revista54
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Edicin
Revista IAPEMInstituto de Administracion Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Director de la RevistaRicardo Uvalle Berrones
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ISSN 1665-2088Certificado de Licitud de Ttulo Nm. 6714Certificado de Licitud de Contenido Nm. 6995Certificado de Reserva de Derechos al uso Exclusivo del Ttulo Nm. 2967-93
Revista IAPEM. Impresa en Toluca, Mxico, agosto 2003Los ensayos que aparecen en esta obra son responsabilidad de los autores y no necesariamente expresan el punto de vista del Instituto de Administracion Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Abstracts:Lic. Hctor Hinojosa Rosas
Diseo Editorial: D.G. Rosa Mara Garca Crdova
Fotografa de portada:Olga Ruiz Delgado
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Editorial
En el mbito argumentativo, conceptual y sugerente
de la ciencia administrativa, los enfoques, conceptos
y planteamientos, transitan en la actualidad, por una
reformulacin amplia que responde al nuevo contenido
de las ciencias sociales, las cuales han ingresado en los
ltimos tiempos, al estudio y anlisis de las condiciones
de vida que caracterizan la relacin intensa de la
sociedad y el Estado; el gobierno y los ciudadanos;
la gestin pblica y las organizaciones activas de la
sociedad civil.
La revisin de los paradigmas es la constante ms
peculiar que impacta en las comunidades acadmicas
y profesionales, porque indica el momento en que las
teoras estn sometidas a la prueba de los hechos, y
a la corroboracin o no de sus postulados. El nexo
de las categoras y los sistemas factuales, el vnculo
entre los objetos de conocimiento y los mtodos de
investigacin, as como la correspondencia de las
hiptesis con los argumentos, exigen cada vez ms un
trabajo no slo continuo, sino encaminado a descubrir
los elementos empricos y las tendencias que sigue la
realidad entendida como un conjunto de problemas.
En este caso, la Nueva Gestin Pblica es una postura
analtica y metodolgica que tiene su origen en los
pases anglosajones, y que influye en distintas latitudes
geogrficas para que sea adoptada simultneamente
como campo de estudio y prctica gubernamental. Se
trata de un movimiento vasto que tiene patrocinadores
en la academia, la vida profesional y la vida poltica,
ya que confan en que es una alternativa viable para
transformar a fondo la organizacin y el funcionamiento
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de la administracin pblica burocrtica, a la cual se
cuestiona por ser el origen de los contratiempos
operativos que tiene el Estado en la era de la
globalidad.
Su propuesta tiene como ncleo principal el
mejoramiento de la productividad, la rentabilidad, la
calidad y la reduccin de costos en las estructuras y
procedimientos de carcter administrativo para que los
Estados contemporneos no incurran en mayor dficit
fiscal y en la multiplicacin del endeudamiento interno
y externo.
Al focalizar en la administracin pblica las fallas
principales que tiene el desempeo gubernamental,
propone que la propia administracin pblica sea
entendida en el espacio de la competencia, el mercado,
los servicios al cliente (ciudadano) y la necesidad
de aprovechar los procesos de innovacin para
reconvertirla al esquema de los valores empresariales.
Es pues, un movimiento que postula un nuevo perfil de
la administracin pblica, enfatizando la importancia
de las tareas de gestin en la produccin de los bienes,
los servicios y las polticas.
Sin embargo, lo discutible de la Nueva Gestin
Pblica es la valoracin que realiza sobre las
cuestiones econmicas, financieras, organizativas
y procedimentales como remedios confiables que
permiten por s mismo, recuperar la capacidad de la
gestin pblica, sin considerar a fondo, los problemas
estructurales de la sociedad, la economa y la poltica.
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El nfasis en los medios, no tanto en los compromisos
sustantivos de la administracin pblica, conlleva a
reflexionar que las propuestas de la Nueva Gestin
Pblica no tienen validez universal, dado que el grado
de desarrollo de la sociedad, es al mismo tiempo el
grado de desarrollo de los gobiernos, y en esa lgica,
la situacin contrastante y desigual de los pases,
es un factor que limita la aplicacin indistinta de sus
propuestas.
Por consiguiente, la trascendencia de la Nueva Gestin
Pblica es que contribuye a tomar conciencia para
mejorar el desempeo de la administracin pblica,
pero su ngulo frgil estriba en que los desajustes
y las fallas de sta, no se resuelven nicamente con
la cultura del decisionismo, es decir, valorando el
universo restringido de los actores y factores que los
ocasionan.
En consecuencia, es importante destacar que los
asuntos pblicos y las demandas en competencia,
deben ser la mdula contextual para situar el alcance
efectivo de la Nueva Gestin Pblica. Sin alusin a la
intensidad ciudadana, la corresponsabilidad social, los
movimientos polticos, la eficacia de la economa, la
democratizacin del poder y el acercamiento positivo
de los ciudadanos con la administracin pblica,
es inviable que trascienda como una va slida que
refuerce los procesos del gobierno y la gobernabilidad
democrtica.
Frente al reduccionismo metodolgico de la Nueva
Gestin Pblica, es importante destacar que la gestin
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pblica democrtica no es un artificio procedimental y
algortmico, sino una alternativa que permite conjugar
la capacidad de los ciudadanos con los recursos de
la autoridad pblica para que tanto la accin colectiva
como las polticas del gobierno, sean las palancas
del quehacer social y productivo que demandan
simultneamente la vida privada y la vida pblica.
La recuperacin contextual de la gestin pblica es
terreno abonado para que las ciencias administrativas
tengan nuevos hechos, evidencias y procesos que
nutran su basamento sobre la base de las conjeturas
y las refutaciones, no teniendo como criterio nico la
aplicacin mecnica de las teoras omnipresentes. La
distincin entre las prcticas exitosas de la gestin
pblica y la eficacia de su alcance conceptual es
primordial para no caer en afirmaciones contundentes.
Esto implica que las prcticas se ubican en el
mejoramiento de los sistemas y procedimientos, y por
ello, las experiencias modelo no son suficientes para
formular premisas confiables que permitan acuar
categoras e indicadores inmutables. Por otra parte,
el enfoque de la Nueva Gestin Pblica debe ser
motivo de anlisis y discernimiento para identificar con
veracidad la consistencia de sus planteamientos, antes
de asumir posturas concluyentes.
El presente nmero se integra por la colaboracin de
plumas que analizan la orientacin de la Nueva Gestin
Pblica, en momentos en que no ha disminuido
su inters cognoscitivo en las instituciones que se
ocupan de su enseanza, su implicacin prctica y el
cuestionamiento metdico de sus axiomas.
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Contenido
Ensayos
Tipologa de la AdministracinKlaus Knig
Nueva gestin pblica y diseo poltico-institucional. Implicaciones para un pas como MxicoDavid Arellano Gault
La nueva gestin pblica en el mbito municipal de gobiernoEnrique Cabrero Mendoza
Gestin pblica y pblico contestatarioJ. Carlos Len y Ramrez
La gestin del conocimiento y la gestin de las relaciones intergubernamentales: Aspectos estratgicos en el Mxico del Siglo XXIRoberto Moreno Espinosa
La gestin pblica en tiempos de intensidad ciudadana Ricardo Uvalle Berrones
Alta calidad en la gestin pblicaRicardo Campos A.T.
Agenda Glocal
Numeralia
9
201
239
35
9
117
69
143
99
181
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Reseas de Libros
Gestin pblica y governance
Resea elabora por: Leobardo Ruiz Alans
Criterios para colaborar en la Revista IAPEM
Revistas de inters
243
243
251
257
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A b s t r a c t
PURPOSE OF THIS ARTICLE IS TO DISPOSE
FOUR WAYS OF CONCEPTUAL CATEGORIES. IN
MANAGEMENT SCIENCE MAX WEBERS IDEAL
TYPE HAS A GREAT INFLUENCE; HOWEVER, WEBER
HAS ABROADED ATTENTION OVER DOMINANCE
OF EXTERNAL EXPERIENCE AQUIRED TRHOUGH
OBSERVATION, DIMENSIONS OVER WORLD
THOUGHT, IDEAS AND IDEALISM.
FOR THIS, STRUCTURAL AND FUNCTIONAL
PRINCIPLES MUST BE CLEARED AS THEY FORM THE
INTERNAL ORDER AT MODERN ADMINISTRATION
AND TEST THE LINKS THAT JOIN INSTITUTIONAL
BEHAVIOR CODES WITH MANAGERIAL AMBIENCE
REGULATED MARKETS FOR INSTANCE
Tipologa de la Administracin
Klaus Knig*
Texto de la Conferencia pronunciada por Klaus Knig, de la Universidad
de Speyer, en ocasin de la Segunda Conferencia Guy Braibant en el
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.
Bruselas Blgica; 26 de marzo de 2003.
EnsayosRamn Pedro Jurez Torres
*Profesor (retirado) de Ciencias Administrativas, Gobierno y ley pblica en la Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer.
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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 54 Enero-Abril de 2003
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I. La administracin en los tiempos modernos
1 . A d m i n i s t r a c i n b u r o c r t i c a
La clasificacin de los tipos ideales es un mtodo cientfico muy extendido.
Es igualmente vlido para la jurisprudencia, la economa, las ciencias
sociales, el constitucionalismo de tipo Rechstaat., el Estado de Derecho,
la economa de mercado, la economa planificada, la sociedad agraria y
la sociedad industrial. Las discusiones cientficas al respecto de estas
tipologas varan fuertemente.
