secretaría de hacienda y crédito público requerimientos ... · finanzas públicas como los...

Grupo Funcional Gobierno

1

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Requerimientos Financieros del Sector Público y Sostenibilidad de las Finanzas Públicas Federales

Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 16-0-06100-02-0063

Auditoría Núm.: 63-GB

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos por la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Revisar el cumplimiento de las disposiciones aplicables y los resultados alcanzados en materia de la posición fiscal asociada con los requerimientos financieros del sector público, así como la sostenibilidad fiscal.

Alcance

No se reportan montos de universo y muestra debido a que la auditoría atiende aspectos cualitativos y agregados. Comprende la evaluación global de los principales elementos de las finanzas públicas como los Requerimientos Financieros del Sector Público y su saldo histórico en un contexto de sostenibilidad.

Se revisó el marco jurídico-normativo y la metodología de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para determinar la meta anual de los Requerimientos Financieros del Sector Público, sus resultados y la congruencia con la capacidad de financiamiento del Sector Público Federal, así como su justificación respecto de la situación económica y de las finanzas públicas.

Antecedentes

La crisis económica mundial de 2009 afectó la economía mexicana, contexto en el cual el Gobierno Federal aumentó el déficit presupuestario y la deuda pública, en razón de la política de estímulo a la actividad productiva que aplicó medidas contracíclicas mediante el gasto público de 2010 a 2016.

A partir de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) 2010, la SHCP ha aplicado la cláusula de excepción prevista en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), la cual establece que, circunstancialmente y debido a las condiciones económicas y sociales que priven en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos (LIF) y de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) pueden prever un déficit presupuestario. De 2009 a 2015 el déficit presupuestario que incluye la inversión de alto impacto aumentó de 2.2% a 3.4% del Producto Interno Bruto (PIB).

En septiembre de 2013, el Ejecutivo Federal presentó la Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y

Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016

2

Responsabilidad Hacendaria, como parte del paquete económico 2014, en donde se consideró a los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) ya no sólo como un indicador de la posición fiscal del sector público, sino como un elemento de manejo macroeconómico para garantizar la sostenibilidad de la deuda en el mediano y largo plazos, debido a que los RFSP representan la medida más amplia de balance del Sector Público Federal (SPF).

En este sentido, el artículo 17 de la LFPRH publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 24 de enero de 2014, presenta una nueva regla fiscal que mantiene el principio de equilibrio presupuestario, en la que el gasto neto contribuye al equilibrio cuando el balance presupuestario permite cumplir con el techo de endeudamiento aprobado en la LIF. Adicionalmente, establece que los montos de ingreso previstos en la iniciativa y en la LIF, así como de gasto contenidos en el proyecto y en el PEF, y los que se ejerzan en el año fiscal por los ejecutores del gasto, deberán contribuir a alcanzar la meta anual de los RFSP,1/ la cual se determina por la capacidad de financiamiento del SPF (artículo 16, fracción V), y se cumple cuando dicha meta implica una trayectoria del Saldo Histórico de los RFSP2/ como proporción del PIB constante o decreciente en el mediano plazo (artículo 11B del Reglamento de la LFPRH); e incluye el concepto de Gasto Corriente Estructural (GCE)3/ y define su límite máximo a fin de generar ahorro en la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto público, bajo la premisa de que este límite mejorará el balance presupuestario cuando el PIB se encuentre por arriba de su nivel de tendencia de mediano plazo.4/

En 2015 entraron en vigor estas medidas de responsabilidad hacendaria y en 2016 los déficits fiscales, el límite máximo del GCE, así como los RFSP fueron menores que los previstos, por lo que el Ejecutivo Federal logró las metas aprobadas por el Congreso de la Unión.

La SHCP anticipa que en 2017 también se cumplirán las metas fiscales, los RFSP serán equivalentes a 1.4% del PIB y se logrará el primer superávit primario desde 2009, equivalente a 1.5% del PIB y mejor al estimado en los CGPE 2017 (0.4%), pero será considerablemente inferior al costo financiero de la deuda (2.7%), por lo que para sufragar los intereses que no cubrirá el superávit primario se necesitará financiamiento.

1/ El artículo 2, fracción XLVII, de la LFPRH, define a los RFSP como las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y las entidades del SPF, que cubre la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, que incluye las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o las entidades.

2/ El artículo 2, fracción XLIX, de la LFPRH, define al SHRFSP como los pasivos que integran los RFSP menos los activos financieros disponibles, en virtud de la trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los RFSP.

3/ Monto correspondiente al gasto neto total del sector público presupuestario, que excluye los gastos por costo financiero, participaciones a las entidades federativas, a los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, adeudos de ejercicios fiscales anteriores, combustibles utilizados para la generación de electricidad, pago de pensiones y jubilaciones del sector público, y la inversión física y financiera directa de la Administración Pública Federal. Artículo 2, fracción XXIV Bis de la LFPRH.

4/ Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, p. IV.


3

Al respecto, el Banco de México ha resaltado la importancia del cumplimiento en el cambio de tendencia en el balance primario, debido a la incertidumbre externa y al incremento durante los últimos años de los RFSP.5/

Resultados

1. Situación Económica

En 2015 el entorno económico se caracterizó por episodios de alta volatilidad en los mercados financieros internacionales, relacionados con el proceso de normalización de la política monetaria de la Reserva Federal (FED) de los Estados Unidos de América (EUA); riesgos geopolíticos y el menor crecimiento económico global; así como por la disminución en los precios de las materias primas, principalmente del petróleo; la incertidumbre sobre el ritmo de crecimiento en economías emergentes y divergencias en las políticas monetarias de economías avanzadas con las consecuentes fluctuaciones en las paridades cambiarias. El Fondo Monetario Internacional (FMI) proyectó una tasa de crecimiento de la economía mundial de 3.6% para 2016, superior en 0.5 puntos porcentuales al estimado de cierre de 2015 (3.1%).6/

En los CGPE 2016, la SHCP señaló que se combinarían diversos factores que presionarían a las finanzas públicas en 2016, por lo que el Gobierno Federal enfrentaría tres retos importantes: contener el crecimiento de la deuda y poner el saldo de la misma en una trayectoria decreciente en relación con el PIB; una caída en el precio internacional del petróleo, acompañada de una plataforma de producción de petróleo en México históricamente baja; y un panorama externo complejo y volátil.7/

Los objetivos del programa económico para 2016 fueron preservar la estabilidad macroeconómica, consolidar el crecimiento y elevar el bienestar de las familias. 8 / Las principales estimaciones realizadas por la SHCP, lo aprobado por el Congreso de la Unión y los resultados alcanzados en 2016, se muestran en el cuadro siguiente:

5/ Banco de México, Minuta número 44, Reunión de la Junta de Gobierno del Banco de México, con motivo de la decisión de política monetaria anunciada el 30 de junio de 2016; y Comunicado de Prensa, Anuncio de Política Monetaria, 11 de agosto de 2016.

6/ FMI, Perspectivas de la Economía Mundial, Octubre de 2015.

7/ SHCP, CGPE 2016, p. 10.

8/ SHCP, Cuenta Pública 2016, Tomo I Resultados Generales, Panorama Económico, p. 1.


4

MARCO MACROECONÓMICO PARA EL EJERCICIO FISCAL 2016

Concepto CGPE Aprobado Observado

Producto Interno Bruto (var. % real) 2.6-3.6 2.6-3.6 2.3

Inflación (dic/dic) 3.0 3.0 3.4

Tipo de cambio nominal promedio (pesos por dólar) 15.9 16.4 18.7

Tasa de interés nominal promedio (Cetes 28 días) 4.0 4.0 4.1

Cuenta corriente (% del PIB) (2.6) (2.6) (2.7)

Balance fiscal con inversión de alto impacto (3.0) (3.0) (2.6)

Balance fiscal sin inversión de alto impacto (0.5) (0.5) (0.1)

Precio promedio del petróleo (dólares por barril) 50.0 50.0 35.6

Plataforma de producción de crudo (miles de barriles diarios) 2,247 2,123 2,154

Plataforma de exportación promedio (miles de barriles diarios) 1,091 968 1,195

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2016, Tomo I Resultados Generales; CGPE 2016; y Documento Relativo al Cumplimiento de las Disposiciones Contenidas en el Artículo 42, Fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Pre Criterios) 2017; y de Petróleos Mexicanos (PEMEX), Base de Datos Institucional.

En el programa económico para 2016, el Ejecutivo Federal consideró un crecimiento del PIB de 2.7% para los EUA en 2016, el mayor desde 2006, lo que impulsaría las exportaciones no petroleras de México. No obstante, señaló que el entorno macroeconómico estaba sujeto a riesgos que podrían afectar su desempeño, como el menor dinamismo de la economía de los EUA, la desaceleración de la economía global, la elevada volatilidad en los mercados financieros internacionales y el agotamiento geológico adicional en los campos de exploración de petróleo.9/

Dichos riesgos se materializaron en 2016, por lo que, ante los menores ingresos petroleros y debido a que el Gobierno Federal se había comprometido a no incrementar impuestos, ni recurrir a deuda pública, la SHCP realizó ajustes preventivos al gasto público por 132,300.0 millones de pesos en febrero y 31,715.0 millones de pesos en junio.10/ Asimismo, de los 239,093.8 millones de pesos entregados a la Tesorería de la Federación (TESOFE) correspondientes al Remanente de Operación 2015 del Banco de México, el Gobierno Federal destinó 70.0% para disminuir la deuda pública y 30.0% a la adquisición de activos financieros para mejorar la posición financiera del SPF, de acuerdo con el artículo 19 Bis de la LFPRH.11/

Debido a la situación interna y a la incertidumbre sobre el ciclo económico a nivel global, la SHCP redujo en dos ocasiones la expectativa sobre el crecimiento del PIB para 2016, de un intervalo inicial de entre 2.6% y 3.6% estimado en el paquete económico 2016, a uno de entre 2.2% y 3.2% en mayo; y de entre 2.0% y 2.6% en agosto de 2016.12/

9/ SHCP, CGPE 2016, pp. 86, 88 y 89.

10/ SHCP, comunicados de prensa Núm. 020/2016, “Ajuste preventivo al gasto de la Administración Pública Federal para refrendar su compromiso con la estabilidad macroeconómica”, 17 de febrero de 2016, y Núm. 084/2016, “México tomará medidas para mantener su fortaleza macroeconómica”, 24 de junio de 2016. http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/.

11/ SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016, p. 48.

12/ SHCP, comunicados de prensa, 070/2016, “Evolución económica reciente y actualización del pronóstico del PIB”, 20 de mayo de 2016; y 108/2016, “Actualización del pronóstico del PIB y mejora en la transparencia y el déficit”, 22 de agosto de 2016.

http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/


5

Los resultados al cierre del año fueron los siguientes:

El PIB creció a una tasa real anual de 2.3%, menor que el observado en 2015 (2.6%), y que el previsto en el paquete económico aprobado de entre 2.6% y 3.6%, principalmente por el menor ritmo de la actividad industrial de los EUA que provocó una desaceleración en las exportaciones manufactureras de México, los menores ingresos petroleros, la caída en la plataforma de producción petrolera y la volatilidad financiera internacional. En el periodo de 2010 a 2016, el crecimiento promedio del PIB fue de 3.1%.

La inflación general anualizada mostró una tendencia al alza que en el año promedió 2.82%. Al cierre de 2016 fue de 3.36%, cercana al límite superior del rango objetivo del Banco de México de 4.00%,13/ mayor que el estimado en los CGPE 2016 y que el 2.13% del cierre de 2015, resultado del aumento en los precios de las mercancías como consecuencia de la depreciación cambiaria, el impacto del anuncio de la liberalización de los precios de las gasolinas y el incremento en la tasa de referencia de la FED. El Banco de México estima que en 2017 la inflación alcanzará niveles mayores de 4.00% y durante los últimos meses de ese año retomará una tendencia convergente hacia la meta, para ubicarse cerca de 3.00% al cierre de 2018.14/

Con el propósito de contrarrestar las presiones al alza, mantener ancladas las expectativas de inflación y reforzar su convergencia a la meta, la Junta de Gobierno del Banco de México incrementó en cinco ocasiones el objetivo de su Tasa de Interés Interbancaria a un día, con lo que pasó de 3.25% en febrero a 5.75% en diciembre de 2016.15/

13/ Desde 2003, el Banco de México tiene el objetivo de alcanzar una inflación anual de 3.0% +/- 1.0%.

14/ Banco de México, Informe Trimestral, Enero-Marzo 2017, pp. 3 y 4.

15/ Banco de México, Anuncios de Política Monetaria del 17 de febrero, 30 de junio, 29 de septiembre, 17 de noviembre y 15 de diciembre de 2016.


6

FUENTE: Elaborado por la ASF con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), http://www.inegi.org.mx/, febrero 2017; y de la SHCP, CGPE 2010-2016, http://www.gob.mx/hacienda/.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de Bloomberg, fecha de consulta 18 de julio de 2017.

En 2016 se incrementó en 732,591 el número de asegurados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),16/ 88,145 más que en 2015, lo que coadyuvó a que la tasa promedio de desocupación fuera de 3.88%, el nivel más bajo desde 2007.

En febrero de 2016 la Comisión de Cambios suspendió el mecanismo de venta de dólares por hasta 400.0 millones de dólares (mdd) implementado en 2014 con el fin de procurar el funcionamiento ordenado del mercado cambiario nacional.17/

Durante 2016 el tipo de cambio del peso frente al dólar se depreció como resultado de la expectativa sobre el ritmo de normalización de la política monetaria por parte de la FED, una mayor aversión asociada con la desaceleración de la economía china, así como por tensiones geopolíticas como el retiro voluntario del Reino Unido de la Unión Europea (Brexit) y el proceso electoral para la presidencia de los EUA. Al 30 de diciembre, el tipo de cambio fue de 20.64 pesos por dólar (ppd), lo que implicó una depreciación del peso de 19.9% respecto del cierre de 2015, cuando se ubicó en 17.21 ppd.

La mezcla mexicana de exportación pasó de un promedio de 23.9 dólares por barril (dpb) en enero a 42.8 dpb en diciembre de 2016, por debajo de los 50.0 dpb aprobados en el paquete económico para ese año. Sin embargo, el precio estuvo protegido con coberturas petroleras, lo que contribuyó a compensar la caída en los ingresos petroleros y los menores ingresos no tributarios. A finales de 2016, los

16/ Medido con base en la variación del promedio anual de trabajadores asegurados (permanentes y eventuales) en el IMSS.

17/ Banco de México, anuncios de la Comisión de Cambios, 8 de diciembre de 2014, 11 de marzo, 22 de mayo, 30 de julio, 28 de septiembre y 19 de noviembre de 2015, y 17 de febrero de 2016.

3.0

3.8 3.5 3.5

3.93.7

3.1

5.1

4.0 4.0

1.4

2.32.6

2.3

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

CRECIMIENTO ESTIMADO Y OBSERVADO DEL PIB DE MÉXICO, 2010-2016

(Porcentajes)

Estimado (CGPE) Observado

3.50

3.00 3.25

3.75

4.25

4.75

5.25

5.75

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

2014 2015 2016

TASA DE INTERÉS DE REFERENCIA DE MÉXICO Y EUA, 2014-2016

(Porcentaje)

Estados Unidos México

Rango de 0.5 a 0.75

http://www.inegi.org.mx/

http://www.gob.mx/hacienda/


7

precios internacionales del petróleo presentaron una recuperación, principalmente por el acuerdo entre los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) para recortar la producción en el primer semestre de 2017 y la adición al acuerdo de 11 países no miembros, entre ellos Rusia y México.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información del Banco de México, Información Estadística, julio de 2017, http://www.banxico.org.mx/.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2010 a 2016, Tomo I Resultados Generales, http://www.gob.mx/hacienda; y de PEMEX, Base de Datos Institucional, julio de 2017, http://ebdi.pemex.com/.

La cuenta corriente de la balanza de pagos en 2016 tuvo un saldo deficitario de 27,858.2 mdd, que como proporción del PIB representó 2.7%, y se financió con recursos del superávit de la cuenta financiera por 35,872.8 mdd.

Cabe señalar que desde 2013 el déficit de la cuenta corriente como proporción del PIB muestra una tendencia creciente, que de mantenerse podría generar presiones para la economía, además de que mayores déficits de manera persistente resultarían insostenibles ante la complejidad del entorno para obtener los recursos suficientes para financiarlos.

La tendencia del déficit se explica en buena medida por el deterioro en la balanza comercial petrolera, debido principalmente a la baja en las plataformas de producción y exportación, así como a los menores precios del hidrocarburo, por lo que el Banco de México señala que la respuesta de política más eficiente para mitigar las presiones sobre el déficit sería mediante un ajuste fiscal, dado que el choque petrolero afecta directamente los ingresos públicos y una reducción en el gasto público tiene efectos más directos sobre la demanda que los derivados de una acción de política monetaria.18/

18/ Un ajuste a través de la política monetaria se daría mediante una mayor depreciación del tipo de cambio real, de tal forma que se encarezcan las importaciones y se abaraten las exportaciones, lo cual pondría en riesgo la evolución de los precios. Por otra parte, si bien se espera que los ajustes recientes en la tasa objetivo contribuyan a mitigar las presiones sobre la cuenta corriente, sería costoso para la economía que la mayor parte del ajuste recayera en la política monetaria. Banco de México, Informe Trimestral, Abril-Junio 2016, pp. 40-44.

10.00

11.00

12.00

13.00

14.00

15.00

16.00

17.00

18.00

19.00

20.00

TIPO DE CAMBIO, 2010-2016(Pesos por dólar)

59.065.4

84.9 86.0 85.079.0

50.0

72.5

101.1 102.098.4

85.5

43.335.6

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

PRECIO PROMEDIO DE LA MEZCLA MEXICANA, 2010-2016(Dólares por barril)

Aprobado Obtenido

http://www.banxico.org.mx/

http://www.gob.mx/hacienda

http://ebdi.pemex.com/


8

Ante la volatilidad de los mercados financieros globales, en 2016 los inversionistas mexicanos buscaron mejores rendimientos y otras alternativas en el extranjero, con lo que invirtieron fuera del país 24,438.5 mdd, casi el doble de un año antes. Ésta es la cifra más alta desde 2013 (27,278.8 mdd). Por su parte, los inversionistas extranjeros retiraron del país 1,477.2 mdd, lo que contrasta con la entrada de 1,259.8 mdd en 2015.

En 2016 se materializaron riesgos que influyeron de manera negativa en el crecimiento económico, entre los que destacan la desaceleración de la economía de los EUA y la incertidumbre respecto de su proceso electoral; el incremento en la volatilidad financiera, asociada con el ritmo de normalización de la política monetaria de la FED, lo que aumentó el costo de la deuda y disminuyó el flujo de entrada de capital extranjero; la apreciación del dólar en relación con la mayoría de las divisas a nivel mundial; la desaceleración económica en China que repercutió en menores niveles de actividad comercial; la caída en los precios internacionales de petróleo; y la contracción en la plataforma de producción petrolera en México.

Respecto de las diferencias entre los resultados y las estimaciones del Ejecutivo Federal, la SHCP considera que el Marco Macroeconómico propuesto en el paquete económico 2016 era congruente con las expectativas del sector privado y de organismos internacionales; sin embargo, existen circunstancias que inciden en la evolución de la economía y que no están al alcance de las acciones del Gobierno Federal, por lo que no se pueden considerar al momento de hacer una planeación. En este sentido, señaló que los resultados observados en 2016 mostraron desviaciones respecto de las expectativas principalmente por la materialización de los riesgos antes mencionados, algunos de los cuales estaban previstos en los CGPE 2016. Adicionalmente, indicó que en el transcurso de 2016 las expectativas fueron revisadas a medida que se conocía información relevante, por lo que al incorporar dicha información, las proyecciones fueron más cercanas al dato observado.19/

Conclusión

En 2016 la economía mexicana creció 2.3% real, por debajo del rango de entre 2.6% y 3.6% estimado por la SHCP en los CGPE 2016, aunque dentro del ajustado en agosto de entre 2.0% y 2.6%. Además del PIB, otras variables como el precio de la mezcla mexicana de exportación y la plataforma de producción fueron inferiores a las estimaciones presentadas en los CGPE, mientras que la inflación, el tipo de cambio, la tasa de interés, el déficit de la cuenta corriente y la plataforma de exportación fueron mayores.

Dentro de las medidas implementadas para reducir los efectos del entorno internacional adverso en los fundamentos macroeconómicos y en las finanzas públicas, en 2016 destacaron: la contratación de coberturas petroleras para cubrir una caída de los ingresos ante menores precios del petróleo; los ajustes en el gasto público; el uso del Remanente de Operación del Banco de México; el aumento en la tasa de interés de referencia; y la renovación e incremento, en mayo de 2016, de la Línea de Crédito Flexible con el FMI para enfrentar correcciones abruptas en los mercados financieros.

