revista del octubre 2018 issn: 1315-2378 yreforma democracia

DemocraciaReformay

Octubre 2018ISSN: 1315-2378

Carles Ramió MatasInteligencia artificial, robótica y modelos de Administración pública

Daniel Catalá Pérez y María de Miguel MolinaLa colaboración público-privada como instrumento de impulso a la innovación: definición de un marco de análisis

Luz Dary Ramírez FrancoProgramas electorales: teoría y relevancia en la contienda electoral

Verónica Viñas, Angie Page y Elizabeth PikeEl concepto “cambio de políticas públicas”. ¿Cuáles son sus dimensiones y cómo se puede medir?

Egon MontecinosDemocratización de la inversión pública en Chile. El caso del presupuesto participativo en la región de Los Ríos

Angélica Tacuba Santos y Luis Augusto Chávez Maza Aportes del Presupuesto Base Cero a la eficiencia empresarial y financiera de Petróleos Mexicanos

Herenia Gutiérrez Ponce, Julián Chamizo González y Elisa Isabel Cano MonteroTransparencia y gestión presupuestaria en los ayuntamientos españoles

Angélica De Sena, Rebeca Cena y Andrea DettanoEntre los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos y las Asignaciones Familiares: disputas por los sentidos alrededor de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social en Argentina

DocumentosCarta Iberoamericana de Ética e Integridad en la Función Pública72

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Nº 72Octubre 2018

Reforma y Democracia es una publicación cuatrimestral arbitrada bajo la modalidad de dobles ciegos, que está dedicada a estimular el progreso intelectual en la comprensión sobre las relaciones Estado-Sociedad, así como a divulgar propuestas y alternativas para orientar las transformaciones requeridas en la Administración Pública y en las políticas públicas en los países de Iberoamérica.La revista está dirigida a autoridades gubernamentales, académicos, funcionarios internacionales, investigadores, estudiantes y consultores especializados, así como a cualquier persona interesada en los temas vinculados al sector público.La Secretaría General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) prepara la revista. Sin embargo, las opiniones expresadas en los artículos firmados son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del CLAD.

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Manuel Villoria MendietaDoctor en Ciencia Política y Sociología, Universidad Complutense de Madrid, España. Catedrático en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, donde dirige el Observatorio en Buena Gobernanza. Fue becario Fulbright en la Universidad de Indiana donde estudió el Master in Public Affairs. Fue Secretario General Técnico de Educación y Cultura en el Gobierno de Madrid. Miembro de la Junta Rectora de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) de España

SUMARIO

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Carles Ramió MatasInteligencia artificial, robótica y modelos de Administración pública

Daniel Catalá Pérez y María de Miguel MolinaLa colaboración público-privada como instrumento de impulso a la innovación: definición de un marco de análisis

Luz Dary Ramírez FrancoProgramas electorales: teoría y relevancia en la contienda electoral

Verónica Viñas, Angie Page y Elizabeth PikeEl concepto “cambio de políticas públicas”. ¿Cuáles son sus dimensiones y cómo se puede medir?

Egon MontecinosDemocratización de la inversión pública en Chile. El caso del presupuesto participativo en la región de Los Ríos

Angélica Tacuba Santos y Luis Augusto Chávez MazaAportes del Presupuesto Base Cero a la eficiencia empresarial y financiera de Petróleos Mexicanos

Herenia Gutiérrez Ponce, Julián Chamizo González y Elisa Isabel Cano MonteroTransparencia y gestión presupuestaria en los ayuntamientos españoles

Angélica De Sena, Rebeca Cena y Andrea DettanoEntre los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos y las Asignaciones Familiares: disputas por los sentidos alrededor de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social en Argentina

DocumentosCarta Iberoamericana de Ética e Integridad en la Función Pública

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Carles Ramió Matas

Inteligencia artificial, robótica y modelos de Administración pública

Carles Ramió Matas Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universitat Pompeu Fabra (UPF). Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid y doctor en Ciencias Políticas y de la Administración en la Universidad Autónoma de Barcelona. Autor de 23 libros y más de 200 artículos sobre instituciones públicas (reforma del Estado, gestión pública, dirección pública, externalización, participación, lucha contra la corrupción y gestión de recursos humanos). Sus últimos libros son La administración pública del futuro (horizonte 2050). Instituciones, política, mercado y sociedad de la innovación (Tecnos, 2017) y La nueva gestión del empleo público (coautor: Miquel Salvador (Tibidabo Ediciones, 2018). Ha sido director de la Escuela de Administración Pública de Cataluña, presidente de Ivàlua (Consorcio de Evaluación de Políticas Públicas), decano de la Facultad de Ciencias Políticas y vicerrector, en cuatro ocasiones, en la UPF. Ha impartido conferencias, cursos y talleres en España, Portugal, EE.UU. (Harvard, MIT y BID), México (El Colegio de México y Centro de Investigaciones y Docencia Económicas), Argentina (Universidad de Buenos Aires y de La Plata), Brasil (Fundación Getulio Vargas), Chile (Universidad Católica), Perú (Universidad ESAN), Colombia (Universidad de los Andes), República Dominicana (Iglobal), Ecuador, Cuba, Nicaragua y Panamá. Ha trabajado como consultor o como miembro de grupos de expertos, entre otras instituciones, para el BID, OCDE, UE, Administración estatal de España, Administración estatal de República Dominicana, Generalidad de Cataluña y Ayuntamiento de Barcelona.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:E-mail: [email protected]

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Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 72, Oct. 2018, pp. 5-42, ISSN 1315-2378

Inteligencia artificial, robótica y modelos de Administración pública El objetivo de este trabajo consiste en analizar los riesgos y las oportunidades de la introducción de la inteligencia artificial y de la robótica en la Administración pública. Es imprescindible que las instituciones públicas adopten una estrategia proactiva, es decir, que aprovechen la revolución tecnológica no solo para renovar su capacidad técnica sino especialmente para solventar la mayor parte de sus problemas conceptuales y organizativos. La inteligencia artificial y la robótica pueden ser la gran oportunidad para implantar una renovación institucional y organizativa radical de las instituciones públicas y contribuir a su adaptación, a su relevancia y a su supervivencia en un contexto complejo de gobernanza. El objetivo es ir más allá de la simple digitalización e innovación tecnológica y aprovechar el nuevo paradigma tecnológico para ordenar los distintos modelos y culturas de la Administración (burocrático, gerencial, regulador y de gobernanza) y conseguir una mayor fortaleza institucional. Uno de los principales problemas de las administraciones públicas contemporáneas es la confusión y la confrontación entre sus distintos modelos conceptuales. La inteligencia artificial y la robótica presentan una gran ocasión para alcanzar definitivamente un sólido modelo burocrático objetivo, neutral, rápido y eficaz, pero evitando sus externalidades negativas como una excesiva rigidez y las derivas de carácter corporativo (burocracia sin burócratas). Un nuevo modelo burocrático impermeable al clientelismo y a la corrupción. Por otra parte, la inteligencia artificial y la robótica podrán facilitar unas administraciones públicas más eficaces y eficientes en su gestión, más inteligentes y penetrables a una mayor participación política. En definitiva, hay que proponer y lograr una Administración pública que sea a la vez líquida, abierta, colaborativa, creativa e innovadora, pero también sólida, predecible y constante. Puede parecer un oxímoron, pero de la integración y complicidad entre estas dos almas depende el buen hacer de la Administración en el futuro: una Administración pública con mayor calidad institucional y con mayores capacidades de inteligencia institucional.

Palabras Clave: Inteligencia Artificial; Robótica; Modelos Administrativos; Cultura Administrativa; Burocracia; Capacidad Gerencial; Gobernanza

Artificial Intelligence, Robotics and Public Administration Models

This work aims to analyze the risks and opportunities of introducing artificial intelligence and robotics into public administration. It is essential for public institutions to adopt a proactive strategy, they must take advantage of the technological revolution not only to renew their technical capacity, but especially to solve most of their conceptual and organizational problems.

Recibido: 21-08-2018. Aceptado: 04-10-2018.

Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 72, Oct. 201810


Artificial intelligence and robotics can be a great opportunity for a radical institutional and organizational renovation in public institutions and a contribution to their adaptation, relevance and survival in a complex governance context. The goal is beyond simple digitalization and technological innovation by taking advantage of the new technological paradigm to organize the different models and cultures of the Administration (bureaucratic, managerial, regulatory and governance) to achieve greater institutional strength. One of the main problems in contemporary public administrations is the confusion and confrontation between its different conceptual models. Artificial intelligence and robotics present a great opportunity to finally achieve a solid bureaucratic model that is objective, neutral, fast and efficient, by avoiding negative externalities such as an excessive rigidity and corporate drifts (bureaucracy without bureaucrats). A new bureaucratic model impervious to patronage and corruption. On the other hand, artificial intelligence and robotics will be able to facilitate a more effective and efficient management in new public administrations more intelligent and open to a greater citizen participation. We must propose and achieve a public administration that is together liquid, open, collaborative, creative and innovative but also solid, predictable and constant. It might seem an oxymoron, but the good work of the Administration in the future depends on the integration and complicity between these two souls: a public administration with greater institutional quality and intelligence capabilities.

Key Words: Artificial Intelligence; Robotics; Administrative Models; Administrative Culture; Bureaucracy; Managerial Capacity; Governance Introducción: inteligencia artificial y robótica en la Administración pública

En la literatura actual existe una fascinación por el discurso tec-nológico. Las potencialidades transformadoras de la inteligencia

artificial y de la robótica son enormes. También tendrán su impacto en las administraciones públicas. Este artículo no versa sobre la tecnología, sino en cómo ésta puede transformar la Administración pública. “Resulta ya insoportablemente evidente que cuando deci-mos que lo digital es disruptivo no nos referimos a su capacidad de aportar innovación tecnológica a los procesos o a los negocios, sino a su capacidad de transformar la sociedad. La tecnología digital está siguiendo el mismo camino que otras tecnologías anteriores como el vapor o la electricidad, y tras unas primeras etapas de descubrimiento e ingeniería ahora ya se encuentra en una fase de transformación, que se evidencia en que ya no hablamos de nuevos productos o servicios, sino de cambios de hábitos en las personas e incluso en cambios en las escalas de valores” (Roca, 2018).


Carles Ramió Matas

Hay que mantener muy presentes los cambios que habrá que implementar a nivel con-ceptual en la Administración pública para absorber con solvencia y como una oportunidad la inteligencia artificial y la robótica.

Por tanto, el objetivo de este artículo consiste en determinar qué problemas y oportunidades van a aflorar en el inmediato encuentro entre la Administración pública y los procesos de smartificación y de robotización. Este encuentro no va a ser pacífico sino que va a gene-rar muchas tensiones, ya que lo que se presencia es una revolución tecnológica que lo va a alterar y transformar absolutamente todo: la organización del mundo laboral, el modelo económico, la organi-zación social, las pautas de conducta individuales, el sistema político e incluso el modelo democrático. También va a trastocar de manera radical las funciones y el modelo organizativo y de personal de las administraciones públicas. Las instituciones públicas van a recibir un doble impacto: por una parte, los cambios económicos, sociales y políticos van a alterar las competencias y el rol que debe jugar la Administración pública del futuro; por otra parte, la inteligencia artificial y la robótica van a generar una enorme transformación en la manera en que la Administración pública se organiza.

Las administraciones públicas tienen una increíble capacidad de digestión sin inmutarse ante los cambios de paradigma, sean estos tecnológicos, económicos o políticos. Por ejemplo, ha asimilado sin grandes problemas la revolución digital siendo aparentemente pun-tera y transformadora, pero conceptualmente estando totalmente reactiva y conservadora. Ha sabido aprovechar los instrumentos digitales para transformar la atención directa a la ciudadanía, pero ha sido totalmente impermeable a modificar ni un ápice su modelo conceptual de organización interna. En términos generales, las administraciones públicas siguen trabajando como hace un siglo, con los mismos sistemas de selección de sus empleados, con simi-lares perfiles profesionales y con idénticas prácticas clientelares y burocráticas.

El mantra que ha inspirado las iniciativas digitales (y ahora le toca el turno a la inteligencia artificial y a la robótica) ha sido la agilidad y la disrupción. Eso es válido para las etapas de descubrimiento e ingeniería, pero ahora debe prestarse más atención a los cambios que se proponen porque ya se ingresó en la etapa de metamorfosis de los grandes conceptos (Roca, 2018), de la transformación nece-saria del modelo de Administración. Por tanto, hay que mantener muy presentes los cambios que habrá que implementar a nivel conceptual en la Administración pública para absorber con solvencia y como una oportunidad la inteligencia artificial y la robótica. Hay dos posibles estrategias:



La robotización es una enor-me oportu-nidad para implantar un nuevo modelo conceptual que erradique defi-nitivamente el clientelismo y la corrupción, que mejore la seguridad jurídica y el trato equitati-vo, que sea más transparente y más inteligente y, finalmente, que sea capaz de prestar más y mejores servi-cios públicos.

Estrategia reactiva: el sector privado avanza en la implantación de la inteligencia artificial y de la robótica y las administraciones públicas, capturadas a nivel político, sindical y corporativo, deciden quedarse a la orilla. Se trataría de una estúpida quimera, ya que es imposible mantenerse al margen de esta revolución tecnológica. Al final, las instituciones públicas no van a tener más remedio que incorporarse a esta revolución implantando los dispositivos tec-nológicos maduros auspiciados por las empresas privadas y con valores privados. El resultado de esta estrategia sería penoso: una Administración cada vez más anticuada y una adquisición, a última hora, irreflexiva e improvisada de una tecnología que la va a dejar en manos de los grandes cuasimonopolios tecnológicos. Además, mantendrá los problemas institucionales y organizativos de siem-pre, pero en un estado todavía más peligroso. En este escenario la Administración pública va a perder definitivamente el tren de la historia y va a pasar a ser un actor irrelevante dentro de los sistemas complejos de gobernanza.

Estrategia proactiva: aprovechar la revolución tecnológica no solo para renovar su capacidad técnica, sino especialmente para solventar buena parte de sus problemas conceptuales y organizativos. La inte-ligencia artificial y la robótica pueden ser la gran oportunidad para implantar una renovación institucional y organizativa radical de las instituciones públicas que contribuya a su adaptación, su relevancia y su supervivencia en un contexto de gobernanza.

Es obvio que este artículo intenta contribuir a que las administra-ciones públicas atiendan al reto de la smartificación y de la robótica con una lógica proactiva. Para ello hace falta ser valientes y superar las resistencias políticas, sindicales y corporativas. Apostar de ma-nera decidida por la inteligencia institucional y por la robotización. Este proceso en ningún caso es una amenaza institucional sino una enorme oportunidad. Por ejemplo, si la robotización implica la destrucción de centenares de miles de puestos de trabajo públicos, no es un problema sino una suerte providencial para hacer más sostenible económicamente el sistema público y para proveerse de personal más cualificado que aporte innovación y creatividad para generar un mayor valor público a la sociedad. Pero también es una enorme oportunidad para implantar un nuevo modelo conceptual que erradique definitivamente el clientelismo y la corrupción, que mejore la seguridad jurídica y el trato equitativo, que sea más trans-parente y más inteligente y, finalmente, que sea capaz de prestar


Carles Ramió Matas

El éxito o fracaso de un país (o de una región o de un municipio) depende de la calidad de sus instituciones públicas y que el aporte clave de esta aptitud institucional es la seguridad jurídica.

más y mejores servicios públicos. La tarea es titánica, pero ahora el objetivo es contribuir a centrar el debate y a ejercer la función de catalizador en los temas que se consideran más relevantes y no enredarse en pequeñas mejoras e innovaciones que, por sí mismas, van a ser incapaces de transformar la realidad administrativa.

1. La renovación de los modelos de gestión y de la cultura administrativaAlgunas administraciones públicas han transitado por distintos modelos. Hasta el momento, los modelos de administración pública han sido el clientelar, el burocrático, el gerencial, el regulador y el de gobernanza.

El modelo clientelar es el modelo anticuado de Administración pública y es la traslación institucional a la manera natural de orga-nización social. Fukuyama (2015 y 2016) afirma que la forma básica de organización social es mediante redes de familiares y amigos entre los que se establecen intercambios recíprocos. Este modelo social es considerado pernicioso para las instituciones públicas, ya que genera arbitrariedad, clientelismo y corrupción.

La respuesta al nocivo sistema clientelar vino de la mano de Weber (1993) con su propuesta de modelo burocrático que operaba bajo el principio de meritocracia. Este modelo apostaba por la estan-darización de los procesos para lograr un funcionamiento regular, previsible, neutral e igualitario. Cabe recordar que la función básica de una institución pública es aportar seguridad jurídica e institucional a la sociedad para potenciar el desarrollo económico como un medio para lograr el desarrollo humano. Acemoglu y Robinson (2014) de-muestran que el éxito o fracaso de un país (o de una región o de un municipio) depende de la calidad de sus instituciones públicas y que el aporte clave de esta aptitud institucional es la seguridad jurídica. Pero el modelo burocrático también ha atesorado dos problemas importantes: por una parte, la circunstancia por la que su implemen-tación siempre ha sido parcial ya que, muchas veces, los intereses y anhelos subjetivos de los miembros individuales y colectivos de las instituciones logran subvertir sibilinamente la estandarización normativa y la neutralidad; por otra parte, cuando los Estados se dedican también a prestar múltiples servicios a los ciudadanos en el marco de un Estado del Bienestar, el modelo burocrático supone un corsé que dificulta la prestación de servicios de manera flexible, eficaz, eficiente, creativa e innovadora.



El modelo gerencial propone un relajamiento institucional a modo de un proceso de desinstitucio-nalización: suprimir la densidad de reglas burocrá-ticas por una mayor discre-cionalidad en la gestión. Pero esta medida es muy peligrosa, ya que puede abrir la puerta a la arbitrarie-dad, al clien-telismo y a la corrupción.

Ante la perplejidad que generó durante décadas poseer un mo-delo burocrático perfecto en el plano teórico pero muy deficiente y castrador en su dimensión práctica, surgió como modelo alternativo el gerencialismo. El modelo gerencial se deriva de la corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP) de origen anglosajón (Osborne y Gaebler, 1994; Barzelay, 1988). Se trata de un modelo alternativo que aboga por la flexibilidad y la contingencia. Se preocupa por la eficacia y la eficiencia de las organizaciones públicas. Propone, ade-más, profesionalizar las funciones de gestión y de dirección pública (por ejemplo, se propone la figura tecnocrática del gerente). Esta nueva filosofía es esencial para alcanzar una prestación de servicios públicos de calidad de manera eficiente. Pero este modelo alternativo al burocrático presentaba múltiples aristas dañinas. Primero, parte del principio que la gestión pública siempre será, como axioma, más defectuosa que la gestión privada. Por este motivo propone la priva-tización, la externalización (servicios que siguen siendo de titularidad pública, pero gestionados por operadores privados con ánimo o sin ánimo de lucro) e introducir en el seno de la gestión pública técnicas de gestión privada (sistemas de calidad, modelos ISO, reingenierías de procesos, etc.). Pero este axioma de prevalencia de la gestión privada frente a la gestión pública no es evidente a nivel empírico y teóricamente ha sido muy controvertida (Mazzucato, 2014). Segundo, el modelo gerencial propone un relajamiento institucional a modo de un proceso de desinstitucionalización (Ramió, 2001): suprimir la densidad de reglas burocráticas por una mayor discrecionalidad en la gestión. Pero esta medida es muy peligrosa, ya que puede abrir la puerta a la arbitrariedad, al clientelismo y a la corrupción. Todo lo que se gana en eficacia y eficiencia se puede dilapidar por la pérdida de la seguridad jurídica e institucional. Tercero, la NGP no es una teoría neutral de gestión pública, sino que posee ingredientes ideológicos de carácter neoliberal. Las administraciones que han aplicado de manera maximalista sus recetas han generado políticas neoliberales, aunque sus gobiernos fueran progresistas. Hay una contaminación evidente entre las orientaciones de las políticas y la ideología de base de su modelo de gestión. Cuarto, la NGP se inspira en técnicas de gestión privadas cuando la teoría de la gestión privada lleva 30 años de crisis académica y está dominada por unas aportaciones de carácter heterodoxo poco acordes con el conocimiento científico y que se han mostrado poco exitosas en el propio sector privado (Micklethwait y Wooldridge, 1998).


Carles Ramió Matas

Cuando hay un conflicto evidente entre los principios de mérito y flexibilidad suele ganar la versión más pérfida de la flexibilidad encarnada por un neocliente-lismo.

Buena parte de las administraciones públicas modernas llevan más de dos décadas articuladas conceptualmente por estos dos mo-delos: el burocrático y el gerencial. Aunque la ambición del modelo gerencial era, en su momento, representar una alternativa global al modelo burocrático, no lo ha logrado. El modelo burocrático es muy resistente y empezó a generar anticuerpos, y ha conseguido sobrevivir. A nadie se le puede escapar que para las actividades regladas de la Administración, como la regulación y la disciplina, el modelo burocrático sigue siendo necesario a pesar de sus evidentes externalidades negativas. El problema es que poseer dos modelos de referencia compitiendo entre ellos por la hegemonía genera com-plejidad y conflicto. Por los resquicios de esta lucha conceptual se ha colado el viejo modelo clientelar que ha reverdecido en muchas administraciones públicas contemporáneas (Ramió y Salvador, 2018). Cuando hay un conflicto evidente entre los principios de mérito y flexibilidad (Longo, 2004) suele ganar la versión más pérfida de la flexibilidad encarnada por un neoclientelismo.

A estos tres modelos, vigentes en buena parte de las administracio-nes públicas con una estratificación caótica, se incorporó el modelo de Estado regulador. La idea fundamental es que hay que dejar en manos privadas la mayoría de los servicios universales de interés general (energía, agua, telecomunicaciones, actividades financieras, pensiones, etc.) y las instituciones públicas invertirían sus energías en su regulación para defender el interés general y el bien común, ya que el mercado por sí mismo no es capaz de aportar suficiente valor público y social. Pero la otra idea fundamental del modelo de Estado regulador es que la actividad reguladora es compleja y tecno-crática y no debería estar en manos de la política ni de los políticos (Mair, 2015). Para ello se crea una red de agencias reguladoras, lo más independientes posible del poder político, que gracias a los conocimientos técnicos de sus comunidades epistémicas son capa-ces de defender el bien común y el interés general. Obvian que las comunidades epistémicas también poseen ideologías propias que hacen política, ya que los ámbitos de regulación son esencialmente políticos (por ejemplo, la política monetaria del Banco Central Euro-peo), y que son susceptibles a las capturas de los intereses de unos sectores privados muy potentes e influyentes. Además, el modelo de Estado regulador ahonda en otro de los grandes problemas contemporáneos de la Administración pública: la tendencia a su despolitización (Mair, 2015). Primero se aleja a los políticos de la



La complejidad de actores y de los problemas vinculados a la defensa del bien común y del interés general ya no puede ser resuelta en exclusiva por los poderes públicos.

gestión, ya que hacen falta directivos públicos profesionales (NGP); luego se aparta de la política y de los políticos la regulación de los elementos más críticos que afectan al bienestar de los ciudadanos y que son, por tanto, esencialmente políticos.

Finalmente, aparece un cuarto modelo de gestión: la gobernanza. La gobernanza es un modelo inevitable y positivo. La complejidad de actores y de los problemas vinculados a la defensa del bien común y del interés general ya no puede ser resuelta en exclusiva por los poderes públicos. Es imprescindible la colaboración de las empre-sas, del tercer sector, de los movimientos sociales, de las redes de ciudadanos empoderados y colaborativos gracias a los retículos sociales con una base tecnológica, etc. El lema es que entre todos se defenderá el bien común y el interés general. Pero esta voluntad y este modelo plural, horizontal, democrático y participativo no dejan de tener un aroma pueril o de inconsciencia tanto a nivel conceptual como operativo. A nivel conceptual no parece que las empresas sean adecuadas para defender el bien común y el interés general. Tampoco el tercer sector, los movimientos sociales, los ciudadanos empoderados en redes sociales y sistemas colaborativos (estos actores sociales suelen concentrarse en ámbitos sectoriales sin un enfoque transversal y pueden generar externalidades negativas al interés general). Es obvio que todos estos actores buscan sus pro-pios objetivos y que raramente éstos pueden coincidir con el bien común. A nivel más operativo resulta complicado que la pluralidad y la horizontalidad puedan acreditar un desempeño eficaz y eficien-te. La defensa del interés general no puede ser soportada por más tiempo por un único músico (la Administración pública) sino por toda una orquesta. La orquesta puede o no pactar de forma democrática componer e interpretar una determinada partitura, pero para su buen desempeño debería contar con un director de orquesta que interpretara la partitura en caso de desacuerdos entre los músicos y que dirija el buen desempeño de la orquesta. La literatura en gober-nanza hace hincapié en la necesidad de que exista un actor que ejerza el rol de metagobernador, de director de orquesta. Esta función solo la debería ejercer la Administración pública bajo el gobierno político legitimado por la democracia representativa. Pero esta posición privi-legiada del gobierno político y de su Administración pública es lo que ahora está en juego, en riesgo muy serio de supervivencia. Hoy en día la Administración pública posee unos déficits tan enormes, se ve lastrada por tantas losas institucionales y corporativas, que carece de


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Para que la Administración pública pueda lograr ejer-cer el rol de metagoberna-dor hace falta conseguir dos objetivos: por una parte, que el poder polí-tico recupere su capacidad de influencia sobre la eco-nomía y sobre los mercados; por otra parte, que la maqui-naria de la Administración pública sea más ligera, más flexible, más contingente, más inteligente y con mayor capacidad de aprendizaje.

la agilidad y de la inteligencia necesarias para poder ejercer este rol de metagobernador. Por ejemplo, una alianza entre Google, Amazon, Facebook y algunas otras empresas similares es más potente, ágil, posee más información e inteligencia que cualquier poder público del mundo o incluso ante una eventual y difícil agregación de estos poderes públicos. Estas empresas van a ejercer, si no ejercen ya, de directores de una orquesta en que el poder público, en el mejor de los casos, solo puede aspirar a ser un solista destacado o, en el peor, a ser un músico más de los muchos que posee esta orquesta que se llama gobernanza (Ramió y Salvador, 2018).

Para que la Administración pública pueda lograr ejercer el rol de metagobernador hace falta conseguir dos objetivos: por una parte, que el poder político recupere su capacidad de influencia sobre la economía y sobre los mercados; por otra parte, que la maquinaria de la Administración pública sea más ligera, más flexible, más contin-gente, más inteligente y con mayor capacidad de aprendizaje. Para que todo ello sea posible, la Administración pública debe abandonar marcos conceptuales anticuados, dejar de lado las inercias y captu-ras históricas y superar su ensimismamiento corporativo (Ramió y Salvador, 2018).

2. Modelos de Administración y cultura administrativaCada uno de los modelos de Administración implica un determinado tipo de cultura administrativa. El modelo burocrático ha generado con el tiempo una mala cultura administrativa: cultura reactiva, de un formalismo asfixiante, lenta, carente de visión más allá del estricto procedimiento y de la letra de la normativa. Se trata de un tipo de cultura que exaspera a la clase política y en la que encuen-tran fácil acomodo los empleados públicos menos activos y los más corporativizados. Es una cultura administrativa que se percibe como anacrónica y que considera que la renovación generacional acabará, más tarde o temprano, por finiquitar. Pero esto es un grave error, ya que la Administración pública del presente y del futuro continuará atesorando competencias y funciones que deben ser esencialmente burocráticas. La Administración pública deberá perseverar siempre bajo los principios de neutralidad e igualdad en el trato a los ciudadanos mediante procesos formales que generen garantías de seguridad jurídica e institucional. Las competencias de regulación, de gestión de derechos y de disciplina tienen que seguir operando de manera burocrática. El modelo burocrático



tiene algunas limitaciones técnicas, pero al ser un sistema proce-dimental de carácter mecánico no debería funcionar de manera tan deficiente. El mal funcionamiento del modelo burocrático no reside tanto en su modelo sino en la deficiente cultura adminis-trativa que se ha asociado, con el tiempo, al mismo. Por tanto, hay que emprender medidas para actualizar, revitalizar y prestigiar las operaciones burocráticas públicas para que, además de neutras e igualitarias, sean eficaces y eficientes. Puede ser una propuesta que genere perplejidad, pero habría que invertir en formación para poder implantar un buen modelo burocrático. Por ejemplo, ahora hay mu-chas administraciones públicas en las que los empleados maniobran bajo un modelo burocrático, operan con una cultura burocrática en su sentido más peyorativo, pero, en cambio, no conocen ni domi-nan las reglas burocráticas más básicas. Además, hay que tener en cuenta que la futura robotización de la Administración pública podría contribuir de manera decisiva a la automatización de estos procesos en los que ningún actor administrativo poseyera capacidad discre-cional. Así se evitarían las ineficiencias asociadas perversamente al modelo y se evitarían también los comportamientos minoritarios de arbitrariedad, clientelismo o corrupción. Pero hay una parte del propio proceso burocrático que no es automático, ya que hay que discernir sobre supuestos complejos y extraordinarios. Es decir, la burocracia también requiere de inteligencia. Por ello pueden ser de gran utilidad los procesos de smartificación de la Administración pública, donde tiene más sentido que operen fórmulas y logaritmos es en los sectores más burocráticos de la Administración.

La otra gran cultura administrativa es la gerencial. Se trata de una cultura dinámica y con mayor prestigio organizativo que la cultura burocrática. Es una cultura contingente que apuesta por la flexibili-dad, que busca la máxima eficacia y eficiencia, y que es permeable a la innovación y a prácticas organizativas modernas (buena parte de ellas importadas del sector privado). Suele decirse que la cultura bu-rocrática se dedica a definir límites y que en su versión más patológica implica que busca problemas a las soluciones. En cambio, la cultura gerencial es todo lo contrario: busca soluciones a los problemas. Es positivo que amplios sectores de la Administración pública (los que proveen de servicios directos a los ciudadanos) posean una cultura gerencial y sería perverso que operaran bajo una cultura burocrática. La cultura gerencial, más allá de su apuesta por la flexibilidad y la innovación, se sustenta en técnicas profesionales especializadas en


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El elemento cultural clave consiste en preservar estos principios ge-renciales, pero que convivan de manera natural con unos robustos valores públi-cos para evitar que se genere una cultura empresarial en las institucio-nes públicas.

cada uno de los ámbitos sectoriales y en algunas técnicas de carácter transversal (calidad, sistemas de control de gestión, etc.). Esta cultura se ha implantado de manera natural y sin grandes resistencias en muchos sectores de la Administración. Aquí, el elemento cultural clave consiste en preservar estos principios gerenciales, pero que convivan de manera natural con unos robustos valores públicos para evitar que se genere una cultura empresarial en las instituciones pú-blicas. Estos valores públicos aplicados al modelo gerencial deberían fundamentarse en dos vectores: por una parte, la especificidad de la Administración pública como entidad totalmente diferente a nivel conceptual a una organización privada; por otra parte, la necesidad del modelo gerencial que debe convivir y respetar la parte burocrática de la Administración, en el sentido que los límites de la flexibilidad, de la innovación, de la eficacia y de la eficiencia residen en el valor de la seguridad jurídica e institucional de la Administración pública.

En cambio, en las administraciones públicas no ha cristalizado la cultura del modelo regulador, ya que las competencias reguladoras suelen circunscribirse a ámbitos muy concretos y tecnocráticos de la Administración (básicamente en los aledaños de las administraciones estatales). Curiosamente esta cultura es necesaria, pero no tanto aso-ciada al modelo regulador como sí al siguiente modelo: la gobernanza.

El modelo de la gobernanza no ha logrado todavía cristalizar en unas pautas culturales propias y claramente identificables. Se podría decir que actualmente se opera, en buena parte, bajo el modelo de gober-nanza pero sin una cultura administrativa asociada a la gobernanza.

3. De los viejos modelos a los nuevos modelos y sus elementos culturalesUn elemento a tener en cuenta es que en la Administración pública suelen y deben convivir varios modelos de gestión y diferentes lógi-cas culturales. En su momento, no fue posible migrar de un modelo burocrático a un modelo gerencial, no tanto por las resistencias del primero, sino sencillamente porque la Administración ha tenido que seguir asumiendo actividades propias del paradigma burocrático. De este modo, las administraciones públicas han operado de facto y de manera desordenada durante las dos últimas décadas bajo un modelo “buroempresarial” (Ramió, 2017). Una mezcla de cultura burocrática con cultura eficientista de corte gerencial y con una inspiración de carácter empresarial. No supone ningún problema el mestizaje de modelos y de culturas. El problema reside en el desorden, ya que se



La parte políti-ca de la Admi-nistración, como es lógico, no posee nin-guna cultura institucional sino que vive en su propia lógica ideológi-ca, partidista, subjetiva, en función de la procedencia de los actores que ocupan cargos políticos.

puede operar paradójicamente de manera burocrática en la prestación de servicios y de forma gerencial con flexibilidad en las actividades burocráticas que no permiten la más mínima discrecionalidad. El resultado puede ser perverso: prestación de servicios ineficiente y pérdida de seguridad jurídica e institucional ante la utilización de la discrecionalidad en actividades que deberían ser totalmente regladas y sistemáticas. Esta confusión ha sucedido de manera reiterada en las administraciones públicas ya que, hasta el momento, no se ha intentado una conciliación y una ordenación entre los dos modelos dominantes. Lo que ha prevalecido es el conflicto y una aspiración de supremacía del modelo burocrático hacia el modelo gerencial y viceversa. Un problema añadido es que los dos modelos conviven en el mundo tecnocrático de la Administración, pero no en el político. La parte política de la Administración, como es lógico, no posee ninguna cultura institucional sino que vive en su propia lógica ideológica, parti-dista, subjetiva, en función de la procedencia de los actores que ocu-pan cargos políticos. La política es dinámica y contingente y siempre le ha costado convivir con el modelo burocrático que es conservador y rígido. En cambio, la política suele sentirse mucho más cómoda con el modelo gerencial que es flexible y también contingente. Para un político medio la burocracia establece límites y suele encontrar problemas a las soluciones políticas. En cambio, para un político el modelo gerencial intenta buscar soluciones a las distintas opciones políticas. De esta manera, el político se siente cómodo con el modelo gerencial y muy incómodo con el modelo burocrático que solo asume por imperativo legal, por el miedo a saltarse la ley. A la cultura política le cuesta entender que el modelo burocrático bien implantado aporta un valor institucional enorme: la seguridad jurídica que es la base para lograr el desarrollo económico y, gracias al mismo, alcanzar el desarro-llo humano (que por cierto es la esencia de la política). Pero hay otros actores en el juego institucional, como por ejemplo los sindicatos y las lógicas corporativas de los empleados públicos. La confusión entre los dos modelos genera acciones interesadas por parte de políticos, sindicatos y empleados públicos corporativizados. En función de sus intereses abrazan el modelo burocrático o el modelo gerencial con independencia de cuándo técnicamente es más idóneo utilizar un modelo u otro. Por ejemplo, la política suele buscar como coartada el modelo gerencial cuando desea capturar políticamente algunos vectores que por su naturaleza deberían ser burocráticos. Sindica-tos y corporaciones de empleados públicos, en cambio, abrazan


Carles Ramió Matas

La política suele buscar como coartada el modelo ge-rencial cuando desea capturar políticamente algunos vec-tores que por su naturaleza deberían ser burocráticos. Sindicatos y corporaciones de empleados públicos, en cambio, abra-zan el modelo burocrático cuando se in-tenta flexibili-zar y moderni-zar el sistema de gestión de recursos humanos. En el desorden entre los modelos hay siempre ganancias para los pescado-res y grandes pérdidas en la calidad institucional.

el modelo burocrático cuando se intenta flexibilizar y modernizar el sistema de gestión de recursos humanos. En el desorden entre los modelos hay siempre ganancias para los pescadores y grandes pérdidas en la calidad institucional.

Otro problema es que la disputa entre los dos modelos, ya clási-cos, no facilita la porosidad hacia otros modelos que exige la propia dinámica exógena y endógena de la Administración pública del pre-sente y del futuro. De este modo, es evidente la falta de un modelo y de una cultura administrativa que pueda absorber las necesidades objetivas de funcionar bajo el paradigma de la gobernanza. Ni la cultura burocrática ni la cultura gerencial, ambas con unas lógicas más internas que externas, han resuelto bien la necesidad de que la Administración ejerza con eficacia la función de metagobernador en las redes cada vez más complejas de gobernanza. Esta inhibición ha sucedido, hasta el momento, con un modelo de gobernanza simple que se ha articulado, casi en exclusiva, en la colaboración de organizaciones privadas con ánimo de lucro (externalización hacia las empresas y residualmente con organizaciones sin ánimo de lucro). Pero la gobernanza del presente y del futuro es mucho más compleja: participación ciudadana, cogestión de servicios, sistemas colaborativos y partenariados público-privados.

Otra novedad es que los dos modelos de gestión y de cultura admi-nistrativa dominantes no han sido capaces de observar la importancia actual y de futuro del proceso inevitable de smartificación y de robo-tización de la Administración pública. El modelo burocrático visualiza estos procesos como relatos de ciencia ficción que nada tienen que ver con la realidad administrativa. El modelo gerencial es más permeable a estos procesos, pero desde una perspectiva limitada, visualizando solo las oportunidades de la smartificación y la robotización como una manera de mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos. Ninguno de los dos modelos aprecia cómo estos procesos van a cam-biar y tienen que cambiar de una manera radical los parámetros de funcionamiento interno de las organizaciones públicas.

4. Modelos de Administración pública e ideología políticaLa Administración pública como instrumento carece de ideología. En teoría se trata de una máquina neutra que está al servicio de imple-mentar las orientaciones políticas que sí deberían poseer un claro vector ideológico. Pero la Administración pública agrupa a colectivos de profesionales, que son el elemento subjetivo, y estos sí pueden



poseer ideología y una determinada cultura política. En principio, el modelo burocrático favorece, gracias a su principio meritocrático, la neutralidad política. Neutralidad que se puede ver empañada por lógicas de carácter tecnocrático y/o corporativo. Las élites tecnocráti-cas pueden poseer unas características previas (estatus social, tipos e instituciones universitarias donde han estudiado, etc.) con evidentes ingredientes ideológicos. También pueden recibir una formación de entrada y permanente dentro de la Administración impartida por determinadas élites que fomenten una ideología determinada. Un discurso tecnocrático puede poseer, de manera más implícita o más explícita, un determinado discurso político que puede ser tan regeneracionista como conservador. Pero, usualmente, un modelo burocrático suele generar de manera involuntaria un discurso tec-nocrático, elitista y corporativo que tiende a ser conservador.

El modelo gerencial se asienta sobre unos principios técnicos que descartan una determinada filiación política. Pero esto no es cierto, ya que el modelo gerencial se articula más sobre principios ideológicos que estrictamente técnicos. El modelo gerencial se asienta sobre una fascinación por la gestión privada y otorga un gran protagonismo a sistemas y técnicas de carácter eficientista. Posee claros ingredientes de ideología neoliberal. La prueba es que muchas administraciones con gobiernos de izquierdas, que han abrazado el modelo gerencial, han acabado diseñando políticas públicas de carácter neoliberal.

El modelo clientelar (todavía presente en algunos enclaves de las organizaciones públicas) es claramente político, en función de la ideología social y política del equipo de gobierno que manipuló los procesos de selección y de carrera administrativa. Se trata del mo-delo de Administración pública más ideologizado, con ingredientes sectarios y escasamente neutral, bastante presente en los puestos profesionales de alto nivel en los países que carecen de una regula-ción de la dirección pública profesional.

El modelo de gobernanza posee unos ingredientes ideológicos caó-ticos y contrapuestos. Por una parte, puede poseer una ideología neo-liberal cuando prioriza los sistemas de colaboración público-privada con las empresas (partenariados público-privados y externalización). Por otra parte, puede presentar una ideología de izquierdas cuando prioriza sistemas de participación directa de la ciudadanía, cogestión de servicios, estimula lógicas colaborativas y busca la participación y cogestión de la sociedad civil organizada (organizaciones sin ánimo de lucro, movimientos sociales, asociaciones de vecinos, etc.).


Carles Ramió Matas

Una Administración pública es-tándar suele ser un cóctel ideológico, ya que por su evo-lución histórica posee diversos estratos con modelos de Administración y con culturas e ideologías muy diversas.

Una Administración pública estándar suele ser un cóctel ideo-lógico, ya que por su evolución histórica posee diversos estratos con modelos de Administración y con culturas e ideologías muy diversas. Pueden estar presentes ingredientes ideológicos muy diversos, procedentes de determinadas derivas clientelares que muchas administraciones han experimentado en distintos mo-mentos. Por otra parte, existe una ideología transversal de carácter conservador derivada de la aplicación del modelo burocrático y de sus externalidades negativas de carácter corporativo. Finalmente, se ha ido imponiendo una cultura neoliberal, consecuencia de más de dos décadas de influencia del modelo gerencial y de las bases más instrumentales que conceptuales de la Nueva Gestión Pública. Finalmente, en determinados ámbitos (áreas de participación ciuda-dana, áreas vinculadas a derechos civiles, en servicios sociales) ha ido emergiendo una ideología de carácter colaborativo, de economía social y de empoderamiento por la vía de la participación ciudadana y la cogestión de servicios. Pero esta ideología y cultura administrativa es, todavía, bastante residual.

A todas estas ideologías de cultura organizativa hay que añadir otra no menor: la ideología y cultura derivada de las tecnologías de la información. Primero la informatización (implantación de la ofimática) de la Administración y posteriormente la aplicación de las tecnologías de la información (digitalización de la Administración) ha ido introduciendo unos vectores culturales tecnológicos aparente-mente renovadores, pero muy vinculados a una cultura eficientista basada en la ingeniería. Esta cultura tecnocrática ha actuado como refuerzo tecnológico a la cultura gerencial y neoliberal vinculada a la NGP. Sirva como ejemplo que buena parte de los empleados públicos consideran sus ámbitos de gestión como “negocios” en un lenguaje propio de tecnólogos que refuerza la cultura empresarial de la Administración pública. Las transformaciones previstas en el futuro (“migraciones” en el lenguaje de los tecnólogos) derivadas de los procesos de smartificación y de robotización, pueden acrecentar esta deriva ideológica y cultural.

5. La oportunidad del impacto de la robotización y de la smartificación en los modelos de AdministraciónLos procesos de presente y de futuro de robotización y de smartifi-cación no deberían ser únicamente transformaciones tecnológicas. Tampoco deberían ser solo transformaciones organizativas, de



La robotización y la smartifica-ción deberían implicar un cambio de paradigma de la Admi-nistración pública. Una oportunidad para poner orden al actual caos de mode-los de Admi-nistración.

El modelo gene-ral propuesto de cara al futuro es una Administración pública refi-nada institu-cionalmente e inteligente, con una cultura institucional li-berada de todo tipo de captu-ras y orientada a la ciudadanía y la inteligencia institucional para poder diri-gir públicamen-te los sistemas complejos de gobernanza.

procesos y de sistemas de prestación de servicios. La robotización y la smartificación deberían implicar un cambio de paradigma de la Administración pública. Una oportunidad para poner orden al actual caos de modelos de Administración. Como siempre, el ítem crítico es si se adoptan estos procesos de renovación tecnológica de ma-nera reactiva o proactiva. Si se absorben estos procesos de forma reactiva (práctica habitual en los sistemas públicos) el resultado será otra capa geológica de carácter conceptual. Una que contri-buya a generar todavía más confusión y a debilitar todavía más la identidad y la cultura administrativa. En cambio, si se adopta una orientación proactiva puede ser una gran oportunidad para poner orden conceptual a la identidad y a los distintos modelos de gestión de la Administración pública.

En primer lugar, habría que ordenar de manera clara los distintos modelos de Administración pública. La propuesta consiste en asignar una identidad general, a modo de modelo conceptual genérico, que agrupara submodelos de gestión para cada una de las familias de competencias y actividades de la Administración pública. El modelo general propuesto de cara al futuro es una Administración pública refinada institucionalmente e inteligente. Este modelo abarcaría dos ingredientes: por una parte, mayor calidad institucional (sistemas meritocráticos fluidos para el acceso y la carrera, dirección pública profesional, transparencia, rendición de cuentas y evaluación de políticas y servicios públicos y, finalmente, un renovado sistema de gestión de recursos humanos). La calidad institucional residiría básicamente en la erradicación total de cualquier impulso clientelar (clientelismo político, sindical o corporativo) y en buscar mecanismos institucionales para empatizar con la ciudadanía (transparencia, ren-dición de cuentas y evaluación, pero también participación ciudadana y sistemas colaborativos de cogestión de servicios). En definitiva, una Administración pública con una cultura institucional de la ciudadanía y para la ciudadanía, liberada de todo tipo de capturas y orientada a la ciudadanía (no solo en la prestación de servicios). La smartización y la robotización pueden contribuir de manera decidida a lograr en la práctica este nuevo modelo conceptual. El segundo ingrediente de este modelo de futuro es la inteligencia institucional para poder dirigir públicamente los sistemas complejos de gobernanza. Este ítem hace referencia a una Administración pública que posea buenos sistemas de información (contabilidad analítica, datos de gestión y de impacto de servicios y políticas, big data, etc.) y capacidad de


Carles Ramió Matas

Los procesos de smartificación y robotización pueden ejercer de catalizador para contribuir a la erradica-ción del mo-delo clientelar al impedir la discrecionali-dad interesada de los distin-tos agentes públicos con tendencias clientelares.

análisis transversal de todos los datos. Los procesos de smartificación pueden contribuir de manera decisiva a alcanzar esta inteligencia institucional.

Por otra parte, la Administración pública participa en competen-cias y actividades tan dispares que requiere submodelos y subcul-turas. Para las actividades de regulación de derechos y de disciplina administrativa requiere de un modelo burocrático neutro y eficaz. Para la prestación de servicios necesita un modelo gerencial eficiente y eficaz con una orientación empresarial, pero con valores públicos. Para la dirección de las redes de gobernanza público-privadas requie-re de un modelo de gobernanza inteligente en materia de gestión que permita maximizar los mecanismos de planificación, dirección, control y evaluación. Para la participación ciudadana, los sistemas colaborativos y la cogestión de servicios, la Administración exige un modelo de gobernanza inteligente en materia política que facilite la entrada activa de los ciudadanos y de los colectivos de ciudadanos. La idea es un modelo general con cuatro submodelos. Una cultura administrativa general con cuatro subculturas escapando de las contradicciones internas. La smartificación y la robotización pueden contribuir decididamente a ordenar estos modelos y estas culturas administrativas:

1) Erradicación definitiva del modelo clientelar. Es un error consi-derar que el modelo clientelar es un problema propio del pasado. Evitar este modelo es también un reto de presente y de futuro. Se trata de una lucha infinita, de carácter atemporal, ya que hay una falta de sincronía perpetua entre la manera natural de organización social que es clientelar (Fukuyama, 2015 y 2016) y una Administración pública que debe rechazar siempre el clientelismo si desea defender el bien común y el interés general de forma equitativa y neutral. Los procesos de smartificación y robotización pueden ejercer de catalizador para contribuir a la erradicación del modelo clientelar al impedir la discrecionalidad interesada de los distintos agentes públicos con tendencias clientelares. Esta idea va a quedar reforzada en la próxima reflexión.

2) Un renovado modelo burocrático mecanizado. El modelo buro-crático diseñado por Weber (1993) es mecánico, neutro y objetivo y con unos principios y valores que siguen siendo modernos. El modelo burocrático sigue siendo competitivo para buena parte de las competencias públicas que facilitan la seguridad jurídica para alcanzar el crecimiento económico y el desarrollo humano.



La robotización implicará una mecanización virtuosa del modelo maqui-nal burocrático y puede asegu-rar que no ope-re de manera defectuosa o discrecional.

El modelo burocrático ha funcionado de manera defectuosa por dos motivos. Primero, la subjetividad de los empleados públicos tanto a nivel individual como colectivo ha pervertido el modelo por intereses personales, grupales o corporativos. Además, el supuesto mal funcionamiento del modelo burocrático ha sido una impostura para justificar y disimular determinadas incompetencias profesiona-les o hábitos de una excesiva acomodación. El modelo burocrático ha sido una excusa para que los deficientes empleados públicos se mantuvieran en su zona de confort. Segundo, el modelo burocrá-tico no puede aplicarse a las actividades de gestión (prestación de servicios públicos) que no son regladas y a las que deben aplicarse los principios de flexibilidad y de contingencia. Por tanto, el primer elemento es separar estas últimas del modelo burocrático para que operen bajo los parámetros del modelo gerencial. La segunda estrategia reside en robotizar todas las funciones burocráticas de la Administración pública. La robotización implicará una mecanización virtuosa del modelo maquinal burocrático y puede asegurar que no opere de manera defectuosa o discrecional. Además, puede contri-buir a evitar en gran medida la corrupción funcionarial. Por ejem-plo, la simple digitalización de una Administración implica que los documentos administrativos quedan registrados en todo momento y no se puedan alterar discrecionalmente y, por tanto, puede evitar las potenciales manipulaciones interesadas en los procedimientos administrativos.

3) Un renovado modelo gerencial mecanizado y smartificado. El mo-delo gerencial tendrá que ir asociado a los ámbitos de la Administra-ción pública que prestan servicios. A nivel cuantitativo estos sectores implican la mayor parte de los ámbitos de gestión y de personal de la Administración. La lógica gerencial busca economía, eficacia y eficiencia mediante la flexibilidad de sus estructuras, procesos y gestión de recursos humanos. Dentro de este modelo estarían la mayor parte de los ámbitos críticos de una Administración: servicios sociales, sanidad, educación, cultura, seguridad, transportes, etc. El modelo gerencial del futuro debería incorporar o reafirmar los va-lores públicos y la plena confianza en que la gestión pública puede ser innovadora, emprendedora, eficaz y eficiente (Mazzucato, 2014). El modelo gerencial del futuro debería recibir un doble impacto, ya que debería aprovechar tanto la robotización como la smartificación. La denominada cuarta revolución industrial (Schwab, 2016) va a afectar fundamentalmente a la mecanización de buena parte del


Carles Ramió Matas

Gracias al manejo de grandes datos (big data) la prestación de servicios públicos va a ser mucho más eficaz y eficien-te, y el modelo gerencial va a incrementar su inteligencia institucional. Las ganancias en calidad, en eficacia y en eficiencia van a afectar todos los servicios públicos.

sector servicios. El modelo gerencial está asociado a la prestación de servicios públicos. Por ejemplo, es evidente que el sector trans-portes (públicos en este caso) va a ser objeto de automatización. Pero la robótica también va a penetrar en la sanidad (ya hay robots de atención al público en los hospitales), la atención al público en general, los servicios sociales, etc. La robotización en la prestación de servicios públicos va a fomentar una mayor eficacia y eficiencia en la prestación de servicios. También va a facilitar que los emplea-dos públicos puedan concentrarse en los eslabones de la cadena de producción que aportan mayor valor público (planificación y diseño, control de la calidad, interacción directa con la ciudanía, inteligencia, etc.). Pero la prestación de servicios y el modelo gerencial también se va a beneficiar, con igual o con superior intensidad, de la smartifica-ción o inteligencia artificial. Gracias al manejo de grandes datos (big data) la prestación de servicios públicos va a ser mucho más eficaz y eficiente, y el modelo gerencial va a incrementar su inteligencia institucional. Las ganancias en calidad, en eficacia y en eficiencia van a afectar todos los servicios públicos. A título de ejemplo, la mejora del sistema de transportes urbanos de Londres al adaptarse a los itinerarios reales que realizan los ciudadanos (conocimiento adquirido mediante el big data de las compañías telefónicas). Los hospitales norteamericanos han cedido miles de datos sobre sus pacientes en cuidados intensivos a la Universidad de Harvard. Este centro de investigación ha utilizado este big data para crear sistemas inteligentes de diagnóstico para los futuros pacientes de cuidados intensivos. Actualmente, en muchos hospitales los diagnósticos los realizan estos sistemas inteligentes y los médicos se limitan a con-firmar su diagnóstico y su propuesta de tratamiento. Los ejemplos y las posibilidades son infinitas para la sanidad, pero también para los servicios sociales (robots asistentes sociales y médicos para las personas con una avanzada edad), para los servicios educativos (nuevos sistemas de aprendizaje digital), etc.