La intencin es disponer de formas concretas de categoras conceptuales.
En la ciencia administrativa, el tipo ideal de Max Weber tiene una gran
influencia. Sin embargo, Weber ha dejado una latitud con atencin en
el dominio de la experiencia externa adquirida por la observacin, las
dimensiones sobre el pensamiento del mundo, las ideas y el idealismo.1
Para algunos el tipo ideal es un trmino emprico2 y para otros una categora
de rectitud objetiva3. Por otra parte, la enseanza de la administracin
pblica de tipo americano ha comprendido el concepto burocrtico de
Weber como un modelo4 directivo y racional. En seguida, hace referencia
a la patologa de la burocracia actitudes impersonales, formalismo,
misterio,- y trmina en la presentacin de modelos de administracin
pblica mejor, por no decir el One Best Way.
Con respecto a las ciencias administrativas, se necesita destacar que el
concepto de burocracia, no es sinnimo de un modelo directivo y racional
1K. Knig, Er Kenntsisnteresen der Verwaltungssen Schaft, 1970, pp. 143 ff.2Winkelmann, Idealtypus, in: Bernsdorf 8eg.) wrterbuch der Sociologie, 2nd ed, 1969, pp. 438 ff.3Mayntz, Max Webers Ieal typus der Brocratic und die Organisationssoziologie, in: ditto. (ed.) Brocratische Organization, 1968, pp. 27ff4Mc Curdy, Public Administration: A Synthesis, 1977.
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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 54 Enero-Abril de 2003
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de administracin correcta. Es todo caso, sus principales elementos han
sido sustrados de la realidad histrica. No obstante, la concepcin de la
burocracia no es una descripcin emprica de la realidad organizacional en
la administracin pblica.
Por tanto, es necesario completar esta concepcin. Otros elementos
organizacionales pueden ser detectados; en particular, los informales, al
descifrar la racionalidad del sistema de la administracin pblica occidental
en los tiempos modernos, y sobre la base del materialismo histrico.
Al respecto, se deben aclarar los principios estructurales y funcionales
que forman el orden interior de la administracin moderna y probar los
lazos que unen los cdigos de conducta institucional con el ambiente
administrativo -los mercados reglamentarios- por ejemplo.
Es cierto que no acta con el apogeo de la realidad ni de una legacin de
rectitud, pero este ejercicio revelado, podra servir de puente de referencia
para la evaluacin y la comparacin -tertium comparationis- de las
administraciones pblicas concretas y reconocibles.
Cualquier tipo de burocracia est relacionada al sistema poltico-
administrativo en los tiempos modernos. Se manifiesta principalmente en
un conjunto fijo de responsabilidades y jurisdicciones. Esto no implica
nicamente una divisin de funciones, sino que incluye la atribucin de
las competencias de autoridad, as como los puntos de apoyo para los
derechos civiles. La competencia entre jurisdicciones5 no es un trato
significativo de la administracin moderna. La organizacin burocrtica
tiene una estructura jerrquica y piramidal.
5Frey/Eichenberger, The New Democratic Federalism for Europe: Functional, overlapping and Competing Jurisdictions, 1999.
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Lo anterior no permite establecer un lazo ms preciso con el sector
poltico legtimo democrticamente6. Pero la racionalidad del sistema
de la burocracia comprende ms que las redes jerrquicas; de hecho
garantiza que la accin oficial sea encauzada a travs de reglas y
disposiciones definidas. No obstante las disfunciones en trminos de
subreglamentacin, ste es un sistema de reglas y disposiciones que
previenen todo voluntarismo decisional por parte de los dirigentes, as
como el trato equitativo a las personas.
Actualmente ciertas posturas niegan el antiguo sistema de disposiciones
y reglamentaciones. Quieren tratar a los ciudadanos como clientes,
a la manera de los valores empresariales. De hecho, los reglamentos
se revelan como indispensables, respecto a las modalidades de los
negocios pblicos que los ciudadanos pueden invocar en contra de los
funcionarios.
Por otra parte, existen las reglas formales, la conservacin de expedientes
y la especializacin que pueden adquirir una forma moderna como el trato
electrnico de donaciones, y no altera el sistema burocrtico mientras que
las funciones de control sobre los modelos tradicionales del archivo se
encuentran garantizados.
En efecto, este aspecto de la administracin burocrtica se encuentra
en peligro en el tiempo actual, es decir, la posicin oficial como las
profesiones, los puestos de la funcin pblica -tiempo completo- y el
empleo del funcionario, el deber hacia la institucin y las cualidades
profesionales certificadas por los exmenes exigidos.
6H. Kelsen, Der Staat, 1977, pp. 405 ff.
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Uno de los factores con influencia importante pone en cuestin el
profesionalismo y la competencia propia del servicio administrativo. Aqu
incluye el avance de una gran variedad de profesiones, principalmente
del dominio cientfico y tcnico, pero en particular, una poltica deliberada
de recursos humanos, para alinear las condiciones del empleo sobre
aquellas que son del sector privado.7 Es evidente que tales esfuerzos han
alimentado la diferencia sobre el genio profesional especfico del servicio
pblico. Por ello, las categoras de la funcin pblica no son en ningn
caso obsoletas, ni siquiera en la regin anglo-americana.
2 . D i f e r e n c i a c i n d e l a a d m i n i s t r a c i n b u r o c r t i c a .
Las autoridades de la administracin pblica son percibidas como elemento
central en el Estado nacional, tal y como sucede en las administraciones
pblicas de Francia, Norteamrica, Japn y Alemania. Otra cuestin es
saber si existe una similitud entre los Estados administrativos occidentales
en los tiempos modernos, es decir, si hay semejanzas estructurales entre
las burocracias pblicas en relacin con las caractersticas especiales
de la administracin pblica. Al respecto, la integracin europea es
considerada una ilustracin. Pronto aparecen los puntos que dividen
a los miembros europeos continentales y el Reino Unido, lo cual no se
detiene en las diferencias cotidianas sobre la poltica de integracin, pero
refleja sin embargo, una diferencia cultural en la demanda de la ley y la
administracin.
En un primer momento, la administracin pblica en los pases como
Estados Unidos o el Reino Unido pueden ser clasificados en la tradicin de
7K. Kngi/J. Beck, Modernisierung von Staat
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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 54 Enero-Abril de 2003
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una administracin de tipo cultural y cvica; entonces las administraciones
europeas continentales tienen los sistemas administrativos clsicos
de origen.8 En los ltimos tiempos, esto significa que los sistemas
administrativos del modelo burocrtico de cambio establecen con la
modernidad la supervivencia ms all de las inestabilidades y los
cambios polticos.9
Los sistemas clsicos han sobrevivido a los cambios de rgimen poltico
como es el caso de la monarqua y la repblica, pasando de la dictadura
a la democracia y soportado el peso de la accin pblica, an con las
transgresiones polticas. La burocracia es ms vieja que la democracia;
las cosas son diferentes en cada pas, la administracin de la cultura
cvica; [en otros contextos] y el desarrollo de la administracin han estado
determinados en principio por el rgimen poltico, por lo que la continuidad
histrica ha subsistido hasta nuestros das.10 Estos regmenes han creado
un sistema de autoridad en la administracin pblica, determinando sus
lmites y correlacin con el sistema participativo y democrtico.
En un primer momento, las continuidades anglo-americanas transforman
los valores reestructurados por el rgimen poltico en esquemas de
identificacin por las burocracias pblicas. El servidor de la corona es
una frmula ilustrativa de la misma, porque es nombrada igualmente por
un sentimiento.11 Los pases europeos continentales, por el contrario,
deben encontrar un concepto que forme una identidad sustancial en
el sistema poltico-administrativo, irrespetuoso del rgimen dominante.
La idea regulatoria as concebida, es la idea del Estado moderno. En
8Heady, Public Administration: A comparative Perspective, 5th ed. 1996.9K. Knig, VerwArch, 1992, pp. 229 ff10Stillman, Preface to public Administration: A Search for Themes and direction, 1991, pp. 19 ff, 77 ff; Jnre Hochschule fr Verwaltungswissenschaften Speyer, 1997, pp. 399 ff.11Ridley, DV 1995, pp. 570 ff.
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consecuencia, se dice que el funcionario es el servidor del Estado.
En la cultura administrativa angloamericana este concepto no siempre
es entendido perfectamente, aunque una discusin sobre la ausencia
del Estado en el concepto administrativo americano, progresa en la
actualidad en los Estados Unidos.12
La idea regulatoria del Estado es una concepcin que conviene
perfectamente a las burocracias pblicas. Los funcionarios de una
administracin se interesan en una identificacin ms all del rgimen
poltico. Retrospectivamente se puede buscar el reflejo de la sociedad
de clase britnica en la clase administrativa.13 En el mundo anglo-
americanizado de hoy, es posible que se busque el concepto auto
descriptivo de una tecnocracia profesional mundial.14
Hay que evitar por ello, tanto el abuso del Estado como de los
servidores comprometidos con l. Es forzoso constatar que ms all del
disfuncionamiento de la burocracia, las administraciones pblicas en
Europa han fracasado en el pasado.
En consecuencia, la idea regulatoria del Estado debe estar protegida
por la categora del Estado constitucional o el Estado gobernado por
los principios del derecho. En lo referente al desarrollo del Estado
constitucional en el continente Europeo, se puede, una vez ms, regresar
a experiencias predemocrticas.