19/ SHCP, Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.


9

2. Estimación de la Meta Anual de los Requerimientos Financieros del Sector Público

La reforma de la LFPRH publicada en el DOF el 24 de enero de 2014, define una regla fiscal que mantiene el principio de equilibrio presupuestario y establece una meta anual de los RFSP como la medida más amplia del déficit público utilizada para preparar, aprobar y ejercer el presupuesto, y como un elemento de manejo macroeconómico para garantizar la sostenibilidad de la deuda en el mediano y largo plazos.20/

El artículo 2, fracción XLVII, de la LFPRH define los RFSP como las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y las entidades del SPF, que cubre la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de activos y pasivos financieros, e incluyen las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o de las entidades.

Los RFSP se integran por el balance público tradicional 21 / y por otros componentes no presupuestarios que generan requerimientos financieros, como los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS),22/ del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) una vez descontadas las transferencias del Gobierno Federal, del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), 23 / del programa de apoyo a deudores, la pérdida o ganancia esperada del crédito otorgado de los bancos de desarrollo y fondos de fomento, y las adecuaciones a los registros presupuestarios.

20/ Iniciativa propuesta por el Ejecutivo Federal en el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de septiembre de 2013, p. III.

21/ El balance público es la suma del balance presupuestario (ingresos presupuestarios (-) gasto neto presupuestario pagado) y del balance no presupuestario (entidades no financieras de control indirecto).

22/ Actualmente sólo la Comisión Federal de Electricidad (CFE) cuenta con este tipo de proyectos, y conforme al artículo 32 de la LFPRH, los PIDIREGAS se dividen en inversión directa, en los que la CFE asume la obligación de adquirir activos productivos construidos y entregados por el sector privado siempre que generen los ingresos suficientes para pagar las obligaciones adquiridas; y en condicionada, en los que el objeto principal del contrato es la compra de los bienes y servicios producidos con activos propiedad de empresas del sector privado, y la obligación de adquirir esos activos por parte de la CFE se presenta sólo como consecuencia de alguna eventualidad o causa de fuerza mayor, considerada en un contrato de suministro de bienes o servicios.

23/ El 7 de febrero de 2008 se publicó en el DOF el Decreto por el que se ordena la creación del Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura, con fiduciario al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., (BANOBRAS). El FONADIN se constituyó con los recursos provenientes del Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y del Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA). SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas. Metodología: Requerimientos Financieros del Sector Público, pp. 7-8, y http://www.banobras.gob.mx/.

http://www.banobras.gob.mx/


10

INTEGRACIÓN DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO

Concepto Definición

Balance Público Tradicional

Los ingresos por impuestos, cuotas a la seguridad social y los derechos, así como los otros ingresos distintos del financiamiento que comprenden la venta de bienes y servicios, los productos financieros y las recuperaciones por venta de activos fijos, entre otros, menos los egresos necesarios para la operación del sector público, como el pago de servicios personales, materiales y suministros y servicios generales; los que contribuyen a aumentar el acervo de capital, y los destinados al pago de intereses por la deuda pública y a subsidios y transferencias a los sectores privado y social.

Requerimientos Financieros (Componentes no presupuestarios)

PIDIREGAS

Se derivan de proyectos de inversión productiva de la CFE que tienen impacto económico cuando se realizan y su registro presupuestario se difiere en el tiempo.

Estos recursos corresponden a una estimación de las necesidades de financiamiento para la inversión directa que terceros realizan durante el año, que es cuando se genera una obligación del sector público y la política incide en la demanda agregada, menos la amortización asociada a estos proyectos que realizarán las entidades del sector público por obras recibidas en años anteriores.

IPAB

La totalidad de los requerimientos financieros del IPAB no se incluye en el balance presupuestario. Este balance considera, de acuerdo con los artículos 47 y Octavo Transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, los apoyos fiscales aprobados por el Congreso de la Unión al Instituto. Por tanto, los requerimientos financieros del IPAB corresponden a las necesidades de financiamiento de la entidad después de los apoyos fiscales del Gobierno Federal.

FONADIN Se incluyen todos los requerimientos financieros derivados del Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas y los nuevos recursos que se destinen al desarrollo de infraestructura que no hayan sido financiados con gasto presupuestario.

Programa de Apoyo a Deudores Aumento o disminución en el valor de los compromisos de los programas de deudores en un ejercicio, tanto en su versión de descuentos en pago como de reestructuración en Unidades de Inversión (UDIS).

Banca de desarrollo y fondos de fomento

Pérdida o ganancia esperada del crédito otorgado de los bancos de desarrollo y fondos de fomento que son regulados y supervisados por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en lugar del déficit por intermediación financiera.

Adecuaciones a los registros presupuestarios

Se refieren a aquéllos que se derivan de transacciones virtuales o compensadas. Todos los componentes de los intereses se consideran como costo financiero, porque el componente inflacionario corresponde a un refinanciamiento derivado de una transacción, que conlleva a aumentar las obligaciones del sector público aun cuando no exista un flujo de efectivo.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Balance Fiscal en México. Definición y Metodología, abril de 2013 y 2016; Metodología: Requerimientos Financieros del Sector Público 2016. http://www.hacienda.gob.mx/.

En los CGPE 2016 el Ejecutivo Federal propuso una meta anual de los RFSP equivalente a 3.5% del PIB, que disminuiría a 3.0% en 2017 y se mantendría en 2.5% de 2018 a 2021.

http://www.hacienda.gob.mx/


11

REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO, 2016-2021 (Porcentaje del PIB)

Concepto 2016 2017 2018 2019 2020 2021

RFSP (1+2) 3.5 3.0 2.5 2.5 2.5 2.5

1. Balance Público Tradicional 3.0 2.5 2.0 2.0 2.0 2.0

2. Componentes no presupuestarios 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5

Requerimientos financieros por PIDIREGAS 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Requerimientos financieros del IPAB 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Programa de apoyo a deudores 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Banca de desarrollo y fondos de fomento1/ (0.1) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Adecuaciones a registros presupuestarios 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE 2016, p. 139.

NOTAS: Las sumas parciales pueden no coincidir debido al redondeo.

Las cifras negativas indican superávit, las positivas un déficit o requerimiento de recursos.

1/ Incluye FONADIN. Los requerimientos financieros corresponden al resultado neto de operación de los bancos y fondos de fomento.

Conforme al artículo 107, último párrafo, de la LFPRH, la SHCP debe presentar a más tardar el 30 de abril de cada año, un documento que explique cómo se computan los balances fiscales y los RFSP, junto con la metodología respectiva, y se incluyan de manera integral todas las obligaciones financieras del Gobierno Federal, así como los pasivos públicos, los contingentes y los laborales. Al respecto, en el artículo 16-B, fracción IV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el numeral 1.1.1.2 del Manual de Organización General de la SHCP, la responsabilidad de elaborar, emitir y mantener actualizadas las metodologías de los RFSP corresponde a la Dirección General de Estadística de la Hacienda Pública adscrita a la Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública.

La SHCP elabora y publica el documento “Balance Fiscal en México, Definición y Metodología”, emite la Metodología de los RFSP e informa en general de esas obligaciones en los documentos públicos (Pre Criterios, CGPE, informes mensuales, trimestrales y Cuenta Pública); sin embargo, no se publican los datos, las fórmulas ni los cálculos realizados para estimar y proyectar cada uno de los componentes que integran los RFSP.

Con base en la información proporcionada por la SHCP durante el desarrollo de la auditoría,24/ la metodología, los supuestos y las fórmulas para estimar los RFSP para 2016 fueron los siguientes:



12

MET

OD

OLO

GÍA

, EST

IMA

CIO

NES

Y P

RO

YEC

CIO

NES

DE

LOS

RFS

P, 2

01

6-2

021

Co

nce

pto

Su

pu

esto

Fó

rmu

las

y P

roye

ccio

nes

20

16

2

01

7

20

18

2

01

9

20

20

2

02

1

I)

RFS

P (

II-I

II)

Co

rres

po

nd

e a

l n

ive

l d

e 3

.5%

del

PIB

de

ac

uer

do

a la

tra

yect

ori

a d

e co

nso

lidac

ión

fi

scal

y l

os

artí

culo

s 1

7,

frac

ció

n I

II,

de

la

LFP

RH

y 1

1B

de

su R

egla

me

nto

par

a lo

s ca

sos

de

exce

pci

ón

.

3.5

% d

el P

IB

3.0

% d

el P

IB

2.5

% d

el P

IB

2.5

% d

el P

IB

2.5

% d

el P

IB

2.5

% d

el P

IB

(Bal

ance

Pú

blic

o E

stim

ado

+ O

tro

s C

om

po

nen

tes

Esti

mad

os)

II)

Ba

lan

ce

Pú

blic

o,

con

in

vers

ión

de

a

lto

imp

act

o

Entr

e 2

01

6 y

20

18

, se

pre

vé a

lcan

zar

la

con

solid

ació

n

fisc

al

pla

nte

ad

a en

e

l P

aqu

ete

Eco

nó

mic

o 2

01

4.

3.0

% d

el P

IB

(PIB

no

min

al e

stim

ad

o

par

a 2

01

6 *

0.0

3)

2.5

% d

el P

IB

(PIB

no

min

al e

stim

ad

o

par

a 2

01

7 *

0.0

25

)

2.0

% d

el P

IB

(PIB

no

min

al e

stim

ad

o

par

a 2

01

8 *

0.0

2)

2.0

% d

el P

IB

(PIB

no

min

al e

stim

ad

o

par

a 2

01

9 *

0.0

2)

2.0

% d

el P

IB

(PIB

no

min

al e

stim

ad

o

par

a 2

02

0 *

0.0

2)

2.0

% d

el P

IB

(PIB

no

min

al e

stim

ad

o

par

a 2

02

1 *

0.0

2)

III)

A

just

es

0

.5%

del

PIB

0

.5%

del

PIB

0

.5%

del

PIB

0

.5%

del

PIB

0

.5%

del

PIB

0

.5%

del

PIB

a) R

equ

erim

ien

tos

fin

anci

ero

s p

or

PID

IREG

AS

El o

bje

tivo

es

ma

nte

ner

en

0.1

% d

el P

IB

cad

a añ

o.

Se s

up

on

e u

n p

erio

do

de

14

añ

os

par

a la

am

ort

izac

ión

d

e la

n

ue

va i

nve

rsió

n

de

2

01

7 a

20

21

.

Inve

rsió

n D

irec

ta2

01

6

(men

os)

Am

ort

izac

ión

20

16

Inve

rsió

n D

irec

ta2

01

7

(men

os)

A

mo

rtiz

ació

n

20

17

𝑖=2

01

7

Inve

rsió

n D

irec

ta2

01

8

(men

os)

A

mo

rtiz

ació

n

20

18

𝑖=2

01

7

Inve

rsió

n D

irec

ta2

01

9

(men

os)

A

mo

rtiz

ació

n

20

19

𝑖=2

01

7

Inve

rsió

n D

irec

ta2

02

0

(men

os)

A

mo

rtiz

ació

n

20

20

𝑖=2

01

7

Inve

rsió

n D

irec

ta2

02

1

(men

os)

A

mo

rtiz

ació

n

20

21

𝑖=2

01

7

b)

Req

uer

imie

nto

s fi

nan

cier

os

de

l IP

AB

Co

rres

po

nd

en

a

l co

mp

on

ente

in

flac

ion

ario

de

la d

eu

da,

el c

om

po

nen

te

real

es

cub

iert

o c

on

cu

ota

s d

e lo

s b

anco

s y

tran

sfer

en

cias

d

el

Go

bie

rno

Fe

de

ral.

O

tro

s in

gres

os

igu

al a

cer

o.

Co

mp

on

ente

Rea

l

( +

) C

om

po

nen

te In

flac

ion

ario

( -

) A

po

yos

del

Go

bie

rno

Fe

der

al

( -

) C

uo

tas

de

los

Ban

cos

( -

) O

tro

s In

gres

os

(Sal

do

bas

e IP

AB

t * t

asa

de

inte

rés

real

de

l IP

AB

esp

erad

o e

n t

/10

0)

(Sal

do

bas

e IP

AB

t * t

asa

de

infl

ació

n e

stim

ad

a e

n t

)

(Co

mp

on

en

te r

eal t

– c

uo

tas

de

los

ban

cos t

– o

tro

s in

gres

os t

)

(Cu

ota

s d

el p

erio

do

an

teri

or)

*(1

+def

lact

or

del

PIB

t/1

00

)*(1

+ ta

sa d

e cr

ecim

ien

to r

eal d

el P

IBt/

10

0)

c) A

dec

uac

ion

es a

re

gist

ros

pre

sup

ues

tari

os

Se

esti

man

co

nst

ante

s e

n

térm

ino

s re

ales

, un

a ta

sa d

e in

flac

ión

del

3.0

% y

en

u

n n

ivel

de

0.3

% d

el P

IB.

C

om

po

nen

te In

flac

ion

ario

Deu

da

Ind

exad

a

(C

om

po

ne

nte

infl

acio

nar

io d

e la

deu

da

de

l añ

o a

nte

rio

r *

Tas

a d

e in

flac

ión

esp

erad

a e

n t

)

( +

)

Co

loca

ció

n S

ob

re/B

ajo

Par

(

Sald

o d

el a

ño

an

teri

or)

* (

1+

crec

imie

nto

no

min

al d

el P

IBt)

d)

Pro

gra

mas

de

apo

yo a

d

eud

ore

s

Se p

revé

qu

e e

l m

on

to d

e l

os

ap

oyo

s fi

scal

es s

ea i

gual

qu

e e

l ca

mb

io e

n s

us

ob

ligac

ion

es f

ina

nci

eras

, p

or

lo q

ue

no

in

curr

irán

en

m

ayo

res

nec

esid

ad

es

de

fi

nan

cia

mie

nto

.

Act

ual

izac

ión

de

los

Pas

ivo

s

(

Sald

o d

e lo

s p

asiv

os

del

añ

o a

nte

rio

r *

Tasa

de

Inte

rés

No

min

al e

sper

ada

en

t)

( -

) A

po

yo e

n e

l añ

o f

isca

l

e)

FON

AD

IN

Las

nec

esid

ad

es d

e fi

na

nci

amie

nto

est

án

d

ete

rmin

ad

as p

or

el c

reci

mie

nto

de

las

cu

ota

s d

e p

eaje

q

ue

com

pe

nsa

n

los

gast

os

de

op

era

ció

n y

el c

ost

o f

ina

nci

ero

d

e la

de

ud

a d

el F

ON

AD

IN.

In

tere

ses

Dev

enga

do

s

( -

) In

tere

ses

Ga

nad

os

( -

) R

eman

en

te d

e O

pe

raci

ón

( +

) C

om

pra

de

Car

rete

ras

( -

) P

ago

co

n D

isp

on

ibili

dad

es

(Deu

da

Ce

tes1

/ + D

eud

a In

dex

ad

a R

eal +

Deu

da

Ind

exa

da

Rea

l aju

stad

a a

la in

flac

ión

)

(Act

ivo

s d

isp

on

ible

s t-1

* (

1+(

Tasa

de

inte

rés

no

min

al e

stim

ad

a e

n t

/10

0))

) -

Act

ivo

s d

isp

on

ible

s t-1

(In

gres

os

po

r cr

ecim

ien

to d

e la

eco

no

mía

– G

asto

s d

e o

per

ació

n)

f) B

anca

de

des

arro

llo y

fo

nd

os

de

fom

en

to

Res

erva

s p

reve

nti

vas

par

a ri

esgo

s cr

edit

icio

s co

nst

an

tes

en

tér

min

os

real

es.

Ob

jeti

vo

de

las

nec

esid

ades

d

e

fin

anci

am

ien

to ig

ual

a 0

.0%

de

l PIB

.

Las

nec

esid

ades

de

fin

an

ciam

ien

to s

on

me

did

as y

est

imad

as c

on

el r

esu

ltad

o n

eto

de

op

erac

ión

.

(De

man

era

par

ticu

lar

par

a 2

01

6-2

02

1 s

e co

nsi

de

ra la

est

ruct

ura

po

rcen

tua

l de

l res

ult

ado

net

o d

e o

per

ació

n d

e la

Ban

ca d

e D

esar

rollo

y

Fon

do

s d

e F

om

ento

al c

ierr

e d

e 2

01

4)

g) A

dq

uis

ició

n d

e ac

tivo

s fi

nan

cie

ros

Co

nsi

de

ra la

est

imac

ión

de

la a

dq

uis

ició

n

net

a d

e p

asiv

os

y ac

tivo

s fi

na

nci

ero

s, a

sí

com

o e

l aj

ust

e n

eces

ario

par

a l

lega

r a

la

met

a d

e co

nso

lidac

ión

fis

cal d

e lo

s R

FSP

.

(Ad

qu

isic

ión

de

Act

ivo

s Fi

nan

cier

os

de

l Per

iod

o A

nte

rio

r *

Cre

cim

ien

to N

om

inal

del

PIB

Est

imad

o)

FUEN

TE:

Elab

ora

do

po

r la

ASF

co

n in

form

ació

n p

rop

orc

ion

ada

po

r la

SH

CP

me

dia

nte

el O

fici

o N

o. 3

45

-IX

-34

-20

17

, del

23

de

mar

zo d

e 2

01

7;

y d

e lo

s C

GP

E 2

01

6, p

. 13

9.

1/

La

Deu

da

de

Ce

tes

se o

bti

en

e d

e m

ult

iplic

ar la

De

ud

a e

n C

ete

s d

el a

ño

an

teri

or

po

r la

tas

a d

e in

teré

s n

om

ina

l est

ima

da

par

a el

añ

o a

pro

yect

ar m

ás 2

00

.0 p

un

tos

bas

e.


13

Cabe señalar que en función de la meta de los RFSP planteada por la SHCP se determina un límite máximo (techo) para cada uno de los componentes. Para el periodo de 2016 a 2018, tanto para el balance público como para los RFSP se mantiene la trayectoria de consolidación fiscal establecida en los CGPE 2015, la cual considera una reducción anual de 0.5 puntos del PIB en ambos indicadores entre 2015 y 2018, y está diseñada para que la razón deuda a PIB retome una tendencia decreciente.25/

ESTIMACIONES DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 2015-2021 (Millones de pesos y porcentajes del PIB)

Concepto Estimado Proyecciones

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

RFSP 745,250.3 664,202.9 616,105.7 560,434.1 594,474.4 639,987.5 685,502.2

Balance tradicional 641,510.0 577,192.0 516,114.0 443,256.8 475,738.8 510,600.7 548,017.5

Balance tradicional sin inversión de alto impacto

183,569.9 96,703.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Inversión de alto impacto 457,940.1 480,488.8 516,114.0 443,256.8 475,738.8 510,600.7 548,017.5

Otros componentes 103,740.3 87,010.9 99,991.8 117,177.3 118,735.6 129,386.7 137,484.7

PIB 18,074,470.4 19,219,554.0 20,644,558.4 22,162,839.0 23,786,939.3 25,530,035.6 27,400,876.4

Porcentajes del PIB

RFSP 4.1 3.5 3.0 2.5 2.5 2.5 2.5

Balance tradicional 3.5 3.0 2.5 2.0 2.0 2.0 2.0

Balance tradicional sin inversión de alto impacto

1.0 0.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Inversión de alto impacto 2.5 2.5 2.5 2.0 2.0 2.0 2.0

Otros componentes 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017, y CGPE 2016.

NOTA: Las sumas y los porcentajes pueden no coincidir debido al redondeo.

Balance público tradicional

Constituye el principal componente de los RFSP, se integra por el balance presupuestario y el no presupuestario. Para este indicador de posición fiscal la SHCP estableció una meta equivalente a 3.0% del PIB para 2016, de 2.5% para 2017 y de 2.0% para cada uno de los años de 2018 a 2021, en la que se incluye la inversión de alto impacto.

Para determinar el balance presupuestario, primero se estima el PIB potencial,26/ a fin de ajustar los ingresos no petroleros conforme al ciclo económico, calcular el Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural (LMGCE) y los ingresos petroleros con base en el precio de referencia del petróleo que se ajusta a su ciclo particular.27/ Por su parte, en el balance no presupuestario no se aplica ajuste cíclico. La estimación del balance público se adecúa al

25/ SHCP, Información proporcionada mediante el Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.

26/ El PIB potencial es un concepto teórico no observable, por lo que no se mide directamente, pero sí se puede estimar. El PIB potencial es la producción que un país puede alcanzar con el trabajo, capital y tecnología existentes, sin provocar presiones inflacionarias. El PIB observado suele diferir del potencial y a la diferencia entre ambos se le denomina brecha de producto.

