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RIESGOS AMBIENTALES Y

SOCIALES EN LA PRODUCCIÓN

DE PANELA

PILOTOS DE INNOVACIÓN FINANCIERA DE INNOVACIÓN FINANCIERA INNOVACIÓN FINANCIE INNOVACIÓN FINANCIERARA S DE INNOVACIÓN FINANCIERAE INNOVACIÓN FINANCIERACTOR AGROPE INNOVACIÓN FINANCIERACUARIO

2019

Héctor Andrés Cárdenas Bocanegra Andr Andrés Cárdenas Bocanegraés Cárdenas Bocanegra Cár Andrés Cárdenas Bocanegradenas Cárdenas Bocanegra Bocanegr Andrés Cárdenas Bocanegraa

CONTENIDO

CONTENIDO........................................................................................................................................................2

SIGLAS Y ACRÓNIMOS....................................................................................................................................3

INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................5

1. GENERALIDADES..........................................................................................................................................6

1.1. Comportamiento económico...................................................................................................................8

1.2. Entorno habilitante...................................................................................................................................9

2. PROCESO PRODUCTIVO...........................................................................................................................12

3. IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES................................................................................................15

3.1. Principales impactos ambientales........................................................................................................15

3.2. Principales impactos sociales...............................................................................................................18

4. NORMATIVIDAD AMBIENTAL Y SOCIAL.................................................................................................20

4.1. Normatividad ambiental........................................................................................................................20

4.2. Normatividad sanitaria..........................................................................................................................24

4.3. Normatividad social...............................................................................................................................25

5. RIESGOS AMBIENTALES Y SOCIALES...................................................................................................29

5.1. Riesgos relacionados con el cambio climático....................................................................................32

5.2. Recomendaciones para gestionar los riesgos ambientales y sociales en el sector panelero........34

6. OPORTUNIDADES DE FINANCIACIÓN....................................................................................................39

REFERENCIAS..................................................................................................................................................42

ANEXOS.............................................................................................................................................................46

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SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CIAT: Centro Internacional de Agricultura Tropical.

CIIU: Clasificación Internacional Industrial Uniforme.

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

DBO: Demanda biológica de oxígeno.

DIAN: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

DNP: Departamento Nacional de Planeación.

DQO: Demanda química de oxígeno.

FEDEPANELA: Federación Nacional de Productores de Panela.

FINAGRO: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario.

IFC: Corporación Financiera Internacional.

IDEAM: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.

INVIMA: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos.

MADR: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

MADS: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

MMA: Ministerio del Medio Ambiente.

NAMA: Acción de Mitigación Nacionalmente Apropiada.

PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

SFC: Superintendencia Financiera de Colombia.

SGSST: Sistema de Gestión de Salud y Seguridad en el Trabajo.

SIC: Superintendencia de Industria y Comercio.

SINAP: Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

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SST: Sólidos Suspendidos Totales.

U.S. EPA: United States Envrionmental Protection Agency.

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INTRODUCCIÓN

La creciente preocupación mundial por el deterioro ambiental causado por la actividad humana en el planeta, ha planteado un desafío sin precedentes en aras de garantizar el bienestar y las posibilidades de desarrollo para las generaciones venideras. En este contexto, se ha logrado un amplio consenso acerca de la necesidad de involucrar a todos los actores sociales en la búsqueda del desarrollo sostenible, que concilie las dimensiones económica, ambiental y social.

A nivel mundial, el sector financiero se ha involucrado en la búsqueda del desarrollo sostenible de diversas maneras: 1) mediante el manejo adecuado de sus impactos directos, tales como consumo de energía y materiales, 2) a través de la inclusión de criterios ambientales y sociales en los procesos de análisis de crédito y 3) dirigiendo recursos a la financiación de proyectos o actividades con impactos ambientales y sociales positivos. En Colombia, la realidad no ha sido diferente; desde 2012 las entidades financieras han trabajado en la inclusión de la sostenibilidad en su quehacer, orientadas por los preceptos establecidos en el Protocolo Verde, un acuerdo voluntario en el que también participa el gobierno nacional.

Como parte de las actividades desarrolladas por el Protocolo Verde, actualmente se está ejecutando el proyecto “Pilotos de Innovación Financiera” que tiene por objetivo “generar esquemas innovadores de colaboración publico-privados que puedan atender prioridades especificas de política pública y a la vez aprovechar oportunidades de negocio e inversión sostenible” (Asobancaria, 2016). Para la implementación del proyecto, se seleccionaron varios sectores, uno de los cuáles es el agropecuario, cuyo proyecto piloto se enfoca en la actividad de producción de panela.

Uno de los componentes del proyecto Pilotos de Innovación Financiera es la gestión de riesgos ambientales y sociales que, pese a los avances logrados en el marco del Protocolo Verde, continúa siendo un reto importante para varias de las instituciones financieras (SFC, 2019), por lo cual se busca fortalecer las capacidades de los bancos para gestionar este tipo de riesgos - incluidos los relacionados con el cambio climático – e identificar oportunidades de financiación a partir de la información obtenida en el proceso de su evaluación.

El presente documento constituye un aporte al fortalecimiento de esas capacidades, ya que ofrece un panorama general de los riesgos ambientales y sociales y las oportunidades de financiación sostenible en la producción de panela. En el primer capítulo se presentan las generalidades del sector panelero colombiano y el entorno habilitante que le permite sostenerse en el futuro; en los capítulos dos y tres se describe el proceso productivo de la panela y los principales impactos ambientales y sociales que este genera, mientras que el capítulo cuatro presenta una síntesis de la normatividad ambiental, sanitaria y social que rige al sector. A partir de la información sobre impactos, de la normatividad aplicable y del marco conceptual establecido por la IFC, se identifican los principales riesgos ambientales y sociales para las entidades financieras que atienden el sector panelero, lo cual es presentado en el capítulo 5. Finalmente, partiendo de toda la información recopilada en el estudio, se identifican las principales áreas que representan oportunidades de financiación sostenible en la producción de panela.

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1. GENERALIDADES

La panela es un “producto obtenido de la extracción y evaporación de los jugos de la caña de azúcar, elaborado en los establecimientos denominados trapiches paneleros o en las centrales de acopio de mieles vírgenes” (Resolución 779 de 2006). La producción de panela es una actividad tradicional en las áreas rurales andinas de Colombia, que se caracteriza por ser realizada principalmente en pequeñas explotaciones campesinas, en zonas de montaña, con escasa mecanización y utilizando principalmente la mano de obra familiar (SIC, 2013).

El sector panelero es el segundo más importante de la agroindustria del país, ya que constituye la principal fuente de ingresos de un buen número de familias campesinas y aporta notablemente en la generación de empleo rural (MADR, 2018a). La panela se produce en 28 departamentos de Colombia y es un eje importante de la economía de 117 municipios (MADR, 2018a, 2018b). Más del 80% de la producción se concentra en Cundinamarca, Antioquia, Santander, Boyacá, Nariño, Cauca, Caldas y Huila (MADR, 2018b).

De acuerdo con la Clasificación Internacional Industrial Uniforme, la elaboración de panela es una actividad industrial, perteneciente a la división “elaboración de productos alimenticios” (DANE, 2012) y se diferencia del cultivo de caña de azúcar, la cual se considera una actividad del sector agropecuario. No obstante, en la práctica se encuentran muchas unidades de producción de panela que integran la actividad agrícola y la industrial.

La producción de panela en Colombia presenta la siguiente segmentación (Fedepanela, MADS, & MADR, 2015; MADR, 2005):

• Una pequeña parte de la producción (aproximadamente el 5%) se desarrolla en explotaciones a gran escala, en trapiches con un área de caña superior a 50 has, cuya producción se destina totalmente para la venta y están formalizados en materia laboral. Este tipo de producción se localiza en el Valle del Cauca y Risaralda, donde hay capacidades de producción superiores a 300 kg panela/hora y una inversión de capital considerable.

• Explotaciones medianas, con extensiones de caña entre 20 y 50 has y capacidades de producción entre 100 y 300 kg panela/hora. Se localizan en Boyacá, Santander, Nariño y algunos municipios de Antioquia. Estas unidades de producción son susceptibles de modernización y de una integración más eficiente al mercado.

• Explotaciones de pequeña escala, entre 5 y 20 has cultivadas, son las más representativas de la agroindustria panelera colombiana. Las capacidades de producción oscilan entre 100 y 150 kg panela/hora. Se presentan en el occidente de Cundinamarca y en la mayoría de municipios de clima medio de Antioquia, Tolima, Huila y Norte de Santander.

• Finalmente, se encuentran las unidades productivas del tipo mini y microfundio que producen en fincas menores a 5 has y generalmente procesan la caña en compañía de vecinos propietarios de trapiches, con molinos accionados por pequeños motores o mediante tracción animal, con

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capacidades de producción inferiores a 50 kg panela/hora. Este tipo de unidades se encuentran en las zonas paneleras más deprimidas de los departamentos de Caldas, Nariño, Antioquia, Risaralda y Cauca y en otras zonas donde el cultivo y la producción panelera tienen un carácter marginal. Estas unidades tienen las mayores dificultades para modernizar su producción y hacerla competitiva.

De acuerdo con los datos del MADR (2014), en el país existen más de 18.000 trapiches inscritos ante el Invima1, los cuales se distribuyen como se indica en la Figura 1. El 55,1% de los trapiches cuenta con una capacidad de producción menor a 50 kg/hora, el 35,4% con capacidades entre 50 y 100 kg/hora, el 7,1% entre 100 y 150 kg/hora, el 1,6% entre 150 y 200 kg/hora y sólo el 0,8% están en capacidad de producir más de 200 kg/hora.

1 Se estima que el número total de trapiches, incluyendo los no registrados, es de aproximadamente 23.000 (Proyecto de Ley 156/2018S)

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Figura 1.Distibución geográfica de trapiches paneleros inscritos ante el Invima.Fuente: Elaborado por el autor a partir de datos del MADR, 2014.

1.1. Comportamiento económico

Colombia es el segundo mayor productor de panela en el mundo, después de la India, y el mayor consumidor per cápita, con aproximadamente 26 kg/hab/año (MADR, 2018b). Sin embargo, el consumo ha venido disminuyendo gradualmente debido al cambio de preferencias y de los hábitos alimenticios de los consumidores. El consumo de panela está siendo desplazado por otros productos sustitutos directos, como el azúcar y los edulcorantes sintéticos, e indirectos, como las bebidas gaseosas y los refrescos artificiales. La panela está perdiendo gradualmente su participación en la canasta de alimentos de los colombianos, especialmente en la de hogares urbanos de ingresos medios y altos (MADR, 2005).

Después del café, el sector panelero es la segunda agroindustria más importante del país, por su aporte en materia social. Se estima que más de 350.000 familias se dedican a la elaboración de panela, y que esta actividad genera cerca de 287.000 empleos directos equivalentes a 45 millones de jornales al año, por lo cual ocupa el 12% de la población rural económicamente activa (MADR, 2018a).

En 2017, la producción de panela fue de 1.254.799 toneladas, que se obtuvieron de 205.033 has de caña, lo cual arroja un rendimiento promedio de 6,12 ton de panela/ha. Como se observa en la Figura 2, la producción y el rendimiento han permanecido relativamente constantes en los últimos diez años, alrededor de 1.230.000 toneladas anuales, con un rendimiento promedio de 6,17 ton/ha (MADR, 2018b).

La gran mayoría de la producción (99%) se destina al mercado interno. Solo el 1% se exporta, principalmente a Estados Unidos aunque recientemente otros países como España, Corea del Sur y Canadá han ganado participación. En 2017 se alcanzó la máxima cifra de exportaciones, con 5.552 ton equivalentes a $26.834 millones (MADR, 2018a).

Los precios de la panela en el mercado nacional presentan un marcado patrón estacional, desde enero de cada año los precios al productor y al consumidor ascienden hasta mayo y a partir de ese mes comienzan a descender, con una leve recuperación en noviembre y enero, meses desde los cuales comienza nuevamente el comportamiento estacional (MADR, 2005). Durante 2018, el precio pagado al

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Figura 2.Producción y rendimiento de panela 2007 – 2017.Fuente: Elaborado por el autor con información del MADR (2018b).

productor por kilogramo de panela osciló entre $2.306 a comienzo de año y $1.612 en la primera semana de septiembre (Fedepanlea, 2018).