En nuestros das, los principios de la ley y la democracia estn
ampliamente comprometidos. Los principios de la ley no implican que un
12Stillman (fn.10)13Jonson, DV 1994, pp.196 ff.; Butler, Public Administration 1993, pp. 395 ff.14Stillman (fn.10)
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orden legal consolide a la administracin pblica. Los principios definidos
de manera clara por la constitucin se aplican en la administracin
pblica. En ese Estado, la administracin en Europa continental puede
ser precisada en comparacin con la administracin de la cultura cvica,
y la ley administrativa, del legalismo y el propio sistema de cursos
administrativos.15
Desde la ptica de las continuidades y el desarrollo democrtico acerca de
una cultura cvica en la historia reciente de Europa central, la antigedad
difiere en relacin a la administracin de la cultura cvica que es revitalizada
aqu. Sin embargo, el compromiso hacia los valores democrticos, permanece
[como un aspecto] importante en Europa continental; y la administracin
pblica est comprometida con las formas y normas de la ley.
Para el funcionario, la ley es el medio de comunicacin que puede
autorizarlo en caso necesario, al contradecir al poder poltico. Es entonces
cuando se discute sobre el estatus profesional de la funcin pblica y
el punto importante en Europa continental es la auto descripcin de la
idea regulatoria del Estado constitucional a cargo de la administracin
pblica.
Por otra parte, la funcin pblica americana exige una salida de
inteligencia que deber formar la base de la gestin ms pronto que
las fundaciones de la ley. En consecuencia, el auto descripcin del
servicio administrativo del Taylorismo a la reinvencin del gobierno-
contina siendo un gerencialismo profesional y tcnico particular.16 Este
gerencialismo toma igualmente posesin de Estados y el Reino Unido;
15Sommermann, Die deutsche Verwaltungsherichtsbarkeit, Speyer Forschungsberichte 106, 199116Stillman (fn 10)
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despus el Thacherismo se alej de la antigua administracin y la clase
administrativa de Whitehall. Por ello, la situacin actual es que nosotros
somos ms susceptibles de visualizar las burocracias legalistas en Europa
continental y las burocracias profesionales del otro lado de la Mancha.
Al describir los sistemas clsicos de la administracin, las burocracias
legalistas, es decir, las administraciones pblicas del continente europeo,
ms all de las tres naciones, la administracin napolenica es la primera
en beneficiar una posicin tipolgica.17 La influencia ejercida sobre Europa
por la administracin francesa de la era napolenica ha estado de moda
frecuentemente por los historiadores de Blgica18, los Pases Bajos19,
Italia20, Grecia21, y Polonia22, as como Alemania23.
En este contexto, no se deben olvidar las caractersticas especficas de
las clasificaciones tipolgicas. Es decir, en que medida la administracin
17B. Wunder (ed.), Les influences du napolonien dadministration sur lorganisation administrative des autres pays, 1995.18Wilwerth, Les influences du modle napolonien sur lorganisation de la Belgique, in : B. Wunder (fn.17), pp.115 ff.19Raadscheleders/ van der Meer, Between restoration and cnsolidation: the napolenic model of administration in Netherlands 1975-1990, in B. Wunder (fn. 17), pp. 199 ss20Aimo, Linfluence du modle napolonien sur ldministration italienne, in : B. Wunder (fn. 17), pp. 181 ff. ; Woolf, eliten und Administration in der napolenischen Zeit in Intalien, in : Dipper/Schieder/Schulze (eds.) Napoleonische Herschft in Deutschland und italien Verwaltung und Justiz, 1995, pp. 29 ff; guisalberti, Form und Structur der napoleonischen Verwaitung in Italien: departments und Prfekten, in Dipper/Scieder/Schulze (fn. 20), pp. 45; ditto, Der einflub des napoleonischen Frankreichs auf das italienische Rechts- und Verwaltungssystem, in: von Reden-Dohna (ede.), Deutschland und Italien im Zeitalter Napoleons, 1979, pp. 41 ff Antonielli, Die Verwaltungselite im napoleionischen Intalien (Italienische Republik und Knigreiche Italien), in: dipper. Schieder/ Schulze (fn 20), pp. 53 ff21Moschopoulos, Linfluence du modle napolnien sur lorganisation sur ladministration grecque, in : B. wunder (fn. 17) pp. 137 ff.22Malec, Des influences du modle napolenien sur lorganisation de la Pologne au dbut du 19me sicle, in : b. wunder (fn17), pp. 223 ff23Cp. Inter alios B. Wunder, Linfluence du modle napolienien sur ladministration allemande, in: ditto (fn. 17), pp 59 ff. .; Fenrenbach, Der Einflub des napoleonischen Frankreich auf das Rechts- und Verwaltugssystem dutschlands, in: von Reden- dohna 8fn. 20), pp. 23 ff.; L. Raphael, Reicht und Ordnung: Herrschaft durch Verwaltung im 19.Jahrundert, 2000, pp. 42 ff.0
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francesa, lo mismo en los tiempos de Napolen, estaba forjada por las
reformas o las influencias del antiguo rgimen y la revolucin [1789]24,
dado que el grado de la tradicin administrativa indgena prevalecan en
los pases ocupados por Francia y mantenan relacin amistosa con el pas.
Este es un asunto histrico; sin embargo, en las ciencias administrativas,
no es importante un esquema surgido de los materiales y las fuentes
histricas.
Los rasgos caractersticos de la administracin napolenica pueden
describirse a continuacin: una reglamentacin de Estado fuerte y
omnipresente en la escala territorial y sectorial; el dominio de las
estructuras directivas jerrquicas que encuentran su origen en el capital
territorial y funcional; la uniformidad de las estructuras y la distribucin
de bienes y servicios pblicos; los procesos de decisin despolitizados
o el papel clave que juega la administracin como posicin de fuerza
cara a cara con la legislatura; la apreciacin de la experiencia tcnica
en los asuntos administrativos; la importancia de un control poltico,
presupuestario y judicial estricto aunque cautivada por la mquina estatal
y una administracin que goza de mucho prestigio y capacidad para
conceder privilegios considerables.25
Dichas caractersticas encuentran su expresin en la refundacin,
la racionalizacin y la uniformidad de las maquinarias estatal y
administrativa, cuya diferenciacin horizontal en tres principales aspectos
de la organizacin son: los asuntos internos, las finanzas y lo judicial. Por
otra parte, la administracin napolenica toma precauciones en el dominio
de la organizacin estatal al proteger los derechos de la propiedad y la
24Thuilier, remarques sur modle napolonien dadministration, in: B. Wunder (fn. 17), pp. 25 ff; Monnier, Remarques sur ladministration franVaise dancien rgime: lmergence de la spcialit administrative franVaise, in: B. Wunder (fn. 17), pp. 35 ff.25V. Wright, Preface, in: B. Wunder (fn. 17) pp. 3ff.
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libertad personal del ciudadano. Adems, la organizacin administrativa
es diferenciada verticalmente en departamentos, distritos y comunas. El
personaje clave es el prefecto, el cual representa la autoridad central en
las regiones respectivas e igualmente tiene la responsabilidad de proteger
los intereses locales y regionales frente al poder central.
En trminos jerrquicos, la administracin nacional en general es dirigida
por el Ministro del Interior. Los aspectos administrativos estn sometidos a
la base, sobre todo si existen parlamentos locales o regionales. En trminos
de personal, la administracin napolenica induce un deslizamiento de
individuos electos para los puestos administrativos, y de stos hacia la
nominacin de funcionarios en un servicio administrativo profesional y
competente. En este caso, la experiencia en el dominio de la tecnologa y
las ciencias naturales es primordial. Ello implica una formacin profesional
conspicua, un nivel de educacin ms elevado y pruebas para el personal
de la funcin pblica.26
Hoy mismo, el Consejo de Estado es un rgano consultivo27 y el
departamento una autoridad administrativa regional que continan
reflejando los esquemas base de las formas modernas de organizacin
y las funciones administrativas -no nicamente en Francia-. En Europa
continental, ningn otro tipo de administracin ha tenido tanta influencia
fuera de las fronteras nacionales. Sin embargo, existen contrapartes a
las tipologas de la administracin napolenica. Aqu hago referencia
a la experiencia alemana. Cuando en (Bavaria), un modelo burocrtico
centralista de la administracin local es instaurado desde principios
del siglo XIX bajo la influencia de Francia28, el objeto de la reforma del
26L Rapahael (fn. 23), pp. 42 ff.27Cp. In detail on this subject Dauses, A o R 1974, 284 (285-295)28Von Unruh, die Veranderungen der preubischen Staatswerfassung durch Sozial- und Verwaltungsreformen, in: Jeserich/Phl/ von Unruh (eds.), Deutsche Verwaltunggsgeschichte Vol. 2, 1983, pp. 399 ff 8406)
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sistema gubernamental prusiano local, es la autonoma de las ciudades,
las parroquias y la autosuficiencia de los habitantes.29
En el presente, la autonoma administrativa local en Alemania tiene
atributos que se fundan en contraparte al centralismo de Estado y eso
se refleja en el nivel local. En consecuencia, este sistema es como un
concepto modelo en la cooperacin internacional con los pases en vas
de desarrollo y los pases en transformacin. Ello es particularmente
verdadero para los pases del Tercer Mundo que se doblegan a la herencia
del centralismo colonial o que se encuentran en un periodo post-socialista
y que deben todava asumir las consecuencias de lo que es llamado el
centralismo democrtico.