Una brecha positiva significa que el PIB observado supera al PIB potencial, que de mantenerse este exceso durante un tiempo prolongado ocasiona presiones inflacionarias, mientras una brecha negativa de producto indica un PIB observado menor que el PIB potencial y, en términos de las finanzas públicas, se refleja en una carencia de ingresos presupuestarios, y con ello, la justificación de un déficit público. Cuando se cierra la brecha, el PIB observado es igual que el PIB potencial. INEGI, Lo que indican los indicadores. Cómo utilizar la información estadística para entender la realidad económica de México, 2012, pp. 77-79.

27/ Artículo 31 de la LFPRH.


14

marco macroeconómico propuesto para el año y los siguientes cinco años en los términos del artículo 16, fracción III, de la LFPRH.

En el escenario de finanzas públicas para 2016 la SHCP estimó un nivel de actividad económica 2.2% por debajo de su nivel potencial, debido a que la brecha del producto no alcanzaría a cerrarse en ese año y calculó un faltante de ingresos de entre 0.4% y 0.7% del PIB asociados con el ciclo económico. Debido a que estos faltantes de ingresos eran de carácter transitorio desde un punto de vista cíclico, la SHCP propuso financiarlos con un déficit presupuestario de 0.5% del PIB, en línea con la estrategia de déficits decrecientes planteada en los CGPE 2014. En este contexto, solicitó al Congreso de la Unión que en el ejercicio fiscal 2016 no se considerara para efectos del equilibrio presupuestario previsto en el artículo 17 de la LFPRH, la inversión de las Empresas Productivas del Estado (PEMEX y CFE), así como de aquéllos proyectos de inversión de alto impacto social y económico, hasta por un monto equivalente a 2.5% del PIB.28/

La información utilizada por la SHCP para fundamentar la propuesta de déficit presupuestario planteada en los CGPE 2016 fue la siguiente:

PRODUCTO INTERNO BRUTO, 2003-2016 (Millones de pesos y porcentajes)

Año

PIB Constante (Base 2008)

PIB a Precios Corrientes

Deflactor del PIB

(Base 2008)

Factor para convertir a pesos de 2016

PIB Pesos 2016

1/

PIB potencial2/

Brecha del producto3/

(%)

A B C = B/A * 100 D = 1 / (C/132.4313) E = B * D F G = [(E-F)/F]*100

2003 10,385,857.1 7,695,623.6 74.0971 1.7873 13,754,128.3 13,754,128.3 0.000

2004 10,832,004.0 8,693,240.0 80.2551 1.6501 14,344,966.6 14,137,290.7 1.469

2005 11,160,492.6 9,441,350.1 84.5962 1.5655 14,779,988.4 14,531,127.2 1.713

2006 11,718,671.7 10,538,114.5 89.9258 1.4727 15,519,192.5 14,935,935.1 3.905

2007 12,087,601.9 11,403,263.3 94.3385 1.4038 16,007,771.6 15,352,020.2 4.271

2008 12,256,863.5 12,256,863.5 100.0000 1.3243 16,231,926.9 15,779,696.6 2.866

2009 11,680,749.4 12,093,889.9 103.5369 1.2791 15,468,971.3 16,219,287.3 (4.626)

2010 12,277,658.8 13,282,061.0 108.1807 1.2242 16,259,466.5 16,671,124.0 (2.469)

2011 12,774,242.7 14,550,013.9 113.9012 1.1627 16,917,099.1 17,135,548.0 (1.275)

2012 13,287,534.0 15,626,906.6 117.6058 1.1261 17,596,857.6 17,612,909.9 (0.091)

2013 13,471,777.5 16,116,420.1 119.6310 1.1070 17,840,853.7 18,103,570.1 (1.451)

2014 13,760,185.1 17,161,370.7 124.7176 1.0618 18,222,795.6 18,607,899.2 (2.070)

2015e/ 14,069,651.6 18,074,470.4 128.4642 1.0309 18,632,626.3 19,126,277.8 (2.581)

2016 14,512,845.6 19,219,554.0 132.4313 1.0000 19,219,554.0 19,659,097.4 (2.236)

Tasa anual compuesta de crecimiento real del PIB observado en al menos 10 años previos a la fecha de estimación (TCPAI) 2004-2014 = 2.42% Tasa anual compuesta de crecimiento real estimado del PIB de máximo 5 años posteriores a la fecha de estimación (TCPAII) 2015-2016 = 3.15%

Tasa anual de crecimiento del PIB Potencial (TCPA)= ½ (TCPAI +TCPAII) = 2.79%

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-31-2017, del 15 de marzo de 2017. 1/ La SHCP utilizó el año base del PIB de 2008 reportado por el INEGI y lo actualizó a precios de 2016. 2/ La fórmula para determinar el PIB inicial es: En el año base: PIB̂0 = PIB̅2003, donde PIB̂0 es el PIB potencial inicial, PIB̅ es igual al PIB de 2003. Para la estimación de los siguientes valores del PIB potencial: PIB̂0+t = PIB̅0*(1+TCPA)t La aplicación de la fórmula es:

PIB̂2004 = 13,754,128.3*(1+(2.79/100))=14,137,290.7; PIB̂2005 =14,137,290.7*(1+(2.79/100))=14,531,127.2; etc. 3/ La brecha del producto se define como: ((PIB real - PIB potencial) / PIB potencial)*100. e/ A partir de 2015 los valores del PIB real son estimados por la SHCP.

28/ SHCP, CGPE 2016, p. 95.


15

Para calcular el PIB potencial y la brecha del producto, la SHCP aplicó el procedimiento definido en el artículo 11C del Reglamento de la LFPRH:29/

Obtuvo el promedio aritmético de: I) la tasa de crecimiento promedio anual (TCPA) del periodo de 2004 a 2014, que corresponde a cifras observadas; y II) la TCPA de 2015 a 2016, con datos estimados por la SHCP con base en el marco macroeconómico publicado en los CGPE 2016.

Determinó el PIB potencial inicial, con base en la consideración de que la economía estuvo en 2003 en su nivel potencial. El PIB potencial para el año base (2003) es el mismo que el PIB observado para dicho año.

Calculó el PIB potencial de 2004 a 2016 mediante la fórmula referida en la nota del cuadro anterior, al multiplicar por la tasa de crecimiento promedio anual estimada (2.79%).

Obtuvo la brecha del producto como la diferencia porcentual del PIB observado y estimado respecto del PIB potencial.

Para 2016, la SHCP estimó una brecha del producto negativa de 2.2%, lo que indica que el PIB observado se encontraría por debajo de su nivel estimado de tendencia y propuso una meta de balance presupuestario deficitario, sin inversión de alto impacto, de 96,703.2 millones de pesos (0.5% del PIB).

La fórmula aplicada por la SHCP para calcular el faltante de ingresos no petroleros, con la brecha negativa del PIB de 2.2% y una elasticidad de largo plazo de los ingresos no petroleros respecto del PIB en un rango de 1.0 y 1.2,30/ fue la siguiente:

29/ El artículo 11C del Reglamento de la LFPRH publicado en el DOF el 25 de abril de 2014 y que entró en vigor a partir de 2015, dispone que la determinación de la tasa anual de crecimiento real del PIB potencial deberá definirse como el promedio aritmético entre los componentes siguientes: I. La tasa anual compuesta de crecimiento real del PIB observado en al menos los 10 años previos a la fecha de la estimación, y II. La tasa anual compuesta de crecimiento real estimado del PIB de un máximo de 5 años posteriores a la fecha de la estimación. El nivel del PIB potencial de cada año se calcula al aplicar la tasa anual de crecimiento sobre la base de un año en que la economía haya operado a su nivel potencial.

30/ La elasticidad se define como el grado de sensibilidad de una variable ante cambios en otra variable. Pindyck, Robert S. y Daniel L. Rubinfeld, Microeconomía, Pearson, Prentice Hall, séptima edición, Madrid, España, 2009, p. 38.

La SHCP señala dos valores de la elasticidad, a fin de establecer un intervalo donde se pueda encontrar el valor de la meta de balance presupuestario. SHCP, CGPE 2016, p. 96.


16

CÁLCULO DEL FALTANTE DE INGRESOS NO PETROLEROS

Criterios Generales de Política Económica 2016

Meta de balance solicitada: 96,703.2 millones de pesos (0.5% del PIB).

Al realizar los cálculos siguientes:

PIB Nominal: 19,219,554.0 millones de pesos.

Ingresos no petroleros: 3,274,897.8 millones de pesos.

Brecha negativa del PIB: 2.236%.

La fórmula para determinar el faltante de ingresos no petroleros utilizada por la SHCP, es la siguiente:

Ingresos no petroleros del sector público presupuestario*(-Brecha del PIB/100-Brecha del PIB)^(1/Elasticidad de los ingresos no petroleros respecto de la actividad económica).

Aplicación de la fórmula:

Con elasticidad de los ingresos de 1.0:

3,274,897.8*(-(-2.236)/100-(-2.236))^(1.0/1.0)

Se obtiene un faltante de ingresos no petroleros de 71,625.2 millones de pesos (0.4% del PIB).


3,274,897.8*(-(-2.236)/100-(-2.236))^(1.0/1.1) (Fórmula con elasticidad de los ingresos de 1.1).



3,274,897.8*(-(-2.236)/100-(-2.236))^(1.0/1.2) (Fórmula con elasticidad de los ingresos de 1.2).


FUENTE: Elaborado con información de la SHCP, CGPE 2016, pp. 95, 96, 155 y 156, y los Oficios No. 345-IX-72-2016, del 21 de octubre de 2016, y No. 345-IX-31-2017, del 15 de marzo de 2017.

NOTA: En los CGPE 2016, p. 96, se considera que el faltante de ingresos no petroleros del sector público se encontrará entre 0.4% y 0.7% del PIB, conforme a las elasticidades de largo plazo de los ingresos no petroleros respecto del PIB.

La meta de balance deficitario solicitada de 96,703.2 millones de pesos (0.5% del PIB) para 2016 es consistente con el faltante de ingresos estimado por la SHCP de entre 71,625.2 millones de pesos (0.4% del PIB) y 135,442.3 millones de pesos (0.7% del PIB).

Componentes no presupuestarios

Una vez definido el balance público tradicional, la SHCP determina el porcentaje de los ajustes no presupuestarios en términos del PIB, que para cada uno de los años 2016 a 2021 representan en conjunto 0.5% del PIB y, en función de dicho límite, se establecen las restricciones de crecimiento para cada uno de los componentes de los RFSP distintos del balance público.

Los resultados de las proyecciones de esos componentes al aplicar la metodología y el marco macroeconómico utilizado por la SHCP, se muestran en el cuadro siguiente:


17

COMPONENTES NO PRESUPUESTARIOS DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO, 2015-2021 (Millones de pesos)

Concepto Estimado CGPE Proyecciones

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Total 103,740.3 87,010.9 99,991.8 117,177.3 118,735.6 129,386.7 137,484.7

Requerimientos por PIDIREGAS 19,137.3 19,533.3 20,644.6 22,162.8 23,786.9 25,530.0 27,400.9

Inversión directa 38,316.6 40,166.3 44,648.8 58,010.0 58,205.0 63,425.2 68,679.0

(-) Amortización 19,179.2 20,633.0 24,004.2 35,847.2 34,418.1 37,895.1 41,278.1

Requerimientos IPAB 23,527.7 25,723.2 27,376.6 28,197.9 29,043.9 29,915.2 30,812.7

Saldo base IPAB 840,154.3 857,440.5 912,555.0 939,931.6 968,129.6 997,173.5 1,027,088.7

Componente Real 16,971.1 25,723.2 25,551.5 32,897.6 37,757.1 39,886.9 41,083.5

Componente Inflacionario 25,204.6 25,723.2 27,376.6 28,197.9 29,043.9 29,915.2 30,812.7

Apoyos del Gobierno Federal 9,365.6 14,475.4 13,469.7 19,926.7 23,836.0 24,945.8 25,047.6

Cuotas 9,282.5 11,247.8 12,081.8 12,971.0 13,921.0 14,941.1 16,035.9

Otros ingresos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Saldo final 886,831.8 912,555.0 939,931.6 968,129.6 997,173.5 1,027,088.7 1,057,901.3

Ajustes de registros 86,249.0 74,216.3 89,658.3 93,940.8 98,458.6 103,236.4 108,291.2

Componente inflacionario deuda Indexada

33,184.5 46,680.1 53,080.5 54,672.9 56,313.1 58,002.5 59,742.6

Colocación sobre/bajo par 53,064.5 27,536.2 36,577.9 39,267.9 42,145.5 45,233.9 48,548.7

Programas de deudores 993.3 (3,462.3) (10,897.6) 2,344.9 (3,130.8) 2,497.5 2,654.8

Pasivos 54,788.6 51,326.3 40,428.7 42,773.6 39,642.8 42,140.2 44,795.1

Actualización 2,577.7 2,191.5 2,566.3 2,344.9 2,609.2 2,497.5 2,654.8

(-) Apoyo 1,584.4 5,653.8 13,463.9 0.0 5,740.0 0.0 0.0

FONADIN (2,556.0) (945.6) (1,190.5) (1,322.0) (1,591.9) (1,921.8) (2,355.4)

Activos disponibles 51,986.7 55,011.8 58,953.0 63,694.2 69,171.4 75,451.0 82,559.8

Intereses ganados 1,486.3 2,079.5 2,750.6 3,419.3 3,885.3 4,357.8 4,753.4

Intereses devengados 15,195.4 16,985.9 18,624.4 20,275.8 21,653.2 23,054.2 24,356.5

Deuda Cetes + 2 851.7 1,518.1 1,877.4 2,238.4 2,505.8 2,775.6 3,006.0

Deuda indexada real 8,439.7 9,310.6 10,310.4 11,291.6 12,062.8 12,832.1 13,519.0

Deuda indexada ajuste inflación 5,904.1 6,157.2 6,436.6 6,745.9 7,084.6 7,446.5 7,831.5

Ingresos Crecimiento economía 22,745.8 24,005.6 25,583.7 27,254.2 29,025.1 30,911.8 32,921.3

Gastos operación 7,574.4 7,993.9 8,519.4 9,075.6 9,665.3 10,293.6 10,962.8

Remanente de operación 15,171.5 16,011.8 17,064.3 18,178.6 19,359.7 20,618.2 21,958.5

Compra de carreteras (1,093.7) 159.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Pago con disponibilidades 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Banca de Desarrollo y Fondos de Fomento (Resultado neto)

(6,246.6) (10,371.7) (6,606.3) (7,757.0) (5,946.7) (6,382.5) (4,110.1)

Bancos (1,352.6) (6,556.4) (3,627.8) (4,259.7) (3,265.6) (3,504.9) (2,257.0)

Nafin (1,085.7) (1,045.5) (1,045.5) (1,227.6) (941.1) (1,010.1) (650.4)

Banobras (2,800.0) (3,360.0) (2,292.5) (2,691.8) (2,063.6) (2,214.8) (1,426.3)

Bancomext (1,135.1) (1,371.9) (834.0) (979.3) (750.7) (805.8) (518.9)

Bansefi (29.2) (19.3) (38.4) (45.1) (34.5) (37.1) (23.9)

Hipotecaria-FOVI 4,897.5 290.2 1,349.9 1,585.0 1,215.1 1,304.2 839.8

Banjercito (1,200.1) (1,050.0) (767.3) (901.0) (690.7) (741.4) (477.4)

Financiera Rural (1,193.9) (1,345.4) (670.4) (787.2) (603.5) (647.7) (417.1)

Fondos y fideicomisos (1,963.0) (1,580.0) (1,239.5) (1,455.4) (1,115.8) (1,197.5) (771.2)

Fira (1,963.0) (1,580.0) (1,239.5) (1,455.4) (1,115.8) (1,197.5) (771.2)

Otras entidades (1,737.1) (889.9) (1,068.6) (1,254.7) (961.9) (1,032.4) (664.8)


18

Concepto Estimado CGPE Proyecciones

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Adquisición neta de activos financieros y ajuste para meta de consolidación fiscal

(17,364.4) (17,682.3) (18,993.4) (20,390.2) (21,884.4) (23,488.1) (25,209.3)

Marco Macroeconómico CGPE 2016

PIB nominal 18,074,470.4 19,219,554.0 20,644,558.4 22,162,839.0 23,786,939.3 25,530,035.6 27,400,876.4

Crecimiento real 2.25 3.15 4.05 4.04 4.02 4.02 4.02

Deflactor del PIB 3.00 3.09 3.23 3.19 3.18 3.18 3.18

Inflación (dic-dic) 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00

Tasa de interés real 0.10 1.10 2.10 2.80 3.20 3.30 3.30

Tasa de interés nominal 3.10 4.00 5.00 5.80 6.10 6.30 6.30

Sobretasa IPAB 1.92 1.90 0.70 0.70 0.70 0.70 0.70

Tasa real IPAB 2.02 3.00 2.80 3.50 3.90 4.00 4.00

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.

NOTAS: Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo.

Para las proyecciones se sugiere consultar el cuadro “Metodología, Estimaciones y Proyecciones de los RFSP, 2016-2021”, que se presenta previamente en este resultado.

En el análisis de la base de datos proporcionada por la SHCP y la aplicación de la metodología antes indicada,31/ se encontró lo siguiente:

ANÁLISIS DE LA BASE DE DATOS DE LA ESTIMACIÓN DE LOS RFSP 2016-2021

Concepto Comentario Justificación SHCP

Adecuaciones a registros presupuestarios

Para la estimación de 2017, al componente inflacionario de la deuda indexada se le adicionaron 5,000.0 millones de pesos. Asimismo, al resultado de la colocación sobre/bajo par se le sumaron 7,000.0 millones de pesos.

Los montos a los que se hace referencia obedecen a una distribución aleatoria que no modifica el nivel de los RFSP objetivo.

FONADIN

En el rubro “remanentes de operación” los ingresos por crecimiento de la economía se ponderaron con la tasa de crecimiento real de la economía y el deflactor del PIB multiplicado por un factor de 0.75. En los gastos de operación se consideró la tercera parte de los ingresos antes mencionados.

La estimación se realiza sobre una base conservadora con el comportamiento histórico de los ingresos por cuotas de las carreteras. Corresponde al comportamiento histórico del gasto de operación respecto de los ingresos del periodo 2008-2013.

Banca de desarrollo y fondos de fomento

En las proyecciones de resultado neto se consideró la posición financiera al cierre de 2014 y no un promedio como se realizó en otros rubros. El objetivo de las necesidades de financiamiento como proporción del PIB fue: -0.00032 en 2017, -0.00035 en 2018, -0.00025 en 2019 y 2020 y de -0.00015 en 2021.

Se utilizó la última información observada sólo como un auxiliar, la meta de los requerimientos por banco o fondo se realiza con base en lo que autoriza la Unidad de Banca de Desarrollo. Se considera la información histórica y una trayectoria descendente cercana al equilibrio para la estimación de mediano plazo.

Adquisición neta de activos financieros y ajuste para la meta de consolidación fiscal

Para la estimación de 2016 se adicionaron 782.2 millones de pesos.

Obedece a una distribución aleatoria que no modifica el nivel de los RFSP objetivo.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información y base de datos proporcionada por la SHCP mediante los Oficios No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017, y No. 345-IX-60-2017, del 2 de agosto de 2017.

31/ SHCP, Información proporcionada mediante los Oficios No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017, y No. 345-IX-60-2017, del 2 de agosto de 2017.


19

Al respecto, la SHCP informó que la meta de los RFSP se determina a nivel global como porcentaje del PIB y a partir del monto estimado se distribuye entre sus principales componentes. Una vez definidos el balance público y los requerimientos del IPAB, del programa de deudores, de PIDIREGAS y de la banca de desarrollo, las adecuaciones a los registros presupuestarios y la adquisición neta de activos se determinan por la diferencia residual. Los montos a los que se hace referencia corresponden a una distribución aleatoria de dicho residual que no modifica el nivel de los RFSP objetivo.32/

Es conveniente que la SHCP refuerce la metodología para determinar los RFSP y publique la base de datos con una guía para el usuario en la que se indiquen las consideraciones para las estimaciones y las fuentes de información, a fin de conocer de manera clara y transparente los procedimientos que fueron aplicados para proyectar cada uno de los requerimientos financieros.

Conclusión

La metodología aplicada por la SHCP para estimar, integrar y determinar las necesidades de financiamiento del sector público se inicia con la meta anual de los RFSP planteada por el Ejecutivo Federal, a fin de mantener la trayectoria de consolidación fiscal establecida en los CGPE 2015 y que considera una reducción anual de 0.5 puntos del PIB entre 2015 y 2018. Una vez definido el balance público, principal componente de los RFSP, se determina el porcentaje de los ajustes no presupuestarios en términos del PIB y en función de dicho límite se establecen las restricciones de crecimiento para cada uno de ellos.

