizadas por todo el país para poner en consulta

un Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, pero no logró consenso para

aprobar un dictamen favorable.

CUADRO Nº 06. AUDIENCIAS Y SESIONES DESCENTRALIZADAS

ACCIÓN DESCENTRALIZADA

PROGRAMADA

REGIÓN FECHA TEMÁTICA PRINCIPAL PRODUCTO A OBTENER

SESIÓN DESCENTRALIZADA Y AUDIENCIA PÚBLICA

CAJAMARCA Sábado 12/10/13 DESCENTRALIZACIÓN, ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PROBLEMÁTICA LOCAL REGIONAL

Fomentar el debate y las propuestas para el afianzamiento del proceso

AUDIENCIA PÚBLICA PIURA 18/10/13 DESCENTRALIZACIÓN, ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PROBLEMÁTICA LOCAL REGIONAL


AUDIENCIA PÚBLICA CUZCO Viernes25/10/13

DESCENTRALIZACIÓN, ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PROBLEMÁTICA LOCAL REGIONAL


SESIÓN DESCENTRALIZADA Y AUDIENCIA PÚBLICA

LAMBAYEQUE Viernes08/11/13



Fuente: Informe de Medio Año de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado


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de Diputados

CUADRO Nº 07. AUDIENCIAS Y SESIONES DESCENTRALIZADAS

ACCIÓN DESCENTRALIZADA

PROGRAMADA

REGIÓN FECHA TEMÁTICA PRINCIPAL PRODUCTO A OBTENER

AUDIENCIA PÚBLICA MADRE DE DIOS Viernes15/11/13



AUDIENCIA PÚBLICA SAN MARTÍN 29 y 30/11/13 DESCENTRALIZACIÓN, ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PROBLEMÁTICA LOCAL REGIONAL


AUDIENCIA PÚBLICA UCAYALI Viernes06/12/13



Fuente: Informe de Medio Año de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado


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de Diputados


ODETCACámara

de Diputados

Aspectos claves para una Ley de Ordenamiento Territorial

Luego de la evaluación de las propuestas legislativas , así como atendiendo a las opiniones técnicas

y legales de diversas instituciones, organizaciones y especialistas, la ST de la Comisión de

Descentralización del Congreso Nacional considera que el proyecto de ley de ordenamiento

territorial deberá definir los siguientes puntos claves:

1.La creación de un sistema nacional de ordenamiento territorial

La Política de Estado del Acuerdo Nacional Nro. 34 “Ordenamiento y Gestión Territorial”,

especifica que para lograr los objetivos del ordenamiento y gestión territorial, el Estado “Establecerá

un sistema nacional de gestión territorial…” precisando que la “creación de un sistema nacional de

gestión territorial facilitaría la aplicación coordinada de los instrumentos de los distintos sectores y

niveles de gobierno, así como el cumplimiento articulado de las prioridades nacionales, regionales y

locales”.


ODETCACámara

de Diputados

2. La creación del sistema nacional descentralizado de información territorial

La Política de Estado 34 “Ordenamiento y Gestión Territorial” establece que para lograr los

objetivos del ordenamiento y gestión territorial, el Estado “generará un sistema de información

territorial integral articulado desde las entidades públicas y accesible a la ciudadanía…” y que “La

construcción de un sistema de información territorial está orientada a lograr una visión global del

territorio, integrando y articulando la data producida por los diferentes niveles de gobierno, los

ministerios, el sector privado, la comunidad científica y la sociedad civil”.

3. El desarrollo específico de las funciones de los gobiernos regionales y locales en materia

de ordenamiento territorial

Se considera que el desarrollo específico de las competencias y funciones a los gobiernos regionales

y gobiernos locales en materia de ordenamiento territorial permite reforzar la acción de estos

niveles de gobierno en materia de normatividad territorial.


ODETCACámara

de Diputados

4. Ente rector del ordenamiento territorial

El Ministerio del Ambiente, cuenta con el marco legal vigente que le otorga la competencia de

ordenamiento territorial y asumir la rectoría respecto de ella. En ese sentido, el MINAM

tiene dos competencias, una en materia ambiental y otra en materia de ordenamiento

territorial, materias transversales, transectoriales y descentralizadas, que se complementan

y se enfocan hacia el desarrollo sostenible.

El CEPLAN como el ente rector del Sistema Nacional de Planificación Estratégica, considera

la secuencia de procesos para el tratamiento al territorio: planeamiento territorial,

ordenamiento territorial y gestión territorial. En esta orientación una propuesta a debatir

es que el CEPLAN debería asumir la rectoría en OT. Esta posición es contradictoria con

el marco legal actual vigente que se la otorga al MINAM.


ODETCACámara

de Diputados

5. El carácter obligatorio del POT

Se considera, que toda política o plan en el Estado es de cumplimiento obligatorio.

Su cumplimiento no podría depender de la buena voluntad de los actores del

desarrollo, ni tampoco de la discrecionalidad de cada funcionario.

Existen posiciones que pretenden aprobar una ley de ordenamiento territorial

considerando a los planes de OT con orientadores. Con lo que se considera que

no se tendrían instrumentos eficaces para el OT, dada la envergadura de los

problemas relacionados al territorio en el Perú.


ODETCACámara

de Diputados

6.Creación de la Comisión Nacional, Regional y Local de Ordenamiento

Territorial

La creación de la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial, en base al

Comité Técnico Consultivo de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento

Territorial, (art. 14º del DS Nº 087-2004-PCM), como instancia multisectorial con

el objeto de definir y homogenizar los lineamientos y criterios para el

Ordenamiento Territorial sobre la base de la Zonificación Ecológica Económica.

Las comisiones regionales tienen su base en las comisiones técnicas que ya

funcionan en las regiones.


ODETCACámara

de Diputados

Fragilidad y perforaciones en el Sistema de Gestión Ambiental: Periodo de

inestabilidad rumbo al 2016

Se está abriendo un proceso de fragilidad e inestabilidad política interna, con un entorno

económico internacional poco favorable a un nuevo boom minero exportador y que

adelanta el proceso electoral de cambio de gobierno de 2016. Pero las nuevas

autoridades regionales y municipales que iniciaron su gestión este año, serán actores

importantes en sus iniciativas sobre institucionalidad ambiental, planes e inversiones

para el desarrollo ordenado y sostenible del territorio nacional.


ODETCACámara

de Diputados

Urgencia de Ley de Ordenamiento territorial

Sigue vigente la necesidad de una Ley de Ordenamiento Territorial (y una

normativa que regule su aplicación) concebida como una herramienta útil para

integrar, visualizar y hacer accesible en un mismo mapa información de diversa

naturaleza: social, física, ambiental, económica y administrativa, pero también

como un “proceso” que facilita una visión prospectiva, estratégica de mediano y

largo plazo, una toma de decisiones participativas y concertadas; una gobernanza

amplia; con cooperación y articulación entre los tres niveles de gobierno y con los

diferentes actores (sus visiones e intereses) que ocupan un territorio: comunidades,

barrios, asentamientos poblacionales, ciudades, empresas, comercios, industrias;

para fortalecer a las entidades territoriales regionales y locales en la gestión del

desarrollo, y cuente con la independencia, las funciones necesarias y una visión

integral del territorio.


ODETCACámara

de Diputados

Muchas gracias

seminario-taller: conformaciÓn del sistema nacional de ordenamiento territorial en repÚblica...

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