I. Administracion pre-moderna y anti-moderna
1 . A d m i n i s t r a c i n e n d e s a r r o l l o .
Al comparar la administracin pblica moderna con las autoridades
administrativas pre-modernas y anti-modernas, reencontramos stas
ltimas en los pases en vas de desarrollo y en los pases que aplican el
socialismo.
En este contexto, no es til sobre el plan tipolgico de saber si existe
siempre un Tercer Mundo; ni los pases en vas de desarrollo ni la Unin
Sovitica con su poder hegemnico del socialismo, han conseguido
desplazar a los sistemas poltico administrativos que estaban en vigor en
Mongolia y en la antigua RDA, a un denominador estrictamente marxista
29Wolter, BayVBl. 1993,641 (642)
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leninista. En este contexto, si partimos del tipo ideal de la administracin
burocrtica formulado por Max Weber, las condiciones del gobierno
constituyen el primer factor que permite liberar los criterios distintivos30.
Bajo los auspicios de la administracin en desarrollo,ha sido calificada
de Entwicklungstyp der gelenkten Massenbewegung, es decir, un tipo
de desarrollo de acuerdo a los movimientos de las masas dirigidas31.
Por tanto, hay otro gnero de tipologa preevaluada en las ciencias
administrativas, cuyo punto de partida es la idea misma de desarrollo y de
una administracin pblica prismtica32.
La administracin es interpretada sobre la base de su posicin ambiental
en una sociedad prismtica. sta sociedad en desarrollo se encuentra en
un estado transicional, donde los deslizamientos y los cambios pertinentes
eran percibidos como una diferenciacin social. Existen puntos bsicos
en el papel social: la estructura social es funcionalmente diferenciada de
una civilizacin avanzada. Para caracterizar el estado intermediario en
los pases en vas de desarrollo, utilizamos una terminologa improntada
a la ptica, califican el estado inicial de fusin -absolutamente
indiferenciada- el estado final de difraccin -altamente diferenciado- y el
estado transicional, el cual nos interesa, como estado prismtico.
En el estado prismtico, las estructuras individuales asumen funciones
autnomas que no pueden an ser determinadas. Ninguna estructura
decisiva puede ser comprendida sin tomar en cuenta las reacciones
constantes de otras estructuras; las unas en relacin a las otras. A pesar
de las especializaciones estructurales y los dominios mixtos, coexisten en
las sociedades en vas de desarrollo.
30Schluchter, Aspekte brokratischer Herrschaft, 1972.31Diamant, Modelbetrachtung der Enwicklungsverwaltung, 1967, pp.55 ff; pp. 67 ff.32Riggs, Administration in Developing Contries: The Theory of Prismatic Society, 1964.
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Tal interpretacin puede ser entendida en el problema de la integracin33,
debido a que el proceso de diferenciacin detalla las nuevas estructuras
que persiguen ms rpidamente su estructuracin en lo que concierne a
la administracin pblica, durante las condiciones poltico-econmicas
especficas que han de ser tomadas en cuenta.
El ambiente econmico es un modelo de bazar-comedor. En cuanto
a la forma, las condiciones de mercado existen, pero en realidad,
prevaleciendo una economa tradicional. La inceteza reina en relacin al
precio, sobre la definicin concreta de lo que la situacin poltica o social
puede tener como efecto favorable. El trmino comedor designa los
locales comerciales donde los clientes son atendidos segn los privilegios
de que gozan; el bazar designa el mercado abierto donde los vendedores
deben entrar en grandes negociaciones sobre el precio de la mercanca.
Las lites prismticas son caracterizadas por el combate entre los grupos
tradicionales y nuevos. Aparentemente puede existir un genio en materia
de cambio y en las oportunidades de libre acceso. En realidad, el acceso
es limitado para aquellos que tienen valores tradicionales y la capacidad
de reflexin para mantener las condiciones dominantes de poder.
Todos estos factores sociales coinciden en el sistema administrativo de
una sociedad en desarrollo y son presentados en el modelo sala34.
La situacin prismtica de las funciones administrativas y tradicionales
encuentra su expresin en la importancia doble de la oficina de la funcin
pblica y la libertad personal. El poder administrativo es un fin en s mismo
y no est controlado por otras fuerzas sociales. El grado de eficacia
administrativa es inversamente proporcional al peso del poder poltico.
33Riggs, Prismatic Society Revisited, 1973.34Riggs, An Ecological Approach: The Sala Model, in Heady Stokes (eds), comparative Public Administration, 1962, pp. 19 ff.
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Las reglas y reglamentos administrativos son numerosos y contradictorios.
La accin administrativa no funciona a menos que las reglas y reglamentos
sean suspendidas y su aplicacin depende de la clientela. El estatus y las
relaciones personales permiten el reclutamiento y la carrera en el servicio
pblico, an si existen las leyes estipulantes.
Todo el sistema de influencia en una sociedad prismtica es contraria
a la idea de base que una administracin adecuada permitira imponer
en los cambios sociales y econmicos previstos. Como las fuerzas
contradictorias de la transicin convergente en las instituciones de una
sociedad prismtica, las oportunidades de realizar un cambio planeado
y administrado desaparecen. Los resultados efectivos de los esfuerzos
para operar los cambios son prcticamente contrarios a aquello que
estaba previsto. Los agentes de cambio en las sociedades prismticas
son sorprendidos por los frutos amargos de aquellos esfuerzos que estn
llenos de buenas intenciones.
2 . A d m i n i s t r a c i n t i p o c u a d r o
En comparacin con otros puntos de apoyo del pasado que han aportado
sus contribuciones a la vida moderna, la burocracia ha sido descrita como
ser un ineluctable35. Por otro lado, en las leyes marxistas de los estados
del progreso social, la mquina burocrtica estaba considerada como el
instrumento de supresin aplicado por la clase dirigente de la economa
en el capitalismo. Su objetivo no es combatir las disfunciones de la
burocratizacin, pero tampoco eliminar el sistema burocrtico del cambio.
No se trata de desplazar la administracin a la sociedad, sino de crear una
administracin en manos de los administradores. El leninismo, conciente
35Weber, Gesammelte Politische Schriften, 4th ed., pp. 330 ff.
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de la organizacin y la tecnologa, no fundamentaba sus esperanzas sobre
una base democrtica, sin contar que los pioneros lanzaran los primeros
jalones. Lo que en el origen era verdadero para el partido, ms tarde fue
entendido en el Estado y la administracin, hasta convertirse en una
administracin tipo de cuadro. En la lnea de la doctrina marxista-leninista,
la caracterstica de sus funciones administrativas fue que el Estado
constituyera el principal instrumento para poner en obra el socialismo
aplicado36.
La organizacin administrativa es gobernada por el centralismo
democrtico que, es en realidad, una indicacin de hasta donde la
regla marxista-leninista habra sido aplicada, al someterse a la base del
partido a los dirigentes del Estado. En un pas desarrollado industrial
y tcnicamente, la administracin depende de una organizacin de
relaciones comunicativas e interconectadas; de un sistema de autoridad
oficial y de responsabilidades adecuadamente repartidas. Conforme a las
autoridades de la administracin pblica, en el socialismo aplicado se
muestran las estructuras de accin de un estado organizado -ministerios,
administraciones locales, pero igualmente los departamentos y equipos-
como los conocemos en la administracin de tipo europeo clsico.
Por tanto, esta imagen pierde su familiaridad con los que descubren
que una organizacin de partido ha sido aplicada a la organizacin del
Estado. Una organizacin de partido se extiende de la oficina poltica a la
secretara del comit central del partido unitario va los rganos regionales
de partido hasta los rganos locales de partido y reflejan en una minora,
la competencia en los negocios pblicos y la superioridad sobre las
autoridades administrativas. El principio del centralismo democrtico no
36K. Knig, Zum Verwaltungssytem der DDR, in: ditto (ed.), Verwaltungsstrukturen der DDR, 1991, p. 13
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admita la separacin de poderes, sea horizontal o vertical. Las unidades
de rango inferior de la administracin territorial estaban sometidas
al principio de la doble subordinacin. Para las autoridades de la
administracin regional y local, este principio de organizacin significaba
que los rganos ejecutivos estaban subordinados a los parlamentos que
los haban elegido y a los rganos ejecutivos superiores hasta el nivel
ministerial. En el socialismo aplicado, el control de sometimiento a la base
es el esquema de un gobierno con influencia en la doble subordinacin.
El concepto de base bajo la tendencia de los procesos de toma de
decisin en la administracin de socialismo aplicado, es la transmisin
de la voluntad de la parte marxista-leninista por la va de la mquina de
Estado. Haba una estructura de comando que rega los procesos de toma
de decisin. La ley socialista no poda cambiar aquel principio, an si este
sistema ha decidido desarrollarse en la ley administrativa. Sea lo que sea,
slo las cosas conforme a la voluntad de la clase laboral y de su partido
pueden ser legales. La ley no cohabitaba entonces con la poltica, y la
dejaban al sometimiento del poder.