La SHCP elabora, actualiza y emite la metodología de los RFSP e informa en general de esas obligaciones en los documentos públicos, sin embargo, no se presentan los datos, las fórmulas o los cálculos realizados para estimar y proyectar cada uno de los componentes que integran los RFSP. Adicionalmente, en la base de datos proporcionada a la ASF se detectaron cálculos en los que no se indican algunas particularidades del procedimiento para obtener el resultado y tampoco se señalan las fuentes de información.

Lo anterior constituye un área de oportunidad para que la SHCP refuerce la metodología y la base de datos, a fin de que sea posible conocer de manera detallada, clara y transparente los procedimientos aplicados para estimar y proyectar cada uno de los componentes de los RFSP.

Al respecto, la SHCP indicó que con el propósito de fortalecer la transparencia en materia de finanzas públicas considerará las recomendaciones de la ASF en materia de capacidad de financiamiento y sostenibilidad, y procurará incluirlas en la memoria de cálculo de la estimación de los RFSP y su saldo histórico para los CGPE, misma que es de carácter público conforme a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.33/

Las acciones emitidas con base en este resultado están dirigidas a promover la implementación de mejores prácticas gubernamentales, y a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.

32/ SHCP, Oficio No. 345-IX-60-2017, del 2 de agosto de 2017.

33/ SHCP, Oficio No. 345-IX-70-2017, del 2 de octubre de 2017.


20

16-0-06100-02-0063-01-001 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere elaborar una guía para el usuario, fortalecer la metodología y publicar la base de datos para estimar los Requerimientos Financieros del Sector Público, que incluya información detallada sobre los procedimientos aplicados y las fuentes de información utilizadas para estimar y proyectar cada uno de sus componentes.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, entre los cuales destaca la falta de información pública referida a los datos, las fórmulas y los cálculos realizados para estimar y proyectar cada uno de los componentes que integran los Requerimientos Financieros del Sector Público.

3. Meta Anual de los RFSP y Capacidad de Financiamiento del Sector Público Federal

De acuerdo con el artículo 16, fracción V, de la LFPRH, la meta anual de los RFSP se determina por la capacidad de financiamiento del SPF. Si bien la LFPRH y su Reglamento refieren a la capacidad de financiamiento del SPF como el determinante de la meta anual de los RFSP y la sostenibilidad de las finanzas públicas, 34 / no definen lo que es y cómo se determina la capacidad de financiamiento, concepto relevante para la regla fiscal más amplia de déficit del sector público.

La SHCP indicó que para la estimación de los RFSP aplica lo señalado en el artículo 11B del Reglamento de la LFPRH: “Para efectos del artículo 17, párrafo primero, de la Ley, se considerará que la meta anual de los requerimientos financieros del sector público es congruente con la capacidad de financiamiento del sector público, cuando dicha meta implique una trayectoria del saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público como proporción del Producto Interno Bruto constante o decreciente en el mediano plazo.”35/

La meta anual de los RFSP se compone del balance público y de los ajustes extrapresupuestarios, mientras que la capacidad de financiamiento muestra un rango dentro del cual debe sujetarse dicha meta para mantener constante o decreciente la relación del SHRFSP respecto del PIB.

La capacidad de financiamiento del SPF se determina mediante la fórmula siguiente:

RFSPt ≤ (SHRFSPt-1*(1+CrPIBt)*(1+DPIBt))-SHRFSPt-1-ATCt

Meta anual

Capacidad de Financiamiento

34/ Artículos 16, fracción V, de la LFPRH, y 11B de su Reglamento. La sostenibilidad de las finanzas públicas se fundamenta en los artículos 17 de la LFPRH, y 11, 11A, 11B, 11C y 11D de su Reglamento, y la regla fiscal en su conjunto definida en los artículos 17 a 21 de la LFPRH es una medida que sirve para garantizar la sostenibilidad fiscal. SHCP, Oficios No. 345-IX-31-2017 y No. 345-IX-34-2017, del 15 y 23 de marzo de 2017, respectivamente.



21

Donde:

RFSPt Requerimientos financieros en el periodo que se estima.

SHRFSPt-1 Saldo histórico de los RFSP del periodo anterior.

CrPIBt Crecimiento esperado del PIB en t.

DPIBt Deflactor del PIB esperado en t.

ATCt Ajuste por reexpresión en pesos de la deuda externa denominada en dólares.

Esta fórmula que aplica la SHCP considera que la meta de los RFSP debe ser menor o igual que la capacidad de financiamiento del SPF, la cual se determina con el crecimiento del PIB y la reexpresión en pesos de la deuda denominada en dólares, definido como espacio fiscal, es decir, la capacidad que tiene el gobierno en su presupuesto para aumentar el gasto sin poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas y la economía, que permite mantener un nivel de deuda/PIB sostenible en el mediano plazo.

En una situación en que la regla fiscal no se encuentre en un estado de excepción, la meta de los RFSP del año en curso tiene que ser menor o igual que la capacidad de financiamiento. Cuando dicha regla se mantiene en un estado de excepción, por razones económicas o sociales, significará que las necesidades de recursos en el año para cubrir la meta de los RFSP serán superiores a la capacidad de financiamiento, con lo cual la relación SHRFSP/PIB se incrementará, como ocurrió en 2015 y 2016.36/

En el paquete económico 2016, la SHCP estimó que sería el último año que se solicitaría déficit presupuestario, sin considerar la inversión de las Empresas Productivas del Estado (EPE) y los proyectos de alto impacto, y la regla fiscal se encontraría en un estado de excepción. En los CGPE 2016 se propuso una meta anual de los RFSP equivalente a 3.5% del PIB (664,202.9 millones de pesos), mayor que la capacidad de financiamiento del SPF estimada en 580,507.4 millones de pesos (3.0% del PIB), calculada con la fórmula antes referida y con base en las variables siguientes:

36/ A partir de 2010, la SHCP ha aplicado la cláusula de excepción prevista en el artículo 17 de la LFPRH, la cual establece que, circunstancialmente y debido a las condiciones económicas y sociales que priven en el país, las iniciativas de LIF y PEF pueden prever un déficit presupuestario.

La estrategia de finanzas públicas de 2010 a 2016 incluyó un estímulo contracíclico, inicialmente con el objetivo de promover una recuperación económica más rápida y, posteriormente, para acelerar y consolidar la etapa de crecimiento sostenido resultado de las reformas estructurales. Lo anterior implicó aumentar el gasto público en relación con los ingresos y generar un déficit público que se reflejó en un mayor endeudamiento y un incremento de 36.2% a 50.2% en la relación SHRFSP/PIB.


22

META ANUAL DE LOS RFSP Y CAPACIDAD DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL ESTIMACIONES 2016-2021

(Millones de pesos y porcentajes)

Año PIB Nominal (Millones de

pesos)

Meta de RFSP CGPE 2016

Capacidad de financiamiento del

SPF1/

SHRFSP CGPE 2016

Tasa de Crecimiento del PIB

(%) (CrPIB)

Deflactor PIB

(DPIB)

Tipo de cambio (fin de

periodo) Pesos

por dólar

Ajuste (ATC) por re-

expresión en pesos de la

deuda externa

(Millones de pesos)

Millones de pesos

% del PIB

Millones de pesos

% del PIB

Millones de pesos

% del PIB

2016 19,219,554.0 (664,202.9) (3.5) 580,507.42/ 3.0 9,195,659.9 47.8 3.150 3.088 15.70 (43,771.0)

2017 20,644,558.4 (616,105.7) (3.0) 712,236.8 3.5 9,876,456.6 47.8 4.050 3.234 15.50 (30,380.7)

2018 22,162,839.0 (560,434.1) (2.5) 680,724.4 3.1 10,508,824.2 47.4 4.041 3.189 15.60 46,071.0

2019 23,786,939.3 (594,474.4) (2.5) 815,815.1 3.4 11,180,875.2 47.0 4.017 3.180 15.60 (46,071.0)

2020 25,530,035.6 (639,987.5) (2.5) 756,556.7 3.0 11,906,021.2 46.6 4.018 3.182 15.70 62,761.4

2021 27,400,876.4 (685,502.2) (2.5) 918,024.7 3.4 12,684,405.9 46.3 4.020 3.180 15.80 (45,571.0)

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.

NOTA: Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo.

1/ La capacidad de financiamiento se calculó mediante la fórmula: SHRFSPt-1*((1+CrPIBt)*(1+DPIBt))-SHRFSPt-1-ATCt.

2/ Para el cálculo de la capacidad de financiamiento del SPF en 2016, se utilizaron el PIB y el SHRFSP de 2015 (18, 074,470.4 y 8, 472,191.1 millones de pesos, respectivamente).

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de

marzo de 2017.

El artículo 16, fracciones III y IV, de la LFPRH, establece que las proyecciones de los RFSP abarcarán un periodo de cinco años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, las que se revisarán anualmente en los ejercicios subsecuentes.

La proyección de la meta anual de los RFSP contenida en los CGPE 2016 consideró el periodo de 2017 a 2021, en el que se prevé que se reestablecerá el equilibrio presupuestario y la meta de los RFSP será menor que la capacidad de financiamiento del SPF, lo cual conduce a una estimación para los próximos cinco años de la relación SHRFSP/PIB decreciente, al pasar de 47.8% del PIB en 2017 a 46.3% del PIB en 2021.

47.8 47.8

47.4

47.0

46.6

46.3

3.5

3.0

2.5 2.5 2.52.5

3.0

3.5

3.1

3.4

3.0

3.4

46.0

46.2

46.4

46.6

46.8

47.0

47.2

47.4

47.6

47.8

48.0

2.0

2.2

2.4

2.6

2.8

3.0

3.2

3.4

3.6

3.8

4.0

2016 2017 2018 2019 2020 2021

SHR

FSP

Met

a R

FSP

y C

apac

idad

de

Fin

anci

amie

nto

META ANUAL DE LOS RFSP, CAPACIDAD DE FINANCIAMIENTOY SHRFSP, ESTIMACIONES 2016-2021

(Porcentaje del PIB)

SHRFSP Meta Anual de los RFSP Capacidad de financiamiento


23

Lo anterior muestra una meta anual de los RFSP congruente con la capacidad de financiamiento, que implica una trayectoria del SHRFSP/PIB constante o decreciente en el mediano plazo conforme al artículo 11B del Reglamento de la LFPRH. Sin embargo, la meta anual de los RFSP para 2016 de 3.5% del PIB fue superior en 0.4 puntos porcentuales del PIB a la establecida en el artículo Segundo Transitorio del Reglamento de la LFPRH, publicado en el DOF el 25 de abril de 2014:

“En los ejercicios fiscales de 2015 y 2016, la meta de los requerimientos financieros del sector público que se incluya en los criterios generales de política económica correspondientes, no podrá ser mayor a 3.6% y 3.1% del Producto Interno Bruto, respectivamente, salvo que las condiciones económicas y sociales del país presenten cambios significativos respecto a lo establecido en los criterios generales de política económica para 2014.”

En los CGPE 2016 no se advirtió que las condiciones económicas y sociales del país presentaran cambios relevantes respecto de lo previsto en los CGPE 2014:

“El Paquete Económico para 2016 está sujeto a un entorno económico externo complejo y volátil. Si bien algunas economías avanzadas muestran signos de recuperación, el crecimiento global se ha revisado a la baja y prevalecen riesgos asociados a la expectativa de incremento de tasas de interés en Estados Unidos; a bajos precios de las materias primas, particularmente del petróleo; a una desaceleración del ritmo de crecimiento en China; a la sostenibilidad de la deuda griega, y a la debilidad de algunas economías emergentes como Brasil y Rusia.

A pesar del entorno adverso descrito, en México los principales indicadores financieros han mostrado un ajuste ordenado y se mantiene un ritmo de crecimiento mayor al observado en 2014. La economía nacional crece de manera balanceada y con fundamentos sólidos que le permitirán seguir acelerando su crecimiento en 2016 (…).”37/

El artículo 11B, último párrafo, del Reglamento de la LFPRH, señala que la meta anual de los RFSP establecida en los CGPE podrá ajustarse en caso que en el proceso de aprobación de la LIF y el PEF se hayan modificado variables fundamentales para dicho indicador, sin embargo, no las define. De acuerdo con la SHCP, dichas variables son el balance público, el tipo de cambio y la tasa de interés.38/

La aprobación del paquete económico para 2016 prácticamente mantuvo sin cambios el marco macroeconómico, con excepción del tipo de cambio promedio del peso respecto del dólar, cuya estimación se elevó de 15.9 a 16.4 ppd.39/ No obstante, la SHCP no modificó la meta anual de los RFSP debido a que consideró que los supuestos del marco macroeconómico incluido en el presupuesto tienen un marco de responsabilidad claro y que el tipo de cambio es prácticamente neutral para el balance fiscal: incrementa tanto los ingresos petroleros como el gasto no programable por el costo financiero.40/

37/ SHCP, CGPE 2016, p. 6.


39/ Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, Declaratoria de Publicidad de Dictámenes de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, con Proyecto de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2016, pp. XXXIV y XXXV.

40/ SHCP, Oficio No. 345-IX-67-2017, del 26 de septiembre de 2017.


24

Conclusión

La LFPRH y su Reglamento no definen el concepto y el método para medir la capacidad de financiamiento del SPF, aunque el artículo 16, fracción V, de la LFPRH, dispone que la meta anual de los RFSP se determinará por la capacidad de financiamiento del SPF, y el artículo 11B de su Reglamento establece su congruencia en términos de la trayectoria constante o decreciente del SHRFSP como proporción del PIB en el mediano plazo.

El artículo Segundo Transitorio del Reglamento de la LFPRH, publicado en el DOF el 25 de abril de 2014, estableció una meta de los RFSP para 2016 de 3.1% del PIB. Sin embargo, en los CGPE 2016 se propuso que fuera de 3.5% del PIB, mayor en 0.4 puntos porcentuales, sin que se presentara la justificación correspondiente de los cambios significativos en las condiciones económicas y sociales del país respecto de lo estimado en los CGPE 2014.

Aunque en el proceso de aprobación del PEF 2016 se elevó la estimación del tipo de cambio propuesto en los CGPE de 15.9 a 16.4 pesos por dólar, la SHCP no ajustó la meta anual de los RFSP, en términos del artículo 11B, segundo párrafo, del Reglamento de la LFPRH, debido a que consideró que la magnitud de la modificación en el tipo de cambio era prácticamente neutral para el balance fiscal porque incrementaba tanto los ingresos petroleros como el gasto no programable por el costo financiero.

Lo anterior constituye un área de oportunidad para que la SHCP defina las variables fundamentales en el artículo 11B, segundo párrafo, del Reglamento de la LFPRH, así como las situaciones y los parámetros específicos que permitan ajustar la meta anual de los RFSP.

En este resultado no se genera observación debido a que la recomendación a la SHCP se relaciona e integra con la emitida en el resultado núm. 4.

4. RFSP y Capacidad de Financiamiento del SPF durante el ejercicio fiscal

En agosto de 2016 la SHCP replanteó la meta anual de los RFSP de 3.5% a 3.0% del PIB,41/ como resultado de la evolución de las finanzas públicas, en particular, por los ingresos del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM) de 239,093.8 millones de pesos (1.2% del PIB), correspondiente al ejercicio fiscal 2015, que recibió el Ejecutivo Federal el 13 de abril de 2016 en términos del artículo 55 de la Ley del Banco de México.42/

“En el marco del Paquete Económico 2016, se planteó una iniciativa de modificación a la LFPRH con el objetivo de propiciar menores niveles de endeudamiento y utilizar recursos no recurrentes para alcanzar más ahorros permanentes del gasto público. La propuesta consistió en establecer un mecanismo para fortalecer la posición financiera del Gobierno Federal como resultado de la obtención de ingresos extraordinarios asociados al remanente de operación del Banco de México.

41/ SHCP, “Medidas para continuar fomentando la transparencia en las finanzas públicas: actualización del estimado de cierre de los Requerimientos Financieros del Sector Público para 2016, compilación de indicadores y proyecciones de finanzas públicas”, agosto de 2016, y CGPE 2017, p. 8.

42/ El Banco de México es una institución sin propósito de lucro y debe entregar al Gobierno Federal el importe íntegro de su remanente de operación una vez constituidas las reservas previstas en ley, siempre que ello no implique la reducción de reservas provenientes de la revaluación de activos. Dicha entrega se efectuará a más tardar en el mes de abril del ejercicio inmediato siguiente al que corresponda el remanente. Ley del Banco de México, artículo 55.


25

Por lo anterior, el 18 de noviembre de 2015 se publicó en el DOF una reforma a la LFPRH en donde se agregó el artículo 19 bis para que en los casos en que el Banco de México entere al Gobierno Federal recursos por concepto de remanente de operación, se destinen a la amortización de la deuda pública del Gobierno Federal contratada en ejercicios fiscales anteriores o a la reducción del monto de financiamiento necesario para cubrir el Déficit Presupuestario, así como a fortalecer el FEIP o al incremento de activos que fortalezcan la posición financiera del Gobierno Federal.”43/

El artículo 19 Bis de la LFPRH, en vigor a partir del 1 de enero de 2016, establece que la SHCP debe destinar los ingresos del ROBM, a lo siguiente:

I. Cuando menos el 70.0% a la amortización de la deuda pública del Gobierno Federal contratada en ejercicios fiscales anteriores y/o a la reducción del monto de financiamiento necesario para cubrir el déficit presupuestario aprobado para el ejercicio fiscal en que se entere el remanente.

II. El restante, al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) o al incremento de activos que mejoren la posición financiera del Gobierno Federal.

Esta disposición constituye un avance en el uso de los ingresos de naturaleza no recurrente, debido a que permite mejorar la posición fiscal del sector público y disminuir la presión por un mayor nivel de endeudamiento.

En 2016 el balance público resultó en un déficit de 503,808.4 millones de pesos, inferior en 73,383.6 millones de pesos al aprobado, los RFSP fueron equivalentes a 2.9% del PIB, menores que lo propuesto en los CGPE en 0.6 puntos porcentuales del PIB, pero insuficientes para generar una relación constante o decreciente del SHRFSP/PIB debido a la limitada capacidad de financiamiento del SPF. Esto propició el incremento en la relación SHRFSP/PIB, de 47.3% en 2015 a 50.2% del PIB en 2016, como se muestra en el cuadro siguiente:

RFSP Y CAPACIDAD DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL, 2010-2016 (Millones de pesos y porcentaje del PIB)

Año PIB Nominal (Millones de

pesos)

RFSP Capacidad de

financiamiento del SPF1/

SHRFSP Ingresos no recurrentes Tasa de

Crecimiento del PIB (%)

(CrPIB)

Deflactor PIB

(DPIB)

Ajuste (ATC) por

re-expresión en pesos de

la deuda externa

denominada en dólares

Monto % del PIB

Monto % del PIB

Monto % del PIB

Monto %

del PIB

2010 13,282,061.0 519,932.2 3.9 549,731.92/ 4.1 4,813,210.5 36.2 90,096.4 0.7 5.109 4.486 (119,210.0)

2011 14,550,013.9 489,220.2 3.4 280,266.9 1.9 5,450,589.7 37.5 104,506.1 0.7 4.072 5.260 179,211.2

2012 15,626,906.6 589,421.6 3.8 524,672.0 3.4 5,890,846.1 37.7 103,046.4 0.7 3.969 3.301 (121,272.9)

2013 16,118,030.6 603,403.6 3.7 183,040.3 1.1 6,504,318.8 40.4 155,485.4 1.0 1.371 1.748 2,106.9

2014 17,258,964.1 792,850.2 4.6 272,029.0 1.6 7,446,056.3 43.1 156,223.3 0.9 2.271 4.701 188,396.1

2015 18,241,981.6 742,327.4 4.1 64,304.1 0.4 8,633,480.3 47.3 325,883.4 1.8 2.630 2.987 359,790.4

2016 19,522,651.6 556,628.1 2.9 25,984.1 0.1 9,797,439.6 50.2 395,788.9 2.0 2.328 4.586 580,152.0

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante los Oficios No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017, y No. 345-IX-60-2017, del 2 de agosto de 2017; y del INEGI, Banco de Información Económica, http://www.inegi.org.mx/, fecha de consulta febrero 2017.


1/ La capacidad de financiamiento se calculó mediante la fórmula: SHRFSPt-1*((1+CrPIBt)*(1+DPIBt))-SHRFSPt-1-ATCt.

2/ Para el cálculo de la capacidad de financiamiento del SPF en 2010, se utilizó el PIB y el SHRFSP de 2009 (12,093,889.9 y 4,382,263.2 millones de pesos, respectivamente).

43/ SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016, pp. 95-96.



26

En el periodo de 2011 a 2016 los RFSP superaron la capacidad de financiamiento del SPF debido a que la regla fiscal se mantuvo en un estado de excepción, por lo que la relación SHRFSP/PIB pasó de 37.5% en 2011 a 50.2% en 2016.