1.2. Entorno habilitante

Desde el inicio de la década de los noventa, la producción nacional de panela ha experimentado reducciones en las tasas de crecimiento anual, debido a múltiples factores entre los que se destacan los cambios en las preferencias de los consumidores; las frecuentes caídas de los precios pagados a los productores; la competencia directa con otros endulzantes como el azúcar, la miel de abejas y los edulcorantes sintéticos; la adulteración de la panela y su producción a partir de azúcar derretida; la escasez de mano de obra en el sector rural; el abandono de la actividad panelera por parte de algunos productores, y la falta de organización para la comercialización del producto (MADR, 2005; SIC, 2013).

No obstante, el sector panelero continúa siendo una actividad económica de importancia para muchas familias rurales y para algunos municipios cuya economía gira en torno a este producto; así mismo, la panela sigue estando presente en la dieta de millones de colombianos. Por estas razones, los productores, las entidades del estado, el gremio panelero y los comercializadores, entre otros, han emprendido acciones para mejorar la productividad del sector. Entre esas acciones vale la pena destacar:

• Expedición de la Ley 40 de 1990 que establece algunas medidas para promover la producción nacional de panela, tales como la prohibición del azúcar como insumo para su fabricación y la creación del Fondo de Fomento Panelero, cuyos recursos deben destinarse a investigación y extensión, promoción del consumo de la panela, campañas educativas sobre sus características nutricionales y actividades de comercialización, entre otros (Ley 40 de 1990).

Actualmente se encuentra en discusión un nuevo proyecto de ley que pretende generar incentivos tendientes a ampliar la demanda de panela en el país. No obstante, ese proyecto de ley ha sido cuestionado por los paneleros y su revisión hace parte de los compromisos establecidos con el gobierno nacional en el marco del reciente paro panelero2.

• Diversificación de la producción panelera, lo cual ha permitido ofrecer nuevas presentaciones como panela pulverizada, saborizada, en cubos y pastillas, además de la tradicional presentación en bloque. Esta diversificación ha permitido acceder a nuevos consumidores, tanto a nivel nacional como internacional (Revista Dinero, 2014).

• Creación de la Comisión Nacional Intersectorial para la Vigilancia de la Calidad de la Panela. Mediante el Decreto 1774 de 2004, se creó esta comisión que está integrada por los Ministerios de Agricultura y de Salud y Protección Social, el INVIMA, la DIAN y la Policía Nacional. Esta comisión realiza labores de inspección, vigilancia y control, lo cual implica la realización de incautaciones de panela adulterada, contaminada y falsificada, productos que afectan los precios de la panela.

2 Este paro panelero inició el 28 de junio de 2019 y concluyó el 5 de julio, concentrándose principalmente en los municipios productores de Boyacá y Santander. Las principales motivaciones que condujeron a la protesta de los productores de panela fueron el bajo precio pagado al productor, el aumento de las importaciones de jarabe de maíz, etanol y azúcar y el contrabando de panela (El Espectador, 2019a).

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• Promoción de las cualidades nutricionales de la panela, lo cual le ha permitido llegar a un segmento de consumidores que la prefieren por encima de otros endulzantes como el azúcar. Debido a que la panela no pasa por un proceso de refinación, conserva las características originales de la caña de azúcar, cuyos minerales y vitaminas permanecen intactos. La panela tiene macronutrientes, entre ellos calorías, lípidos y carbohidratos; también vitaminas, como C, B6, riboflavina, niacina y tiamina, y varios minerales como el flúor, el potasio, el magnesio y el hierro, entre otros (Fedepanela, s. f.).

En julio de 2019, como parte de los acuerdos alcanzados con los productores en el marco del paro panelero, el gobierno nacional se comprometió a destinar un presupuesto de $1.000 millones para promover el consumo de este alimento (El Espectador, 2019b).

• Existencia de líneas de crédito para financiar trapiches paneleros con recursos FINAGRO, de programas especiales de crédito con tasas de interés especiales y del Incentivo a la Capitalización Rural (ICR) que reconoce un porcentaje sobre el valor de las nuevas inversiones.

• Fomento a la asociatividad, como una figura organizativa que permite a los productores tener mayor poder de negociación del precio de venta, mejorar la comercialización, recibir capacitación, buscar nuevos mercados, cumplir con la normatividad y adquirir maquinaria e insumos a mejores precios.

• Incursión de la panela en el mercado de productos ecológicos3, para lo cual se ha promovido la certificación de cultivos y trapiches con diferentes sellos que permitan acceder a este tipo de mercados en el exterior. El mercado de productos ecológicos representa una importante oportunidad para la panela, ya que la mayoría (aproximadamente el 80%) de la producción en Colombia se realiza sin utilizar insumos de síntesis química (Fedepanela et al., 2015) y el proceso de conversión del jugo de caña a panela se realiza sin refinación.

A nivel mundial, los principales mercados ecológicos para la panela (principalmente pulverizada y en cubos) se encuentran en Europa, específicamente en Rusia, España, Italia, Portugal y Alemania. A nivel nacional también existe una tendencia creciente por este tipo de productos, especialmente entre aquellos consumidores que poseen un perfil de mayor conciencia en cuanto al cuidado del planeta y estilos de vida saludable (Roa, 2006; Sánchez Castañeda, 2017).

• Identificación de oportunidades de acceder a mercados internacionales a través de los acuerdos comerciales suscritos entre Colombia y otros países, particularmente con Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Corea del Sur (MADR, 2014).

• Impulso a la reconversión tecnológica de los trapiches con el fin de mejorar la competitividad en el mercado. Desde mediados de la década de los 80, con la firma del Convenio de Investigación para el Mejoramiento de la Panela – CIMPA – se ha trabajado en el desarrollo de hornillas de alta eficiencia térmica para las distintas zonas paneleras del país; así mismo, la reconversión tecnológica de los trapiches es un propósito central en la NAMA del sector panelero.

3 Denominados indistintamente ecológicos, biológicos y/o orgánicos. Se definen como aquellos que cumplen con las condiciones estableci-das en determinados reglamentos, entre las cuales están la no utilización de organismos vivos genéticamente modificados y el uso de pro-ductos de síntesis química solo de modo excepcional, entre otros(Resolución 187 de 2006 del MADR).

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• Formalización de mercados internos, por ejemplo a través de las compras institucionales para el ejército y el ICBF, con unos precios más justos al productor (Revista Dinero, 2014). Uno de los puntos acordados en el marco del reciente paro panelero es fomentar el uso de la panela como alimento natural en los programas institucionales y compras públicas

• Formulación y avances en la implementación del plan estratégico “Hacia la sostenibilidad y modernización gremial y sectorial 2018 – 2022” que propone acciones para desarrollar alianzas entre productores y empresarios, mejorar la calidad de la panela, promover el consumo, estudiar nuevos mercados, procurar el relevo generacional e implementar tecnologías viables y eficientes (Fedepanela, 2018).

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2. PROCESO PRODUCTIVO

La producción de panela se lleva a cabo en instalaciones especialmente adecuadas para este fin, denominadas trapiches paneleros, y comprende todas la actividades necesarias para obtener un producto sólido a partir del jugo de caña, una vez que esta ha sido cortada. Como se mencionó anteriormente, la producción de panela es considerada por el DANE como una actividad industrial, que se diferencia claramente del cultivo de caña panelera, la cual corresponde a una actividad netamente agrícola (DANE, 2012).

Las principales etapas del proceso de producción de la panela son:

Apronte: Es la actividad de almacenamiento de la caña una vez esta ha sido cortada y transportada hasta el sitio adecuado para este fin. El transporte suele realizarse a lomo de mula en las zonas de ladera; en algunas áreas mecanizadas, donde el corte de la caña se realiza “por parejo”, el transporte se realiza empleando vehículos como tractores o volquetas (Fedepanela et al., 2015; MMA, 2002)

Molienda: Es la etapa del proceso en la que se realiza la extracción del jugo de la caña mediante su compresión en un molino, usualmente de tres mazas. Por lo general, el molino es accionado por motores de ACPM o eléctricos, aunque en los trapiches menos tecnificados es posible hallar aún el uso de tracción animal.

De la molienda se obtiene el jugo de caña - que continúa en las demás etapas del proceso hasta ser convertido en panela - y el bagazo, el cual es almacenado con el fin de disminuir su humedad y ser utilizado como combustible en la hormilla durante un ciclo de producción posterior (Fedepanela et al., 2015; MMA, 2002).

Prelimpieza: Se realiza a la salida del molino haciendo pasar el jugo a través de un equipo de decantación llamado prelimpiador, en el que, por acción de la gravedad, las partículas sólidas pesadas de tierra, lodo y arena se depositan en el fondo. Simultáneamente, en el prelimpiador se retiran manualmente otros materiales sólidos en flotación, tales como hojas, fragmentos de bagazo e insectos. Se estima que en el país el 85% de los trapiches tiene prelimpiador. De estos, el 90% lo tienen construido en cemento y el 10% en acero inoxidable (Fedepanela et al., 2015; MMA, 2002).

Generalmente, los materiales sólidos que se retiran del jugo en esta etapa del proceso son dispuestos en los cultivos para su descomposición (Fedepanela et al., 2015)

Limpieza o descachazado: Consiste en retirar las impurezas sólidas suspendidas en el jugo y que afectan la calidad final de la panela. Esto se logra mediante la combinación de procesos bioquímicos y físicos en presencia de calor suministrado a través de la hornilla. Con el propósito de aglutinar los sólidos suspendidos, se utilizan cortezas de especies vegetales como el guácimo, el cadillo o el balso, las cuales se sumergen directamente en el jugo o se maceran para obtener una solución que se adiciona cuando éste alcanza una temperatura cercana a los 45°C (MMA, 2002).

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La mayoría de las cortezas de las especies utilizadas como aglutinantes son extraídas de las zonas boscosas cercanas a los trapiches y en algunas ocasiones son adquiridas en municipios cercanos. Solo en el 3% de las fincas se cultivan estas especies (Fedepanela et al., 2015).

Del proceso de limpieza se obtiene un subproducto llamado cachaza que en la mayoría (90%) de trapiches se cocina hasta formar una masa espesa que se conoce como melote y sirve para alimentación de los animales de la finca. En ocasiones, la cachaza es dispuesta en los lotes de cultivo de caña o en cuerpos de agua cercanos (Fedepanela et al., 2015).

Evaporación, concentración y punteo: En esta fase del proceso se elimina entre el 96% y 98% del agua presente en el jugo, de tal manera que los sólidos se concentran hasta alcanzar su estado de miel, en un valor cercano a los 60° Brix. El punteo corresponde a la fase en la que se obtiene la mayor concentración de sólidos, alcanzando los 90° Brix. En este momento la miel se encuentra en “el punto” y debe ser retirada del calor para pasar a la etapa de batido y moldeo (Fedepanela et al., 2015; MMA, 2002).

La evaporación y concentración se logra trasladando la miel entre diferentes pailas con la ayuda de remellones que son frecuentemente lavados en un tanque destinado para este fin, al cual se realizan recambios continuos de agua (Fedepanela et al., 2015; García, Albarracín, Toscano, Santana, & Insuasty, 2007).

Batido y moldeo: Una vez que alcanza su punto, la miel es transferida a bandejas metálicas o de madera para ser batida y enfriada antes de pasar a la zona de moldeo. En el caso de la panela pulverizada, la miel es batida en las bandejas hasta secar y dar el grano. En el caso de las panelas moldeadas, la miel es vertida en gaveras (moldes) de diferentes formas y tamaños, de acuerdo a la presentación final deseada. Cuando se emplean gaveras de madera, éstas son sumergidas en agua con el fin de formar una película antiadherente (Fedepanela et al., 2015; MMA, 2002).