Sin embargo, algunos beneficios ofrecidos por la ley moderna han sido
adoptados, como es el establecimiento por el Estado del tipo de sanciones
a implementar.37 Su frmula mit Recht leiten, es decir dirigir por la va
de la ley, deja comprender claramente que actuaba en la utilizacin de la
ley como un instrumento que permite influir sobre la administracin. Todo
como el promedio de la ley y el promedio monetario se mostr menos
confiable en RDA a diferencia de lo que estamos acostumbrados en las
37K. Knig, VerwArch. 1982, pp. 37 ff
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administraciones europeas clsicas38. Las finanzas pblicas contribuyen
tan poco, que la ley de la racionalizacin satisface la toma de la decisin
administrativa. El Estado y la administracin son caracterizadas por el
hecho que el racionamiento de los recursos materiales predominaba sobre
el sector monetario39.
En trminos personales, la mquina del Estado que el socialismo
utilizaba, es administrada por los ejecutivos. Existan los administradores
profesionales, pero sus calificaciones estaban definidas en trminos
poltico-ideolgicos40. En el sometimiento del equipo administrativo, se
encuentra la nomenclatura, la cual es nombrada despus de las listas de
puestos y funciones en todos los dominios sociales, cuya nominacin es
decidida por el partido marxista-leninista.
En las mquinas de partido, estado, economa, ciencia y sociedad, los
ejecutivos y los miembros de la nomenclatura estaban relacionados al
punto de dejar de lado la idea de una fuerte diferenciacin horizontal en la
funcin pblica. De otra parte, la diferenciacin vertical y la jerarquizacin
eran muy rigurosas. La calificacin de base de todo ejecutivo administrativo
era la aptitud poltico-ideolgica. En verdad, las calificaciones tcnicas
llegaron a ser las definiciones de marco en los aos 60s.41 Pero despus
de la formacin profesional, nacen los mecanismos de seleccin que
reducen la importacin de la propia calificacin por aptitudes.
38Cp. M. Riese, Gel im Sozialismus: Zur theoretischen Fundierung von Konzeptionen des Sozialismus, 1970; s.n., Wesen und aktive Rolle des Geldes in der sozialistischen Planwirtschaft, Abhandlungen der Akademie der Wissenschaften der DDR: Verffentilchungen der Wissenschaftlichen Rte, 1989.39P. HoB, Der Staatshaushalt der DDR, in: K. Knig (fn. 36) pp. 199 ff40Cp. B. Balla, Kaderverwaltung: versuch sur Idealtypisierung der Brokratie sowjetisch- volksdemokratischen Typs, 1973; W. Lipp, Die Verwaltung 1978, pp. 3 ff.; C.H. Ule, VOP 1990, pp. 151 ff.; K. Knig (fn. 37); ditto, DV 1992, pp. 549 ff.41Cp. G. J. Gaebner, Herrschaft durch Kader, 1977.
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III La administracin en una modernidad diferente
1 . A d m i n i s t r a c i n p o s t - i n d u s t r i a l y p o s t m o d e r n a
En la modernidad, la administracin pblica no ha alcanzado an el fin
de su desarrollo histrico42. Le resta sujetarse al imperativo de cambio.
El hecho de que con la bancarrota del socialismo aplicado, se ha perdido
su rival histrico, la administracin de tipo marco marxista-leninista43
parece tener aumentada la presin por la modernizacin persistente
sobre las burocracias gerenciales y legalistas. La clasificacin tipolgica
de la administracin prevalece en una modernidad diferente que es
ms problemtica que los casos donde los elementos conceptales
e individuales son deducidos de la realidad histrica. Una primera
indicacin podra resultar del dinamismo del ambiente social, que tiene
un efecto directo sobre la administracin. Las fuerzas motivantes son la
parte expuesta de lo que la administracin vive en la transicin de una
sociedad industrial a una sociedad post-industrial44.
La fundacin de base de la modernidad es el industrialismo45 y no tiene
solamente que formar el sistema econmico, sino tambin la esfera
del Estado con otros dominios sociales. Tales dominios comprenden
la mecanizacin, las formas de organizacin basada en la divisin de
trabajo, la produccin creciente, la separacin de tiempo libre y de lugar
de residencia; los campos de especializacin altamente diferenciados, la
profesionalizacin tecnolgica y las procedencias del trabajo metdico,
son igualmente caractersticos de la administracin pblica. El criticismo a
42Cp. M. Meyer, Ende der Geschchte?, Munich 199343Cp. K. Knig (fn. 37)44Cp. K. Knig, Zur postindustriellen Verwaltung, in: Keyher/Bhret (eds.), Gesellschaft im bergang, Problemaufrisse und Antizipationen, 1995, pp. 221 ff.45Cp. Klages, Stichwort Insdustriegesellschaft, in: Nohlen (ed.). Wrternuch Staat und Politik, 1991, pp. 239 ff
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nivel de la sociedad industrial afecta ms al Estado que a la administracin,46
porque hay prdida de soberana, dadas las necesidades factuales
e inherentes47 al sobrecargo de un estado -providencia- fuertemente
solicitado por el auto meterse en peligro poltico y administrativo en
una sociedad de riesgo48. El error viene de la administracin pblica
en particular, debido al alejamiento del gran pblico por parte de los
burcratas del Estado que son sealados con el dedo por las actitudes
impersonales que asumen, contribuyendo a ello, el formalismo basado
sobre las reglas, la jerga administrativa incomprensible, la distribucin
obscura de competencias y la esquematizacin sumarial.49
El post-industrialismo,50 por otro lado, ilumina mejor el desarrollo de la
sociedad. La racionalidad de la sociedad industrial desborda su gama
clsica de definicin.51 En esta consideracin, la continuacin de los
progresos cientficos y tecnolgicos significan la argumentacin de la
productividad, el tiempo libre, la economa de bienestar, las profesiones
altamente calificadas y la riqueza del personal. Al respecto, las ciencias
naturales y la tecnologa han tenido un efecto que las tensiones entre
las nuevas necesidades y las nuevas carencias pueden ser eliminadas.52
El centralismo del conocimiento terico-recurso de innovacin y punto
de partida de los programas socio-polticos- es considerado como un
principio axial.53 La sociedad post industrial es una sociedad de
46Cp. Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft dargestellt am Beisapiel der Bundesrepublik Deutschland, 1971.47Marcuse, Der eindimensionale Mensch, 198448U. Beck, risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, 1986; ditto (ed.), Politik in der Risikogesellschaft: Essays und Analysen, 1991.49Hoffman-Riem, Brgernahe Verwaltung? Analysen ber das Verhltnis von brger und Verwaltung, 197950Cp. J. Fourasti, die groBe Hoffnung des 20. Jahrhunderts, 195451D. Bell, die nachindustrielle Gesellschaft, 197552W. Hugger, Szenarien alternativer Gesellschaftsenwicklung, in: h. Knig/Oechsler (eds.), langfristigen Vorausschtzung, 1987, pp. 82-97 (p. 88)53Cp. D. Bell (fn. 51), p. 115
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servicios. El desarrollo en la educacin y la investigacin conducen a
la emergencia de un sector cuartario (o cuarto)54 que se integra por una
clase de oficios profesionalizados y tcnicamente calificados en plena
evolucin; en consecuencia, la poltica y la economa estn convirtindose
en cientficas.55
Los efectos del post-industrialismo sobre la administracin pblica no
son sinnimos de una ruptura con el Estado providencia de la sociedad
industrial, ni una extensin de las disposiciones existenciales tomados por
la administracin. Las categoras como sociedad del ocio, sociedad de
la informacin y sociedad del riesgo, despiertan la atencin sobre los
problemas sociales y tcnicos que deben ser resueltos por los programas
y reglamentos de promocin pblica. Todo esto debe ser administrado por
un mismo concepto que es el progreso cientfico y tecnolgico, que ha
vigilado la calidad de vida y la ha puesto en peligro por la misma situacin.
La administracin pblica est en expansin no solamente porque la
sociedad de servicios se caracteriza por el post industrialismo, sino
porque los dficits sociales no pueden ser compensados nicamente por
los mercados y los bienes privados; deben ms bien ser resueltos por los
procesos econmico-administrativos y los bienes pblicos.56
Se puede observar en la post-modernidad que hay un escenario de
desarrollo representativo, [es decir] una alternativa al post-industrialismo.57
Esto implica subordinar el progreso tecnolgico a los intereses y
preocupaciones del pueblo, orientando la ciencia a la investigacin de las
necesidades de la comunidad y organizando las tecnologas adaptadas
y considerando las necesidades inmateriales predominantes en desuso.
54Cp. W. hugger (fn. 52), p. 8855Cp. D. Bell (fn. 51), pp. 247 ff.56Cp. K. Knig, (fn. 44), pp. 225-22757W. Hugger (fn. 52); Koslowski/Spaemann/Lw 8eds.9, Moderne oder Postmoderne? Zur Signatur des gegenwrtigen Zeitalters, 1986
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El crecimiento material deber retirarse. Se podrn tomar recursos
de reciclaje, salvaguardar los recursos y utilizarlos con sobriedad. El
abastecimiento de la alimentacin natural y la salud sern salvaguardados;
habr un acercamiento con la bsqueda de alternativas. La naturaleza
como base de la vida, ser reconocida y protegida. La interferencia en el
medio ambiente natural ser reducida al mnimo. El estilo de vida estar
caracterizado por lo natural y el compromiso de preservar la naturaleza. Las
actividades humanas se integrarn dejando intacto el medio ambiente.