En caso de que no se hubieran presentado ingresos no recurrentes en 2016, los RFSP serían de 4.9% del PIB, con lo cual el nivel del SHRFSP/PIB se incrementaría a 52.2% del PIB. Sin considerar el ROBM, los RFSP representarían 4.1% del PIB,44/ por arriba de la meta anual de 3.5% del PIB.

La meta anual de los RFSP permite restringir la presión de las erogaciones extrapresupuestarias. Sin embargo, en términos del artículo 17 de la LFPRH, en caso de que al cierre del ejercicio fiscal se observe una desviación mayor que el equivalente al 2.0% del gasto neto total aprobado del sector público presupuestario, es suficiente con que el Ejecutivo lo justifique en el último informe trimestral del ejercicio, por lo que los RFSP están limitados como mecanismo de control para evitar desviaciones importantes del equilibrio presupuestario.

Para 2016 la meta anual de los RFSP fue de 664,202.9 millones de pesos (3.5% del PIB), con un margen de maniobra equivalente a 95,277.5 millones de pesos (0.5% del PIB). Al cierre del año, los RFSP fueron de 556,628.1 millones de pesos (2.9% del PIB), inferiores en 0.6 puntos a la meta planteada en el paquete económico para 2016 y en 0.1 puntos del PIB respecto de la meta modificada.45/

MARGEN TRANSACCIONAL DE LA META ANUAL DE LOS RFSP 2016 (Millones de pesos y porcentaje)

PIB CGPE 2016

Gasto Aprobado 2016

Meta RFSP

Margen de la Meta de los RFSP RFSP Observados

Diferencia Monto1/ % del PIB

(1) (2) (3) (4)=(2)*0.02 (5)=(4)/(1)*100 (6) (7)=(6)-(3)

19,219,600.0 4,763,874.0 664,202.9 95,277.5 0.5 556,628.1 107,574.8

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE 2016, PEF 2016 e Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016, y Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.

1/ 2.0% del gasto neto total aprobado.

En 2016 los RFSP fueron inferiores a la meta pero se materializaron riesgos fiscales que incrementaron el SHRFSP y continuó con una tendencia creciente, principalmente por la reexpresión del tipo de cambio (riesgo macroeconómico de corto plazo) y por el reconocimiento de pasivos de PEMEX y de CFE (riesgo de largo plazo).46/

44/ Si se resta el ROBM a los RFSP se obtiene un monto de 795,721.9 millones de pesos, equivalente a 4.1% del PIB. SHCP, Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.

45/ En 2016 los RFSP significaron 2.9% del PIB, mientras que el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, que refleja una insuficiencia de ingreso nacional sobre el gasto, representó 2.7% del PIB, situación que puede indicar déficit gemelos e implica que el sector público acude al exterior por recursos para cubrir el gasto.

46/ Se refiere a las obligaciones asociadas al apoyo financiero por parte del Gobierno Federal a PEMEX por el ahorro generado en su pasivo pensionario, conforme al “Acuerdo por el que se emiten las disposiciones de carácter general relativas a la asunción por parte del Gobierno Federal de obligaciones de pago de pensiones y jubilaciones a cargo de PEMEX y sus empresas productivas subsidiarias”, publicado en el DOF el 24 de diciembre de 2015; así como a las obligaciones asociadas al apoyo financiero por parte del Gobierno Federal a la CFE por el ahorro generado en su pasivo pensionario, conforme al “Acuerdo por el que se emiten las disposiciones de carácter general relativas a la asunción por parte del Gobierno Federal de obligaciones de pago de pensiones y jubilaciones a cargo de la Comisión Federal de Electricidad”, publicado en el DOF, el 14 de noviembre de 2016. SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016, p. 77.


27

La SHCP no aplica procedimientos de vigilancia de la capacidad de financiamiento, sino del cumplimiento de las metas fiscales que reporta al Congreso de la Unión en los informes mensuales y trimestrales de finanzas públicas y deuda pública,47/ y la LFPRH y su Reglamento no prevén los mecanismos mediante los cuales se permitiría monitorear que los RFSP observados durante el ejercicio fiscal y al cierre del mismo sean congruentes con la capacidad de financiamiento del SPF.

El artículo 11B del Reglamento de la LFPRH establece la congruencia entre la meta de los RFSP y la capacidad de financiamiento, pero sólo a nivel del proyecto y el aprobado. A nivel ejercido sólo se da seguimiento al cumplimiento de la meta de los RFSP, pero no su congruencia con la capacidad de financiamiento, lo que podría significar riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas porque el cumplimiento de la meta no ha sido suficiente para mantener una relación SHRFSP/PIB constante o decreciente.

Adicionalmente, los artículos 19 a 21 de la LFPRH establecen los mecanismos para que se asignen mayores ingresos o se ajuste el gasto cuando existan desviaciones respecto de las estimaciones de ingresos de la LIF y gasto autorizado en el PEF, durante el ejercicio fiscal, los cuales no se ajustan en función de los cambios en la capacidad de financiamiento.48/

Sobre la efectividad de los RFSP como una regla fiscal para garantizar la sostenibilidad fiscal del SPF, la SHCP informó:

“La regla fiscal en su conjunto definida en los artículos 17-21 de la LFPRH es una medida que sirve para garantizar la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, se debe considerar que en los últimos años dos factores han influido en el crecimiento de la deuda como proporción del PIB, aparte del impulso contra cíclico. Menor crecimiento de la economía observado respecto a lo esperado originalmente por los analistas financieros y la alta volatilidad de los mercados financieros, que se ha reflejado en tipos de cambio elevados para México. Dados los niveles de la deuda de México, que son relativamente bajos, un sobre ajuste de las finanzas públicas para mantener la deuda pública a niveles constantes de 2013 tendría consecuencias importantes en el crecimiento económico del país, sin que se reflejara forzosamente en menor deuda pública. Es importante recordar que la economía mexicana ha mantenido su dinamismo y estabilidad, mientras que otras economías emergentes están decreciendo.” 49/

En este contexto en el que durante el ejercicio fiscal la capacidad de financiamiento del SPF puede disminuir por razones de un crecimiento económico menor que el esperado o por depreciación del tipo de cambio del peso respecto del dólar, es conveniente que la LFPRH y su Reglamento definan los mecanismos por implementar a nivel ejercido para que los RFSP sean congruentes con la capacidad de financiamiento y se garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas.

47/ SHCP, Oficio No. 345-IX-37-2016, del 1 de junio de 2016.




28

Conclusión

Conforme a la LFPRH y su Reglamento, la meta anual de los RFSP se puede modificar durante la aprobación del PEF, pero no existe ningún mecanismo legal que prevea adecuarla a la capacidad de financiamiento del SPF si en el ejercicio fiscal cambian los supuestos con base en los cuales se determinó.

El cumplimiento de la meta anual de los RFSP podría no asegurar que se mantenga constante o decreciente la relación SHRFSP/PIB que establece el artículo 11B del Reglamento de la LFPRH, por lo que es un mecanismo que se puede reforzar para la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Al respecto, la SHCP indicó que con el propósito de fortalecer la transparencia en materia de finanzas públicas considerará las recomendaciones de la ASF en materia de capacidad de financiamiento y sostenibilidad, y procurará incluirlas en la memoria de cálculo de la estimación de los RFSP y su saldo histórico para los CGPE, misma que es de carácter público conforme a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.50/


16-0-06100-02-0063-01-002 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere definir las variables fundamentales a que hace referencia el artículo 11B, segundo párrafo, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como las situaciones y los parámetros específicos que permitan ajustar la meta anual de los Requerimientos Financieros del Sector Público planteada en los Criterios Generales de Política Económica, con el propósito de precisar los criterios por seguir en los casos siguientes:

a) Cuando en el proceso de aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación se hayan modificado significativamente las variables fundamentales para dicho indicador.

b) Si durante el ejercicio fiscal se modifican de forma significativa o relevante los supuestos con los cuales se determinó la capacidad de financiamiento del sector público federal que pongan en riesgo o impidan mantener constante o decreciente la relación Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público respecto del PIB.

c) En los casos excepcionales en los cuales los Requerimientos Financieros del Sector Público superan la capacidad de financiamiento del Sector Público Federal.

Lo anterior puede exponerse en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, y en la Cuenta Pública.



29

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas con la finalidad de atender los elementos antes indicados.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 42 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, se hace constar que al cierre de esta auditoría, no fue posible acordar esta recomendación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ni definir los mecanismos para su atención. La Auditoría Superior de la Federación realizará el pronunciamiento establecido en el artículo 41 de esa ley, sobre la respuesta que proporcione la entidad fiscalizada en el plazo definido en el artículo 39 de la misma normativa.

5. Principales Resultados de las Finanzas Públicas en 2016

En 2016 el balance público fue deficitario en 503,808.4 millones de pesos, inferior en 73,383.6 millones de pesos (12.7%) al previsto y fue equivalente a 2.6% del PIB. Sin la inversión productiva o de alto impacto (488,066.3 millones de pesos), el déficit público fue de 15,742.1 millones de pesos (0.1% del PIB), menor en 83.7% al aprobado de 96,703.2 millones de pesos.

Las fuentes de financiamiento fueron 69.5% de endeudamiento externo (349,920.3 millones de pesos) y 30.5% interno (153,888.1 millones de pesos), contrario a la estrategia de financiar las necesidades de recursos del Gobierno Federal en su mayor parte mediante endeudamiento interno.51/ Al respecto, la SHCP señaló que la deuda externa representó sólo el 24.5% de la deuda total al cierre de 2016 y que los pasivos en moneda extranjera están diversificados en términos de divisas y fuentes de financiamiento, lo que disminuye la exposición del costo financiero a movimientos del tipo de cambio.52/

El balance presupuestario fue deficitario en 498,877.9 millones de pesos, inferior en 13.6% al autorizado, debido a que los ingresos totales del sector público presupuestario fueron de 4,845,530.3 millones de pesos y el gasto neto pagado de 5,344,408.2 millones de pesos. Al excluir la inversión de alto impacto, el déficit presupuestario fue de 10,811.6 millones de pesos, menor en 88.8% al aprobado por el Congreso de la Unión, en tanto que el del balance primario fue de 25,858.2 millones de pesos, inferior en 77.5% al programado y en 88.3% real al alcanzado en 2015. Por su parte, el costo financiero de la deuda fue mayor en 2.3% al autorizado y en 10.8% real, por el efecto del incremento en las tasas de interés.

En términos reales, en 2016 el déficit presupuestario, con inversión de alto impacto, disminuyó 23.0%, inferior en 120,257.4 millones de pesos al de 2015. Al excluir dicha inversión, el déficit fue menor en 93.8% real que el de 2015 (165,742.6 millones de pesos).

Como porcentaje del PIB, los ingresos totales del sector público presupuestario fueron equivalentes a 24.8%; el gasto neto pagado representó 27.4% y el balance presupuestario deficitario 2.6%, inferior a la meta aprobada de déficit para el ejercicio fiscal 2016 de 3.0% y al 2.9% de la estimación revisada en agosto 2016 que consideró el ROBM, entre otros factores.

51/ La línea estratégica de la deuda pública consiste en financiar las necesidades de recursos del Gobierno Federal en su mayor parte mediante endeudamiento interno, con el fin de mantener una estructura de deuda en la que predominen los pasivos denominados en moneda nacional. SHCP, Cuenta Pública 2016, Tomo I Resultados Generales, Deuda Pública.

52/ SHCP, Oficio No. 305.V.-125-2017, del 23 de marzo de 2017.


30

Al excluir la inversión de alto impacto económico y social para evaluar la meta del equilibrio presupuestario, el déficit fue de 0.1% del PIB, menor que el 0.5% establecido como meta original.

Los ingresos presupuestarios fueron superiores en 16.6% respecto de los programados y en 8.6% real a los obtenidos en 2015, debido a la mayor recaudación en los no petroleros, en particular en los de origen no tributario por el efecto del ROBM por 239,093.8 millones de pesos correspondiente al ejercicio 2015.

Los ingresos petroleros disminuyeron 10.8% en relación con lo autorizado y 10.5% real comparados con 2015, por la baja en la plataforma de producción de crudo y gas natural, así como por el menor precio de la mezcla mexicana que pasó de 45.4 dólares por barril (dpb) en 2015 a 34.3 dpb en 2016.

El gasto neto pagado ascendió a 5,344,408.2 millones de pesos, 12.9% mayor que el aprobado, debido al incremento en el programable por las aportaciones patrimoniales a PEMEX y CFE para fortalecer su posición financiera y apoyar su pasivo pensionario, y el incremento en los recursos transferidos a entidades federativas por subsidios a centros educativos.

En términos reales, el gasto fue 4.6% mayor que el de 2015, por los incrementos de 10.8% en el costo financiero, asociado con el aumento en las tasas de interés53/ y la depreciación en el tipo de cambio; de 5.4% en las participaciones a entidades federativas y municipios como resultado del comportamiento de la recaudación tributaria; y de 4.0% en el gasto programable por las aportaciones a PEMEX, CFE y al FEIP.

53/ La SHCP estima que por cada 100 puntos base de movimiento en las tasas de interés, el costo de la deuda interna es de aproximadamente 6,444.6 millones de pesos. SHCP, Oficio No. 305.V.-125-2017, del 23 de marzo de 2017.


31

PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO, 2015-2016

(Millones de pesos y porcentajes)

Concepto

2015 2016 Variación Variación

real*

Ejercido

Aprobado Ejercido Absoluta

Relativa (%)

(%)

(3)-(2) (4)/(2) (3)/(1)

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

Balance Público (637,687.1) (577,192.0) (503,808.4) 73,383.6 (12.7) (24.5)

Inversión de alto impacto1/ 453,392.7 480,488.9 488,066.3 7,577.4 1.6 2.9

Balance Público sin inversión de alto impacto (184,294.4) (96,703.2) (15,742.1) 80,961.0 (83.7) (91.8)

Balance Presupuestario sin inversión de alto impacto

(165,742.6) (96,703.2) (10,811.6) 85,891.6 (88.8) (93.8)

Balance Presupuestario (619,135.3) (577,192.0) (498,877.9) 78,314.1 (13.6) (23.0)

Ingresos Presupuestarios 4,266,989.5 4,154,633.4 4,845,530.3 690,896.9 16.6 8.6

Petroleros2/ 843,433.7 884,439.6 789,148.0 (95,291.6) (10.8) (10.5)

No Petroleros3/ 3,423,555.9 3,270,193.8 4,056,382.3 786,188.5 24.0 13.3

Gasto Neto Presupuestario Pagado 4,886,124.8 4,731,825.4 5,344,408.2 612,582.8 12.9 4.6

Diferimiento de Pagos 31,122.6 32,048.6 33,441.4 1,392.8 4.3 2.7

Gasto Neto Total 4,917,247.4 4,763,874.0 5,377,849.6 613,975.6 12.9 4.6

Programable4/ 5/ 3,853,981.9 3,606,705.6 4,190,237.6 583,532.0 16.2 4.0

No Programable6/ 1,063,265.5 1,157,168.4 1,187,612.0 30,443.6 2.6 6.8

Balance Primario (210,848.2) (114,819.5) (25,858.2) 88,961.4 (77.5) (88.3)

Costo Financiero de la Deuda6/ 408,287.2 462,372.5 473,019.7 10,647.2 2.3 10.8

RFSP 742,327.4 664,202.9 556,628.1 (107,574.8) (16.2) (28.3)

SHRFSP 8,633,480.3 9,195,659.9 9,797,439.6 601,779.7 6.5 8.5

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015 y 2016, Tomo I Resultados Generales; CGPE 2016; Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016; Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, http://www.gob.mx/hacienda/, consulta del 10 de julio de 2017, y Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017; y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de 2017, http://www.inegi.org.mx/.


1/ Se refiere a la inversión de alto impacto económico y social del Gobierno Federal y de las EPE hasta por un monto equivalente a 2.5% del PIB, de acuerdo con lo establecido en la LIF 2016.

2/ Incluye las transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo, el ISR de contratistas y asignatarios y los derechos a los hidrocarburos vigentes hasta 2014.

3/ En 2015, aprobado y ejercido 2016 excluyen aportaciones del Gobierno Federal al ISSSTE por 28,696.9 millones de pesos, 28,986.8 millones de pesos y 27,817.0 millones de pesos, respectivamente.

4/ Excluye subsidios y transferencias del Gobierno Federal a las Entidades de Control Directo y las EPE, así como Aportaciones al ISSSTE. Ejercido: Considera el ingreso recaudado y el gasto pagado.

5/ En ejercido 2016 incluye recursos por el apoyo del Gobierno Federal vía aportación patrimonial a PEMEX y CFE por 160,730.6 millones de pesos y 161,080.2 millones de pesos, respectivamente y 70,000.0 millones de pesos de aportaciones al FEIP con recursos del ROBM del ejercicio 2015.

6/ En ejercido 2015 y 2016 excluye 6,948.1 millones de pesos y 11,381.5 millones de pesos, respectivamente, por concepto de intereses compensados.

* Calculada con base en la variación del índice de precios implícitos del PIB de 1.0459.

A nivel pagado, en 2016 las ampliaciones al gasto ascendieron a 612,582.8 millones de pesos que se compensaron con ingresos excedentes por 690,896.9 millones de pesos, lo que se reflejó en un menor déficit presupuestario por 78,314.1 millones de pesos.

Los ingresos excedentes se originaron mediante dos fuentes:

1) Por los conceptos previstos en el artículo 12 de la LIF, 86,783.1 millones de pesos.

2) Por los conceptos incluidos en las fracciones I, II y III del artículo 19 de la LFPRH, 113,689.5, 350,219.0 y 222,055.9 millones de pesos, respectivamente.

http://www.gob.mx/hacienda/



32

INGRESOS PRESUPUESTARIOS EXCEDENTES CAPTADOS EN 20161/ (Millones de pesos y porcentajes)

Concepto Aprobados Obtenidos Diferencia Estructura %

(A) (B) (C) = (B) - (A) (D)

Ingresos Presupuestarios 4,154,633.4 4,845,530.3 690,896.9 100.0

Artículo 10 - LIF 2016 156,417.2 74,566.5 (81,850.7) (11.8)

Artículo 12 - LIF 2016 27.8 86,810.9 86,783.1 12.6

Artículo 19 - LFPRH 3,998,188.4 4,684,152.9 685,964.4 99.3

Fracción I2/ 2,919,553.8 3,033,243.3 113,689.53/ 16.5

Fracción II - Ingresos con destino específico 26,441.5 376,660.5 350,219.0 50.7

Fracción III - Ingresos de entidades 1,052,193.1 1,274,249.0 222,055.9 32.1

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2016, Tomo III Poder Ejecutivo.

NOTA: La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo.

1/ Ingresos excedentes calculados de acuerdo con la LFPRH.

2/ Corresponde a los ingresos distintos a los especificados en las fracciones II y III del artículo 19 de la LFPRH.

3/ Difiere del dato que se presenta en el cuadro Ingresos Excedentes "Bolsa General" 2016, debido a que los 115,301.5 millones de pesos corresponden al dato preliminar reportado en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016.

En términos del artículo 19, fracción IV, de la LFPRH, el remanente de ingresos excedentes de la fracción I, una vez realizadas las compensaciones entre rubros de ingreso a que se refiere el artículo 21, fracción I, se destinará a los fondos de estabilización. En 2016 no se generaron ingresos excedentes netos correspondientes a la fracción I con los que se constituye la bolsa global, como se muestra a continuación:

INGRESOS EXCEDENTES "BOLSA GENERAL" 2016 (Millones de pesos)

Concepto IV Trimestralp/

I. Cálculo excedentes Artículo 19, fracción I de la LFPRH (A-B) 23,092.1

A. Ingresos excedentes brutos 115,301.5

B. Faltantes otros rubros de ingreso que, en su caso, puedan compensarse 92,209.4

Artículo 10 LIF 2016 81,850.7

IMSS 5,734.1

ISSSTE 4,624.6

II. Compensación que, en su caso, permite la LFPRH (mayor gasto no programable) 30,397.8

III. Diferencia (I-II) (7,305.7)

IV. Ingresos excedentes netos Artículo 19, fracción IV, de la LFPRH (III, si III>0) 0.0

FUENTE: SHCP, Cuenta Pública 2016, Tomo III Poder Ejecutivo.

NOTA: La suma de los parciales puede no coincidir debido al redondeo.

p/ Cifras preliminares.


33

En el ejercicio fiscal 2016 el LMGCE se determinó con base en el artículo Tercero Transitorio, fracción II, de la LFPRH. 54 / Los resultados muestran que en los tres niveles del ciclo presupuestario el GCE fue inferior al límite máximo: a nivel propuesto en 152,014.9 millones de pesos; en relación con el aprobado en 112,173.4 millones de pesos y el ejercido en 145,174.6 millones de pesos (4.2% real respecto de 2015), en cumplimiento del artículo referido.