Combustión en la hornilla: La combustión del bagazo en la hornilla suministra la energía que se requiere para lograr elevar la temperatura hasta lograr la evaporación del agua presente en los jugos y mieles, entregando el calor necesario de forma directa a los recipientes donde se concentra la miel (pailas). Sin embargo, muchos trapiches son ineficientes desde el punto de vista térmico, por lo cual se debe recurrir con frecuencia al uso de combustibles complementarios al bagazo como leña o caucho (proveniente de llantas) (Arredondo, Janna, & Santamaría, 2004; Fedepanela et al., 2015).

Limpieza de equipos e instalaciones: Una vez se concluye un ciclo de producción de panela, se realiza el lavado de los equipos e implementos utilizados, tales como prelimpiadores, pailas y graveras. Así mismo, se lavan los pisos y mesones del cuarto de moldeo.

En la Figura 3 se esquematiza el proceso productivo de la panela en trapiches tradicionales. Vale la pena mencionar que en los últimos diez años, tanto el gremio panelero como las instituciones del sector agropecuario, han promovido la construcción de centrales de mieles, en las que se realiza la producción de panela a mayor escala que en un trapiche tradicional y dando cumplimiento a la normatividad ambiental y sanitaria vigente.

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A diferencia de los trapiches tradicionales, en las centrales de mieles no se realiza la molienda de la caña, ni la limpieza de los jugos. En las centrales, el proceso productivo inicia con la recepción de miel proveniente de múltiples unidades productoras, la cual es homogenizada y evaporada para producir panela en diferentes presentaciones. Actualmente, existen varias centrales de mieles en el país, por ejemplo en Cisneros (Antioquia), Caparrapí y Útica (Cundinamarca), Mariquita (Tolima) e Isnos (Huila).

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Figura 3.Proceso productivo de la panela.Fuente: Elaborado por el autor con base en MMA, 2002.

Apronte

Molienda

Prelimpieza

Limpieza

Evaporación, con- centración y punteo

Batido y moldeo

Empaque

Caña

Combustión en la hornilla

Emisiones atmosféricas

CachazaAglutinantes

Sólidos

Otros combustibles

Jugo

Bagazo

Calor

3. IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES

De manera general, un impacto ambiental es definido como “cualquier alteración en el medio ambiental biótico, abiótico y socioeconómico, que sea adverso o beneficioso, total o parcial, que pueda ser atribuido al desarrollo de un proyecto, obra o actividad” (Decreto 1076 de 2015). De conformidad con lo anterior, los impactos ambientales incluyen los impactos sociales (medio socioeconómico). No obstante, para los efectos del presente estudio, las alteraciones sobre el medio biótico y abiótico se asimilarán con los impactos ambientales, mientras que las alteraciones sobre el medio socioeconómico corresponderán a los impactos sociales4.

Para identificar los impactos ambientales y sociales de la producción de panela se recurrió a la elaboración de una matriz en la que se cruzan las principales etapas del proceso productivo (descrito en el capítulo 2) con los potenciales impactos que estas pueden causar sobre los elementos que conforman los medios biótico, abiótico y socioeconómico. De esta manera, se determina el posible impacto de cada etapa del proceso sobre cada uno de los elementos del ambiente, clasificándolo en alto, medio o bajo de acuerdo con su importancia5, como se muestra en el Anexo 1.

Es de anotar que la evaluación de impactos ambientales y sociales se realiza teniendo en cuenta los impactos potenciales de la producción de panela, es decir, sin considerar la implementación de medidas de prevención, mitigación, corrección o compensación que pueden ser llevadas a cabo en los trapiches o centrales de mieles. Así mismo, la evaluación se centra en los impactos negativos, ya que son estos los que representan posibles riesgos ambientales y sociales para las entidades financieras (Nolet, Vosmer, de Bruijn, & Braly-Cartillier, 2014; Rojas, 2005; UNEP, 2016).

3.1. Principales impactos ambientales

De acuerdo con la matriz de evaluación de impactos ambientales y sociales de la producción de panela (ver Anexo 1), los principales impactos ambientales de esta actividad son:

Contaminación atmosférica. En los trapiches paneleros, las emisiones atmosféricas provienen de dos fuentes principales. En primer lugar, con cerca del 95% de las emisiones, se encuentra el proceso de combustión del bagazo y otros materiales como leña y llantas6 en la hornilla. Producto de este proceso de combustión se liberan a la atmósfera contaminantes como material particulado, óxidos de nitrógeno y óxidos de carbono. Además, la quema de llantas en hornos sin un adecuado diseño produce otros contaminantes como óxidos de azufre y sustancias peligrosas como hidrocarburos aromáticos polinucleares, dioxinas, furanos, cloruro dehidrógeno, benceno y bifenilos policlorados, además de metales tales como arsénico, cadmio,níquel, zinc, mercurio, cromo, y vanadio (U.S. EPA, 1997).

4 Esta distinción se realiza con el propósito de facilitar la identificación de riesgos ambientales y sociales por parte de las entidades financie -ras.

5 La calificación de importancia de cada impacto proviene de las afectaciones reportadas en la literatura sobre el proceso analizado y el cri -terio del autor.

6 De acuerdo con Fedepanela y los Ministerios de Ambiente y Agricultura (2015), se estima que más del 80% de los trapiches del país utili -zan combustibles adicionales para las moliendas. Según la CAR (2006) en un trapiche se utilizan en promedio cinco llantas por cada día de producción.

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La segunda fuente de emisiones al aire son los motores que se utilizan para accionar los molinos, cuyo combustible principal es ACPM. De acuerdo con Fedepanela et al. (2015) la gran mayoría de los motores de ACPM no se encuentran sincronizados, por lo que sus procesos de combustión son deficientes, emanando grandes cantidades de emisiones de gases nocivos al ambiente. En la Tabla 1 se presentan las cantidades de contaminantes atmosféricos que se generan por unidad de producto.

Tabla 1.Contaminantes atmosféricos generados en trapiches paneleros.

Combustible Contaminante Trapiche semiindustrial Trapiche artesanal

ACPM

CO2 (kg/ton de producto) 43 – 53 33 – 75

NOx (g/ton de producto) 119 – 145 90 – 206

CO (g/ton de producto) 9 – 11 7 – 15

CH4 (g/ton de producto) 1,8 – 2,2 1,34 -3,1

MP ((g/ton de producto)) 11 – 14 8,4 – 19,2

Bagazo

CO2 (kg/ton de producto) 550 – 727 692 – 732

NOx (g/ton de producto) 1.834 – 2.428 2.314 – 2.446

CO (g/ton de producto) 18,3 – 24,3 23,1 – 24,4

CH4 (g/ton de producto) 550 – 729 694,1 – 733,8

MP (g/ton de producto) 1.937 – 2.564 2.443 – 2.583

CO2: Dióxido de carbono; NOx-: óxidos de nitrógeno; CO: Monóxido de carbono; CH4: Metano; MP: Material particulado.Fuente: CAR, 2006.

Finalmente, dentro de la contaminación atmosférica se incluye el ruido generado por el motor en la etapa de molienda (Ordoñez-Díaz & Rueda-Quiñónez, 2017) y los olores ofensivos resultantes de la disposición inadecuada de los residuos sólidos y la cachaza (Fedepanela et al., 2015)

Contaminación del agua. La producción de panela genera aguas residuales conocidas como “aguas dulces” por su alto contenido de sacarosa, las cuales afectan la calidad de los cuerpos de agua cuando estas son vertidas en ellos sin ningún tratamiento. Las etapas del proceso productivo en las que se generan estas aguas son principalmente el lavado de las instalaciones y la evaporación y concentración de jugos. En la Tabla 2 se muestra la caracterización de las aguas residuales de la producción de panela; para facilitar su interpretación, se ofrece también el límite máximo permisible para vertimientos de esta industria a cuerpos de agua superficiales según la Resolución 631 de 2015 del MADS.

Tabla 2. Características de las aguas residuales de la producción de panela.

Tipo de trapicheDBO

(mg/l)

DQO

(mg/l)

SST

(mg/l)pH

Tempera-

tura (°C)

Semiindustrial 48.075 63.779 1.507 5,03 33,5

Artesanal 33.730 37.007 1.072 5,04 33,3

Límite admisible

(Resolución 631 de 2015)500 900 200 6 - 9 40

Fuentes: CAR, 2006 y MADS, 2015b.

16

Además de las aguas dulces, el agua de los cuerpos cercanos a los trapiches paneleros también puede contaminarse por la disposición inadecuada del bagacillo, resultante del proceso de prelimpieza, y de la cachaza, producida en la etapa de limpieza del jugo. Se estima que por cada tonelada de panela producida, se generan entre 32 y 36 kilogramos de cachaza (Fedepanela et al., 2015).

Afectación de la flora y la fauna. La principal afectación sobre el componente biótico se da por el uso de especies vegetales como aglutinantes en la etapa de limpieza del jugo y la utilización de la leña en las hornillas. Normalmente estos insumos son obtenidos de áreas cercanas a los trapiches, lo cual ha contribuido históricamente a la deforestación de estas áreas y a la disminución de abundancia de especies como cadillo, guácimo y balso (El Tiempo, 2015; Fedepanela et al., 2015). Estimaciones realizadas por Fedepanela, arrojan que para producir 1 kg de panela se requieren entre 0,8 y 1,5 kg de leña.

Otras afectaciones sobre el medio biótico se dan por el vertimiento de las aguas dulces de los trapiches paneleros en ambientes acuáticos, lo cual puede alterar las distintas formas de vida allí presentes. Así mismo, la disposición inadecuada de residuos o el vertimiento de aguas residuales no tratadas sobre el suelo, puede afectar negativamente los organismos presentes en él, desde los microorganismos – fundamentales en los ciclos biogeoquímicos y en el mantenimiento de las propiedades del suelo – hasta las formas de vida más evolucionadas como plantas y animales.

Contaminación del suelo por residuos sólidos o vertimientos. El vertimiento de las aguas residuales procedentes del trapiche sobre el suelo puede provocar su contaminación, causando un desbalance de nutrientes, pérdida de fertilidad y afectación de la biota en él presente (MADS, 2016). Además, el uso inadecuado del suelo como medio receptor de vertimientos puede causar contaminación de las aguas subterráneas.

Los mismos efectos pueden desencadenarse por la disposición inadecuada de residuos en el suelo, particularmente de aquellos con características de peligrosidad7. Los residuos sólidos generados por los trapiches paneleros pueden clasificarse en ordinarios y peligrosos. Los residuos ordinarios más comunes corresponden a restos de material vegetal, bagacillo, ceniza de la combustión y materiales reciclables como plásticos y cartón generados en la etapa de empaque del producto (Fedepanela et al., 2015). Como residuos peligrosos es posible encontrar algunos con carácter inflamable, tales como lubricantes usados y restos del combustible utilizados en los motores, así como los envases y demás materiales, por ejemplo trapos, que hayan tenido contacto con éstos.

Agotamiento del recurso hídrico. El uso del agua es requerido principalmente durante el lavado y limpieza de equipos e instalaciones, la concentración del jugo y, en menor medida, durante su limpieza, cuando se prepara la solución aglutinante de las partículas suspendidas. Según el diagnóstico ambiental elaborado por la CAR (2006) el consumo promedio de agua por tonelada de producto es de 3,5 m³ en trapiches semiindustriales y de 5,5 m³ en trapiches artesanales.

De acuerdo con Fedepanela et al. (2015) el manejo del agua en los trapiches paneleros es ineficiente y su disponibilidad se hace crítica en épocas secas debido a la disminución de los caudales de las fuentes.

7 De acuerdo con la legislación nacional, las características que otorgan peligrosidad a un residuo son: tóxico, reactivo, inflamable, corrosivo, explosivo, infeccioso y radiactivo.

17

3.2. Principales impactos sociales

Dentro de este esta categoría de impactos se destacan los posibles efectos sobre la salud de los trabajadores de los trapiches, la comunidad aledaña a éstos y los consumidores de sus productos.