Sin embargo, la categora post-modernidad desplaza este escenario al
quedar difusos los tiempos. Directamente se hace la pregunta de las
pocas y los cambios sobre los caminos de la modernidad hacia la post-
modernidad.58 Es verdad que el industrialismo deja ver una nueva fase
de desarrollo en explotaciones posteriores, sin considerarla una ruptura
histrica, sino como un ensanchamiento de la racionalidad de la sociedad
industrial,59 considerando lo difcil de pasar a la post- modernidad, ya que
otras cosas del pasado son descartadas y otras ms reutilizadas.
Por ejemplo, al hacer referencia a los dominios tericos y discursivos de
la investigacin de sistemas,60 aunque las intenciones de aligeramiento
o de diferenciacin funcional sean elementos propios de la modernidad.
De igual manera, en las ciencias administrativas, denominadas tambin
la administracin pblica post-moderna, se retoman las doctrinas de
la gestin. El constitucionalismo y el comunitarismo son considerados
obsoletos, pero tambin significan un mtodo discursivo61 que est en
elaboracin, a la par que los especialistas establecen la post-modernidad
como una especie de neoconservadurismo,62 es decir, una defensa de la
modernidad y el aparato progresivo.
58Von Beyme/Nohlen, Stichwort Systemweshsel, in: Nohlen (fn. 45), pp. 690 ff59D. Bell (fn. 51); Klages, stichwort, Post-industielle Gesellschaft, in: Nohlen (fn. 45), pp. 555 ff60Ladeur, Postmodern Rechtsheorie. Selbstreferenz Selbstorganisation- Porzeduralisierung, 199261Fox/Miller, Postmodern Public Administration, Toward Discourse, 199562Habermas, Der philosophische Dskurs der Moderne, 4 th ed. 1984
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Si la posmodernidad es interpretada como la oposicin a la modernidad,
las diferenciaciones funcionales de la sociedad en los tiempos modernos
y la racionalizacin de cada esfera independiente de la accin social,
debern ser remplazadas por la diferenciacin dada, la desmitificacin
de las formas existentes de la divisin del trabajo, la distribucin de
competencias y la separacin de poderes.63 Una difusin tal llega a ser
aparente an cuando ello concierna al Estado y la administracin porque
las categoras de mercado, concurrencia entre las empresas, la clientela,
las empresas multinacionales, los proveedores, las agencias de servicio y
el espritu de la empresa,64 son utilizadas actualmente.
Si el Estado ha formado el mercado competitivo que funcionan bien y
la administracin una gestin de la empresa, la diferenciacin entre los
sistemas econmico y poltico-administrativo con la racionalizacin de
esas esferas de accin de acuerdo con sus propios principios, no sern
ms aplicables.
2 . A d m i n i s t r a c i n p o s t - b u r o c r t i c a
Tanto el estado y la administracin pblica, as como el mercado y la
empresa privada son los pilares de la modernidad. No obstante, es
evidente el disfuncionamiento de la burocracia que ha conducido a una
bsqueda de alternativas en las democracias occidentales y los pases
industrializados. Si la aproximacin burocrtica significa abandonar
la burocracia,65 el orden de competencias fijado en la burocracia es
remplazado por las responsabilidades diluidas en una organizacin
post-burocrtica orientada hacia las personas que son capaces de
63S.R. clegg, Modern Organizations. Organization Studies in the Postmodern World, 1990, pp. 15, 20364T. Peters, Jenseits der Hierarchien, Liberation Management, 199365Heckscher, Defining the Post-Bureaucratic type, in: ditto/Donellon (eds.), The Post-Bureaucratic organization, New Perpectives on Organizational Change, 1994, pp. 14 ff
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revolver el problema concerniente. Las reglas escritas formales deben ser
remplazadas por una organizacin dialctica adaptada a la situacin
dominante.66
El alejamiento de la accin pblica sin consideracin en la persona
individual, es cambiado como trato al cliente por la unidad administrativa
como una persona de igual rango y no como un subordinado. La jerarqua
de posiciones oficiales va a ser remplazada por una organizacin plana,
sin estructura jerrquica y desprovista de la supervisin. La especializacin
debe seguir resolviendo los problemas en los equipos, donde se da la
toma decisiones que son de carcter colectivo. El sistema basado en
la carrera de funcionarios estables va a ser remplazado por expertos
mviles. La permanencia de las instituciones va a ser abolida en favor
de organizaciones con duracin limitada. Los secretos oficiales van a ser
remplazados por una comunicacin abierta.67
Algunas experiencias sociales tuvieron lugar en precedentes y otros
elementos comparables con las organizaciones administrativas. Sin
embargo, nada ha sido devuelto a cualquier solucin cerrada. Los caminos
asemejan atraerlas a est tendencia del pensamiento postmoderno que
ha sido construida sobre el suelo del consumismo. Como el control
ideolgico favorece a apagar el punto de vista del mundo del
marxismo-leninismo en Europa, el mercado se inclina para ser el nico
factor general. Consecuentemente, los argumentos son los siguientes: si
las ineficacias del sector pblico no pueden ser resueltas por el sesgo de los
instrumentos clsicos de la gestin poltica, la solucin es institucionalizar
una escena general con el comportamiento econmico recompensado y
las posturas antieconmicas castigadas. Para el porvenir no hay nada
66Fox/Miller (fn. 61)67McCurdy (fn. 4)
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mejor que el modelo competitivo que incluye entre otras aproximaciones,
la institucionalizacin de representantes de la concurrencia como los casi
mercados.68
De cualquier forma, existen razones convincentes [sujeta al mercado]
y contradictorias a la administracin pblica, tanto en la escala interna
como en las relaciones que la definen. No se trata nicamente de razones
humanitarias, sociales, polticas o constitucionales, sino de causas
ampliamente econmicas. A pesar de las tentativas de los centros de
direccin y el aprovechamiento en la orientacin de los precios, las
estructuras administrativas de las empresas privadas son tambin base
de la organizacin que tiene elementos de la burocracia, en particular,
la integracin vertical de sometimiento de la base. La razn de ello es
el costo de la transaccin.69 La distribucin entre los bienes pblicos y
privados queda pendiente en su aplicacin. Las decisiones con respecto al
campo de aplicacin y la distribucin de los bienes privados son tomadas
de acuerdo a las preferencias individuales en el sentido de un mecanismo
de mercado, cuando la toma de decisiones concierne a la produccin
de bienes pblicos que son resultado de los procesos de la voluntad
colectiva y las estrategias poltico-administrativas.70 La teora econmica
ha aportado una gran variedad de argumentos que explican por qu la
separacin de funciones sociales entre el Estado y el mercado no se
pueden abolir, lo cual implica reconocer que el pueblo debe ser provisto
de los bienes pblicos. Ciertas funciones del Estado en esa lgica, son los
siguientes: sin aplicar un sentido de exclusin c.a.d.- no se puede hacer
68M. Rber, ber einige Missverstndnisse in der verwaltungswissenschaftlichen Modernisieungsdebatte: Ein Zwischenruf, in Reichard/Wollmann (eds.): Kommunalverwaltung im Modernisierungsschub?, 1996, pp. 103 ff.69O.E. Williamson, The economic institutions of capitalism, 1985 70Musgrave/Musgrave/Kullmer, die ffentlichen Finanzen in Theorie und paxis, Vol. 1, 5th ed. 1990, pp. 60 ff
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depender su utilizacin de pago de una remuneracin o la consumicin sin
rivalizar en sentido de capacidades, c.--d. la consumicin por individuo
no impidiendo la consumicin por los otros. Las otras razones son atradas
a efectos externos o rendimientos de las escalas cruzadas.71
Finalmente, una mercantilizacin rigurosa en el tratamiento de los asuntos
pblicos est dedicada al fracaso porque el mercado no puede garantizar
con propias obligaciones la satisfaccin plena de las necesidades
pblicas. En consecuencia, las mismas organizaciones internacionales
adhieren ideas del mercado demandante en mantenimiento de un Estado
constitucional fuerte y la salvaguarda de las instituciones jurdicas y
administrativas en los pases en vas de desarrollo y los pases en
transformacin que son capaces de proveer el panorama general necesario
para el mercado, la competencia y los derechos de propiedad.72
En las democracias occidentales y los pases industrializados, la atencin
se enfoca ms en la relacin dada entre las organizaciones pblicas y
la sociedad civil. En este contexto, son empleadas palabras engaosas
akivierender Staat (c.--d. Estado activo), Brgerkommune (significa
el compromiso popular a nivel local), Gewhrleistungsstaat (es decir
estadoprovisto de garanta), empowerment [empoderamiento o Estado
facultativo], enabling state [Estado facultativo],.73 Esta consideracin
hace pensar que no disponemos siempre de un material interpretable si
llega a surgir el tipo de administracin post-burocrtica.
71Cp. Boardway/Wildasin, public Sector Economies, 2nd ed. 198472World Bank, Der Staat in ainer sich ndernden welt, Weltentwicklungsbericht 199773K. Knig/N. Fchtener, Schlanker Staat eine Agenda der Verwaltungsmodernisierung im Bund, 2000, pp.13 f
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A b s t r a c t
BY DIFFERENT REASONS, DISCUSSION AROUND
NEW PUBLIC MANAGEMENT HAS BEEN BASED ONTO
FUNDAMENTAL DEBATE ABOUT ITS MANAGERIAL
VIRTUES AND THERE IS JUST A LITTLE REFLECTION
ABOUT ITS INSTITUTIONAL-POLITICAL ATRIBUTES.