LÍMITE MÁXIMO DEL GASTO CORRIENTE ESTRUCTURAL EN 2016 (Millones de pesos)

GCE Crecimiento Variación LMGCE GCE Variación

Nivel 2015 LFPRH deflactor PIB 2016 2016 Absoluta % Real

(A) (B) (C) (D) = A*(1+B/100)*(1+C/100) (E) (F) = E - D (G) = (E/A)/C

Propuesto 2,130,737.8 2.0 3.10 2,240,726.5 2,088,711.6 (152,014.9) (4.9)

Aprobado 2,130,737.8 2.0 3.10 2,240,726.5 2,128,553.1 (112,173.4) (3.1)

Ejercido 2,223,948.3 2.0 4.59 2,372,548.1 2,227,373.5 (145,174.6) (4.2)

FUENTE: Elaborado por la ASF con información del Decreto de PEF 2015; Proyecto y Decreto de PEF 2016; CGPE 2016; Cuenta Pública 2015 y 2016; Artículo Tercero Transitorio de la LFPRH publicada el 24 de enero de 2014; y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de 2017, http://www.inegi.org.mx/.


De acuerdo con el artículo 11, último párrafo, del Reglamento de la LFPRH, la meta de balance presupuestario aprobada se cumple cuando el margen transaccional medido por el valor absoluto de la diferencia entre el balance público ejercido y el aprobado es menor del 1.0% del gasto neto total aprobado.

La ASF calculó el monto del margen transaccional con base en el balance presupuestario, sin inversión productiva o de alto impacto, a que hace referencia el artículo 17 de la LFPRH. En 2016, la diferencia fue de 85,891.6 millones de pesos, cifra equivalente al 1.8% del gasto neto total aprobado.

MARGEN TRANSACCIONAL CON BASE EN EL BALANCE PRESUPUESTARIO, 2010-2016 (Millones de pesos y porcentaje)

Año

Balance Presupuestario Valor absoluto de la diferencia

Ejercido-Aprobado

Margen transaccional máximo de 1.0% del GNT

aprobado1/

Diferencia/ Margen máximo

(%) Aprobado Ejercido

(1) (2) (3)=(2)-(1) (4) (5)=(3)/(4)

2010 (90,000.0) (98,477.8) 8,477.8 31,763.3 0.3

2011 (70,176.1) (90,149.2) 19,973.1 34,389.0 0.6

2012 (67,631.5) (90,699.3) 23,067.8 37,069.2 0.6

2013 0.0 (42,690.1) 42,690.1 39,563.6 1.1

2014 (262,887.8) (190,042.7) 72,845.1 44,672.3 1.6

2015 (183,569.1) (165,742.6) 17,826.5 46,946.8 0.4

2016 (96,703.2) (10,811.6) 85,891.6 47,638.7 1.8

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2010 a 2016.

GNT Gasto Neto Total.

1/ Calculado de acuerdo con el artículo 11, último párrafo, del Reglamento de la LFPRH.

54/ Para el ejercicio fiscal 2016, el gasto corriente estructural propuesto por el Ejecutivo Federal en el proyecto de Presupuesto de Egresos y aquél que apruebe la Cámara de Diputados no podrá ser mayor en 2.0% en términos reales, respecto al gasto corriente estructural aprobado en el Presupuesto de Egresos de 2015. Asimismo, el gasto corriente estructural que se ejerza en el ejercicio fiscal 2016 no podrá ser superior al gasto corriente estructural contenido en la Cuenta Pública del ejercicio fiscal 2015, más un incremento de 2.0% en términos reales. Artículo Tercero Transitorio, fracción II, de la LFPRH publicada en el DOF el 24 de enero de 2014.


34

En el caso similar de 2014, la SHCP indicó: “Si bien el valor absoluto de la diferencia es mayor que el margen a que se refiere la primera oración del último párrafo del artículo 11 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), el sentido de la diferencia, un menor déficit, es un efecto positivo que acerca al equilibrio establecido por la norma y en la cual, el déficit es la excepción.”55/

El déficit presupuestario, sin inversión de alto impacto, equivalente a 0.1% del PIB resultó menor que el aprobado, lo cual es un efecto positivo en términos del balance, pero la diferencia entre el balance público ejercido y el aprobado fue de 1.8% del gasto neto total aprobado, superior al 1.0% considerado como límite por el artículo 11, último párrafo, del Reglamento de la LFPRH.

En 2016 los RFSP fueron de 556,628.1 millones de pesos (2.9% del PIB), inferiores en 16.2% a los estimados y en 28.3% real a los 742,327.4 millones de pesos de 2015 (4.1% del PIB), debido principalmente a los menores déficit público y adecuaciones a los registros presupuestarios, así como a los superávits en el programa de apoyo a deudores y en la banca desarrollo y fondos de fomento. Sin embargo, destacan los mayores requerimientos de FONADIN y PIDIREGAS, que se incrementaron en términos reales 185.7% y 117.6%, respectivamente.

REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO, 2015-2016 (Millones de pesos y porcentajes)

Concepto 2015 2016 Variación %

real Monto % del PIB Monto % del PIB

RFSP (742,327.4) (4.1) (556,628.1) (2.9) (28.3)

Balance tradicional (637,687.1) (3.5) (503,808.4) (2.6) (24.5)

Requerimientos financieros por PIDIREGAS (8,645.3) 0.0 (19,677.4) (0.1) 117.6

Requerimientos financieros del IPAB (5,771.7) 0.0 (4,472.5) 0.0 (25.9)

Requerimientos financieros del FONADIN (9,542.6) (0.1) (28,512.4) (0.1) 185.7

Programa de apoyo a deudores (1,635.5) 0.0 3,434.1 0.0 n.a.

Banca de desarrollo y fondos de fomento 9,844.7 0.1 16,948.6 0.1 64.6

Adecuaciones a los registros presupuestarios (88,890.0) (0.5) (20,540.2) (0.1) (77.9)

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/, fecha de consulta 10 de julio de 2017.

NOTAS: En los flujos de fondos de los RFSP el signo (-) indica un déficit o requerimiento de recursos, el signo (+) un superávit.

La variación real fue calculada con base en el índice de precios implícitos del PIB de 1.0459.

Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo.

n.a. No aplicable.

El SHRFSP pasó de 8, 633,480.3 millones de pesos en 2015 a 9, 797,439.6 millones de pesos en 2016, un incremento real de 8.5%. En los CGPE 2016 se previó un aumento anual de este indicador de 0.9 puntos porcentuales del PIB y resultó de 2.9 puntos, al pasar de 47.3% en 2015 a 50.2% en 2016, debido en buena medida al incremento en 28.1% real en el componente externo, en particular de los requerimientos de PIDIREGAS y de los Organismos y Empresas Públicas, con crecimientos reales de 45.1% y 35.4%, en ese orden.


http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/


35

SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO, 2015-2016 (Millones de pesos y porcentajes)

Concepto 2015 2016 Variación

% real1/ Monto % del PIB Monto % del PIB

SHRFSP 8,633,480.3 47.3 9,797,439.6 50.2 8.5

Interno 5,962,271.0 32.7 6,217,513.5 31.8 (0.3)

Presupuestario 5,037,147.0 27.6 5,273,590.8 27.0 0.1

Gobierno Federal 4,814,120.1 26.4 5,396,301.4 27.6 7.2

Organismos y Empresas Públicas 223,026.9 1.2 (122,710.6) (0.6) n.a.

No Presupuestario 925,124.0 5.1 943,922.7 4.8 (2.4)

Banca de Desarrollo y Fondos y Fideicomisos (246,188.7) (1.3) (275,011.7) (1.4) 6.8

FARAC2/ 182,508.6 1.0 215,269.3 1.1 12.8

Pasivos del IPAB 877,522.0 4.8 892,184.0 4.6 (2.8)

PIDIREGAS 55,851.3 0.3 59,484.4 0.3 1.8

Programa de Apoyo a Deudores 55,430.8 0.3 51,996.7 0.3 (10.3)

Externo 2,671,209.4 14.6 3,579,926.1 18.3 28.1

Presupuestario 2,609,002.7 14.3 3,485,538.1 17.9 27.7

Gobierno Federal 1,416,444.3 7.8 1,796,707.5 9.2 21.3

Organismos y Empresas Públicas 1,192,558.4 6.5 1,688,830.6 8.7 35.4

No Presupuestario 62,206.7 0.3 94,388.0 0.5 45.1

Banca de Desarrollo y Fondos y Fideicomisos 0.0 n.s. 0.0 n.s. n.a.

PIDIREGAS 62,206.7 0.3 94,388.0 0.5 45.1

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/, fecha de consulta 10 de julio de 2017; y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de 2017, http://www.inegi.org.mx/.


1/ Calculada con base en la variación del índice de precios implícitos del PIB de 1.0459.

2/ Corresponde a los pasivos del FONADIN.

n.a. No aplica.

n.s. No significativo.

En abril de 2016 se recibieron 239,093.8 millones de pesos por concepto del ROBM correspondiente al ejercicio fiscal 2015. Con base en el artículo 19 Bis de la LFPRH, 167,365.7 millones de pesos (70.0%) se destinaron a recomprar deuda existente del Gobierno Federal y a disminuir el monto de colocación en 2016. De los 71,728.1 millones de pesos restantes (30.0%), 70,000.0 millones de pesos se aportaron al FEIP y 1,728.1 millones de pesos fueron para el pago de activos con organismos financieros internacionales.

USO DEL REMANENTE DE OPERACIÓN DEL BANCO DE MÉXICO

(Miles de millones de pesos y porcentajes)

Concepto Distribución del remanente

Monto Estructura %

Total 239.1 100.0

I. 70.0% Amortización de la deuda pública del Gobierno Federal y reducción del monto de financiamiento:

167.4 70.0

Recompra de valores gubernamentales 103.0 43.1

Reducir colocaciones de deuda 64.0 26.8

II. 30.0% Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios o al incremento de activos:

71.7 30.0

FEIP 70.0 29.3

Pago a Organismos Financieros Internacionales 1.7 0.7

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016; y Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.


http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/



36

Es importante destacar el papel que tuvo el ROBM 2015 en los resultados del ejercicio fiscal 2016, debido a que fue equivalente a una tercera parte del total de los ingresos petroleros y significó que el déficit presupuestario se redujera en 1.2 puntos porcentuales del PIB, y de no haberse generado, el déficit habría sido de 737,971.7 millones de pesos, equivalente a 3.8% del PIB. Por su parte, los RFSP en 2016 sin considerar el remanente ascenderían a 795,721.9 millones de pesos (4.1% del PIB), mayores en 2.5% real a los del ejercicio fiscal anterior, por lo que no se habrían cumplido las metas de balance y de RFSP.

RESULTADOS DE FINANZAS PÚBLICAS 2016 CON Y SIN REMANENTE DE OPERACIÓN DEL BANCO DE MÉXICO 2015

(Millones de pesos y porcentaje del PIB)

Concepto

2016

Con Remanente Sin Remanente

Monto % del PIB Monto % del PIB

Balance Presupuestario (498,877.9) (2.6) (737,971.7) (3.8)

Ingresos Presupuestarios 4,845,530.3 24.8 4,606,436.5 23.6

Petroleros 789,148.0 4.0 789,148.0 4.0

No Petroleros 4,056,382.3 20.8 3,817,288.5 19.6

Gasto Neto Presupuestario Pagado 5,344,408.2 27.4 5,344,408.2 27.4

RFSP 556,628.1 2.9 795,721.9 4.1

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015 y 2016, Tomo I Resultados Generales; Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016, http://www.gob.mx/hacienda/; y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de 2017, http://www.inegi.org.mx/.

NOTAS: Las operaciones pueden no coincidir con el total debido al redondeo.

El PIB anual utilizado para calcular las proporciones fue de 19,522,651.6 millones de pesos.

Si bien el uso del ROBM se establece en el artículo 19 Bis de la LFPRH, hay que considerar que constituye un ingreso de carácter no recurrente, por lo que está sujeto a los resultados de operación del Banco de México. En 2015 las condiciones macroeconómicas se reflejaron en una depreciación del peso frente al dólar, lo que incrementó el valor de los activos del Banco de México en moneda nacional y favoreció las ganancias por fluctuaciones cambiarias (dentro de las que se encuentran la revaluación de las reservas internacionales y las ganancias por el mecanismo de venta de dólares), situación que contribuyó a generar el remanente de operación entregado al Gobierno Federal en abril de 2016.

El entorno macroeconómico en 2016 continuó con la tendencia del año anterior, lo que se reflejó en una nueva depreciación del peso, al pasar de 17.21 ppd al cierre de 2015 a 20.64 ppd al cierre de 2016, incrementó el valor de los activos del Banco de México y generó un ROBM de 321,653.3 millones de pesos que se entregó en marzo de 2017 al Gobierno Federal.56/ Sin embargo, para 2017 las condiciones son distintas y favorecen la apreciación de la moneda nacional, por lo que no se prevé que se reciban recursos por este concepto en 2018.

56/ SHCP, Comunicado de Prensa No. 058, “La Secretaría de Hacienda y Crédito Público anuncia la recepción del Remanente de Operación 2016 del Banco de México”, 29 de marzo de 2017.




37

Conclusión

Al cierre del ejercicio fiscal 2016, los ingresos del sector público presupuestario fueron superiores en 690,896.9 millones de pesos a los aprobados en la LIF, lo que permitió cubrir un nivel mayor de gasto público (613,975.6 millones de pesos), así como recurrir a un déficit presupuestario menor en 78,314.1 millones de pesos.

Los déficits público, presupuestario y primario, así como los RFSP fueron menores que los previstos, por lo que el Ejecutivo Federal cumplió las metas aprobadas por el Congreso de la Unión. Este comportamiento se explicó fundamentalmente por los mayores ingresos no petroleros en 13.3% real, en específico del componente no tributario con un aumento de 29.4% real.

Lo anterior se debió a ingresos de carácter no recurrente como el ROBM de 239,093.8 millones de pesos y que, con fundamento en el artículo 19 Bis de la LFPRH, se reflejó en un menor déficit presupuestario y en la reducción de los RFSP en 1.2 puntos porcentuales del PIB, lo que constituye un avance en el uso de los recursos de esta naturaleza al mejorar la posición fiscal y reducir el nivel de endeudamiento.

El SHRFSP en 2016 se incrementó 8.5% real respecto de 2015 y superó en 6.5% al autorizado por el Congreso de la Unión. Si bien en los CGPE 2016 se consideró un incremento anual de 0.9 puntos porcentuales del PIB en este indicador, la variación observada fue de 2.9 puntos, debido, en buena medida, a la reexpresión de las obligaciones en dólares.

6. Indicadores de Sostenibilidad de las Finanzas Públicas

La meta anual de los RFSP es congruente con la capacidad de financiamiento del SPF, siempre y cuando implique una trayectoria del SHRFSP/PIB constante o decreciente en el mediano plazo. Esto ocurre en la propuesta del paquete económico, sin embargo, durante el ejercicio fiscal se materializan riesgos macroeconómicos,57/ como la depreciación del tipo de cambio del peso respecto del dólar y el menor crecimiento del PIB en relación con lo estimado, que afectan dicha relación y llevan a que las metas se reformulen en el mediano plazo.

En los CGPE 2012 se estimaba un SHRFSP en 2016 de 35.0% del PIB; seis años después, en los CGPE 2017, se proyectó para el mismo año en 50.5% del PIB, un aumento de 15.5 puntos porcentuales.

57/ En el marco conceptual de los RFSP, las obligaciones y beneficios derivados de la materialización de una contingencia se reflejan en los ingresos y gastos hasta que se realizan efectivamente, es decir, no se consideran los pasivos derivados de provisiones para cubrir posibles contingencias, salvo el caso de las reservas para riesgo crediticio que realizan la banca de desarrollo y los fondos de fomento. Ello difiere del criterio contable que, en el caso de las pérdidas, se hace la afectación en los estados financieros en el momento en que se tienen elementos para prever y cuantificar razonablemente un evento posible y se tratan de manera equivalente a una ganancia o pérdida por ajuste de volúmenes. SHCP, Balance Fiscal en México. Definición y Metodología, abril de 2016, p. 21.


38

REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO Y SU SALDO HISTÓRICO, 2012-2017

(% del PIB)

Concepto 2012 2013 2014 2015 2016 2017

RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP

Estimado en:

CGPE 2012 2.6 36.4 2.3 36.3 2.2 35.9 2.1 35.5 2.1 35.0 2.0 34.6

CGPE 2013 2.8 37.5 2.4 37.0 2.3 36.8 2.3 36.5 2.3 36.2 2.2 35.8

CGPE 2014 2.9 39.0 4.1 40.5 3.6 41.0 3.0 40.9 2.5 40.1

CGPE 2015 4.2 42.2 4.0 43.3 3.5 43.3 3.0 42.8

CGPE 2016 4.1 46.9 3.5 47.8 3.0 47.8

CGPE 2017 3.0 50.5 2.9 50.2

Observado1/ 3.8 37.7 3.7 40.4 4.6 43.1 4.1 47.3 2.9 50.2

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE 2012 a 2017; Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Primer Trimestre de 2017 y Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017; y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de 2017, http://www.inegi.org.mx/.

1/ Se consideró el PIB promedio anual.

La SHCP construye diversos indicadores para medir la posición fiscal del sector público, adicionales a los que reporta en la Cuenta Pública y en los informes que presenta al Congreso de la Unión, cuyos resultados se muestran en el cuadro siguiente:

REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO Y BALANCES FISCALES, 2010-2016

(Porcentaje del PIB)

Concepto Fórmula 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

RFSP1/ Balance público (+) otros componentes no presupuestarios

(3.9) (3.4) (3.8) (3.7) (4.6) (4.1) (2.9)

Balance público2/ Ingresos presupuestarios (-) gasto neto presupuestario pagado (+) balance no presupuestario

(2.8) (2.4) (2.6) (2.3) (3.1) (3.5) (2.6)

Balance público sin inversión de alto impacto3/

Balance público (±) inversión de alto impacto

(0.8) (0.6) (0.6) (0.3) (1.1) (1.0) (0.1)

Balance presupuestario4/ Ingresos presupuestarios (-) gasto neto presupuestario pagado

(2.8) (2.5) (2.6) (2.3) (3.2) (3.4) (2.6)

Balance presupuestario sin inversión de alto impacto3/

Balance presupuestario (±) inversión de alto impacto

(0.8) (0.6) (0.6) (0.3) (1.1) (0.9) (0.1)

Balance primario5/ Balance presupuestario (±) costo financiero del sector público presupuestario (+) balance primario no presupuestario

(0.8) (0.6) (0.6) (0.4) (1.2) (1.2) (0.1)

Balance operacional6/ Balance público (+) componente inflacionario de la deuda interna denominado en moneda nacional

(2.0) (1.6) (1.7) (1.6) (2.3) (3.0) (1.9)

Balance petrolero7/ Ingresos petroleros del sector público (-) gasto neto de PEMEX

4.4 5.6 5.7 5.1 3.7 1.5 1.1

Balance no petrolero Balance público (-) balance petrolero

(7.2) (8.0) (8.2) (7.4) (6.9) (5.0) (3.6)



39

Concepto Fórmula 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Balance no petrolero sin ingresos no recurrentes8/

Balance no petrolero (-) ingresos no recurrentes

(7.9) (8.7) (8.9) (8.4) (7.8) (6.7) (5.7)

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017, y Balance Fiscal en México, Definición y Metodología, abril de 2016; y del Banco de México, Glosario, http://www.banxico.org.mx/.


1/ Medida más amplia de balance del SPF. Refiere las necesidades de financiamiento para alcanzar los objetivos de las políticas públicas, tanto de las entidades adscritas al sector público como de las entidades del sector privado y social que actúan por cuenta del gobierno.

2/ Resultado de la diferencia entre los ingresos y los egresos del Gobierno Federal y de las entidades paraestatales de control presupuestario directo e indirecto.

3/ Indicador utilizado para evaluar la meta anual del balance y el equilibrio presupuestario previsto en el artículo 17 de la LFPRH.

4/ Es el indicador más utilizado para evaluar las consecuencias de la política fiscal sobre la sostenibilidad de la deuda pública, la demanda agregada y la balanza de pagos, entre otros aspectos económicos.

5/ Muestra la postura fiscal sin incluir el costo financiero de la deuda pública y de los pasivos garantizados por el Gobierno Federal asociados a los programas de apoyo a deudores y ahorradores. Debido a que la mayor parte del pago de intereses de un ejercicio fiscal está determinado por la acumulación de deuda de ejercicios anteriores, el balance primario mide el esfuerzo realizado en el periodo corriente para ajustar las finanzas públicas.

6/ Indicador fiscal relevante para evaluar el efecto real de las finanzas públicas sobre la demanda de bienes y servicios en la economía, en especial en periodos inflacionarios.