Afectación de la salud por riesgos laborales. Los riesgos laborales comprenden las enfermedades profesionales y los accidentes que se produzcan como consecuencia directa del desarrollo del trabajo (Decreto Ley 1295 de 1994). Los peligros más importantes a los que se encuentran expuestos los trabajadores de los trapiches paneleros son (Vargas & Arenas, 2013):

• Peligros de origen físico, por la exposición al ruido generado en el molino, las altas temperaturas en el proceso de evaporación del jugo de caña y la posibilidad de ocurrencia de quemaduras. Las consecuencias de estos peligros comprenden desde el estrés ocupacional hasta la pérdida bilateral de la audición.

• Peligros de origen mecánico, principalmente por la posibilidad de atrapamiento por el sistema de engranaje del molino, lo cual puede ocasionar consecuencias graves como traumas, fracturas e incluso amputaciones.

• Peligros biomecánicos, por la manipulación de cargas, la realización de movimientos repetitivos y la adopción de posturas inadecuadas de trabajo.

• Peligros tecnológicos, representados principalmente por la posibilidad de incendio, debido a la presencia de gran cantidad de bagazo, la realización de procesos de combustión externa (hornilla) e interna (motores), la generación de chispas en la hornilla y las deficientes instalaciones eléctricas (Vargas & Arenas, 2013).

De acuerdo con el Decreto 1607 de 2002, los trapiches paneleros se encuentran en la clase III de riesgo laboral, es decir riesgo medio.

Afectación de la comunidad. Eventualmente, los habitantes rurales cercanos a los trapiches paneleros podrían ver afectada su salud debido a los impactos ambientales de la producción de panela, particularmente sobre la atmósfera y el recurso hídrico. El material particulado generado por la combustión en la hornilla puede provocar infecciones respiratorias, mientras que la contaminación del agua puede hacer temporalmente inviable la utilización de este recurso. No obstante, dada la intermitencia con que se realizan las moliendas y la baja densidad de población en las áreas rurales, la afectación de la comunidad no es un impacto tan relevante.

Afectación sobre los consumidores. Por tratarse de un alimento de consumo masivo, la panela debe ser elaborada en estrictas condiciones de higiene y salubridad que garanticen inocuidad para el consumidor final. En caso de no ser así, existe el riesgo de que el consumo del producto ocasione episodios agudos de afectación de la salud de los consumidores. Así mismo, existe un riesgo por el uso de sustancias tóxicas como blanqueadoras o colorantes, tales como el hidrosulfito de sodio, conocido como clarol.

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En la Figura 4, se presentan de manera simplificada las principales etapas del proceso productivo de la panela clasificadas según los impactos ambientales y sociales negativos que generan.

19

Figura 4: Etapas del proceso productivo de panela según los impactos negativos que ocasionan.Fuente: Elaborado por el autor.

Apronte Molienda Prelimpieza LimpiezaEvaporación, concentración

y punteo

Batido, moldeo y empaque

Limpieza de equipos e

instalaciones

Menor impacto negativo

Mayor impacto negativo


4. NORMATIVIDAD AMBIENTAL Y SOCIAL

Con el fin de reducir los impactos negativos de las actividades económicas sobre el ambiente, la salud y la sociedad, el estado colombiano ha expedido una serie de normas que regulan la realización de las actividades económicas, incluyendo la producción de panela.

4.1. Normatividad ambiental

Por las características de su proceso productivo, las materias primas e insumos que utiliza y los desechos que genera, las principales normas ambientales aplicables para el sector panelero son:

Leyes

Desde los años 70, el país evidenció la necesidad de proteger el ambiente y los recursos naturales como una forma de garantizar el bienestar general y la salud de la población, por lo cual durante esa época se expidieron leyes que continúan vigentes hasta hoy. Posteriormente, con la creación de la Constitución Política de 1991, se crearon nuevas leyes para desarrollar los mandatos ambientales de la Carta Magna, como la garantía del derecho al ambiente sano para todos los ciudadanos (artículo 79), la protección de las riquezas naturales de la nación (artículo 8) y el control de los factores de deterioro ambiental (artículo 80), entre otros.

En la Tabla 3, se indican las principales Leyes ambientales aplicables al sector panelero. Tabla 3. Leyes ambientales aplicables a la producción de panela.

Nombre Descripción

Ley 2 de 1959Crea siete grandes Zonas de Reserva Forestal para el desarrollo de la economía forestal y

la protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre.

Decreto Ley 2811 de 1974

Contiene el código nacional de recursos naturales renovables y de protección al medio

ambiente. Constituye el punto de partida para la expedición de normas más específicas

tendientes a la protección ambiental.

Ley 9 de 1979Conocida como código sanitario, contiene los fundamentos para la gestión adecuada de

vertimientos, residuos sólidos, emisiones atmosféricas, entre otros.

Ley 99 de 1993

Crea el Sistema Nacional Ambiental en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente (hoy

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) y establece los fundamentos de la política y

la gestión ambiental en el país.

Ley 373 de 1997 Crea los programas de uso eficiente y ahorro del agua.

Ley 430 de 1998Prohíbe la introducción de desechos peligrosos al territorio nacional y establece reglas

generales para su gestión.

Ley 1333 de 2009 Establece el procedimiento sancionatorio ambiental.

Fuente: Elaborado por el autor a partir de las normas mencionadas en la tabla.

20

Decretos

Las anteriores leyes han sido desarrolladas en mayor profundidad a través de una serie de decretos que abordan temas específicos. En la actualidad, estos decretos se encuentran compilados en el Decreto único del sector ambiente y desarrollo sostenible (Decreto 1076 de 2015). En la Tabla 4 se indican las secciones del Decreto único que son de mayor importancia para la producción de panela.

Tabla 4.Secciones del Decreto 1076 de 2015 aplicables a la producción de panela.

Norma Elemento / tema Aplicabilidad

Libro 2, parte 2, título 1,

capítulo 1.

Biodiversidad: aprovechamiento

forestal.

Reglamenta las autorizaciones y permisos de

aprovechamiento forestal.


capítulo 12,

Biodiversidad: tasa compen-

satoria por aprovechamiento

forestal.

Reglamenta la tasa compensatoria por el aprovechamiento

forestal maderable en bosques naturales ubicados en

terrenos de dominio público y privado.


capítulo 1.Áreas protegidas.

Establece las actividades permitidas y prohibidas en las

distintas categorías de manejo que conforman el Sistema

Nacional de Áreas Protegidas – SINAP.


capítulo 2.

Agua: concesión de aguas

superficiales y subterráneas.

Establece la obligatoriedad de obtener concesión para el uso

industrial de las aguas superficiales o subterráneas.


capítulo 6.Agua: tasa por utilización.

Ordena la obligatoriedad del pago de la tasa por utilización

del agua a todas las personas que cuenten con una

concesión.


capítulo 2.Agua: uso eficiente y ahorro.

Reglamenta lo relacionado con los programas para el uso

eficiente y ahorro del agua.


capítulo 3.Agua: permiso de vertimientos.

Indica que toda actividad que genere vertimientos a las

aguas superficiales, marinas o al suele requiere obtener el

respectivo permiso.


capítulo 7.Agua: tasa retributiva.

Reglamenta la tasa retributiva por utilización del recurso

hídrico como receptor de vertimientos.


capítulo 1.

Aire: permiso de emisiones

atmosféricas.

Señala que la descarga de humos, gases, vapores, polvos o

partículas por ductos o chimeneas y la operación de calderas

o incinerados por establecimientos industriales requieren

permiso de emisiones atmosféricas.

Prohíbe explícitamente el uso de llantas como combustible

en hornos y calderas.


capítulo 1.

Residuos peligrosos: obligaciones

del generador.

Establece las obligaciones de los generadores de residuos

peligrosos, entre las que se destacan la disposición final

adecuada, la elaboración de un plan para su gestión integral

y el registro y reporte ante la autoridad ambiental.


capítulo 11.

Departamento de gestión

ambiental.

Reglamenta la conformación y funciones del departamento

de gestión ambiental en las empresas industriales.


21

Resoluciones

Las resoluciones desarrollan ciertos aspectos técnicos que complementan los reglamentos establecidos por los decretos. En la Tabla 5 se indican las principales resoluciones ambientales de importancia para la producción de panela.

Tabla 5.Principales resoluciones ambientales aplicables a la producción de panela.

Norma Elemento / tema Aplicabilidad

Resolución 1479 de 2018 del

Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible.

Biodiversidad: tasa compen-

satoria por aprovechamiento

forestal.

Fija la tarifa mínima de la tasa compensatoria por el

aprovechamiento forestal maderable en bosques

naturales.




Agua: tasa por utilización. Fija la tarifa mínima de la tasa por utilización del agua.




Agua: uso eficiente y ahorro.Establece el contenido de los programas de uso

eficiente y ahorro del agua.


Ministerio del Medio Ambiente.Agua: tasa retributiva.

Establece las tarifas mínimas de las tasas retributivas

por vertimientos.




Agua: vertimientos.

Señala los valores límites máximos permisibles en los

vertimientos puntuales a cuerpos de aguas superficiales

y a los sistemas de alcantarillado.


Ministerio del Medio Ambiente.

Aire: permiso de emisiones

atmosféricas.

Establece los factores a partir de los cuales se requiere

permiso de emisiones atmosféricas para fuentes fijas.


Ministerio de Ambiente, Vivienda

y Desarrollo Territorial.

Aire: emisiones atmosféricas.Establece las normas y los estándares de emisión

admisibles de contaminantes al aire para fuentes fijas.




Aire: ruido. Fija la norma nacional de emisión de ruido.




Residuos peligrosos

Establece los requisitos y el procedimiento para el

registro de generadores de residuos o desechos

peligrosos.




Registro Único Ambiental para

el sector manufacturero.

Reglamenta la inscripción y diligenciamiento del

Registro Único Ambiental por parte de las industrias

manufactureras.


8 Los artículos 4, 6, 8, 10, 14, 17, 19, 23, 25, 27 ,52 y 96 de la Resolución 909 de 2008 fueron suspendidos provisionalmente por el Consejo de Estado, de manera que los estándares aplicables para las instalacione snuevas corresponden a los mismos que la Resolución ha esta-blecido para las instlaciones existentes.

22

Normatividad ambiental regional

Además de las normas señaladas en las tablas 3, 4 y 5, al momento de realizar la evaluación de riesgos ambientales y sociales de un proyecto específico por parte de las entidades financieras, debe tenerse en cuenta la existencia de normas de carácter regional, expedidas bajo el amparo del principio de rigor subsidiario consignado en la Ley 99 de 1933, según el cual las normas ambientales pueden hacerse más rigurosas – pero no mas flexibles – en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias.

Un ejemplo de este tipo de norma es la Resolución 3957 de 2009 de la Secretaría Distrital de Ambiente, que establece los valores de referencia admisibles para los los vertimientos realizados a la red de alcantarillado público en el Distrito Capital y la obligación de registrarlos, independientemente de si requieren o no permiso.

Incentivos tributarios por inversiones ambientales

Además de las normas anteriores, que dictan una serie de obligaciones para proteger el ambiente de los efectos provocados por el desarrollo de las actividades económicas, existen otras normas que incentivan la realización de inversiones con beneficios ambientales a través de la disminución de las obligaciones impositivas de los contribuyentes.

Así, el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), contempla los siguientes beneficios:

• Exclusión del IVA para la adquisición de sistemas de control y monitoreo ambiental (artículo 424, numeral 7) y para la importación de maquinaria destinada al tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas, residuos sólidos, recuperación de ríos o saneamiento básico (artículo 428, literal f).

• Descuento del 25% del impuesto sobre la renta de las inversiones realizadas en control, conservación y mejoramiento del medio ambiente, excepto las realizadas por mandato de una autoridad ambiental para mitigar el impacto ambiental producido por la obra o actividad objeto de una licencia ambiental (artículo 255).

De la misma forma, la Ley 1715 de 2014 ofrece los siguientes incentivos para la inversión en proyectos de fuentes no convencionales de energía:

• Reducción del 50% del impuesto a la renta de las inversiones realizadas en el ámbito de la producción y utilización de energía a partir de fuentes no convencionales de energía (artículo 11).