ITS DIFFICULT TO CREATE A SYSTEM TO DEEPLY
DISCUSS ABOUT NPM WITHOUT COMPRENHENDING
ITS ECONOMICAL AND ORGANIZATIONAL BASIS,
WHICH GO BEYOND THE MANAGERIALIST SIMPLISM
AND THE INSTITUTIONALIST ECONOMICISM.
LIKEWISE, STUDIES ABOUT THE WAY SEVERAL
COUNTRIES HAVE ADOPTED NPM CLEARLY
REVEALS A MATTER: REFORM INSTRUMENTING
AT NPM STYLE REQUIRES TITANIC ADJUSTMENTS
TO ITS IDEOLOGICAL GENERAL SUPOSITIONS, IN
ORDER TO MAKE REFORM PROCESS POSSIBLE IN
POLITICAL CONDITIONS OF EVERY NATION.
NPM IS ACTUALLY A DOCTRINE, AN IDEOLOGY,
A VERY HANDEABLE COMPASS SPEECH AND A
STRATEGY ABOUT DISCURSIVE SIMPLIFICATION
THAT FALLS INTO TWO ALMOST BIZARRE ENDS.
Nueva gestin pblicay diseo poltico-institucional.
Implicaciones para un pas como Mxico
David Arellano Gault*
Miguel Anguel Carrillo Delfn
*El autor es profesor e investigador en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) de Mxico.
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I n t r o d u c c i n
Por diversas razones, la discusin respecto de la Nueva Gestin
Pblica (NGP), ha tendido a debatir fundamentalmente sus atribuciones
administrativas y poco se reflexiona sobre sus atribuciones poltico-
institucionales.
En otros espacios (Arellano 1994, et al 2000, 2002) me he referido a la
dificultad de entablar una discusin profunda de la NGP sin comprender
sus fundamentos organizacionales y econmicos que van mucho ms
all del simplismo gerencialista y el economicismo institucionalista. De
la misma manera, los estudios sobre la forma en que diversos pases
han implementado la NGP, deja claro un asunto: la instrumentacin de
reformas estilo NGP, requiere ajustes titnicos a sus supuestos tericos
generales, con el fin de hacer viable la reforma en las condiciones polticas
de cada nacin (Mathiasen, 1999). La NGP es una doctrina, una ideologa,
un discurso con una brjula bastante manipulable y una estrategia de
sobre simplificacin discursiva que cae cerca de extremos casi grotescos
(para muestra vase los ltimos textos de Osborne, 1999).
En este ensayo me propongo avanzar sobre un enfoque distinto de alguna
forma, pero relacionado con los propios supuestos que sostienen a la
NGP. Este enfoque sera el de incorporar de lleno la discusin del diseo
institucional que se supone como referencia en los cambios al estilo
de la NGP. En otras palabras, el diseo burocrtico est ntimamente
relacionado con las estructuras de poder que en una democracia orientan
el sentido del gobierno.
Ha sido uno de los problemas ms recurrentes en la disciplina de la
administracin y las polticas pblicas, asumir la separacin poltica-
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administracin tanto en la prctica como en su argumentacin, como un
problema bsicamente tcnico. En realidad, es fundamental comprender
que los esfuerzos por construir una burocracia profesional, protegida de los
vaivenes polticos, formal y procedural en su actuacin y por tanto neutral
(en teora), no pueden ser considerados en abstracto como una separacin
de la esfera administrativa de los avatares polticos. O peor, como una
operacin quirrgica y asptica para evitar la contaminacin poltica
en lo administrativo. En la prctica, el diseo poltico de las instituciones
deja entrever un juego particular de la administracin en la poltica, y no un
aislamiento o asptico espacio construido para una burocracia neutral,
como un nicho sustantivamente tcnico. Los estudios clsicos de Moe
(1990; 1994), Silberman (1993) , Light (1993), por mencionar algunos, dejan
claro de alguna manera, el diseo poltico del juego institucional que crea
paquetes de soluciones sobre los cuales la accin burocrtica se explica
al menos en parte. Es decir, el diseo institucional define ampliamente el
juego poltico de la administracin burocrtica.
Separar estos elementos, creer o asumir que en el diseo administrativo,
la introduccin de valores gerencialistas, la elaboracin de marcos de
accin eficientistas y dirigidos a la calidad se aslan del efecto poltico,
del juego institucional, es, paradjicamente, uno de los errores clsicos
de los defensores de la NGP. Y es paradjico, porque de alguna forma
fueron precursores de la NGP como Niskanen (1971) y Ostrom (1973),
quienes plantearon de forma clara en que el anlisis de las burocracias
no poda sostenerse sin una comprensin del marco de juegos y reglas
institucionales que en un sistema democrtico se generan.
La moda de la NGP (sobre todo su vena gerencialista y simplistamente
que desea transformar la burocracia en una especie de gerentes pblicos
exclusivamente preocupados por la eficiencia) ha olvidado estas
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lecciones rpidamente, al menos en el discurso, difundiendo una perorata
administrativista y economista que propone ms de lo mismo: burocracias
profesionales, meritocrticas y neutrales dirigidas por valores aspticos
como la eficiencia del mercado, convencidas valorativamente de que
deben minimizar su impacto poltico a travs de una actuacin profesional
dirigida racionalmente y diseada institucionalmente por criterios
universales como el ptimo de Pareto, el control de las asimetras de la
informacin que afectan las relaciones del agente y el principal; as como
la transparencia en el manejo de la informacin, entre otros.
Incluso analistas ampliamente reconocidos en el mbito de la economa
como Jack Knott y Gary Miler (1987: 254-266), muestran cmo las
aparentemente novedosas propuestas de la NGP se sostienen sobre
los mismos supuestos de la administracin pblica progresiva al final
de cuentas: separacin poltica/administracin (antes a travs de la
profesionalizacin, hoy a travs del mercado); burocracias neutrales
(antes a travs de la permanencia en el servicio civil hoy a travs de la
evaluacin del desempeo); y polticas pblicas profesionales (antes por la
especializacin administrativa, hoy por la profesionalizacin con base en
evaluacin de los resultados).
Es necesario avanzar un paso ms en la crtica: las burocracias
gubernamentales estn insertas en un juego poltico y los fundamentos
institucionales de este juego son crticos para comprender el verdadero
efecto de las reformas estilo NGP.
Es adems importante hacerlo para un pas como Mxico, donde el estudio
de los marcos institucionales en los cuales se desenvuelve la burocracia,
ahora en un sistema democrtico formal, deben ser incorporados
al anlisis de las propuestas de reforma. No es posible discutir a
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profundidad, por ejemplo, el diseo del futuro sistema de servicio civil en
Mxico, sin comprender los fundamentos institucionales que sostienen
a la democracia mexicana hoy da. Esto porque las consecuencias de
razonamientos como burocracia meritocrtica, discrecin inteligente,
administracin gerencialista, innovacin en la gestin, no se quedan
solamente en el discurso o en la jerga administrativa, sino que pueden
tener impactos importantes en variables clave como la capacidad del
ejecutivo para administrar la burocracia y las posibilidades del congreso
para crear y dirigir programas pblicos efectivos, justos y equitativos.
Incluso, para comprender las posibilidades de que los dirigentes de
organismos pblicos puedan en la prctica llevar a cabos acciones que
alcancen objetivos socialmente aceptados. En otras palabras, cuando se
alude a la administracin pblica y la burocracia, no es posible aislarla de
la comprensin del juego poltico - institucional que est en el transfondo
de las decisiones medulares. En funcin del diseo de polticas pblicas,
no es recomendable caer en un voluntarismo gerencial que asume que
existen recetas generales y que construir burocracias meritocrticas es
per se un valor positivo en cualquier circunstancia, para cualquier pas y
en cualquier configuracin poltico-institucional.
Esta es una discusin, sin lugar a dudas, compleja. El presente ensayo
pretende ser slo el inicio de un proyecto con mayor envergadura . Para
introducir la discusin, utilizamos como gua los argumentos de dos
artculos clsicos en este debate respecto del peso del diseo poltico-
institucional en el xito de las reformas administrativas. El primero de Bruce
Ackerman (1999) y el segundo por Terry Moe y Michael Caldwell (1994).
Ambos artculos buscan dejar claro cmo el diseo poltico institucional
define en gran medida las capacidades de la administracin burocrtica.
Si bien ambos artculos se ocupan principalmente del anlisis comparativo
entre regmenes basados en la separacin de poderes (presidencialista) y
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parlamentarista, su anlisis es til para enmarcar los elementos crticos
del diseo institucional de una democracia como la mexicana para prever
los efectos de reformas estilo NGP sobre tal diseo. Es decir, con base
en estos argumentos, obtendremos un listado importante de advertencias
crticas sobre el tipo de burocracia que estamos construyendo en Mxico,
regresando el anlisis de la gestin pblica a la comprensin de su
relacin poltica. Finalizaremos este ensayo con una serie de reflexiones
sobre los modelos de la relacin burocracia/poltica que necesitamos
discutir en Mxico con mayor profundidad, para avanzar inteligentemente
en la construccin de la burocracia en el tiempo de la democracia formal
que vivimos.