7/ Se calcula con el fin de separar el impacto de la actividad económica sobre las finanzas públicas.

8/ Permite evaluar la postura fiscal al eliminar los componentes más volátiles del ingreso público.

De 2010 a 2016, únicamente el balance petrolero fue superavitario, aunque con tendencia a la baja y en 2016 fue de 1.1% del PIB, el menor en ese periodo. Los otros balances fueron deficitarios y en 2016 resultaron inferiores a los autorizados y a los observados en los dos años previos, en línea con la trayectoria de déficit decreciente planteada desde los CGPE 2014.

Para contar con una medición más amplia sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas, la ASF calculó los indicadores que se presentan a continuación:58/

58/ Las variables con las que se construyen estos indicadores pueden modificarse como consecuencia de cambios en las condiciones económicas, financieras, políticas o sociales. INTOSAI, ISSAI 5411 Indicadores de Deuda, noviembre de 2010, e ISSAI 5422 Un Ejercicio de los Términos de Referencia para llevar a cabo una Auditoría de Desempeño a la Deuda Pública, noviembre de 2007.

Las estimaciones no identifican el punto exacto en el cual el país podría estar en riesgo de incumplimiento de sus obligaciones. Sin embargo, brindan información histórica sobre el endeudamiento público, el margen de maniobra fiscal y la accesibilidad a los mercados financieros internacionales que tendría el gobierno ante situaciones adversas. World Bank Group, Global Economic Prospects, Divergences and Risks, June 2016, p. 66.



40

IND

ICA

DO

RES

DE

SOST

ENIB

ILID

AD

DE

LAS

FIN

AN

ZAS

PÚ

BLI

CA

S

Ind

ica

do

r D

esc

rip

ció

n

Fórm

ula

R

ango

Po

sici

ón

Fis

cal

Sost

en

ible

(P

FS)

De

fin

e l

a ra

zón

en

tre

la

bre

cha

de

bal

an

ce p

rim

ario

efe

ctiv

o,

resp

ect

o d

el

bal

an

ce p

rim

ari

o s

ost

en

ible

(o

me

ta)

y la

bre

cha

en

tre

la

razó

n d

eu

da/

PIB

so

ste

nib

le.

Su v

aria

ció

n e

n e

l ti

em

po

pe

rmit

e e

valu

ar

la r

eac

ció

n d

e l

a p

olít

ica

fisc

al a

nte

ca

mb

ios

en

las

co

nd

icio

ne

s q

ue

de

fin

en

su

so

ste

nib

ilid

ad

de

lar

go p

lazo

y l

a

man

era

en

qu

e s

e o

rie

nta

pa

ra g

en

era

r la

co

nve

rge

nci

a d

e l

a ra

zón

de

ud

a/P

IB

hac

ia u

n n

ive

l so

ste

nib

le.

BP

t:

Bal

ance

Pri

mar

io d

el S

ect

or

Pú

blic

o P

resu

pu

est

ario

/P

IB.

BP

*:

Bal

ance

Pri

mar

io c

om

o %

de

l PIB

me

ta.

Dt-

1:

De

ud

a d

el S

ect

or

Pú

blic

o P

resu

pu

est

ari

o /

PIB

(añ

o a

nte

rio

r).

d*

:

De

ud

a d

el S

ect

or

Pú

blic

o P

resu

pu

est

ari

o /

PIB

(M

ETA

).

λt:

Fu

nci

ón

de

Re

acci

ón

de

la p

olít

ica

fisc

al.

𝜆𝑡

=𝐵𝑃𝑡−

𝐵𝑃

∗

𝐷𝑡−

1−

𝑑∗

βt:

Ta

sa d

e in

teré

s re

al (

r) /

cre

cim

ien

to P

IB (

g).

𝛽𝑡

=1

+ 𝑟

𝑡1

00

1+

𝑔𝑡

10

0

PFS

: β

t-λt

.

PFS

≥ 1

Po

lític

a Fi

scal

Inco

nsi

ste

nte

PFS

< 1

Po

lític

a Fi

scal

Co

nsi

ste

nte

Dé

fici

t P

rim

ari

o

Mac

ro-a

just

ado

(D

PM

)

Co

mp

ara

el b

ala

nce

pri

mar

io c

on

el v

alo

r q

ue

re

sult

a d

e c

on

sid

era

r lo

s in

tere

ses

de

ven

gad

os

en

un

mo

me

nto

dad

o,

jun

to c

on

el

niv

el

de

la

de

ud

a y

la t

asa

de

cr

eci

mie

nto

de

l paí

s q

ue

imp

era

n e

n e

se m

om

en

to.

Mid

e e

l gr

ado

en

q

ue

la

po

sici

ón

fis

cal

de

l go

bie

rno

pe

rmit

e s

ufr

aga

r lo

s co

mp

rom

iso

s fi

na

nci

ero

s d

e la

de

ud

a p

úb

lica.

rt:

Ta

sa d

e in

teré

s re

al.

jt:

C

reci

mie

nto

re

al d

el P

IB.

bt-

1:

D

eu

da

Sect

or

Pú

blic

o P

resu

pu

est

ario

/P

IB (

año

an

teri

or)

.

s*

Bal

ance

pri

mar

io s

ost

en

ible

.

𝐹ó𝑟𝑚

𝑢𝑙𝑎

:𝐼=

𝑠∗=

𝑟−

𝑗

1+

𝑟 𝑏𝑡−

1

s t:

Bal

ance

pri

mar

io c

om

o %

de

l PIB

me

ta.

st:

B

alan

ce p

rim

ario

de

l Se

cto

r P

úb

lico

Pre

sup

ue

star

io /

PIB

.

s*-

s t:

Bal

ance

Mac

ro-a

just

ado

Me

ta.

s* -

st:

B

alan

ce M

acro

-aju

stad

o O

bte

nid

o.

DP

M ≤

0 P

olít

ica

Fisc

al S

ost

en

ible

DP

M >

0 P

olít

ica

Fisc

al N

o S

ost

en

ible

Lím

ite

de

la d

eu

da

pú

blic

a (L

DP

)

Es u

n i

nd

icad

or

de

l n

ive

l d

e e

nd

eu

da

mie

nto

qu

e p

on

e e

n r

iesg

o l

a so

lve

nci

a

fisc

al.

Bri

nd

a in

form

ació

n h

istó

rica

so

bre

el e

nd

eu

dam

ien

to p

úb

lico

, e

l m

arge

n

de

man

iob

ra f

isca

l y

la a

cce

sib

ilid

ad

a lo

s m

erc

ado

s fi

na

nci

ero

s in

tern

acio

na

les

qu

e t

en

drí

a e

l go

bie

rno

an

te s

itu

acio

ne

s a

dve

rsas

.

µ:

C

aptu

ra

tod

os

los

de

term

inan

tes

sist

em

átic

os

de

l b

alan

ce

pri

mar

io.

f(d

): R

esp

ue

sta

de

l b

ala

nce

pri

mar

io a

l co

mp

ort

amie

nto

de

la

de

ud

a

pú

blic

a.

d:

D

eu

da

pú

blic

a co

mo

po

rce

nta

je d

el P

IB.

Ɛ :

C

ho

qu

e a

l ba

lan

ce p

rim

ario

.

r*:

Ta

sa d

e in

teré

s lib

re d

e r

iesg

o.

g:

Tasa

de

cre

cim

ien

to r

eal

de

l P

IB,

la c

ual

se

asu

me

exó

gen

a y

con

stan

te.

µ +

f(d

) +

Ɛ =

(r*

- g

) d

Esto

cást

ico

: ɛ

Exis

ten

p

ert

urb

acio

ne

s o

ch

oq

ue

s q

ue

au

me

nta

n e

l rie

sgo

de

incu

mp

limie

nto

.

De

term

inís

tico

: (Ɛ

=0

)

No

e

xist

en

ch

oq

ue

s so

bre

e

l b

alan

ce

pri

mar

io.

En a

mb

os

caso

s, c

uan

do

la p

rob

ab

ilid

ad

de

incu

mp

limie

nto

es

1.

El b

ala

nce

pri

ma

rio

se

rá in

sufi

cie

nte

par

a

cub

rir

el

pag

o d

e l

as o

blig

acio

ne

s y

se

incr

em

en

tará

sin

re

stri

cció

n.

Esp

acio

Fis

cal (

EF)

Mar

gen

qu

e e

xist

e e

n e

l p

resu

pu

est

o p

úb

lico

par

a e

jerc

er

recu

rso

s si

n a

rrie

sga

r la

so

ste

nib

ilid

ad

de

las

fin

anza

s p

úb

licas

ni l

a e

stab

ilid

ad

de

la e

con

om

ía.

Esto

im

plic

a q

ue

lo

s go

bie

rno

s d

eb

en

ad

min

istr

ar t

an

to s

us

ingr

eso

s co

mo

su

s ga

sto

s, d

e t

al

form

a q

ue

no

se

co

mp

rom

eta

su

cap

acid

ad

de

ob

ten

er

recu

rso

s ad

icio

na

les

pa

ra, e

n u

n d

ete

rmin

ad

o c

aso

, fin

anci

ar

un

niv

el d

e g

asto

pú

blic

o.

Mo

de

lo E

sto

cást

ico

: µ

+ f

(d)

+ Ɛ

= (

r* -

g)

d

Mo

de

lo D

ete

rmin

ísti

co:

µ +

f(d

) =

(r*

- g

) d

EF1

: LD

P E

sto

cást

ico

– D

eu

da

Ne

ta d

el S

ect

or

Pú

blic

o F

ed

era

l

EF2

: LD

P D

ete

rmin

ísti

co –

De

ud

a N

eta

de

l Se

cto

r P

úb

lico

Fe

de

ral

Cu

anto

más

gra

nd

e s

ea

el

esp

acio

fis

cal,

m

ayo

r se

rá l

a p

osi

bili

da

d d

e f

inan

cia

r lo

s p

rogr

amas

co

nte

nid

os

en

el

pre

sup

ue

sto

y

hac

er

fre

nte

al s

erv

icio

de

la d

eu

da

en

el

cort

o y

larg

o p

lazo

s.

Co

sto

Fin

an

cie

ro

Son

lo

s in

tere

ses,

co

mis

ion

es

y ga

sto

s d

e

la

de

ud

a p

úb

lica,

as

í co

mo

la

s e

roga

cio

ne

s p

ara

san

eam

ien

to f

ina

nci

ero

y d

e a

po

yo a

ah

orr

ad

ore

s y

de

ud

ore

s d

e la

ba

nca

.

𝐶𝑜𝑠𝑡

𝑜 𝑓

𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑖

𝑒𝑟𝑜

𝑃𝐼𝐵

𝑐𝑜𝑟𝑟

𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒

𝑥 1

00

C

ost

o f

ina

nci

ero

≤ B

ala

nce

pri

mar

io

Bal

ance

Pri

mar

io

Exce

de

nte

o f

alta

nte

de

re

curs

os

sin

co

nsi

de

rar

el

cost

o f

inan

cie

ro d

el

serv

icio

d

e l

a d

eu

da

pú

blic

a y

de

lo

s p

asiv

os

gara

nti

zad

os

po

r e

l go

bie

rno

fe

de

ral

aso

ciad

os

a lo

s p

rogr

amas

de

ap

oyo

a d

eu

do

res

y a

ho

rra

do

res.

𝐵𝑎𝑙𝑎

𝑛𝑐𝑒

𝑝𝑟𝑖

𝑚𝑎𝑟𝑖

𝑜

𝑃𝐼𝐵

𝑐𝑜𝑟𝑟

𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒

𝑥 1

00

B

alan

ce p

rim

ario

≥ C

ost

o f

ina

nci

ero

FUEN

TE:

El

abo

rad

o p

or

la A

SF c

on

in

form

ació

n d

e l

a SH

CP

, B

ala

nce

Fis

cal

en

Mé

xico

, D

efi

nic

ión

y M

eto

do

logí

a, a

bri

l 2

01

6;

INTO

SAI,

ISS

AI

54

11

In

dic

ado

res

de

De

ud

a,

no

vie

mb

re d

e 2

01

0 e

ISS

AI

54

22

Un

Eje

rcic

io d

e l

os

Térm

ino

s d

e R

efe

ren

cia

par

a lle

var

a ca

bo

un

a A

ud

ito

ría

de

De

sem

pe

ño

a l

a D

eu

da

Pú

blic

a, n

ovi

em

bre

de

20

07

; C

roce

, E.

y V

.H.

Juan

-Ram

ón

, “A

sse

ssin

g Fi

scal

Su

stai

na

bili

ty:

A C

ross

-Co

un

try

Co

mp

aris

on

” IM

F W

ork

ing

Pa

pe

r 0

3/1

45

, Was

hin

gto

n, D

.C.,

20

03

; Ta

lvi,

Ern

est

o y

Ca

rlo

s V

égh

, (2

00

0),

“Th

e F

isca

l Po

licy

Sust

ain

ab

ility

: a

Bas

ic F

ram

ew

ork

, Ho

w t

o S

olv

e a

Pu

zzle

?: N

ew

Su

stai

na

bili

ty In

dic

ato

rs”,

(W

ash

ingt

on

, D.C

.),

Ban

co In

tera

me

rica

no

de

De

sarr

ollo

. C

ita

do

en

los

Ind

icad

ore

s d

e D

eu

da

de

la I

NT

OSA

I de

20

10

; H

elle

r P

ete

r, E

l Esp

acio

Fis

cal,

Fin

anza

s y

De

sarr

ollo

, FM

I, ju

nio

20

05

; O

stry

, Jo

nat

han

, et.

al.,

Fis

cal S

pac

e, I

MF

Staf

f P

osi

tio

n N

ote

, Se

pte

mb

er

20

10

, d

isp

on

ible

en

htt

p:/

/ww

w.i

eco

.cla

rin

.co

m/;

Gh

osh

, A

tish

, e

t. a

l., F

isca

l Fat

igu

e,

Fisc

al S

pac

e a

nd

De

bt

Sust

ain

abili

ty i

n A

dva

nce

d E

con

om

ies,

NB

ER W

ork

ing

Pap

er

Seri

es,

Fe

bru

ary

20

11

, htt

ps:

//w

ww

.nb

er.

org

/.

NO

TA:

Par

a m

ayo

r d

eta

lle, c

on

sult

ar e

l In

form

e d

el R

esu

ltad

o d

e la

Fis

caliz

ació

n d

e la

Cu

en

ta P

úb

lica

20

15

, Au

dit

orí

a n

úm

. 62

-GB

: “P

osi

ció

n F

isca

l y R

iesg

os

en

las

Fin

an

zas

Pú

blic

as”.


41

En el periodo de 2010 a 2016, del conjunto de indicadores calculados por la ASF, sólo el déficit primario macro-ajustado (meta y alcanzado) presentó un cambio de tendencia positivo en 2016, con un valor inferior a cero, lo que sugiere una política fiscal sostenible, de acuerdo con la medición de este indicador.

El resto de los indicadores muestra un deterioro de la posición fiscal:

a) El indicador de posición fiscal sostenible fue superior a la unidad en los tres últimos años y se encuentra dentro de lo que se denomina como región de insostenibilidad.

b) La relación deuda/PIB se incrementó de 30.1% en 2010 a 46.8% en 2016, con una clara tendencia al alza.

c) La pérdida del espacio fiscal se reflejó en una reducción constante respecto de los seis años previos.

d) El costo financiero de la deuda ha sido creciente y el balance primario deficitario. En 2016 el costo representó 2.4% del PIB y el déficit primario fue de 0.1%.

El resultado de estos indicadores está determinado por el continuo déficit y su financiamiento mediante deuda.

RESULTADOS DE LOS INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, 2010-2016

Indicador 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Tendencia 2010-2016

Posición Fiscal Sostenible 0.8 0.8 0.9 0.6 1.2 1.1 1.4 Deterioro

Balance Macroajustado (Meta) (1.2) (0.8) (0.8) (0.7) 0.0 0.5 (0.1) Mejora

Balance Macroajustado (Obtenido) (0.9) (0.6) (0.5) (0.2) (0.2) 0.4 (0.5) Mejora

Límite de la Deuda

Modelo Estocástico 48.24 48.44 47.17 47.39 45.28 43.95 42.03 Deterioro

Modelo Determinístico 56.45 58.05 56.00 54.10 49.11 43.92 35.26

Nivel de Deuda alcanzado 30.10 31.10 33.10 35.30 38.60 43.20 46.80 Deuda / PIB > LDP

Espacio Fiscal

Modelo Estocástico 18.14 17.34 14.07 12.09 6.68 0.75 0.0 Deterioro

Modelo Determinístico 26.35 26.95 22.90 18.80 10.51 0.72 0.0

Costo Financiero (porcentaje del PIB) 1.9 1.9 2.0 2.0 2.0 2.3 2.4

Balance Primario (porcentaje del PIB) (0.8) (0.6) (0.6) (0.4) (1.2) (1.2) (0.1)

Diferencia (Balance Primario-Costo Financiero) (2.8) (2.5) (2.6) (2.3) (3.2) (3.4) (2.5) Deterioro

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2010 a 2016, Tomo I Resultados Generales, y CGPE de 2010 a 2017, http://www.gob.mx/hacienda/; Banco de México, estadísticas, mayo de 2017, http://www.banxico.org.mx/; y del INEGI, Banco de Información Económica, http://www.inegi.org.mx/, febrero de 2017.


En cumplimiento de las disposiciones en materia de transparencia sobre la evolución de las finanzas públicas y como parte de un proceso de mejora continua para facilitar el seguimiento puntual de la trayectoria observada y esperada de las finanzas públicas, en 2016 la SHCP presentó 12 indicadores fiscales asociados con los ingresos, los gastos y el financiamiento público.





42

INDICADORES SOBRE LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, 2015-2017 (Miles de millones de pesos y porcentajes del PIB)

Indicador Monto Porcentaje

2015p/ 2016p/ 2017e/ 2015p/ 2016p/ 2017e/

1 Ingresos presupuestarios 4,267.0 4,840.9 4,360.9 23.4 25.0 21.5

2 Ingresos tributarios 2,361.2 2,716.0 2,739.4 12.9 14.0 13.5

3 Ingresos tributarios sin Impuesto Especial sobre Producción y Servicios de combustibles

2,141.1 2,438.7 2,454.9 11.7 12.6 12.1

4 Gasto neto total sin erogaciones en inversiones financieras, pago de pensiones, participaciones y costo financiero

3,103.4 3,074.4 2,803.2 17.0 15.8 13.8

5 Gasto neto total sin erogaciones en inversiones financieras, pago de pensiones y participaciones

3,511.7 3,547.5 3,375.7 19.3 18.3 16.6

6 Gasto neto total sin erogaciones en inversiones financieras

4,729.4 4,889.8 4,838.4 25.9 25.2 23.8

7 Gasto neto total 4,892.9 5,343.8 4,855.8 26.8 27.5 23.9

8 Gasto corriente estructural 2,200.2 2,205.7 2,057.3 12.1 11.4 10.1

9 Balance primario (218.5) (24.0) 78.2 (1.2) (0.1) 0.4

10

RFSP 742.3 556.6 596.7 4.1 2.9 2.9

11

SHRFSP 8,633.5 9,797.4 10,197.7 47.3 50.5 50.2

Re-expresión por tipo de cambio1/ 561.5 1,148.9 n.d. 3.1 5.9 n.d.

Reconocimiento pasivos PEMEX y CFE2/ 50.0 295.3 n.d. 0.3 1.5 n.d.

Resto 8,022.0 8,353.2 n.d. 44.0 43.1 n.d.

12

Deuda pública 8,160.6 9,693.2 9,828.9 44.7 50.0 48.4

Re-expresión por tipo de cambio1/ 585.4 1,192.4 n.d. 3.2 6.1 n.d.

Reconocimiento pasivos PEMEX y CFE2/ 50.0 295.3 n.d. 0.3 1.5 n.d.

Resto 7,525.2 8,205.5 n.d. 41.3 42.3 n.d.

Otros indicadores

Balance presupuestario (619.1) (498.9) (494.9) (3.4) (2.6) (2.4)

Costo financiero 408.3 473.0 568.7 2.2 2.4 2.8

Crecimiento % real del PIB 2.6 2.3 2.0-3.0 2.6 2.3 2.0-3.0

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015 y 2016, Tomo I Resultados Generales; CGPE 2017; e Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016.

NOTAS: Las sumas y los porcentajes pueden no coincidir debido al redondeo.

Los montos y porcentajes pueden no coincidir con los presentados en otros cuadros de este informe debido a que se tomaron del cuarto informe trimestral de la SHCP y corresponden a cifras preliminares.

1/ Incremento en el saldo de la deuda denominada en moneda extranjera a partir de diciembre de 2012 al periodo que se indica por la actualización del tipo de cambio.