• Exclusión del IVA para los equipos, elementos, maquinaria y servicios nacionales o importados que se destinen a la preinversión e inversión, para la producción y utilización de energía a partir de las fuentes no convencionales, así como para la medición y evaluación de los potenciales recursos (artículo 12).

23

• Exención del pago de los derechos arancelarios de importación de maquinaria, equipos, materiales e insumos destinados exclusivamente para labores de preinversión y de inversión de proyectos con fuentes no convencionales de energía (artículo 13).

• Incentivo contable de depreciación acelerada para las maquinaras, equipos y obras civiles necesarias para la preinversión, inversión y operación de la generación con fuentes no convencionales de energía (artículo 14).

Los mencionados incentivos tributarios han sido reglamentados mediante las normas que se señalan en la Tabla 6.

Tabla 6.Normas reglamentarias de los incentivos tributarios.

Norma Contenido

Decreto 1564 de 2017

Define los requisitos para acreditar la exclusión del impuesto sobre las ventas (IVA).

Contiene las definiciones de sistema de control ambiental, sistema de monitoreo ambiental

y programa ambiental. También establece los elementos, equipos o maquinaria que no son

objeto de certificación para la exclusión de IVA.




Establece la forma y los requisitos para presentar las solicitudes de acreditación para

obtener la exclusión del IVA.




Adopta las metas ambientales para acceder a la exclusión del IVA por eficiencia energética.

Decreto 2205 de 2017.

Determina los requisitos, condiciones y formas de acceder al descuento sobre el impuesto

a la renta. Define qué se entiende por inversiones en control del medio ambiente,

inversiones en conservación y mejoramiento del medio ambiente, beneficios ambientales

directos y establece requisitos los requisitos para la deducción.




Establece la forma y requisitos para solicitar ante las autoridades ambientales competentes

la acreditación o certificación de las inversiones de control del medio ambiente y

conservación y mejoramiento del medio ambiente.

Decreto 2143 de 2015.Define los lineamientos para la aplicación de los incentivos establecidos en el Capítulo 3 de

la Ley 1715 de 2014.




Establece el procedimiento y requisitos para la expedición de la certificación de beneficio

ambiental por nuevas inversiones en proyectos de fuentes no convencionales de energía

renovable y gestión eficiente de la energía.


4.2. Normatividad sanitaria

Por tratarse de un alimento de consumo masivo, la producción de panela debe cumplir una serie de requisitos sanitarios que garanticen la inocuidad para el consumidor final y la calidad del producto. Por

24

ello, desde 2006 se estableció el reglamento técnico para este producto. Las normas más importantes al respecto se resumen en la Tabla 7.

Tabla 7.Normatividad sanitaria aplicable a la producción de panela.

Norma Contenido


Ministerio de la Protección

Social.

Establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que se deben cumplir en la

producción y comercialización de la panela para consumo humano.

Resolución 3462 del 2008 del


Social.

Indica la obligatoriedad de inscribir los trapiches y centrales de mieles ante el INVIMA.

También amplió los plazos establecidos inicialmente para el cumplimiento de algunos de

los requisitos de la Resolución 779 de 2006.



Social.

Modifica la Resolución 779 de 2006 en relación con los plazos para el cumplimiento de los

requisitos de envases y rotulado de la panela.



Social.

Modifica la Resolución 779 de 2006, introduciendo la definición de “sala de proceso” y los

requisitos que debe cumplir esta área. Además, permite el funcionamiento de trapiches que

cuenten con planes de cumplimiento para los requisitos sanitarios relacionados con

infraestructura, equipos y utensilios, siempre y cuando se garantice la calidad de la panela.

Resoluciones 2674 de 2013 y

3168 de 2015 del Ministerio de

Salud y Protección Social.

Establece las buenas prácticas de manufactura que deben cumplirse en la producción de

alimentos. En el sector panelero estas prácticas aplican para todas las centrales de mieles

y para los trapiches paneleros que produzcan para exportar.

La Resolución 3168 de 2015 indica que “todo alimento que se expenda directamente al

consumidor deberá obtener, de acuerdo con el riesgo en salud pública y a los requisitos

establecidos en la presente resolución, la correspondiente Notificación Sanitaria (NSA),

Permiso Sanitario (PSA) o Registro Sanitario (RSA), expedido por el Instituto Nacional de

Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) quien asignará la nomenclatura de

identificación del producto: NSA, PSA o RSA, para su vigilancia y control sanitario”. Dado

que la panela no se encuentra dentro de los alimentos que de acuerdo con esta misma

resolución no requieren notificación, permiso o registro sanitario, se asume que, en estricto

apego a la normatividad, esta debe obtener la respectiva notificación por tratarse de un

alimento de bajo riesgo en salud pública.


Ministerio de Salud y Protección

Social.

Clasifica los alimentos de consumo humano de acuerdo con el riesgo en salud pública.

Según esta resolución, la panela se clasifica como un alimento de bajo riesgo.


4.3. Normatividad social

De manera general se pueden señalar las siguientes normas en materia social, especialmente laboral ya que este es uno de los aspectos críticos que puede constituir una fuente de riesgos para las entidades financieras (Camargo, 2009; IFC, 2012). También se incluye la normatividad relacionada con el derecho de las comunidades étnicas a la consulta previa.

25

Leyes

En la Tabla 8 se presentan las leyes que regulan las relaciones laborales, la seguridad social, los riesgos laborales y la consulta previa a comunidades étnicas.

Tabla 8.Principales leyes en materia laboral, de seguridad social y consulta previa.

Ley Descripción


Adopta el Código Sustantivo del Trabajo, que regula las relaciones entre empleados y

empleadores, las modalidades de los contratos, los salarios, la jornada de trabajo, los

sindicatos, los conflictos laborales, etc.

Ley 21 de 1991 Aprueba el Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre

pueblos indígenas y tribales.


Crea el sistema general de riesgos profesionales (hoy riesgos laborales) y establece

obligaciones al respecto para los empleadores.

Este decreto ley ha sido modificado en múltiples oportunidades, entre otras, por las

leyes 776 de 2002, 1429 de 2010 y 1562 de 2012.

Ley 100 de 1993

Crea el sistema de seguridad social integral que comprende los regímenes de salud y

pensiones.

Esta Ley ha sido modificada y complementada en múltiples oportunidades, a través de

las leyes 797 de 2003, 962 de 2005, 1122 de 2007, 1438 de 2011, 1562 de 2012, entre

otras.


Decretos

Las anteriores leyes han sido reglamentadas en múltiples decretos, los cuales se han compilado en años recientes con el fin de unificar la normatividad. En la Tabla 9 se indican los principales decretos relacionados con las leyes presentadas en la tabla anterior, haciendo énfasis en los decretos únicos del sector trabajo (Decreto 1072 de 2015) y del interior (Decreto 1066 de 2015).

Tabla 9.Principales decretos en materia laboral, de seguridad social y consulta previa.

Norma Tema Contenido


Libro 2 ,parte 5, título 1, capítulo 4.

Consulta previa con

comunidades negras.

Regula el espacio nacional de consulta previa de las

medidas legislativas y administrativas de carácter

general, susceptibles de afectar directamente a las

comunidades negras, afrocolombianas, raizales y

palenqueras.


Libro 2, parte 5, título 3, capítulo 1.

Consulta previa para

explotación de recursos

naturales.

Reglamenta la consulta previa con las comunidades

indígenas y negras para la explotación de los recursos

naturales dentro de su territorio.


Libro 2 ,parte 5, título 3, capítulo 2.

Consulta previa: protocolo

de coordinación.

Adopta el protocolo de coordinación interinstitucional

para la consulta previa.

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Norma Tema Contenido



Contrato individual de

trabajo.

Contiene disposiciones sobre renovación y terminación

de contratos de trabajo.



Jornada de trabajo,

descanso obligatorio,

vacaciones y recreación

Establece normas sobre trabajo suplementario,

actividades recreativas y de capacitación.


Libro 2, parte 2, título 1, capítulo 3.Cesantías

Dicta normas sobre la base de liquidación, destinación y

pago de cesantías.



Overoles y calzado para

trabajadores

Reglamenta el Código Sustantivo del Trabajo en cuenta

al calzado y vestido de labor.


Libro 2, parte 2, título 2, capítulo 1.Sindicatos.

Establece algunas disposiciones sobre la actividad

sindical.



Disposiciones generales en

riesgos laborales

Establece normas para la contratación de los Sistemas

de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST)

y la investigación de accidentes de trabajo.



Afiliación al sistema de

riesgos laborales.

Indica la obligatoriedad de que los empleadores afilien a

sus empleados al sistema general de riesgos laborales.



Cotizaciones en el sistema

de riesgos laborales

Dicta normas para calcular las cotizaciones al sistema de

riesgos laborales.



Sistema de gestión de la

seguridad y salud en el

trabajo

Define las directrices de obligatorio cumplimiento para

implementar el sistema de gestión de la seguridad y

salud en el trabajo que deben ser aplicadas por todos los

empleadores.



Sistema de garantía de

calidad del sistema general

de riesgos laborales

Establece los elementos que conforman ese sistema,

incluyendo los estándares mínimos.



Equidad de género en el

empleo

Define las acciones necesarias para promover el

reconocimiento social y económico del trabajo de las

mujeres e implementar mecanismos para hacer efectivo

el derecho a la igualdad salarial.

Decreto 780 de 2016. Decreto único reglamentario del sector salud y protección social.

Decreto 1833 de 2016 Decreto compilatorio de las normas del sistema general de pensiones.


Resoluciones

En la Tabla 10 se indican algunas resoluciones importantes en materia de salud y seguridad en el trabajo.

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Tabla 10.Principales resoluciones en materia de salud y seguridad en el trabajo.

Resolución Contenido

Resolución 2013 de 1986 del Ministerio del TrabajoReglamenta el Comité Paritario de Salud y Seguridad en el

Trabajo (COPASST).

Resolución 1401 de 2007 del Ministerio de la Protección

social.

Reglamenta la investigación de incidentes y accidentes de

trabajo.


Social.

Regula la práctica de evaluaciones médicas ocupacionales y

el manejo y contenido de las historias clínicas ocupacionales.


Social.

Define responsabilidades para la identificación, evaluación,

prevención, intervención y monitoreo permanente de la

exposición a factores de riesgo psicosocial.

Resolución 652 de 2012 del Ministerio del Trabajo.

Establece la conformación y el funcionamiento del comité de

convivencia laboral en entidades públicas y empresas

privadas.

Resolución 6045 de 2014 del Ministerio del Trabajo. Adopta el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo

2013-2021.

Resolución 312 de 2019 del Ministerio del Trabajo.Define los estándares mínimos del SGSST de acuerdo con el

número de empleados y el nivel de riesgo de las empresas.


28

5. RIESGOS AMBIENTALES Y SOCIALES

Los riesgos ambientales y sociales tienen su origen en los impactos causados por los clientes de las entidades (contaminación, afectación de comunidades, etc) y en los impactos del ambiente o la sociedad hacia los clientes, tales como eventos climáticos extremos o sabotajes (IFC, 2018; UNEP, 2016).

Así, los riesgos ambientales y sociales se relacionan fundamentalmente con impactos ambientales y sociales potencialmente negativos generados por la actividad comercial financiada por los bancos. Al financiar proyectos de alto riesgo, como la extracción de minerales, los impactos ambientales y sociales pueden no solo afectar al cliente sino también a la entidad que financió el proyecto, pudiendo tener consecuencias financieras, legales o de reputación (Nolet et al., 2014).

De manera general, para los clientes de las entidades financieras, las afectaciones causadas por los impactos ambientales y sociales9 pueden agruparse de la siguiente forma (IFC, 2018):

Perturbación de las operaciones. El normal desarrollo de las actividades productivas de un cliente puede afectarse por el deterioro de los recursos naturales utilizados en los procesos, por la constante rotación de personal debida a precarias condiciones laborales, por ceses de actividades promovidos por los trabajadores o la comunidad, o por la imposición de sanciones que impliquen la interrupción de la operación, tales como cierres temporales.

La perturbación de las operaciones puede impactar negativamente el flujo de caja del cliente y reducir la capacidad de pago de sus obligaciones crediticias.