4) Un modelo de gobernanza inteligente en materia de gestión smarti-ficado. Las administraciones en Iberoamérica no poseen un modelo de gobernanza ni una cultura de la gobernanza en su vertiente de gestión privada, con ánimo y sin ánimo de lucro, de los servicios públicos. Han pasado tres décadas externalizando o tercerizando de manera muy intensiva, pero este proceso se ha implementado, en términos generales, de manera reactiva, sin pensar en los límites de la externalización y con sistemas poco sofisticados de control y de



Para ejercer el rol de meta-gobernador también se requiere implantar unos sólidos valores públicos para evitar capturas de los agentes públicos por parte de los ac-tores privados y para reforzar y prestigiar conceptual-mente la capacidad de la gestión pública frente a la ges-tión privada.

evaluación. Las principales motivaciones de la externalización han orillado la búsqueda de mayor calidad de los servicios y de mayor eficiencia. Los motivos reales de las externalizaciones radican en un agotamiento de las organizaciones públicas y de un colapso en su modelo de gestión de personal. Las administraciones públicas han optado por un sistema de gobernanza para superar sus problemas organizativos, pero han abrazado la gobernanza más a nivel teórico que a nivel real, ya que no han maximizado las funciones de planifi-cación, control y evaluación. La externalización representa un juego complejo entre los roles de principal (Administración) y de agente (organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro). El principal debería ser arte y parte: define el campo y regula el juego, ejerce la función de metagobernador. Para realizar esta función requiere inteligencia institucional, sistemas sofisticados de información y una potente capacidad de análisis tanto para la toma de decisiones como para el control. Para ejercer el rol de metagobernador también se requiere implantar unos sólidos valores públicos para evitar captu-ras de los agentes públicos por parte de los actores privados y para reforzar y prestigiar conceptualmente la capacidad de la gestión pública frente a la gestión privada. Esta inteligencia institucional es uno de los grandes déficits de la Administración. La smartificación o la inteligencia artificial pueden contribuir decididamente a cubrir esta crítica laguna. Por una parte, las empresas proveedoras podrán prestar los servicios públicos con múltiples sensores e internet de las cosas que permitan una dirección y un control relativamente sencillos por parte de la Administración. Por otro lado, la información sobre los datos de los usuarios, sus comentarios en las redes sociales, etc., podrían ser otra manera de evaluación de la calidad de los servicios externalizados. Las empresas proveedoras de servicios públicos deberían estar obligadas a prestar sus servicios utilizando sistemas de captación de datos utilizando la tecnología de punta y que éstos fueran transferidos de manera automática a la Administración. La Administración pública debería disponer de programas inteligentes de gestión integrada de la información que le permitiera de manera sencilla controlar la calidad de los servicios públicos y poder realizar análisis de eficiencia para asegurar que las transferencias económi-cas hacia las organizaciones privadas sean las más justas.

5) Un modelo de gobernanza inteligente en materia política smar-tificado. Un nuevo modelo de gobernanza viene de la mano de las dinámicas del empoderamiento social, de la participación ciudadana,


Carles Ramió Matas

del trabajo colaborativo y de la cogestión de servicios. Los ciudada-nos tanto a nivel individual como colectivo desean involucrarse cada día más en los asuntos públicos, y no solo en su deliberación sino también en su capacidad de influencia en la toma de decisiones, en su participación activa en la gestión de los servicios públicos, etc. Es decir, un modelo de gobernanza de carácter político, pero también de gestión más participativa y social. Los sistemas de participación directa presentan problemas de escala (los más efectivos son para grupos muy reducidos) y de asimetría (ciudadanos con tiempo y movilizados y ciudadanos sin tiempo y no tan movilizados). Otro problema vinculado a la participación directa está en relación con la calidad de la información de la que disponen los ciudadanos sobre los temas a debatir. Los sistemas inteligentes de información, tanto de acopio como de transmisión entre la Administración y la ciudadanía y viceversa, pueden contribuir a que la participación directa sea más sólida, fluida, rápida e inclusiva de lo que ha sido hasta el momento. Los sistemas tecnológicos de carácter colaborativo impulsados por las administraciones públicas deberían ser una oportunidad para favorecer la cogestión de servicios públicos y una economía cola-borativa con valor social y público.

6. Un modelo burocrático sin burócratasEl proceso de automatización de la burocracia debería ser relativa-mente sencillo, ya que se encuentra en una fase muy avanzada en el sector privado (sistemas de pagos automatizados a proveedores, automatización de la gestión económica y de los recursos humanos, etc.). La solución más conocida del mundo de la robótica es la RPA (automatización robótica de los procesos). Se trata de unas nuevas herramientas de software que permiten automatizar las funciones y tareas de tipo administrativo. Al menos el 50 por ciento de las acti-vidades que se realizan en una empresa pueden robotizarse. En su implementación se han logrado ahorros de entre el 50 y el 60 por ciento de las actividades, al tiempo que registra mejoras en la veloci-dad, precisión y trazabilidad en la ejecución de las tareas rutinarias, se reducen los tiempos de espera y operan todas las horas y durante todos los días. La aplicación del RPA en la parte más burocrática de la Administración pública podría implicar la robotización del 90 por ciento de las tareas y aportar ahorros económicos superiores al 70 por ciento. Es obvio que esta automatización de los procedimientos debería adaptarse, ya que en la Administración pública son muy



Es totalmente posible un mo-delo de futuro en el que impe-ren los impeca-bles principios burocráticos, pero sin nin-guna externa-lidad negativa inherente a su estructura o a los intereses subjetivos que suele utilizar la burocracia de manera facciosa.

complejos por su carga jurídica. De todos modos, tampoco debería ser la Administración pública tan diferente a una entidad bancaria o de seguros donde también hay una elevada exigencia de seguridad jurídica y una gran complejidad en la gestión de los expedientes.

La burocracia es como el colesterol. Existe el colesterol “bueno”, o funcional, que es el que aporta la seguridad jurídica a las instituciones públicas, pero también hay colesterol “malo”, o asfixiante, que es el que ralentiza los procesos, multiplica las operaciones de control ex ante, durante y ex post a las actuaciones públicas. La burocracia como modelo organizativo y de gestión es impecable. Pero los órganos de control burocrático y los empleados de las burocracias ya son otro cantar: crecen en volumen organizativo y de personal de manera descontrolada, imponen unos criterios formales desorbitados y aca-ban perdiendo el norte de su función. La burocracia como modelo para que funcione necesita sus intermediarios: fedatarios públicos (notarios, registradores), registros de todo tipo (civil, de asociacio-nes, de empresas, etc.), interventores, gestores de expediente, etc. ¿Podemos imaginar un modelo de futuro conceptualmente buro-crático, pero sin unidades burocráticas y sin burócratas? En efecto, es totalmente posible un modelo de futuro en el que imperen los impecables principios burocráticos, pero sin ninguna externalidad negativa inherente a su estructura o a los intereses subjetivos que suele utilizar la burocracia de manera facciosa. Una aplicación inteligente de la robótica y la inteligencia artificial lo puede lograr si busca este objetivo, si se le da un enfoque no de simple cambio tecnológico sino de cambio de paradigma conceptual, de cambio estratégico. Por ejemplo, los ciudadanos andan ahora expectantes con los automóviles autónomos. Suelen pensar mucho en aspectos instrumentales: qué sensaciones van a tener cuando subamos a un coche que funcione solo. Unos se pondrán nerviosos con el tráfico y no poder dominar la máquina, otros satisfechos y relajados leyendo un libro y aprovechando el tiempo de los desplazamientos. Es un cambio instrumental importante, ya que uno puede iniciar su jornada laboral una vez que suba al automóvil, podrá trabajar en él, y llegar con una parte del trabajo hecho cuando alcance el lugar en que se celebre la reunión. ¿Podremos fichar en el mismo momento que montemos en el coche y aprovechar los tiempos de desplazamiento y no tener costes de transición? Estas reflexiones son interesantes, pero se quedan en la parte más anecdótica de la transformación que va a suponer la introducción de los automóviles autónomos.


Carles Ramió Matas

La auténtica revolución no es ni el confort ni la eliminación de los costes por desplazamiento, sino una auténtica revolución en el concepto de movilidad. Por una parte, se va a lograr un servicio de movilidad mucho más eficiente, con menos atascos, sin necesidad de aparcamientos, ni semáforos, ni multas. Se van a ahorrar una cantidad ingente de costes públicos y privados. Por otra parte, el gran cambio va a residir que se va a mudar del producto y la propiedad al servicio “ya no será una necesidad disponer de un coche propio, sencillamente se va a pre-cisar de un servicio” (Vidal, 2018). La auténtica revolución no será el automóvil autónomo como tecnología, sino un nuevo paradigma de la movilidad que será mucho más eficiente, sostenible y que acabará con los intermediarios (concesionarios, parkings públicos y privados, policías, semáforos, red de talleres mecánicos descentralizados, etc.). Un sistema óptimo de movilidad sin necesidad de que partici-pe la mayor parte de los operadores e intermediarios vinculados a la movilidad. Utilizando este símil en el modelo burocrático, crece la expectativa sobre cómo los cambios tecnológicos dibujarán una Administración sin papeles. Un tema relevante pero no muy notable a nivel conceptual. La gran transformación del modelo burocrático del futuro residirá en lograr una burocracia más eficaz y eficiente, pero sin intermediarios burocráticos y sin burócratas. Esto sí que puede ser una enorme revolución conceptual: solo alimentarse del colesterol bueno sin tener que ingerir el colesterol malo.

Un ejemplo de ello, residiría en la implantación en las administra-ciones públicas del blockchain. Su utilización aportará integridad y seguridad, permitiendo descentralizar el entorno en el que tienen lugar las transacciones. El blockchain es un elemento clave para el nuevo modelo de Administración hiperconectada (Campos, 2018). Unido al concepto “distributed ledger technologies” (tecnologías de registro distribuido), blockchain se presenta como un conjunto de tecnologías (P2P, sellado de tiempo, criptografía, etc.) que, combinadas, hacen posible que las computadoras y otros dispositivos puedan gestionar su información compartiendo un registro distribuido, descentralizado y sincronizado entre todos ellos, en vez de utilizar las tradicionales bases de datos. Pero no es solo eso, sino que la información se transmite y guarda de un modo extremadamente seguro, respetando la identidad y privacidad, gracias al uso de claves criptográficas. Además, es un registro que no permite su alteración, es decir, no permite deshacer o reescribir lo ya registrado, y que además es visible para cualquier participante de la red (si ésta es pública, como Bitcoin), añadiendo una



Varios ejem-plos de buro-cracia pública en la que se podría ubicar el blockchain: registros de inmuebles y de otro tipo, histo-rial de forma-ción de todos los ciudadanos en general y de los emplea-dos públicos en particular, identidad digital, incluso la participación en los comicios electorales o, finalmente, el historial de las ayudas y subvenciones.

gran transparencia. Como analogía se puede asemejar el blockchain a un libro de cuentas, donde en cada página se registran las operaciones para un cálculo que parte del resultado obtenido en la página anterior. Todas estas características posicionan al blockchain como la “tecnolo-gía para dar confianza más importante de la historia” a tal punto que ha abierto las puertas a algo hasta hace poco impensable: prescindir de los intermediarios que eran necesarios para dar esa confianza, ya sean ordenadores de verificación y control o incluso personas y entidades (notarios, bancos centrales, etc.). “Las aplicaciones de los contratos inteligentes son infinitas, solo hace falta que a alguien se le ocurra una idea original. Hay aplicaciones en el mundo de la banca, de los seguros y de la salud, entre otras muchas. La gran pregunta es ¿Se pueden aplicar estos contratos, u otros elementos basado en blockchain, en las administraciones públicas? La respuesta teórica, claramente es sí, es posible (…) ¿Y si al igual que el bitcoin se ha abierto paso entre las monedas oficiales, se abriera paso un registro de la propiedad en el que se registren las operaciones de compra-venta sin tener en cuenta a los notarios, a los registros oficiales, etc.? ¿Se podría también crear un registro civil que acabe por tener más validez que los oficiales?” (Fernández Sáez, 2017). Este autor explicita varios ejemplos de burocracia pública en la que se podría ubicar el blockchain: registros de inmuebles y de otro tipo, historial de formación de todos los ciudadanos en general y de los empleados públicos en particular, identidad digital, incluso la participación en los comicios electorales o, finalmente, el historial de las ayudas y subvenciones. En este último ítem incluso puede ser un caso de uso ideal para los SmartContract, determinadas subvenciones que requieren una justificación del gasto con posterioridad. Se podría identificar qué documentación hay que aportar para la justificación, de manera que si no se justifica en tiempo y forma, se inicie inmediatamente el procedimiento de devolución de la ayuda. Como en el caso anterior, sería interesante también cono-cer qué subvenciones o ayudas se le han otorgado a una empresa o persona. En determinados casos existen subvenciones incompatibles. Si se gestionara el histórico de las subvenciones recibidas por una empresa, por ejemplo, se podrían identificar cuáles son coincidentes en el tiempo.

Otro elemento a tener en cuenta es que un modelo burocrático de carácter tecnológico, pero sin apenas burocracia estructural (desapare-cen las unidades clásicas de control) y sin burócratas (las tareas ya no la asumen los empleados públicos sino los robots y la inteligencia artificial),


Carles Ramió Matas

En el contex-to público se podría acuñar un concepto denominado Gestión Pública 4.0 cuya defini-ción tentativa podría ser: opti-mizar la gestión y la gobernanza pública median-te la delegación a las nuevas tecnologías inteligentes de las actividades transaccionales (acceso, manejo e intercambio de datos).

podría erradicar en gran medida la corrupción. “La introducción de las nuevas tecnologías constituye, en sí misma, una herramienta de pre-vención y lucha contra la corrupción, la trazabilidad de las actuaciones electrónicas, y la seguridad que rodea a su gestión favorece la confianza en la gestión, y la introducción de mejores sistemas de control. Sistemas de control que pueden aplicarse a sectores tan en riesgo y bajo sospe-cha como la contratación pública. Como ejemplos podemos citar los sistemas de alerta temprana impulsados por los pactos de integridad en la contratación impulsados por Transparencia Internacional España” (Campos, 2018) y el caso de la digitalización de la Administración.

Por tanto, la implantación de la smartización y de la robótica debería orientarse a la simplificación o eliminación de las redes de operadores burocráticos y a erradicar la corrupción. La estrategia de implementación de esta tecnología no debería ser solo técnica ni organizativa sino política, en la medida en que las resistencias de los operadores públicos y privados van a ser enormes, ya que muchos actores van a perder la capacidad de influencia (el poder discrecional como antesala de la corrupción) e incluso se juegan la supervivencia de sus unidades y de sus puestos de trabajo.

7. Una gestión pública más eficaz, más inteligente y más participativaLa empresa privada ha introducido el concepto de Business 4.0 que identifica como “una revolución en automatización que busca la optimización y eficiencia de los procesos de negocios. El corazón del movimiento busca delegar las actividades transaccionales (como lo son el acceso, manejo e intercambio de datos) de los negocios a las nuevas tecnologías inteligentes, no con el afán de sustituir a la gente, sino para liberar su tiempo y permitirles dedicarse a actividades más estratégicas” (Deloitte, 2017: 5). Las principales innovaciones que empujan esta revolución son las aplicaciones en robótica, la informá-tica cognitiva, la inteligencia artificial y la informática de la nube que, a pesar de parecer tecnologías aisladas, encuentran sinergia en la forma en que acumulan e interpretan la información, dejando solo la interpretación y las decisiones de negocio sobre las personas (Deloitte, 2017: 5). En el contexto público se podría acuñar un concepto equiva-lente denominado Gestión Pública 4.0 cuya definición tentativa podría ser: optimizar la gestión y la gobernanza pública mediante la delegación a las nuevas tecnologías inteligentes de las actividades transaccionales (acceso, manejo e intercambio de datos). Este proceso facilita una mayor



En el campo de la inteligencia artificial tam-bién se podrán aprovechar los avances del sector privado, pero invirtien-do de manera muy decidida en revisar cons-tantemente los algoritmos para que respe-ten plenamen-te el código deontológico de los servi-cios y de las instituciones públicas.

inteligencia y transparencia institucional gracias a que los políticos y los empleados públicos adoptan una visión más estratégica mediante la potenciación de la calidad en la planificación, decisión, control y evalua-ción de los servicios y políticas públicas. Es decir, la implantación de las tecnologías inteligentes en el sector público para lograr una mayor calidad institucional (inteligencia y transparencia institucional gracias a la optimización de la planificación y evaluación), para mejorar la calidad de las políticas y servicios (optimización de los procesos de decisión y de control), y alcanzar un buen gobierno y una buena administración. Esta definición no solo hace referencia a mejorar la gestión pública en sus acepciones de actividad burocrática y de prestación de servicios públicos, sino también a mejorar la gobernanza pública mediante la colaboración público-privada.

Las aplicaciones robóticas son (y van a ser en el futuro todavía mucho más) un importante apoyo a la gestión pública ya que con-tribuyen a la eficacia y a la eficiencia:

a) Eficacia gracias a su precisión: los robots no se equivocan nunca en las actividades que pueden ejecutar, que son básicamente las actividades transaccionales vinculadas a la gestión de la información. Es decir, automatización de procesos y una parcial automatización cognitiva e inteligencia artificial (esta última todavía escasa).

b) Eficiencia gracias a su bajo coste: las aplicaciones robóticas son escalables, es sencillo incrementar o disminuir su volumen de opera-ción. A diferencia de un humano, los robots no tienen horarios, pueden trabajar durante la noche y los días festivos. El costo de un robot es aparentemente alto, pero en realidad es menos costoso que el salario de un humano. Por ejemplo, en el Reino Unido los robots cuestan una novena parte de un empleado a tiempo completo (Deloitte, 2017: 7).

La inteligencia artificial y la robótica en el ámbito gerencial y de prestación de servicios de la Administración pública tienen un abanico muy amplio de posibilidades, ya que se podrá aprovechar buena parte de los dispositivos diseñados para implantarse en el sector privado, y de servicios. La función de la Administración en este ámbito, en relación con la innovación de la robótica, puede ser mucho más relajado y solo alterar y complementar estos dis-positivos impulsados por la iniciativa privada con valores públicos. En el campo de la inteligencia artificial también se podrán apro-vechar los avances del sector privado, pero invirtiendo de manera muy decidida en revisar constantemente los algoritmos para que respeten plenamente el código deontológico de los servicios y de


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las instituciones públicas. Ambas líneas de acción van a permitir el diseño de unas administraciones públicas mucho más eficaces y eficientes, pero no van a suponer un gran cambio conceptual (cómo si puede suceder con la robotización de la burocracia) ya que la Ad-ministración logrará, como mucho, un nivel de eficacia y eficiencia similar al de las organizaciones privadas. La novedad conceptual debería residir en aportar valor ético y social a los algoritmos y que estas contribuciones y prácticas públicas sean emuladas por una parte de las organizaciones privadas en una nueva concepción de la responsabilidad social corporativa.

Por otro lado, a nivel político y de participación, la tecnología empoderará todavía más a los ciudadanos y les proporcionará nuevas formas de expresar sus opiniones, coordinar sus esfuerzos y, posiblemente, eludir la supervisión gubernamental. Pero también puede suceder a la inversa: que las nuevas tecnologías de vigilancia den origen a autoridades demasiado poderosas (Schwab, 2016: 92). La gobernanza de carácter político y social se basa en el empode-ramiento de los ciudadanos tanto a título individual como colectivo para participar en la toma de decisiones.

Que la ciudadanía haya mudado su tradicional rol pasivo, vin-culado a la democracia representativa, a un rol mucho más activo en relación con los asuntos públicos, y exigiendo mecanismos de democracia directa, tiene mucho que ver con la revolución tecno-lógica derivada de la sociedad de la información. Drucker (1993) y Mason (2016) hacen referencia al surgimiento de una nueva clase social que denominan los “ciudadanos cultos universales”. Son los ciudadanos que utilizan en su trabajo y en su vida personal las tecnologías de la información, que viven interconectados. Son el grupo que los sociólogos denominan “individuos en red”, expertos en “bajarse” conocimientos de un sistema relativamente abierto y global. Se comportan también conforme a esquemas de redes: tanto en el trabajo como en el consumo, en sus relaciones o en lo referente a la cultura. Y ya no están confinados en ningún nicho demográfico ultratecnológico. Cualquier abogado, administrativo o camarero puede convertirse, si lo desea, en una persona culta universal, siempre y cuando tenga la suficiente formación básica y un teléfono inteligente. Los ciudadanos cultos universales poseen una característica esencial en la sociedad de la información: son a la vez productores y consumidores. Esta es la gran novedad que genera una economía colaborativa en auge y que cambia la concepción de



La tecnología de la infor-mación ha estimulado redes colabora-tivas que han finiquitado el monopolio del discurso ideo-lógico y social en manos del Estado y de su representación política. El poder político también se ha transformado en líquido.

los precios, de la propiedad y del valor del trabajo. Las redes sociales o Wikipedia serían un buen ejemplo: los ciudadanos cultos universa-les consumen la información que ellos mismos, como comunidad, generan (Ramió, 2017: 68-69).

Por otra parte, la tecnología de la información ha estimulado redes colaborativas que han finiquitado el monopolio del discurso ideo-lógico y social en manos del Estado y de su representación política. El poder político también se ha transformado en líquido o, en pala-bras de Castells (2005 y 2017), el poder para que se hagan las cosas flota ahora en el “espacio de flujos”. Es inmune a las reglas fijadas a nivel estatal o local, circunscritas territorialmente, y muestra una resistencia formidable a todos los intentos dirigidos a controlar sus movimientos (Bauman, 2016: 129). En el espacio informativo global los ciudadanos tienen la capacidad de generar sus propios discursos y concepciones. Un ciudadano moderno ya no consume solo los discursos y reflexiones globales generados por los actores de siem-pre tradicionalmente interrelacionados (Estado, grandes empresas, medios de comunicación y comunidad científica) sino que él mismo, y de forma colaborativa, produce y consume discursos alternativos, sus propios discursos. A nivel local están aconteciendo cambios muy significativos que están modificando las lógicas de dominación entre las instituciones públicas (democracia representativa, partidos políticos y administraciones públicas) y el mercado. En palabras de Bauman (2016: 155): “Una de las condiciones necesarias para una convivencia humana pacífica y mutuamente beneficiosa (una condi-ción burdamente ignorada cuando no imprudentemente pisoteada y reducida a la nada por esas fuerzas que flotan en el ‘espacio de flujos’) podría estar configurándose, día a día, en los edificios, calles y plazas de las ciudades”. Estos espacios vienen a ser escuelas en la que los habitantes aprenden a aplicar de manera práctica nuevos sistemas de vida compartida. De todos modos, algunos autores po-nen en duda que por la vía de los blogs o de Twitter los ciudadanos tengan capacidad de influir de manera decisiva. “El resultado es algo parecido a la cultura de los cafés de Gran Bretaña del siglo XVIII. Los chismorreos no suponen riesgo alguno. La agitación a pequeña escala es fácil y divertida (…). Hasta la fecha los blogs han tenido escaso éxito por lo que respecta a hacer responsables de sus actos a los funcionarios y a los políticos en el poder” (Lucas, 2015: 181). Es probable que estas dos visiones divergentes sobre el empoderamiento de los ciudadanos por la vía de la utilización de la red sean complementarias (Ramió, 2017: 71).


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La pregunta clave ahora pa-saría a ser: ¿en qué medida la inteligencia artificial puede cambiar el paradigma de gobernanza política y social en el fututo?

En todo caso, resulta evidente que las lógicas de participación directa son una exigencia de la ciudadanía contemporánea, una ciudadanía conformada por ciudadanos cultos universales (Mason, 2016) acostumbrados a lógicas colaborativas, de la mano de la revo-lución tecnológica, que participan directamente en la producción de la información, que cada vez son más activos en los procesos de toma de decisiones y que no se conforman con las decisiones tomadas por terceros (sean éstos empresas privadas o instituciones públicas).

Esta sería la situación hasta el presente con el impacto de la sociedad de la información, pero la pregunta clave ahora pasaría a ser: ¿en qué medida la inteligencia artificial puede cambiar el para-digma de gobernanza política y social en el fututo? Lo que hay que intentar vislumbrar es si la inteligencia artificial puede contribuir a superar los dos grandes escollos de la participación ciudadana en su dimensión de democracia directa: por una parte, que participe de manera activa o pasiva la mayoría de la ciudadanía y no unas mino-rías movilizadas que no son representativas; en segundo lugar, si es posible solventar el problema de la escala y que puedan producirse lógicas de democracia directa a amplios segmentos de población, sin caer en derivas de carácter demagógico. En los últimos años han surgido algunas respuestas a estos problemas gracias al big data, la inteligencia artificial o a experiencias como el Crowdlaw, que se explica más adelante.

Un ejemplo de utilización sofisticada del big data es el programa desarrollado por las Naciones Unidades para que los ciudadanos debatan sobre los objetivos de desarrollo sostenible. En este sentido, Citibeats (https://citibeats.net/) ha impulsado la primera plataforma analítica avanzada basada en inteligencia artificial para ciudades, especializada en los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de Naciones Unidas. Ofrece un observatorio de impacto local que permite a las ciudades entender en profundidad las problemáticas locales para que gobiernos y organizaciones puedan adaptar los retos globales de los ODS a sus propias realidades. Las personas comparten sus opiniones sobre los temas que más les preocupan cada minuto y desde cualquier lugar (en redes sociales y canales de atención ciudadana), lo que da lugar a miles de datos cualitativos desestructurados. Citibeats captura, interpreta, sintetiza y da sentido a todos estos datos obteniendo insights precisos sobre los que actuar. Los ODS ofrecen el marco perfecto para potenciar el compromiso cívico, mejorar la participación ciudadana y maximizar el impacto



social en las ciudades, pero es necesario adaptar las metas globales que plantean a las diferentes realidades locales, medir los logros de manera progresiva y entender los porqués del éxito o fracaso de las iniciativas. El primer paso para conseguirlo es comprender en profundidad las principales preocupaciones de la ciudadanía en las diferentes comunidades para crear iniciativas. Con este cono-cimiento los gobiernos y las organizaciones no sólo pueden crear iniciativas locales más eficientes para solucionar los problemas más apremiantes sino que, además, demostrando su compromiso social consiguen implicar a las personas en las mismas, multiplicando así los resultados de sus proyectos. Esta plataforma aporta un plan-teamiento y una tecnología capaces de generar este compromiso cívico necesario para el éxito de los proyectos locales. Numerosas ciudades ya trabajan con la plataforma para mejorar y medir sus iniciativas relacionadas con los ODS. Esta iniciativa es una de las pioneras en inteligencia artificial que trata de detectar las tendencias y preocupaciones sociales. Utiliza una gran cantidad de datos con opiniones que lanzan los ciudadanos en las plataformas sociales. Utiliza unos algoritmos de aprendizaje automático, desarrollados en el MIT y en la Singilarity University, que transforman los datos del lenguaje natural de una comunidad en inteligencia para la toma de decisiones. Su lema es “Transformar la voz de la comunidad en acción a través de la tecnología”.

Por otra parte, un ejemplo interesante de utilización pública del big data, es la iniciativa del Ayuntamiento de Barcelona con la creación de la Oficina Municipal de Datos, que supone una iniciativa que per-sigue los pasos de ciudades como Nueva York, París o Londres. Esta oficina, dedicada a centralizar el tratamiento y gestión de los datos, tiene como objetivo poder facilitar que las decisiones públicas sean informadas y se espera poder llegar a generar modelos predictivos. De momento está lidiando con la disparidad de las fuentes de donde provienen los datos (lo cual dificulta su tratamiento conjunto) y se plantea el posible uso, no siempre ético y responsable, que se puede hacer de los mismos. Otro ejemplo diferente es el de la Generalidad Valenciana que ha utilizado big data para diseñar un sistema preven-tivo y contingente contra la corrupción (TransJus, 2018). Se trata de iniciativas todavía en estado muy embrionario, pero que plantean en el seno de las administraciones públicas el destacado papel que juegan los datos abiertos y masivos como potenciales herramien-tas para la innovación en un contexto complejo de gobernanza. Se


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No se puede olvidar que, en buena parte, estos datos también tienen que servir para facilitar el control social de los poderes públicos, mo-tivo por el cual dentro de esta gobernanza in-teligente sería fundamental asegurar una transparencia adecuada, garantizando la eficacia y eficiencia en la apertura de datos (open data) y su reutilización.

pone de relieve que las redes de información que se generan en la actualidad y cómo gracias a los datos masivos (o incluso con un volumen suficiente de datos, pero menor, denominado little data) se pueden llegar a informar las decisiones públicas, abrir el campo a la experimentación previa a la adopción de decisiones, o incluso diseñar herramientas de política predictiva. Sin embargo, también se advierte que no se puede olvidar que, en buena parte, estos datos también tienen que servir para facilitar el control social de los poderes públicos, motivo por el cual dentro de esta gobernanza inteligente sería fundamental asegurar una transparencia adecuada, garantizando la eficacia y eficiencia en la apertura de datos (open data) y su reutilización. Además, el desarrollo de algoritmos para procesar y gestionar más rápido estos datos ha supuesto también un cambio significativo que facilita la incorporación del análisis de datos en las organizaciones públicas (TransJus, 2018).

Con relación al Crowdlaw es un concepto creado por Beth Noveck, directora del GovLab (https://catalog.crowd.law/index.html), con el objetivo de incentivar y catalogar los proyectos de innovación tecno-lógica que utilizan el crowdsourcing para incorporar a ciudadanos en los procesos de redacción de leyes. Lo que se busca con las inicia-tivas de Crowdlaw es que la participación política esté al alcance de un mayor número de ciudadanos, aprovechando las ventajas que resultan de la participación en línea. Internet permite involucrar a una mayor cantidad de personas, sin importar su ubicación geográfica ni el tiempo del que dispongan para participar en un proyecto. Para tener una idea más clara de lo que implica un proyecto de Crowdlaw es importante tener en cuenta los siguientes elementos:

a) El objeto legislativo que se desea abrir a la participación ciuda-dana: una constitución, una ley, un reglamento, etc.

b) El tipo de participación que se espera de la ciudadanía: que firme respaldando una iniciativa de ley; que aporte ideas para la elaboración de una propuesta; que proporcione comentarios acerca de borradores de iniciativas de leyes; que ayude en la redacción de un borrador; que participe en discusiones sobre iniciativas de ley, entre otras cosas.

c) La etapa del proceso legislativo en la que se desea incidir: es-tablecer un punto en la agenda legislativa, definición del problema, diseño y redacción de un proyecto de ley, etc.

Al tener en cuenta estos tres elementos se tiene una idea más precisa de la multiplicidad de proyectos de Crowdlaw que se pueden



Hay que inte-grar de una vez por todas los tres modelos y las tres cultu-ras presentes, o que deberían estar pre-sentes, en la Administración (burocrática, gerencial y de gobernanza) y articularlas de una manera ordenada.

crear y diseñar. Con respecto a los resultados que se pueden obtener con ellos, puede señalarse una serie de métricas para identificarlos como el número de personas que accede a la plataforma, la diversi-dad sociodemográfica y ubicación geográfica de los participantes, el número de comentarios o participaciones ciudadanas que se logran en la plataforma y la incorporación de los comentarios ciudadanos a los proyectos de ley (Tello, 2016). Es importante aclarar que este tipo de proyectos no busca sustituir la labor legislativa de los congresos por un mecanismo de creación o ratificación ciudadana de leyes. Lo que se intenta hacer con las propuestas de Crowdlaw es ampliar los medios de participación ciudadana en los proyectos de ley.

Conclusión: Un modelo integrado que agrupe los cuatro anteriores modelos y que genere una nueva organización del trabajo y una nueva cultura administrativaHay que integrar de una vez por todas los tres modelos y las tres culturas presentes, o que deberían estar presentes, en la Adminis-tración (burocrática, gerencial y de gobernanza) y articularlas de una manera ordenada. El reto sería construir un nuevo modelo, y unos nuevos valores, que tuviera el acierto de integrar estos tres modelos y culturas y de vincularlos con los retos y exigencias del presente y del futuro. Tampoco hay que abandonar la lucha infinita por abortar los potenciales rebrotes periódicos del modelo clientelar con sus deriva-das en culturas clientelares (clientelismo político y social) y culturas corporativas. El problema es que la literatura y la práctica en Admi-nistración pública se ha mostrado incapaz durante la última década de diseñar un nuevo modelo de Administración y una nueva cultura. El pensamiento administrativo está anclado en un bucle temporal, analizando las ventajas e inconvenientes del modelo burocrático y del modelo gerencial, y pendiente de los conflictos entre ambos pa-radigmas, pero sin capacidad para construir una alternativa. A nivel estrictamente académico, la literatura neoinstitucionalista y la de capacidades institucionales no facilita una transición hacia elementos concretos, reales y palpables. La literatura en materia organizativa de carácter privado también es yerma desde hace casi treinta años. No hay avances significativos desde Drucker (1993) y Mintzberg (1988). La teoría de la organización (privada) no ha sabido renovarse con las tecnologías de la información y está fuera de juego ante la smartización y la robótica. Una de las aportaciones relativamente valiosas que ha tenido un cierto impacto (por cuestiones aleatorias también en alguna


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En definitiva, no se ha dise-ñado ni en el sector público ni en el privado un modelo de organización robusto y con-cluyente que pueda afrontar los retos con-temporáneos.

Administración pública como el Ayuntamiento de Barcelona) es la de Frederic Laloux. Laloux (2016) aporta una sugerente renovación del paradigma organizativo basado en tres principios: autogestión (las organizaciones han encontrado la fórmula para operar de manera eficaz incluso a gran escala con un sistema basado en las relaciones entre iguales, sin necesidad de jerarquía y sin consenso), plenitud (las organizaciones reconocen y aprovechan la identidad global de sus miembros: no solo a nivel profesional sino también las dimensiones personales, emocionales, intuitivas y espirituales) y propósito evolutivo (la percepción de las organizaciones real es que poseen una vida y un sentido de orientación propio. En vez de predecir y controlar el futuro, los miembros de la organización están invitados a escuchar y entender aquello en lo que la organización desea convertirse, el propósito al que quiere servir). Pero estos tentadores principios se asientan sobre unas investigaciones empíricas con una muestra muy reducida y, además, todas las organizaciones analizadas son privadas y de reducidas dimensiones. En definitiva, no se ha diseñado ni en el sector público ni en el privado un modelo de organización robusto y concluyente que pueda afrontar los retos contemporáneos. Este trabajo se limita a proponer seis principios generales sobre los que debería asentarse el nuevo modelo de Administración pública:

1) Tres modelos ordenados aceptados y reconocidos por todos: reco-nocer de una vez por todas que la Administración pública es compleja y atiende a varios frentes y que, por tanto, no posee un único marco conceptual sino tres: a) El modelo de la gobernanza público-privada, ya que la Administración no puede ni debe actuar de manera autista. Requiere de la colaboración de las organizaciones con y sin ánimo de lucro y además debe estar abierta a la participación y cogestión de los ciudadanos a título individual o colectivo. Pero una gobernanza respon-sable en el que la Administración dirige y busca siempre el valor público, el bien común e interés general. La gobernanza no debe interpretarse solo en términos de buena gestión, sino también de buena y renovada política. b) El modelo burocrático, ya que la Administración pública apor-ta al sistema seguridad jurídica e institucional y para ello debe actuar de manera neutra, impersonal y sistemática. c) El modelo gerencial en la prestación directa de servicios públicos de calidad (adaptados a las necesidades y expectativas de los ciudadanos). Los tres modelos pue-den convivir sin ningún problema, los empleados públicos se pueden especializar en solo uno de ellos, pero todos deben conocer, dominar y respetar los tres modelos de Administración pública.



2) Profesionalización y frente constante contra el clientelismo y el corporati-vismo: las tendencias clientelares y corporativas tienen un carácter social y natural, pero son perversas para las instituciones. Siempre hay que estar alerta en detectar los primeros indicios y tomar las medidas necesarias para atajar el clientelismo o el corporativismo. Hay que estar siempre alerta en mantener la meritocracia en las entradas de nuevos emplea-dos públicos, sean estas las que sean, en la carrera profesional y en los criterios de ocupación de los puestos de dirección pública profesional.

3) Autogestión en el marco de la jerarquía: el trabajo autónomo, el trabajo en equipo, las lógicas cooperativas, son los nuevos valores de la organización del trabajo moderno. La Administración no solo no puede renunciar a estos ingredientes, sino que los tiene que esti-mular constantemente mediante todo tipo de incentivos (formación a empleados y responsables, diseño de puestos polivalentes y con profundidad, procesos de trabajo flexibles, etc.), pero todo ello dentro de una lógica de jerarquía institucional. La Administración tiene que seguir siendo conceptualmente jerárquica (la política dirige la Adminis-tración), pero con dinámicas de trabajo vinculadas a la autogestión en un sentido profesional o “pleno”, tal y como lo formula Laloux (2016).

4) Siempre atentos y líderes ante los procesos de renovación tecnoló-gica: los cambios tecnológicos y organizativos no son novedades que impulsa y experimenta el sector privado y posteriormente pueden ser acogidos o no en el sector público. Al contrario, las administraciones públicas deberían estar siempre atentas a los avances e intentar ser las primeras organizaciones que los implementen si consideran que pueden aportar valor público.

5) Promover más la inteligencia que la musculatura: la gestión pública en un contexto complejo de gobernanza tanto a nivel de gestión como a nivel político requiere de inteligencia (capacidad para detectar la infor-mación clave y para analizarla). La inteligencia no solo es el ingrediente básico para ejercer la función de metagobernador, sino también para ser líquido en el sentido de contingente, creativo e innovador. La gran mayoría de puestos de trabajo de los empleados públicos deberían ser puestos en los que se requiera inteligencia. La musculatura institucional va a ser objeto de robotización o bien va a ser materia de externalización. En este sentido, hay que minimizar los puestos de trabajo “musculares”, ya que tienden a contaminar a los puestos de trabajo “cerebrales”.

6) Más visión política y mayor complicidad con la política: el ingredien-te fundamental (la visión, la energía y la fuerza) de la Administración pública radica en la política. Hay que prestigiar y reconocer como se


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Hay que proponer y lograr una Administración pública que sea a la vez lí-quida, abierta, colaborativa y creativa, pero también sólida, predecible y constante. Puede parecer un oxímoron, pero de la integración y complicidad entre estas dos almas depen-de el buen hacer de la Administración en el futuro.

merece al ingrediente político. Los empleados públicos son profesio-nales, pero al servicio de una visión política. Por tanto, los empleados públicos tienen que ser actores totalmente alineados a la política de la institución y renunciar a sus lógicas corporativas que suelen ocultar políticas propias que no tienen cabida en la Administración.

En definitiva, hay que proponer y lograr una Administración pública que sea a la vez líquida, abierta, colaborativa y creativa, pero también sólida, predecible y constante. Puede parecer un oxímoron, pero de la integración y complicidad entre estas dos almas depende el buen hacer de la Administración en el futuro. Una Administración pública con mayor calidad institucional y con mayores capacidades de inteligencia institucional. La inteligencia artificial y la robótica pueden ser los grandes catalizadores del presente y del futuro para lograr este complejo objetivo.

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Daniel Catalá Pérez yMaría de Miguel Molina

La colaboración público-privada como instrumento de impulso para la innovación:definición de un marco de análisis

Daniel Catalá Pérez y María de Miguel MolinaGraduado en Gestión y Administración Pública y Máster en Gestión de Empresas, Productos y Servicios por la Universitat Politècnica de València (UPV). M.A. in International Product and Service Management por la Universidad de Ansbach, Alemania. Ha sido investigador visitante en esta última universidad y ha realizado estancias como becario de formación e investigación en el Centro de Ciencias Humanas y Sociales del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y en el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS). Trabaja en la UPV como investigador predoctoral FPU, en el Programa de Doctorado en Administración y Dirección de Empresas, sobre colaboración público-privada en políticas de innovación. Además, ha publicado algunos trabajos sobre evaluación de políticas públicas, área en la que es Experto Universitario por la Universidad de Sevilla

María de Miguel Molina Doctora en Administración y Dirección de Empresas por la Universitat Politècnica de València (UPV) y licenciada en Derecho por la Universitat de València (UV). Ejerce como docente desde 2002 en la UPV y a partir de 2011 como Profesora Titular de Universidad. Ha sido profesora visitante en la Universidad de Berkeley (California), entre otras. Sus líneas de investigación se enfocan en el papel que representan las administraciones públicas en distintas políticas donde es necesaria la participación de las empresas: regulación medioambiental, protección de datos y privacidad, desarrollo local y educación superior. En la actualidad cuenta con 185 publicaciones en revistas, libros y congresos y ha participado en 46 proyectos de investigación, contratos y trabajos de I+D+i. Destacan el proyecto AiRT (H2020) y el proyecto Prometeo 2017/064.

Las comunicaciones con los autores pueden dirigirse a:Universitat Politècnica de ValènciaDepartamento de Organización de EmpresasEdificio 7D. Camino de Vera, s/n. 46022 Valencia, EspañaE-mails: [email protected] [email protected]

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La colaboración público-privada como instrumento de impulso a la innovación: definición de un marco de análisis*La literatura científica reconoce el relevante papel que la innovación juega como factor de crecimiento y desarrollo económico en cualquier país. Podría decirse que se está ante un modelo de crecimiento basado en el conocimiento, una de cuyas manifestaciones concretas más importantes es la innovación tecnológica. Parece evidente, por lo tanto, que los países que sean capaces de impulsar más eficientemente aquellas actividades constitutivas de este paradigma, serán los mejores situados para crear riqueza y aumentar el bienestar de sus ciudadanos. Este objetivo plantea importantes desafíos y oportunidades a los actores públicos y privados que conforman el sistema nacional de innovación y que son responsables, por una parte, de la generación del conocimiento necesario para innovar y, por otra, de la gobernanza del propio sistema. A través de la revisión de la literatura que analiza las relaciones entre los actores públicos y privados, este artículo concluye que la colaboración entre ellos es necesaria y beneficiosa en ambos casos. Por ello se plantea un marco conceptual que permita definir el concepto de colaboración público-privada en el ámbito de la innovación y analizar con precisión los instrumentos de intervención pública que se identifiquen con tal concepto.

Palabras clave: Innovación Administrativa; Asociación Público Privada; Cooperación; Gobernanza; Gestión del Conocimiento

Public-Private Partnership as an Instrument to Promote Innovation: Defining an Analytical Framework

The scientific literature recognizes the key role of innovation in any country’s growth and economic development. We are facing a growth model based on knowledge and one of its most concrete expressions is technological innovation. It’s therefore evident that the more capable countries in promoting efficiently the activities included in this paradigm will be the better positioned to create richness and increase

Recibido: 29-05-2018 y 17-10-2018 (segunda versión). Aceptado: 19-10-2018.

(*) Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Políticas públicas de impulso a la innovación y su concreción en instrumentos de colaboración público-privada: un enfoque de evaluación integral en los sectores de alta tecnología españoles” financiado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte del Gobierno de España, a través de una ayuda de Formación de Profesorado Universitario (FPU 15/03926). El artículo se ha completado durante la estancia de investigación de uno de los autores en la Universidad de Ciencias Aplicadas de Ansbach (Alemania) financiada, en parte, con fondos del Programa Erasmus+ de la Unión Europea.


La colaboración público-privada como instrumento de impulso para...

their citizen’s welfare. This objective poses important challenges and opportunities for those public and private actors that shape the national innovation system and are responsible for generating the necessary knowledge to innovate and for the system’s governance. Through the review of the literature that analyzes the relations between public and private actors, this article concludes that collaboration between them is both necessary and beneficial. A conceptual framework is proposed to define public-private partnerships in the innovation field and to analyze the specific instruments of public intervention included in this concept.

Key words: Administrative Innovation; Public Private Association; Cooperation; Governance; Knowledge Management

Introducción: innovación y crecimiento económico

La importancia que la tecnología tiene en el crecimiento y el desa-rrollo económico de un territorio es un hecho reconocido por los

grandes autores clásicos (desde Smith, 1776 a Keynes, 1936). Pero Schumpeter(1934) ya afirmaba que el desarrollo económico está provocado por un proceso dinámico de “destrucción creativa” (el pro-ceso de innovación) a través del cual nuevas tecnologías sustituyen a las antiguas, originando grandes cambios (innovaciones radicales) o alimentando de forma continua un cambio progresivo (innova-ciones progresivas). Posteriormente, diversos autores (por ejemplo Abramovitz, 1956 o Mansfield, 1968) introdujeron formalmente el cambio tecnológico o progreso técnico en sus modelos de análisis del crecimiento económico. Desde entonces la literatura científica ha reconocido el relevante papel de la innovación en el desarrollo económico y en la mejora de la calidad de vida (por ejemplo, Free-man, 1995; Verspagen, 2006 o Boon y Edler, 2018).

También los más importantes organismos internacionales re-conocen este rol de la innovación. Naciones Unidas, entre cuyos Objetivos de Desarrollo Sostenible está el de “construir infraestruc-turas resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación”1, impulsa la innovación como elemento clave para el desarrollo. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha jugado un papel fundamental en la toma de conciencia por parte de los decisores políticos de la necesidad de aplicar políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) (Fagerberg, 2017: 497), desde que a mediados de los años 90 adoptara la perspectiva sistémica de la innovación en sus informes y evaluaciones (OCDE, 1999). A nivel europeo, la Comisión Europea


Daniel Catalá Pérez y María de Miguel Molina

Existe una necesidad reconocida de profundizar en el análisis del fenóme-no desde la perspectiva de la gobernanza de las políticas de innovación, dado el crecien-te protagonis-mo y participa-ción de actores no guberna-mentales en la toma de decisiones y en el diseño, financiamiento e implemen-tación de instrumentos de políticas de innovación.

incide desde 1984 en la importancia de la innovación situándola en el centro de las políticas europeas para impulsar el empleo, el crecimiento y la inversión. Así, uno de los objetivos establecidos en el marco de la Estrategia Europa 2020 es alcanzar una inversión del 3% del PIB del conjunto de la UE en actividades de I+D+i (Comisión Europea, 2014: 5).

Por ello, los gobiernos deben impulsar la innovación a través de políticas públicas orientadas a promover la generación de conoci-mientos científico-técnicos, su aplicación y difusión al conjunto del tejido productivo y de la sociedad, que favorezcan la modernización del territorio (Fernández-Sirera y González-Gago, 2018). El objetivo de este trabajo es, por lo tanto, definir un marco conceptual y de análisis que permita estudiar las políticas de innovación en un país o región, a partir de la revisión de la literatura en la materia, desde dos perspectivas diferentes.

Por una parte, existe una necesidad reconocida de profundizar en el análisis del fenómeno desde la perspectiva de la gobernanza de las políticas de innovación (Edler y Fagerberg, 2017: 15) dado el creciente protagonismo y participación de actores no gubernamentales en la toma de decisiones y en el diseño, financiamiento e implementación de instrumentos de políticas de innovación (Borrás y Edler, 2014; Mazzucato y Semieniuk, 2017). En el presente artículo se adopta una perspectiva amplia de la colaboración público-privada (CPP) que le reconoce diferentes dimensiones y que permite proponerla como modelo de gobernanza de las políticas de innovación (Greve y Hodge, 2013).

Por otra parte, el análisis de las experiencias de CPP se ha lle-vado a cabo generalmente desde un enfoque monodimensional, centrándose en proyectos específicos (por ejemplo, el Hospital de La Ribera en Alzira, Valencia; Acerete …[et al], 2015), en sectores concretos (sobre todo infraestructuras; Shaoul …[et al], 2012) o en países determinados (Akintoye …[et al], 2016). No existe por lo tan-to un marco común que permita analizar y comparar la CPP entre países (Carbonara …[et al], 2013), especialmente en el sector de las políticas de innovación donde, adicionalmente, diferentes factores contextuales han condicionado el camino de la CPP en cada país con importantes diferencias entre ellos (Koschatzky y Stahlecker, 2016b).

Para construir este análisis de literatura se revisan, en primer lugar, las dos principales teorías que justifican la intervención pública en materia de CTI, prestando especial atención a la teoría


evolucionista. Seguidamente, se analizan los aportes más impor-tantes de la literatura al estudio de los sistemas de innovación, haciendo hincapié en dos aspectos fundamentales: los modos de generación de conocimiento y su relación con los diferentes modelos de innovación en el contexto sistémico, y las relaciones de gobernanza que se establecen entre los agentes que interac-túan en ese mismo contexto. Posteriormente, se plantea una definición del concepto de CPP en el ámbito de las políticas de innovación que permita delimitar el tipo de instrumentos que se pueden considerar con tal concepto. Por último, se establece el marco de análisis de los diferentes instrumentos de CPP que se puedan identificar.

1. Enfoque metodológicoEl análisis de la innovación desde su impulso a través de políticas pú-blicas sitúa este trabajo en el ámbito de los llamados estudios sociales de la ciencia y la tecnología (CTS), cuyo objetivo es analizar “los factores de naturaleza social, política o económica que modulan el cambio cientí-fico-tecnológico” y “las repercusiones (…) de ese cambio” (García-Palacios …[et al], 2001: 125). La tradición europea o académica de los estudios CTS, que se plantea como una reacción frente a la visión tradicional de la ciencia como actividad independiente de los contextos en los que se desarrolla (González-García …[et al], 1996), es un amplio marco de investigación de la innovación, pues confluyen en ella los diferen-tes enfoques metodológicos que proporcionan disciplinas como la historia de la ciencia y la tecnología o la teoría de la economía, entre otras (García-Palacios …[et al], 2001: 125). Es precisamente en la teoría económica donde se ubica el enfoque adoptado, pues sobre la base de las ideas de Schumpeter surge la llamada teoría de la economía del cambio tecnológico (Nelson y Winter, 1977, se consideran los precurso-res; para una revisión completa puede verse Hall y Rosenberg, 2010). Este enfoque trata de explicar las propiedades de la economía a partir de las diferentes trayectorias tecnológicas generadas por la presión de ciertos factores sobre el proceso de innovación, en este caso las políticas públicas en general y la CPP en particular. El análisis de la innovación desde su impulso a través de políticas públicas sitúa este trabajo en el ámbito de los llamados estudios sociales de la ciencia y la tecnología (CTS), cuyo objetivo es analizar “los factores de naturaleza social, política o económica que modulan el cambio científico-tecno-lógico” y “las repercusiones (…) de ese cambio” (García-Palacios …[et




al], 2001: 125). La tradición europea o académica de los estudios CTS, que se plantea como una reacción frente a la visión tradicional de la ciencia como actividad independiente de los contextos en los que se desarrolla (González-García …[et al], 1996), es un amplio marco de investigación de la innovación, pues confluyen en ella los diferen-tes enfoques metodológicos que proporcionan disciplinas como la historia de la ciencia y la tecnología o la teoría de la economía, entre otras (García-Palacios …[et al], 2001: 125). Es precisamente en la teoría económica donde se ubica el enfoque adoptado, pues sobre la base de las ideas de Schumpeter surge la llamada teoría de la economía del cambio tecnológico (Nelson y Winter, 1977, se consideran los pre-cursores; para una revisión completa puede verse Hall y Rosenberg, 2010). Este enfoque trata de explicar las propiedades de la economía a partir de las diferentes trayectorias tecnológicas generadas por la presión de ciertos factores sobre el proceso de innovación, en este caso las políticas públicas en general y la CPP en particular.

El concepto de innovación que se sigue en este trabajo es el establecido en el Manual de Oslo, que define innovación como “la introducción de un producto (bien o servicio) o de un proceso, nuevo o significativamente mejorado, o la introducción de un método de comer-cialización o de organización nuevo aplicado a las prácticas de negocio, a la organización del trabajo o a las relaciones externas” (OCDE, 2005b: 56). El proceso de innovación incluye, siguiendo el mismo criterio, todas aquellas “operaciones científicas, tecnológicas, organizativas, financieras y comerciales que conducen efectivamente, o tienen por objeto conducir, a la introducción de innovaciones” entre las que se encuentran también las actividades de I+D2 no “directamente vincula-das a la introducción de una innovación particular” (OCDE, 2005b: 57).

Sobre esta base la revisión de la literatura se ha planteado desde un enfoque analítico, de forma que, partiendo desde los aspectos más generales, se ha definido el ámbito de la misma (Figura 1). En una primera fase, se ha identificado el papel de la innovación dentro de la economía para, a continuación, analizar las principa-les teorías económicas que justifican la intervención estatal en el fomento de la misma. La revisión de la literatura, de tipo explo-ratorio, ha permitido identificar los conceptos o ideas clave y las fuentes bibliográficas básicas (Arksey y O’Malley, 2005), así como los estudios más recientes sobre el tema, con la idea de encontrar nuevos enfoques y oportunidades de investigación (Jesson …[et al], 2011: 76).


Posteriormente se ha revisado el rol del Estado en el proceso de innovación y cómo se relaciona con el resto de actores presentes a través de la teoría de los sistemas de innovación. En este caso se ha planteado una revisión crítica de la literatura (Grant y Booth, 2009: 96-97) en la que se incluyen aquellas contribuciones que, centradas en los modelos de generación de conocimiento y la gobernanza de los propios sistemas, se consideran de interés para el análisis de las relaciones entre los agentes del sistema. Finalmente, se ha propues-to la CPP como el instrumento adecuado para materializar dichas relaciones, realizando un análisis conceptual (Jesson …[et al], 2011: 79) con el objetivo de definir la CPP en el ámbito de la innovación e identificar sus principales características. La búsqueda de literatura se ha realizado de forma sistematizada, a través de términos de búsqueda previamente definidos, en las principales bases de datos científicas (Web of Science, Scopus, Latindex y Google Scholar).