2/ Apoyo a PEMEX y CFE derivado de la Reforma Energética que faculta al Gobierno Federal para asumir una proporción de la obligación de pago de pensiones y jubilaciones que depende de los ahorros generados por la reestructura de sus sistemas de pensiones.

p/ Cifras preliminares.

e/ Estimado.

n.d. No disponible.

Destaca el incremento en el SHRFSP de 8,633.5 miles de millones de pesos (47.3% del PIB) en 2015, a 9,797.4 miles de millones de pesos (50.5% del PIB) en 2016,59/ por la depreciación del tipo de cambio y por el reconocimiento de pasivos de PEMEX y de CFE. Lo anterior, pese a que el Ejecutivo Federal utilizó 239.1 miles de millones de pesos del ROBM para mejorar la posición fiscal y reducir la deuda.

59/ SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016.


43

De igual manera sobresale el cambio de tendencia en los ingresos presupuestarios para 2017, en particular de los tributarios, por lo que, ante el compromiso de no crear más impuestos ni recurrir a un mayor endeudamiento, el esfuerzo de consolidación fiscal para lograr el cambio de tendencia en el balance primario se deberá basar en ajustes al gasto público.

Conclusión

Los resultados del ejercicio fiscal 2016, en términos de los RFSP y balances, significan un avance importante para lograr el superávit primario de 0.4% del PIB propuesto en el paquete económico para 2017 y que actualmente la SHCP estima será de 1.5% del PIB para el cierre del año, aunque aún sería inferior al costo financiero de la deuda pública estimado en 2.8% del PIB. En consecuencia, para sufragar los intereses que no cubriría el superávit primario se utilizarían recursos de la deuda. Además, se debe considerar que en los resultados de 2016 influyó el ROBM, que constituye un ingreso de carácter no recurrente.

Debido al reducido margen de maniobra del Gobierno Federal, es prioritario que la SHCP cumpla con el cambio de tendencia en el balance primario, en razón de que la deuda pública y el SHRFSP, ambos medidos como porcentaje del PIB, están cerca de sus límites máximos prudenciales, por lo que se requiere un superávit primario sostenido que por lo menos cubra el costo financiero de la deuda para lograr y consolidar una tendencia constante o decreciente en la relación SHRFSP/PIB.

7. Comparación entre los RFSP y su SHRFSP con los saldos de la deuda según estados financieros del Sector Público

El SHRFSP para el ejercicio fiscal 2016 se define formalmente de la manera siguiente:60/

SHRFSPt = [SHRFSPt-1 + (RFSPt + RTCt)]

Donde:

SHRFSPt Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público del periodo t.

SHRFSPt-1 Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público del ejercicio fiscal anterior.

RFSPt Requerimientos Financieros del Sector Público en el periodo t.

RTCt Revaluación por tipo de cambio y otros en el periodo t.

Esta fórmula considera que el SHRFSP del ejercicio fiscal 2016 es igual que el saldo del año previo, más el total de obligaciones contraídas durante 2016 por el déficit total del sector público medido por los RFSP, más revaluaciones por tipo de cambio y otros, como se presenta a continuación:



44

MOVIMIENTOS DEL SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 2015-2016

(Millones de pesos)

SHRFSP t-1 Incrementos SHRFSP t

2015 RFSPt Revaluación por tipo de

cambio y otros (RTCt) Total 2016

(1) (2) (3) (4)=(2)+(3) (5)=(1)+(4)

8,633,480.3 556,628.1 607,331.2 1,163,959.3 9,797,439.6

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016, e información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-34-2017, del 23 de marzo de 2017.

El incremento de 1,163,959.3 millones de pesos se integra por un déficit de los RFSP de 556,628.1 millones de pesos (47.8%) y una revaluación por tipo de cambio y otros de 607,331.2 millones de pesos (52.2%).

INTEGRACIÓN DE LA REVALUACIÓN POR TIPO DE CAMBIO Y OTROS 2016

(Millones de pesos)

Revaluación por tipo de cambio y otros

Revaluación por tipo de cambio

Revaluación activos financieros

Otros ajustes Discrepancia estadística

(1)=(2)+(3)+(4)+(5) (2) (3) (4) (5)

607,331.2 580,152.0 (11,377.5) 44,679.9 (6,123.2)

FUENTE: Elaborado por la ASF con la información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX-70-2017, del 2 de octubre de 2017.

Los pasivos pensionarios registrados en los estados financieros de las entidades productivas del estado, CFE y PEMEX, se presentaron en forma neta en la columna de Otros ajustes.

Por otra parte, para un mayor análisis del SHRFSP, la ASF determinó una muestra de entidades del Sector Público (Gobierno Federal, IPAB, PEMEX y CFE) que representó 98.5% del total de las obligaciones contraídas.

Se compararon los elementos que conforman el SHRFSP con los saldos de los estados financieros de dichas entidades al 31 de diciembre de 2016, presentados en la Cuenta Pública, como se muestra a continuación:


45

OBLIGACIONES FINANCIERAS DE LAS ENTIDADES SELECCIONADAS (Millones de pesos)

Concepto SHRFSP

Pasivos en Estados Financieros

Variación por Disponibilidades

(1) (2) (3)=(1)-(2)

Total analizado 9,651,312.9 10,537,236.9 (885,924.0)

Internos 6,165,774.8 6,989,183.2 (823,408.4)

Gobierno Federal1/ 5,396,301.4 5,620,345.3 (224,043.9)

Pasivos del IPAB 892,184.0 937,661.1 (45,477.1)

Organismos y Empresas Públicas (122,710.6) 431,176.8 (553,887.4)

Deuda Pemex 239,014.1 330,793.3 (91,779.2)

Deuda CFE 64,969.4 100,383.5 (35,414.1)

Otros -no incluidos en la muestra- (426,694.1) 0.0 (426,694.1)

Externos 3,485,538.1 3,548,053.7 (62,515.6)

Gobierno Federal1/ 1,796,707.5 1,827,618.5 (30,911.0)

Organismos y Empresas Públicas 1,688,830.6 1,720,435.2 (31,604.6)

Deuda Pemex 1,571,493.3 1,597,096.1 (25,602.8)

Deuda CFE 118,148.6 123,339.1 (5,190.5)

Otros –no incluidos en la muestra- (811.3) 0.0 (811.3)

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2016, Tomos II, VII y VIII; Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016 y Oficio No. 345-IX-30- 2017, del 15 de marzo de 2017.

NOTA: La suma de los parciales puede no coincidir debido al redondeo.

1/ Incluye sólo los conceptos relacionados con deuda pública interna y externa.

Las variaciones corresponden a las disponibilidades consideradas como activos financieros que por metodología se disminuyen del SHRFSP.

Posición Financiera Neta

En 2016 la SHCP presentó el indicador fiscal denominado Posición Financiera Neta del Sector Público Federal (PFN), 61 / el cual se calculó con información preliminar de los estados financieros del sector público, que pretende ser una medición más completa y transparente de las obligaciones financieras netas del SPF.

Dicha postura considera por el lado del pasivo, al igual que el SHRFSP, la deuda pública, además de otros pasivos que no lo son. Por el lado del activo, reporta los activos financieros disponibles o no comprometidos por el sector público y otros activos, como lo considera el registro del SHRFSP.

El cuadro comparativo de la PFN y los SHRFSP se presenta a continuación:

61/ SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Anexo V de Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016.


46

POSICIÓN FINANCIERA NETA DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL Y SHRFSP 2016 (Miles de millones de pesos)

Concepto

Estados Financieros SHRFSP Diferencias

Pasivos Activos

financieros PFN Pasivos

Activos financieros

Deuda neta

Pasivos Activos

financieros PFN

Total 13,707.0 3,960.0 9,747.0 12,784.0 2,986.0 9,798.0 923.0 973.0 (50.0)

Depósitos y efectivo 814.0 592.0 222.0 635.0 487.0 148.0 179.0 105.0 74.0

Títulos de deuda y préstamos 12,203.0 2,266.0 9,938.0 12,050.0 2,053.0 9,998.0 153.0 213.0 (60.0)

Aportaciones patrimoniales 0.0 269.0 (269.0) 0.0 170.0 (170.0) 0.0 99.0 (99.0)

Reservas seguros 9.0 221.0 (212.0) 0.0 158.0 (158.0) 9.0 63.0 (54.0)

Derivados financieros 76.0 54.0 22.0 45.0 39.0 6.0 31.0 15.0 16.0

Cuentas por pagar 604.0 558.0 46.0 53.0 80.0 (27.0) 551.0 478.0 73.0

Proveedores y anticipos 268.0 234.0 35.0 1.0 0.0 1.0 268.0 234.0 34.0

Otras cuentas por pagar 336.0 324.0 12.0 53.0 80.0 (27.0) 283.0 244.0 39.0

FUENTE: SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016, Anexo V. Pos ición Financiera Neta del Sector Público Federal.

NOTA: Las sumas pueden no coincidir debido al redondeo.

La diferencia de 50 mil millones de pesos se debe a que en los estados financieros del sector público en su conjunto se tienen más activos financieros y pasivos que los registrados en el SHRFSP.

La SHCP informa que: “El cálculo se basa en información de los estados financieros preliminares del Gobierno Federal y las entidades paraestatales al cierre de 2016. Por el lado de los pasivos, además de la deuda del Sector Público que se utiliza para el cálculo del SHRFSP, se incluirán otros pasivos que no son deuda pública y dentro de los activos además de los activos financieros disponibles o no comprometidos por el Sector Público, utilizados para el cálculo del SHRFSP, el resto de sus activos financieros”.62/

Los activos financieros y pasivos en los estados financieros, base de cálculo de la PFN,63/ son mayores que los registrados en las estadísticas de deuda pública, principalmente por lo siguiente:

a) Activos Financieros: Incluyen depósitos en Banco de México que cubren los depósitos de terceros en la TESOFE, por lo que no se consideran como pasivos y activos en las estadísticas de deuda pública; ii) los títulos de deuda y préstamos incluyen préstamos a los beneficiarios de la seguridad social y trabajadores; y iii) Por derechos de filiales de las EPE que no se consolidan en sus estados financieros, por el patrimonio de los fondos de estabilización.

b) Pasivos: i) incluyen los Proyectos PIDIREGAS condicionados de la CFE; ii) el valor de los arrendamiento financieros especiales, y iii) los intereses devengados no pagados de la deuda pública de PEMEX.

En congruencia con la Ley General de Contabilidad Gubernamental sobre la aplicación de mejores prácticas internacionales y a fin de fortalecer la transparencia de las cuentas fiscales mediante el indicador de la PFN, la SHCP busca incluir mayor información sobre las obligaciones financieras al basarse en información pública de los estados financieros de las

62/ Ibidem.

63/ SHCP, Balance Fiscal en México Definición y Metodología, Abril de 2017, pp. 33 y 35.


47

entidades que conforman el sector público, lo que representa una medición más completa, transparente y replicable de la deuda pública.

A pesar de que la SHCP reporta en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, el indicador de la PFN del SPF, no se define en la LFPRH ni en su Reglamento.

Conclusión

1) En la comparación de los elementos del SHRFSP con los saldos presentados en los estados financieros al 31 de diciembre de 2016 existen variaciones en la determinación de disponibilidades consideradas activos financieros con base en criterios contables y los activos financieros relacionados con la deuda que fueron considerados en la determinación del SHRFSP.

2) Para fortalecer la transparencia en las cuentas fiscales, al cierre de 2016 la SHCP presentó la Posición Financiera Neta, con el objeto de vincular las estadísticas de finanzas públicas con la contabilidad; sin embargo, es necesario identificar los conceptos que la integran con base en la consolidación de las entidades que la conforman.

3) Actualmente la LFPRH y su Reglamento sólo consideran al SHRFSP como el indicador más amplio de las obligaciones del SPF; sin embargo, como se ha demostrado, el indicador de la PFN del SPF, al basarse en información de los estados financieros, es más amplio y preciso respecto de los activos y pasivos, por lo que sería el más indicado para apoyar la medición de la sostenibilidad de las finanzas públicas del SPF en el mediano plazo.

Al respecto, la SHCP indicó que a partir del Informe al Congreso Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del cuarto trimestre de 2016 estableció el compromiso de presentar un ejercicio estadístico sobre la medida de la posición financiera neta del sector público federal y sus componentes, sin embargo, por aspectos de logística no está en condiciones de presentar dicho ejercicio en la Cuenta Pública 2017. En la medida que se consolide el marco metodológico y la oportunidad de la información, se podrá evaluar su inclusión en la Cuenta Pública.64/


16-0-06100-02-0063-01-003 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere presentar el detalle del cálculo de la Posición Financiera Neta con base en los estados financieros de las entidades del Sector Público Federal, en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, y cumplir con el objetivo de privilegiar la transparencia señalada en los artículos 1 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 5 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.



48

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, entre los cuales destacan variaciones en la determinación de disponibilidades consideradas activos financieros con base en criterios contables y los relacionados con los registros presupuestarios.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó (aron) 3 observación (es) la (s) cual (es) generó (aron): 3 Recomendación (es).

Además, se generó (aron) 2 Sugerencia (s) a la Cámara de Diputados.

Dictamen

Con base en los resultados de la auditoría practicada, cuyo objetivo fue revisar el cumplimiento de las disposiciones aplicables y los resultados alcanzados en materia de la posición fiscal asociada con los requerimientos financieros del sector público (RFSP), así como la sostenibilidad fiscal, y específicamente respecto del tema que fue revisado, en los términos que se establecen en el apartado sobre el alcance, se concluye que, en general, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) cumplió con las disposiciones legales y normativas que son aplicables en la materia, excepto por las áreas de oportunidad de mejora que se identificaron, las cuales se detallan en los resultados de la auditoría y se resumen a continuación:

La SHCP elabora y publica el documento “Balance Fiscal en México, Definición y Metodología”, emite la Metodología de los RFSP e informa en general de esas obligaciones en los documentos públicos; sin embargo, no presenta los datos, las fórmulas o los cálculos realizados para estimar y proyectar cada uno de los componentes que integran los RFSP. Al respecto, sería adecuado que la SHCP fortaleciera la metodología para determinar los RFSP y publicara la base de datos con una guía para el usuario en la que se indiquen las consideraciones para las estimaciones y las fuentes de información, a fin de que sea posible conocer de manera detallada, clara y transparente los procedimientos aplicados para estimar y proyectar cada uno de sus componentes.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento no definen el concepto y el método para medir la capacidad de financiamiento del sector público federal (SPF), aunque el artículo 16, fracción V, de la LFPRH, dispone que la meta anual de los RFSP se determinará por la capacidad de financiamiento del SPF, y el artículo 11B de su Reglamento establece su congruencia en términos de la trayectoria constante o decreciente del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) como proporción del PIB en el mediano plazo. En consecuencia, es pertinente adicionar en el artículo 2 de la LFPRH la definición de sostenibilidad fiscal y de capacidad de financiamiento del SPF e incluir una fracción en el artículo 16 que establezca los criterios básicos para su medición.

La SHCP no aplica procedimientos de vigilancia de la capacidad de financiamiento del SPF, sino del cumplimiento de las metas fiscales que reporta al Congreso de la Unión, lo cual podría no asegurar que se mantenga constante o decreciente la relación


49

SHRFSP/PIB. Sería adecuado que la SHCP adicionara al artículo 11B del Reglamento de la LFPRH la definición de las variables fundamentales, así como las situaciones y los parámetros específicos, que permitan ajustar la meta anual de los RFSP propuesta en los CGPE, en caso de que en el proceso de aprobación de la LIF y del PEF o durante el ejercicio fiscal cambien significativamente los supuestos con los cuales se determinó la capacidad de financiamiento.

Es importante destacar el papel que tuvo el Remanente de Operación del Banco de México (ROBM) 2015 en los resultados del ejercicio fiscal 2016. De no haberse generado, el déficit presupuestario habría sido equivalente a 3.8% del PIB y los RFSP ascenderían a 4.1% del PIB, por lo que no se habrían alcanzado las metas respectivas. Si bien el uso del ROBM se establece en el artículo 19 Bis de la LFPRH, lo que constituye un avance para mejorar la posición fiscal y reducir el nivel de endeudamiento, hay que considerar que es un ingreso de carácter no recurrente, por lo que está sujeto a los resultados de operación del Banco de México.

Debido al reducido margen de maniobra del Gobierno Federal, es prioritario que la SHCP cumpla con el cambio de tendencia en el balance primario, en razón de que la deuda pública y el SHRFSP, ambos medidos como porcentaje del PIB, están cerca de sus límites máximos prudenciales, por lo que se requiere un superávit primario sostenido que por lo menos cubra el costo financiero de la deuda para lograr y consolidar una tendencia constante o decreciente en la relación SHRFSP/PIB.

La LFPRH y su Reglamento sólo consideran al SHRFSP como el indicador más amplio de las obligaciones del SPF; sin embargo, el indicador de la Posición Financiera Neta del SPF, al basarse en información de los estados financieros, es más amplio y preciso respecto de los activos y pasivos, por lo que sería el más indicado para apoyar la medición de la sostenibilidad de las finanzas públicas del SPF en el mediano plazo. Por lo anterior, es preciso adicionar en los artículos 2 y 16 de la LFPRH, la definición de la Posición Financiera Neta del SPF para evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas y que la SHCP presentara el detalle del cálculo de este indicador por entidad del SPF en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, y en la Cuenta Pública.

Los procedimientos de auditoría aplicados, la evidencia objetiva analizada, así como los resultados obtenidos, fundamentan las conclusiones anteriores.

El presente dictamen se emite el 27 de octubre de 2017, fecha de conclusión de los trabajos de auditoría, la cual se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada y de cuya veracidad es responsable.

Servidores públicos que intervinieron en la auditoría:

Director de Área Director General

Lic. Miguel Luis Anaya Mora Lic. Ricardo Miranda Burgos


50

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Revisar el marco jurídico y normativo con el que se determinó la meta anual de los Requerimientos Financieros del Sector Público.

2. Verificar la aplicación de la metodología utilizada por la SHCP para estimar, integrar y determinar las necesidades de financiamiento del sector público.

3. Evaluar los resultados de los Requerimientos Financieros del Sector Público y de su saldo histórico, respecto de lo propuesto por el Ejecutivo Federal y lo aprobado por el Congreso de la Unión.

4. Revisar la meta anual de los Requerimientos Financieros del Sector Público y su congruencia con la capacidad de financiamiento del Sector Público Federal, así como su justificación respecto de la situación económica y de las finanzas públicas.

5. Evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas federales mediante indicadores y comprobar la utilidad de los Requerimientos Financieros del Sector Público como una medida para el seguimiento de la posición fiscal y como mecanismo para contribuir a garantizar la sostenibilidad fiscal.

6. Comparar los Requerimientos Financieros del Sector Público y su saldo histórico al cierre de 2016 con las cifras de los estados financieros de las entidades del Sector Público Federal.

Áreas Revisadas

La SHCP, particularmente las unidades de Planeación Económica de la Hacienda Pública y de Contabilidad Gubernamental.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover o emitir las acciones derivadas de la auditoría practicada encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracciones II, párrafo tercero, y IV, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 9, 10, 11, 14, fracción III, 15, 17, fracciones XV, XVI y XVII, 34, fracción V, 36, fracción V, 37, 39, 40, 49 y 67, fracciones I, II, III y IV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinados por la Auditoría Superior de la Federación y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.


51

.


52


53


54


55

Sugerencias a la Cámara de Diputados

16-0-01100-02-0063-13-001

Para que la Cámara de Diputados, por conducto de las comisiones de Hacienda y Crédito Público, y de Presupuesto y Cuenta Pública, en el ámbito de su competencia, considere la conveniencia de adicionar en el artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria la definición de los conceptos de sostenibilidad fiscal y de la capacidad de financiamiento del Sector Público Federal, e incluir una fracción al artículo 16, para establecer los criterios para medir dicha capacidad, a fin de transparentar y fortalecer la estimación de la meta anual de los Requerimientos Financieros del Sector Público, establecida en los artículos 16, fracción V, y 17 de dicha ley, y de asegurar que su saldo histórico, como proporción del Producto Interno Bruto, tenga una trayectoria decreciente o constante en el mediano plazo. [Resultado 3]

16-0-01100-02-0063-13-002

Para que la Cámara de Diputados, por conducto de las comisiones de Hacienda y Crédito Público, y de Presupuesto y Cuenta Pública, en el ámbito de su competencia, considere la conveniencia de adicionar en los artículos 2 y 16 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la definición de la Posición Financiera Neta del Sector Público Federal, a fin de evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas, al ser un indicador que mide las obligaciones netas del sector público federal de manera más amplia y precisa que el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público considerado actualmente en dicha ley. [Resultado 7]

secretaría de hacienda y crédito público requerimientos ... · finanzas públicas como los...

Documents