Problemas jurídicos. Se refiere a situaciones en las que el cliente debe enfrentar procesos administrativos, civiles o incluso penales por la inobservancia de las normas que rigen su actividad. Las consecuencias derivadas de los problemas jurídicos son muy diversas, abarcando desde la imposición de multas hasta la obligación de resarcir daños a comunidades afectadas o restaurar el ambiente, lo cual implica asumir grandes cargas financieras adicionales.

Pérdida de cuota de mercado. Los clientes de las entidades financieras pueden perder cuotas de mercado debido a cambios en las preferencias de los consumidores (tanto intermedios como finales) motivadas por los impactos ambientales y sociales negativos que generan sus actividades. Por ejemplo, si es de público conocimiento que una determinada empresa no respeta los derechos de sus trabajadores, es posible que quienes compran sus productos decidan no hacerlo más, como una forma de “sancionar” los comportamientos que se consideran inapropiados. Este aspecto es relevante debido a que cada vez son más las empresas comprometidas con que sus proveedores cumplan con estándares en materia ambiental y social.

Devaluación comercial. Se refiere a la pérdida del valor comercial de los activos del cliente motivada, por ejemplo, por la contaminación del suelo en la que se localiza una industria.

9 Conocidos también como “cuestiones ambientales y sociales” en la literatura de la IFC.

29

Deterioro de la reputación. Es la afectación de la imagen de un cliente debido a los impactos ambientales y sociales que genera. El deterioro de la reputación está muy ligada a la pérdida de cuota de mercado, aunque no siempre la primera ocasione la segunda.

Las comentadas afectaciones sobre los clientes tienen el potencial de impactar a las entidades financieras a través de distintos tipos de riesgos cuya magnitud depende de factores como el contexto geográfico, el sector industrial y el tipo de operación existente con el cliente (Camargo, 2009; IFC, 2018; Nolet et al., 2014; UNEP, 2016)

Riesgo de crédito: Ocurre cuando el flujo de caja de un cliente es insuficiente para pagar un préstamo o cuando las garantías han perdido su valor comercial debido a problemas ambientales y sociales. La disminución de la capacidad de pago del cliente se relaciona con la perturbación de sus operaciones, la pérdida de mercados y problemas jurídicos que impliquen mayores gastos (ver Figura 5).

Riesgo reputacional: Se refiere al deterioro de la imagen de la entidad financiera por causa de los impactos ambientales y sociales asociados a los proyectos que financia. Este daño puede tener como consecuencia boicots del mercado, deterioro de las relaciones con los grupos de interés, calificaciones más bajas10, menor cuota de mercado y pérdida de oportunidades de negocios y acceso a recursos.

Riesgo legal: Es la posibilidad de que la entidad financiera se vea enfrentada directamente a multas, penalizaciones, demandas, y/o daños a terceros, entre otros, como resultado de la transferencia de la responsabilidad del cliente hacia esta última. En algunos países, por ejemplo en Brasil, se considera que las entidades financieras comparten la responsabilidad con su cliente por los daños causados. En Colombia, si bien no existe una norma que asigne responsabilidad a las entidades financieras por los impactos ambientales y/o sociales ocasionados por sus clientes, no debe descartarse la posibilidad de que esto ocurra a través de fallos judiciales.

Riesgo de mercado: Se refiere a la pérdida del valor de los activos (específicamente de terrenos o instalaciones de las cuales una entidad financiera haya tomado posesión) como consecuencia de problemas ambientales y sociales.

El anterior marco conceptual se resume en la Figura 5, que ilustra la relación existente entre impactos ambientales y sociales, afectaciones en los clientes y riesgos para las entidades financieras.

10 La materialización de riesgos ambientales y sociales puede provocar la disminución del puntaje obtenido en índices como el Dow Jones Sustainability Index o el Environmental, Social and Governance Score de FitchRatings, que son altamente valorados por las instituciones fi-nancieras por los beneficios que representan en términos de atracción de inversiones, credibilidad y reputación (Hawn, Chatterji, & Mitche-ll, 2018)

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Considerando lo anterior, y teniendo como referente los principales impactos ambientales y sociales identificados en el capítulo 3 y la normatividad presentada en el capítulo 4, los principales riesgos ambientales y sociales para las entidades que financian el sector panelero son:

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Figura 5. Relación entre impactos ambientales, afectaciones sobre el cliente y riesgos para las entidades financie-ras. En el círculo exterior, de color verde, se muestran las categorías más importantes de impactos ambientales y sociales que pueden generar distintos problemas para los clientes de las entidades financieras, los cuales se ubi-can sobre el círculo intermedio, de color amarillo; la posibilidad de que un impacto determinado genere un proble -ma para el cliente se indica mediante líneas curvas punteadas. En el círculo interior, de color rosado, se encuen-tran los riesgos para las entidades financieras, los cuales son provocados por los problemas que enfrentan sus clientes en los ámbitos ambiental y social; la relación entre riesgos y problemas se representa mediante líneas rec-tas continuas.

Fuente: Elaborado por el autor.

Deterioro de la reputación

Afectaciones a consumidores

Riesgo reputacional

Riesgo de mercado

Perturbación de las operaciones

Pérdida de mercado

Agotamiento de recursos naturales

Afectaciones a los trabajadores

Problemas jurídicos

Devaluación comercial

Contaminación ambiental

Afectaciones a la comunidad

Riesgo de crédito

Riesgo legal

• Impago de la deuda, que puede estar motivado por:

◦ Imposición de sanciones11 debido al incumplimiento de la normatividad ambiental, sanitaria y/o social. Este factor es muy importante en los trapiches paneleros, en los que predomina la informalidad (SIC, 2013).

◦ Aumento de gastos para adecuar los trapiches a las exigencias de las autoridades sanitarias, ambientales, laborales y/o sociales y continuar operando.

◦ Disminución de los ingresos proyectados para cubrir obligaciones financieras, debido a la pérdida de mercados motivada por el incumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a ellos.

• Deterioro de la reputación de la entidad financiera , en caso de que un impacto ambiental y social sea de tal magnitud que se dé a conocer a la opinión pública la relación existente entre el cliente y la entidad. Se recuerda que más allá del impacto en la opinión pública, la afectación de la reputación de una entidad financiera puede deteriorar las relaciones con sus grupos de interés, afectar su calificación e incluso su permanencia en índices como el Dow Jones Sustainability Index, provocar desconfianza entre los inversionistas e impedir el acceso a recursos de entidades multilaterales.

• Vinculación de la entidad financiera a procesos legales originados por el manejo inadecuado de los impactos ambientales y sociales generados por sus clientes. Estos procesos podrían imponer obligaciones que representen gastos adicionales para la entidad.

5.1. Riesgos relacionados con el cambio climático

Además de considerar los riesgos derivados de los impactos ambientales y sociales más comunes de los proyectos a financiar (agotamiento de recursos naturales, contaminación, desplazamiento involuntario de población, impactos en la salud de los trabajadores, afectación de ecosistemas, etc), recientemente las entidades financieras han empezado a involucrar en sus análisis los riesgos relacionados con el cambio climático (Colas, Khaykin, Pyanet, & Westheim, 2018; Connell, Firth, Baglee, & Haworth, 2018).

Estos riesgos se dividen en dos grandes categorías:

Riesgos de transición. La transición hacia una economía baja en carbono conlleva grandes cambios políticos, legales, tecnológicos y de mercado para disminuir las emisiones de GEI y adaptar las actividades humanas a los efectos del cambio climático. Según la naturaleza, velocidad y enfoque de esos cambios, la transición puede plantear distintos riesgos para las entidades financieras.

Por ejemplo, los cambios en las políticas y legislaciones que buscan desincentivar el uso de combustibles fósiles acarrean riesgos, principalmente de crédito y reputación, para las entidades

11 Debe tenerse en cuenta que las sanciones van más allá de la imposición de multas. Por ejemplo, la Ley 1333 de 2009 que establece el pro-cedimiento sancionatorio ambiental contempla sanciones tan severas como el cierre definitivo del establecimiento, al igual que la Ley 1562 de 2012, por el incumplimiento de las normas sobre riesgos laborales.

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financieras que otorgan préstamos a las industrias extractivas de hidrocarburos y carbón. Así mismo, los cambios en las preferencias de los consumidores hacia productos con baja huella de carbono pueden significar problemas financieros para las industrias rezagadas en implementar la transición y, por tanto, riesgos para las entidades que las financian.

Riesgos físicos. El cambio climático puede provocar impactos físicos agudos, debidos a la ocurrencia de eventos extremos (huracanes, inundaciones, sequías, etc), o crónicos, favorecidos por el cambio gradual a largo plazo de las condiciones climáticas (temperatura, precipitación, evaporación, etc). Tales impactos representan riesgos, tanto directos como indirectos, para las entidades financieras. Los riesgos directos tienen que ver con potenciales perjuicios en los activos de la entidad o la interrupción de su cadena de suministro; mientras que los indirectos se relacionan con la afectación del desempeño de sus clientes, por ejemplo, menor productividad debida a insuficiente disponibilidad de agua, y las subsecuentes dificultades en el pago de sus obligaciones con la entidad financiera.

De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta el contexto colombiano, los principales riesgos relacionados con el cambio climático para el sector panelero son:

• Cambio de las zonas agroclimáticamente aptas para el cultivo de caña panelera. Los mayores rendimientos del cultivo de caña panelera se presentan en zonas donde la temperatura media fluctúa entre 25 y 26°C, aunque es aceptable un rango más amplio entre 20 y 30°C . De otra parte, se considera que una precipitación anual promedio de 1.500 a 1.700 mm es suficiente para suplir las necesidades del cultivo; precipitaciones mayores o menores reducen la producción y el rendimiento de la caña (Fedepanela, 2009).

Es bien sabido que el cambio climático está modificando los patrones normales de precipitación y temperatura, lo cual tiene consecuencias directas sobre las actividades agrícolas (DNP, IDEAM, MADS, & UNGRD, 2013; DNP, MADS, IDEAM, & UNGRD, 2016). Los resultados de las investigaciones sobre el impacto del cambio climático en el cultivo de caña panelera en Colombia no son coincidentes. De una parte, según el CIAT (2014), no se esperan pérdidas fuertes de las zonas aptas para este cultivo en la zona andina de Colombia; se prevé la existencia de nuevas zonas aptas en los departamentos de Caldas, Risaralda y Quindío y pérdidas ligeras en Cundinamarca y Tolima.

De otra parte, según la investigación de Cortés (2016), las zonas aptas para el cultivo disminuirían en Cundinamarca (principal departamento productor) bajo cualquier escenario de cambio climático siendo más drástico el impacto para el periodo 2011 - 2040 ya que se perdería cerca de la mitad del área optima actual. De igual manera, la distribución espacial del área óptima cambiaría significativamente, pues se ubicaría en las provincias de Alto Magdalena y Tequendama, mientras que en escenarios a más largo plazo la caña podría cultivarse más hacia el centro del departamento en las provincias de Río Negro, Gualivá, Sabana Occidente, Tequendama, Magdalena Centro y Sumapaz.

En departamentos como Santander, los productores de panela ya han notado la reducción del rendimiento del cultivo y la menor concentración de azúcares en la caña, lo cual implica una menor producción de panela (Vanguardia, 2013). Así las cosas, si bien no se conocen a ciencia cierta los efectos del cambio climático sobre el cultivo de la caña panelera, es posible que éste

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implique consecuencias serias para los productores de ciertas zonas específicas. Tales consecuencias pueden significar la disminución de ingresos por la venta de panela y el aumento de costos para intentar mantener estable la producción, lo cual incide en la probabilidad de incumplimiento de los productores ante las entidades financieras.

• Afectación por eventos extremos. Además de los cambios graduales de las condiciones climáticas promedio, uno de los efectos del cambio climático es el aumento de la frecuencia e intensidad con que se presentan eventos extremos tales como inundaciones, deslizamientos, sequías, heladas, etc. Esto es particularmente importante en el sector agropecuario, dada la estrecha relación entre los factores climáticos y el rendimiento de los cultivos. Para la caña panelera, los análisis del IDEAM (1997) indican que las reducciones importantes de precipitaciones durante periodos considerables (sequías meteorológicas) disminuyen el rendimiento del cultivo alrededor del 4%.