2. Las políticas de innovaciónLas políticas de innovación tienen como objetivo reducir o eliminar las barreras que pudieran limitar las actividades de innovación en las empresas y comprenden, por lo tanto, las acciones que emprenden

Figura 1Preguntas de investigación planteadas para la revisión de la literatura

Fuente: elaboración propia.




Una gestión estratégica de los sistemas de innovación que incluye políti-cas de diferen-tes ministerios coordinadas para incidir so-bre los que con-sidera factores clave de dichos sistemas: conocimiento, capacidades, demanda, financiación e instituciones.

las organizaciones públicas y que influyen en los procesos de inno-vación para mejorar su desempeño (Borrás y Edquist, 2013: 1513; Reillon, 2016: 3). Existe cierto debate en la literatura entre limitar el alcance de las políticas de innovación a aquellas diseñadas con la intención explícita de influir en la misma o incluir también las dise-ñadas principalmente para otros fines, pero que pueden tener un impacto significativo en ella (Edler y Fagerberg, 2017: 5; OCDE, 2010: 260). Fagerberg (2017: 504) habla de una gestión estratégica de los sistemas de innovación que incluye políticas de diferentes ministerios coordinadas para incidir sobre los que considera factores clave de dichos sistemas: conocimiento, capacidades, demanda, financia-ción e instituciones. En cualquier caso, las políticas de innovación no cuentan con una formulación única en términos de medidas e instrumentos (Borrás y Edquist, 2013). La literatura científica ha venido justificando la intervención del Estado y los diferentes tipos de medidas e instrumentos a aplicar desde dos perspectivas funda-mentadas en teorías económicas: el enfoque neoclásico y el enfoque evolucionista (Edler y Fagerberg, 2017; Lipsey y Carlaw, 1998).

Desde la perspectiva neoclásica, los estudios sobre el crecimiento económico llevados a cabo en los años 50 (por ejemplo, Arrow y De-breu, 1954; Abramovitz, 1956) tomaban el cambio tecnológico y con ello la innovación como un elemento exógeno a la función clásica del crecimiento económico. Desde esta perspectiva, la intervención pública está justificada por la teoría de las fallas del mercado y las externalidades que en él se producen (Edler y Fagerberg, 2017: 6). Las políticas públicas deben dirigirse a apoyar las inversiones privadas en I+D y a proteger las invenciones obtenidas para reducir el riesgo, minimizar los desincentivos que resultan de la no apropiabilidad plena de las invenciones, y compensar las consecuencias de las externalidades sobre los creadores del nuevo conocimiento.

El papel de la innovación o el cambio tecnológico se reconsideró a partir de Solow (1957). Dada la importancia del cambio tecnológico en el crecimiento de la producción, desde el enfoque evolucionista se empezó a considerarlo como un elemento endógeno al mismo, que respondía también a las señales económicas del mercado (los primeros modelos fueron de Arrow, 1962 o Uzawa, 1965, pero el mayor impulso se produjo con Grossman y Helpman, 1991 o Aghion y Howitt, 1992, entre otros). La tecnología se toma como una combinación de conocimiento explícito y tácito que no siempre pueden reducirse a piezas de información fácilmente procesables,


La intervención pública se jus-tifica por fallos sistémicos que surgen como consecuencia de las disfun-ciones rela-cionales entre los agentes que integran el sistema de innovación.

La OCDE pro-pone cuatro grupos de políticas según sus objetivos: de impulso y fomento de la inversión en actividades de I+D+i, de mejora de las competencias en innovación de las empre-sas, de forta-lecimiento de vínculos dentro de los sistemas de innovación y de mejora de las condiciones marco para la innovación.

almacenables y distribuibles (Nelson y Winter 1982; Cowan …[et al], 2000). Esta idea es consistente con un reciente análisis de Fagerberg (2017: 502) sobre datos de la Community Innovation Survey (CIS)3 en el que se concluye que, en la mayoría de los casos, las empresas innovadoras no consideran la no apropiabilidad del conocimiento como un problema, lo que les lleva a no aislarse de sus entornos sino a interactuar estrechamente con socios externos.

En consecuencia, cuanto más cerca se esté de un enfoque evo-lucionista, más se centrará la atención en todo tipo de capacidades cognitivas y de aprendizaje de los diferentes actores públicos y privados implicados (Lundvall 1992 y 2016; Asheim y Parrilli, 2012). Esta perspectiva enfatiza que la innovación y la difusión son procesos colectivos, acumulativos, dependientes de la trayectoria y el contexto, que varían entre los diferentes tipos de actores, empresas, industrias, regiones, etc. Por lo tanto, la intervención pública se justifica por fallos sistémicos que surgen como consecuencia de las disfunciones relacionales entre los agentes que integran el sistema de innovación (Borrás, 2011; Edler …[et al], 2016; Fagerberg, 2017).

No obstante, autores como Laranja …[et al] (2008: 831) plantean que “existe un efecto acumulativo en el sentido de que las justificacio-nes más nuevas parecen no invalidar por completo las elecciones de instrumentos y los objetivos asociados con fundamentos previos. Más bien, tienden a agregar otros nuevos, lo que aumenta la complejidad de la política pública”. Podría decirse que no hay políticas puramente neoclásicas ni evolutivo-sistémicas, sino una coexistencia de políticas.

2.1 Tipos de políticas e instrumentosAdemás de la clásica distinción entre políticas neoclásicas y evolucionis-tas, la OCDE (2005a: 22) clasifica las políticas en una estructura matricial en función de sus objetivos (el impulso de la innovación empresarial en sentido estricto o, desde una perspectiva más amplia, la mejora de la calidad de vida y el bienestar social) y de su transversalidad u horizontalidad (si se centran en un único sector o se trata de políticas multisectoriales). La OCDE (2010: 260) propone también cuatro grupos de políticas según sus objetivos: de impulso y fomento de la inversión en actividades de I+D+i, de mejora de las competencias en innovación de las empresas, de fortalecimiento de vínculos dentro de los sistemas de innovación y de mejora de las condiciones marco para la innovación. Según su orientación general diferencia entre políticas de mejora en la oferta de innovación y de impulso a su demanda (Boon y Edler, 2018).




Edler y Fagerberg (2017: 5) plantean una clasificación funda-mentada en el alcance de las políticas respecto de las fases del proceso de innovación, distinguiendo: las invention-oriented policies, centradas en la fase de invención (las actividades de I+D); las mis-sion-oriented policies, que inciden en todo el proceso de innovación; y las system-oriented policies diseñadas para mejorar el sistema e incrementar el grado de interacción entre sus integrantes. Existen otras clasificaciones con alguna variación (por ejemplo Izsák …[et al], 2013: 91), pero que básicamente se limitan a añadir un poco de detalle a las propuestas anteriores. En la Tabla 1 se presenta una taxonomía de las políticas de innovación compuesta a partir de los diferentes criterios revisados.

Tabla 1Tipos de políticas públicas de impulso a la innovación

Según su fundamento teórico

Neoclásicas Evolucionistas

Según su orientación general

De oferta De demanda

Según su transversalidad

Sectorial Multi-sectorial

Según su alcance y objetivos principales

Alcance Objetivos

Invention-oriented policies: fase de invención Impulso y fomento de las actividades de I+D

Mission-oriented policies: proceso de innovación

Mejora de las competencias en innovación de las empresas, crecimiento económico

System-oriented policies: sistema de innovación

Fortalecimiento de los vínculos dentro de los sistemas de innovación

Society-oriented policies: impacto en la sociedad

Mejora de las condiciones marco para la innovación y la calidad de vida y el bienestar

Fuente: elaboración propia a partir de OCDE (2005a: 22 y 2010: 260) y Edler y Fagerberg (2017: 5).


En cuanto a los instrumentos aplicados, existe una gran varie-dad, llegando a plantearse la existencia de hasta 100 instrumentos diferentes por parte de algunos autores (Borrás y Edquist, 2013: 1520). Esto complica su clasificación, aunque pueden establecerse tipologías en función de criterios similares. Se puede hablar de ins-trumentos de corte neoclásico, que incluyen aquellos orientados a la generación pública de conocimiento, la financiación directa de actividades de I+D+i en las empresas y el fortalecimiento del régimen de propiedad intelectual y patentes; y de instrumentos de tipo evolucionista, que son aquellos enfocados a la mejora o creación de habilidades y capacidades en los agentes, a fomen-tar la comunicación, colaboración y cooperación entre ellos, a fortalecer el marco institucional, a incrementar la demanda de innovación, etc.

También se pueden diferenciar medidas de efecto directo o indirecto sobre la innovación o instrumentos de financiación de carácter competitivo o no competitivo. Igualmente, se distingue entre instrumentos de impulso de la demanda de innovación, básicamente la compra pública innovadora, y aquellos que in-ciden en la oferta (OCDE, 2010: 267). Edler …[et al] (2016: 11) clasifican 15 grupos básicos de instrumentos en función de sus posibles objetivos (un total de 7), valorando la relevancia que cada grupo de instrumentos tiene para aquellos objetivos sobre los que incide. Esta clasificación permite apreciar que un mismo instrumento se puede plantear para diferentes objetivos y que un objetivo concreto puede ser alcanzado con una combinación de diferentes instrumentos.

Borrás y Edquist (2013: 1520) parten de la clásica taxonomía de Vedung (1998: 30) para establecer tres tipos básicos de instrumentos: los regulatorios, los económico-financieros y los soft, basados en la persuasión, el intercambio mutuo de información entre los actores y formas de cooperación entre el sector público y los actores privados (Borrás y Edquist 2013: 1516). Consideran que cualquier instrumento es susceptible de ser incluido en una de estas tres categorías y pos-teriormente los clasifican en función de la actividad de innovación concreta sobre la que actúan. De esta forma se puede apreciar qué instrumentos son los que permiten impulsar o promover en mayor medida una determinada actividad y, también, qué grado de trans-versalidad tiene un determinado instrumento en el conjunto del proceso de innovación.




Deben tenerse en cuenta las particularida-des de cada sistema de innovación y de los agentes que lo integran, los problemas que se pretenden resolver, los contextos eco-nómico, cultu-ral y sociopolí-tico de partida y otros posibles factores.

En definitiva, los decisores públicos se enfrentan a una ardua tarea para encontrar las combinaciones específicas óptimas que se ajusten a los propósitos buscados, teniendo en cuenta los efectos que cada polí-tica y cada instrumento puede tener sobre las diferentes actividades de innovación y sobre los objetivos planteados (Leibowicz, 2018). Además, deben tenerse en cuenta las particularidades de cada sistema de inno-vación y de los agentes que lo integran, los problemas que se pretenden resolver, los contextos económico, cultural y sociopolítico de partida y otros posibles factores. Esta combinación de políticas, de instrumentos y de factores que condicionan a la propia combinación de elementos es lo que la literatura llama innovation policy mix (OCDE, 2010: 251 y ss.).

3. Los sistemas de innovaciónEl concepto de sistema de innovación nace originalmente como marco de análisis en el ámbito nacional, para revisar y comparar la evolución de diferentes economías y determinar la influencia que sobre ellas ejercían determinadas estructuras institucionales y productivas. En particular, fue Freeman (1987) quien argumentó que el éxito de la economía nipona era el resultado de un modelo de cooperación entre el gobierno, la academia, el sector público de investigación y la industria, al que llamó sistema nacional de inno-vación. Lundvall (1992) realizó una serie de estudios teóricos sobre este modelo centrándose especialmente en el aprendizaje interactivo y el cambio institucional; Nelson (1993) llevó a cabo comparaciones internacionales e identificó que existían enfoques muy diversos para el desarrollo de sistemas nacionales de innovación entre los países; y Edquist (1997) profundizó en la construcción de una base conceptual y teórica más sólida y sofisticada para el estudio continuo de innovaciones en un contexto sistémico.

A partir de ellos la literatura científica se ha ampliado conside-rablemente (entre otros Fagerberg y Srholec, 2008; Fagerberg y Sapprasert, 2011; Gutiérrez …[et al], 2016; Aguirre-Bastos y Weber, 2018). Además, pronto emergieron otros conceptos como sistema regional de innovación (Cooke, 1992; Borrás y Jordana, 2016; Kroll, 2016), sistema sectorial de innovación (Bresci y Malerba, 1997) o siste-ma tecnológico de innovación (Carlsson y Stankiewicz, 1991; Carlsson, 1997; Bening …[et al], 2015). Algunos trabajos tratan sobre sistemas locales de innovación (Chung, 2016) y otros sobre la innovación en un contexto transnacional, internacional o incluso global (Carlsson, 2006; Binz y Truffer, 2017).


Desde la perspectiva evolucionista y sistémica el diseño de los instrumentos de intervención gubernamental se sustenta en el reconocimiento explícito del entramado institucional que forman los diferentes actores públicos y privados del sistema, pues sus interacciones y relaciones determinan el modo en que se crea y se transfiere el conocimiento dentro del proceso de innovación y el modelo de gobernanza del propio sistema.

3.1 Los modelos interactivos de innovaciónEl enfoque neoclásico defiende un modelo lineal de innovación (Bush, 1945) en el que prima la autonomía e independencia de los diferentes agentes participantes. Cuestionando este modelo, y paralelamente a la aparición del concepto de sistemas de innova-ción, Kline y Rosenberg (1986) definieron el modelo de innovación de enlaces en cadena que reconoce desde un enfoque evolucionista la necesidad de fomentar la interacción y colaboración entre los mismos. A partir de él una parte importante de la literatura ha profundizado en el análisis de estas interacciones. Gibbons …[et al] (1994), por ejemplo, identifican el modelo lineal con el Modo 1 de generación de conocimiento, que deja la creación de conoci-miento en manos y a iniciativa del investigador, frente al Modo 2 en el que la investigación básica es de carácter interdisciplinar, impulsada por la detección de determinados problemas, por iniciativas industriales externas y por la colaboración universi-dad-empresa (Bermejo-Ruiz y López-Eguilaz, 2014: 71). El Modo 2 está íntimamente relacionado con el modelo de innovación de Triple Helix de Etzkowitz y Leydesdorff (1995 y 2000; sobre estudios previos de Sábato y Botana, 1968) según el cual el potencial de innovación y desarrollo económico radica en un papel destacado de la universidad y en la hibridación de elementos de esta, de la industria y del gobierno, promoviendo no solo la destrucción creativa (Schumpeter, 1934), sino también la renovación creativa que surge dentro de cada una de las tres esferas institucionales así como en sus intersecciones.

Más adelante Carayannis y Campbell (2006) plantean el Modo 3 que establece un sistema de producción de conocimiento con una proyección más social. La investigación surge de las necesidades de la propia comunidad a través de un mecanismo bottom-up que, sin eliminar los flujos tradicionales top-down, crea un escenario más diver-so, heterogéneo y colaborativo, con más actores participantes. Entre




La innovación se genera a par-tir de la expe-rimentación y la cooperación entre empre-sas, universida-des, gobierno y usuarios fina-les, de forma que todas estas interacciones generan valor para todos los interesados.

ellos cobran especial importancia quienes antes fueron consumidores o beneficiarios de la ciencia, que pasan a ser sujetos con potencial para asumir una postura política y transformar su propia realidad (Acosta-Valdeleón y Carreño-Manosalva, 2013: 83; Roa-Mendoza, 2016: 105 y ss.). Carayannis y Campbell (2009) vinculan el Modo 3 con un modelo de innovación que llaman de Quadruple Helix al in-cluir a la sociedad civil. También desarrollan el modelo de Quintuple Helix que aporta la perspectiva ecológica al considerar el entorno medioambiental en el que se sitúan los sistemas de innovación y de producción de conocimiento (Carayannis …[et al], 2012; Carayannis y Campbell, 2010).

A su vez, estos modelos engarzan con la estrategia de Open Innovation de Chesbrough (2003) para quien la innovación se genera a partir de la experimentación y la cooperación entre empresas, universidades, gobierno y usuarios finales, de forma que todas estas interacciones generan valor para todos los interesados.

3.2 La gobernanza de los sistemas de innovaciónLa literatura que se ha centrado en analizar el papel del sector públi-co en el impulso de la innovación y la complejidad en la formulación de políticas públicas es amplia (por ejemplo Smits …[et al], 2010; Edler …[et al], 2016); y reconoce la existencia de dos factores críticos condicionantes en el diseño e implementación de estas políticas: el aspecto territorial, pues las políticas públicas en general (Kaze-pov, 2010; Keating, 2014) y las de innovación en particular (Edler y Fagerberg, 2017; Hassink y Marques, 2015) se integran cada vez más en un enfoque multinivel; y la necesidad de encontrar la más certera combinación de medidas e instrumentos que involucren a los actores adecuados para mitigar los problemas4 previamente identificados, a través de la innovation policy mix (Cunningham …[et al], 2016; Reillon, 2016).

Para Magro y Wilson (2013: 1649) los dos factores descritos se convierten en las dos dimensiones de los sistemas de políticas de innovación. Por su parte, Hassink y Marques (2015) establecen la necesidad de combinar un modelo de gobernanza vertical o multinivel, que incluya desde el nivel local al nivel supranacional, pasando por el nacional y obviamente el regional, con un modelo horizontal de colaboración y coordinación entre actores públicos y privados5. Estos modelos se identifican en gran medida con las dos dimensiones establecidas por Magro y Wilson, de forma que


La CPP se perfila para muchas admi-nistraciones públicas como la respuesta a las expecta-tivas de una ciudadanía con necesidades cambiantes y que demandan infraestructu-ras de mayor calidad, unos servicios públicos más eficientes, una utilización responsable de los fondos públicos y un gobierno capaz de controlar y regular todo ello.

podría hablarse de innovation policy mix como dimensión o gober-nanza horizontal y de las relaciones multinivel como dimensión o gobernanza vertical.

Profundizando en la dimensión horizontal, a partir de la lla-mada Regional Innovation Paradox6, Oughton …[et al] (2002: 98) identifican la necesidad de combinar políticas de innovación y políticas industriales y definen, como solución a la misma, inicia-tivas políticas basadas en el aprendizaje colectivo y la innovación institucional, más que en aspectos puramente financieros, y un modelo de gobernanza de las mismas sustentado en la colabo-ración entre el sector público y privado. Muscio …[et al] (2015) concluyen que resolver la paradoja requiere de una continua inversión en la “maquinaria” de la gobernanza de los sistemas de innovación y del decidido fomento de alianzas en la gestión de las “plataformas de innovación”. Grillo y Landabaso (2011) inciden en la necesidad de sustentar las políticas de desarrollo regional en políticas de fomento de la innovación basadas en una sólida co-laboración público-privada y hablan de “estructuras de gobernanza horizontales y verticales que traspasen los límites administrativos y las estructuras de poder” (2011: 559).

Por su parte, Chung (2016) incide en la necesidad de alinear las estrategias de CPP entre cada uno de estos multi-niveles de sistemas de innovación. Para este autor los clústeres de innovación son el elemento básico de la CPP en investigación e innovación y una he-rramienta esencial para el diseño de instrumentos de política como los parques científicos o tecnológicos (2016: 161-62). Para Giachi (2017: 112) este tipo de instrumentos, junto con las incubadoras de empresas, los organismos de interfaz o los centros de investigación colaborativa, son el resultado del “giro colaborativo” que se produce en el diseño de las políticas de innovación.

En resumen, existe un amplio sector de la literatura que con-sidera la colaboración entre el sector empresarial y el sector público como un mecanismo esencial de gobernanza y de pro-tagonismo creciente en el impulso de la innovación (Ambroziak, 2017; Weresa, 2017: 202).

4. CPP: de instrumento generador de innovación a modelo de gobernanzaLa CPP, no siendo un fenómeno nuevo (Grimsey y Lewis, 2004), se perfila para muchas administraciones públicas como la respuesta




a las expectativas de una ciudadanía con necesidades cambiantes y que demandan infraestructuras de mayor calidad, unos servi-cios públicos más eficientes, una utilización responsable de los fondos públicos y un gobierno capaz de controlar y regular todo ello (Allard y Trabant, 2006: 11). Para la literatura científica su aplicación presenta una serie de ventajas fiscales, económicas, sociales, políticas y tecnológicas entre las que destacan, en esta última categoría, las que atañen a su capacidad de abrir vías a la innovación en el sector privado y la transferencia de su expertise al sector público, incidiendo en la importancia de la interacción entre los distintos agentes del sistema de innovación (Cunningham y Gök, 2016).

Rasmussen (2016: 28) concluye que entre las herramientas más efectivas y habitualmente más utilizadas en el fomento de la innovación está la CPP. Además, Rasmussen y Redi (2016: 141) la consideran como la mejor fórmula para conseguir una transferencia efectiva de conocimientos y una comercialización más rápida de las innovaciones, además de centrar su atención en las colaboraciones intersectoriales y transfronterizas e incluso en la necesidad de explorar la participación de los ciudadanos a través de los llamados public-private-people partnerships (PPPP’s), que permiten la innovación abierta impulsada por los propios usuarios.

Cunningham y Gök (2016: 239) afirman que la colaboración con clientes, proveedores, instituciones de educación superior e incluso competidores contribuye a una mayor productividad y, por lo tanto, la colaboración puede asociarse positivamente con la eficiencia innovadora de las empresas, lo que proporciona un claro incentivo para su promoción por parte de los gobiernos. Por su parte, la OCDE (2014: 9) afirma que la CPP tiene una función particularmente importante para reducir la incertidumbre y la complejidad inherentes a los procesos de innovación empresarial y puede ayudar a reducir el riesgo técnico y financiero asociado con las tecnologías y aplicaciones emergentes, sobre todo en los secto-res de alta tecnología. Para Witters …[et al] (2012: 86) la CPP tiene además la capacidad de fomentar las habilidades y capacidades necesarias en el capital humano para impulsar el pensamiento y cultura innovadora y la creatividad. Heijs y Buesa (2016: 40) resu-men en cinco las múltiples razones que la literatura plantea para justificar la aplicación de la CPP (Figura 2).


Figura 2Razones para la CPP en innovación

Fuente: elaboración propia a partir de Heijs y Buesa (2016: 40).

Pero la literatura académica es confusa a la hora de plantear una definición única y clara de la CPP, pues tampoco se plantean unos límites bien definidos (Van Ham y Koppenjan, 2001; Hodge y Greve, 2005; Meidutē y Paliulis, 2011). En ocasiones se separa claramente lo que es la contratación pública tradicional de las fórmulas de CPP más novedosas, mientras que en otras se aplica el término CPP en cualquier tipo de relación contractual público-privada. Además, se tiende a identificar únicamente al Estado y al mercado como partes implicadas, restando importancia a otros posibles actores, y a reducir su aplicabilidad a un sector determinado, generalmente




Tabla 2Enfoques de la CPP

infraestructuras, obviando el papel que puede jugar en otros ám-bitos, como por ejemplo las políticas de innovación.

Para Weihe (2005 y 2009) la falta de una definición unánime del concepto se deriva del hecho de que existen diferentes enfoques de investigación en CPP y que, por lo tanto, no tiene sentido tratar de construir una única definición oficial ni una única clasificación. Esta autora identifica cinco enfoques cualitativamente distintos en la literatura científica (Tabla 2).

Regeneraciónlocal

Políticaspublicas

Infra-estructuras Gobernanza Desarrollo

Foco Debilidad de las

economías locales

Definir y eva-luar la división y las funcio-nes de los sectores pú-blico y privado

Proyectos de infraestructura pública

Nuevas formas de prestación de servicios públicos

Desarrollo de países sub-desarro-llados

Prob

lem

átic

a pr

inci

pal

Desarrollo econó-mico; cuestiones de legitimidad democrática

Combinación optima públi-co-privada en diferentes políticas

Aspectos financieros y legales del contrato

Cuestiones de organización y de gestión, las condiciones para la coo-peración

Alcanzar objetivos estratégicos de desarrollo sostenible

Fuente: adaptado de Weihe (2005: 20).

La CPP desde el enfoque de gobernanza tiene un amplio alcance y es la base del modelo de las dimensiones del fenómeno de la CPP de Hodge y Greve (2013: 4), quienes identifican cinco niveles de orga-nización de la CPP desde el ámbito de gestión, del más concreto al más general: la CPP como proyecto puntual, herramienta de gestión, estrategia política, modelo de gobernanza y contexto histórico-cul-tural influenciado por la existencia de un entorno institucional, la


La CPP se perfila como un instrumento adecuado para la innovación, pero es tam-bién vital tener en mente los retos y riesgos que puede entrañar. De ahí nace la im-portancia que para el decisor público tiene escoger la for-ma organizati-va y establecer las condiciones más ade-cuadas para construir la colaboración.

definición de un marco legal y el alcance de las reformas administra-tivas (Hammerschmid e Ysa, 2010: 342); la ideología de los gobiernos (Krumm, 2016); la cultura administrativa (Pollitt y Bouckaert, 2017); el diseño territorial (Kazepov, 2010); y las condiciones económicas y financieras (Parker y Figueira, 2010).

La CPP se perfila como un instrumento adecuado para la innova-ción, pero es también vital tener en mente los retos y riesgos que puede entrañar. De ahí nace la importancia que para el decisor público tiene escoger la forma organizativa y establecer las condi-ciones más adecuadas para construir la colaboración en función de la complejidad del emprendimiento innovador perseguido, así como de las capacidades de las organizaciones involucradas (Esteve …[et al], 2012). Surge así la necesidad de definir claramente la CPP en el ámbito de las políticas de innovación y establecer un marco conceptual y de análisis claro que permita identificar y analizar los posibles instrumentos de CPP.

5. Marco conceptual y de análisis de la CPP en innovaciónUna de las definiciones más extendidas considera la CPP como cualquier tipo de “cooperación entre agentes públicos y privados, con una duración determinada establecida, a través de la cual se producen conjuntamente bienes y/o servicios y se comparten los riesgos, costes y recursos asociados a la producción de dichos bienes y servicios” (Van Ham y Koppenjan, 2001: 598). Klijn y Teisman (2003) presentan una definición similar como “la cooperación entre agentes públicos y privados con un carácter duradero en el que los actores desarrollan productos y/o servicios y en el que se comparten los riesgos, los costos y los beneficios”. Ambas definiciones introducen tres elementos fundamentales: la participación de agentes públicos y privados; una estabilidad temporal sustentada en el medio o largo plazo; y el reparto de los riesgos, costes, recursos y beneficios inherentes a la prestación del bien o servicio en cuestión.

La Comisión Europea (2004) identifica el objeto de la CPP con la pres-tación de un servicio o la financiación, construcción, renovación, gestión y/o mantenimiento de una infraestructura. La OCDE (2008: 17) establece que entre los agentes privados habrá agentes financiadores y agentes gestores, e incide -como lo hace Naciones Unidas (United Nations. General Assembly, 2011: 5)- en que los acuerdos de colaboración han de suponer la existencia de objetivos comunes, un reparto de responsabilidades y una efectiva transferencia de riesgos a los agentes privados.




Por su parte, Koschatzky (2013: 20-21) define la CPP como aquel servicio público y/o actividad económica privada financiado y opera-do conjuntamente por el sector público y la industria sobre la base de un contrato que regula el financiamiento y la operación. Intro-duce tres aspectos importantes: la posibilidad de que la CPP tenga como finalidad una actividad económica privada; la financiación y la gestión como aspectos en los que se puede basar la CPP; y la necesidad de sostenerla contractualmente. Ciertos autores (Klijn y Teisman, 2005: 102-103) distinguen entre los acuerdos contractuales y los acuerdos de colaboración o CPP organizacional, en los que las partes comparten capacidad de decisión y existe cierta conexión entre los actores, considerando estos últimos como determinantes de la auténtica CPP. En este sentido, la Comisión Europea (2004) establece dos grandes categorías de CPP: la contractual, basada en vínculos exclusivamente convencionales de carácter contractual7; y la institucional, que implica la cooperación en el seno de una entidad diferente, de nueva creación o preexistente, pero que asume nue-vas funciones. Siguiendo a Weihe (2005 y 2009), la CPP contractual generalmente se identifica con el enfoque de las infraestructuras, mientras que la CPP organizacional o institucional está más relacio-nada con enfoques como el de la gobernanza. Esto no es óbice para que este tipo de CPP no se formalice también a través de acuerdos contractuales, más relacionados con la gestión y la organización de los procesos de colaboración y/o de las instituciones resultantes de la misma, que con los aspectos más estrictamente legales y financieros de un proyecto de colaboración concreto.

En resumen, se encuentran al menos cinco características, íntima-mente vinculadas entre sí, que una relación de CPP ha de cumplir para poder considerarla como tal y que, aplicadas al ámbito de las po-líticas de innovación, permitirán establecer una definición de la CPP en innovación para el marco de análisis de la presente investigación.

La primera es la identificación del objeto de la CPP y de los actores involucrados. El conocimiento se constituye en un bien público cuya generación, difusión, transferencia y/o protección debe promover el sector púbico como recurso principal del proceso innovador. Igualmente, la innovación y las actividades que la conforman se constituyen en una actividad económica fundamental en la creación de riqueza, e indirectamente en un factor transversal de mejora para diferentes políticas sectoriales cuyo objetivo es el bienestar de la sociedad. Por lo tanto, el conocimiento como bien público y


Gran parte de la literatura considera que la admi-nistración pública, como responsable último y titular de los bienes o servicios públicos objeto de la CPP, es la encargada de su regulación, supervisión y control situán-dose en un nivel superior.

la innovación como actividad de creación de riqueza y factor de incremento del bienestar público se configuran en el objeto de la CPP. Identificar a los agentes del sector público es relativamente sencillo, pero cuando hay que referirse a los agentes privados cabe recordar los modelos de Quadruple o Quintuple Helix o la estrategia de Open Innovation. Munksgaard …[et al] (2012) establecen una rela-ción directa entre esta estrategia y los PPIP (Public-Private Innovation Partnerships) y Fagerberg (2017: 500) concluye que en el proceso innovador, además de la colaboración con las instituciones públicas, para el sector empresarial es fundamental la cooperación con clien-tes, proveedores, organismos privados de I+D u otras empresas.

El segundo factor es la duración. Si la CPP es de tipo institucional o se planea como una estrategia que ha de guiar el proceso en su conjunto, se debería plantear desde una perspectiva a largo o muy largo plazo. Roumboutsos y Saussier (2014: 359) concluyen que se esperan mayores niveles de inversión para períodos contractuales más largos. También la OCDE (2014) establece que los acuerdos de CPP en innovación deben tener un enfoque estratégico. Solo si se recurre a ella como fórmula de gestión de un determinado proyecto o de una fase muy concreta del proceso innovador, podría estable-cerse un medio plazo, aunque en este caso sería el análisis de otros factores lo que permitiría considerar si se trata de una relación de CPP en los términos que se plantean en este trabajo o no.

Un tercer factor fundamental se refiere a la intensidad o complejidad de la colaboración en relación al papel que asume cada una de las partes. Ciertos autores consideran que la CPP es una relación principal-principal (Hodge, 2004; Klijn y Teisman, 2003). Otra gran parte de la literatura con-sidera que la administración pública, como responsable último y titular de los bienes o servicios públicos objeto de la CPP, es la encargada de su regulación, supervisión y control situándose en un nivel superior (Allard y Trabant, 2006; Vecchi y Hellowell, 2018). Seeleib-Kaiser (2008: 11) o Pestoff (2008) sitúan los servicios públicos en un espacio tridimensional definido por las funciones de regulación/supervisión, financiación y provisión. Las funciones de financiación y provisión son susceptibles de ser asumidas por los agentes privados, en parte o en su totalidad, en las tareas que disponen de una ventaja comparativa respecto del resto (Acerete, 2004: 22).

El cuarto factor, la existencia de recursos, costes, beneficios y riesgos compartidos entre los agentes públicos y privados, enlaza directa-mente con el anterior. Respecto de los beneficios, la literatura acuerda que la CPP puede reportar beneficios de tipo fiscal, económico, tecnológico,




social y/o político en diferente grado para cada uno de los agentes participantes (Allard y Trabant, 2006; Cunningham y Gök, 2016). Desde el sector público es fundamental considerar los beneficios sociales. En cuanto a la existencia de riesgos compartidos, el riesgo operacional incluye a su vez los diferentes riesgos que se presentan en la Tabla 3, aplicables cada uno de ellos en diferente grado a la CPP en innovación (Ter-Minassian y Ruiz, 2006: 45).

Tipo de riesgo Descripción

Riesgo de construcciónProblemas económicos derivados de re-trasos en la construcción y desviaciones de costes en su materialización

Riesgo financiero

Desviación entre tipos de interés previs-tos en el diseño del proyecto y reales du-rante el período de amortización de los préstamos

Riesgo de disponibilidadFalta de continuidad y/o baja calidad en la prestación de los servicios asociados al proyecto

Riesgo de demanda Demanda real del servicio inferior a la prevista

Riesgo del valor residualIncertidumbre respecto del valor futuro de mercado del activo en el que se con-creta el proyecto

Tabla 3Tipos de riesgo operacional

Fuente: elaboración propia a partir de Ter-Minassian y Ruiz (2006: 45).

En el caso de las actividades de innovación, debido al número de partes implicadas o la complejidad de los contratos, los costes legales y de transacción pueden resultar elevados y existe también la posibi-lidad de que se produzca un incremento en los costes de financiación o incluso la no recuperación de la inversión, dada la incertidumbre que rodea ciertas fases del proceso de innovación (OCDE, 2014: 9). Esta situación está también vinculada con el riesgo derivado de la mayor o menor apropiabilidad del conocimiento generado y las po-sibles formas de explotación de los hallazgos o resultados obtenidos en la investigación a través del desarrollo de productos por parte de los agentes privados, o a través de otras formas de transferencia de conocimiento y tecnología por parte de los agentes públicos (tesis, publicaciones, presentaciones…) (Koschatzky y Stahlecker, 2016a: 5).


Como última característica de la CPP estas cuestiones relativas a dere-chos de propiedad o confidencialidad, a los riesgos que cada parte debe asumir, o los recursos y fondos que debe aportar, entre otros, son los aspectos que deben documentarse formalmente. Bonaccorsi y Piccaluga (1994: 239) plantean una taxonomía que recoge seis modelos de relaciones de colaboración entre el sector empresarial y la academia (se centran en la CPP en investigación), clasificados de menor a mayor grado de implicación de los agentes en función de los recursos aportados, la duración de la relación y el nivel de formalización. Las relaciones van desde los contactos personales y redes informales hasta la creación de complejas estructuras comunes. A partir de esta taxonomía, Koschatzky y Stahlecker (2016a: 11) definen tres categorías de relaciones plenamente formalizadas, que se pueden relacionar fácilmente con los dos tipos de CPP, contractual e institucional, resultando cuatro posibles modelos de CPP (Tabla 4). Estos autores entienden que la CPP solo es posible a partir de la creación de nuevas instituciones o estructuras de investigación, pero en este trabajo se considera que si una relación contractual reúne las características descritas hasta este punto puede tratarse igualmente de una CPP.

Tabla 4Tipos de CPP en innovación

CPP Contractual CPP Institucional

Tipo de relación

Acuerdos formaliza-dos con objetivos

Acuerdos formali-zados con objeti-vos estratégicos

Acuerdos formaliza-dos para la colabora-ción a través de es-tructuras, organiza-ciones y/o institucio-nes existentes

Acuerdos forma-lizados para la creación de nue-vas estructuras, organizaciones y/o instituciones

Vigencia Medio/largo plazo Largo/muy largo plazo

Ejemplos

• Contratos y conve-nios de investigación • Proyectos de investigación cooperativa• Contrato de for-mación y cualifica-ción de empleado• Desarrollo de prototipos; prue-bas de concepto

• Acuerdos/Con-venios marco de investigación • Cátedras de empresas• Grupos de investigación mixtos• Patrocinios, mecenazgo, donaciones, condicionadas

• Contratos de asociación, fusiones• Consorcios/centros/institutos de investigación cooperativa• Centros de apoyo a la innovación • Incubadoras de empresas• Centros/institutos /plataformas tecnológicas• Parques científicos y tecnológicos

Fuente: adaptado de Bonaccorsi y Piccaluga (1994: 239) y de Koschatzky y Stahlecker (2016a: 11).




Puede definir-se a la CPP en el ámbito de las políticas de innovación como aquellas relaciones establecidas formalmente entre determi-nados agentes públicos y pri-vados, más allá del corto plazo y en los térmi-nos planteados por la adminis-tración pública competente, con el objeto de financiar y/o ejecutar conjuntamente actividades de innovación y cuyos riesgos y beneficios son compartidos entre los agen-tes implicados.

Revisados los cinco factores críticos, puede definirse a la CPP en el ámbito de las políticas de innovación como aquellas relaciones establecidas formalmente entre determinados agentes públicos y privados, más allá del corto plazo y en los términos planteados por la administración pública competente, con el objeto de financiar y/o ejecutar conjuntamente actividades de innovación y cuyos riesgos y beneficios son compartidos entre los agentes implicados.

En cualquier caso, la puesta en práctica de experiencias de CPP varía entre países, sectores y proyectos, e incluso dentro de un mismo sector (por ejemplo, Akintoye …[et al], 2016; Koschatzky y Stahlecker, 2016b). A pesar de ello, Carbonara …[et al] (2013: 801) concluyen que no son muchas las contribuciones de la literatura internacional destinadas a elaborar un marco común para analizar y comparar la CPP entre sectores y países y proponen un marco analítico teó-rico sobre la base de un conjunto de parámetros y/o criterios que caracterizan todo el espectro de CPP. En el ámbito concreto de las políticas de innovación la carencia de aportaciones es más notable si cabe. Entre las más recientes, Koschatzky y Stahlecker (2016a: 12) definen un marco analítico para la CPP fundamentado en diferentes aportes teóricos, algunos de ellos presentes en la revisión llevada a cabo en este trabajo, pero desde una perspectiva de la CPP más restringida que la planteada aquí, sobre todo en lo que se refiere a su alcance, agentes participantes y tipo de relación8.

Partiendo del modelo de Carbonara …[et al] (2013: 801), en la Tabla 5 se propone un modelo sobre tres niveles de análisis, caracterizado cada uno de ellos por un conjunto de dimensiones y variables. En este caso se han considerado como dimensiones de análisis: el nivel de país con la dimensión territorial, el nivel de sector con la dimensión sectorial y el nivel de proyecto con la dimensión organizacional. En cuanto a lo que Carbonara …[et al] llaman dimensiones, en el modelo propuesto se identifican con los diferentes niveles de organización de la CPP que plan-teaban Hodge y Greve (2013: 4) de forma que la dimensión territorial incluye la CPP como contexto y la CPP como modelo de gobernanza, la dimensión sectorial incluye la CPP como política y la dimensión organi-zacional incluye la CPP como instrumento de gestión y como proyecto.

Por último, las variables presentes en cada uno de estos niveles se han definido a partir de las principales aportaciones teóricas re-visadas en este trabajo en cuanto a los factores que influyen en la mayor o menor extensión de la CPP en cada país; a los sistemas de innovación, sus agentes integrantes y las relaciones que se establecen


entre ellos; a los tipos y principales características de las políticas de innovación y sus instrumentos; y las características de la CPP en general y respecto de su aplicación a la innovación y las actividades del proceso innovador en particular.

Tabla 5Marco de análisis de la CPP en innovación

Dimensiones Niveles Variables

Dimensión territorial

CPP como contexto histórico- cultural

Influencias político-ideológicas

Diseño territorial

Situación macroeconómica

Cultura administrativa

Dimensión sectorial

CPP como modelo de gobernanza

Marco legal

Marco institucional:Sistema de innovación

Gobernanzahorizontal

Agentes y roles

Nivel de implicación /participación

Gobernanza vertical

Agentes y roles

Reparto competencial

CPP como política

Evolución

Estrategia

Responsable

Factor del sistema sobre el que incide

Políticas

Tipo

Objetivos

Alcance

Instrumentos

Tipo

Objetivos

Alcance




Es razonable pensar que determinadas intervenciones públicas po-drán encontrar acomodo en la categoría de CPP, con mayor o menor facili-dad en función de la más o menos detalla-da definición que de ellas se haga ya desde su diseño.

Dimensión organizacional

CPP como herramienta de gestión / CPP como proyecto

Objeto de la CPP

Bien/servicio/actividad

Alcance

Objetivo

Agentes involucrados

Vigencia temporal Medio/largo/muy largo plazo

ComplejidadReparto de funciones

Grado de control y supervisión pública

Responsabilidades compartidas

Recursos

Costes

Beneficios

Riesgos

FormalizaciónTipo de relación de CPP

Modo de formalización


5.1 Aplicación del marco analítico: un ejemplo ilustrativoLas capacidades analíticas del modelo presentado vendrán determi-nadas por el grado de certeza con el que, a través de su aplicación, sea posible concluir que una determinada intervención pública para el fomento de la innovación puede ser considerada un ejemplo de CPP. En este sentido, todas las variables incluidas en dicho modelo son de carácter descriptivo, pero además, las que conforman los niveles propios de las dimensiones territorial y sectorial asumen un papel explicativo, mientras que en gran medida las variables de la dimensión organizacional tienen también funciones prescriptivas.

A partir de estas ideas, es razonable pensar que determinadas intervenciones públicas podrán encontrar acomodo en la categoría de CPP, con mayor o menor facilidad en función de la más o menos detallada definición que de ellas se haga ya desde su diseño. En algunos casos puede ser necesario un profundo trabajo de estudio teórico y un exhaustivo análisis empírico para conocer si efecti-vamente se comportan como lo que se ha considerado CPP en el presente trabajo.

A modo de ejemplo ilustrativo y a grandes rasgos puede revisarse el caso de España, donde existe una cierta tendencia al alza en la im-plementación de la CPP en los últimos 15 años en diversos sectores


(sanidad, educación, dependencia, políticas activas de empleo, in-fraestructuras…). Ella está en la línea de lo sugerido por las corrientes reformistas de la administración pública y como medida teórica de optimización y racionalización en la aplicación de los recursos públicos, en el contexto de austeridad en el que se mueven las finanzas públicas de la mayoría de las economías de mercado (Del Pino y Catalá Pérez, 2016; Catalá Pérez y Del Pino, 2018). Las influencias, sugerencias y recomendaciones provenientes desde el ámbito europeo también han contribuido en este sentido, aunque a nivel interno los últimos cambios en los gobiernos nacional y, sobre todo, regionales (con la llegada al poder de partidos de izquierdas), han empezado a frenar o incluso revertir la tendencia en ciertos sectores (sanidad, políticas activas de empleo…) (Del Pino y Catalá Pérez, 2016; Catalá Pérez y Del Pino, 2018). Las complejas relaciones que se establecen entre los diferentes niveles de gobierno que interactúan en cualquier sector de política pública en España y los factores ideológicos tienen, por tanto, influencia en la mayor o menor aplicación de la CPP.

En el caso concreto de las políticas de innovación, la Ley 14/2011, de 1° de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (Boletín Oficial del Estado, 2011), es el marco legal que define el complejo Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación en el que in-teractúan los diferentes niveles de gobierno entre sí, pero también un heterogéneo conjunto de agentes que incluye a actores públicos y privados con un diferente grado de implicación. El modelo de go-bernanza horizontal que se plantea para este sistema nacional de innovación se define en la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología y de Innovación 2013-2020 (Gobierno de España, 2013), marcada por el imperativo europeo de fomento de la colaboración entre los mencionados actores públicos y privados, como fórmula óptima para el impulso de la innovación como factor clave de crecimiento y desa-rrollo (Comisión Europea, 2014). En este sentido, la mencionada es-trategia plantea diferentes políticas definidas en los Planes Estatales (el último aprobado para el periodo 2017-2020) que incluyen, a su vez, una serie de instrumentos entre cuyos objetivos aparece, de forma casi constante, el fomento de la CPP. Algunos de estos instrumentos, como pueden ser la financiación directa de ciertas actividades de innovación o la incentivación fiscal, se enmarcan claramente en un enfoque neoclásico que favorece un modelo lineal de innovación y por lo tanto, están lejos de poder ser considerados CPP. Existen, sin embargo, otros instrumentos cuya definición teórica los presenta




como instrumento de CPP, pero la falta de información, sobre todo en su dimensión organizacional, hace necesario el estudio teórico y análisis empírico a los que se ha hecho referencia anteriormente.

Este sería el caso, por ejemplo, de las Plataformas Tecnológicas sectoriales, consideradas por el Plan Estatal de Investigación Cientí-fica y Técnica y de Innovación 2017-2020 como agentes imprescin-dibles para impulsar el diálogo y la CPP y que constituyen, a su vez, un instrumento fundamental de la política de I+D+i. Las Plataformas Tecnológicas, analizando su dimensión territorial, surgen en España a partir de las Plataformas Tecnológicas Europeas (PTEs) impulsa-das desde la Comisión Europea, sobre todo desde la EU Strategy Horizon 2020, que las define como comunidades de conocimiento e innovación. Su impulso lo ha llevado a cabo el Gobierno de España para lo que ha convocado una serie de ayudas en los últimos años. Dependiendo de la plataforma, la participación regional de las admi-nistraciones públicas y universidades es mayor (eficiencia energética) o menor (sectores manufactureros tradicionales).

En el nivel de la gobernanza en la dimensión sectorial, las Platafor-mas Tecnológicas son sistemas horizontales con una estructura pú-blico-privada de trabajo en equipo liderada por la industria, en la que todos los agentes interesados en un campo tecnológico trabajan con-junta y coordinadamente para identificar y priorizar las necesidades tecnológicas, de investigación y de innovación a medio o largo plazo.

Como política, este programa se puso en marcha en 2008. Su principal objetivo es conseguir los avances científicos y tecnológicos que aseguren la competitividad, la sostenibilidad y el crecimiento del tejido empresarial, alineando las estrategias de los diferentes agentes y concentrando los esfuerzos de I+D+i. El responsable es el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, que en un principio fomenta la creación y consolidación de las plataformas financiando determinadas actividades:

a) Acciones de difusión.b) Foros de intercambio de información o de trabajo, conducentes

a asesorar a los órganos responsables en materia de I+D+i.c) Actuaciones encaminadas a promover la cooperación entre

entidades para el desarrollo de proyectos de investigación aplicada, proyectos de desarrollo tecnológico y proyectos de innovación.

d) Actuaciones encaminadas al establecimiento de sinergias con otras plataformas tecnológicas existentes.

e) Congresos, reuniones de trabajo, jornadas, publicaciones e informes.


f) Creación de foros y grupos para la integración en las Plataformas Tecnológicas Europeas.

En su última convocatoria (2016), además se han especificado algunas de estas actividades como por ejemplo:

a) Organización de la Asamblea Anual de la Plataforma.b) Elaboración de estudios prospectivos y de demanda temprana.c) Fomento de la participación en actividades de internacionali-

zación de la I+D+i.Se trataría, por tanto, de una clara política de corte evolucionista

que incide sobre la oferta en un ámbito sectorial determinado y cuyo alcance es el proceso completo de innovación, con los objetivos fundamentales de impulsar todas las actividades que lo conforman y fortalecer los vínculos dentro del sistema. Para ello se opta por instrumentos que tengan un efecto directo en el proceso innovador, combinando aquellos de tipo económico-financiero y los denomina-dos soft, centrados en el intercambio de información y la cooperación.

Al acercarse al análisis de su dimensión organizacional es donde aparece el mayor déficit de información, pues cada plataforma se organiza y trabaja de manera autónoma, y aunque existen algunas agrupaciones de plataformas en ciertos ámbitos concretos, no pa-rece que haya una comisión que coordine a todas ellas. De entre las plataformas relacionadas con los sectores de alta tecnología puede tomarse el ejemplo de la Plataforma Española de Nanomedicina -NANOMED Spain, cuya misión es promover y facilitar la CPP en la investigación e innovación en nanomedicina en España, con el obje-tivo de acelerar el desarrollo de terapias y diagnósticos innovadores basados en las capacidades que ofrece la nanotecnología aplicada al cuidado de la salud. Se creó en 2005 y su visión es situar a España en los mejores puestos a nivel internacional, por lo que su estrategia es a largo plazo. Está integrada por 123 actores: 44 empresas, 50 centros de investigación, 13 centros tecnológicos, 7 hospitales y 9 observadores. Además de las relaciones entre sus miembros, se relaciona con otras plataformas, como MATERPLAT, la Plataforma Tecnológica Española de Materiales Avanzados y Nanomateriales. Para darse de alta en NANOMED se puede enviar una solicitud que es evaluada por la plataforma. De su coordinación se encarga el Instituto de Bioingeniería de Cataluña y más allá de esta información básica, poco más es accesible en la red.

En esta breve aproximación preliminar al ejemplo propuesto de las Plataformas Tecnológicas, no se ha podido obtener información




El diseño de los instrumentos de interven-ción guberna-mental se sus-tenta sobre el reconocimien-to explícito del entramado institucional que forman los diferentes actores públi-cos y privados del sistema de innova-ción, pues sus interacciones y relaciones determinan el modo en que se crea y se trans-fiere el conoci-miento dentro del proceso de innovación y el modelo de gobernanza del propio sistema.

sobre el grado de control público, reparto de funciones, responsa-bilidades compartidas, tipo de relación entre agentes y modo de formalización de la misma, variables todas ellas fundamentales para completar su análisis y establecer su clasificación como CPP. Lejos de tratarse de una debilidad del marco analítico planteado, la necesidad de profundizar en estos aspectos, lo convierte en un sólido modelo sobre el cual construir interesantes trabajos de caracterización, no solo de instrumentos o políticas concretas, sino de sistemas de inno-vación completos, abriendo así nuevas posibilidades de investigación en el ámbito de los estudios comparados de la CPP en innovación. De hecho, se prevé que este modelo sea la base sobre la que se asienten futuras publicaciones de los autores en esta línea de trabajo.

6. Consideraciones finalesEl presente trabajo se ha planteado con el objetivo fundamental de definir un marco conceptual y de análisis de la CPP en las políticas de innovación de un país determinado, a través de la revisión de la literatura en la materia. Para ello, a partir de una perspectiva amplia de la CPP, que le reconoce varias dimensiones y que permite propo-nerla como modelo de gobernanza de las políticas de innovación, se ha planteado una definición del propio concepto de CPP en el ámbito de las políticas de innovación que permite delimitar el tipo de instrumentos que se pueden considerar como tal.

En la revisión se ha evidenciado que el diseño de los instrumentos de intervención gubernamental se sustenta sobre el reconocimiento explícito del entramado institucional que forman los diferentes acto-res públicos y privados del sistema de innovación, pues sus interac-ciones y relaciones determinan el modo en que se crea y se transfiere el conocimiento dentro del proceso de innovación y el modelo de gobernanza del propio sistema. En este sentido, un amplio sector de la literatura considera la colaboración entre el sector privado y el sector público como un mecanismo esencial de gobernanza y de protagonismo creciente en el impulso de la innovación.

A través del análisis conceptual llevado a cabo, se han establecido cinco factores que determinan la condición de CPP en el ámbito de las políticas de innovación: la identificación del objeto de la CPP y de los actores involucrados; la duración; la intensidad o complejidad de la colaboración en relación con el papel que asume cada una de las partes; la existencia de recursos, costes, beneficios y riesgos compartidos entre los agentes públicos y privados; y el grado de


formalización de la relación. De esta forma, se ha alcanzado la de-finición de la CPP en el ámbito de las políticas de innovación como aquellas relaciones establecidas formalmente entre determinados agentes públicos y privados, más allá del corto plazo y en los tér-minos planteados por la administración pública competente, con el objeto de financiar y/o ejecutar conjuntamente actividades de innovación y cuyos riesgos y beneficios son compartidos entre los agentes implicados.

En cualquier caso, la puesta en práctica de experiencias de CPP varía entre países, sectores y proyectos, incluso dentro de un mismo sector, y no son muchas las contribuciones de la literatura internacio-nal destinadas a elaborar un marco común para analizar y comparar la CPP entre sectores y países. Por ello se ha propuesto un modelo sobre tres dimensiones: la territorial, la sectorial y la organizacional que incluyen, a su vez, diferentes niveles de análisis y un conjunto de variables para cado uno de estos niveles, definidos a partir de las principales aportaciones teóricas revisadas en este documento. Este modelo abre la posibilidad de plantear futuros trabajos que permitan realizar estudios comparativos de la situación de la CPP en diferentes países, establecer diagnósticos sobre el grado de interacción entre los agentes de un sistema en concreto, así como profundizar en el análisis de determinados instrumentos gubernamentales.