1 . B r u c e A c k e r m a n , L a f a l a c i a d e l a a r g u m e n t a c i n a s p t i c a d e l a e f i c i e n c i a
La preocupacin de Ackerman en el artculo es analizar si la separacin de
poderes a la norteamericana es en realidad un dogma que tendra que
exportarse con tanta ingenuidad a otras partes del mundo. Comparndolo
con el rgimen parlamentario ingls, Ackerman asume que no existe un
concepto abstracto de eficiencia en la lgica poltica, pues en realidad el
diseo constitucional y la forma que los actores polticos se han creado
para enfrentarse en una democracia, tienen consecuencias importantes al
momento de la toma de decisiones. El sistema de separacin de poderes,
continua Ackerman (pg 639), involucra entonces no slo la relacin entre
el presidente y el parlamento, sino tambin el estatus constitucional de las
cortes y la burocracia. Las leyes en una democracia permanecen como
actos simblicos hasta el momento en que las cortes y las burocracias
gubernamentales pueden implementarlas de manera efectiva.
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Esta es una reflexin que poco se ha hecho por los defensores de la
NGP. La realidad poltica de las estructuras decisoras que la NGP desea
cambiar se enfrenta en la realidad al diseo constitucional de la estructura
poltica.
Recuperemos del artculo de Ackerman la parte que ms nos interesa
para los fines de este ensayo: la estructura de decisiones que maneja la
profesionalizacin del accionar burocrtico en un sistema de separacin
de poderes. La hiptesis fundamental de Ackerman es que la competencia
sistemtica por el control de la burocracia y su aparato entre el Senado,
la Cmara de Representantes y el Presidente, en EUA, genera una
politizacin excesiva en la actuacin de los aparatos administrativos,
transformando al ejecutivo en una constante amenaza para el estado de
derecho (rule of law).
El argumento de Ackerman se puede resumir como sigue: en un sistema de
separacin de poderes, el Ejecutivo se ve ante dos escenarios: impasse o
autoridad total. Es decir, si el presidente es de un partido y el congreso est
dominado por otro (gobierno dividido) se produce una lucha permanente
por detener mutuamente las iniciativas que pueden otorgar mayor control
sobre las decisiones de cualquier tipo. Los presidentes usualmente
rompen estos impasses a travs de decretos unilaterales que incluso
pueden ir ms all de sus atribuciones constitucionales. Muchas veces,
paradjicamente, en vez de protestar airadamente, los representantes
respiran aliviados pues evaden as su responsabilidad poltica para tomar
decisiones difciles. En cambio, cuando el partido del presidente tambin
tiene la mayora en ambas cmaras del congreso (autoridad completa
segn Ackerman), el esquema poltico de la separacin de poderes genera
incentivos claros para que el presidente y el partido deseen impulsar a
toda velocidad una serie de propuestas agresivas, dado que comprenden
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que este poder puede durar poco tiempo. Las propuestas resultan ms
agresivas y ambiciosas porque adems buscarn, por lo general, crearlas
de tal manera que sea difcil cambiarlas en el futuro (cuando un cambio
poltico pueda darse) (pg. 651). As, los programas diseados bajo
un rgimen de separacin de poderes en el momento de la autoridad
completa, buscarn prever futuros impasses, enclaustrndose por lo
regular en una serie de legalismos y grupos rgidos de normas.
Cmo afectan estas realidades polticas a lo que algunos denominan la
cuarta rama del gobierno: la burocracia?
Para comenzar, se puede afirmar mejor las razones para la existencia
de un servicio civil: su principal funcin es poltica y trata de aislar a la
burocracia y sus estructuras de intervenciones ad hoc por parte de los
polticos de cualquiera de las otras ramas. Los polticos se ven forzados
a orientar sus energas en lo que legtimamente s pueden hacer en un
rgimen constitucional democrtico: aprobar iniciativas y formular pocas
decisiones estratgicas respecto de los programas gubernamentales que
las implementarn.
Pero en un rgimen de separacin de poderes, la burocracia se encuentra
en medio de la permanente lucha entre el ejecutivo y el legislativo. Es
lgico que ante esta lucha y su aislamiento por medio del servicio civil, la
burocracia de alto nivel tenga poco margen de maniobra. Sin embargo, es
claro que gran parte de sus esfuerzos polticos van dirigidos a movilizar
intereses amigables a los de la propia burocracia, ya sea en la sociedad
o en los partidos mismos. La prioridad nmero uno de la burocracia,
continua Ackerman, es articular una misin poltica que le permita atraer
el apoyo de diversos poderes polticos contendientes responsables del
financiamiento de las propias burocracias (pg. 699). La movilizacin de
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grupos con intereses en gran escala se convierte en una prioridad de las
burocracias en este sistema, creando una burocracia politizada sin lugar a
dudas. Adems, como es difcil hacer que las leyes se pasen en un sistema
de separacin de poderes, de la misma manera es difcil cambiarlas. Las
burocracias que administran ciertos recursos y programas se convierten
en actores interesados en defender esos recursos y esos programas,
erigindose muchas veces en un actor que es necesario considerar al
momento de hacer cambios en los programas gubernamentales.
En EUA, con un sistema de servicio civil antiguo y rgido, los presidentes
tienen que enfrentar una burocracia que es un poder poltico en s mismo,
protegido y difcil de mover. La estrategia del ejecutivo es la creacin de
unidades especiales del propio ejecutivo que pueda controlar, llena de
miembros leales, buscando darle tal poder que sea capaz de afectar
la forma en que la burocracia del servicio civil haga lo que el ejecutivo
desea. La lucha por lo general es sorda, terminando casi siempre en que
la burocracia es capaz de dominar a estas agencias especiales leales al
ejecutivo, y el conflicto en varias ocasiones finiquitado a travs de un
acuerdo amistoso entre las partes. En un sistema de separacin de
poderes, el servicio civil se convierte en un campo de batalla entre las
burocracias incrustadas poderosamente en intereses sociales y polticos
(controlando recursos y al final de cuentas bastos presupuestos), y las
agencias ms cercanas al presidente que desean influir y cambiar la forma
en que estas burocracias actan en la prctica (pag. 702).
En resumen, un sistema de separacin de poderes tiende a introducir un
actor poltico poco esperado: la burocracia protegida por el servicio civil.
Este actor se ve obligado, ante la disputa permanente entre el legislativo
y el ejecutivo a fortalecer sus bases de apoyo a travs de la bsqueda de
apoyo donde lo pueda encontrar, haciendo de la labor de la burocracia
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una labor fundamentalmente poltica (como lo han mostrado para el caso
norteamericano Selznick, 1949 ;Light, 1993; Downs, 1967). En EUA esta
lucha se expresa hoy da en el permanente conflicto entre la Executive
Office y la Office of Management and Budget con las burocracias del
servicio civil, tratando de controlar las decisiones estratgicas, pues al
final de cuentas, no se confa en los burcratas del servicio civil. Para
el ejecutivo, en un sistema de separacin de poderes, un servicio civil
hace que la burocracia sea vista como agente externo al proyecto
del ejecutivo. La tendencia es clara: la politizacin de la burocracia a
travs de la bsqueda de apoyos desde partidos o grupos de inters, y
a travs tambin de la designacin de ms polticos-burcratas, leales
al presidente, en puestos o posiciones claves, con la misin de controlar
al aparato burocrtico. Es claro que estos burcratas designados duran
poco en el cargo ante los vaivenes polticos.
Retomando este anlisis de Ackerman es necesario preguntarse Cmo
afectan estos juegos institucionales en la implementacin de reformas estilo
NGP? De manera fundamental, en mltiples lugares y sin lugar a dudas.
Lo que es sorprendente, en todo caso, es la escasa reflexin al respecto.
Para empezar, es importante destacar que es justamente este juego el que
hace a la NGP buscar nuevos espacios para controlar a la burocracia (a
travs de resultados y transparencia) pero dndoles al mismo tiempo ms
discrecionalidad (a travs de un control por resultados y no por procesos).
Pero si analizamos con detenimiento estas propuestas, se enfrentan en la
prctica con el sistema de separacin de poderes, estimulando tanto la
politizacin de la burocracia como la sistemtica lucha por recuperar el
control por parte de los polticos.
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De esta manera es explicable la profunda preocupacin que existe por
enfatizar la eficacia y la transparencia administrativa. La bsqueda de la
satisfaccin del cliente en esta lgica, est redirigiendo las necesidades
de una burocracia para buscar el apoyo en los grupos de inters y los
partidos. No sera ms lgica la respuesta de la burocracia para evitar
un alto nivel de incertidumbre ante la evaluacin por resultados, que
aliarse con los actores ms influyentes con respecto a la definicin de
tales resultados? No es de extraar entonces que la NGP sea aceptada
por empresarios y grupos econmicos preocupados por disminuir las
regulaciones, los controles y la intervencin estatal.
Tampoco llama la atencin la poca capacidad que la NGP ha tenido
para transformar los servicios civiles: los servicios civiles basados en
el desempeo intentan despolitizar a la burocracia, regresar algo del
control que el ejecutivo pierde con un servicio civil al introducir reglas ms
flexibles para el manejo de la burocracia. Pero al mismo tiempo, la esencia
del servicio civil est intocada: ser una institucin poltica que protege a la
burocracia de la manipulacin por parte de polticos (ya sea del congreso
o del ejecutivo). Las reglas y mecanismos de un servicio civil meritocrtico
requieren de sistemas complejos de evaluacin y seguimiento, que al
final de cuentas dificultan la transformacin de la burocracia en el punto
esencial: como actor poltico. sta necesita protegerse de los vaivenes
polticos que en un sistema de separacin de poderes que es endmico.
La eficiencia tan proclamada por la