Así mismo, otros eventos extremos, como inundaciones y deslizamientos, de alta ocurrencia en los principales departamentos productores de panela (IDEAM, PNUD, MADS, DNP, & CANCILLERÍA, 2017), pueden afectar indirectamente los ingresos de los productores, por ejemplo, generando dificultades en el transporte y comercialización.

• Menor disponibilidad de agua. Como se mencionó anteriormente, el uso del agua en los trapiches paneleros es ineficiente y se estima que para producir una tonelada de panela se requieren entre 3,5 y 5,5 m³ de agua (CAR, 2006). Los principales municipios productores de panela se localizan en las subzonas hidrográficas Río Suárez y Río Negro, los cuales presentan una alta vulnerabilidad al desabastecimiento hídrico en condiciones secas (IDEAM, 2019) lo cual podría intensificarse por los efectos locales del cambio climático.

5.2. Recomendaciones para gestionar los riesgos ambientales y sociales en el sector panelero

Como se indicó en el capítulo 3, la producción de panela genera algunos impactos ambientales y sociales que son importantes en el contexto local y requieren la implementación de diferentes medidas para ser correctamente manejados. Por lo anterior, el estudio de una solicitud de crédito dirigida a financiar trapiches paneleros o centrales de mieles amerita la realización de una evaluación de riesgos ambientales y sociales, cuyo alcance y profundidad deberá ser establecido por las políticas de cada entidad financiera.

A continuación se ofrecen algunas recomendaciones a tener en cuenta en la etapa de identificación y evaluación de riesgos ambientales y sociales en operaciones de crédito para el sector panelero:

• Verificar que la producción de panela está permitida en el área donde se localiza el cliente. Por tratarse de una actividad rural, eventualmente los trapiches paneleros pueden estar localizados en zonas donde no se permita el desarrollo de esta actividad. En términos generales tales zonas incluyen las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los parques naturales regionales, las reservas forestales protectoras, las zonas de reserva forestal creadas por la Ley 2 de 1959, los suelos de protección delimitados en los planes de ordenamiento territorial

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municipales y algunas zonas particulares al interior de los distritos de manejo integrado, distritos de conservación de suelos y áreas de recreación (ver Decreto 1076 de 2015).

Para determinar si el cliente se encuentra en alguna de estas áreas, preferiblemente se debe determinar su localización geográfica y contrastarla con la cartografía de las áreas protegidas existentes en el país. Así mismo, puede hacerse uso de los certificados de tradición y libertad de los predios para buscar anotaciones de afectaciones por estas figuras de protección y de los certificados de uso del suelo emitidos por las secretarías de planeación de los municipios.

• Determinar el estado de cumplimiento con la normatividad sanitaria y ambiental. Como se presentó en el capítulo 4, la producción de panela está regida por una serie de normas sanitarias y ambientales, cuyo incumplimiento puede ocasionar sanciones que interrumpan la normal operación y disminuyan los ingresos de los productores. No obstante, dada la informalidad predominante en el sector panelero, una amplia proporción de los productores no cumple cabalmente con las disposiciones normativas, por lo cual es importante que la entidad financiera determine individualmente el nivel de cumplimiento y evalúe la posibilidad de acordar compromisos con el cliente para aprobar la operación.

Se sugiere que la determinación del nivel de cumplimiento con la normatividad considere al menos los siguientes aspectos:

━ Estado del trapiche o central de mieles frente a los requisitos sanitarios que le apliquen, según se presentó anteriormente en la Tabla 7. Debe tenerse en cuenta que el cumplimiento de algunos requisitos es más sencillo que otros. Por ejemplo, los requisitos documentales – como el procedimiento de control de plagas – requieren, en general, menos recursos de todo tipo para ser cumplidos que aquellos relacionados con la infraestructura.

━ Inscripción del trapiche o central de mieles ante el Invima12.

━ Situación del cliente frente a la autoridad sanitaria y ambiental. En lo posible, se debe indagar si el cliente ha recibido visitas de la autoridades sanitarias y/o ambientales y, en caso afirmativo, procurar conocer los requerimientos hechos por las mismas y los compromisos establecidos con el cliente. Este aspecto es importante dado que los requerimientos de la autoridad pueden implicar la realización de inversiones que modifiquen el flujo de caja del cliente o, en caso de no ser cumplidos, dar lugar a la imposición de sanciones que afecten su producción.

━ Permisos y concesiones ambientales. Es importante determinar qué permisos y concesiones ambientales requiere obtener el cliente y el estado en que se encuentran los mismos. Para la producción de panela se puede requerir: a) concesión de aguas, cuando el trapiche o central de mieles se abastece de fuentes de agua públicas como ríos, lagos, quebradas y acuíferos; b) permiso de vertimientos, cuando las aguas residuales son recibidas por un cuerpo de agua superficial, marino o por el suelo13; c) en grandes trapiches o en centrales de mieles se puede necesitar el permiso de emisiones atmosféricas, cuando se utilicen hornillas o calderas que

12 Se recuerda que la inscripción del trapiche o central de mieles ante el Invima no garantiza el cumplimiento de la normatividad sanitaria apli-cable a la producción de panela, ya que se trata de requisitos distintos.

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usen combustibles como bagazo, carbón mineral, ACPM, petróleo crudo o fuel oil14, en cantidades superiores a las establecidas en la Resolución 619 de 1997 del Ministerio del Medio Ambiente; d) tratándose de trapiches o centrales nuevas que requieran talar árboles para ser establecidos, se necesita autorización de aprovechamiento forestal.

Adicionalmente, podría constatarse el cumplimiento de otras obligaciones establecidas por la normatividad, como el manejo integral de residuos peligrosos y el pago de las tasas por uso del agua.

• Determinar el estado de cumplimiento de la normatividad social presentada en el numeral 4 de este documento, especialmente la relacionada con salud y seguridad en el trabajo. Para ello es de especial utilidad revisar la más reciente autoevaluación del cumplimiento con los estándares mínimos del sistema de gestión de salud y seguridad en el trabajo (Resolución 312 de 2019 del Ministerio del Trabajo).

Adicionalmente, en caso de tratarse de un proyecto nuevo, es importante conocer si se debe realizar consulta previa con comunidades étnicas que pudieran verse afectadas por el mismo. Como una primera aproximación podría emplearse la cartografía pública disponible sobre resguardos indígenas y consejos comunitarios de comunidades negras; en caso de intuir la necesidad de consultar a las comunidades, se puede solicitar el certificado del Ministerio del Interior sobre presencia de grupos étnicos en el área de influencia del proyecto. Cuando se requiera la consulta, al final del proceso se puede verificar su realización a través de las actas de protocolización de la misma.

• Consultar el estado del cliente en el Registro Único de Infractores Ambientales – RUIA. El RUIA es una base de datos de acceso público que contiene información sobre las sanciones impuestas por las autoridades ambientales a través del procedimiento establecido en la Ley 1333 de 2009. Su consulta puede indicar que el solicitante de crédito ha sido sancionado por infringir la normatividad ambiental, caso en el cual se sugiere establecer en detalle si se han implementado medidas suficientes para corregir los hechos que generaron la sanción y evitar su repetición.

• Indagar sobre el estado de las relaciones con la comunidad. Se recomienda identificar quienes son los vecinos del cliente y procurar establecer el estado de las relaciones entre ellos. Esto es particularmente importante si en las cercanías del trapiche o la central de mieles se encuentran usos del suelo suburbanos o turísticos, cuyos moradores pudieran interponen acciones legales que afectaran la operación.

13 En años recientes se ha presentado una inestabilidad jurídica alrededor de la necesidad de obtener permiso de vertimientos cuando se arrojan aguas residuales no domésticas al alcantarillado. En principio, el Decreto 3930 de 2010 (hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015) exceptuó de este requerimiento a los usuarios que estuvieran conectados al alcantarillado público. No obstante, en 2011 el Consejo de Estado suspendió provisionalmente el artículo que introdujo esa excepción, por lo cual, en la práctica, el requisito de obtener permiso de vertimientos al alcantarillado quedó a discreción de cada autoridad ambiental. A la fecha de elaboración de este estudio, el artículo 13 de la Ley 1955 de 2019 estableció que “solo requiere permiso de vertimiento la descarga de aguas residuales a las aguas superficiales, a las aguas marinas o al suelo”, por lo cual se entiende que los vertimientos al alcantarillado están exentos de este permiso.

14 No se requiere permiso de emisiones atmosféricas cuando las calderas u hornos utilicen como combustible gas natural o gas licuado del petróleo (parágrafo 5 del artículo 2.2.5.1.7.2. del Decreto 1076 de 2015).

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• Averiguar sobre la ocurrencia pasada de situaciones de emergencia y la existencia de medidas para enfrentarlas. Como se mencionó en el capítulo 4, en los trapiches paneleros existe permanentemente la amenaza de incendio, por lo cual se aconseja constatar la existencia de medidas mínimas para atender este tipo de emergencia y evitar pérdidas que hagan inviable el negocio.

• Consultar información sobre el cliente en fuentes de acceso público. Esta consulta es de utilidad para detectar posibles fuentes de riesgo que no hayan sido identificadas con anterioridad, tales como conflictos con comunidades vecinas, mala reputación y afectación por desastres.

• Establecer si el cliente ha implementado procedimientos voluntarios. La adopción de procedimientos y estándares voluntarios da cuenta del grado de compromiso y la capacidad del cliente para gestionar sus aspectos ambientales y sociales. La implementación de algunos estándares es certificable, como el sistema de gestión ambiental bajo la norma ISO 14001, mientras que otros, como las guías de responsabilidad social empresarial de la ISO 26000, no lo son. En el sector panelero son comunes las certificaciones de alimento orgánico necesarias para acceder al mercado de algunos países, sin embargo, debe tenerse en cuenta que estas certificaciones validan el cumplimiento de ciertas prácticas agrícolas y de manufactura, más no garantizan la gestión adecuada de los impactos ambientales y sociales ni certifican el cumplimiento con la normatividad ambiental, sanitaria o social colombiana.

• Discutir con el cliente la probabilidad de ocurrencia de los riesgos relacionados con el cambio climático presentados en la sección 5.1 especialmente la posibilidad de que los rendimientos de caña y panela se vean disminuidos, y concertar la necesidad de desarrollar acciones para prevenir su ocurrencia.

Una vez realizada la evaluación de riesgos ambientales y sociales, se recomienda identificar aquellos impactos y demás aspectos que a juicio de la entidad financiera no se encuentran adecuadamente manejados y, por tanto, constituyen fuentes de riesgo relevantes. Para subsanar estos riesgos se sugiere solicitar al cliente la elaboración de un plan de acción ambiental y social15 que deberá ser sometido a la aprobación de la entidad financiera.

Además, la entidad puede acordar con el cliente la adopción de otras medidas para mitigar los riesgos, tales como el fraccionamiento de los desembolsos y el establecimiento de condiciones para otorgarlos, constitución de provisiones para atender gastos ambientales y sociales, seguimiento detallado de los aspectos que causen preocupación a la entidad financiera, firma de declaraciones de exención de responsabilidad, entre otras. La decisión de las medidas a solicitar al cliente para mitigar los riesgos ambientales y sociales debe tomarse con el acompañamiento de las áreas de riesgos y jurídicas de la entidad financiera. Los compromisos del cliente con la entidad financiera en materia ambiental y social deberán incluirse en el contrato de crédito a través de cláusulas (Asobancaria et al., 2017).

15 El plan de acción debe describir detalladamente las medidas a implementar para prevenir, mitigar, corregir, o compensar los impactos que aún pueden constituir riesgos para las entidades financieras. El plan deberá contener el cronograma de ejecución de las medidas propues -tas, el presupuesto que garantice su realización y los indicadores que permitan hacer seguimiento a su avance.