Notas(1) http://www.un.org/sustainabledevelopment/es.(2) Para la definición de las actividades de I+D se sigue lo establecido

en el Manual de Frascati (OCDE, 2015: 44-45).(3) http://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/community-innova-

tion-survey.(4) Edquist (2011) aboga por una sustitución del término fallo por el

de problema.(5) Schepers (2016) identifica este modelo bidimensional con la idea

de gobernanza colaborativa planteada por Ansell y Gash (2007: 544) por la que “una o más agencias públicas involucran directamente a partes inte-resadas no estatales en un proceso de toma de decisiones colectivo que es formal, consensuado y deliberativo”.

(6) La Regional Innovation Paradox plantea, en el ámbito de la Unión Europea, la aparente contradicción entre la necesidad comparativamente mayor de invertir en innovación en regiones rezagadas y la capacidad relativamente menor que estas tienen para absorber los fondos públicos y destinarlos a actividades relacionadas con la innovación.




(7) Cada una de las posibles fórmulas de CPP contractuales es conocida por el acrónimo que forman las iniciales del nombre de cada una de las ta-reas y/u operaciones que incluye: Design, Build/Construct, Finance, Operate, Mantain, Own, Transfer, Lease/Rent, Develop, Buy, Sale. Las más comunes son los contratos llave en mano (DB) o los arrendamientos financieros (BLT), los contratos de gestión y mantenimiento (O&M), los contratos basados en el desempeño (DBFM/O) y los contratos de concesión (BOT) (Vecchi y Hellowell, 2018: 384).

(8) Koschatzky y Stahlecker (2016a: 12) plantean la CPP como la cola-boración institucional entre la academia y la industria en el ámbito de la investigación.

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Luz Dary Ramírez Franco

Programas electorales: teoría y relevancia en la contienda electoral

Luz Dary Ramírez FrancoEstudiante de Doctorado de la Universidad de Salamanca en el Programa de Estado de Derecho y Gobernanza Global, adjunto al Departamento de Economía Aplicada. Es economista por la Universidad Nacional de Colombia (1995-2002), máster en Ciencias Económicas por la Universidad Nacional de Colombia (2003-2006) y en Economía Aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona (2006-2009). Ha realizado dos estancias en la Universidad de Nottingham (2017), en la Universidad de Liverpool (2016) y en la Universidad de Würzburg, Alemania (2011). Acumula 11 años como profesora asociada en Barcelona en la Universidad Pompeu Fabra (2007-2009), en la Universidad Autónoma de Barcelona (2008-2011), en la Universidad Rovira y Virgili (2013) y en la Universidad de Girona (2014-2015). También en Medellín en la Universidad Nacional, en la Universidad EAFIT y en la Universidad Pontificia Bolivariana. Impartió cursos de Introducción a la economía, Economía aplicada, Macroeconomía, Econometría, Microeconomía, Técnicas de medición económica, Temas de actualidad económica y Mercado de trabajo.

Las comunicaciones con la autora pueden dirigirse a:Universidad de SalamancaPaseo Francisco Tomás y Valiente, s/n, 37007 Salamanca, EspañaE-mail: [email protected]

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Programas electorales: teoría y relevancia en la contienda electoralCon el objetivo de demostrar la relevancia de los programas electorales como objeto de estudio para testear la competición electoral, la representación, el posicionamiento de los partidos y otros apartados teóricos de la ciencia política, este artículo presenta una revisión teórica acerca de las fuentes que los sustentan. Del mismo modo, se esboza la metodología de la base de datos Manifesto Research on Political Representation (MARPOR) como una de las herramientas que ha permitido contrastar y validar ese cuerpo teórico. El trabajo también presenta un apartado acerca de las características generales de los programas electorales. Ambos recorridos, el teórico y el empírico, llevan a concluir que el programa electoral es tan relevante en el campo de la competición electoral que debe definirse como un contrato político entre candidatos/partido y electores, y que este papel ha de ser entendido como un primer paso para dar carácter jurídico a dicho documento, no sin antes mencionar la necesidad de institucionalizar una evaluación ex-ante y ex-post del mismo.

Palabras clave: Elección; Sistemas Electorales; Representación; Partido Político

Electoral Programs: Theory and Relevance in the Electoral Contest

In order to demonstrate the relevance of electoral programs as an object of study to test electoral competition, representation, the positioning of the parties and other theoretical sections of political science, this article presents a theoretical review of the sources that support them. Also, the Manifesto Research on Political Representation (MARPOR) database methodology is outlined as one of the tools that has allowed to contrast and validate this theoretical body. The paper also presents a section on the general characteristics of the electoral programs. Both theoretical and empirical studies lead to conclude that electoral program is so relevant in the field of electoral competition that it should be defined as a political contract between candidates/party and voters, and that this role should be understood as a first step to give this document a legal character, not without mentioning the need to institutionalize an ex-ante and ex-post evaluation of it.

Key words: Election; Electoral Systems; Representation; Political Party




Una vez que el programa electoral se ha socializado a lo largo de las campañas electorales y a través de los diferentes me-dios de comuni-cación y de redes sociales, se convierte en el documento que sella un contrato de política entre el candidato que represen-ta al partido político y los ciudadanos que lo apoyan.

Introducción

Los programas electorales, denominados en Estados Unidos plataformas políticas y en Reino Unido manifestos (manifiestos),

son documentos de campaña política que los partidos políticos presentan a sus potenciales votantes como una vía para satisfacer sus demandas. Las demandas de los votantes son peticiones que se relacionan con la maximización de su bienestar y el del conjunto de la sociedad en la cual se desenvuelven. Los programas electorales encierran medidas económicas, sociales, de protección del medio ambiente, de educación, de promoción de la igualdad de género, de defensa de derechos de los distintos colectivos representados (homosexuales, defensores de los animales, indígenas, etc.) y de seguridad ciudadana, entre otros. De este modo, una vez que el programa electoral se ha socializado a lo largo de las campañas electorales y a través de los diferentes medios de comunicación y de redes sociales, se convierte en el documento que sella un contrato de política entre el candidato que representa al partido político y los ciudadanos que lo apoyan.

Hasta hace muy poco la validez de los programas electorales estaba sustentada solo por el marco teórico que los describe. A co-mienzos de los años setenta la relevancia de los mismos se consolida con el nacimiento del Manifesto Project, que realiza el análisis del con-tenido cuantitativo de los programas electorales de 1.043 partidos políticos en 60 países, con 70 observaciones que representan todas las elecciones democráticas libres desde 1945. Esta base de datos permite, además de testear la teoría, construir y conservar como un libro histórico la interpretación coyuntural de partidos políticos y ciudadanos de cada país en cada período electoral. A pesar de que esta base de datos se centra en emitir información acerca de los planes electorales, ha sido utilizada en numerosas investigaciones para analizar la elaboración de la política pública; por ello, a partir de la misma se impulsa y, paralelamente, se valida su estudio.

Este artículo se propone mostrar la relevancia tanto a nivel teórico como a nivel empírico del uso de los programas electorales en el marco del estudio de la política pública. Para ello, se presenta un apartado de la teoría que los sustenta y un apartado acerca de la metodología del Manifesto Project. Con ambos apartados se preten-de dar respuesta a la pregunta acerca de la relevancia del uso de los programas electorales dentro de los análisis de ciencia política, concretamente en el estudio de la política pública. El trabajo parte



La importancia de los progra-mas electora-les se sustenta, a nivel teórico, en la teoría de la representa-ción y en la teo-ría de partidos, mientras que a nivel empí-rico existen posiciones acerca de las motivaciones y la relevancia de los mismos.

de la consideración de que existe un vínculo entre política pública, partidos políticos y programas electorales. De un lado, las políticas planteadas por los partidos son las líneas de acción que estos trazan para atender las demandas de los ciudadanos, para ofrecer caminos de desarrollo y crecimiento de los países y para marcar diferencias con sus contrincantes políticos. De otro lado, los partidos asientan estas intenciones de medidas de política en sus programas electora-les, que son un resumen esquemático de los planes de gobierno de los partidos. Considerando entonces que los programas electorales son un reflejo de los planes de gobierno, siendo estos documentos más amplios y detallados que concretan las actividades y medidas específicas de ejecución de la política, deben considerarse como da-tos válidos para la investigación académica. Además, los votantes se decantan a favor de un partido político no por la lectura a conciencia de los mencionados programas, pero sí por lo que escuchan a través de los medios de comunicación que son los que los sociabilizan.

De esta investigación se extraen dos grandes conclusiones. Primero, se evidencia la necesidad de institucionalizar una evalua-ción ex-ante y ex-post de los programas electorales con el objetivo contrastar su pertinencia y sus resultados. Segundo, a partir del reconocimiento de los mismos como documentos que certifican una relación política entre electores y votantes, y dado el reconoci-miento jurídico de los procesos electorales -espacios que dan vida a dichos programas-, se debe buscar un mecanismo que les otorgue carácter jurídico.

Después de esta breve introducción, el artículo presenta la teoría acerca de los programas electorales, teoría de la representación y teoría de los partidos políticos, y la metodología del Manifesto Project. En un tercer apartado se describen las características generales de los programas electorales, en un cuarto se discuten las conclusiones, y finalmente se presentan las referencias bibliográficas.

1. Fuentes que sustentan la relevancia de los programas electoralesLa importancia de los programas electorales se sustenta, a nivel teórico, en la teoría de la representación y en la teoría de partidos, mientras que a nivel empírico existen posiciones acerca de las moti-vaciones y la relevancia de los mismos. Para potenciar la relevancia de los programas electorales, en los años 70 se crea la base de datos del Manifesto Research on Political Representation (MARPOR) que toma



como información primaria dichos programas y que se ha utilizado en un numero amplio de investigaciones de política comparada, competición partidaria, planteamiento y elaboración de política pública, preferencias ciudadanas y posicionamiento de los partidos.

1.1 Teoría de la representaciónLa teoría que sustenta el papel relevante de los programas elec-torales en el acontecer político se enmarca en la teoría del Estado desde la teoría de la representación, específicamente en la teoría de los partidos políticos. La teoría del Estado, a través de un análisis filosófico, construye el ente estatal y todos sus componentes, a la vez que define todas sus funciones. Este cuerpo teórico se elabora con elementos del derecho constitucional como rama del derecho público por lo cual, de manera muy general, el Estado se define como un ente político y jurídico que representa a las naciones y a sus ciudadanos. Desde este concepto y con un minucioso análisis, la teoría del Estado despliega la teoría de la representación, la cual a su vez se delimita en representación jurídica y representación política.

Si bien es cierto que la teoría de la representación tiene sus ba-ses en la teoría clásica del Estado, también debe quedar claro que dicho enfoque, tal y como se entiende hoy, tiene sus orígenes en tres hechos históricos que transformaron el proceso de construc-ción del término representación. El primero es la Revolución Inglesa (1688) a partir de la cual el parlamento pasa a suplir al rey como representante del reino y como consecuencia los parlamentarios generan una relación directa con los votantes. El segundo se refiere a la Independencia de Estados Unidos (1776) que conduce a una transformación política a través de la estructura de gobierno y los li-neamientos electorales asentados en su constitución. El tercer hecho es la Revolución Francesa (1789) a partir de la cual, bajo la filosofía política, se establece el principio de soberanía popular y se abre el debate de la representación política. En conjunto, estos hechos marcan la lucha del liberalismo político en contra de las monarquías (gobiernos absolutos) y a favor del Estado Constitucional, o en todo caso de la consolidación de órganos colegiados que expresen la representación política considerando el Estado como un centro de toma de decisiones que a través de dichos órganos (parlamentos) representa al pueblo como ente soberano.

Los autores que edifican la teoría moderna de la representa-ción política se referencian desde Pitkin (1985), quien a través



Los teóricos de la autorización defienden la democracia representativa a través de la asignación de poder a los elegidos, mien-tras que los defensores de la responsabili-dad les asignan responsabilida-des.

del análisis lingüístico delinea el concepto de representación. En su obra, la autora sentó las bases teóricas del concepto de representación política definiendo cinco dimensiones que abar-can la historia del pensamiento político que rodeaba el tema de la teoría de la representación desde el siglo XVII hasta mediados del siglo XX. Dichas dimensiones son el resultado del estudio de la etimología del concepto de representación y su aplicación en los espacios políticos. Las cinco dimensiones, a su vez, se agrupan en dimensiones formalistas y dimensiones sustantivas. Las prime-ras son perspectivas que delimitan el concepto de representación desde lo institucional, obviando la actividad de la representación. Las segundas son exactamente lo contrario, son delimitaciones del término representación que se concentran en el análisis del papel del representante, sus funciones, la actividad de representar y lo que se representa. Las dimensiones formalistas son la “perspectiva de la autorización” y la “perspectiva de la responsabilidad”. La primera se basa en las ideas hobessianas de representación y se caracteriza porque se autoriza a alguien para que actúe en nombre de otro, el representado, quien asume la responsabilidad de las consecuencias como si él mismo hubiera actuado. La segunda argumenta que un representante es un responsable que debe rendir cuentas ante otro y que el agente o agentes frente a los que se debe responder son sus representados. Los teóricos de la autorización defienden la democracia representativa a través de la asignación de poder a los elegidos, mientras que los defensores de la responsabilidad les asignan responsabilidades. Las dimensiones explicadas fuera del formalismo y desde el concepto de “suplir a” son la descriptiva y la simbólica, y la sustantiva se explica desde el concepto de “actuar por”. La representación descriptiva es defendida por un grupo de teóricos que modelan la representación desde el órgano asambleario. Para esta línea de la teoría, la representación debe asegurar que los gober-nantes toman las decisiones y aplican las medidas tal cual el pueblo lo hubiera hecho. Por ello, esta dimensión identifica la representación como correspondencia entre el órgano legislativo y el pueblo. La perspectiva de la simbolización presenta al representante como un modelo, una bandera que representa a la nación. El representante permite inferir acerca de lo que representa, así el líder político se convierte en un símbolo de símbolos para quienes son sus votantes, con lo cual representa no solo intereses políticos sino también rasgos culturales y sociales. La dimensión de la representación sustantiva



explicada desde la óptica de la representación como un actuar por otros se enfoca en la naturaleza de la actividad misma de la repre-sentación y se denomina la “actividad de representar”. En concreto, el “actuar por” otros implica la pregunta sobre qué acciones proponen los representantes y cómo llevan a cabo esas acciones. De acuerdo con la autora, el representante es independiente y discrecional, y el representado es un agente que puede reaccionar frente a las accio-nes de sus representantes, lo cual se relaciona directamente con la representación política.

A través de estas cinco dimensiones se delimita tanto el concepto de representación como las funciones y la conducta de un representante. Las dimensiones de autoridad y responsabilidad ofrecen un criterio conceptual exógeno a la naturaleza de la actividad de la representación y, en palabras de Pitkin, estas dos dimensiones definen la representa-ción antes de que empiece o antes de que termine, actuar después de una autorización o con antelación a rendir cuentas. Las dimensiones descriptiva y simbólica se enfocan en responder qué es un repre-sentante y cuál es el papel de éste, y la quinta dimensión delimita la actividad de representar evaluando los límites de la representación y dando respuesta a las preguntas qué y cómo lo hace el representante.

Diggs (1968) escribió un artículo en el cual diferencia entre representación descriptiva y representación práctica, poniendo mayor énfasis en el papel del representante que en el concepto de representación. Este autor arguye que los agentes representados se hacen presentes a través de un intermediario que, a su vez, define la representación descriptiva, como el caso en el que la intermedia-ción la ejerce alguien o algo que en lugar de representante es una representación. Mientras que, por el contrario, en la representación práctica este actor sí es directamente un representante. La principal conclusión de Diggs es que existen familias de representación que encierran diferentes formas de la misma.

Con base en los dos autores anteriores, Laporta (1989) distingue entre representación descriptiva y representación normativa. En el primer caso, el autor agrega los conceptos de representación des-criptiva (correspondencia) y representación simbólica, y defiende que es descriptiva porque el que representa constituye un símbolo. La representación normativa, por su parte, agrega los conceptos de representación de autorización, de responsabilidad y sustantiva, y el autor afirma al respecto que en este caso el representante tiene competencia (poder) para actuar.



Didier (2000) define la representación descriptiva como el tipo de representación que exhibe o enseña un hecho y la representación normativa o práctica como la que hace que el representante figure y actúe en nombre de otro, porque ese otro le ha dado un poder para reemplazarlo.

Sartori (1999) construye, a partir de la teoría hasta aquí señala-da, los conceptos de representación jurídica (derecho privado) y representación política (derecho público). Desde la óptica jurídica, explica el autor, el concepto de representación debe ser entendido como una relación bipersonal (cliente-representante) o de un grupo de personas (clientes-representante) con unos parámetros estable-cidos que son determinantes para la relación por el hecho de que la acción del representante recae sobre el/los representado/s. Por tanto, este concepto encierra elementos como instrucciones vincu-lantes y revocabilidad del mandato. La representación política, por su parte, debe ser entendida como una relación entre una sociedad, colectivo o grupo, con un solo representante, siendo una relación de varios-uno. A su vez, el autor configura el concepto de representación política dentro de tres directrices: representatividad entendida como similitud, mandato o delegación y responsabilidad. Un aspecto rele-vante dentro del aporte de Sartori es el hecho de que él, a diferencia de otros autores, defiende que la representación política encierra semejanzas con el concepto de representación.

Ferrajoli (2007) retoma la clasificación de Sartori y la redefine a partir de su propio concepto de representación. Para él la represen-tación es una relación jurídica a través de la cual un sujeto, también jurídico, tiene el deber de atender las demandas y velar por los intereses de su representado sobre quien recaen las acciones de su representante. Con base en este concepto, Ferrajoli presenta tres tipos de representación: la representación voluntaria (negocial) que se caracteriza por establecer una relación a través de un poder y se utiliza con el fin de alcanzar negociaciones; la representación necesaria (legal) la cual se utiliza para tutelar individuos incapaces y menores de edad; y la representación orgánica (institucional) definida por la relación entre un funcionario y una persona jurídica que no tiene la capacidad o la formación para entender los asuntos públicos.

Bobbio (1999), partiendo del papel del representante, aporta a la teoría dos conceptos de representatividad: representante como delegado y representante como fiduciario. En el primer caso, el representante tiene un propósito establecido y revocable, de modo



Rehfeld afirma que el re-presentante delegado actúa en función del interés y el bien de una de las partes, considerando el juicio de sus representados y con una alta sensibilidad a las sanciones, mientras que el representante fideicomisario se aboca al interés general y en otros casos al interés particular, determinan-do cada caso de acuerdo a su exclusivo criterio debido a que su actuar es libre y no está sujeto a sanciones.

que este concepto encaja dentro del derecho privado. En el segundo caso, el representante es dotado de libertad para actuar en nombre del representado, no tiene la obligación de cumplir mandatos y no ejerce una representación vinculante, de modo que este tipo de representación se inserta dentro del derecho público.

Rehfeld (2009) amplía la discusión acerca de la representación en la misma dirección que Bobbio, representante delegado (re-presentación limitada) y representante fiduciario/fideicomisario (representación con libertad). A través de esta clasificación, el autor añade tres elementos que llevan a identificar los diferentes tipos de representación. En primer lugar, están los objetivos que hacen referencia a si el representante se guía por el interés general o por el interés de una de las partes. En segundo lugar, está la fuente del juicio, es decir, si el representante ejerce su papel con base en su pro-pio juicio o en el juicio de sus representados. Finalmente, identifica el tipo de sanciones y el impacto de estas. Con estos tres elementos, Rehfeld afirma que el representante delegado actúa en función del interés y el bien de una de las partes, considerando el juicio de sus representados y con una alta sensibilidad a las sanciones, mientras que el representante fideicomisario se aboca al interés general y en otros casos al interés particular, determinando cada caso de acuerdo a su exclusivo criterio debido a que su actuar es libre y no está sujeto a sanciones.

Lifante (2009) presenta una propuesta de reconstrucción concep-tual del término representación bajo la óptica del derecho. La autora toma como base la representación práctica y a través de ella identifica tres tipos de representación: individual, institucional y colectiva. La representación individual asume que el representado es un único sujeto o que es considerado de manera individual. Además, este tipo de representación es dividida en representación voluntaria y repre-sentación legal. La primera hace referencia a la representación que se da en casos en los que la relación representante-representado es instituida ex lege para los individuos que no pueden valerse por sí mismos. La segunda se establece a través de un poder que el repre-sentado extiende al representante. La representación institucional, para la cual el representado es una persona jurídica, es una relación representativa en la cual el sujeto representado se establece como resultado de la propia relación y no con antelación, es decir, el repre-sentado no es independiente del representante. La representación colectiva se caracteriza por el hecho de que el agente representado



está conformado por un grupo de personas que comparten intereses, rasgos o características comunes, como por ejemplo trabajadores, estudiantes o cualquier otro gremio. De acuerdo con la autora, en este último tipo de relación de representación cabe la representación política porque, de acuerdo con Bobbio, el representante político es un representante fiduciario que vela por los intereses generales de tal modo que los representantes se identifican entre sí, no por su labor, sino por la visión que plantean acerca de los intereses de los votantes o de los pueblos.

Este marco teórico sienta las bases para entender la importancia de los programas electorales que los partidos políticos presentan en las campañas electorales, entendiendo estos como el documento que expresa en líneas generales la voluntad del representado, en este caso el pueblo.

1.2 Teoría de los partidos políticosLa ciencia política reseña que Burke (1980) fue quien acuñó la pri-

mera definición de partido político1. A partir de ahí el cuerpo teórico acerca del tema es amplio y puede distinguirse en cuatro (4) grupos.

El primer grupo se conoce como los clásicos, Ostrogorski (1964 [1902]), Michels (1962 [1911]) y Weber (1968 [1922]), seguidos de un grupo de estudiosos tales como Merriam (1922), Schattschneider (1942) y Key (1949). El trabajo de Ostrogorski acerca del sufragio uni-versal es reconocido como análisis pionero acerca del surgimiento de los partidos políticos. En su trabajo, el autor identifica a los partidos como instrumentos que buscan el control del electorado a través de la imposición de sus candidatos como gobernantes. Michels, a través del análisis de funcionamiento del Partido Social Demócrata alemán, llega a conclusiones similares a las de Ostrogorski: los par-tidos políticos tienen intereses que los posicionan en contra de la democracia. Weber afirma que los partidos se derivan de sociedades altamente organizadas y que, por tanto, se adhieren al aparato que mantienen dichas organizaciones. A partir de esta interrelación, el autor define los partidos como formas de sociabilización. Merriam estudia los partidos políticos a través de la evaluación del comporta-miento electoral abarcando temas como las actividades durante las campañas, el apoyo a los partidos, los tipos de acción política y los agentes implicados en esta. Con ello, Merriam entiende los partidos como grupos sociales que intentan obtener el control social a través de los gobiernos. Schattschneider, en su trabajo sobre gobiernos de



los partidos, señaló la relevancia de estos al afirmar que los mismos fueron los creadores de la democracia moderna.

El segundo grupo se refiere a un conjunto de autores que dina-mizan y amplían la investigación de los partidos políticos a partir de la década de los años cincuenta: Duverger (1954), Ranney y Kendall (1954), Neumann (1956), Eldersveld (1964), Sorauf (1964), La Palombara y Weiner (2015 [1966]), Epstein (1967), Lipset y Rokkan (1967) y Sartori (1976). Este compendio de estudios define el marco teórico y empírico sobre el cual se explica el origen de los partidos, los sistemas de partidos y las funciones de los mismos. Además, este mismo grupo de autores sienta las bases del análisis de política comparada y cubren el análisis del período de auge y declive de los partidos políticos.

El tercer grupo que explica la teoría de los partidos políticos se enmarca dentro del grupo anterior. La diferencia es que este grupo de teóricos se deriva de las teorías de la elección racional y aportan al estudio de los partidos el análisis de modelos sobre el comporta-miento de los partidos políticos. Esta parte de la teoría se concentra en el análisis de la competencia electoral e identifica tres tipos de modelos: el modelo de partidos responsables, cuyo planteamiento se origina en el trabajo de Schattschneider (1942), el modelo de Downs (1957) y el modelo de May (1973). El primer modelo se caracteriza por el hecho de que los electores deciden entre dos o más partidos y eligen tanto por el desempeño como por las políticas que esos par-tidos han aplicado. De acuerdo a este modelo, los partidos situados en el lado de la oferta presentan programas que relacionan los temas concernientes a los intereses de los ciudadanos y, de esta manera, ofrecen a los votantes opciones electorales. Una vez los candidatos salen vencedores deben llevar a cabo su programa y, aunque haya otras vías de competencia entre partidos como por ejemplo el caris-ma del líder o el clientelismo, solo los partidos que presentan progra-ma muestran a sus votantes las opciones de política razonadas. Los votantes, que representan el lado de la demanda, deben contar con información amplia, ya que su voto premia o castiga el desempeño de los partidos considerando, por ejemplo, las evaluaciones de los programas electorales. El modelo considera que para proceder con dichas evaluaciones deben realizarse elecciones libres y justas. El segundo modelo, conocido como la teoría espacial de Downs2, parte de tres grandes supuestos. En primer lugar, los agentes del modelo, ciudadanos y partidos, son racionales y maximizadores; los partidos



son maximizadores del voto, puesto que quieren el poder y solo podrán acceder al mismo a través de las elecciones, y los votantes son maximizadores de su bienestar. En segundo lugar, el voto de los electores está determinado por las percepciones que estos tienen tanto del partido que está en el poder como de las propuestas de los partidos que participan en las contiendas electorales actuales. Final-mente, el modelo también supone que ambos agentes, ciudadanos y partidos, cuentan con información perfecta. Bajo este escenario, los partidos intentan maximizar el bienestar social a través de la formulación y aplicación de políticas y los ciudadanos votar por el partido/candidato que les proporcione mayor bienestar a través de sus medidas. El funcionamiento del modelo explica que los progra-mas que los partidos políticos presentan en la contienda electoral convergen a la media de las preferencias de los votantes. Por eso el modelo se conoce también con el nombre del teorema del votante mediano. El tercer modelo se conoce como la ley curvilínea de May o el modelo de partidos como actores divididos. Con este modelo, el autor mide la distancia ideológica entre los miembros de un partido y, para ello, los militantes del partido son separados en subgrupos jerárquicos considerando tanto la estructura interna del mismo como el respaldo que recibe cada nivel. El modelo identifica tres niveles jerárquicos: líderes (responsables), sub-líderes (militantes) y no líde-res (votantes regulares). Con esta diferenciación se señala también el grado de radicalización de los subgrupos, siendo menos radicales los líderes, que dan la cara ante el público y, por lo tanto, requieren ganar más cercanía con sus posibles votantes para ganar apoyo. La distribución ideológica encontrada a través del modelo tiene una forma curvilínea, de ahí su nombre. Esta forma de distribución se caracteriza por la aproximación de los extremos, líderes y electores, mientras que los militantes o sub-líderes se sitúan por fuera de la recta. El fundamento del modelo es la racionalidad de los agentes, a partir de la cual estos son capaces de predecir los resultados y, por lo tanto, de tomar decisiones. En efecto, el modelo asume que los líderes son conocedores de la posición de los integrantes de los otros dos niveles jerárquicos. Bajo este contexto, el modelo está diseñado para predecir la posición política de todos los miembros del partido.

El cuarto grupo que estudia los partidos políticos está en proce-so y abarca el estudio de los cambios que estas instituciones han ido sufriendo desde 1995 con el surgimiento de las redes sociales. Este tema es relevante porque la tecnología ha modificado tanto



La era digital exige a los líderes de los partidos polí-ticos estar a la vanguardia del avance tecno-lógico porque a través de este se arrastra el mayor número de votantes, dada la cer-canía que las redes sociales y las nuevas tecnologías de la información generan con los usuarios.

El papel de representación de los partidos debe ser enten-dido como un vínculo entre el partido y sus electores que se cristaliza a través del plan político que cada partido presenta para las elecciones. El programa electoral es el documento que expresa la voluntad de los votantes y manifiesta la confianza que estos deposi-tan en sus re-presentantes.

la socialización de las campañas y los programas políticos como el surgimiento de colectivos y, por lo tanto, la participación ciudadana en el quehacer político. Además, la era digital exige a los líderes de los partidos políticos estar a la vanguardia del avance tecnológico porque a través de este se arrastra el mayor número de votantes, dada la cercanía que las redes sociales y las nuevas tecnologías de la información generan con los usuarios.

El referente teórico resumido hasta este punto deja claro que tanto la teoría de la representación como la teoría de los partidos políticos señalan que la representación es una de las funciones de los partidos políticos. Este papel de los partidos toma fuerza a comienzos del siglo XX con el establecimiento del sufragio universal y la abolición del requisito de ser rico para ser repre-sentante del pueblo, hechos que a su vez eliminan la dimensión aristocrática de la representación. La aparición de los partidos de masas amplía la oferta de personalidades que pueden ser elegidas como representantes, facilitando a todos los sectores de la socie-dad la posibilidad de ser representados. Desde que los partidos políticos ganaron y ejercieron el poder la teoría política ha dado gran relevancia a su aporte en el desarrollo de la democracia. En resumen, el papel de representación de los partidos debe ser entendido como un vínculo entre el partido y sus electores que se cristaliza a través del plan político que cada partido presenta para las elecciones. El programa electoral es el documento que expresa la voluntad de los votantes y manifiesta la confianza que estos depositan en sus representantes. De este modo, el progra-ma y su contenido son de relevancia para solidificar la relación partido-votante. Aunque los programas electorales no tienen el carácter de documento oficial ante el poder jurídico, la teoría ha intentado mostrar que este es un documento válido tanto para identificar al partido como para inducir a los votantes a decan-tarse por uno u otro partido. En este sentido, tanto los partidos como los votantes deben apropiarse de la elaboración, aplicación y evaluación de las políticas asentadas en esos programas. En la práctica está claro que los recursos destinados a la redacción y sociabilización de los programas electorales son muchos y, por lo tanto, obviar la aplicación y la evaluación es generar pérdidas para toda la sociedad. La verificación del cumplimiento de estos programas conduce a controlar los gastos del Estado y a tener una visión clara de las necesidades reales de los países.



La justificación argumentada por el MARPOR para tomar como objeto de estudio el programa elec-toral que los partidos políti-cos presentan en las contien-das electorales para atraer electores, se sustenta en definir dicho documento como un instrumento que utilizan los partidos para presentar sus lineamientos de gobierno.

1.3 Comparative Manifesto Project El Comparative Manifesto Project, denominado desde 2009 como Manifesto Research on Political Representation (MARPOR), es una base de datos construida con el objetivo de recopilar y analizar los programas electorales de los partidos políticos. Aunque esta base se establece en 1979 como grupo de investigación del European Consortium for Political Research (ECPR), sus orígenes se remontan a Robertson (1976) quien diseña el Manifesto Coding Instructions, un esquema de clasificación que facilita la codificación de los pro-gramas electorales a través del cual el autor estudia las estrategias adoptadas por los partidos políticos de Inglaterra después de la Segunda Guerra Mundial.

A nivel teórico el MARPOR construye su base de datos sobre la teoría de la relevancia y la teoría del partido responsable. La última teoría fue presentada en el apartado anterior. En cuanto a la teoría de la relevancia, esta postula que los partidos políticos usan el énfa-sis selectivo para competir por votos, es decir, los partidos políticos antes que hablar de sus competidores en las campañas electorales, pronuncian con énfasis los temas que ellos creen que les dan ventajas sobre sus rivales (Budge y Farlie, 1983).

La metodología utilizada por el MARPOR para testear la teoría sobre la cual construye los datos es la evaluación al detalle de los pro-gramas electorales o, como ellos lo definen, de los manifestos. De este modo, el equipo de investigación del proyecto elabora un sistema de codificación que extrae de los manifiestos las preferencias políticas de los partidos. Para ello define las preferencias políticas como el conjunto de opiniones positivas o negativas que los partidos registran en los programas acerca de todas las aristas que hacen referencia a la política pública que atiende las demandas de los ciudadanos. La justificación argumentada por el MARPOR para tomar como objeto de estudio el programa electoral que los partidos políticos presen-tan en las contiendas electorales para atraer electores, se sustenta en definir dicho documento como un instrumento que utilizan los partidos para presentar sus lineamientos de gobierno. A su vez, el proyecto señala que el manifesto tiene ventajas como la de ser un documento institucional, puesto que es avalado por los directivos, validado en los congresos de los partidos y además publicado y/o sociabilizado con autorización y con regularidad, todo lo cual facilita el estudio de su evolución en el tiempo. Otro aspecto ventajoso es que los programas permiten el análisis comparado de las medidas,



tanto hacia el interior de los partidos como entre diferentes partidos, dada la gran variedad de temas que en estos se asienta (Alonso …[et al], 2012; Ares y Volkens, 2017).

A través de sus años de existencia, el MARPOR ha diseñado un es-quema de clasificación estándar que describe las preferencias sobre sistema político, política y políticas que se deducen de los programas de cada partido en cada año electoral. El esquema se compone de siete áreas de actuación gubernamental: 1) relaciones exteriores, 2) libertad y democracia, 3) sistema político, 4) economía, 5) bienestar social y ca-lidad de vida, 6) tejido social, y 7) grupos sociales. A su vez, cada gran dominio está compuesto por subcategorías que representan temas específicos de países o grupos de países o de períodos de tiempo determinados. Con todo ello, el esquema final queda compuesto por 56 categorías en total. El punto de partida del esquema general son las veintiuna categorías de referencia política identificadas por Robertson (1976) en su trabajo acerca de los partidos ingleses. En concreto, el esquema general representa el conjunto de variables que arroja el MARPOR, las cuales se construyen a través de un pro-ceso de codificación que identifica la metodología de recopilación de información del proyecto. El proceso de codificación se inicia con la selección de los partidos y sus respectivos programas electorales o equivalentes. Luego se procede a dividir el documento en cuasi-frases, que son parte de una frase o argumentos que expresan ideas com-pletas. La codificación propiamente dicha es el proceso mediante el cual las cuasi-frases se asignan a una de las 56 subcategorías que contiene el esquema general. Para ello, el equipo del MARPOR cuenta con codificadores que desarrollan el proceso a través del manual de codificación. Este documento conduce al codificador a detallar todas las decisiones que lo llevan a decantarse por una u otra categoría, con lo cual se asegura transparencia en todo el proceso de análisis de los datos. El MARPOR prefiere la codificación manual frente a la codificación por ordenador bajo el argumento de que las personas pueden delimitar con mayor precisión que los ordenadores el signi-ficado de los textos y a su vez eliminar las variaciones insignificantes de los programas electorales (Ares y Volkens, 2017). El Manifesto Project, en su afán de demostrar que la base de datos es fiable y vá-lida, selecciona, prepara y elige a los mejores codificadores, es decir, a quienes se apropian del manual de codificación que contiene las especificaciones, definiciones y reglas para codificar. También realiza pruebas estadísticas a la base de datos:



La base de datos del MARPOR ha sido utilizada para numero-sas investiga-ciones. Muchos autores han realizado estu-dios usándola para testear las teorías en las cuales se fundamenta la propia base, otros han utilizado la metodología de codificación, y otro grupo ha sido crítico con la base.

a) La validez nominal, comparación de las clasificaciones de las posiciones y/o las preferencias políticas de los partidos obtenidas por el manifesto y su validez del sistema con datos históricos existentes.

b) La validez del sistema de codificación, la cual se realiza a través del cálculo del porcentaje de los programas que quedan sin codificar.

c) La validez semántica, grado en el que las categorías del análisis se relacionan con el significado de los programas, conservando el contexto bajo el cual fueron escritos.

d) La validez muestral, la base de datos del MARPOR incluye todos los partidos importantes presentes en los parlamentos de los 60 países considerados, así como todas las elecciones democráticas convocadas desde 1945 en dichos países.

e) La validez funcional, amplitud de los objetivos y exclusividad como fuente de información.

f) La validez estructural y discriminante, capacidad de la infor-mación para ser considerada en el análisis como única variable o para construir otras variables por agrupación.

g) La validez convergente de los datos, prueba de que las teorías planteadas por la base de datos se pueden comparar con otros mé-todos, y a este respecto el MARPOR se ha utilizado para realizar com-paraciones entre el posicionamiento ideológico izquierda-derecha de los partidos con datos de la propia base, para luego compararlo con un indicador similar preparado o basado en opiniones de expertos.

h) La validez predictiva, el análisis acerca del posicionamiento de los partidos políticos puede compararse entre períodos diferentes.

La base de datos del MARPOR ha sido utilizada para nume-rosas investigaciones. Muchos autores han realizado estudios usándola para testear las teorías en las cuales se fundamenta la propia base, otros han utilizado la metodología de codificación, y otro grupo ha sido crítico con la base. Ante el crecimiento del número de publicaciones que se valen del MARPOR, el mismo equipo pone en marcha un nuevo proyecto denominado Scope, Range, and Extent of Manifesto Project Data Usage (SRE) que con-siste en la recopilación bibliográfica de los artículos que usa la base de datos del MARPOR. Dicha recopilación se realiza a través del análisis de contenido de los textos que citan la base, dando como resultado 245 artículos publicados entre 2000 y 2015. Las conclusiones que obtiene el MARPOR de esta recopilación son, por un lado, que los temas más tratados son la competición y las



El cumpli-miento de las promesas de los partidos que ocupan el gobierno es de una media de 60% y el cum-plimiento de los gobiernos en solitario es superior al de las coaliciones.

estrategias partidarias, las relaciones votantes-partidos, las posi-ciones partidarias y la formación de coaliciones, aunque también descubre que los artículos críticos se concentran en el indicador RILE3 (right-left). Además, satisfactoriamente, comprueba que todos los test de fiabilidad y validez realizados sobre la base de datos arrojan resultados positivos. A través de este proyecto se facilita el acceso a la literatura y, a su vez, a la identificación de los temas, los países y las políticas trabajadas. El proyecto también sociabiliza las diferentes opciones de uso que ofrece el MARPOR (Volkens …[et al], 2015).

Del Manifesto Project se derivan otros dos proyectos que se fundamentan en su metodología: el Euromanifestos Project (Würst y Volkens, 2003), que codifica los programas electorales de los países de la Unión Europea que se basan en la segunda edición del “Manifesto Coding Instructions” de Andrea Volkens de WZB (Berlin Social Science Center) (Volkens, 2002); y el Regional Manifestos Project, que nace en el 2010 con el objetivo de medir las preferencias políticas de los partidos que participan en elecciones regionales, cuya base de datos en la actualidad ofrece información sobre las elecciones autonómicas de España, Escocia y Gales (Alonso …[et al], 2012; Alonso …[et al], 2013).

Tanto la metodología como la evidencia empírica y los tres proyectos derivados del MARPOR dan solidez y expresan la relevancia y la validez de esta herramienta para el estudio de los fenómenos políticos. A su vez, este conjunto de elementos da respuesta a las críticas acerca de la relevancia y la validez de los programas electorales como unidad de análisis u objeto de estudio dentro del campo de la ciencia política. Este argumento también es empleado por autores como Downs (1957), Manin, Przeworski y Stokes (2001) y Körösényi y Sebok (2013) que en sus trabajos defienden a los programas electorales como un instru-mento fundamental para la política. Existe también un conjunto de trabajos empíricos que muestra que en un gran número de países europeos las promesas electorales se cumplen en un 70% de los casos (McCluskey, 2008; Rallings, 1987; Thomson, 2001; Bara, 2005; Hofferbert …[et al], 1994). Artés (2013) señala que el cumplimiento de las promesas de los partidos que ocupan el gobierno es de una media de 60% y que el cumplimiento de los gobiernos en solitario es superior al de las coaliciones, alcan-zando en la mayoría de los casos el 70% y en países como Reino



Tanto la teoría como la eviden-cia empírica consensúan acerca del concepto de programa electoral como documento que asienta las posturas de los partidos políticos frente a los diferentes temas que pre-ocupan a los votantes en un año electoral.

Unido, Suecia y Portugal superando el 80%. En el caso español el cumplimiento de las promesas registradas en el programa de los dos partidos que han gobernado durante los últimos 40 años ha sido aproximadamente del 70%. En Holanda, el programa electoral es tan relevante que es el único país del mundo que realiza una evaluación ex-ante del mismo a través de la Oficina Holandesa de Análisis de Política Económica (CPB), organismo au-tónomo integrado en el Ministerio de Economía. Este organismo debe evaluar los efectos económicos de los programas electo-rales propuestos y, aunque el sometimiento a dicha evaluación no es obligatorio, todos los partidos holandeses someten sus programas a la misma. Muchos otros países quieren seguir los pasos holandeses. Concretamente en el Reino Unido, aunque no se acepta que la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria eva-lúe los programas antes de ser sociabilizados, se inicia en 2015 a petición de la sociedad civil una evaluación de los programas electorales de los cuatro principales partidos. La misma está a cargo del Instituto de Estudios Fiscales, quien evalúa el impacto global de las propuestas registradas en los manifestos en rela-ción con déficit público y endeudamiento para los cuatro años de gobierno. El resultado de la evaluación es presentado antes de las elecciones de 2015 en todos los medios de comunicación y se consigue despertar el interés de los ciudadanos y de los partidos, hasta el punto de que estos últimos tienen que hacer frente a las conclusiones publicadas para explicar la viabilidad de las propuestas que el informe cuestiona. Aunque el caso bri-tánico es reciente, el impacto generado sienta precedentes en el país sobre la relevancia del programa electoral.

2. Los programas electorales A través del desarrollo de la teoría antes presentada, se puede dedu-cir que tanto la teoría como la evidencia empírica consensúan acerca del concepto de programa electoral como documento que asienta las posturas de los partidos políticos frente a los diferentes temas que preocupan a los votantes en un año electoral. Otra definición de programa electoral es como documento que vincula o conecta a los partidos políticos con los ciudadanos, de la cual se deduce que un partido político es un intermediario entre la sociedad y el Estado, siendo su función representar a los ciudadanos. Para ejercer dicha función los partidos deben agregar las demandas de los votantes



Los programas siguen siendo reconocidos como el vínculo de comuni-cación entre los partidos y los votantes y aunque haya medios de comunicación y opiniones de expertos y de académicos que afirmen que estos documentos son vagos y extensos, debe reconocerse que los mismos se promocio-nan y divulgan en las campa-ñas electorales y, por lo tanto, se validan y se formalizan.

y presentar propuestas o medidas conducentes a atender esas de-mandas, todo ello haciendo énfasis en sus posiciones de tal manera que se diferencien de los partidos frente a los que compiten.

El Manifesto Project almacena planes electorales desde 1945, de donde se puede deducir que estos documentos en sus inicios eran muy cortos y daban cuenta de los intereses de los parti-dos a nivel muy general. Se observa en la misma base de datos que los programas electorales cada vez ocupan más páginas y registran más frases. Este fenómeno puede estar explicado por varias razones: primero, entre los años 80 y 90 el grueso de las economías se inserta en el modelo neoliberal, lo cual implica grandes cambios de intereses en el interior de los países, ajustes de los mercados y acondicionamiento de los Estados; segundo, el modelo neoliberal provoca la movilización de las sociedades, lo cual se traduce en el surgimiento de numerosos colectivos que se oponen a algunas de las medidas del modelo; tercero, dentro de las premisas del modelo neoliberal está la de promover la pluralidad democrática y la mayor participación ciudadana, a partir de lo cual las personas se integran más en la vida polí-tica. Este trío de acontecimientos lleva a los partidos políticos a tener que ampliar el contenido de sus programas electorales debido a la mayor responsabilidad que los gobiernos asumen, al mayor número de actividades y a la mayor concreción de las demandas de los votantes dados los nuevos grupos de acción política. A medida que estos documentos se hacen más exten-sos, crece también la crítica acerca de su contenido y la apatía de los ciudadanos para leerlos. Aun así los programas siguen siendo reconocidos como el vínculo de comunicación entre los partidos y los votantes y aunque haya medios de comunicación y opiniones de expertos y de académicos que afirmen que estos documentos son vagos y extensos, debe reconocerse que los mismos se promocionan y divulgan en las campañas electorales y, por lo tanto, se validan y se formalizan.

De acuerdo a Schattschneider (1942) el programa electoral es el resultado de las contribuciones de los miembros del partido, concretamente de quienes se interesan en mostrar la posición ideológica del partido. Para Downs (1957) el programa se escri-be siempre con la intención de maximizar votos y no siempre es aceptado o conocido por todos los miembros del partido. Para May (1973) el programa es escrito por subgrupos del partido y



Dado que los programas electorales no son documen-tos jurídicos tampoco existe una normati-va acerca del procedimiento, el contenido o la coherencia y viabilidad que estos deben preservar para asegurar su conexión con la realidad.

puede haber otros subgrupos que no estén interesados ni en escribirlo ni en conocerlo.

Aunque el programa electoral está presente en 60 países, como evidencia el MARPOR -y de hecho en más-, y el proyecto espera incluir en su base a todos los países que hacen uso de él, no es un documento jurídico. Sorprende que en todos los países exista una ley electoral y un cuerpo de instituciones electorales (comi-siones electorales, cámara nacional electoral, tribunal supremo electoral, consejo nacional electoral o instituto nacional electoral, entre otros y según el país) y que el programa electoral sea ex-plícitamente necesario y tácitamente obligatorio para registrar la candidatura de los políticos, pero que el programa electoral no tenga el carácter que su definición como contrato social entre candidatos y votantes le atribuye. Es un contrato legal puesto que está escrito, pero no validado porque no está firmado por los votantes, aunque sí por el candidato/partido que lo escribe y sociabiliza. Aunado a ello está el hecho de que la existencia de los programas genera otras actividades de campaña electoral, como los debates políticos, en los cuales se supone que los candidatos discuten sus propuestas o también los espacios individuales para cada uno de los candidatos en los diferentes medios de comuni-cación donde promocionan sus propuestas.

De lo inmediatamente anterior se deriva que en la práctica existan diversos mecanismos y procesos para la elaboración de los programas electorales. Es decir, dado que los programas electorales no son documentos jurídicos tampoco existe una nor-mativa acerca del procedimiento, el contenido o la coherencia y viabilidad que estos deben preservar para asegurar su conexión con la realidad, su acondicionamiento a la actualidad de cada país y la coherencia entre las medidas propuestas para atender las de-mandas de los ciudadanos y los recursos y la capacidad de acción que los candidatos/partidos alcanzan una vez llegan al gobierno. Aun así debe resaltarse que los programas electorales consensuan en términos de contenido, en la medida en que registran temas relacionados con economía, empleo, educación, sanidad, política exterior, medio ambiente y atención a grupos minoritarios. Otra característica común es que el programa electoral absorbe gran cantidad de recursos humanos y económicos del presupuesto del partido, lo que resulta un argumento más para pensar en dar carácter jurídico a tal documento.



Conclusiones El presente artículo se desarrolla con el objetivo de demostrar la re-levancia de los programas electorales como unidad de análisis. Para ello, se reseña tanto la teoría de la representación como la teoría de los partidos políticos, que los relaciona como elementos inherentes a los procesos electorales y como herramienta de comunicación entre el binomio representante-representados o candidatos/partido y votantes. Del mismo modo se relaciona la evidencia empírica que fundamenta el análisis de diferentes temas de la ciencia política en la interpretación de los programas electorales, en la gran mayoría de los casos utilizando como fuente los datos del MARPOR.

Este documento se suma al debate acerca del papel que juega el programa electoral en las contiendas electorales y en la determinación y evaluación de las políticas públicas que aplican los partidos una vez alcanzan el poder. Como todos los temas que atañen a los académicos y a la sociedad en general, la relevancia de los programas electorales se mueve entre dos posiciones: un grupo de investigadores, periodis-tas y ciudadanos que considera que los programas electorales son meros documentos coyunturales y vagos que utilizan los políticos para atraer votantes, y que su extensión en contenido es justificación suficiente para no ser leídos o considerados como factor esencial para la política; y otro grupo, también de académicos y de colectivos sociales, que defienden su papel activo y positivo tanto en el análisis del comportamiento de los agentes electorales como en el análisis de los planteamientos y resultados de las políticas públicas. Este artículo se une al segundo grupo y argumenta teóricamente y con evidencia empírica que el programa electoral ha sido y es hoy el documento que vincula a los ciudadanos con el poder a través de sus representantes políticos. Los programas electorales agregan las demandas de los ciudadanos concernientes a la búsqueda de bienestar, a la defensa de derechos y a la aplicación de la ley. Por lo tanto, aunque no tengan carácter jurídico y aunque en la práctica las denuncias de los electo-res ante el incumplimiento de dichos programas sean desestimadas, esos documentos son la evidencia de que existe un convenio implícito entre votantes y candidatos/partidos. Es decir, aunque no exista un convenio jurídico entre dicho binomio, sí existe un convenio político.

Considerando que tanto la teoría como la evidencia empírica sus-tentan el papel relevante de los programas, que estos hacen evidente un convenio político entre los actores electorales y que los procesos electorales -fuente de los mismos- tienen carácter jurídico y por tanto



Ningún país reconoce el programa electoral como institución jurídica y, del mismo modo, ningún partido ofrece al elec-tor la opción de hacer reclamos por incum-plimiento de promesas re-gistradas en los programas.

legal, cabe preguntarse por qué los programas electorales no han alcanzado ese mismo carácter de legalidad. Ningún país reconoce el programa electoral como institución jurídica y, del mismo modo, ningún partido ofrece al elector la opción de hacer reclamos por incumplimiento de promesas registradas en los programas, por lo que queda entonces el sistema democrático como único garante de que se habilite un estamento, una ley o un mecanismo a través del cual el incumplimiento del programa o el programa mismo tenga reconocimiento jurídico.

Finalmente, dado que el reconocimiento jurídico del programa electoral puede tardar muchos años y muchas discusiones, se podría empezar por extender y generalizar la aplicación del sistema holan-dés mencionado anteriormente, es decir, la evaluación ex-ante de los programas con el objetivo de valorar el impacto de los mismos sobre los intereses de las economías y las sociedades. Del mismo modo se debería valorar con más recursos y con mayor rigor el cum-plimiento y el alcance de las medidas de política pública aplicadas y consideradas previamente en un programa electoral.

Este tipo de análisis es amplio y, por lo tanto, debe ser leído solo como una arista de un tema más complejo. Por ejemplo, una futura línea de investigación que complementaría el tema podría ser la relevancia de los planes electorales para el análisis de la política pública y su relación con la representación política partidaria y sus transformaciones. Este es un debate vigente que ha conducido no solo a identificar diferentes tipos de representación moderna (Mansbridge, 2003 y 2011), sino que también explica el surgimiento de nuevos tipos de partidos políticos y los cambios en los sistemas de partidos (Bartolini y Mair, 1990; Katz y Mair, 1995; Mair, 1997 y 2007).

Notas(1) “Un partido político es un grupo de hombres unidos para fomentar,

mediante acciones conjuntas, el interés nacional, sobre la base de algún principio determinado en el que todos están de acuerdo”.

(2) El autor toma como base el modelo de la ciudad lineal o modelo de competencia especial de Hotelling (1929).

(3) El indicador RILE se calcula con base en el esquema de categorías que definen la escala derecha-izquierda establecida por Laver y Budge (1993). Se calcula estableciendo el porcentaje de cuasi-frases que pertenecen a cada categoría tanto para la izquierda como para la derecha, seguida-mente se resta al porcentaje de categorías de la derecha el porcentaje de categorías de la izquierda.



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Verónica Viñas,Angie Page yElizabeth Pike

El “cambio de políticas públicas”. ¿Cuáles son sus dimensiones y cómo se puede medir?

Verónica Viñas, Angie Page y Elizabeth PikeProfesora Titular de Ciencia Política y Subdirectora del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Carlos III de Madrid (España). Es Doctora en Ciencias Políticas y Sociología y Máster en Administración Pública por la Universidad Complutense (España). Ha escrito diversos libros, capítulos de libros y artículos en revistas especializadas relacionados con el análisis y la evaluación de políticas, programas y servicios públicos, haciendo referencia tanto a cuestiones teóricas y metodológicas como al resultado de investigaciones empíricas dentro del ámbito de la Unión Europea, América Latina y España.

Las comunicaciones con la autora pueden dirigirse a:Departamento de Ciencias SocialesUniversidad Carlos III de MadridC/ Madrid 135, 28 903 Getafe, Madrid, EspañaE-mail: [email protected]

Angie Page Doctora y Catedrática de Actividad Física y Salud Pública, y Directora de Investigación de la Escuela de Estudios de Políticas Públicas de la Universidad de Bristol (Reino Unido). Su investigación se centra en cómo la movilidad independiente de los niños y jóvenes influye en su actividad física y en el diseño y la evaluación de las intervenciones públicas para aumentar la actividad física, como las actuaciones públicas que fomentan el juego en las calles.

Las comunicaciones con la autora pueden dirigirse a:School for Policy StudiesUniversity of Bristol8 Priory Road, Bristol BS8 1TZ, Reino UnidoE-mail: [email protected]

Elizabeth Pike Catedrática y Directora del Área de Deporte, Salud y Ejercicio (Departamento de Psicología y Ciencias del Deporte) en la Universidad de Hertfordshire (Reino Unido). Es Doctora en Sociología del Deporte por la Universidad de Loughborough (Reino Unido). Es miembro del consejo editorial de las revistas Leisure Studies e International Review for the Sociology of Sport, ex-presidenta y miembro de la Junta Ejecutiva de la Asociación Internacional de Sociología del Deporte (International Sociology of Sport Association) y cofundadora de Anita White Foundation.

Las comunicaciones con la autora pueden dirigirse a:University of HertfordshireHatfield, Hertfordshire, AL10 9AB, Reino UnidoE-mail: [email protected]

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El “cambio de políticas públicas”. ¿Cuáles son sus dimensiones y cómo se puede medir?Desde principios de los años 90, el debate teórico sobre el cambio de políticas públicas se ha consolidado. Sin embargo, los diferentes enfoques sobre el tema han evolucionado de forma separada, sin lograr establecer una comunicación entre ellos. Esta situación ha limitado el avance en la definición del cambio de políticas públicas, dificultando su análisis empírico y su medición. Por ello, para abordar el análisis de un proceso de cambio de una política pública concreta, es importante plantear previamente las siguientes preguntas: ¿Qué es el “cambio de políticas públicas” según los principales enfoques teóricos sobre el tema? ¿Se pueden distinguir diferentes dimensiones que faciliten la operacionalización del análisis empírico de los procesos de cambio de las políticas públicas? ¿Qué es adecuado medir en cada dimensión del cambio? ¿Qué preguntas e indicadores es recomendable utilizar para el análisis de cada una de estas dimensiones? ¿Pueden utilizarse las mismas preguntas e indicadores para medir los procesos de cambio de diferentes políticas públicas, para permitir comparaciones y la retroalimentación entre investigaciones empíricas?

Para contestar estas preguntas, se llevó a cabo una investigación que revisó los principales enfoques teóricos sobre el cambio de políticas, concluyendo que el “cambio de políticas públicas” es un concepto complejo. Si bien hay muchas investigaciones centradas en el cambio de políticas públicas, no todas explican en detalle qué significa este concepto desde su perspectiva. Por ello, resulta de interés centrarse en las dimensiones del cambio de políticas y reflexionar sobre cómo medirlas. La investigación llega también a la conclusión de que los procesos de cambio de políticas pueden incluir las siguientes dimensiones: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios. Cada una de estas dimensiones puede ser analizada de forma sistemática a través de diferentes preguntas e indicadores.

En este artículo se presenta un resumen de esta parte de la investigación, con ejemplos basados en el análisis de una política pública específica, haciendo propuestas concretas y operativas para investigaciones empíricas. Estas reflexiones y propuestas sobre cómo medir el cambio de políticas pueden ser útiles para investigaciones centradas en el cambio, cualquiera sea el área de actuación pública estudiada.

Palabras Clave: Política Pública; Teoría de la Administración Pública; Análisis de Políticas; Metodología; Estudio de Casos




“Policy Change”. Which Are Its Dimensions and How Can It Be Measured?

The theoretical debate on policy change has been consolidated since the early 90s. However, the different approaches on the subject have evolved separately, there was no communication between them. This has limited the progress in the policy change definition, making it difficult to analyse it empirically and measure it. Therefore, to address the analysis of the process of change of one specific policy, it is important to consider first: What is “policy change” according to the main theoretical approaches on this subject? Is it possible to distinguish different dimensions to operationalize the empirical analysis of the processes of change in policy? What is appropriate to measure in each dimension of change? What questions and indicators are advisable for the analysis of each dimension? Can the same questions and indicators be used to measure the change processes of different policies, to allow comparisons and feedback between empirical researches?

En order to answer these questions, a research that review of the main theoretical approaches on policy change was carried out, concluding that “policy change” is a complex concept. While there are much research focused on policy change, not all of them explain in detail what this concept means from their perspective. Therefore, it is interesting to focus on the dimensions of policy change and reflect how to measure them. The research also concludes that the process of policy change can include the following dimensions: changes in the discourses and theories in use, changes in attitudes, changes in procedures, changes in the policy content, changes in behaviour and changes in the policies recipients. Each one of these dimensions can be analysed through different questions and indicators.This article presents a summary of this part of the research with examples based on the analysis of a specific policy, making concrete and operative proposals for empirical research. These reflections and proposals on how to measure policy change can be useful for research focused on change in any area of public action.

Key words: Public Policy; Public Administration Theory; Policy Analysis; Methodology; Case Analysis

Introducción

La Universidad Carlos III de Madrid (España), la Universidad de Bristol (Reino Unido) y la Universidad de Hertfordshire (Reino

Unido), llevan a cabo una investigación sobre las políticas que fomentan el juego de los niños en las calles de Bristol y en otras ciudades británicas.

Algunos de los objetivos de esta investigación son: tener infor-mación basada en la evidencia sobre los efectos e impactos de las políticas que fomentan el juego callejero de los niños; conocer las


Verónica Viñas, Angie Page y Elizabeth Pike

El cambio de políticas es un concepto complejo que incluye cam-bios en varias dimensiones: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimien-tos, cambios en el contenido de la política, cam-bios de com-portamiento y cambios en los destinatarios.

causas que provocaron y favorecieron el cambio de políticas públi-cas, permitiendo el establecimiento de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle; conocer si hubo obstáculos para lograr los resultados esperados; y sugerir lo que se puede mejorar.

Uno de los primeros pasos más importantes en esta investigación fue describir y analizar qué es el “cambio de políticas públicas” y cómo medirlo. Las preguntas que se plantearon fueron las siguien-tes: ¿Qué es el “cambio de políticas públicas” según los principales enfoques teóricos sobre el tema? ¿Se pueden distinguir diferentes dimensiones que faciliten la operacionalización del análisis empí-rico de los procesos de cambio de las políticas públicas? ¿Qué es adecuado medir en cada dimensión del cambio? ¿Qué preguntas e indicadores es recomendable utilizar para el análisis de cada una de estas dimensiones? ¿Pueden utilizarse las mismas preguntas e indi-cadores para medir los procesos de cambio de diferentes políticas públicas, para permitir comparaciones y la retroalimentación entre investigaciones empíricas?

Para contestar a estas preguntas se revisaron los principales en-foques teóricos sobre el cambio de políticas públicas, llegando a la conclusión de que el cambio de políticas es un concepto complejo que incluye cambios en varias dimensiones: cambios en los discur-sos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios.

Este artículo presenta una breve descripción de los principales enfoques teóricos sobre el cambio de políticas revisados en la inves-tigación, se explican las dimensiones del cambio de políticas men-cionadas, se reflexiona acerca de cómo medirlas y se proporcionan varios ejemplos basados en la investigación, haciendo propuestas concretas y operativas para investigaciones empíricas. Estas reflexio-nes y propuestas pueden ser útiles para investigaciones empíricas centradas en el cambio de políticas, sea cual sea la actuación pública estudiada. Esto permitiría comparaciones y retroalimentación entre diferentes investigaciones, enriqueciendo y dotando de mayor inte-rés los estudios de caso.

1. El “cambio de políticas públicas” según los principales teóricos del análisis de políticas públicasDesde principios de los años 90 el debate teórico sobre el cambio de políticas públicas se ha consolidado, generando una sólida base



En el Enfoque de las corrientes múltiples la formación de políticas resul-ta del flujo de tres corrientes: problemas, po-líticas públicas y políticas. Las tres corrientes convergen periódicamen-te dando lugar a oportunida-des de cambio de políticas públicas.

para las investigaciones empíricas. Sin embargo, los diferentes enfoques sobre el tema han evolucionado de forma separada, sin lograr establecer una comunicación entre ellos. Esta situación ha limitado el avance en la definición del cambio de políticas públicas (Real-Dato, 2009: 117).

Según Real-Dato (2009), Peters y Zittoun (2016) y Weible y Saba-tier (2017), los marcos y enfoques actuales más importantes para explicar el cambio de políticas públicas son los siguientes: Enfoque de las corrientes múltiples (Multiple Streams Approach), Teoría del equilibrio interrumpido (Punctuated Equilibrium Theory), Marco de las coaliciones promotoras (Advocacy Coalition Framework), Marco de difusión de políticas (Policy Diffusion Framework), Teoría de la retroalimentación de políticas (Policy Feedback Theory) y Marco de la narración de políticas (Narrative Policy Framework).

Cada uno de estos marcos o enfoques tienen diferentes teorías sobre el cambio de políticas públicas y se aproximan al proceso de políticas públicas con un conjunto de creencias y suposiciones dife-rentes sobre cómo suceden los cambios. Estas creencias moldean su forma de pensar sobre qué condiciones son necesarias o explican el cambio de políticas públicas, qué tácticas emprender en diferentes situaciones si se quiere conseguir un cambio de políticas públicas y qué cambios se lograrán a lo largo del tiempo.

Para los objetivos de la investigación, fue importante hacer una revisión de los principales enfoques teóricos sobre el cambio de políticas públicas. A continuación se presenta un breve resumen de los mismos. La principal pregunta es: ¿cómo explica el cambio de políticas públicas cada uno de ellos?

En el Enfoque de las corrientes múltiples, desarrollado por Kingdon (1984), la formación de políticas se describe como el resultado del flujo de tres corrientes: problemas, políticas públicas y políticas. La corriente de problemas (Problem Stream) consiste en aquellos asun-tos que los diseñadores de políticas públicas y los ciudadanos han elegido interpretar como problemas y desean abordar para solucio-narlos. La corriente de políticas públicas (Policy Stream) consiste en las soluciones, alternativas o propuestas de cambio desarrolladas para solucionar los problemas. La corriente de políticas (Politics Stream) son situaciones que implican condiciones macro políticas: resultados electorales, cambios en el personal de las administraciones públicas o en los legisladores, campañas de grupos de interés o cambios en la opinión pública. Cada corriente existe separada de las demás, con



Las condicio-nes para el cambio a gran escala pueden darse cuando un problema se define de manera dife-rente, nuevas dimensiones del problema llaman la aten-ción, nuevos actores se involucran en un problema, el tema se vuelve más destacado y recibe mayor atención de los medios de comunicación y de la opinión pública.

sus propias dinámicas y reglas. De hecho el cambio dentro de una corriente puede ocurrir independientemente del cambio en otras. Pero las tres corrientes convergen periódicamente dando lugar a oportunidades de cambio de políticas públicas. En momentos críticos, denominados “ventanas de oportunidad” (Window of Opportunity o Policy Window), los llamados “emprendedores de políticas públicas”1 combinan las tres corrientes para impulsar sus propuestas. Esta combinación (es decir, cuando simultáneamente se reconoce un problema, hay una solución disponible y el clima político es positivo para el cam-bio) aumenta las posibilidades de que los formuladores de políticas adopten una política específica, facilitando el cambio de política (Cohen-Vogel y McLendon, 2009; Zahariadis, 2014).

La Teoría del equilibrio interrumpido o Modelo de equilibrio pun-tual, desarrollada originariamente por Baumgartner y Jones (1993), sostiene que la formulación de políticas públicas se caracteriza por largos períodos de cambios incrementales interrumpidos por breves períodos de cambios importantes. Según esta teoría, las condiciones para el cambio a gran escala pueden darse cuando ocurren las si-guientes situaciones: un problema se define de manera diferente o nuevas dimensiones del problema llaman la atención, nuevos actores se involucran en un problema, o el tema se vuelve más destacado y recibe mayor atención de los medios de comunicación y de la opinión pública. Si bien estas condiciones configuran el entorno en el que puede ocurrir un cambio de políticas públicas a gran escala, no lo predicen ni lo garantizan. Por ejemplo, un problema puede lograr una mayor atención, pero puede no dar lugar a un cambio en la política. Sin embargo, cuando todas las condiciones mencionadas ocurren simultáneamente el cambio es exponencial, no incremental (Baumgartner …[et al], 2014).

Según el Marco de las coaliciones promotoras, basado en Sabatier (1988) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993), los individuos tienen creencias básicas sobre las políticas públicas, incluyendo la gravedad de un pro-blema, sus causas, la capacidad de la sociedad para resolver el proble-ma y sus soluciones. De hecho, las personas se involucran en política para trasladar sus creencias a las políticas públicas. Los autores que utilizan este marco de análisis afirman que el cambio de las políticas públicas ocurre a través de la actividad coordinada entre individuos y organizaciones dentro y fuera del gobierno que comparten las mismas creencias políticas básicas (lo que llaman “coaliciones promotoras”2). Los actores que comparten creencias similares forman parte de la



El aprendizaje puede ser una fuente de cam-bios menores en la política, pero es poco probable que por sí mismo altere significa-tivamente las características básicas de una actuación pública. Sin embargo, junto con cambios en las coaliciones de gobierno puede facilitar un cambio importante en las políticas.

Es más pro-bable que se adopte una innovación si es relativa-mente fácil de comprender, percibida como mejor que la práctica, polí-tica o idea que sustituye, y/o es compatible con los valores, creencias y necesidades de los posibles adoptantes.

misma coalición promotora y las coaliciones compiten entre sí para influir en diferentes ámbitos. Sin embargo, el foco principal de este marco de análisis es el “subsistema”3 que representa un lugar clave (con reglas particulares de participación) para la interacción entre las diferentes coaliciones. Las causas de los cambios de políticas públi-cas pueden ser externas al subsistema (cambios en las condiciones socioeconómicas, cambios en el régimen político o en las coaliciones de gobierno, o efectos e impactos de otras políticas públicas) o inter-nas (eventos o situaciones endógenas a un subsistema de políticas, por ejemplo desastres sucedidos dentro de un subsistema concreto: crisis, fiascos, escándalos o fallos en las políticas públicas). Una tercera causa del cambio de políticas públicas es el “aprendizaje orientado a las políticas”4, pero es probable que en este caso el cambio ocurra de manera incremental durante períodos de tiempo más largos. Hay que subrayar que el aprendizaje puede ser una fuente de cambios menores en la política (por ejemplo, cambio en los medios para al-canzar los objetivos), pero es poco probable que el aprendizaje por sí mismo altere significativamente las características básicas de una actuación pública. Sin embargo, el aprendizaje junto con cambios en las coaliciones de gobierno (u otros eventos externos como cambios en las condiciones socioeconómicas, cambios en la opinión pública o cambios en otros subsistemas de políticas) puede facilitar un cambio importante en las políticas (Sabatier, 1993: 34-35; Jenkins-Smith ...[et al], 2014: 202-203).

El Modelo de difusión de políticas, desarrollado por Rogers (1962) y Berry y Berry (1990 y 1992), se centra en el proceso mediante el cual un agente de cambio (por ejemplo, un individuo, un grupo in-formal o una organización) modela o comunica una innovación. La innovación puede ser tan diversa como un producto, una práctica, un programa, una política o una idea. La difusión de políticas es un proceso por el cual las innovaciones de políticas se extienden de un gobierno a otro, de un país a otro o de una ciudad a otra. Es decir, cuando el conocimiento sobre políticas y los diseños administrativos o institucionales utilizados en un momento y/o lugar se usan en el desarrollo de políticas o en los diseños administrativos o institucio-nales en otro tiempo y/o lugar (Dolowitz y Marsh 1996: 344). Es más probable que se adopte una innovación si es relativamente fácil de comprender, percibida como mejor que la práctica, política o idea que sustituye, y/o es compatible con los valores, creencias y necesi-dades de los posibles adoptantes. El grado en que las innovaciones,



Las narra-tivas en la formulación de políticas se usan estra-tégicamente para reforzar u oponerse a las actuacio-nes públicas. Tienen un en-torno, persona-jes, argumento y moral. Se pue-den comparar con el marketing, ya que la per-suasión se basa más en apelar a las creencias de la audien-cia que en los hechos.

o resultados de la innovación, son visibles y se comunican a otros puede influir en la tasa de adopción.

Para explicar cómo se crean las políticas la mayoría de las teorías sobre el proceso de políticas se centran en factores que son aparen-temente exógenos a las políticas públicas. Por el contrario, la Teoría de la retroalimentación de políticas pone de relieve que la creación de políticas se produce normalmente en un contexto profundamente influenciado por las políticas existentes (Mettler y Sorelle, 2017: 103). Por ello, esta Teoría argumenta que generalmente es difícil cambiar las políticas porque las instituciones son rígidas y los actores protegen el modelo vigente (incluso si no es óptimo). Una vez que un país, región o municipio ha iniciado una actuación pública, los costos de modificación de esa actuación son muy altos. Como seña-la Pierson (2000), las políticas públicas y las instituciones formales generalmente están diseñadas para ser difíciles de cambiar, por lo que las decisiones pasadas fomentan la continuidad de las políticas existentes. Para introducir un cambio importante, los responsables políticos deben entonces esperar una oportunidad excepcional o una coyuntura crítica (Capoccia y Kelemen, 2007). Por estas razones la continuidad en las políticas públicas es más probable que el cam-bio de políticas públicas. Sin embargo, es importante destacar que Hansen (2002: 271) argumenta que la hipótesis de que un cambio de políticas públicas se dificulta por la existencia de políticas públicas diseñadas en el pasado “solo se confirma cuando se puede demostrar que el cambio de política fue considerado y rechazado por razones que no pueden explicarse sin referencia a la estructura de costos e incentivos creados por una política anterior”.

El Marco de la narración de políticas, también llamado Análisis de marcos interpretativos (Frame Analysis), busca medir cómo se usan las narrativas en la formulación de políticas. Las narrativas son historias de los orígenes, objetivos e impactos probables de las políticas. Se usan estratégicamente para reforzar u oponerse a las actuaciones públicas. Las narrativas tienen un entorno, personajes, argumento y moral. Se pueden comparar con el marketing, ya que la persua-sión se basa más en apelar a las creencias de la audiencia que en los hechos. Las personas prestarán atención a ciertas narraciones porque son limitadamente racionales, buscan atajos para reunir información suficiente y son propensas a aceptar historias simples que confirmen sus ideas, apelen a sus emociones y/o provengan de una fuente en la que confían. McBeth …[et al] (2014) adaptan el Marco



Se puede afirmar que el cambio de políticas puede incluir uno o más de estos cambios: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimien-tos, cambios en el contenido de la política, cam-bios de com-portamiento y cambios en los destinatarios.

de las coaliciones promotoras para identificar aquellas que compiten para presentar la narrativa más convincente, argumentando que las narrativas exitosas pueden integrarse en la cultura del subsistema de políticas. También utilizan el concepto del “aprendizaje orientado a las políticas” del Marco de las coaliciones promotoras afirmando que el “aprendizaje en la narración de políticas” (Policy Narrative Learning) puede ser una manera de comenzar a vincular los proce-sos de políticas públicas con el cambio de políticas. El aprendizaje en la narración de políticas ocurre con la adopción de una nueva narrativa o la convergencia de dos o más narrativas en una nueva configuración narrativa (Roe, 1994; Schön y Rein, 1994). De esta forma, los cambios en las narrativas dominantes pueden impulsar el cambio de políticas públicas.

2. Dimensiones del cambio de políticas públicasEl cambio de políticas públicas es un concepto complejo. Muchos modelos teóricos e investigaciones empíricas se han centrado en este proceso, pero no todos definen de la misma forma el “cambio de políticas”. Por ello, esta investigación se ha centrado en responder a la siguiente pregunta: ¿se pueden distinguir diferentes tipos o con-tenidos del cambio de políticas públicas que puedan ser utilizados en el análisis empírico de los procesos de cambio de una política pública concreta, sea cual sea la política pública analizada? Si se conceptualizan diferentes tipos de cambio de políticas públicas, tal como afirma Real-Dato (2009), se logra reducir la complejidad del concepto “cambio de políticas públicas” a un número de dimensio-nes manejable para elaborar descripciones exhaustivas y útiles de la dinámica de las políticas. ¿Cuáles son, entonces, estos tipos o dimensiones del cambio de políticas públicas?

Siguiendo a Jones y Villar (2008) y a Capano (2009), se puede afirmar que el cambio de políticas puede incluir uno o más de estos cambios: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios. Todos estos cambios son diferentes unos de otros aunque pueden presentarse jun-tos. Por otro lado, cada uno de ellos puede ser explicado por diferentes razones o causas, ya que existe más de un mecanismo a través del cual pueden ocurrir cambios significativos de políticas públicas (Howlett y Cashone, 2009). Además, estos diferentes tipos de cambio pueden tener diferentes efectos sobre la realidad (Capano y Howlett, 2009).



Estos tipos de cambio se pueden definir como las diferentes dimen-siones del cambio de políticas públicas. En una investigación empírica centrada en el cambio de un programa o política concreto, el enfoque puede estar en una o en varias dimensiones del cambio dependiendo de los objetivos y de las preguntas de la investigación.

A continuación se explica brevemente cada uno de los tipos de cam-bio, que pueden ser considerados como las diferentes dimensiones del cambio de políticas públicas:

Cambios en los discursos y en las teorías en uso: se observan cuando los actores políticos cambian la manera de nombrar y/o describir cuestiones relacionadas con asuntos públicos o cuando cambian las definiciones de las políticas. Hay que tener en consideración que el lenguaje y la retórica son importantes en las políticas públicas. Estos cambios discursivos pueden reflejar una comprensión nueva o mo-dificada de un tema, incluso si no implican un cambio efectivo en la política. Según Zittoun (2009), para entender una política pública hay que comprender la construcción social de su definición realizada por diferentes actores en el proceso de las políticas públicas. El marco de la narración de políticas ha demostrado ser muy útil para analizar los cambios discursivos (Fischer y Forester, 1993; Rein y Schön, 1993; Schön y Rein, 1994; Stone 2002). Además, el discurso está íntimamen-te relacionado con cierta teoría, si hay cambios discursivos en algún momento suele darse un cambio teórico, es decir, cambia la teoría en uso o ampliamente aceptada en una política pública.

Cambios de actitudes: son variaciones en la manera en que actores gubernamentales, políticos y sociales piensan sobre un tema determi-nado o reaccionan ante él. Incluyen también cambios en las creencias y los momentos en que se incorporan nuevos temas a la agenda po-lítica. El cambio de actitudes es importante, porque las nuevas ideas pueden conducir a un replanteamiento de los valores dominantes y de las prioridades y objetivos de las políticas. El marco de las coali-ciones promotoras ha sido fructífero en el análisis de los cambios de ideas y de actitudes en relación con las políticas públicas (Sabatier y Jenkins-Smith 1993; Sabatier 1998; Jenkins-Smith …[et al], 2014).

Cambios en los procedimientos: suceden cuando se modifican los proce-sos a través de los cuales se toman las decisiones. Por ejemplo la incorpo-ración de consultas o instancias de participación en procesos políticos que hasta entonces habían sido cerrados. Si bien los cambios de procedimiento pueden no dar lugar a una mejora automática del contenido de las políticas, a menudo mejoran los procesos de diálogo entre los actores estatales y



de la sociedad civil, pudiendo conducir a reformas graduales de políticas públicas a lo largo del tiempo (Keck y Sikkink, 1998: 26).

Cambios en el contenido de la política: son las reformas formales en las políticas. Por ejemplo los cambios en los documentos estratégi-cos, en los presupuestos, en la normativa, los cambios institucionales o en las autoridades responsables de una política determinada, los cambios en los instrumentos utilizados en la política, etc. Zohlnhöfer (2009) examina el rol que juegan las estructuras políticas en el cam-bio de políticas públicas y argumenta que aunque diferentes tipos de actores o eventos pueden desencadenar reformas, formalmente éstas necesitan ser adoptadas por gobiernos y parlamentos.

Cambios de comportamiento: son las modificaciones de los proce-sos de intercambio entre los actores que interactúan en escenarios formales e informales, es decir, las transformaciones en la forma en que los actores relacionados con una política determinada interactúan entre sí como resultado de cambios en los discursos, los procesos y el contenido de la política. Según Stein ...[et al] (2006), el comportamiento de los actores en el proceso de las políticas públicas depende de las funciones que estos actores desempeñen, de sus incentivos y de las restricciones que enfrentan, pero también está determinado por el funcionamiento de las instituciones políticas (como el parlamento, el sistema de partidos o el poder judicial) y por las reglas institucionales básicas (como las reglas electorales y las constitucionales) que definen los roles de cada uno de los actores, así como las reglas de interacción entre ellos. El análisis de redes sociales se utiliza con frecuencia para medir las relaciones formales e informales entre actores (Carrington ...[et al], 2005; Knoke, 2011; Scott, 2012).

Cambios en los destinatarios de las políticas o programas: son los efectos e impactos de las actuaciones públicas, es decir, los cambios positivos y/o negativos derivados de la intervención pública directa o indirectamente, de forma intencionada o no intencionada, sobre los destinatarios de esa actuación y sobre la sociedad en general. Pueden ser cambios en las personas, las empresas, las organizaciones, el sistema político, el medio ambiente, etc., dependiendo de los objetivos de cada actuación pública. Para medir este tipo de cambios se emplea la evaluación de políticas y pro-gramas (Weiss, 1998; Rossi ...[et al], 2004; Stufflebeam y Shinkfield, 2007).

3. ¿Cómo medir el cambio de políticas públicas?Debido a la complejidad del concepto “cambio de políticas públicas”, medir el cambio de políticas públicas es más complejo que medir otros



Existen pregun-tas e indicado-res que podrían ser utilizados de forma sistemática para medir el cambio de polí-ticas públicas, cualquiera sea la dimensión del cambio estudiada.

conceptos y procesos sociológicos o politológicos, entre otras razones, porque no hay indicadores que sean ampliamente utilizados por di-ferentes autores o instituciones para medir el “cambio de políticas”5. Tampoco hay encuestas institucionales que recopilen información so-bre las opiniones del público en general o de los funcionarios públicos sobre el cambio de políticas. Por ello, no hay preguntas comparables de diferentes encuestas que puedan ser utilizadas en una investigación sobre cambio de políticas centrada en una política pública concreta.

Sin embargo, esta investigación ha llevado a la conclusión de que existen preguntas e indicadores que podrían ser utilizados de forma sistemática para medir el cambio de políticas públicas, cualquiera sea la dimensión del cambio estudiada. Aunque, claro está, algunas de las preguntas e indica-dores para medir el cambio tendrían que establecerse teniendo en cuenta el programa o la política específica que se está investigando.

En la Tabla 1 se presentan algunas sugerencias de lo que podría medirse en cada dimensión del cambio de políticas. En la Tabla 2 del siguiente apartado de este artículo se sugieren preguntas e in-dicadores para cada una de las dimensiones.

Dimensiones del cambio de políticas Qué medir

Cambios en los discursos y en las teorías en uso

Los discursos existentes sobre las políticas, es decir, cómo se define el problema, qué se identifica como la causa del problema, cómo se delimita geográficamente, quiénes se consideran que tienen el problema y quién es responsable, cuáles son las soluciones propuestas por las políticas vigentes y por los diferentes actores, a quiénes se considera que tienen que ser destinadas las políticas, dónde deben ser implementadas, quién se determina que debe actuar para resolver el problema, cuáles son las teorías explícitas o implícitas del cambio, etc.

Cambios de actitudes

Cuáles son las posiciones políticas más favorables. Cuáles son los nuevos temas que anteriormente no formaban parte de los debates de política pública. Número de actores (gubernamentales y no gubernamentales) que apoyan la solución de un problema. Cantidad y perfil de los nuevos actores. Cambios identificables en las posiciones sobre las políticas públicas adoptadas por las organizaciones gubernamentales que hayan sido significativamente influidas por las demandas de la sociedad o de los destinatarios de esas políticas.

Tabla 1Medición de las diferentes dimensiones del cambio de políticas públicas



Dimensiones del cambio de políticas Qué medir

Cambios en los procedimientos

Participación ciudadana en los asuntos locales y nacionales. Percepciones sobre la capacidad de influir en estos asuntos. Existencia de contactos de la sociedad civil con funcionarios públicos o representantes políticos. Número de reuniones e interacciones de la sociedad civil con los responsables de la formulación de políticas. Perfil de los responsables de la formulación de políticas. Nivel de satisfacción con los procedimientos. Nuevas iniciativas conjuntas. Diversificación de las relaciones con diferentes partidos políticos. Aumento en las coincidencias en las cuestiones estratégicas entre los diferentes actores (por ejemplo, prioridades y objetivos compartidos). Interés y disposición de los responsables políticos a trabajar conjuntamente. Nuevas alianzas entre actores. Número y perfil de los actores. Alianzas estratégicas con actores importantes.

Cambios en el contenido de la política

Variaciones en el presupuesto. Nueva legislación relacionada con la política estudiada. Cambios en la estructura de las instituciones responsables de la política. Qué posición (nivel jerárquico) ocupa la persona o personas a cargo de la política.

Cambios de comportamiento

Relaciones formales e informales entre los actores. Tipos y frecuencia de las interacciones. Si el poder está concentrado en un único actor o en una coalición de actores. Si las relaciones entre actores son de consenso o conflictivas. Si hay negociación o confrontación.

Cambios en los destinatarios de las políticas

Los resultados de los programas y políticas que se miden en cada caso dependen de los objetivos de la política o programa. Es recomendable tener en cuenta tanto los cambios positivos como los negativos, ya sean previstos o no previstos. Los resultados pueden medirse con diferentes criterios: pertinencia, eficacia, eficiencia, perdurabilidad, cobertura, impacto, igualdad de oportunidades y satisfacción de los usuarios, entre otros.


4. El análisis de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle en Bristol y en otras ciudades británicasEn el año 2009 las políticas centradas en el juego al aire libre de los niños en Bristol (Reino Unido) cambió significativamente. Ese año la política dejó de centrarse únicamente en parques y áreas de juego para niños y comenzó a incluir una actuación totalmente nueva: permitir a los residentes cortar



La política para fomentar el juego de los niños en la calle en Bristol es apoyada e implementada por actores públicos y no públicos, a nivel local y nacional, que constituyen una red de políticas.

temporalmente el tráfico de las calles por las tardes, después del horario escolar, para que los niños pudieran jugar en la calle. Esta actuación pública fue propuesta por Playing Out, un grupo de residentes que formaron una organización de interés comunitario sin fines de lucro para promover el juego en la calle6. Playing Out, con el apoyo de investigaciones realizadas por la Universidad de Bristol, trabajó con el Ayuntamiento de Bristol para llevar a cabo una reinterpretación de la ley que rige el cierre de calles, aprobándose en 2011 una nueva regulación llamada “Orden temporal para el juego en las calles” (Temporary Play Street Order). Usando esta nueva normativa los residentes pueden solicitar una vez al año cerrar al tráfico su calle hasta tres horas por semana. Un gran número de calles de Bristol (más de 100) ahora tienen cierres de calles para permitir que los niños jueguen fuera de sus casas y otros ayuntamientos británicos están llevando a cabo prácticas similares para promover el juego en la calle (Page, 2017).

La política para fomentar el juego de los niños en la calle en Bristol es apoyada e implementada por actores públicos y no públicos, a nivel local y nacional, que constituyen una red de políticas (el ayuntamiento de Bristol, Playing Out, London Play, Play England7, la Universidad de Bristol y el Ministerio de Salud, entre otros).

La Universidad Carlos III de Madrid (España), la Universidad de Bristol (Reino Unido) y la Universidad de Hertfordshire (Reino Unido) realizan una investigación sobre estas políticas que fomentan el juego de los niños en la calle en Bristol y en otras ciudades británicas. Algunos de los objetivos de la investigación es contar con información basada en la evidencia acerca de los resultados e impactos de estas políticas: co-nocer las causas que provocaron y permitieron cambios en las políticas centradas en el juego al aire libre de los niños, permitiendo el estable-cimiento de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle; esclarecer las razones que han podido dificultar la implementación de estas políticas; y sugerir lo que se puede mejorar. Para analizar este cambio de políticas públicas la investigación se centra en las siguientes dimensiones: cambios de actitudes, cambios en los procedimientos, cambios en el contenido de la política, y cambios en los destinatarios.

Se recogieron datos cuantitativos sobre los adultos y los niños par-ticipantes en estas actuaciones públicas y se realizaron entrevistas en profundidad. Además, se realiza una recopilación de datos cualitativos y cuantitativos de diversos actores que han tenido un papel clave en el cambio de esta política pública, tanto en el Ayuntamiento de Bristol como en otros organismos públicos y no públicos. Posteriormente, se recopilarán datos similares en otras ciudades que también han



transformado sus políticas relacionadas con el juego al aire libre de los niños, con el fin de llevar a cabo un análisis comparado para investigar similitudes y diferencias entre las distintas ciudades.

Con el objetivo de ilustrar lo explicado en los apartados 2 y 3 de este artículo (sobre las dimensiones del cambio de políticas públicas y cómo medirlas), la Tabla 2 presenta: a) algunas preguntas que ha sido utilizadas en las entrevistas y en el cuestionario en línea a las autoridades locales y a otras personas que han participado o están participando en las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle, y b) otra información relevante para la investigación.

Dimensiones del cambio de

políticas

Preguntas a las personas involucradas

con playing out8

Preguntas a las autoridades locales9

Otra información relevante

Cambios de actitudes

¿Recuerda lo que pensaba antes de que la política que fomenta el juego de los niños en la calle comenzara en Bristol sobre niños jugando en la calle?¿Qué piensa ahora de los niños jugando en la calle?Si hay algún cambio entre lo que pensaba y lo que piensa ahora: ¿Cuáles son las razones de este cambio?

¿Recuerda lo que pensaba antes de que la política que fomenta el juego de los niños en la calle comenzara en Bristol sobre niños jugando en la calle?¿Qué piensa ahora de los niños jugando en la calle?Si hay algún cambio entre lo que pensaba y lo que piensa ahora: ¿Cuáles son las razones de este cambio?

Cambios en los procedimientos

¿Está de acuerdo o en desacuerdo en que usted puede influir en las decisiones que afectan a su barrio? 10 ¿Y a su ciudad?¿En los últimos 12 meses ha contactado con alguna de las siguientes personas?11

¿Está de acuerdo o en desacuerdo en que usted puede influir en las decisiones que afectan a su barrio?12 ¿Y a su ciudad?

Tabla 2Aplicación de las dimensiones y medición del

cambio de políticas públicas en el caso de la investigación en Bristol




políticas


con playing out8



Cambios en el contenido de la política

¿El Ayuntamiento de Bristol (AB) tenía alguna política de fomento del juego de los niños en la calle antes de que Playing Out (PO) comenzara a solicitar cierres de calles al tráfico para que los niños jueguen?¿Cree usted que el AB apoyó o fue reacio cuando PO comenzó a solicitar cierres de calles?13 ¿Cree usted que el AB ahora apoya o es reacio al juego de los niños en la calle?14

Variaciones en el apoyo político (al principio/ahora)15

¿Qué hizo el AB para apoyar el juego en la calle cuando comenzó esta actuación pública?16 ¿Qué ha hecho desde entonces el AB para apoyar el juego en la calle?¿Esta actuación pública tiene relación con otras políticas locales? ¿Cuáles?Desde su punto de vista, ¿cuáles son los actores (públicos y no públicos) que apoyan el juego de los niños en la calle? ¿Cuáles considera usted que son las principales funciones de cada uno de estos actores en esta actuación pública?¿Cuáles son las similitudes y diferencias entre las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle en Bristol y otras prácticas similares para promover el juego callejero en otras ciudades?

¿El AB tenía alguna política de fomento del juego de los niños en la calle antes de que PO comenzara a solicitar cierres de calles para que los niños jueguen?¿Cree usted que el AB apoyó o fue reacio cuando PO empezó a solicitar cierres de calles?17 ¿Cree usted que el AB ahora apoya o es reacio al juego de los niños en la calle?18

Variaciones en el apoyo político (al principio/ahora)19

¿Qué hizo el AB para apoyar el juego en la calle cuando comenzó esta actuación pública?20 ¿Qué ha hecho el AB desde entonces para apoyar el juego en la calle?¿Esta actuación pública tiene relación con otras políticas locales? ¿Cuáles?Desde su punto de vista, ¿cuáles son los actores (públicos y no públicos) que apoyan el juego de los niños en la calle? ¿Cuáles considera usted que son las principales funciones de cada uno de estos actores en esta actuación pública?¿Cuáles son las similitudes y diferencias entre las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle en Bristol y otras prácticas similares para promover el juego callejero en otras ciudades?

Presupuestos del ayuntamiento para las políticas de fomento del juego de los niños en la calle (variación en los recursos públicos).Nueva legislación sobre el juego de los niños en la calle.Jerarquía institucional. Cambios en la estructura administrativa: ¿quién está a cargo de las políticas sobre el juego en la calle? ¿Quiénes estaban antes? ¿Qué departamento/s? ¿Qué posición jerárquica ocupa dentro del ayuntamiento?




políticas


con playing out8



Cambios en los destinatarios

¿Qué impactos ha tenido el juego de los niños en su calle y las personas que viven allí? ¿Ha notado algún cambio en cómo la calle es usada por los residentes?¿Cree que la política que fomenta el juego de los niños en la calle puede influir en otras políticas locales en Bristol? ¿Y en las políticas nacionales?¿Qué recomendaciones propondría a las autoridades locales y otros actores públicos y no públicos para que la política que fomenta el juego de los niños en la calle sea más exitosa?Sobre las quejas/objeciones (formalmente formuladas) sobre esta política: ¿Cómo se ocupan de las quejas el AB y PO?

¿Crees que la política que fomenta el juego de los niños en la calle puede influir en otras políticas locales en Bristol? ¿Y en las políticas nacionales?¿Qué recomendaciones propondría a las autoridades locales y otros actores públicos y no públicos para que la política que fomenta el juego de los niños en la calle sea más exitosa?Sobre las quejas/objeciones (formalmente formuladas) sobre esta política: ¿Cómo se ocupan de las quejas el AB y PO?

Tiempo que los niños y jóvenes pasan al aire libre en los días que se cierran las calles para jugar en comparación con el tiempo al aire libre en un día escolar promedio. % de actividad física moderada a vigorosa durante el tiempo al aire libre (Page, 2017).Mapa de las autoridades locales en Reino Unido con políticas que fomentan el juego de los niños en la calle: año de inicio, iniciativa privada o pública, número de calles (por año).Número de quejas formalmente formuladas sobre los niños que están jugando en las calles (por año). Número de quejas sobre el cierre de calles (por año).


ConclusionesUno de los objetivos de la investigación sobre la política que fomenta el juego de los niños en las calles en Bristol (UK) y en otras ciudades británicas es tener información basada en la evi-dencia sobre los resultados e impactos de esa política; conocer las causas que provocaron y favorecieron el cambio de políticas públicas, permitiendo el establecimiento de las políticas que fomentan el juego de los niños en la calle; conocer si ha habido obstáculos para lograr los resultados esperados; y sugerir lo que se puede mejorar.



Se logró reducir la complejidad del concep-to “cambio de políticas públicas” a un número de dimensiones manejable para elaborar descripciones exhaustivas y útiles de la dinámica de las políticas.

Por esta razón, una de las primeras etapas de la investigación consistió describir y analizar el concepto “cambio de políticas” y establecer cómo medirlo. Para ello, se realizó una revisión en pro-fundidad de los principales marcos y enfoques teóricos centrados en el cambio de políticas públicas y se encontró que cada uno de ellos tiene diferentes visiones sobre el cambio de políticas públicas, aproximándose al proceso de políticas públicas con un conjunto de creencias y suposiciones diferentes sobre cómo suceden los cambios. Estas creencias moldean la forma de pensar sobre qué condiciones son necesarias o explican el cambio de políticas públicas, qué tácti-cas emprender en diferentes situaciones si se quiere conseguir un cambio de políticas públicas y qué cambios se lograrán a lo largo del tiempo. Por lo tanto, parece claro que el “cambio de políticas” es un concepto complejo. Por ello, para la investigación resultó de interés centrarse en los diferentes tipos o dimensiones del cambio de políticas públicas. De esta forma, se logró reducir la complejidad del concepto “cambio de políticas públicas” a un número de dimen-siones manejable para elaborar descripciones exhaustivas y útiles de la dinámica de las políticas. Estas dimensiones del cambio son: cambios en los discursos y en las teorías en uso, cambios de actitud, cambios de procedimiento, cambios en el contenido de la política, cambios de comportamiento y cambios en los destinatarios. Cada una de ellas puede ser analizada de forma sistemática a través de diferentes preguntas e indicadores.

En este artículo se presentó una breve descripción de los principa-les marcos o enfoques teóricos sobre el cambio de políticas revisadas en la investigación y se sintetizaron las dimensiones del cambio de políticas, reflexionando cómo medirlas con ejemplos basados en la investigación, haciendo propuestas concretas y operativas para investigaciones empíricas. La conclusión es que existen preguntas e indicadores que podrían ser utilizados de forma sistemática para medir el cambio de políticas públicas, cualquiera sea la dimensión del cambio estudiada. Aunque, claro está, algunas de las preguntas e indicadores para medir el cambio tienen que establecerse teniendo en cuenta el programa o la política específica que se está investigan-do. Por ello, estas reflexiones y propuestas pueden ser útiles para investigaciones empíricas centradas en el cambio de políticas, sea cual sea la política pública estudiada. Esto permitiría comparaciones y retroalimentación entre diferentes investigaciones, enriqueciendo y dotando de mayor interés a los estudios de caso.



Notas(1) Los actores que promueven soluciones específicas en el ámbito

de las políticas públicas son denominados “emprendedores de políticas” (Policy Entrepreneurs). Estos pueden ser políticos electos, funcionarios, líderes de grupos de presión, o simplemente portavoces no oficiales de causas específicas. Un emprendedor de políticas puede surgir desde fuera del sector público, tales como actores asociados con organiza-ciones no gubernamentales y actores del sector privado interesados en una actuación pública concreta. Los emprendedores son personas con el conocimiento, la experiencia, el poder, la persistencia, el tiem-po y la suerte para aprovechar ventanas de oportunidad y promover sus soluciones preferidas, aumentando las posibilidades de que se coloque una idea en la agenda de los que toman decisiones públicas (Cairney, 2012: 271).

(2) Las “coaliciones promotoras” (Advocacy Coalitions) están compuestas por personas de varias organizaciones públicas y no públicas (incluyendo académicos e investigadores) que comparten un conjunto de creencias, percepciones y objetivos de política, que a menudo actúan de forma concertada y que buscan cambiar las reglas, los presupuestos y el per-sonal de las instituciones gubernamentales para alcanzar sus objetivos (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993b: 5; Sabatier, 1993: 36).

(3) El “subsistema de políticas” (Policy Subsystem) se define como el con-junto de “actores de una variedad de organizaciones públicas y privadas que se ocupan activamente de un problema de política”. Esos subsistemas pueden tener una dimensión intergubernamental, es decir, generalmente involucran actores de todos los niveles de gobierno (Sabatier, 1993: 15-17). Dentro del subsistema, los actores se pueden agrupar en una serie de coa-liciones promotoras.

(4) El “aprendizaje orientado a las políticas” (Policy-Oriented Learning) se define como las alternancias perdurables de pensamiento o intenciones de comportamiento que resultan de la experiencia y que están relacio-nadas con la revisión de los sistemas de creencias de los individuos o de los colectivos (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993a: 42).

(5) Algunos conceptos y procesos sociológicos que también se incluyen en la investigación sobre Bristol y otras ciudades británicas, como pueden ser “capital social” o “cohesión social”, son ampliamente estudiados por diferentes organismos a través de encuestas periódicas. Para el concepto de “capital social” puede consultarse la página web de la OCDE (http://www.oecd.org/std/social-capital-project-and-question-databank.htm -último acceso: 06-02-2018) y para el concepto de “cohesión social” puede consul-tarse The Community Life Survey, encuesta que lleva a cabo periódicamente el gobierno de Reino Unido (https://www.gov.uk/government/publications/faqs-for-the-community-life-survey-and-supporting-documents -último



acceso: 06-02-2018), entre otros. Se encuentran indicadores sobre estos conceptos ampliamente validados que pueden ser utilizados en otras investigaciones, permitiendo comparaciones.

(6) En su página web se encuentra información detallada sobre esta organización y sus actividades: http://playingout.net (último acceso: 06-02-2018).

(7) London Play y Play England, al igual que Playing Out, son organizacio-nes no gubernamentales que tienen entre sus objetivos impulsar y apoyar políticas públicas que fomenten el juego de los niños en la calle. Pueden consultarse sus respectivas páginas web: https://www.londonplay.org.uk (último acceso: 06-02-2018) y http://www.playengland.org.uk (último acceso: 06-02-2018).

(8) En el cuestionario en línea todas las preguntas tienen respuestas múltiples. Algunas se indican como ejemplos en esta tabla.

(9) Ver nota número 8.(10) El Home Office Community Cohesion Unit (2003) utiliza las siguientes

respuestas: (1) Completamente de acuerdo. (2) De acuerdo. (3) En desacuerdo. (4) Completamente en desacuerdo. (5) No sé.

(11) Se mencionan cargos políticos y administrativos del Ayuntamiento de Bristol relevantes en relación con las políticas del fomento del juego infantil y juvenil al aire libre.

(12) Ver nota número 8. (13) (1) Apoyó mucho. (2) Apoyó. (3) Fue ligeramente reacio. (4) Fue

reacio. (5) No sé.(14) (1) Apoya mucho. (2) Apoya. (3) Es ligeramente reacio. (4) Es reacio.

(5) No sé.(15) Al principio: (1) Apoyó mucho. (2) Apoyó. (3) Fue ligeramente

reacio. (4) Fue reacio. (5) No sé. Ahora: (1) Apoya mucho. (2) Apoya. (3) Es ligeramente reacio. (4) Es reacio. (5) No sé. ¿Por qué el cambio? (si lo hubo).

(16) (1) Hacer publicidad; (2) enviar información a los medios de comu-nicación; (3) desarrollar una nueva regulación; (4) financiar organizaciones locales; (5) trabajar de cerca con los residentes y escuchar sus necesidades; (6) trabajar de forma coordinada entre los diferentes departamentos del Ayuntamiento; (7) establecer un proceso de solicitud sencillo y gratuito; (8) estudiar cómo otras políticas pueden apoyar la política que fomenta el juego de los niños en la calle; (9) divulgar los resultados positivos; (10) alentar a otros ayuntamientos a seguir su ejemplo; (11) no lo sé; (12) otras actuaciones (explique cuál/cuáles).

(17) Ver nota número 8.(18) Ver nota número 14.(19) Ver nota número 15.(20) Ver nota número 16



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Egon Montecinos

Democratización de la inversión pública en Chile. El caso del presupuesto participativo en la región de Los Ríos

Egon MontecinosTrabajador Social, Magíster en Ciencias Sociales, Doctor en Ciencia Política. Desde el año 2018 es Director del Centro de Estudios Regionales de la Universidad Austral de Chile. Anteriormente desde el año 2001 fue profesor investigador del Centro de Estudios Regionales de la Universidad de Los Lagos, vicerrector de planificación y desarrollo y de investigación y postgrado en la misma casa de estudios. Ha realizado estancias posdoctorales en la Universidad Internacional de Florida, Miami, en el Instituto de Administración Pública y Servicios Comunitarios y en el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona. Ha realizado proyectos de investigación y publicaciones científicas en materias de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:E-mails: [email protected] [email protected]

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Democratización de la inversión pública en Chile. El caso del presupuesto participativo en la región de Los RíosEl presupuesto participativo surge en América Latina, específicamente en Brasil en el año 1989, expandiéndose paulatinamente a lo largo del continente. Su implementación ha sido variopinta tanto en los diferentes países como también al interior de cada uno de ellos. El caso chileno se ha caracterizado por que las experiencias de presupuesto participativo han sido mayoritariamente en municipios. El presupuesto participativo se ha dado en más de 40 municipios chilenos de distinta afiliación política y se ha mantenido desde el año 2001 hasta la fecha. Este artículo describe y analiza el único caso de presupuesto participativo a nivel regional en Chile, desarrollado desde el año 2014 en la región de Los Ríos. El objetivo es explorar el diseño institucional y las condicionantes en su desarrollo, a fin de identificar los factores que influyen en la generación de procesos democráticos de la inversión pública a escala regional. El principal resultado que se desprende del análisis de este caso es que, al igual que en las experiencias municipales de presupuesto participativo, el factor predominante para el origen y desarrollo es la voluntad política del gobernante. No obstante se observa que el empoderamiento inicial de los dirigentes sociales fue determinante para que este mecanismo participativo no haya sido utilizado como una estrategia de cooptación o de renovación del clientelismo político a escala territorial, como se ha evidenciado en la mayoría de los casos de esta naturaleza tanto en Chile como en América Latina. La metodología utilizada fue el estudio de caso. Se tomó como referencia la propuesta metodológica sobre categorización de “origen y condicionantes” del presupuesto participativo que elaboraron Goldfrank (2006) y Cabannes (2004) y que posteriormente es fusionada en el trabajo de Montecinos (2012 y 2014).

Palabras clave: Participación Ciudadana; Presupuesto Participativo; Democracia; Descentralización; Inversión Pública; Regiones; Estudio de Casos; Chile

Democratization of Public Investment in Chile. The Case of Participatory Budgeting in Los Ríos Region

Participatory budgeting emerged in Latin America, specifically in Brazil in the year 1989, expanding gradually along the continent. Its implementation has been varied in the different countries as well as in each one of them. Chilean experiences of participatory budgeting have been mostly in municipalities. More than 40 municipalities of different political affiliations



Democratización de la inversión pública en Chile…

En Chile no se han registrado experiencias de presupuesto participativo a escala regional hasta el año 2014, fecha en que la región de Los Ríos impulsó la primera ini-ciativa de esta naturaleza.

developed since 2001 participatory budgets and maintained it to date. This article describes and analyzes the only case of participatory budgeting at the regional level in Chile, developed since 2014 in Los Ríos region. The paper aims to explore the institutional design and conditioning factors in its development in order to identify the factors that influence democratic processes in public investment at the regional level. As main result, as well as in the municipal experiences, the predominant factor in the origin and development of participatory budgeting is the government’s political will. However, the initial empowerment of social leaders was decisive for this participatory mechanism no to been used as a cooptation strategy or as a renewal of political clientelism at territorial level, as it has been shown in most cases of this nature both in Chile and in Latin America. The methodology applied was the study of case. The methodological proposal on categorization of “origin and conditioning factors” of the participatory budgeting elaborated by Goldfrank (2006) and Cabannes (2004) and later merged into the work of Montecinos (2012 and 2014) was take as reference.

Key word: Citizen Participation; Participatory Budgeting; Democracy; Decentralization; Public Investment; Regions; Case Analysis; Chile

Introducción

Chile es de los países más centralizados del planeta. Comparte con Turquía, al menos hasta el año 2017, el hecho que sus au-

toridades regionales son designadas y no electas por la ciudadanía. Aún en este contexto centralista desde el año 2001 han surgido diversas iniciativas de participación ciudadana, particularmente de presupuesto participativo, mayoritariamente en los municipios (Montecinos, 2012; Delamaza y Ochsenius, 2010). En estos casos la voluntad política de los alcaldes ha sido determinante para el origen, desarrollo y sostenibilidad del mecanismo (Goldfrank, 2006; Montecinos, 2014; Delamaza y Ochsenius, 2010), observándose en algunas situaciones una preeminencia de la cooptación de alcaldes sobre los procesos participativos o una estrategia de renovación de clientelismo entre autoridades y ciudadanos. Particularmente el gobernante que la impulsa incide en los grupos a los cuales se dirige la iniciativa, los proyectos que se pueden elegir o la forma como se seleccionan esos proyectos.

En Chile no se han registrado experiencias de presupuesto partici-pativo a escala regional hasta el año 2014, fecha en que la región de Los Ríos impulsó la primera iniciativa de esta naturaleza. A partir de la descripción y análisis de esta experiencia se espera identificar los factores más influyentes para generar procesos democráticos de la


Egon Montecinos

inversión pública a escala regional y explorar si existen algunas parti-cularidades que adquiere el proceso en este nivel de gobierno. Para estudiar el caso se tomó como referencia la propuesta metodológica sobre categorización de “origen y condicionantes” del presupuesto participativo que elaboraron Goldfrank (2006: 6) y Cabannes (2004: 30) y que posteriormente es fusionada en el trabajo de Montecinos (2012: 72 y 2014: 358). Esta propuesta metodológica identifica las principales variables que se consideran en los estudios del presu-puesto participativo.

Cabe señalar que el presupuesto participativo implementado en la región de Los Ríos es una iniciativa que no surge a raíz de una política pública nacional de participación ciudadana, sino que surge como una iniciativa impulsada desde el nivel regional y que considera la decisión sobre recursos de ese nivel de gobierno. De ahí entonces que permite evaluar las condicionantes fundamentales para su desarrollo, en un contexto de elevado centralismo administrativo, político y fiscal como el chileno.