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Para las operaciones que hayan sido desembolsadas se sugiere realizar un seguimiento con frecuencia anual o menor, de acuerdo con las políticas de la entidad financiera, la relevancia de los riesgos y el plazo de la operación. Se sugiere que este seguimiento tenga en cuenta:

• Revisión del desempeño ambiental y social reciente. Para clientes que al momento del análisis de la operación estuvieran cumpliendo la normatividad, se sugiere realizar una revisión rápida del desempeño ambiental y social reciente, que incluya la constatación de la vigencia de los permisos y concesiones ambientales, la revisión de la autoevaluación del sistema de salud y seguridad en el trabajo y sus indicadores, el estado del cliente en el RUIA y la consulta de fuentes públicas de información.

• Avances en el cumplimiento de la normatividad aplicable. Las entidades financieras pueden alentar a sus clientes a cumplir con la normatividad aplicable a través del préstamo de recursos adicionales para este propósito específico. Así las cosas, en la etapa de seguimiento se debe verificar la adecuada inversión de los recursos, a través de los avances en el cumplimiento de los distintos requisitos establecidos por las autoridades ambientales, sanitarias y sociales.

• El avance en la implementación del plan de gestión ambiental y social en caso de que este haya sido requerido.

• El estado de cumplimiento de los demás compromisos adquiridos por el cliente con la entidad para mitigar los riesgos ambientales y sociales.

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6. OPORTUNIDADES DE FINANCIACIÓN

La sostenibilidad16 se ha convertido en un elemento esencial de la ventaja competitiva para las empresas del sector privado, de manera que en la actualidad, la gestión de los impactos ambientales y sociales es un área estratégica para que las compañías continúen operando de manera exitosa y aprovechen las oportunidades del comercio internacional (IFC, 2007; UNEP, 2016).

Reconociendo la importancia de la sostenibilidad, muchas empresas están buscando la forma de integrarla en su negocio, para lo cual se requiere obtener los flujos de capital necesarios que permitan implementar las estrategias trazadas al respecto. De esta manera, el papel que las entidades financieras pueden desempeñar para promover la sostenibilidad no se limita únicamente a la gestión de riesgos ambientales y sociales, sino que incluye el financiamiento de inversiones que conllevan impactos ambientales y/o sociales positivos y responden a las necesidades empresariales de ser más sostenibles (IFC, 2007).

Así, la gestión responsable de los asuntos ambientales y sociales de los clientes constituye una oportunidad de negocio que ya está siendo aprovechada por las entidades financieras alrededor de todo el mundo, incluida Colombia. De hecho, en 2017 cerca del 40% de las entidades del sector bancario colombiano manifestaron contar con políticas o lineamientos sobre productos y servicios verdes (Asobancaria, 2018a) y durante los últimos tres años se han emitido bonos verdes en el mercado por más de $1.200 millones (Asobancaria, 2018b), lo cual prueba la existencia de una creciente demanda y oferta de recursos para financiar inversiones sostenibles en el sector real.

Una de las formas que las instituciones financieras pueden utilizar para identificar oportunidades de financiación sostenible es el análisis detallado de la información obtenida en las evaluaciones de riesgos ambientales y sociales, transformando en oportunidades de negocio aquellos aspectos que inicialmente pueden percibirse como negativos (IFC, 2007). Las evaluaciones de riesgo ambiental y social permiten a las entidades financieras entablar un diálogo sobre estos temas con sus clientes, así como conocer su desempeño frente a la legislación y las mejores prácticas existentes, todo lo cual, puede conducir a evidenciar la necesidad de inversiones adicionales que pueden ser apalancadas por la entidad.

El gremio panelero, a través de su plan estratégico “Hacia la sostenibilidad y modernización gremial y sectorial 2018 – 2022” ha identificado la sostenibilidad económica, organizativa, gremial y ambiental como un asunto relevante para los intereses del sector. Así mismo, distintos actores de la cadena productiva de la panela, reconocen la importancia de avanzar en la reconversión tecnológica de los trapiches, el cumplimiento de la normatividad sanitaria, la certificación como alimento ecológico y la formalización laboral como elementos clave para la competitividad del sector (MADR, 2014).

Considerando estos elementos, junto a la información presentada previamente en este documento sobre los impactos y riesgos ambientales y sociales del sector, se identifican las siguientes oportunidades de negocio para la actividad de elaboración de panela.

16 Entendida en el sector privado como la creación de valor, no solo en términos económicos sino también ambientales y sociales, para una amplia variedad de grupos de interés, considerando de manera especial las necesidades de las futuras generaciones (IFC, 2007).

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Cumplimiento normativo: Como se ha comentado a lo largo de este documento, la producción de panela en Colombia presenta un alto grado de informalidad. De acuerdo con el Ministerio de la Protección Social, alrededor del 77% de los trapiches inscritos ante el Invima son informales (Resolución 4121 de 2011). Con frecuencia, la informalidad está asociada al incumplimiento de la normatividad que rige al sector, lo cual se explica en parte por las dificultades económicas que enfrentan los productores para modernizar su producción y dar cumplimiento a las exigencias de las autoridades.

Cumplir con los requisitos establecidos por la normatividad presentada en el capítulo 4, implica muchas veces la realización de inversiones que necesitan apalancamiento financiero; por ejemplo, la adecuación de la sala de proceso17 según los requisitos sanitarios o la construcción de sistemas de manejo de las aguas dulces.

Las oportunidades de financiación para dar cumplimiento a la normatividad no se limitan únicamente a los pequeños trapiches informales. Aquellos establecimientos productores de panela que han avanzado en el cumplimiento de las normas pueden enfrentarse a nuevas exigencias por parte de las autoridades como resultado de las visitas de inspección, vigilancia y control, de la expedición de nuevas normas que eleven los estándares a cumplir18, de aumentos en la producción19 o cambios en los procesos productivos. Así mismo, debe tenerse en cuenta que las centrales de mieles y los trapiches que produzcan panela para exportación deben cumplir con las buenas prácticas de manufactura (Resolución 2674 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social) y estar certificados.

Eficiencia energética: “Es la relación entre la energía aprovechada y la total utilizada en cualquier proceso de la cadena energética, que busca ser maximizada a través de buenas prácticas de reconversión tecnológica o sustitución de combustibles. A través de la eficiencia energética, se busca obtener el mayor provecho de la energía, bien sea a partir del uso de una forma primaria de energía o durante cualquier actividad de producción, transformación, transporte, distribución y consumo de las diferentes formas de energía, dentro del marco del desarrollo sostenible y respetando la normatividad vigente sobre el ambiente y los recursos naturales renovables” (Ley 1715 de 2014).

En trapiches con hornillas tradicionales, la eficiencia energética promedio se encuentra entre 20 y 30%, ya que se presentan pérdidas importantes por la chimenea y las paredes (Arredondo et al., 2004) . La baja eficiencia energética de las hornillas tradicionales, hace necesario el uso de combustibles adicionales al bagazo, tales como leña y llantas, con las consecuencias ambientales que ello implica.

Existen diferentes opciones tecnológicas para mejorar la eficiencia energética de los trapiches paneleros. De una parte, se pueden reemplazar las hornillas tradicionales por otras más eficientes (alrededor del 45%) como las diseñadas por el CIMPA, que involucran tecnologías de flujo paralelo o contraflujo. Una segunda opción es la que promueve la NAMA del sector panelero, que consiste en la reinyección a la hornilla del calor que se pierde en la chimenea, con lo cual se puede aumentar la eficiencia térmica en al menos un 20%. Finalmente, para establecimientos productores grandes, existe

17 Corresponde al área donde se realiza en forma secuencial las etapas de cocción, evaporación, condensación, moldeo, envase y embalaje de la panela (Resolución 4121 de 2011 del MPS).

18 Como sucedió recientemente con la reglamentación de los programas de uso eficiente y ahorro del agua (Resolución 1257 de 2018 del MADS) o la expedición de los límites máximos permisibles en los vertimientos (Resolución 631 de 2015 del MADS).

19 Un aumento de producción puede implicar la necesidad de contar con un permiso de emisiones atmosféricas, cuando se consuman más de 3.000 ton de bagazo al año (equivalentes aproximadamente a 750 ton de panela).

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también la posibilidad de reemplazar las hornillas por calderas que generen vapor de agua como fuente energética para la evaporación del jugo de caña (Arredondo et al., 2004; Fedepanela et al., 2015)

Otra posible acción para mejorar la eficiencia energética de los trapiches es la sustitución de motores de combustión interna por motores eléctricos, tal como lo propone la NAMA del sector. El uso de motores de alta eficiencia implica ahorros de tiempo en la molienda y, a mediano plazo, ahorro en los costos de producción (Fedepanela et al., 2015).

Es importante tener en cuenta que el aumento de la eficiencia energética en los trapiches a través de las acciones planteadas implica, además, impactos ambientales positivos, como la reducción de la cantidad de gases de efecto invernadero emitida por kilogramo de producto. Así mismo, la implementación de estas acciones permite dar cumplimiento a algunas disposiciones normativas, por ejemplo, la prohibición de incinerar llantas contemplada en el Decreto 1076 de 2015.

De igual manera, se recuerda que los equipos, elementos y maquinaria destinados a proyectos de eficiencia energética pueden acceder al incentivo de exclusión de IVA reglamentado por el Decreto 1564 de 2017, siempre y cuando correspondan a las metas establecidas en la Resolución 1988 de 2017 del MADS.

Certificaciones. Los productores de panela interesados en exportar o acceder a nichos de mercado especializados a nivel nacional, normalmente deben certificar el cumplimiento de determinados reglamentos que les permitan diferenciar su producto y ofrecer a los consumidores una forma sencilla de identificar aquellos que cumplan con sus expectativas.

Las certificaciones más comunes en el sector son las que avalan la panela como un alimento ecológico, para lo cual se deben cumplir los reglamentos que establece cada país. Dentro de los sellos que identifican alimentos ecológicos se encuentran: USDA Organic, etiqueta de productos orgánicos de la Unión Europea, sello orgánico del estándar Japonés de agricultura y sello de alimento ecológico del MADR.

La obtención de estas certificaciones implica la contratación de consultorías de diagnóstico, la adecuación de los procesos productivos al estándar que se desea alcanzar y el pago de auditorías de verificación, todo lo cual puede ser apalancado con recursos de las entidades financieras. Adicionalmente, dentro de las actividades financiables por FINAGRO se contempla un rubro especial para certificaciones.

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REFERENCIAS

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ANEXOS

Anexo 1

Matriz de impactos ambientales y sociales de la producción de panela.

Apronte Molienda Prelimpieza Limpieza

AB

IÓT

ICO

Aire

Contaminación por material particulado 0 2 0 0 0 0 3 0

Contaminación por gases y vapores 0 2 0 0 0 0 3 0

Contaminación por ruido 0 3 0 0 0 0 0 0

Alteración de la calidad por olores ofensivos 0 0 1 1 0 0 0 0

Agua

Agotamiento del recurso 0 0 0 1 1 0 0 2

Contaminación por agentes físicos 0 0 2 1 0 1 0 1

Contaminación por agentes químicos 0 0 1 2 2 0 0 2

Contaminación por agentes biológicos 0 0 0 0 0 0 0 0

SueloContaminación por residuos sólidos o vertimientos 0 2 1 1 1 1 0 1

Degradación física (erosión, compactación) 0 0 0 0 0 0 0 0

EcosistemasAfectación de la flora y fauna terrestre 0 0 1 2 1 0 2 1

Afectación de la flora y fauna acuática 0 0 1 1 1 0 0 2

SO

CIO

EC

ON

ÓM

ICO

Trabajadores Afectación de la salud por riesgos laborales 2 2 2 2 2 2 2 2

Desplazamiento involuntario de población 0 0 0 0 0 0 0 0

Afectación de los medios de vida 0 0 0 0 0 0 1 1

Afectaciones sobre la salud 0 0 0 0 0 0 2 1

Consumidores Afectaciones sobre la salud 0 0 0 0 0 1 0 0

ACTIVIDADES MEDIO / COMPONENTE / IMPACTO

Evaporación, concentración y

punteo

Batido, moldeo y empaque


Limpieza de equipos e

instalaciones

BIÓ

-T

ICO

Comunidad aledaña

Sin impacto Impacto Bajo Impacto medio Impacto alto