El artículo se estructura de esta manera. En una primera parte se entregan algunos antecedentes teóricos sobre el mecanismo del presupuesto participativo en Chile y América Latina. Posteriormen-te se caracteriza el diseño institucional subnacional de Chile, para luego describir el caso de presupuesto participativo desarrollado en la región de Los Ríos, destacando sus principales características, reglamento y funcionamiento. En el apartado siguiente se hace un análisis de las condicionantes más relevantes que determinaron el origen y el desarrollo del caso en Chile, enfatizando en la voluntad política y en el rol de la sociedad civil organizada. Finalmente se cierra el documento con algunas conclusiones.

1. Presupuestos participativos en Chile y América LatinaEl presupuesto participativo surge en América Latina, específica-mente en Brasil en el año 1989, expandiéndose paulatinamente a lo largo del continente. Pasó de ser una experiencia liderada de manera exclusiva por partidos políticos de izquierda a ser una herramienta empleada de manera más amplia por gobiernos de prácticamente todo el espectro político. Su implementación ha sido variopinta tanto en los diferentes países como también al interior de ellos. Se ha implementado mayoritariamente en municipios, siendo menores los casos a escala regional que se observan en Perú y Brasil princi-palmente. En cuanto al esquema normativo en algunos casos está


Existe eviden-cia de que en algunos casos el presupuesto participativo es usado como estrategia de renovación del clientelis-mo político, especialmen-te cuando no hay una sociedad civil empoderada.

consagrado constitucionalmente -como en República Dominicana- y en otros se han creado leyes marco de carácter nacional -como en Perú-, como también reglamentos locales destinados a regular un proceso de manera puntual -como en Chile, Colombia o México, entre otros- (Montecinos, 2014: 362).

En lo referente a su implementación va desde esquemas de carác-ter consultivo a otros deliberativos. El caso chileno tiene un carácter predominantemente consultivo, marcado hasta el año 2014, por ser aplicados sólo en la escala comunal (Montecinos, 2011) sin explorarse otra alternativa más allá de dicho nivel de gobierno. Los casos más destacados en Chile son los de San Pedro de La Paz, Quillota, San Antonio y Villa Alemana. Los tres primeros por el avance sostenido en materia deliberativa y de gestión municipal participativa y el cuarto por la cantidad de votantes que convoca el proceso, llegando en el año 2016 a convocar más votantes que la elección de alcaldes.

Las investigaciones en América Latina en torno a los factores o condiciones que han favorecido su desarrollo están enfocadas en el ámbito comunal y dejan a la voluntad política como el principal factor determinante para su origen, desarrollo y sostenibilidad en el tiempo. Asimismo, existe evidencia de que en algunos casos el presupuesto participativo es usado como estrategia de renovación del clientelismo político, especialmente cuando no hay una sociedad civil empoderada, más que como estrategia de profundización de la democracia a escala local (Montecinos, 2014). Una de las principales características de cómo se expresa este fenómeno en el espacio local es que los alcaldes inciden sobremanera en el diseño del mecanismo, sin dejar espacio a otros actores políticos ni menos a la sociedad civil para construir mecanismos orientados a profun-dizar la democracia. Los alcaldes orientan el proceso participativo principalmente hacia poblaciones o sectores donde tienen mayor respaldo político e inciden en los proyectos sobre los que puede decidir la comunidad.

Por su parte, con la excepción de Brasil, los estudios que abordan el nivel regional son escasos, dado que las experiencias regionales han estado focalizadas particularmente en ese país y en Perú. En Chile las experiencias de presupuesto participativo han sido mayori-tariamente en municipios, no existiendo hasta la fecha experiencias en otros niveles de gobierno más allá de la de Los Ríos. De ahí en-tonces que resulta relevante conocer la dinámica de esta experiencia inédita de presupuesto participativo a escala regional.



Egon Montecinos

2. Contexto institucional en gobiernos subnacionales en ChileChile se ha caracterizado históricamente por ser un país altamente centralizado. Las municipalidades son el único nivel subnacional dirigido por autoridades electas por la ciudadanía. Tras la dicta-dura militar, a partir de 1992, se procedió a elegir nuevamente a los alcaldes y concejales como representantes locales de manera directa. A pesar de ser efectivamente un caso de descentralización política, la falta de autonomía fiscal que padecen las municipali-dades se transforma en una importante barrera para hablar de un modelo descentralizado efectivo (Montecinos, 2007). Esto se traduce en un importante constreñimiento para la inclusión de innovaciones participativas en la gestión al no poder satisfacer las expectativas que los procesos generan, pudiéndose transformar inclusive en un elemento que juegue en contra de la posibilidad de reelección del incumbente.

Aun en este contexto institucional adverso, la primera experien-cia municipal chilena de presupuesto participativo se desarrolló en la comuna de Cerro Navia en el año 2001. De ahí en adelante el proceso ha avanzado lentamente, alcanzando en 2016 un total de 40 comunas, lo que equivale a que menos del 10% de las municipa-lidades del país han desarrollado este mecanismo. De ellas, solo 13 han sido capaces de avanzar en cierto grado de institucionalización al implementar los presupuestos participativos por más de 3 años de manera sostenida (Montecinos, 2014).

El otro nivel subnacional en Chile es el de los gobiernos regionales creados en 1992 mediante la Ley N° 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, cuya principal fuente de financiamiento de proyectos es el Fondo Nacional de Desarro-llo Regional (en adelante FNDR). Los gobiernos regionales fueron planteados en principio como una institución descentralizada, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Están integrados por un ejecutivo regional, representado por el intendente regional, quien es representante directo del presidente de la república en la región. Además, lo compone un Consejo Regional conformado por conse-jeros regionales, cuya principal función es aprobar proyectos que solicitan financiamiento al FNDR. A partir del año 2014 los consejeros son elegidos mediante sufragio universal.

Desde 1992 y hasta el año 2013 los consejeros regionales no fueron electos por la ciudadanía, transformándose los gobiernos regionales en un órgano de baja figuración política ante el electorado


A partir del año 2014 se provo-ca un cambio sustantivo en el nivel regio-nal de Chile. Los consejeros regionales se eligieron de manera directa por la ciudadanía, lo que significó un gran avance en la demo-cratización de este nivel de gobierno.

y actuando en la práctica como financiador de proyectos a través del FNDR. En la práctica, con la creación de los gobiernos regionales en el año 1992, se intentó realizar un ejercicio de descentralización administrativa y de cierta manera fiscal, ya que se le otorgó a los gobiernos regionales la capacidad de decidir cerca del 10% de la inversión pública total en la región. El 90% restante sigue siendo invertido en una región a través de ministerios o servicios públicos descentralizados. Por ejemplo, sólo el Ministerio de Obras Públicas en la región de Los Ríos invierte el doble de recursos que el gobierno regional. Mientras el FNDR en el año 2016 invirtió poco más de 52 mil millones de pesos, el Ministerio de Obras Públicas superó los 107 mil millones.

Cambio en el diseño institucional subnacionalA partir del año 2014 se provoca un cambio sustantivo en el nivel regional de Chile. Los consejeros regionales se eligieron de manera directa por la ciudadanía, lo que significó un gran avance en la democratización de este nivel de gobierno. A par-tir de esta fecha los ciudadanos podían elegir a la autoridad colegiada, pero no al intendente regional, autoridad ejecutiva designada por la Presidencia de la República. Este contexto hace que las innovaciones democráticas o participativas, como los presupuestos participativos, sean prácticamente nulas en esta unidad administrativa.

3. El presupuesto participativo a escala regional: el caso de la región de Los Ríos en ChileChile cuenta con 345 municipios y 15 regiones. La región de Los Ríos se ubica a 800 kilómetros al sur de Santiago, limitando al norte con la región de la Araucanía, al este con Argentina, al sur con la región de Los Lagos y al oeste con el Océano Pacífico. Cuenta con una superficie de 18.429,5 km2 y una población de 384.575 perso-nas. La región está compuesta por las provincias de Valdivia y del Ranco, siendo la capital regional la ciudad de Valdivia.

La región de Los Ríos surgió a partir de la segregación de la provincia de Valdivia de la región de Los Lagos el 2 de octubre de 2007, precedida por un movimiento social de más de 30 años que demandaba ser región. Cuenta con 12 comunas: Valdivia, Corral, Máfil, Mariquina, Paillaco, Lanco, Panguipulli, Los Lagos, Río Bueno, Lago Ranco, Futrono y La Unión.



Egon Montecinos

Para el año 2008 la Ley de Presupuestos del Sector Público contempló la creación del Fondo Regional de Iniciativa Local (FRIL) para que finan-cie proyectos presentados por las muni-cipalidades de cada región.

En el año 2014 se inicia en esta región un mecanismo de presupuesto participativo de escala regional. La iniciativa pretendía vincular directa-mente participación ciudadana con la asignación recursos regionales. Fue así como se incorporó la participación ciudadana en la distribución de los recursos asociados a una parte del FNDR, el principal presupuesto que tienen las regiones para realizar inversión pública decidido por los consejeros regionales. Específicamente, dentro de este fondo existe una partida presupuestaria denominada Fondo Regional de Iniciativa Local (en adelante FRIL) que se democratizó y abrió a la comunidad organizada. A esta modalidad se le llamó “FRIL participativo”.

3.1 El Fondo Regional de Iniciativa Local: FRILPara el año 2008 la Ley de Presupuestos del Sector Público contempló la creación de los FRIL para que financien proyectos presentados por las municipalidades de cada región con una inversión máxima de hasta 2.000 unidades tributarias mensuales (92 millones de pesos aproximadamente, casi 140 mil dólares). Estos fondos se crearon para responder a la crisis económica del país y mantener fuentes rápidas de empleo. Con el paso del tiempo la partida presupuestaria se mantuvo, encontrándose vigente hasta la fecha.

Las características principales de este fondo son dos. La primera es que financia proyectos que no entran al Sistema Nacional de Inversiones y por lo tanto no requieren de evaluación técnica sec-torial por parte del Ministerio de Desarrollo Social. Segundo, son proyectos que aprueba el Consejo Regional, son de rápida ejecución y se financia infraestructura comunitaria, como sedes, plazoletas, canchas, veredas, estaciones médico rural, etc.

El FRIL es regulado a través de un reglamento regional, el cual debe ser autorizado por la Contraloría Regional de la República. El ejecutivo regional, o sea el Intendente, le presenta al Consejo Regional la propuesta de reglamento del FRIL a través del cual se detallan los mecanismos de distribución de recursos, tipologías de proyectos a financiar, procedimientos administrativos para regular las inversiones, entre otros. El ejecutivo también plantea el monto a destinar, cuyo piso mínimo está determinado en la ley de presupuestos, pudiéndose aumentar la partida correspondiente en virtud del acuerdo al que pueden llegar el intendente con los consejeros regionales. Por ejemplo, en el año 2014 en Los Ríos se destinaron 5 mil millones de pesos al FRIL, mientras que en el año 2016 se aumentó a 6 mil millones. Luego de decidir el monto


Gran parte de los pro-yectos que se financian por esta vía están focalizados en infraestructu-ra, rubro que favorece a gru-pos considera-dos sensibles a “prácticas clientelares” como juntas de vecinos, grupos de adultos ma-yores, agrupa-ciones rurales, entre otros.

Al ser un fondo en el que los proyectos presentados por las muni-cipalidades son aprobados por el Consejo Regional, los representantes de este cuerpo colegiado (hoy electos por la ciudadanía) se transforman en importantes jugadores de veto ante alcal-des, concejales, dirigentes sociales y ciudadanos.


destinado al FRIL, las municipalidades presentan sus proyectos al gobierno regional, organismo que realiza un análisis técnico de cada una de las iniciativas. Posterior a este análisis, las iniciativas declaradas factibles son presentadas al Consejo Regional para su aprobación o rechazo. Después de esa decisión se transfieren los recursos a las municipalidades para su ejecución.

Algunas de las críticas que se le hacen a este fondo es que otorga una ventana de oportunidades para el desarrollo de vínculos clien-telares, dado que los actores principales en torno a estos proyectos son el intendente, consejeros regionales y alcaldes (en menor medida concejales). Gran parte de los proyectos que se financian por esta vía están focalizados en infraestructura, rubro que favorece a grupos considerados sensibles a “prácticas clientelares” como juntas de ve-cinos, grupos de adultos mayores, agrupaciones rurales, entre otros.

Estos fondos y proyectos regularmente funcionan bajo una lógica clientelar. Las decisiones sobre las obras que se financian son alta-mente arbitrarias y quedan sujetas a la voluntad de un intendente o consejero regional, o al tipo de relación que estas autoridades tengan con alcaldes, concejales o dirigentes sociales que realizan peticiones de financiamiento de manera directa a estas autoridades. Los pro-yectos que se financian tienen un alto impacto ante la ciudadanía porque afectan su entorno inmediato. Es por ello que el valor de estos instrumentos está en que se transforman en un mecanismo rápido, barato y eficaz de relación entre gobernante y gobernado.

Al ser un fondo en el que los proyectos presentados por las munici-palidades son aprobados por el Consejo Regional, los representantes de este cuerpo colegiado (hoy electos por la ciudadanía) se trans-forman en importantes jugadores de veto ante alcaldes, concejales, dirigentes sociales y ciudadanos. La diferencia sustantiva es que antes del año 2013 al ingresar las iniciativas al Consejo Regional, cada con-sejero se transformaba en jugador de veto, pero para cumplir con los compromisos contraídos con los concejales y alcaldes de cada comuna, ya que ellos los elegían. En la actualidad la relación de los consejeros regionales no está mediada y es directa con la ciudadanía.

3.2 Democratización de la inversión pública: la propuesta del FRIL participativo1

En marzo de 2014 la estructura decisional del FRIL se vio alterada por esta innovación democrática que modificó el sistema de incentivos en favor de la ciudadanía y desmedro de la estructura clientelar


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tradicional. El representante de la Presidenta de la República, en su calidad de intendente regional, manifestó su interés en implemen-tar un mecanismo de presupuestos participativos a escala regional. Fue en la región de Los Ríos y en este marco institucional que se implementó una serie de etapas destinadas a la materialización de un mecanismo de estas características, cuyo objetivo principal fue transparentar y democratizar la inversión pública incorporando a un nuevo actor decisional: la sociedad civil organizada.

Las etapas para incorporar un nuevo diseño institucional, que no tenía amparo legal y cuyo único sustento era la voluntad política, comenzaron con el análisis del contexto institucional vigente donde se revisaron las ventanas de oportunidades existentes en la insti-tucionalidad de los actuales gobiernos regionales. Así, se llegó a la conclusión de que la alternativa más viable para implementar la metodología del presupuesto participativo era en el FRIL, dado que los montos por cada proyecto eran de rango medio y se hacía más fácil lograr el pilotaje regional en un ítem de menor cuantía. De esta manera surge el concepto del FRIL participativo.

Posteriormente a esta decisión, y antes de ser expuesta a los consejeros regionales, se explicó la propuesta a la sociedad civil organizada. Se realizó una presentación de la iniciativa a los repre-sentantes de las organizaciones de la sociedad civil de la región, a representantes de las uniones comunales de las juntas de vecinos, a representantes de los consejos de la sociedad civil de cada comuna, y a otros representantes sociales, gremiales, sectoriales y territoriales. En paralelo a este proceso, se creó la Unidad de Participación Ciuda-dana y Presupuestos Participativos al interior del gobierno regional. Esta creación se hizo mediante acto administrativo del intendente2 con el objetivo de darle un diseño institucional a la iniciativa.

La nueva unidad tuvo como principal tarea elaborar el reglamen-to del FRIL participativo, el cual en su versión original contemplaba que el 50% del total de recursos FRIL serían decididos y priorizados por la comunidad organizada. Esta propuesta fue ampliamente rechazada por parte de los consejeros regionales, en la sesión co-rrespondiente al mes de mayo del año 2014, quienes consideraron que destinar un 50% de los recursos del FRIL tradicional al FRIL par-ticipativo era demasiado para un mecanismo participativo. Luego de una negociación política y a raíz de la presencia de los dirigentes sociales (quienes respaldaban ampliamente dicha propuesta) en la sesión del Consejo Regional donde fue tratado este tema, se logró la



aprobación del reglamento quedando finalmente en un 30% del total de recursos destinados a financiar proyectos bajo la modalidad del FRIL participativo.

Una vez aprobada esta propuesta se envió el reglamento a la Contraloría Regional de la República para su aprobación. Este trámite no era menor, ya que se trataba de una innovación ins-titucional sin precedentes a escala nacional. Por ello, se planteó que la decisión por parte de la ciudadanía tendría reglamenta-riamente el carácter de “consultiva” y que la “sanción vinculante” sería realizada por el Concejo Municipal, garantizando así la concordancia con el ordenamiento jurídico vigente. Tras la toma de razón de contraloría se siguió el trámite regular para un regla-mento regional, siendo publicado en el Diario Oficial y entrando así en vigencia en agosto de 2014. Un aspecto importante de esta etapa fue la difusión del nuevo reglamento a los actores sociales relevantes, agrupados a través de las uniones comunales de juntas de vecinos y de los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC)3. Esto con el objetivo de que lo conozcan en profundidad y, de este modo, que puedan hacer uso del mismo de manera empoderada, evitando distorsiones en la implemen-tación de este nuevo mecanismo. Es importante destacar que se focalizó la socialización en estos actores sociales, ya que ellos se constituirían en el principal cuerpo elector de los proyectos del FRIL participativo. Se optó por ello dada la relevancia que les da la Ley N° 20.500 sobre asociaciones y fortalecimiento de la parti-cipación ciudadana en la gestión pública.

3.3 Diseño y puesta en marcha del FRIL participativoEl nuevo reglamento aprobado consideró los elementos centrales del antiguo reglamento del FRIL: tipología de proyectos, requisitos para admisibilidad, procedimientos administrativos para la transfe-rencia de recursos, entre otros. La innovación incorporada fue que el 30% de los recursos estaría normado por un acápite especial de-nominado como “anexo metodológico de participación ciudadana”, manteniéndose el resto del articulado sin modificaciones. El proceso del FRIL participativo dura aproximadamente 8 meses. Su inicio es relativo en las municipalidades, pero depende básicamente de cuando el Gobierno Regional determina el monto de dinero que le corresponde a cada municipalidad (ese hito ocurre entre los meses de abril y junio de cada año).


Egon Montecinos

Con el objetivo de garanti-zar equidad territorial en la asignación de los recursos, se aplicó una fórmula me-diante la cual se asignaban los recursos a cada municipio consideran-do variables dispuestas como mecanis-mos compen-satorios en torno a las condiciones de vulnerabilidad de las respec-tivas unidades territoriales.

La puesta en marcha del nuevo mecanismo comenzó con la de-finición de los recursos por comuna, es decir, la distribución del 30% del FRIL participativo entre las 12 comunas de la región para que al interior de cada una de ellas se realice el proceso participativo. Con el objetivo de garantizar equidad territorial en la asignación de los recursos, se aplicó una fórmula mediante la cual se asignaban los recursos a cada municipio considerando variables dispuestas como mecanismos compensatorios en torno a las condiciones de vulnera-bilidad de las respectivas unidades territoriales. Las variables fueron: base común, participación en el fondo común municipal, índice de ruralidad, población de pueblos originarios, aislamiento comunal, número de habitantes, distancia de la capital comunal a la regional, eficacia del gasto FRIL en el año anterior. La consideración de este punto fue fundamental, dado que es una región donde existen brechas importantes entre comunas en materias como ruralidad y población.

Posteriormente se pasó a la definición del cuerpo elector y territorio a considerar. El reglamento aprobado facultó a los alcaldes para que junto con el concejo municipal puedan definir el territorio en el que se desarrollará el proceso participativo y quienes serán los que tomarán la decisión de los recursos del FRIL participativo asignados a la comuna. En este marco, se podía considerar a la comuna como un distrito único o focalizarlo en una o varias localidades, al igual que definir un cuerpo elector representativo de la sociedad civil (pudiendo ser el Consejo de la Sociedad Civil, la Unión Comunal de Juntas de Vecinos, o ambas instancias, las que decidían los recursos) o a la ciudadanía a través de voto popular. Es decir, se dejaba abierta la posibilidad para que en el caso que un municipio decidiera focalizar el proceso participativo en la ciudadanía lo hiciera.

Una vez definido el cuerpo elector se definen las iniciativas que se-rán financiadas y decididas por la comunidad. Las iniciativas pueden provenir de requerimientos previos formuladas por la ciudadanía a las autoridades comunales o de solicitudes que surjan durante el proceso participativo mismo. Las iniciativas decididas por la comu-nidad son ratificadas por el Concejo Municipal, el cual las envía al gobierno regional.

3.4 Ejecución y principales resultados del FRIL participativoEl FRIL participativo debutó en el proceso de presentación de iniciativas del año 2014 para ser ejecutadas en 2015. Tal como se aprecia en detalle en el Cuadro 1, en los dos años de ejecución se


En cuanto al tipo de par-ticipación ciudadana y modalidad de decisión se puede apreciar que ninguno de los municipios optó por vota-ción universal en todo el territorio. La mayoría lo hizo bajo la modali-dad de decisión por medios de representantes de la sociedad civil.


Año presupuestario

2015

Año presupuestario

2016Totales

Número de proyectos aprobados

42 37 79

Recursos destinados

1.564.298.126(US 2,3 millones

de dólares)

1.754.827.247(US 2,6 millones

de dólares)

3.319.125.373(US 4,9 millones

de dólares)

Cuadro 1Número de proyectos e inversión en FRIL participativo

Fuente: elaboración propia con base en información del Gobierno Regional de Los Ríos.

Los proyectos decididos por la comunidad organizada de cada comuna, y aprobados por el Consejo Regional, se pueden agrupar en sedes sociales para juntas de vecinos, adultos mayores, clubes deportivos, mejoramiento de alumbrado público, mejoramiento de red de agua potable, estación médico rural, mejoramiento de plazas y plazoletas, construcción de áreas verdes, entre otros.

En cuanto al tipo de participación ciudadana y modalidad de decisión se puede apreciar que ninguno de los municipios optó por votación universal en todo el territorio. La mayoría lo hizo bajo la modalidad de decisión por medios de representantes de la sociedad civil (ya sea a través de COSOC o de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos). En el Cuadro 2, se presenta una síntesis en torno a la forma en que cada una de las municipalidades implementó la iniciativa.

aprobaron más de 3.319 millones de pesos chilenos (casi 5 millones de dólares). Con ello se financiaron 79 proyectos distribuidos en las 12 municipalidades. La mayoría de los proyectos financiados no fueron producto de levantamiento de requerimientos nuevos por parte de la comunidad, sino que fueron proyectos preexistentes en las municipalidades y que fueron priorizados y decididos por la comunidad organizada. El costo promedio de cada proyecto aprobado en el FRIL participativo fue de 42 millones de pesos (equivalente a 63 mil dólares).


Egon Montecinos

ComunaCoalición política Alcalde

Año Origeniniciativas

Órgano decisorio

Tomadores de decisión no tradicionales

Territorio

Corral Chile Vamos

2014 Lista SECPLAN COSOC 6 Comunal

2015 Asambleaterritorial

Sufragio universal 187

Dos localidades rurales

Futrono NuevaMayoría

2014 Lista SECPLAN COSOC

8Comunal

2015 9

La Unión NuevaMayoría


12Comunal

2015 8

Lanco Chile Vamos


10Comunal

2015 11

Lago Ranco

NuevaMayoría

2014 Asambleaterritorial UNCO

28Comunal

2015 35

Los Lagos NuevaMayoría


11Comunal

2015 9

Máfil NuevaMayoría


7Comunal

2015 10

Mariquina NuevaMayoría

2014Lista SECPLAN

COSOC 11 Comunal

2015 Sufragio universal 851 Dos

territorios

Paillaco NuevaMayoría


11Comunal

2015 9

Panguipulli Chile Vamos


10Comunal

2015 7

Río Bueno Chile Vamos

2014 Lista SECPLAN

UNCO + COSOC

14Comunal

2015 12

Valdivia Chile Vamos

2014Lista SECPLAN

COSOC 17 Comunal

2015 Sufragio universal 220

Dos unidades vecinales

COSOC: Consejo de la Sociedad Civil regido por la Ley N° 20.500 de 2011; UNCO: Unión Comunal de Juntas de Vecinos, regida por la Ley N° 19.418 de 1992; SECPLAN: Secretaría de Planificación Comunal. Fuente: elaboración propia.

Cuadro 2Implementación del proceso participativo



Al revisar el cuadro anterior, se puede deducir que la coalición política a la cual pertenece el Alcalde no ejerce influencia o no es-tablece relación con la modalidad para decidir los recursos del FRIL participativo. Por lo tanto, se puede afirmar que la variable ideoló-gica no es la que explica las modalidades del FRIL participativo que seleccionaron los acaldes en la región de Los Ríos.

En cuanto al origen de los proyectos, la gran mayoría de las muni-cipalidades (10 de las 12) utilizaron como propuesta una lista previa de proyectos, elaborada por la Secretaría de Planificación Comunal, con base en requerimientos formulados al Alcalde por distintas organizaciones sociales previo a la aparición del FRIL participativo.

En sólo dos comunas se realizaron asambleas territoriales, explo-rando así una modalidad de carácter deliberativa. Dentro de ellas es necesario hacer la distinción en la comuna de Lago Ranco, cuya municipalidad facilitó los elementos logísticos necesarios para que la directiva de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos pudiera reco-rrer cada una de las juntas de vecinos de la comuna (alrededor de 20) levantando junto a sus directivas el requerimiento más urgente que pudiese ser cubierto mediante una iniciativa del FRIL participa-tivo (modalidad similar a la conocida en Brasil como caravana de prioridades). En el caso de la comuna de Corral, el segundo año el Alcalde definió utilizar la asamblea territorial como mecanismo de levantamiento de requerimientos. Se trabajó en dos sectores de la comuna en los cuales las organizaciones mayoritarias son clubes deportivos y juntas de vecinos. La modalidad usada en estas reu-niones o asambleas territoriales fue una primera reunión en la que se discutían las prioridades para luego trabajar con las posibilidades de proyectos existentes en la municipalidad. Luego se realizaba una reunión especial para decidir entre los representantes de las juntas de vecinos (o miembros de consejeros de la sociedad civil cuando fuera el caso) los proyectos a financiar por el FRIL participativo. El rol de la municipalidad era orientador y facilitador de información para que la decisión sea tomada por la propia comunidad organizada.

A pesar de las experiencias mencionadas anteriormente, la ma-yoría de los municipios optó por presentar a la comunidad una lista cerrada de iniciativas previamente existentes para que ellos deci-dieran. Por un lado, para no perder el control de la agenda política del proceso participativo y, por otro lado, para ahorrar recursos de tiempo, humanos, logísticos y monetarios para el levantamiento de iniciativas. Muchos municipios de la región no cuentan con personal


Egon Montecinos

Muchos mu-nicipios de la región no cuen-tan con perso-nal suficiente para levantar y formular iniciativas en un mismo año calendario, con excepción de los más grandes.

suficiente para levantar y formular iniciativas en un mismo año ca-lendario, con excepción de los más grandes (Valdivia, Panguipulli, Río Bueno y La Unión).

En cuanto al órgano decisorio, en el año 2014 las municipalidades solicitaron colaboración al gobierno regional para implementar la modalidad que permitiera una rápida toma de decisiones. En ese sentido, la recomendación fue recurrir al COSOC, instancia existente y garantizada por la ley de municipalidades que estaba presente en prácticamente todas las comunas4 y es representativa de la sociedad civil, pero cuya agenda es determinada por su presidente, el Alcalde. De hecho esta autoridad dirigía el proceso de votación, pero con pre-vio acuerdo de la comunidad organizada que participó del proceso. Así, representaba el menor costo económico de implementación del proceso para la municipalidad, por lo que su uso fue predominante.

En el caso de Lago Ranco, al no existir un COSOC constituido, en ambas ocasiones se recurrió a la Unión Comunal de Juntas de Vecinos, teniendo en la definición de las opciones un rol relevante el presidente de dicha organización quien coordinaba la votación. De hecho en 2015 el Alcalde planteó la posibilidad de seleccionar los proyectos mediante voto universal, pero el dirigente manifestó un rechazo categórico junto a su organización fundamentalmente para no perder el control del proceso, por lo cual se mantuvo la modalidad inicial.

En el caso de Corral, en el año 2015 el Alcalde planteó su preferen-cia por el mecanismo universal pero no en todo el territorio sino en algunos sectores definidos por la municipalidad, haciéndose presente durante las dos jornadas de votación mediante las cuales se desarrolló el proceso. Misma situación sucedió en la comuna de Valdivia donde el Alcalde optó por realizar votación directa en sólo un sector de la ciudad. En el caso de la municipalidad de Río Bueno, el Alcalde decidió fusionar al COSOC con la Unión Comunal de Juntas de Vecinos urbana y rural, y así conformar una especie de cuerpo electoral donde los in-tegrantes de dichas organizaciones votarían para definir los proyectos.

En cuanto al territorio donde implementar la decisión sobre el FRIL participativo, en la mayoría de los casos se optó por considerar a la comuna como una sola unidad. Dentro de las excepciones consta-tadas se encuentran las comunas de Corral, Mariquina y Valdivia. En estos casos fue el Alcalde quien realizó la selección de las unidades territoriales. En el caso de Valdivia se decidieron los sectores donde existía mayor necesidad; en Corral se seleccionaron los sectores de acuerdo a la decisión compartida entre el Alcalde y la Unión Comunal



de Juntas de Vecinos; en Mariquina se planteó como parte de una división geográfica consuetudinaria de la comuna -Valle y Costa-, velando por un mecanismo de compensación rural-urbano mediante el cual existían tres alternativas de iniciativas, contando el elector con dos preferencias a marcar. Así, se aseguraba la ejecución de la propuesta rural (con menor población en el área de influencia).

4. Condicionantes clave para el desarrollo del FRIL participativo en Los Ríos: la voluntad política y el capital cívico regionalPara realizar el análisis de las condiciones clave que influyeron en el desarrollo de este mecanismo a escala regional se tomaron como referencia los trabajos de Goldfrank (2006), Cabannes (2004) y Mon-tecinos (2014). En estos trabajos se hace una categorización y tipo-logía de condiciones que ayudan a comprender el origen, el diseño institucional y las condicionantes más relevantes que han tenido los presupuestos participativos en América Latina. El Cuadro 3 resume la propuesta metodológica de estos tres autores y que se usó para analizar el caso de presupuesto participativo en la región de Los Ríos.

Variable Escala Regional Escala Comunal

Voluntad política

Alta intensidad de preferencias por parte del Ejecutivo Regional, al impulsarlo desde el inicio de su gestión.

Reticencia por parte de alcaldes y concejales en cuanto a reducir la capacidad de sancionar directamente los proyectos.

Capital social

Alto capital social, con organizaciones abarcantes de carácter regional que impulsan iniciativas de este tipo. Región con alta valoración de la democracia.

Variable entre los territorios: algunas con un tejido social desarrollado con instancias de coordinación conjunta, otras con acción restringida sin vinculación horizontal.

Personal competente

Presente en la Unidad creada para implementar este proceso.

Variable entre los territorios: algunos con mayor experiencia en gestión participativa en toma de decisiones, otras con relaciones clientelares frente a organizaciones sociales.

Cuadro 3Condiciones previas


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Fuente: elaboración propia con base en información de Cabannes (2004), Goldfrank (2006) y Montecinos (2014).

Variable Escala Regional Escala Comunal

Tamaño reducido No aplica.

Distritos comunales que incentivan el accionar de representantes de todo el territorio. En el caso de unidades focalizadas, al ser reducidas a localidades pequeñas, alienta a mayor participación.

Recursos suficientes

Permite implementación de mecanismo en todo el territorio.

Permite implementación del mecanismo en todo el territorio, aunque concentrándola en promedio 3 iniciativas por comuna.

Plataforma legal Fundada en reglamento regional que incentiva la participación. En caso de no respetarlo, no se transfieren recursos.

Descentralización política

Intendente no electo democráticamente. Consejeros Regionales sí.

Alcalde y concejales electos democráticamente.

Cabannes y Goldfrank, señalan que siete variables son determi-nantes para el desarrollo del presupuesto participativo. Dos fueron fundamentales para explicar la implementación del presupuesto participativo a escala regional en Los Ríos. Por un lado, la voluntad política de la autoridad regional (intendente regional) quien fue el impulsor de esta iniciativa. Pero por otro lado, y la más relevante de todas las condiciones, es el elevado capital social y capital cívico regional existente en Los Ríos5.

Con respecto a la voluntad política para impulsar dicha inicia-tiva, fue el ejecutivo regional quien planteó desde el inicio del período de gobierno la necesidad de contar con un mecanismo de presupuesto participativo a escala regional. A pesar de que no hubo una oposición explícita y pública de parte de los consejeros regionales y alcaldes a la iniciativa, tampoco existió un entusiasmo desbordante en apoyar el desarrollo de esta innovación. La opo-sición principal y explícita al proceso estuvo dada por el malestar expresado por los consejeros regionales, debido al elevado monto que se destinaría al FRIL participativo. Originalmente la iniciativa contemplaba el 50% y, a raíz de la negociación política entre


En el caso del rol jugado por la sociedad civil organizada, es posible indicar que en la re-gión de Los Ríos existió desde el origen de esta iniciativa un apoyo explícito de parte de los dirigentes sociales.


intendente y consejeros, quedó en un 30%. Esto debido a que los consejeros regionales perdían el control sobre esos recursos y quedaban a expensas de las decisiones que tomarían alcaldes junto a los dirigentes sociales de sus respetivas comunas.

En el caso de los alcaldes, y por tratarse de recursos que no corres-pondían a su presupuesto municipal, fue evidente la existencia de apoyo el primer año, sobre todo para hacerlo andar en sus comunas y demostrar disposición ante sus dirigentes sociales a impulsar ini-ciativas de participación ciudadana. Ya en el segundo año funcionó como parte de los dispositivos tradicionales de la administración pública regional, que forma parte de las reglas del juego que el municipio y alcaldes deben acatar para optar a financiamiento de sus proyectos locales.

Asimismo, el excesivo centralismo de los partidos políticos tradi-cionales chilenos, cuestión que les resta presencia a nivel regional en temas de política pública, hizo que esta iniciativa les resultara indiferente. Por esa razón se vio facilitada la implementación y desa-rrollo del FRIL participativo en el gobierno regional. De acuerdo con la literatura y los planteamientos de Goldfrank (2006), la fuerte insti-tucionalización de los partidos políticos que dificulta el presupuesto participativo no aplica para el caso chileno, dado que a nivel regional pierden fuerza (en tiempos no electorales) porque su estructura de funcionamiento es excesivamente centralista.

En el caso del rol jugado por la sociedad civil organizada, es posible indicar que en la región de Los Ríos existió desde el origen de esta iniciativa un apoyo explícito de parte de los dirigentes sociales. Movi-lizados y organizados a nivel regional, especialmente los integrantes de los consejos de la sociedad civil de cada comuna, hicieron presión a los consejeros regionales para que esta iniciativa fuera aprobada como reglamento regional, planteando que el 50% de los recursos del FRIL sean destinados a la modalidad participativa. A esta agru-pación se sumaron activamente las uniones comunales de juntas de vecinos de comunas como Mariquina, Futrono, Los Lagos, Valdivia, Paillaco. Posteriormente, en cada municipio se provocaron negocia-ciones entre alcaldes y entre los principales dirigentes sociales para definir las reglas del juego que regirían el proceso de decisión de los recursos asignados a cada territorio.

¿Por qué sucedió este hecho en Los Ríos? Una de las explicaciones es que la región de Los Ríos presenta un alto nivel de valoración de la democracia como forma de gobierno, lo cual supera con creces


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la valoración existente en otras regiones del país. Esto se puede ver reflejado en el siguiente cuadro construido con base en el Barómetro Regional de la Universidad de Los Lagos.

La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno

La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno

En algunas circunstancias gobierno autoritario puede ser preferible que uno democrático

En algunas circunstancias gobierno autoritario puede ser preferible que uno democrático

A la gente como uno le da lo mismo un gobierno democrático que uno autoritario

A la gente como uno le da lo mismo un gobierno democrático que uno autoritario

2011 2013 2011 2013 2011 2013

Región Los Ríos

88,7% 82,1% 5,6% 7,1% 5,7% 10,8%

Región Bío Bío

72,4% 68,4% 10,6% 15,0% 17,0% 16,5%

Región Los Lagos

66,2% 63,2% 15,0% 14,5% 18,8% 22,3%

Cuadro 4Comparado sobre valoración de la democracia como forma de gobierno

Fuente: Barómetro Regional del Centro de Estudios Regionales de la Universidad de Los Lagos 2011-2013.

En el Cuadro 4 se constata que en cuanto a valoración de la democracia claramente la región de Los Ríos presenta porcentajes muy superiores a los de las regiones de Los Lagos y Bío Bío. En Los Ríos la democracia es preferible a otra forma de gobierno por casi un 89% de los encuestados, mientras que en el Bío Bío alcanza sólo un 72% y en Los Lagos (región de la cual se desprendió la región de Los Ríos) la valoración cae a un 66%. Asimismo, y tal como se aprecia en el cuadro, la preferencia ocasional sobre gobiernos autoritarios o la indiferencia ante la democracia o autoritarismo como formas de gobierno es muy inferior en Los Ríos en comparación a las otras regiones que consideró el estudio.

Esto de alguna manera encuentra su explicación con la historia de la región de Los Ríos. Su creación como unidad política adminis-trativa en el año 2007 fue fruto de un movimiento social que abogó por ello por más de tres décadas, luego de la pérdida de la capital


El hecho de haber logrado ser región a raíz de un am-plio proceso de participación ciudadana, im-plica un apren-dizaje sobre la actuación colectiva tras un objetivo común. Esto se transforma en un precedente importante que facilita la implemen-tación de mecanismos participati-vos desde la administración pública.


regional con la reforma regional impulsada por Pinochet a través de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (CONARA) en el año 1974. A partir de ese entonces la comunidad valdiviana comenzó un proceso de movilización y participación ciudadana permanente para recuperar la calidad de capital regional. El hecho de haber logrado ser región a raíz de un amplio proceso de participación ciudadana, implica un aprendizaje sobre la actuación colectiva tras un objetivo común. Esto se transforma en un precedente importante que facilita la implementación de mecanismos participativos desde la admi-nistración pública, ya que esta iniciativa ha encontrado correlato y capacidad de contrapeso en la sociedad civil.

De igual modo se debe tener presente la existencia de un alto grado de identidad y vínculo de los ciudadanos con sus organiza-ciones. Esto se ve reflejado en una activa coordinación entre las organizaciones de la sociedad civil al existir canales que las vincu-lan más allá del plano comunal. Un ejemplo de ello es la creación en el año 2015 -a propósito del inicio del FRIL participativo- de la Asociación Regional de Consejeros Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil. Fue la primera en constituirse y se transformó en modelo para el resto del país, siendo imitada posteriormente en otros territorios como Bío Bío. De hecho, esta instancia re-gional de la sociedad civil ha ejercido la vocería de la ciudadanía organizada frente a los medios de comunicación en temáticas de interés regional durante los años 2014 y 2015, como por ejemplo la construcción de una autopista con peaje en los accesos de la capital regional Valdivia o el alza de los precios de la electricidad, entre otros. Asimismo, esta agrupación regional es la que hace las vocerías y realiza el seguimiento a las iniciativas aprobadas bajo la modalidad del FRIL participativo.

ConclusionesA partir de la descripción y análisis del caso de Los Ríos, se puede confirmar que la voluntad política del tomador de decisión inicial fue determinante para que esta iniciativa se implemente a escala regional. También existió un alto compromiso inicial de los dirigentes sociales para que esta iniciativa se haya desarrollado con contrapeso social en la región. Sin embargo, ese “entusiasmo” de los dirigentes por tomar parte activa en el proceso participativo también sirvió para “cooptar” o impedir que este espacio considere una votación directa de los proyectos por parte de los ciudadanos.


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El FRIL partici-pativo logró de-mocratizar la inversión y dis-tribuir poder e incidencia de decisión desde el represen-tante político hacia los representantes de la sociedad civil o hacia los niveles inter-medios entre el representante político y los ciudadanos.

A diferencia de otras experiencias de presupuesto participativo, el rol activo que ha tenido desde el comienzo del FRIL participativo la sociedad civil organizada se puede explicar por la historia previa y la alta valoración de la participación ciudadana que existe en este territorio. Hay que precisar, eso sí, que se trata de una valoración de un tipo de democracia representativa focalizada en el dirigente social, más que de una democracia participativa que se concentre en asignarle un rol protagónico al ciudadano en las decisiones públicas. El concepto que mejor explicaría esta situación es el de “democracia representativa comunitaria” que plantea Ives Cabannes (2004: 6). El FRIL participativo logró democratizar la inversión y distribuir poder e incidencia de decisión desde el representante político hacia los representantes de la sociedad civil o hacia los niveles intermedios entre el representante político y los ciudadanos. Tal como lo plan-tean Delamaza y Ochsenius (2010: 216), este caso se trataría de una iniciativa en la cual la mayoría de los involucrados en el proceso participativo constituyen cúpulas integradas por representantes de organizaciones de la sociedad civil -a los que en este caso se suman los alcaldes- con cierto poder de veto y manejo de la agenda. Como consecuencia se habilita la participación decisoria de sólo un seg-mento de la población de la comuna.

De la mano con la confirmación de la clásica hipótesis sobre la voluntad política como detonante de los presupuestos participativos, se puede evidenciar que la cooptación o utilización de este mecanis-mo como estrategia de renovación clientelar del gobernante con el gobernado se hizo más compleja, especialmente porque desde la génesis de la iniciativa existió una participación activa de la sociedad civil. La capacidad de articulación de las organizaciones sociales, su-mado a un alto protagonismo de sus dirigentes, facilitaron que este mecanismo no tenga un uso clientelar de parte de las autoridades políticas regionales, pero sí se observaron atisbos de cooptación del proceso por parte de algunos dirigentes sociales especialmente a la hora de ampliar el proceso participativo a toda la ciudadanía. Lo que es innegable es el contrapeso y correlato que la experiencia tuvo a escala regional en los representantes de la sociedad civil.

El FRIL participativo es una iniciativa reciente, que va en su tercer año de ejecución. Por lo tanto, es aún prematuro levantar hipótesis sobre su futuro y sostenibilidad en el tiempo. De todos modos, se pueden plantear con certeza que es un avance más allá de los clásicos modelos informativos de participación ciudadana que han


Cuando existe un territorio compuesto por ciudadanos y líderes sociales que ejercen una ciudadanía activa involu-crándose en los asuntos públi-cos, se contri-buye a que la democracia se fortalezca de manera endógena.


predominado en Chile a escala regional, sectorial y local. No obs-tante lo anterior, la experiencia no ha podido transformarse en un diseño institucional que promueva la participación ciudadana en la asignación presupuestaria de los demás recursos regionales (más allá de la partida presupuestaria del FRIL).

La sociedad civil organizada desde el inicio del FRIL participativo ha jugado un rol protagónico, aunque sea en un nivel de democracia representativa comunitaria y con los ripios descritos en el caso. Aún con la presencia de estos elementos distorsionadores del proceso, queda la certeza que el mecanismo ha ido instalándose en el territo-rio más allá de la elite política tradicional y ha permitido profundizar la participación ciudadana en un nivel vinculante, provocando el ingreso de una nueva elite social dirigencial al proceso decisional de los recursos públicos a escala regional en Chile.

Múltiples experiencias municipales, y ahora esta experiencia re-gional de presupuesto participativo, confirman que en un país cen-tralizado como Chile las dinámicas políticas y sociales en el territorio también importan y muchas veces resultan más determinantes que aquellas variables legales de corte nacional o procesos globales de democratización que se plantean a escala país, con una lógica “top down” (de arriba hacia abajo). Cuando existe un territorio compues-to por ciudadanos y líderes sociales que ejercen una ciudadanía activa involucrándose en los asuntos públicos, se contribuye a que la democracia se fortalezca de manera endógena, sin necesidad de esperar estímulos externos para que eso suceda. En consecuencia, la democracia se puede fortalecer con estas iniciativas, pero su ejercicio pleno depende de los ciudadanos y sus territorios.

Notas(1) Este apartado se basó en información sistematizada en docu-

mento de trabajo preparado por los profesionales de la Unidad de Participación Ciudadana y Presupuestos Participativos del gobierno regional de Los Ríos, unidad creada en el primer semestre del año 2014 y que fue publicado por la Subsecretaría de Desarrollo Regio-nal y Administrativo (SUBDERE) en el año 2015, bajo el título “FRIL participativo 2014. Región de Los Ríos”.

(2) Resolución exenta, acto administrativo del Ejecutivo Regional que puede ser derogado o sustituido por otro mediante la mera decisión del mismo actor. La aprobación del organigrama del Go-bierno Regional por parte del Consejo Regional en 2016 permitió


Egon Montecinos

otorgar a la Unidad el carácter de permanente, asegurando así su institucionalización, siendo modificable sólo mediante acuerdo del Consejo y el Ejecutivo Regional.

(3) Los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC) fueron creados mediante la Ley N° 20.500 sobre Aso-ciaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública (de 2011), destinados a representar a la sociedad civil organizada dentro de la estructura de la municipalidad. Cuenta con funciones principalmente de carácter consultivo y propositivo en cuanto a materias como por ejemplo la formulación de observaciones al presupuesto comunal, a la cuenta pública del alcalde, la proposición de una consulta co-munal, entre otros.

(4) Lago Ranco fue la única comuna que durante ambos años no contó con COSOC, implementándolo a inicios de 2016. Así, Los Ríos pasó a ser la única región del país que cuenta con el 100% de sus comunas con COSOC en funciones.

(5) En este caso, y solo para efectos de este artículo, se entiende por capital cívico y social a la alta valoración de la democracia y a la capacidad de asociación y organización de los representantes de organizaciones sociales que existen en la región en comparación con otras regiones del país, lo que se fundamenta en este apartado.

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Angélica Tacuba Santos yLuis Augusto Chávez Maza

Aportes del Presupuesto Base Cero a la eficiencia empresarial y financiera de Petróleos Mexicanos

Angélica Tacuba Santos y Luis Augusto Chávez Maza Es Doctora en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Actualmente realiza una estancia de investigación en el Centro de Estudios del Desarrollo (CEDES), de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP). El proyecto está relacionado con el desempeño de Petróleos Mexicanos (Pemex) en el marco de la reforma energética de 2014. Se ha desempeñado también como consultora externa de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), posición desde la cual ha publicado artículos relacionados con el desarrollo rural y agropecuario de México.

Luis Augusto Chávez Maza Doctor en Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Actualmente es profesor-investigador de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP). Es candidato al Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) y pertenece al Cuerpo Académico Estado, Finanzas y Sociedad.

Las comunicaciones con los autores pueden dirigirse a:Facultad de EconomíaBenemérita Universidad Autónoma de PueblaAvenida San Claudio y 22 SurCiudad Universitaria, Edificio ECO2 72592 Puebla, Puebla, MéxicoE-mails: [email protected] [email protected] [email protected]

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Aportes del Presupuesto Base Cero a la eficiencia empresarial y financiera de Petróleos MexicanosEl artículo analiza el Presupuesto Base Cero (PBC) y sus aportes a la gestión de Petróleos Mexicanos (Pemex) como Empresa Productiva del Estado (EPE), figura que a partir de la reforma energética de 2014 sustituyó a la de empresa paraestatal. Dicha transformación implicó la eliminación de la exclusividad del Estado en la explotación petrolera y la apertura al capital privado mediante asociaciones en proyectos de exploración y extracción petrolera, conformándose un Consejo de Administración más autónomo. En ese contexto, el PBC (un enfoque contable cuya premisa es la eficiencia operativa y el redireccionamiento empresarial a través del manejo estratégico del presupuesto), aporta cuatro principios que podrían mejorar sustancialmente la gestión de Pemex: 1) estrategias de negocio innovadoras; 2) presupuesto orientado hacia objetivos estratégicos; 3) inversión en actividades generadoras de valor; y 4) fiscalización presupuestaria en tiempo real. Esto acompañado del ahorro de largo plazo, la optimización de costos y la inversión en innovación. Estudiar la aplicabilidad del PBC para Pemex se justifica por la experiencia del presupuesto federal que inició con este método presupuestario en 2016 y que tuvo por objetivo la reingeniería del gasto público reduciendo las ineficiencias administrativas. En el caso de Pemex, el hallazgo subraya que la condición más importante para insertarla en esquemas de gestión más eficientes es la disminución de la carga fiscal que extrae anualmente entre el 90 y el 100% de las utilidades, limitando severamente los requerimientos de inversión interna. El PBC es factible donde la capacidad de conducción de una empresa se ve afectada por ineficiencias directivas o contables, aspecto que Pemex satisface después de una larga historia de elevada dependencia entre finanzas públicas e ingresos petroleros y que explica el tamaño de las obligaciones fiscales. El documento plantea que si Pemex se ha propuesto trascender a estándares empresariales más elevados, es imperativo reducir el pago de impuestos para propiciar la mejor actuación del Consejo de Administración en el manejo del presupuesto.

Palabras clave: Presupuesto; Presupuesto Base Cero; Eficiencia; Empresas Públicas; Petróleo; Industria Petrolera; México

Contributions of the Zero-Based Budget to the Business and Financial Efficiency of Petróleos Mexicanos

The article analyzes the Zero-Based Budget (ZBB) and its contributions to the management of Petróleos Mexicanos (Pemex) as a Productive Enterprise of the State (PES). This figure replaced the parastatal company



since the energy reform in 2014. This transformation eliminates the exclusivity of the State in the oil exploitation and meant the opening to private capital through associations in exploration and oil extraction projects; creating a more autonomous Board of Directors. In this context, the ZBB (an accounting approach which premise is operational efficiency and business redirection through the strategic management of the budget) provides four principles that could substantially improve the management of Pemex: 1) innovative business strategies; 2) budget oriented towards strategic objectives; 3) investment in value-generating activities; and 4) real-time budgetary control. These followed by long-term savings, costs optimization and investment in innovation. Studying the application of the ZBB for Pemex is justified by the experience of the federal budget that began with this budgetary method in 2016 aiming at the reengineering of public spending, reducing administrative inefficiencies. In the case of Pemex, this finding underscores that the most important condition for inserting it into more efficient management schemes is the reduction of the fiscal burden that annually extracts between 90 and 100% of profits, severely limiting the internal investment requirements. The ZBB is feasible where the driving capacity of a company is affected by managerial or accounting inefficiencies, an aspect that Pemex satisfies after a long history of high dependence between public finances and oil revenues and that explains the size of tax obligations. The paper argues that, if Pemex has proposed to transcend to higher business standards, it is imperative to reduce the payment of taxes in order to promote the best performance of the Board of Directors in managing the budget.

Key words: Budget; Zero-Based Budget; Efficiency; Public Enterprises; Petroleum; Petroleum Industry; Mexico

Introducción

El objetivo del artículo es analizar los aportes del Presupuesto Base Cero (PBC) a la gestión de Pemex como Empresa Produc-

tiva del Estado (EPE), figura otorgada por la reforma energética de 2014 que suprimió la de paraestatal (Pemex, 2014a, 2014b y 2014c). Como empresa paraestatal, el gasto de inversión de Pemex era ex-clusivamente sufragado y decidido por el Gobierno Federal (SHCP, 2014), que además poseía la facultad de nombrar y remover a los integrantes del Consejo de Administración. Se trataba de un ente cuya función, prácticamente, era seguir instrucciones. En la visión gu-bernamental la transformación de Pemex a la figura de EPE permitiría eliminar las fallas provenientes de su supeditación al Estado, que se traducían en: una excesiva dependencia en la toma de decisiones, rezago tecnológico y dominio sobre la cadena de hidrocarburos (exploración, extracción, industria y servicios). Bajo el supuesto de

Aportes del Presupuesto Base Cero a la eficiencia empresarial y financiera…


Angélica Tacuba Santos y Luis Augusto Chávez Maza

Hasta ahora se ha asumido que la sola influencia de la apertura y la competencia son suficientes para obligar a la empresa a elevar sus nive-les de competi-tividad, lo que no es correcto para una firma del tamaño y la importancia de Pemex.

que un consejo autónomo y nuevos competidores exigirían un buen desempeño, la solución de la reforma fue la apertura del sector a empresas privadas, tanto extranjeras como nacionales. Con menor injerencia sobre las decisiones del Consejo, pero acreditado para decidir qué contratos realizar en alianza con inversión privada, el Estado pasó de ser administrador a ser administrador y dueño de la empresa. Actualmente, las instituciones que cumplen ese rol son la Secretaría de Energía (Sener) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), encargadas de los hidrocarburos y de las finanzas públicas nacionales respectivamente.

Sobre la literatura que aborda la reforma energética de 2014, hacen falta estudios que prioricen el análisis de la gestión interna de Pemex y de enfoques administrativos para mejorar su calidad de empresa pública. En cambio, son varios los estudios centrados en la apertura del sector energético, el papel del Estado, la declinación de las reservas petroleras y la situación de la industria de los hidrocarburos (Morales y Dávalos, 2015; Aguilera …[et al], 2016; Menchard, 2015; Romo, 2015 y 2016). El trabajo de Castañeda y Kessel (2003) -muy previo a la refor-ma- es una de las excepciones, ya que señalaba que el problema de la separación entre propiedad y control (costos de agencia), resuelto de manera adecuada en el sector privado, presentaría obstáculos en las empresas paraestatales y que no se podían garantizar resultados de eficiencia al ampliar su autonomía (Castañeda y Kessel 2003: 92). El caso de Pemex es el ejemplo más cercano a lo planteado, pues al convertirla en EPE se buscaba disminuir el control del Estado sobre la cadena de hidrocarburos -particularmente en la rama de exploración y extracción- dotándola de autonomía, pero manteniendo la propiedad.

Asumiendo que la reforma energética sí logró cambiar una parte sustancial de la operación de Pemex suprimiendo la exclusividad del Estado sobre el sector hidrocarburos, el documento argumenta -en la línea de Castañeda y Kessel (2003)- que la nueva figura de EPE exige del estudio de enfoques de administración afines a la autonomía con-cedida. El Gobierno Federal, del cual es parte Pemex, inició en el año 2016 la aplicación del PBC al presupuesto federal, hecho que brinda la oportunidad de examinar sus contribuciones para Pemex y resaltar los obstáculos existentes. Hasta ahora se ha asumido que la sola influencia de la apertura y la competencia son suficientes para obligar a la empresa a elevar sus niveles de competitividad (Pemex, 2013 y 2015), lo que no es correcto para una firma del tamaño y la importancia de Pemex. El PBC es un modelo de gestión financiera cuyas premisas de eficiencia operativa


y presupuestación estratégica se adaptan a distintos niveles de gestión y permiten analizar la situación de Pemex desde un ángulo interno y de política pública. Los datos del balance financiero evidencian la nece-sidad de una visión que concilie los dos aspectos, pues en los últimos treinta años el principal obstáculo a la consolidación de Pemex ha sido la política estatal que la especializa en la extracción petrolera al tiempo que la penaliza con altos pagos impositivos. La autonomía jurídica que encarna el menor control estatal no es compatible con un propietario que succiona una gran parte de las utilidades para propósitos distintos al sector hidrocarburos. El estudio de las contribuciones del PBC es, por tanto, integral abarcando la situación financiera interna de Pemex, pero también reconociendo el entorno de política en el que está inmersa.

El artículo inicia con un apartado teórico de premisas y principios del PBC donde se exponen sus fundamentos, las medidas que sugiere para mejorar la dirección y finanzas de una empresa, pero también las desven-tajas que podría representar su método de presupuestación. Contextua-lizando y justificando el análisis del PBC para Pemex, se continúa con la revisión de la experiencia del PBC a nivel del Gobierno Federal desde el ejercicio fiscal 2016, las motivaciones, los avances y las contradicciones. Luego, se aborda el caso de Pemex describiendo la situación de la gestión general. El punto siguiente es la valoración y la exposición de los aportes del PBC en el área de dirección de la empresa con énfasis en el rol del Consejo de Administración. El planteamiento para la situación financiera empieza con una revisión de los indicadores contables globales, donde se podrá observar el comportamiento de los costos de operación, el gasto de inversión, el pago de intereses y el de impuestos. Se finaliza con la valoración y los escenarios deseables a partir del PBC.

1. Premisas del Presupuesto Base Cero (PBC) El PBC es un enfoque contable que tiene como premisa la eficiencia empresarial. Fue aplicado por primera vez en la multinacional de electrónica Texas Instruments Inc. por Peter Pyhrr -su propietario- quien lo definió como un proceso operativo de planificación que exigía a cada administrador justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio (base cero) (Barea y Martínez, 2012)1. En otras palabras, es un esquema de pre-supuestación que une la etapa de preparación con la de ejecución a través de la evaluación minuciosa de los gastos, favoreciendo la comunicación entre las distintas unidades administrativas y la trans-parencia. Este recorrido es una especie de fiscalización en tiempo




El PBC pro-porciona un mecanismo flexible para la reasignación de los recur-sos mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de financiamiento e implemen-tación de programas.

real, que coexiste con la realizada a posteriori. El PBC proporciona un mecanismo flexible para la reasignación de los recursos mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de financiamiento e implementación de programas.

Bajo el principio de la presupuestación estratégica, el PBC condi-ciona la inversión al análisis de proyectos y programas por ejecutor (dependencia, departamento, división) (Contreras, 2015; Pérez, 2015; Tello, 2015b). Su principal mérito es identificar alternativas de empleo de los recursos examinando a fondo el uso y destino del presupues-to. La evaluación a priori toma como criterios la pertinencia de los programas con base en las prioridades públicas o privadas, la bolsa de recursos con que se cuenta y, sobre todo, los resultados obteni-dos en el pasado. Por ello, al decidir incrementos, el PBC parte de una estructura “en blanco” o “cero” en la que los renglones de gasto son justificados detalladamente, lo que tiende a eliminar la inercia incrementalista de cada ciclo presupuestario.

Técnicamente, la aplicación del PBC en empresas privadas, públicas o niveles de gobierno es complicada, pero no imposible. La célula bá-sica del PBC es el paquete de decisión, un documento elaborado por el conjunto de divisiones encargadas de los programas de inversión en el cual se exponen y cotejan las distintas alternativas de financia-miento2. Derivado de ese análisis la evaluación y la selección de pro-gramas puede producir grandes cantidades de papeleo y consumir mucho esfuerzo y tiempo, lo que representa una desventaja respecto a otros métodos cuya relativa sencillez permite sacar los proyectos presupuestales sin mayores contratiempos. La premisa de eficiencia operativa y financiera puede verse opacada por el arduo trabajo que el PBC supone. Sin embargo, dependiendo de la firma, de sus metas de largo plazo y del impacto social buscado, la adopción del PBC puede ser el único medio para reorientar su funcionamiento, si lo que se quiere es tener una mejor penetración en el mercado y materializar metas contables específicas. Es especial el caso de aquellas que buscan la legitimidad social con indicadores saludables, como las empresas públicas u otras organizaciones gubernamentales inmersas en un calendario fiscal que la mayoría de las veces no sopesa la calidad de los programas y la pertinencia de seguir financiándolos. Así, la ventaja del PBC en relación con la forma tradicional de presupuestar es que se cuestiona continuamente el porqué de determinados gastos y si la forma en que se están realizando es la más adecuada (¿existen otras alternativas?). Los paquetes de decisión encauzan la respuesta


La principal fortaleza del PBC está en que su núcleo de funciona-miento es la anulación de los criterios inercial y discrecional de asignación presupuestal; enlazar los procesos de planificación, revisión y asignación; identificar mé-todos alternati-vos y eficientes de empleo de recursos limitados en la consecución de los objetivos y dar flexibilidad a la gestión, suministrando una base fiable para reasignar los recursos mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de inversión.


y orientan -basados en datos del pasado y del presente- la decisión corporativa, inspeccionando en tiempo real a todos los mandos y ayudando a descubrir intenciones fraudulentas. A nivel de finanzas públicas locales y en términos de ahorro algunas experiencias de aplicación del PBC documentan resultados positivos, un aspecto a resaltar en vista de que los programas públicos carecen de un regu-lador automático que señale si las actividades que se están llevando a cabo pueden realizarse de manera más eficiente, en qué momento han dejado de ser productivas o bajo qué circunstancias los recursos utilizados en ellos pueden ser desplazados a otras actividades3. La finalidad del PBC en esas circunstancias es el ordenamiento presu-puestario y la reorientación de los recursos.

Hasta aquí se podría argumentar que la principal fortaleza del PBC está en ser un enfoque crítico de la presupuestación (Pérez, 2015). Significa que su núcleo de funcionamiento es la anulación de los cri-terios inercial y discrecional de asignación presupuestal; enlazar los procesos de planificación, revisión y asignación; identificar métodos alternativos y eficientes de empleo de recursos limitados en la conse-cución de los objetivos y dar flexibilidad a la gestión, suministrando una base fiable para reasignar los recursos mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de inversión (Contreras, 2015: 38). Los principios del PBC son ajustables a los objetivos de eficiencia de cualquier entidad que produce bienes y servicios, que con frecuencia carecen de un marco general y un mecanismo para organizar, ordenar y estructurar los planes financieros. El PBC es, en esa lógica, un enfoque superior a otros métodos, puesto que así como superpone la eficiencia empresarial durante y al final de cada período presupuestario, proporciona la herramienta para alcanzarla: los paquetes de decisión. Sus principios están presentes en todo el ciclo de planeación, ejecución y obtención de resultados, lo que asegura en buena medida un efecto órbita (recorrido) con impor-tantes momentos de comunicación interna que resultan en grados más efectivos de planeación empresarial. Los principios del PBC se resumen en: 1) definición de estrategias de negocio innovadoras; 2) definición de fondos no encaminados hacia ellas; 3) redireccio-namiento del presupuesto hacia objetivos estratégicos; 4) manejo óptimo de costos; 5) ahorros sostenidos; 6) asignación de inversión hacia actividades generadoras de valor; 7) inversión en innovación; 8) fiscalización en tiempo real y a posteriori; 9) rendición de cuentas (Contreras, 2015; Pérez, 2015; Galindo, 2015).



En América Latina la presión sobre la cobertu-ra, calidad y transparencia de los servicios públicos, ha lle-vado a replan-tear la mejora presupuestaria dentro de la agenda guber-namental.

Mejorar la ges-tión de los re-cursos, proveer mejores ser-vicios, ofrecer información transparente y recuperar la confianza en las insti-tuciones, se ha vuelto el principal reto de la adminis-tración pública mexicana.

2. Modelos presupuestarios en México. La experiencia del PBC a nivel del Gobierno FederalA escala macroeconómica el presupuesto es una agenda institucional a cargo de la autoridad pública; es el instrumento que usa el Estado para ejecutar funciones redistributivas y legitimarse socialmente (Musgrave, 1973). El gobierno como poder supremo que rige al Estado y al conjunto de órganos encargados de conducir a la comu-nidad al logro de sus fines esenciales, obtiene su legitimidad por el cumplimiento de la justicia social (Serrano, 2001). Hablando de su acción colectiva, el presupuesto como herramienta pública le da a la sociedad la oportunidad de definir conjuntamente las soluciones a los problemas sociales.

En América Latina la presión sobre la cobertura, calidad y trans-parencia de los servicios públicos, ha llevado a replantear la mejora presupuestaria dentro de la agenda gubernamental (CEPAL, 2016; SHCP, 2006). El caso de México es especial por la ineficacia del gasto social en la contención de la pobreza (Coneval, 2015a y 2015b), lo cual, sumado a la deformación de la actividad política y la descon-fianza ciudadana, han conducido a la deslegitimación de una parte sustancial del actuar del Estado. Mejorar la gestión de los recursos, proveer mejores servicios, ofrecer información transparente y recu-perar la confianza en las instituciones, se ha vuelto el principal reto de la administración pública mexicana. Ante la baja efectividad de los programas sociales y en un ambiente donde el carácter político del presupuesto se acerca más al uso de los fondos para obtener ven-tajas partidistas, y que se aleja en la misma medida de la promoción de la equidad, la búsqueda de alternativas ha llevado a la aplicación de nuevas técnicas presupuestarias. Han existido al menos cuatro (Cuadro 1). Las dos primeras, en el contexto de la industrialización interna (1940-1980) y de la fase de apertura económica (1982-2005), emplearon políticas expansivas y contractivas de gasto sin detenerse mucho en la evaluación. El primer avance se dio en el año 2006 con el Presupuesto Basado en Resultados (PBR) que aportó dos elementos fundamentales a la gestión pública: la construcción de indicadores por programa y la evaluación del desempeño. Éstas fueron las piezas clave de las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR), expresio-nes lo suficientemente claras de la lógica interna de los programas que conectaban objetivos sectoriales con nacionales (SHCP, 2011), facilitando la medición de impacto y la evaluación. El segundo paso se dio en 2016 con el PBC.



Presupuesto por objeto del gasto

(1935-1976)

Presupuesto por programas (1977-2005)

Presupuesto por resultados(2006-2015)

Presupuesto Base Cero

(2016-actual)Se aplicó entre 1935 (año en que se promulgó la Ley Orgánica del Presu-puesto de la Fede-ración) y 1976.

Funcionó a partir de metas de creci-miento en una eta-pa en la que el de-sarrollo nacional y la industrialización eran prioridad.

La inversión públi-ca fue creciente.

Consistía en regis-trar de manera or-denada y sistemáti-ca cada capítulo, concepto y partida de gasto con base en objetivos nacio-nales de desarrollo.

Empezó a instrumen-tarse en 1977, una vez que entró en vigor la ley de presu-puesto que sustituyó a la de 1935.

Perduró hasta la década de los no-venta y se diferen-ció de la técnica por objeto del gasto, cuestionando canti-dades de inversión y contratación de deuda.

Enfatizó el costo-be-neficio de la inver-sión pública, meca-nismo que se forta-leció con la crisis de 1982 y que condujo a la disciplina fiscal y a la privatización de empresas públicas.

Se empezó a aplicar en 2006 con la en-trada en vigor de Ley Federal de Presu-puesto y Responsa-bilidad Hacendaria.

Resultó del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y de Gestión por Re-sultados (GPR) pro-venientes de la OCDE cuyo objetivo era mejorar la ges-tión de los recursos públicos.

El punto más desta-cable fue que intro-dujo la evaluación de programas en función a indicado-res estratégicos y de gestión, vinculados con metas y objeti-vos de dependencias y Planes Nacionales de Desarrollo.

Vigente desde el ejercicio fiscal 2016.Crítico de la presu-puestación.Revisa cada programa, partida o proyecto de gasto sistemáti-camente.No se basa en gastos ejercidos en el pasado.Evalúa diseño, desempeño e impactos.Fomenta la coordi-nación horizontal y vertical entre departamentos.Favorece la concu-rrencia de programas. Vigila todo el proce-so presupuestario en tiempo real. Reduce el fraude y la corrupción.Incentiva la trans-parencia y la rendi-ción de cuentas.

Cuadro 1Modelos presupuestarios de la administración pública mexicana

Fuente: elaboración propia con base en Arriaga (2001), Arellano (2000) y Contreras (2015).

Legalmente el PBC marcó el inicio de una transición que tenía como función la revisión integral del presupuesto federal y su re-estructuración (eliminación de programas ineficaces, sectorización, fusión, ahorro, calidad del gasto). Su meta era la reingeniería del ingreso y del gasto público. A diferencia del PBR, que fue una inicia-tiva impulsada por organismos internacionales y bien aceptada en México donde permeaba un escenario de inercia que disociaba gasto con bienestar social, el PBC fue influido por el ambiente económico y



Gráfico 1Precios del petróleo y participación de los ingresos petroleros

en los ingresos públicos

Fuente: elaboración propia con base en Banco de México (2017).

financiero internacional dentro del cual se tornó decisivo el mercado del petróleo. Las estadísticas sitúan a México en el onceavo lugar de 119 países en producción petrolera y en el diecisieteavo de 69 en reservas probadas (EIA, 2017a). En promedio, una tercera parte de los ingresos públicos del país proviene del petróleo (30,37% duran-te 1980-2017) y es la segunda fuente de ingresos más importante después de los tributarios (Banxico, 2017), llegando a casi el 40% en períodos de precios altos. Frente a una baja recaudación impositiva que no alcanza el promedio de América Latina ni de los países de la OCDE como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) (OCDE, 2017; Tello, 2015a), la sensibilidad de la hacienda pública ante las variaciones del precio del petróleo es elevada (Gráfico 1).

La abrupta caída en 2015 y 2016, de una cotización de 100 dóla-res por barril entre 2011 y 2014 a 49 y 43 dólares por barril, llevó al gobierno a establecer medidas de ajuste preventivo por 124 mil millones de pesos y 135 mil millones de pesos en los presupuestos de esos años (Tello, 2015b). Simultáneamente se anunció la imple-mentación del PBC en el presupuesto federal de 2016, quedando las instancias descentralizadas del Estado con autonomía jurídica y patrimonio propio -tipo empresas públicas- en libertad de administrarse


Si bien la experiencia del PBC es inicial y es prematuro establecer con-clusiones para un período de solo dos años, habría que des-tacar que se ha avanzado muy poco en la revi-sión de progra-mas, la elimina-ción de gastos superfluos y la reorienta-ción del gasto hacia mejores estándares de calidad. Las razones técni-cas, aún con los aportes que hizo el PBR des-de el año 2006 al presupuesto federal, pueden encontrarse en la ausencia de indicadores para constatar los alcances reales de los programas y facilitar la toma de decisiones.

No hay que pasar por alto que son las negociaciones de poder las que deciden qué nuevos criterios se implantan en la administración pública espe-cialmente al hablar del pre-supuesto, un espacio político por excelencia donde concu-rren pluralidad de actores cada uno represen-tando una bol-sa de intereses.


en función de sus necesidades. Institucionalmente el súbito anuncio del PBC se presentó como la solución a las ineficiencias presupuestarias. La realidad de un gasto federal mal planeado y mal ejecutado tenía además otra fragilidad, la del crecimiento del gasto corriente en detrimento del de capital, especialmente en el aspecto de la nó-mina burocrática (contrataciones y salarios) y del incremento de la deuda pública.

Si bien la experiencia del PBC es inicial y es prematuro establecer conclusiones para un período de solo dos años, habría que desta-car que se ha avanzado muy poco en la revisión de programas, la eliminación de gastos superfluos y la reorientación del gasto hacia mejores estándares de calidad. Las razones técnicas, aún con los aportes que hizo el PBR desde el año 2006 al presupuesto federal, pueden encontrarse en la ausencia de indicadores para constatar los alcances reales de los programas y facilitar la toma de decisiones. Las razones políticas tienen que ver con el costo de eliminar programas y partidas de gasto captados por actores que los usan para mantener ciertos grados de influencia política y social. No hay que pasar por alto que son las negociaciones de poder las que deciden qué nuevos criterios se implantan en la administración pública especialmente al hablar del presupuesto, un espacio político por excelencia donde concurren pluralidad de actores cada uno representando una bolsa de intereses. De hecho el gasto y el endeudamiento siguieron cre-ciendo en 2016 y 20174. La explicación está en el contexto.

En otras palabras, el PBC se acogió bajo la presión externa del mercado petrolero internacional y no por la obligación de exami-nar a fondo la política de gasto. Desde una perspectiva crítica, la disociación entre los principios originales del PBC y las razones de su aplicación en México vulneraron la premisa de eficiencia, tornándola en una versión extremadamente débil de reingeniería presupuestaria. Aunque el PBC hubiera nacido del interés genuino por mejorar el ejercicio público, el proceso no estaría libre de difi-cultades. No obstante, la legitimación social del Estado sería la meta perseguida. Independientemente del método, la oposición de los jugadores que han sido beneficiados de la inercia incrementalista es una realidad: los grupos que han conquistado grados de poder son los que determinan el tipo de políticas gubernamentales (Foxley …[et al], 1980), incluyendo las presupuestarias. La inercia es un es-tado de cosas y conductas que se mantiene por la conveniencia. En términos neoinstitucionalistas (North, 1993), el incrementalismo del



gasto sería una norma no escrita que facilita el trueque de favores entre grupos, permite la introducción de nuevos programas en el presupuesto (carentes de justificación social), favorece la discrecio-nalidad y arraiga el uso clientelar del gasto, todos aspectos que el PBC tendría la monumental tarea de erradicar en un proceso largo, progresivo y no carente de resistencias.

3. El caso de Petróleos Mexicanos. Contribuciones del PBC a la eficiencia empresarial y financiera

3.1 Situación en la gestiónDentro del sector público mexicano, Pemex es un organismo descen-tralizado con autonomía técnica, operativa y de gestión (SHCP, 2014). Produce hidrocarburos, un recurso natural no renovable indispensable para la vida humana, lo que la convierte en una empresa estratégica del Estado. Es además, como se ha referido, una pieza clave en la pro-visión de recursos fiscales al aportar un tercio de los ingresos públicos totales (CEFP, 2012, 2014 y 2017). Desde 1933 hasta el año 2014 operó bajo la figura de empresa paraestatal administrada por el Estado en presupuesto y producción (Pemex, 2008). A partir de 2015, fruto de la reforma energética de 2014, se transformó en EPE. Esta figura, a dife-rencia de la anterior, otorgó al Consejo de Administración la facultad de celebrar contratos con otras firmas (nacionales o extranjeras) en los eslabones de exploración, extracción y refinación, y no sólo de servicios como hasta entonces tenía permitido (H. Congreso de la Unión 2014a, 2014b, 2014c y 2014d)5. La reforma hizo, por lo menos, dos cambios significativos en la administración de Pemex. El primero, el otorgamiento de total autonomía al Consejo para decidir los proyectos en alianza con capitales privados, teniendo como finalidad la restitución de reservas de petróleo y gas; y el segundo, la incorporación de consejeros indepen-dientes que fungieran como contrapeso a los nombrados directamente por el Estado, lo que en términos prácticos sería la máxima expresión de autonomía de gestión en comparación con el régimen de paraestatal. Para materializar dicha autonomía se incorporó de manera definitiva como parámetro de gestión empresarial el enfoque del Gobierno Cor-porativo, que tenía la función de promover en aquellos países que se habían insertado a la liberalización económica en los años ochenta del siglo pasado la apertura de sectores todavía controlados por el Estado (OCDE, 2004, 2005 y 2011). Logrado el objetivo al transformar a Pemex en EPE se continuó con el reforzamiento de las facultades del Consejo


Antes de con-vertirse en EPE, la administra-ción de Pemex presentaba fallas derivadas de la ausencia crónica de una estratégica energética como parte medular de las políticas de de-sarrollo y segu-ridad nacional. El Estado incidía en los nom-bramientos y remociones de un Consejo generalmente conformado por personas con trayectorias políticas, pero no necesaria-mente expe-rimentadas en el tema de hidrocarburos.


de Administración, desligándola del dominio estatal en lo referente a la toma de decisiones, más no en la propiedad. La inclusión de los conseje-ros independientes fue lo más innovador de la reforma y le dio sentido a la autonomía al equiparar su número con el de representantes del Estado (5 y 5, 10 en total). El Consejo consiguió de esta forma un mayor espacio de resolución al administrar el presupuesto interno, pero sobre todo al decidir el destino de los activos de Pemex y definir los proyectos (marinos, submarinos, terrestres) a trabajar en alianza, en especial los de aguas profundas (500 metros de profundidad del lecho marino) y ultra profundas (2.000 metros de profundidad del lecho marino) para restituir reservas (Schlumberger Reservoir Evaluation, 1998 y 2001); (Presidencia de la República, 2014, 2015a y 2015b; Pemex, 2014a).

3.2 Valoración y aportes del PBCAl pasar a un esquema abierto las prioridades del primer Plan de Ne-gocios 2017-2022 de Pemex se concentraron en adquirir tecnología de aguas profundas y ultra profundas, formar capital humano, buscar oportunidades de negocio y definir planes estratégicos de inversión para el mediano y largo plazo (Pemex, 2013 y 2015). Sin embargo, con una larga historia dentro del sector público antes de convertirse en EPE, la administración de Pemex presentaba fallas derivadas de la ausencia crónica de una estratégica energética como parte medular de las políticas de desarrollo y seguridad nacional (Ibarra, 2008). Res-pecto al perfil del Consejo de Administración, el Estado incidía en los nombramientos y remociones de un Consejo generalmente confor-mado por personas con trayectorias políticas, pero no necesariamente experimentadas en el tema de hidrocarburos. La reforma incorporó el componente técnico y profesional integrando a cinco consejeros independientes cuya especialidad laboral o académica estaba dentro del ramo. Sin embargo, no es sencillo avanzar hacia directorios más cualificados después de períodos donde la negociación política es la que ha definido los cargos en la burocracia, especialmente los de más alto rango donde se han tejido complejas relaciones de poder (Bernal …[et al], 2012; Conde y Gutiérrez, 2014; Gil-Bolívar, 2012; Peña, 2015).

En una situación similar a la del Gobierno Federal, actualmente en la administración de Pemex sobresale el excesivo endeudamiento y una carga fiscal sofocante que extrae casi el total de las utilidades (Fitch Rating, 2016). También se destacan problemas de transpa-rencia que, a cuatro años de la reforma energética, no han podido atenderse. Los mecanismos de vigilancia interna se han mostrado



Debido a las inercias y a los grupos de interés cir-cundantes, en empresas del sector públi-co no existe correlación automática entre autono-mía de gestión y eficiencia. No se logra por decreto.

incapaces para fiscalizar en tiempo y forma el desempeño de juga-dores privados que buscan apropiarse de los contratos de asociación valiéndose, incluso, del fraude o del soborno (SFP, 2017). No es para menos porque el subsector de extracción petrolera, recientemente abierto, es el más rentable de la empresa (Pérez, 2012; Morales y Dávalos, 2015). Por esto, en un ambiente donde ya no sólo juegan los intereses de Pemex, asumir que la mayor autonomía jurídica la llevaría a mejores prácticas sin resolver su elevada carga fiscal y la co-rrupción fue un desacierto de la reforma energética. La fiscalización en tiempo real, es decir a la hora de conformar el presupuesto anual y los proyectos de la empresa, es tan importante como la posterior. Una medida así requeriría, en primera instancia, de un Consejo de Administración altamente eficaz en la toma de decisiones.

Debido a las inercias y a los grupos de interés circundantes, Castañeda y Kessel (2003) sugieren que en empresas del sector público no existe correlación automática entre autonomía de gestión y eficiencia. No se logra por decreto. Indudablemente, en los términos del PBC, esta sería la primera estrategia de negocios innovadora de Pemex (detalle en el Cua-dro 2) que continuaría hacia afuera estrechando la comunicación con los organismos federales de rendición de cuentas. Perfeccionaría esa misión pública del Estado que no es realizada por el mercado (Ramió, 2016: 64).

Escenario actual Principios del PBC Escenario deseable

- Consejo de Administración con perfil más político. - Se percibe una reforma energética cuyo máximo objetivo fue un nuevo esquema de contrataciones más que la transformación a fondo de la administración de Pemex.

Gestión eficiente. Redireccionamiento

hacia objetivos estratégicos.

Coordinación.

- Consejo de Administración capaz de conducir a una empresa de naturaleza pública. - Perfiles con experiencia y conocimiento en el sector energético y el mercado.- Consejeros independientes: un contrapeso real.- Informes del desempeño de los consejeros independientes. ¿Quién los evalúa?- Mecanismos de prevención de conflictos de interés entre el Estado y el Consejo de Administración (principal-agente).

Gráfico 2Aportes del PBC a la gestión de Pemex



Escenario actual Principios del PBC Escenario deseable- Órganos de evaluación interna de la empresa poco fiables (si se considera la experiencia de paraestatal y los primeros años como Empresa Productiva del Estado). - Unidad de Control Interno y Comité de Auditoría de Pemex, hasta ahora, sin plan exitoso de transparencia y anticorrupción.- Unidad de Control Interno dependiente de la Dirección General de Pemex y complementaria a Órganos Internos de Control, puede ser una debilidad para la vigilancia interna.

Fiscalización en tiempo real.

Transparencia.

- Prevención y sanción. Aplicación estricta de códigos de conducta y ética.- En vigilancia, Unidad de Control Interno debe ser independiente de la Dirección General de Pemex. Su actual supeditación a este departamento impide inspeccionar adecuadamente la actuación del Director General y otros altos cargos, estando en funciones o posteriormente si se detecta corrupción.

- Papel del evaluador externo, Auditoría Superior de la Federación (ASF), aceptable. Revisión de la Cuenta Pública 2016, detectó actos de omisión y acción de funcionarios y del Director General de Pemex EPE (fraudes en licitaciones, daño patrimonial, inconsistencias en construcción de infraestructura) (ASF, 7 de agosto de 2017).- Secretaría de la Función Pública (SFP) abre expediente contra el ex director de Pemex (Emilio Lozoya, 2012-2016) por triangulación de fondos a favor del Partido Revolucionario Institucional en las elecciones de gobernador del Estado de México (junio de 2017) (SFP, 31 de agosto de 2017).- SFP inicia proceso de investigación y de suspensión del cargo contra 25 empleados de Pemex por probable participación en el robo de hidrocarburos en el estado de Chihuahua (SFP, 31 de agosto de 2017).- SFP impone sanciones a empresas que presentaron información falsa en las licitaciones que participaron por contratos con la subsidiaria Pemex Exploración y Producción, y que fueron favorecidas por funcionarios de Pemex (SFP, 8 de septiembre de 2017).

Auditoría externa.Transparencia.

Rendición de cuentas.

- En los procesos de investigación e imputación de responsabilidades, fuerte coordinación entre los Órganos de Control Interno de Pemex, la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de la Función Pública Federal.- Verificación minuciosa y detallada de los datos de los contratistas (nacionales y extranjeros) que concursan por licitaciones, a fin de reducir información asimétrica y riesgo moral. - Seguimiento minucioso del proceso de apertura del sector transformación industrial durante 2017-2018 (entrada de empresas transnacionales y nacionales en el sector de oferta de combustibles y el sistema de ductos para su distribución).- En todas estas áreas, actuación más notoria y contundente de los consejeros independientes.

Fuente: elaboración propia con base en Pemex, 2014d, 2016 y 2017a; Contreras, 2015; CEFP, 2014; Ibarra, 2008; Miranda, 2015; Galindo, 2015.



Sobre el Cuadro 2 cabe hacer algunas puntualizaciones. La primera es que la calidad de la dirección de Pemex depende más que nunca del Consejo de Administración en la medida en que los resultados operativos y financieros son su responsabilidad, según está deter-minado en la nueva Ley de Petróleos Mexicanos (Presidencia de la República, 2014: 13), y es en función de sus resultados que el dueño (el Estado) estará dispuesto a compensarles o sustituirles. La segun-da tiene que ver con las nuevas facultades que posee el Consejo. El principio de la mínima regulación necesaria puede ser riesgoso al moverse de acuerdo a los intereses de los consejeros en turno. Administrar los activos de Pemex en función de las necesidades del mercado genera incertidumbre sobre sus verdaderas implicaciones. La tercera es que el perfil de los consejeros puede convertirse en un factor más de vulnerabilidad para la autonomía. La información que brinda el portal electrónico de Pemex es insuficiente para determinar si en lo que respecta a los independientes se puede o no presentar conflicto de interés, ya que pueden decidir seguir determinada línea política o de negocios distante del buen desempeño de Pemex. Si bien el Estado no los designa directamente, su ratificación queda a cargo del Senado de la República6. En resumen, la consolidación de Pemex quedaría enmarcada entre la realidad preponderante que existía mucho antes de la reforma energética, con un Consejo supe-ditado al Estado y con muy baja capacidad de maniobra financiera, y los elementos del PBC con escenarios mucho mejores de gestión empresarial y enfatizando la transparencia. Como plantea Ramió (2016), el problema estructural de las administraciones públicas es una absoluta falta de identidad estratégica. Ni cuando se plantean reformas se observa mucho más allá del presente, solo se diagnos-tican los problemas de un pasado inmediato y todas las medidas que se proponen, en el marco de una reforma administrativa o no, son de muy corto plazo.

3.3 Situación financiera Esta sección corrobora que, sumado a las observaciones sobre el Consejo de Administración, el principal estorbo financiero de Pemex es su carga fiscal. Los datos corresponden al corporativo (incluyendo subsidiarias)7 de los cuales destacan dos rasgos. Por un lado, contablemente el saldo antes de Impuestos, Derechos y Aprovechamientos (IDA) es positivo y se obtiene al restar del ingreso corriente los costos de operación y el gasto de inversión



de la empresa (Gráfico 2). Hay un marcado ascenso de las utili-dades a partir del año 2000, cuando el precio del petróleo pasó de 20 dólares por barril a más de 50 en 2006 y sobrepasó los 100 a mediados de 2008, año de la crisis de Estados Unidos que lo impactó fuertemente para volver a dejarlo en 30 dólares por barril en sus meses finales (Pemex, 2014d). Por otro lado, una vez descontado el pago de IDA el saldo tiene una caída considerable, especialmente si se observa el lapso 2014-2016 en plena fase de transición de Pemex a EPE cuando se extrajo vía fiscal más del 100% de las utilidades.

Gráfico 2Pemex. Balance primario después de impuestos, derechos y aprovechamientos*

* Balance primario después de IDA = Ingreso corriente - Gastos de operación - Gasto de inversión presupuestal - Pago de impuestos, derechos y aprovechamientos.Fuente: elaboración propia con base en Pemex, 2014d, 2016 y 2017a.

El Gráfico 3 muestra el balance después de IDA. Si a este saldo se le descuenta el gasto correspondiente al pago de intereses (internos y externos), resulta el balance financiero o saldo final contable. La deuda total de Pemex pasó de 87.000 millones de dólares en 2014 a 100.000 millones de dólares en 2016 y, como se observa, coincide con el mayor gasto en intereses de esos años. El aumento en la contratación de deuda, según el análisis de Fitch Ratings (2016), fue presionado por los bajos precios del petróleo y la carga fiscal sin cambios. Se infiere que fue usada para cubrir compromisos fiscales y no necesariamente para inversión.



En el período 1993-2016 la mayor parte de las utilidades de Pemex se fue al pago de impuestos. La empresa siem-pre ha sido rentable. En el renglón de gastos de ope-ración Pemex es eficiente. Sus costos de produc-ción son más bajos que los de empresas como British Petroleum, Exxon Mobil, Shell, Chevron y Petrobras.

Gráfico 3Pemex. Balance financiero global*

* Balance financiero global = Ingreso corriente - Gastos de operación - Gasto de inversión presupuestal - Pago de impuestos, derechos y aprovechamientos - Pago de intereses (internos y externos). Fuente: elaboración propia con base en Pemex, 2014d, 2016 y 2017a.

El comportamiento del saldo contable revela la elevada dependencia del Presupuesto Federal de los ingresos petroleros (FMP, 2015; IBD, 2015), pero también la necesidad de una política conjunta entre la hacienda pública y el sector hidrocarburos8. También constata la vulnerabilidad ante la volatilidad del mercado petrolero, un ciclo recurrente de ineficien-cias producto de la inercia institucional que está llevando a Pemex a la insolvencia financiera (Fitch Ratings, 2016): a menores precios menores ingresos por ventas y menores utilidades, misma carga fiscal, más contra-tación de deuda, menores recursos para inversión productiva. El resulta-do de esto es una empresa especializada en la extracción petrolera y sin vocación para un entorno con más competidores, es decir, no integrada.

3.4 Valoración y aportes del PBCEn el período 1993-2016 la mayor parte de las utilidades de Pemex se fue al pago de impuestos. La empresa siempre ha sido rentable, como lo demuestran los trabajos de Cornejo …[et al] (2012) y Morales …[et al] (2013). En el renglón de gastos de operación (sin incluir pasivo laboral) Pemex es eficiente. Sus costos de producción son más bajos que los de empresas como British Petroleum, Exxon Mobil, Shell, Chevron y Petrobras (Pemex, 2017b: 12)9. En ese sentido, la reforma energética no atendió el problema de fondo en un sector que por su importancia tendría que priorizar la inversión en toda la cadena productiva y no la especialización en la rama de extracción. El sistema nacional de refi-nación (seis refinerías) trabaja a una capacidad del 60% frente al 72%


Cualquier régimen fiscal aplicable debe diferenciar cla-ramente la ren-ta económica perteneciente a la nación del rendimiento de la inversión que obtenga por el uso de los activos, de manera que permita a Pemex tener una situación financiera sustentable en el largo plazo y garantice una explotación eficiente de los recursos petroleros.


promedio de América Latina y el 90% de Estados Unidos (EIA, 2017b: 6). El desarrollo de la industria y la tecnología no han sido prioridades del Estado. El presupuesto interno, aún con un consejo autónomo, se continúa manejando de forma inercial. En todo el período de datos presentado el pago de impuestos rebasó el 90% de las utilidades y el 100% después de 2014, el endeudamiento creció constantemente y el modelo de producción estuvo siempre fundado sobre la extracción de petróleo, no en la integración productiva y la innovación tecnológica10. No hay redireccionamiento financiero ni productivo, por lo tanto, tam-poco hay nuevas estrategias de negocio. La promoción de la actividad petrolera requiere alcanzar el equilibrio entre la apropiación de la renta económica por el Estado y el rendimiento de la inversión que obtiene Pemex. Cualquier régimen fiscal aplicable debe diferenciar claramente la renta económica perteneciente a la nación del rendimiento de la in-versión que obtenga por el uso de los activos, de manera que permita a Pemex tener una situación financiera sustentable en el largo plazo y garantice una explotación eficiente de los recursos petroleros (Suárez y Ariel, 2007: 746-747). El costo de no hacerlo ha sido la renuncia de importantes planes de inversión para equilibrar la explotación petrolera (Ibarra, 2008; Campodónico, 2007). El tratamiento fiscal, tal como está di-señado (CEFP, 2014), penaliza el crecimiento de la inversión (Gráfico 4)11.

Gráfico 4Pemex. Participación porcentual de los gastos en las utilidades antes de IDA*

Fuente: elaboración propia con base en Pemex, 2014d, 2016 y 2017a.* IDA: impuestos, derechos y aprovechamientos.



En el contex-to de la baja recaudación nacional, ha sido muy difícil encontrar el punto de equi-librio entre la apropiación de la renta de Pemex por el Estado y la disponibilidad de fondos de inversión para la empresa.

La lectura más importante de los datos financieros de Pemex es que los límites de la gestión autónoma serán puestos por el propio Estado. La incongruencia de política en la nueva fase de EPE de Pemex está en la división de roles del Estado así establecida por la reforma y el enfoque del Gobierno Corporativo. Quien tiene facultades sobre las finanzas de la empresa, más que en otra época, es el Estado propietario conformado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)y la Secretaría de Energía (Sener), dos entidades con intereses discordantes, pues cada una encarna al mismo tiempo objetivos de financiamiento público y de consolidación empresarial (Tacuba y Chávez, 2018). En el contexto de la baja recaudación nacional, ha sido muy difícil encontrar el punto de equilibrio entre la apropiación de la renta de Pemex por el Estado y la disponibilidad de fondos de inversión para la empresa. El problema no es si el Estado tiene algún título de propiedad sobre la empresa, pues debe ser así en tanto Pemex pertenezca al sector público. El punto es que, mientras el presupuesto federal dependa de los ingresos petrole-ros porque no hay fuentes alternativas de captación y en tanto perma-nezca el dispendio del gasto, tenga la figura que tenga, Pemex seguirá siendo asfixiada financieramente. Caballero y Tello (2008) hacen una propuesta de ajuste a la carga fiscal. La meta del ahorro de largo plazo estipulada por la reforma será inasequible si las cosas marchan como hasta ahora. En una fase donde el Estado conserva la propiedad de un sector hidrocarburos abierto a la inversión privada, y donde subyace el tema de la seguridad energética nacional, es necesaria una renovación de la concepción del Estado empresario (Casar y Peres, 1998; Martínez, 1983) que incluya el estudio de los modelos de gestión más apropiados para Pemex como empresa pública. Es en esa tarea donde el artículo colabora al incorporar el PBC.

Las estrategias de negocio innovadoras que el PBC propone empe-zarían, forzosamente, por romper el confort productivo seguido hasta ahora. La extracción petrolera es rentable, pero el abandono de la industria ha sido un error grave pues la dependencia de México de los petrolíferos importados es un asunto de seguridad energética (INEGI, 2017). La presupuestación estratégica que va de la mano con el manejo óptimo de costos y el ahorro de largo plazo, implicaría la disponibilidad de recursos financieros para inversión de capital, primordialmente en investigación para el desarrollo de tecnología de exploración y extracción de aguas profundas donde se estima que se encuentra el 55% de un total de 54 mil millones de petróleo crudo equivalente de los recursos prospectivos del país (cerca de 30 mil millones de barriles


La dependen-cia petrolera del presupues-to federal y la autonomía de gestión de Pemex son dos realidades con-tradictorias. El PBC es un enfo-que que motiva el rompimiento de ese ciclo.

de crudo equivalente). La restitución de reservas se ha centrado en la producción en aguas someras y son las alianzas con empresas priva-das las que han iniciado proyectos en aguas profundas después de la reforma de 2014. Entrañaría, además, una bolsa de recursos para el rescate del sistema nacional de refinación, la ampliación y restauración del sistema de ductos (también abierto al capital privado), de los medios de transporte terrestres y marinos (pipas, tanques, buque tanques) y del complejo petroquímico (centros procesadores de gas). El requisito para estos escenarios sería un contrato institucional entre la SHCP y la Sener a favor de Pemex, amortiguando sus obligaciones impositivas y robusteciendo la recaudación tributaria de otras fuentes. Es inaceptable para la empresa funcionar a partir de juegos de suma cero en su rela-ción con los dueños (lo que uno gana, el otro lo pierde). La dependencia petrolera del presupuesto federal y la autonomía de gestión de Pemex son dos realidades contradictorias. El PBC es un enfoque que motiva el rompimiento de ese ciclo. Como se expuso en la primera sección, su principal fortaleza es que anula los criterios inercial y discrecional de asignación presupuestal; enlaza los procesos de planificación, revisión y asignación; identifica métodos alternativos y eficientes de empleo de recursos limitados en la consecución de los objetivos y da flexibilidad a la gestión suministrando una base fiable para reasignar los recursos mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de inversión (Contreras, 2015: 38). Como cualquier propuesta, depende de la capa-cidad de los jugadores para asimilarlo y fortalecerlo, de la resistencia o de la disposición al cambio.


Cuadro 3Aportes del PBC a las finanzas de Pemex


- Desarrollo sectorial segmentado por la rentabilidad monetaria (extracción primaria contra refinación de combustibles).- Se intensifica la explotación primaria y se subestima la refinación, en especial, de gasolinas (se dictamina no rentable).

Definición de estrategias de

negocio.

- La rentabilidad como meta empresarial es admisible, pero en el caso de los hidrocarburos tendría que replantearse el caso de las gasolinas y la reactivación del sistema nacional de refinación.- La seguridad energética en función de la integración de la cadena productiva nacional.




- Gastos operativos anuales en el período 1993-2016 competitivos: 11,5% del ingreso corriente total y 18% de las utilidades antes de IDA**. - Gasto de inversión bajo: 11,5% del total del ingreso corriente y 19,5% de las utilidades antes de IDA.- Carga fiscal excesiva: IDA de 60,4% del ingreso corriente y de 93,8% de las utilidades totales.

Manejo óptimo de costos.

- Estrategia conjunta de política energética y política fiscal.- Reducción de la carga fiscal.- Autosuficiencia financiera.- Prioridad: formación de recursos humanos y tecnológicos con visión estratégica.

- Existe el Fondo Soberano de Ahorro de Largo Plazo de Pemex.- El ahorro es un componente residual dentro de la administración de la riqueza petrolera. Prioridad del FMP: financiamiento del presupuesto público.-Tope del 4,7% del PIB como transferencia al Gobierno Federal por concepto de ingresos petroleros, está en función de la imprevisibilidad del mercado, solo se logró un 2% entre 2014-2016.

Ahorro de largo plazo.

- Se sugiere un ajuste al tope del 4,7% de los ingresos petroleros del Gobierno, de acuerdo a lo captado en los dos últimos años.-Mayores recursos disponibles para inversión y ahorro interno.-Una empresa sostenible en largo plazo.

-Asociaciones con transnacionales para acceder a tecnología no convencional (aguas profundas e hidrocarburos de formaciones de lutitas). -Concentradas en proyectos de producción primaria e importación de gasolina. -Refinación de combustibles relegada (cuando menos la de gasolina).

Innovación y generación

de valor.

-Recursos para investigación tecnológica. -Aprendizaje del modelo de negocios de las empresas en asociación con Pemex. -Inversión en infraestructura marina y terrestre.-Desarrollo integrado del sector hidrocarburos (extracción + exploración + refinación + servicios + comercio + tecnología).

Fuente: elaboración propia con base en Pemex, 2014d, 2016 y 2017a; Contreras, 2015; CEFP, 2014; Ibarra, 2008; Miranda, 2015; Galindo, 2015.* EPE: Empresa Productiva del Estado. **IDA: impuestos, derechos y aprovechamientos.


La máxima de rentabilidad del PBC, junto al principio de gestión estratégica, reconocería que el modelo de negocios de las grandes petroleras con las que se compite tiene como fortaleza precisamente la explotación integral de la cadena. Pertenecer al Estado le da a Pemex una misión públi-ca asociada a propósitos de desarrollo. Abandonarla al esquema pri-mario exporta-dor viene de un contexto más ideológico que técnico.

Las contribu-ciones del PBC para Pemex se resumirían en un Estado propietario consecuente con la mayor autonomía de gestión de la empresa, es decir, impulsor de una política energética y fiscal conjunta que permita aumentar la recaudación tributaria nacional y, a su vez, reducir la carga fiscal de Pemex.


En cuanto a la rentabilidad como esencia del PBC, esta no tendría que representar una pugna entre las actividades de extracción y refinación en vistas de que la primera es la que reditúa las mayores ganancias a Pemex. No sería un obstáculo para argumentar a favor de un aprove-chamiento más equilibrado de los hidrocarburos que incluya nuevos proyectos de refinación o de recuperación de los ya existentes. La máxi-ma de rentabilidad del PBC, junto al principio de gestión estratégica, reconocería que el modelo de negocios de las grandes petroleras con las que se compite tiene como fortaleza precisamente la explotación integral de la cadena. Retomando el estudio de Florio (2014) sobre la empresa pública, pertenecer al Estado le da a Pemex una misión pública asociada a propósitos de desarrollo. Abandonarla al esquema primario exportador viene de un contexto más ideológico que técnico. Desde que la economía mexicana inició su apertura en la década de 1980, la lógica es producir internamente lo que resulte más barato e importar lo que resulte más caro, sin considerar las condiciones de la industria cualquiera que esta sea, incluso si se cuenta con la capacidad de producir más. En el caso del sector hidrocarburos el concepto de soberanía nacional ha sido sustituido por el de seguridad energética de Norteamérica, región que incluye a México, Estados Unidos y Canadá (Parraguez …[et al], 2015), en un proyecto donde las decisiones de uno involucran a todos y con lo que se explica el acceso de transnacionales estadounidenses al mercado mexicano y la decisión -no la imposibili-dad- de seguir comprando gasolina y otros combustibles del exterior en lugar de producirlos en el país (Secretaría de Economía, 2016). Final-mente, la liberalización económica por sí misma no siempre garantiza un desempeño eficiente de los mercados energéticos (Palazuelos y Vara, 2008) ni de las empresas públicas abiertas parcialmente o privatizadas en su totalidad (Tello, 1989).

ConclusiónLas contribuciones del PBC para Pemex se resumirían en un Estado propietario consecuente con la mayor autonomía de gestión de la empresa, es decir, impulsor de una política energética y fiscal conjunta que permita aumentar la recaudación tributaria nacional y, a su vez, reducir la carga fiscal de Pemex. Es necesario que la Sener y la SHCP, las dos instituciones dueñas de Pemex, diseñen tal estrategia a fin de conseguir la consolidación de Pemex como EPE. Dicha estrategia deberá contemplar el equilibrio entre las actividades de extracción y refinación, una cadena petrolera integrada que permita no solo



El PBC es un instrumento con premisas teóricas y prin-cipios prácticos que aportan el componente estratégico en todos los renglones de operación de una empresa, algo que es invaluable para una Pemex con una larga historia de ineficiencias adminis-trativas y con nuevos objetivos de fortalecimiento después de la reforma energética.

exportar petróleo crudo, sino procesarlo internamente reactivando el sistema nacional de refinación. Además, debe permitir el ensan-chamiento del margen financiero de Pemex para destinar fondos al ahorro, lo que también solo será posible ajustando el régimen fiscal. Es necesario un Consejo de Administración con mayores libertades en la administración del presupuesto interno, que priorice la investigación, el desarrollo tecnológico, la restitución de reservas y la capacitación. Es deseable que el Consejo tenga también amplios conocimientos sobre la dinámica del mercado internacional de hidrocarburos y los esquemas productivos de transnacionales petroleras que puedan ser replicables en Pemex. Sobre este órgano recae la responsabilidad de conducir a Pemex a mejores niveles de eficiencia, esa fue la razón de la reforma al incrementar su autonomía, sin embargo hasta ahora se percibe limitado directiva y financieramente. Con el enfoque PBC se ponen de manifiesto las condiciones y los desafíos, pero sobre todo los escenarios deseables en las áreas de dirección y finanzas. El PBC es un instrumento con premisas teóricas y principios prácticos que aportan el componente estratégico en todos los renglones de opera-ción de una empresa, algo que es invaluable para una Pemex con una larga historia de ineficiencias administrativas y con nuevos objetivos de fortalecimiento después de la reforma energética.

Notas(1) En Texas Instruments Inc. se lograron los siguientes resultados: 1)

mayor participación de los niveles más bajos de la dirección; 2) mayor eficiencia al asignar recursos; 3) jerarquización de los gastos, de modo que una reducción del presupuesto solamente requirió la revisión de los gastos marginales; y 4) mayor conocimiento de los costos de las distintas actividades. Un artículo de Pyhrr sobre el PBC, publicado en 1970 en la Harvard Business Review, convenció al entonces gobernador del estado de Georgia y posterior presidente de Estados Unidos, Jimmy Carter, de las ventajas que este método presentaba. A mediados de 1971 se inició con la implantación de dicha técnica en diversas empresas privadas es-tadounidenses y en los presupuestos generales del estado de Georgia bajo la dirección de Peter A. Pyhrr, quien fue contratado como asesor de la Oficina de Presupuesto del estado. La puesta en práctica del PBC hizo que se ahorraran 55 millones de dólares en Georgia, sin que hubiera una disminución significativa en la calidad de los servicios públicos provistos. Se aplicó inicialmente en empresas privadas (implementándose en Texas Instruments, Boeing, Xerox, Eastern-Airlines, International Harvester, Rockwell, Westinghouse y diversas compañías eléctricas y telefónicas),



para luego pasar al sector público en los estados de Arkansas, California, Idaho, Illinois, Missouri, Montana, New Jersey, Rhode Island, Tennessee, Texas y Georgia (Contreras 2015, 38-39).

(2) Los paquetes de decisión son documentos que incluyen la información necesaria para que los ejecutores del presupuesto puedan decidir sobre los programas y su integración al presupuesto (eliminación, continuidad, reajuste).

(3) En Tacuba (2016) puede consultarse un caso más de aplicabilidad del PBC. (4) El gasto público de 2017 creció un 2% respecto al de 2016; el de 2018

un 8%. La deuda pública al 2018 sobrepasó el 50% del PIB (SHCP, 2017).(5) Un análisis completo de la transición de Pemex a EPE, las implicaciones

del Gobierno Corporativo, el tratamiento fiscal y los avances en el tema de aso-ciaciones con otras empresas, puede consultarse en Tacuba y Chávez (2018).

(6) De acuerdo a los Currículum Vítae presentado en la página web de Pemex, algunos consejeros ostentan un perfil más académico que de carrera en el sector público y otros tienen experiencia en el ramo de hidrocarburos (Pemex, consultado el 7 de julio de 2017). Un estudio que realizó el perió-dico El Universal a mediados de 2016 daba a conocer que uno de los cinco consejeros independientes de Pemex EPE nombrados inicialmente renunció en 2015 por probable conflicto de interés, ya que era consejero propietario de otra empresa del ramo petroquímico (Buendía, 2016).

(7) Subsidiarias de Pemex EPE: 1) Pemex Exploración y Producción; 2) Pemex Cogeneración y Servicios; 3) Pemex Fertilizantes; 4) Pemex Etileno; 5) Pemex Logística; 6) Pemex Perforación y Servicios; 7) Pemex Transformación Industrial (Pemex, 2015).

(8) Antes de la reforma energética de 2014, el gravamen más importante para el sector hidrocarburos era el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos (DOSH) con una tasa del 84%; el Derecho Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización (12,8%), el Derecho para el Fondo de Investigación Científica y Tecnológica (1%), Derecho Especial sobre Hidrocarburos (0,6%), Dere-cho Extracción de Hidrocarburos (0,6%), Derecho Extraordinario sobre Exportación de Petróleo (0,4%), Derecho Adicional sobre Hidrocarburos (0,4%), Derecho para Regular y Supervisar Exploración y Explotación (0,04%), Derecho para Fiscalización Petrolera (0,004%), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), Impuesto a los Rendimientos Petroleros (IRP), Impuestos a la Importación. Después de la reforma todos los anteriores quedaron condensados en: 1) Derecho de Exploración de Hidrocarburos; 2) Derecho de Extracción de Hidrocarburos; 3) Derecho por la Utilidad Compartida; 4) Impuesto sobre la Renta; 5) Impuesto por la Exploración y la Extracción de Hidro-carburos; 6) Dividendo Estatal proveniente de los contratos entre Pemex y particulares (ISR, Impuesto a la Actividad de Exploración y Extracción de Hidrocarburos, Cuota Contractual, Regalía, Bono de Firma, Contrapresta-ción) (FMP, 2015; IBD, 2015).



(9) Pemex tiene un problema estructural con su esquema de pensiones y jubilaciones que provoca que la presión financiera crezca en el tiempo. En 2014 el pasivo alcanzó el equivalente al 8,3% del PIB nacional (ASF, 2015: 22-24).

(10) En una entrevista que el periódico El Economista hizo a mediados de 2017 al director de Pemex Transformación Industrial (Pemex TRI), Carlos Murrieta Cummings, comentó que Pemex mantendría un volumen de importación de gasolinas por encima de los 500.000 barriles diarios en lo restante del año, ya que como EPE no se enfocaría más en incrementar la producción local de combustibles, sino en que cada barril de petróleo ingresado a refinación otorgara rentabilidad. Dijo que en el nuevo régimen legal de Pemex el abasto a través de la producción nacional sólo se llevaría a cabo si existía un margen positivo para el negocio de la refinación. El mantenimiento y compra de equipo para las refinerías sería para producir combustibles de mayor precio en el mercado. En tanto las importaciones que resultaran en menores costos seguirían formando parte de los planes de negocio de la empresa (El Economista, 5 de julio de 2017).

(11) Al estimar la elasticidad entre la variable inversión (la más importan-te a nivel presupuestal y de estrategia empresarial) e impuestos, derechos y aprovechamientos pagados (IDA), se encontró que existe una relación negativa. Por cada incremento del 1% en el pago de IDA, la inversión se reduce en 0,48%. Para el cálculo se utilizó la especificación econométrica log-log y los datos recolectados corresponden al período 1990-2017, son mensuales, fueron desestacionalizados y conciernen a la metodología desarrollada para un nuevo proyecto sobre el tema.

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Herenia Gutiérrez Ponce,Julián Chamizo González yElisa Isabel Cano Montero

Transparencia y gestión presupuestaria en los ayuntamientos españoles

Herenia Gutiérrez Ponce, Julián Chamizo González y Elisa Isabel Cano Montero Directora del Departamento de Contabilidad de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM), España. Profesora Titular de Economía Financiera y Contabilidad de la UAM desde 1990. Auditora de cuentas del Registro Oficial de Auditores de Cuentas (ROAC-ICAC). Docente de grado y posgrado en las universidades españolas CEU San Pablo, La Laguna, Burgos y de Extremadura. Profesora invitada por universidades de México, Cuba, Chile y Argentina. En el curso 1991-1992 fue visitante en The London School of Economics and Political Science. Autora de varios libros y numerosos artículos. Desempeñó los cargos de Vicedecana de Calidad e Innovación Docente y Vicedecana de Estudios de Posgrado de la UAM.

Julián Chamizo González Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de Contabilidad de Costes, Contabilidad y Análisis de Estados Financieros en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Autónoma de Madrid. Anteriormente, profesor de la Universidad de Castilla-La Mancha, Universidad Carlos III de Madrid y Universidad Privada de Madrid (UAX). Profesor visitante en London South Bank University y Universidad Politécnica de Madrid. Actualmente participa en diversos proyectos de innovación docente sobre metodologías de evaluación de competencias y el empleo de técnicas de Minería de Datos, Business Intelligence y Big Data.

Las comunicaciones con estos autores pueden dirigirse a:Departamento de ContabilidadFacultad de Ciencias Económicas y EmpresarialesUniversidad Autónoma de Madrid (UAM)Av. Francisco Tomas y Valiente, S/N Campus Canto Blanco. 28049 Madrid, EspañaE-mails: [email protected] [email protected]

Elisa Isabel Cano Montero Doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente trabaja como profesora de Contabilidad en la Universidad de Castilla-La Mancha. Ha realizado estancias de investigación en Reino Unido (London South Bank University) y en Portugal (Instituto Politécnico de Coimbra). Actualmente pertenece a los grupos de investigación “Responsabilidad Social Corporativa: Análisis de la Producción Global” y “Sistemas de Información externa e interna de las organizaciones: información corporativa y para la gestión”.

Las comunicaciones con la autora pueden dirigirse a:Facultad de Ciencias SocialesUniversidad de Castilla La ManchaAv. Real Fábrica de Sedas S/N 45600 Talavera de la Reina, Toledo, EspañaE-mail: [email protected]

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Transparencia y gestión presupuestaria en los ayuntamientos españolesEl objetivo de este artículo es estudiar la gestión económica de los ayuntamientos españoles a través de la información de sus presupuestos. Para ello, se han identificado las partidas presupuestarias de gastos que tienen una relación significativa con los Indicadores de Transparencia Internacional (ITA) y con la financiación/recaudación de impuestos (Tax-rate) y que permiten definir indicadores cuantitativos transparentes y sostenibles en el tiempo. Se analiza la gestión presupuestaria de diferentes servicios públicos y su relación con la transparencia. La base de datos son las liquidaciones presupuestarias que los 9.500 ayuntamientos han presentado al Ministerio de Hacienda y Función Pública1. Se concluye que la transparencia y la forma de financiación pueden ser explicadas a través de determinadas partidas del gasto presupuestario. Además, se demuestra el enorme potencial que tiene la información financiera y cualitativa derivada de los presupuestos para definir indicadores transparentes y que permitan a los stakeholders tomar decisiones sobre la eficiencia de los gastos y los ingresos.

Palabras clave: Finanzas Municipales; Transparencia; Eficiencia; Admi-nistración Local; Presupuesto; Indicadores Económicos; España

Transparency and Budget Management in Spanish Municipalities

This article aims to study the economic management of Spanish municipalities through the information of their budgets. The relevant expenditures items related to transparency and funding were identified in quest of sustainable and transparent quantitative indicators. The budget management of several public services is analyzed to disclose transparency. The analysis is based on published databases of the Ministry of Public Finance. As a conclusion transparency and tax-rate can be explained through specific items in the expenditure budget, providing a sound basis for stakeholder to make efficiency-based expenditure decisions using transparent indicators.

Key words: Municipal Finances; Transparency; Efficiency; Local Administration; Budget; Economics Indicators; Spain

Introducción

El incremento de la demanda de información y de accesibilidad a la misma mediante el uso de las nuevas tecnologías de información y

comunicación (TIC) impuso un cambio de paradigma en la relación de

Recibido: 22-12-2017. Aceptado: 27-06-2018.

(1) http://serviciostelematicosext.minhap.gob.es/SGCAL/entidadeslocales.



Tras la crisis económica de 2008 se han puesto de relie-ve las carencias de numerosas organizacio-nes públicas y privadas en materia de buen gobierno corporativo, profesiona-lidad, trans-parencia en la gestión y rendición de cuentas.

las administraciones públicas con sus ciudadanos. Esta nueva situación ha obligado a las administraciones a adaptarse a un nuevo entorno más complejo y a tener que interactuar con los distintos grupos de interés que demandan información transparente sobre la gestión eficiente de los recursos y de las diferentes políticas de gastos materializadas en sus presupuestos. Así lo han destacado diferentes estudios sobre los grupos de interés y su incidencia sobre los presupuestos públicos (Van Winden, 1999; Epstein y Mealem, 2009; Horgos y Zimmermann, 2009).

Además, tras la crisis económica de 2008 se han puesto de relieve las carencias de numerosas organizaciones públicas y privadas en materia de buen gobierno corporativo, profesionalidad, transpa-rencia en la gestión y rendición de cuentas. Frente a esta situación, las iniciativas de los organismos internacionales para mejorar la calidad en la gestión y el buen gobierno de las cuentas públicas han sido numerosas. Se pueden mencionar ejemplos como: el Libro verde sobre responsabilidad social de la Comisión Europea (2001), la comunicación “A Renewed EU Strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility" (Comisión Europea, 2011) y el Fiscal Sustainability Report (Comisión Europea, 2016) para la sostenibilidad de las finanzas de los Estados miembros para garantizar el Estado del bienestar; el lanza-miento por parte de la ONU del Global Compact y el Global Reporting Initiative (GRI, 2010); el Financial Statement de la International Fede-ration of Accountants (IFAC, 2017); “G20 Leaders’ Declaration” (G20, 2013) y las recomendaciones para la incorporación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS, por sus siglas en inglés); la OCDE o The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA, 2016) que actúa a nivel mundial y apuesta por canales de comunicación con los stakeholders según el documento Delivering Good Governance in Local Government: Framework. Todos ellos son ejemplos significativos del interés y la preocupación a nivel mundial sobre el buen gobierno, la gestión de los recursos públicos y la transparencia en la rendición de las cuentas.

En España una de las líneas de actuación de la reforma de la ad-ministración pública se enmarca en la Estabilidad Presupuestaria, Sostenibilidad Financiera y Transparencia en la Gestión (Ley Orgánica Nº 2, 2012) y la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (Ley Nº 19, 2013). Por otra parte, la organización Transparencia Internacional España2 desde 2008 viene publicando una batería de indicadores para obtener un índice de transparencia

(2) http://transparencia.org.es/objetivos-y-caracteristicas-basicas-ita-2017.


Herenia Gutiérrez Ponce, Julián Chamizo González y Elisa Isabel Cano Montero

en los 110 mayores ayuntamientos españoles (ITA). Para obtener dicho índice se analizan diferentes áreas entre las que se incluye también la económico-financiera.

Partiendo de este contexto, este trabajo apuesta por la utilización de herramientas de control cuantitativas, fiables, sostenibles en el tiempo, y que permitan a los ciudadanos comparar la información proporcionada sobre la gestión de sus impuestos (objetivos previs-tos) y las políticas de gastos llevadas a cabo (objetivos realizados). Todo ello mediante indicadores obtenidos de la información y la gestión de los presupuestos de los ayuntamientos. El objetivo prin-cipal es el estudio de la gestión económica de las administraciones públicas locales a través de la información de sus presupuestos, una vez fiscalizados por el Tribunal de Cuentas de España, para explorar y encontrar las relaciones de estos con los indicadores de transparencia disponibles y la naturaleza económica y la finalidad del gasto presupuestario. A la vez, en un intento de definir indica-dores cuantitativos, transparentes y sostenibles en el tiempo como herramientas de control para los stakeholders, se explica si el índice de transparencia de los ayuntamientos (ITA) tiene relación o no con una financiación / recaudación de impuestos (Tax-rate) que permita definir indicadores cuantitativos.

No se trata por tanto de un estudio basado en una muestra de información obtenida por medio de encuestas o sondeos, sino que el estudio parte de la información presupuestaria del total de los ayuntamientos españoles para buscar relaciones con el índice de transparencia (ITA).

1. Marco teórico: gestión presupuestaria e información web como indicadores de transparenciaEn el contexto del nuevo paradigma para la gestión de las administra-ciones públicas se han desarrollado los estudios, como los de Pollitt (2006), Lonti y Gregory (2007), Portillo Navarro (2009), Hildebrand y McDavid (2011), que han puesto de relieve la necesidad de un modelo de gestión de las administraciones públicas amplio, que dé respues-ta a la demanda de información transparente y de indicadores de eficacia y eficiencia sobre la gestión de los servicios, y que permitan la evaluación económica de, al menos, los servicios financiados con tasas o precios públicos. Es decir, el nuevo paradigma está centrado en la eficiencia, en el control de los costes de los servicios que se prestan y, como señala Gaete Quezada (2014), en la clientelización



Se insiste en la necesidad de que la presu-puestación esté respalda-da por pilares de gobernanza pública como la transparencia, la integridad, la apertura, participación, la rendición de cuentas y un enfoque estra-tégico para la planificación y el logro de los objetivos nacionales.

de los ciudadanos. Desde esta perspectiva se hace necesario aplicar técnicas de gestión que permiten definir objetivos, controlar costes y medir resultados (Dunleavy y Hood, 1994; Leeuw,1996; García Sánchez, 2007).

Sin embargo, en ocasiones la dificultad para obtener información sobre la eficiencia y la eficacia es muy grande y está limitada por los problemas en la elección y compilación de indicadores sobre eficacia y eficiencia sobre gobernanza o sobre la gestión pública de los ingresos y gastos (Mizell, 2008). A estas dificultades hay que añadir otras relativas a la fiabilidad de la información, la validez y comparabilidad de los datos de las variables cuantitativas derivadas de la información contable y presupuestaria. Al mismo tiempo, el presupuesto es la herramienta financiera de gestión del gasto que mayoritariamente se utiliza a nivel internacional. En este sentido, el documento “Promoting Performance: Using Indicators to Enhance the Effectiveness of Sub Central Spending” (Mizell, 2008) presenta la experiencia en el uso de indicadores para mejorar la eficacia en el gasto en diferentes países. Algunos países apuestan por indicadores basados en información presupuestaria para determinar el nivel de transparencia en las administraciones públicas, como es el caso de Australia. En esta misma línea, se insiste en la necesidad de que la presupuestación esté respaldada por pilares de gobernanza pública como la transparencia, la integridad, la apertura, participación, la rendición de cuentas y un enfoque estratégico para la planificación y el logro de los objetivos nacionales (OCDE, 2015). En términos de la OCDE, la presupuestación es una piedra angular esencial en la arquitectura de la confianza entre los Estados y sus ciudadanos.

El protagonismo del concepto de eficiencia en la gestión de los servicios locales o municipales viene siendo objeto de numerosos estudios tanto españoles como de ámbito internacional. Cabe señalar estudios sobre residuos sólidos urbanos susceptibles de generar indicadores (Muñoz Colomina …[et al], 2011) y su forma de financiación (Chamizo-González …[et al], 2016), sobre gestión del agua (Byrnes …[et al], 2010; Gupta …[et al], 2012; Picazo-Tadeo ...[et al], 2009) y sobre medios de transporte público (Von Hirschhausen y Cullmann, 2010; Boame, 2004).

Además, la innovación en los servicios públicos (Longo, 2012) conlleva un cambio al incorporar dos nuevos tipos de valores. El primero de tipo instrumental, conectado con la pretensión de crear valor público mediante cambios en las estrategias, las estructuras


Si el presupues-to no va acom-pañado de los correspondien-tes indicadores económicos, resulta insu-ficiente para diagnosticar la eficiencia en el gasto y en la financiación del mismo.

o los procedimientos (racionalidad económica, responsabilidad por resultados), la integración de una ética del servicio público y receptividad a las necesidades y demandas de los ciudadanos. El segundo, un valor de garantía que incluye los valores necesarios para asegurar el predominio del interés público. El desafío pasa por la transformación de las organizaciones públicas siguiendo un modelo acorde con la era de la información. Se trata de la administración electrónica o de la incorporación de las tecnologías de la información para proporcionar y mejorar los servicios a los ciudadanos (Subirats, 2012). Con el objetivo de servir para repensar y redefinir los servicios en sí mismos, en los últimos años Internet se ha convertido en una prioridad. Aspectos como la transparencia, la equidad o la no dis-criminación son fuentes generadoras de valor en el ámbito público, aunque sea difícil cuantificar sus beneficios en términos económicos.

En España el compromiso con la transparencia en las administra-ciones públicas se hace patente en las diferentes leyes promulgadas en la última década y orientadas en tres direcciones: a) impulsar la publicidad activa para todas las administraciones y entidades públicas; b) garantizar el acceso a la información de los servicios públicos por los ciudadanos, como paso fundamental de acercar los servicios de la administración a los ciudadanos y mejorar su eficacia y eficiencia en la gestión; y c) establecer las recomendaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos. Actualmente las páginas web de las distintas organizaciones se convierten en sus medios publicitarios y en ocasiones informan e interactúan sobre aspectos de interés para los ciudadanos. Estas páginas web se ponen al servicio de la transparencia, son numerosos los ayuntamientos que cuentan con un portal para este cometido.

En este marco, las páginas web en ocasiones acercan a los presu-puestos de las corporaciones locales informando de cuánto y en qué se tiene que gastar cada partida presupuestaria. Sin embargo, no facilitan información sobre la eficiencia de los servicios que gestionan los ayuntamientos y demás administraciones públicas. En este sen-tido, si el presupuesto no va acompañado de los correspondientes indicadores económicos, resulta insuficiente para diagnosticar la eficiencia en el gasto y en la financiación del mismo. Así lo han puesto de relieve autores como Robleda Cabezas y Prieto Martin (2006) y Valenzuela Villarrubia (2008). En este mismo sentido los trabajos de Piotrowski y Van Ryzin (2007) ponen el énfasis en la necesidad de facilitar a los stakeholders información sobre la interpretación de




los presupuestos con el objetivo de que se conozca la gestión de la administración pública y cómo se manejan los fondos públicos. En este sentido se destaca la práctica de buen gobierno llevada a cabo en el ayuntamiento de San Cugat del Vallès, municipio de la provincia de Barcelona de aproximadamente 83.000 habitantes, que ha implementado un Plan de Alineación y Competitividad Estraté-gica (PACE). Se trata de un procedimiento mediante el cual, tras la división del presupuesto por objetivos, se comprueba el grado de cumplimiento de las partidas presupuestarias y permite el análisis de las desviaciones en las mismas.

La preocupación por conseguir una gestión pública responsable ha quedado patente mediante el desarrollo legislativo realizado en España, cuyo objetivo fundamental es hacer más eficiente la gestión presupuestaria, más responsable la financiación de los servicios y más transparente la ejecución del gasto.

Por una parte, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible establece las medidas para la racionalización y contención del gasto, así como para incrementar la transparencia fiscal de las administra-ciones públicas, siendo la eficiencia uno de los elementos importantes como queda puesto de manifiesto en el art. 32.4 “todo gasto se evaluará atendiendo a los principios de eficiencia y simplificación de los servicios prestados, incentivando la productividad del sector público”.

En cuanto a la información que debe tener carácter público la Ley Nº 19 de 2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, contribuirá a restaurar la confianza en las instituciones con un triple alcance: por un lado, incrementa y refuerza la transpa-rencia en la actividad pública a través de obligaciones de publicidad activa para todas las administraciones y entidades públicas; por otro lado, reconoce y garantiza el acceso a la información; y, por último, establece las recomendaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, en concreto en su artículo 8 “Información económica, presupuestaria y estadística” donde se enumeran las diferentes partidas que deben ser publicadas y los efectos para la entidad en el caso de no cumplir con lo estipulado. La Ley de Control de la Deuda Comercial en el Sector Público (Ley Orgánica Nº 9, 2013) que, entre otras novedades, crea la obligación a las administraciones públicas de hacer público su periodo medio de pago (PMP) a provee-dores, genera una herramienta de seguimiento de la deuda comercial.

En cuanto a la preocupación por cumplir con los principios de gobernanza, participación, transparencia, rendición de cuentas,


Hay un gran consenso en la idea de que la información sobre medidas de desempeño e indicadores de eficiencia es fundamental para mostrar el uso que se hace de los recursos públicos y, así, poder com-parar el nivel de servicios prestado con su financiación vía impuestos y transferencias.

eficacia, coherencia, son numerosos los estudios en busca de los indicadores adecuados para medir la transparencia procedente de una administración abierta y de la información que emana de sus páginas web (Cerrillo Martínez, 2005). En este sentido se han elaborado diversos trabajos que incluyen variables de carácter ob-jetivo tales como la población, el sexo, el compromiso político, las características fiscales, el nivel de renta de los ciudadanos o el nivel educativo (Serrano, Rueda y Portillo, 2008). Otros trabajos incluyen partidas presupuestarias al objeto de buscar variables que expliquen la eficiencia de los municipios (Cárcaba García y García García, 2008; Polo Otero, 2011; Guillamón …[et al], 2011; Albalate del Sol, 2013; Lizcano Álvarez, 2013; Balaguer-Coll y Prior, 2009; Benito …[et al], 2010).

En el ámbito internacional la preocupación por estudiar la efi-ciencia en la gestión pública local también se pone de relieve en los estudios de carácter general en diferentes países tanto europeos como de otras geografías. Entre los más representativos se encuen-tra en Australia el trabajo publicado por Dollery …[et al] (2008); en Bélgica los trabajos de Geys y Moesen (2008), Geys (2009), y otro muy anterior de De Borger y Kerstens (1996); en Brasil el de Sampaio de Sousa …[et al] (2005); en Alemania los estudios de Kalb (2010), Kalb …[et al] (2012); en Finlandia el de Loikkanen …[et al] (2006); en Gre-cia los de los autores Doumpos y Cohen (2014) y Athanassopoulos y Triantis (1998); en Italia los trabajos de Lo Storto (2013) y Boetti …[et al] (2009), y el de Giordano y Tommasino (2011); en Japón los estudios realizados por Nijkamp y Suzuki (2009); en Portugal los autores Afonso y Fernandes (2006 y 2008); en Turquía el estudio de Kutlar …[et al] (2012).

En definitiva, hay un gran consenso en la idea de que la infor-mación sobre medidas de desempeño e indicadores de eficiencia es fundamental para mostrar el uso que se hace de los recursos públicos y, así, poder comparar el nivel de servicios prestado con su financiación vía impuestos y transferencias.

De la revisión de la literatura más relevante sobre transparencia y gestión presupuestaria se ha identificado la necesidad de llevar a cabo estudios que, apoyándose en la información cuantitativa de los presupuestos, permitan definir indicadores de transparencia sobre la gestión y la eficiencia de los gastos presupuestarios. En conse-cuencia, con este trabajo exploratorio se intenta arrojar luz sobre las relaciones entre indicadores de transparencia de los ayuntamientos españoles y la gestión presupuestaria de los gastos y los ingresos.




2. Descripción del estudio: objetivos y metodologíaSegún el Tribunal de Cuentas de España, solo el 66,3% de los ayunta-mientos españoles presentaron en plazo la liquidación de sus cuen-tas del ejercicio de 2014. Esto da una idea sobre el elevado número de municipios que todavía no cumplen con las recomendaciones de la OCDE y el Fondo Monetario Internacional (FMI) en materia de transparencia presupuestaria. En este artículo se analiza la gestión presupuestaria en relación con la puntuación otorgada por la organi-zación Transparencia Internacional a los municipios españoles en 2014 (Transparencia Internacional España, 2014). Se parte de una base de datos obtenida de las liquidaciones presupuestarias de 2014 presen-tadas ante el Tribunal de Cuentas de España que corresponde a los aproximadamente 9.500 municipios y otros entes locales españoles.

Al mismo tiempo, se tomaron las liquidaciones presupuestarias para establecer como objetivos generales de este trabajo explorar e identificar qué partidas de las políticas de gastos de los ayunta-mientos españoles tienen una relación significativa con la puntua-ción otorgada por Transparencia Internacional a los municipios. Es decir, se analiza si la puntuación obtenida por los ayuntamientos en el Ranking ITA está relacionada con la naturaleza económica y la finalidad del gasto presupuestario. El segundo objetivo es conocer si la forma de ejecutar algunas partidas de gasto influye en la finan-ciación (Tax-rate) de los ayuntamientos incluidos en el Ranking ITA.

Para la consecución de estos objetivos, se plantean las siguientes hipótesis:

H1: Los indicadores ITA y Tax-rate son independientes entre sí, es decir, se descarta que exista relación entre la forma de financiación y la puntuación obtenida en el Ranking ITA.

H2: La variable ITA puede ser explicada a partir de un reducido número de partidas presupuestarias de gastos.

H3: La variable Tax-rate puede ser explicada a partir de determi-nadas partidas presupuestarias de gastos.

En caso de que la primera hipótesis no pueda ser rechazada, dará pie a analizar por separado la segunda y la tercera; ya que en el caso de dependencia mutua de ambas variables, las hipótesis 2 y 3 deberían fundirse en una sola.

El futuro desarrollo de esta investigación debería hacer extensibles los resultados a municipios de toda España y del entorno europeo, aunque no hayan sido evaluados por la organización Transparencia Internacional.



Figura 1Objetivos e hipótesis. Evidenciar relaciones


2.1 Metodología empleadaCon objeto de disponer de una base de datos de resultados pre-supuestarios con la cual poder realizar un análisis exploratorio, descriptivo y predictivo, se emplearon técnicas de data mining (Chamizo-González …[et al], 2015). Una vez procesados, codificados los datos y transformada la información inicial, se seleccionan los datos objeto de este trabajo. Dichos datos son la base para la elabo-ración de los modelos que faciliten la interpretación y evaluación de los mismos con el objetivo final de generar conocimiento.

Como se ha indicado, las fuentes de información son dos: A) Las liquidaciones presupuestarias de 2014 de los aproximada-

mente 9.500 municipios y otros entes locales españoles presentadas ante el Tribunal de Cuentas de España. De dichas liquidaciones se han obtenido, a su vez, dos bases de datos.

A.1) Una a partir de la clasificación económica de Ingresos y Gastos con 1.116.212 registros. Tanto para los ingresos como los gastos de cada municipio y ente local se ha incluido: la población, el importe de los derechos reconocidos netos/obligaciones reconocidas netas para todos los capítulos (un dígito), artículos (dos dígitos), conceptos



(tres dígitos) y subconceptos (cinco dígitos). Esta primera base de datos proporciona un total de 1.045 variables al estudio.

A.2) Para analizar en qué servicios públicos gastan los municipios se ha partido de la clasificación funcional del presupuesto. Esta segunda base de datos con 551.849 registros se refiere al importe de las obliga-ciones reconocidas netas de la clasificación funcional del presupuesto de gastos (no existe clasificación funcional del presupuesto de ingre-sos). Esta base de datos incluye también la clasificación económica del presupuesto de gastos, pero exclusivamente a nivel de capítulo, así como el número de habitantes de cada municipio. De ella se ha obtenido un total de 1.132 nuevas variables (no se consideran nuevas variables las ya incluidas en la primera base de datos).

B) La base de datos del ITA 2014 (año de referencia también de las liquidaciones presupuestarias utilizadas), que incluye un total de 80 indicadores que se agrupan en seis áreas de transparencia:

• Información sobre la corporación municipal.• Relaciones con los ciudadanos y la sociedad.• Transparencia económico-financiera.• Transparencia en las contrataciones y costes de los servicios.• Transparencia en materia de urbanismo y obras públicas.• Indicadores de la Ley de Transparencia.Los municipios que responden afirmativamente a los 80 indica-

dores predefinidos obtienen una puntuación de 100 puntos. Dicha puntuación va decreciendo en relación directa con el número de in-dicadores que cumplen los respectivos ayuntamientos. En la edición de 2014 fueron evaluados 110 ayuntamientos. Se han localizado las liquidaciones presupuestarias de 102 de ellos.

De la base de datos del ITA 2014 se ha obtenido exclusivamente la puntuación obtenida por cada ayuntamiento en un valor entre 0 y 100.

Fusionando las dos bases de datos (liquidaciones presupuestarias y datos ITA) se generan 102 registros y más de mil variables. Dada la magnitud del número de variables se ha procedido secuencial-mente a hacer manejable la complejidad, reduciendo el número de variables a estudiar.

1. En un primer paso se descartaron las que no estaban presentes en un mínimo de 25 municipios, resultando un total de 1.143 varia-bles presupuestarias (por su elevado número se omite descripción detallada). Estas variables proceden de la identificación de algún elemento de la clasificación económica o funcional del presupuesto así como en el ITA, según se puede observar en los Anexos I y II.



2. En un segundo paso se analizaron las restantes variables em-pleando el software IBM SPSS Statistics 22, mediante la prueba de nor-malidad de Kolmogorv-Smirnov, de la cual se ha obtenido que más del 90% de estas variables no se ajustan a una distribución normal.

3. En función del hallazgo de la no normalidad de las variables y como tercer paso se ha sometido a estas a un estudio de corre-laciones no paramétricas (Rho de Spearman) con el propósito de identificar asociaciones relevantes de las variables con respecto a la puntuación obtenida en el ITA y la proporción de la financiación vía impuestos (Tax-rate) (capítulos 1, 2 y 3 del presupuesto de ingresos) de cada uno de los ayuntamientos analizados.

4. Finalmente, con las variables asociadas simultáneamente de forma relevante con el ITA y con el Tax-rate se realizó un análisis multivariante, por medio de la regresión lineal de mínimos cua-drados ordinarios, que ha concluido con dos modelos predictivos/explicativos del comportamiento del ITA y Tax-rate respectivamente.

Los modelos pretendidos son una recta de regresión que permita explicar/predecir:

a) Con base en la forma de ejecutar el gasto presupuestario la puntuación resultante en el Ranking ITA:

ITA = cte+ α1v1 + α2v2 + α3v3;…., αn vnb) Con base en la forma de ejecutar el gasto presupuestario, el

peso de los impuestos en su financiación Tax-Rate.Tax-Rate = cte+ α1v1 + α2v2 + α3v3;…., αn vn

3. Hallazgos y resultados Se partió de más de 1.000 variables presupuestarias como consecuencia de los resultados obtenidos en el cálculo de correlaciones no paramé-tricas (Rho de Spearman). De ellas, se han seleccionado las 31 variables significativamente asociadas con ITA y Tax-rate, de forma simultánea, las cuales figuran relacionadas en el Anexo III y descritas en el Anexo IV.

Los hallazgos obtenidos en estas 31 variables indican:a) Que las variables expresadas en forma de porcentajes presen-

tan simultáneamente una asociación directa con la variable Tax-rate e inversa con la variable ITA. De la misma manera, las variables que se expresan en términos absolutos (€) presentan simultáneamente una asociación inversa con la variable Tax-rate y directa con la variable ITA.

Como se observa en el Anexo III, las variables -relacionadas con los gastos V032 (%-G-2), V077 (grupo función 16 S/Gastos x func.), V285 (16-2 S/Gastos x func.), VAR267 (% 135-6 S/total gastos funcionales),



Los municipios con mayores porcentajes de gastos de las diferentes partidas pre-supuestarias tienden a obte-ner una menor puntuación en el ITA y, a su vez tienden a financiarse vía impuestos.

Cabe inter-pretar que los ayuntamientos con mayores presupuestos de gastos en estas variables no se financian mayoritaria-mente vía impuestos y tienden a tener una mayor transparencia según el ITA.

Las cantidades que destinan los municipios a transferen-cias corrientes y/o de capital le proporcio-nan un mejor posicionamien-to respecto a la transpa-rencia (ITA) y se financian mayormente vía transferen-cias, dado el menor peso de la financiación vía impuestos.

VAR388 (% 432-1 S/total gastos funcionales), VAR438 (% 132-6 S/6), VAR447 (% 135-6 S/6), VAR568 (% 432-1 S/1)- presentan correlaciones positivas con la variable Tax-rate y negativas con la variable ITA. Esto significa que los municipios con mayores porcentajes de gastos de las diferentes partidas presupuestarias tienden a obtener una menor puntuación en el ITA y, a su vez, tienden a financiarse vía impuestos.

b) De la misma manera, las variables expresadas en unidades monetarias presentan correlaciones negativas con la variable Tax-rate y positivas con la variable dependiente ITA.

V016 (G-7), V018 (G-9), V049 (Cap. 9), V050 (grupo función 01), V057 (grupo función 23), V066 (grupo función 44), V103 (01-9), V116 (15-7), V142 (23-2), V144 (23-4), V146 (23-7), V174 (33-4), V428 (Función 0), V430 (Función 2), V455 (Función 2 – Cap. 2), V457 (Función 2 – Cap. 4), V459 (Función 2 – Cap. 7), VAR002 (011-9), VAR037 (163-2),VAR061 (231-1), VAR071 (233-2), VAR177 (011),VAR202 (233).

A la vista de los resultados, cabe interpretar que los ayuntamien-tos con mayores presupuestos de gastos en estas variables no se financian mayoritariamente vía impuestos y tienden a tener una mayor transparencia según el ITA.

Otros hallazgos relevantes están relacionados con las transferen-cias corrientes y de capital:

c) Se ha encontrado que la cantidad que los ayuntamientos destinan a transferencias corrientes (Capítulo 4 de Gastos) se relaciona directa-mente con Ranking ITA e inversamente con Tax-rate. Esto demuestra que las variables referidas a las partidas de gastos que incluyen transfe-rencias corrientes -V144 (23-4), V174 (33-4), V457 (Función 2 - Cap. 4)- se relacionan directamente con ITA e inversamente con Tax-rate (Anexo III).

d) De igual manera se ha evidenciado que la cantidad que los ayun-tamientos destinan a transferencias de capital (Capítulo 7 de Gastos) se relaciona directamente con ITA e inversamente con Tax-rate, tal y como se observa en el Anexo III en las relaciones V016 (G-7), V116 (15-7), V146 (23-7) y V459 (Función 2 - Cap. 7). Estos hallazgos reve-lan que las cantidades que destinan los municipios a transferencias corrientes y/o de capital le proporcionan un mejor posicionamiento respecto a la transparencia (ITA) y se financian mayormente vía transferencias, dado el menor peso de la financiación vía impuestos.

En relación con los hallazgos fruto del estudio exploratorio y rela-cionados con las preguntas de investigación planteadas, en concreto la RQ1/H1, las correlaciones no paramétricas de Spearman revelan la no existencia de asociación entre las variables Tax-rate e ITA (Tabla 1).



Esto quiere decir que el modo de financiación de los ayuntamientos no condiciona ni influye en la puntuación que estos obtienen en el Ranking ITA. Igualmente, la puntuación ITA no condiciona ni influye en la forma de financiarse los ayuntamientos.

Tabla 1Correlaciones no paramétricas entre variables dependientes

Tabla 2Modelo 1 MCO 31 variables

ITA Tax-Rate

Rho de Spearman

ITACoeficiente de correlación 1,000 0,025

Sig. (bilateral) 0,804

Tax-RateCoeficiente de correlación 0,025 1,000

Sig. (bilateral) 0,804


Para contrastar las hipótesis H2 y H3, como primer paso, con las 31 variables seleccionadas, se han definido dos modelos de Mínimos Cua-drados Ordinarios mediante la herramienta Gnu Regression, Econometrics and Time-Series Library 2016a para Windows (GRETL). Mediante el primer modelo se pretende explicar qué variables están influyendo en la variable ITA (Tabla 2) y mediante el segundo la variable Tax-rate (Tabla 3).

Modelo 1: MCO, usando las observaciones 1-102

Variable dependiente: ITA

Desviaciones típicas robustas ante heterocedasticidad, variante HC1

Coeficiente Desv. Típica Estadístico t Valor p

V018 (G-9) 9,84E-03 3,98E-02 0.2476 0.8052

V032 (%-G-2) 142.174 392.104 36.259 0.0005 ***

V077 (grupo función 16 S/Gastos x func.) 322.594 805.167 40.065 0.0001 ***

V285 (16-2 S/Gastos x func.) -213.667 890.314 -2.3999 0.0190 **

VAR388 (% 432-1 S/total gastos funcionales)

9580.08 8548.22 11.207 0.2661

V016 (G-7) -1.26445E-06 9,61E-02 -1.3162 0.1922

V049 (Cap. 9) 3,09E-01 1,15E-02 26.746 0.0092 ***







V050 (grupo función 01) 0.000239934 9,97E-01 24.069 0.0186 **

V057 (grupo función 23) -7.12804E-07 1,26E-02 -0.5656 0.5734

V066 (grupo función 44) 3,76E-02 7,27E-02 0.5175 0.6064

V103 (01-9) -2.91412E-06 1,64E-01 -1.7732 0.0804 *

V116 (15-7) 4,43E-01 1,57E-01 28.167 0.0062 ***

V142 (23-2) -3.02204E-06 9,31E-01 -0.3246 0.7464

V144 (23-4) -2.56725E-06 3,31E-01 -0.7759 0.4403

V146 (23-7) 2,29E+00 0.000126551 0.1813 0.8566

V174 (33-4) 5,23E-02 1,34E-01 0.3904 0.6974

V430 (Función 2) 3,90E-03 7,70E-02 0.5059 0.6144

V455 (Función 2 - Cap. 2) 2,91E-02 8,86E-01 0.3291 0.7430

V457 (Función 2 - Cap. 4) 3,66E-01 1,97E-01 18.595 0.0670 *

V459 (Función 2 - Cap. 7) 2,74E+00 0.000114963 0.2385 0.8121

VAR037 (163-2) 1,09E-01 4,43E-02 24.639 0.0161 **

VAR061 (231-1) 1,29E-01 1,30E-01 0.9906 0.3252

VAR071 (233-2) -1.84827E-05 5,25E-01 -3.5187 0.0008 ***

VAR177 (011) -0.000240034 0.000100032 -2.3996 0.0190 **

VAR202 (233) 1,44E+00 4,41E-01 32.714 0.0016 ***

VAR267 (% 135-6 S/total gastos funcionales) -721.028 2554.02 -0.2823 0.7785

VAR438 (% 132-6 S/6) -8.37031 115.925 -0.0722 0.9426

VAR447 (% 135-6 S/6) -107.058 111.736 -0.9581 0.3412

VAR568 (% 432-1 S/1) -3784.6 3027.09 -1.2502 0.2152

Media de la vble. dep. 8.436.863 D. T. de la vble. dep. 1.750.703

Suma de cuad. residuos 41015.97 D. T. de la regresión 2.370.364

R-cuadrado 0.945818 R-cuadrado corregido 0.925035

Log-verosimilitud -450.5657 Criterio de Akaike 9.591.313

Criterio de Schwarz 1.035.256 Crit. de Hannan-Quinn 9.899.566





Variable dependiente: Tax-Rate



V018 (G-9) -1.20353E-08 5,00E-04 -2.4048 0.0187 **

V032 (%-G-2) 144.608 0.250528 57.721 <0.0001 ***

V077 (grupo función 16 S/Gastos x func.) 186.535 0.336149 55.492 <0.0001 ***

V285 (16-2 S/Gastos x func.) -1.60769 0.378633 -4.2460 <0.0001 ***

VAR388 (% 432-1 S/total gastos funcionales) 158.152 380.892 41.521 <0.0001 ***

V016 (G-7) -2.03076E-09 4,06E-04 -0.5000 0.6186

V049 (Cap. 9) 1,31E-03 6,69E-04 19.567 0.0542 *

V050 (grupo función 01) -4.94049E-08 4,84E-02 -0.1022 0.9189



V103 (01-9) -6.1232E-09 7,60E-04 -0.8059 0.4229

V116 (15-7) 1,53E-04 9,49E-04 16.067 0.1124

V142 (23-2) -5.32969E-08 4,43E-05 -1.2036 0.2326

V144 (23-4) -3.29378E-08 1,40E-03 -2.3504 0.0215 **

V146 (23-7) 4,26E-02 5,92E-02 0.7199 0.4739

V174 (33-4) 1,11E-04 6,38E-04 0.1738 0.8625

V430 (Función 2) 2,30E-04 2,70E-04 0.8530 0.3964

V455 (Función 2 - Cap. 2) 2,58E-03 4,31E-03 0.5996 0.5506

V457 (Función 2 - Cap. 4) 1,36E-03 9,85E-04 13.815 0.1713

V459 (Función 2 - Cap. 7) -3.63888E-07 5,06E-02 -0.7185 0.4747

VAR037 (163-2) 1,06E-04 2,49E-04 0.4261 0.6713

VAR061 (231-1) -1.48565E-09 5,39E-04 -0.2758 0.7835

VAR071 (233-2) 5,33E-05 3,32E-03 0.0160 0.9873

VAR177 (011) 5,51E-03 4,85E-02 0.1136 0.9099

VAR202 (233) 3,32E-04 2,88E-03 0.1153 0.9085

VAR267 (% 135-6 S/total gastos funcionales) 0.979889 955.571 0.1025 0.9186

Tabla 3Modelo 2 MCO 31 variables







VAR438 (% 132-6 S/6) 0.213284 0.455031 0.4687 0.6407

VAR447 (% 135-6 S/6) 0.0285654 0.499279 0.0572 0.9545

VAR568 (% 432-1 S/1) -49.9485 134.352 -3.7177 0.0004 ***

Media de la vble. dep. 0.587491 D. T. de la vble. dep. 0.173559

Suma de cuad. residuos 1.167.339 D. T. de la regresión 0.126455


Log-verosimilitud 8.325.081 Criterio de Akaike -108.5016

Criterio de Schwarz -32.37740 Crit. de Hannan-Quinn -77.67632


En relación con las dos últimas hipótesis, se reformularon los dos modelos de Mínimos Cuadrados Ordinarios, excluyendo aquellas variables independientes consideradas menos explicativas en virtud del menor valor absoluto del estadístico “t”.

Los dos modelos (MCO-1ª) y (MCO-2ª) resultantes son los que figuran en la Tabla 4 y Tabla 5. Como se deriva de la interpretación del criterio de Akaike, los nuevos modelos reducidos presentan mejores resultados que los anteriores, lo que permite responder positivamente a las hipótesis mencionadas (H2 y H3).

Tabla 4Modelo 1a Reducido a 12 variables

Modelo 1a: MCO, usando las observaciones 1-102




V032 (%-G-2) 140.953 356.965 39.487 0.0002 ***

V077 (grupo función 16 S/Gastos x func.) 330.871 681.899 48.522 <0.0001 ***

V285 (16-2 S/Gastos x func.) -239.372 785.889 -3.0459 0.0030 ***

V049 (Cap. 9) 3,99E-01 7,83E-02 50.977 <0.0001 ***




Tabla 5Modelo 2a 5 variables





V050 (grupo función 01) 0.000283054 7,87E+00 35.963 0.0005 ***

V103 (01-9) -4.03976E-06 1,12E-01 -3.6118 0.0005 ***

V116 (15-7) 3,19E-01 1,35E-01 23.628 0.0203 **

V457 (Función 2 - Cap. 4) 2,23E-01 6,44E-03 34.690 0.0008 ***

VAR037 (163-2) 1,26E-01 4,92E-02 25.729 0.0117 **

VAR071 (233-2) -1.33814E-05 5,20E-01 -2.5750 0.0117 **

VAR177 (011) -0.000282914 7,88E+00 -3.5915 0.0005 ***

VAR202 (233) 9,89E-01 3,98E-01 24.842 0.0148 **

Media de la vble. dep. 8.436.863 D. T. de la vble. dep. 1.750.703

Suma de cuad. residuos 52687.23 D. T. de la regresión 2.419.532


Log-verosimilitud -463.3367 Criterio de Akaike 9.506.733

Criterio de Schwarz 9.821.730 Crit. de Hannan-Quinn 9.634.286

Las variables independientes que permiten explicar la variable dependiente ITA son las siguientes: V032 (%-G-2), V049 (Cap. 9)*, V050 (grupo función 01)*, V077 (grupo función 16 S/Gastos x func.), V103 (01-9)*, V116 (15-7), V285 (16-2 S/Gastos x func.), V457 (Función 2 - Cap. 4), VAR037 (163-2), VAR071 (233-2), VAR177 (011)*, VAR202 (233).

Es destacable el hecho de que 4* de las 12 variables independien-tes se refieren a magnitudes presupuestarias relacionadas con el endeudamiento público (función 0, 01 y 011 y Capítulo 9).





V032 (%-G-2) 1.375 0.171756 80.056 <0.0001 ***







V077 (grupo función 16 S/Gastos x func.) 0.759491 0.324146 23.431 0.0212 **

VAR388 (% 432-1 S/total gastos funcionales) 230.273 301.217 76.448 <0.0001 ***

VAR568 (% 432-1 S/1) -73.269 111.298 -6.5831 <0.0001 ***

V049 (Cap. 9) 9,12E-07 2,68E-06 34.006 0.0010 ***

Media de la vble. dep. 0.587491 D. T. de la vble. dep. 0.173559

Suma de cuad. residuos 2.223.507 D. T. de la regresión 0.151403


F (5, 97) 4.606.826 Valor p (de F) 6.45E-66

Log-verosimilitud 5.038.851 Criterio de Akaike -90.77702

Criterio de Schwarz -77.65216 Crit. de Hannan-Quinn -85.46232


Las variables que permiten explicar la variable dependiente Tax-rate son las siguientes: V032 (%-G-2), V049 (Cap. 9), V077 (gru-po función 16 S/Gastos x func.), VAR388 (% 432-1 S/total gastos funcionales) y VAR568 (% 432-1 S/1).

En este caso un número menor de variable explica el compor-tamiento de la variable figurando entre ellas dos relacionadas con Ordenación y Promoción Turística (función 432), una relacionada con Bienestar Comunitario (función 16) y una relacionada con el Endeudamiento Público (Capítulo 9), siendo además la de menor coeficiente y por tanto menor capacidad explicativa.

El porcentaje de gastos en bienes corrientes y servicios (Capítulo 2 de Gastos) sobre el total de gastos tiene una cierta influencia positiva en la variable, aunque su influencia es menor de la que ejerce sobre la otra variable dependiente debido a su menor coeficiente.

Discusión y conclusionesEn este estudio se observa que los municipios que más gastan en las diferentes partidas presupuestarias, obtienen una menor


Los ayunta-mientos que obtienen su financiación vía transferen-cias, ejercen un mayor control del gasto y ob-tienen una ma-yor puntuación en el Índice de Transparencia Internacional.

Los municipios con gran canti-dad de gastos, para mantener especialmente las prestacio-nes sociales, obtienen una puntua-ción alta en el Índice de Transparencia Internacional. Pero, al mismo tiempo, algu-nos ayunta-mientos poco endeudados con una impo-sición (Tax-rate) muy alta y con un volumen importante de gastos en prestacio-nes sociales, obtienen una puntuación baja.


puntuación en el Ranking ITA y se financian vía impuestos (Tax-rate). Por tanto, el presupuesto da información de los gastos por natu-raleza y de los diferentes programas donde se gasta, además de informar quiénes son los responsables de las diferentes áreas que los gestionan. Sin embargo, falta información sobre el número de prestaciones que recibe el ciudadano y el coste de cada una de ellas, a pesar que la actual legislación establece que todas las Entidades Locales tienen que calcular antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan partiendo del presupuesto liquidado y, en su caso, de las cuentas anuales de las entidades vinculadas.

Este es el primer estudio que evalúa la información presupues-taria (ingresos y gastos) desde el punto de vista de la eficiencia y la transparencia. Uno de los hallazgos principales pone el foco en el origen de los ingresos para explicar el volumen de gastos y el nivel de transparencia. En este sentido, se ha probado que los ayuntamientos que obtienen su financiación vía transferencias, ejercen un mayor control del gasto y obtienen una mayor puntuación en el Índice de Transparencia Internacional.

En este estudio se ha ratificado que la información que contienen los presupuestos va más allá de las cifras que incluyen. Transforman las políticas de los gobiernos municipales en acciones concretas, proporcionan información sobre la estrategia municipal en cuanto a la obtención de la financiación y las decisiones sobre las partidas en las que se gastan. Al mismo tiempo, dicha información ha de ser analizada en términos de eficiencia, costes, rendición de cuentas y en definitiva de transparencia para poder obtener unos indicadores cuantitativos que sean sostenibles en el tiempo y que realmente sirvan para mejorar la gestión del gasto público.

Estos hallazgos revelan que los municipios en los que las cantida-des de gastos relacionados con transferencias corrientes y de capital, tienen un mejor posicionamiento respecto a la transparencia (ITA) y se financian mayormente vía transferencias en relación con un menor peso de la financiación vía impuestos. También se ha constatado que los municipios con gran cantidad de gastos, para mantener especial-mente las prestaciones sociales, obtienen una puntuación alta en el Índice de Transparencia Internacional. Pero, al mismo tiempo, se ha constatado que algunos ayuntamientos poco endeudados con una imposición (Tax-rate) muy alta y con un volumen importante de gastos en prestaciones sociales, obtienen una puntuación baja.



El endeuda-miento de los ayuntamientos sí influye en el ITA, debi-do a que las obligaciones adquiridas en materia de deuda pública llevan implícita la obligación de rendir cuentas y, por tanto, de hacer pública la información que es lo que refleja el ITA.

También estos resultados deben hacer reflexionar sobre cuál ha de ser el indicador que mida la eficiencia en la gestión del servicio público y que dicho indicador o indicadores deben ob-tenerse de la información cuantitativa y cualitativa que aportan los presupuestos. En este sentido, el Índice de Transparencia Internacional se orienta a informar sobre la rendición de cuentas más que a la medir la eficiencia de la gestión. A través del ITA se busca propiciar un mayor acercamiento de los ayuntamientos a los ciudadanos, fomentando el aumento de la información que éstos reciben de las corporaciones locales, tanto sobre la situación de los propios ayuntamientos, como acerca de las actividades que realizan y las prestaciones y servicios a los que pueden acceder los propios ciudadanos.

Se ha ratificado entonces la primera hipótesis, por lo que se puede afirmar que el modo de financiación de los ayuntamientos no condiciona ni influye en la puntuación que estos obtienen en el Ranking ITA. Igualmente, dicha puntuación no condiciona ni influye en la forma de financiarse los ayuntamientos. Sin embargo, se ob-serva que el endeudamiento de los ayuntamientos sí influye en el ITA (Tabla 4), debido a que las obligaciones adquiridas en materia de deuda pública llevan implícita la obligación de rendir cuentas y, por tanto, de hacer pública la información que es lo que refleja el ITA. Igualmente es destacable la influencia que tiene sobre la transparencia el realizar gastos en determinadas partidas como Bienestar Comunitario (función 16), Limpieza Viaria (función 163), Asistencia a Personas Dependientes (función 233) y Vivienda y Urbanismo (función 15). El porcentaje de gastos en bienes corrien-tes y servicios (Capítulo 2) sobre el total de gastos tiene una gran influencia positiva en el ITA.

Se ha demostrado que el Índice de Trasparencia de los ayun-tamientos es explicado por un reducido número de partidas presupuestarias de gastos. También se ha demostrado que el comportamiento de la variable Tax-rate es lo que explica las variables de gastos como Ordenación y Promoción Turística (función 432), el Bienestar Comunitario (función 16) y solo una relacionada con el Endeudamiento Público (Capítulo 9), siendo además la de menor coeficiente y por tanto menor capacidad explicativa.

El porcentaje de gastos en bienes corrientes y servicios (Capítulo 2) sobre el total de gastos tiene una cierta influencia positiva en la


El nuevo enfoque de Responsa-bilidad Social proporciona un modelo para que las instituciones públicas pue-dan gestionar éticamente sus relaciones con el entorno, ha-ciéndose más conscientes del impacto que sus decisiones provocan en todos los gru-pos de interés o stakeholders.


variable Tax-rate, aunque su influencia es menor de la que ejerce sobre la otra variable dependiente debido a su menor coeficien-te. Se puede concluir que las variables Tax-rate e ITA pueden ser válidamente predichas por los modelos propuestos. Respecto al endeudamiento, los resultados obtenidos sugieren que los ayunta-mientos con mayor ratio de financiación vía impuestos tienen menor tendencia a endeudarse.

Como conclusión global derivada de esta investigación se puede afirmar que los ayuntamientos, en cuanto organizaciones que prestan servicios a los ciudadanos, deben avanzar en la implantación de prácticas de gestión responsable -predicar con el ejemplo- para conseguir su legitimidad ante la sociedad. La transparencia y la rendición de cuentas se convierten en aspectos característicos y distintivos de la gestión pública e indicadores de un comportamiento socialmente responsable. En este sen-tido, el nuevo enfoque de Responsabilidad Social proporciona un modelo para que las instituciones públicas puedan gestio-nar éticamente sus relaciones con el entorno, haciéndose más conscientes del impacto que sus decisiones provocan en todos los grupos de interés o stakeholders.

Debería apostarse por desarrollar indicadores de ética pública complementados con indicadores cuantitativos que muestren el coste de los servicios y permitan evaluarlos. Las administra-ciones locales deben evolucionar hacia un buen gobierno que incorporen su gestión los principios de la Responsabilidad Social (transparencia completa, rendición de cuentas, sostenibilidad medioambiental, diálogo con sus stakeholders y alianzas con múltiples grupos de interés). Los resultados muestran el enorme potencial que tiene la información derivada de los presupuestos para definir indicadores transparentes y que midan la eficiencia. Por tanto, es necesario que dicha información se utilice como herramienta financiera de gestión definiendo ratios e indicadores que permitan tomar mejores decisiones sobre la eficiencia de los gastos y de los ingresos. En este sentido, este trabajo puede ser un primer paso para reflexionar sobre el tipo de información que demandan los ciudadanos, en qué medida la proporcionan los actuales modelos presupuestarios, y cómo se puede mejorar para conseguir optimizar los recursos que permitan seguir man-teniendo las prestaciones sociales en España y en los países de nuestro entorno.



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Clasificación Económica

Presupuesto de Gastos

1 Cap. I Gastos de personal

2 Cap. II Gastos en bienes corrientes y servicios

3 Cap. III Gastos financieros

4 Cap. IV Transferencias corrientes

5 Cap. V Fondo de contingencia y otros imprevistos

6 Cap. VI Inversiones reales

7 Cap. VII Transferencias de capital

8 Cap. VIII Activos financieros

9 Cap. IX Pasivos financieros

Presupuesto de Ingresos

1 Cap. I Impuestos directos

2 Cap. II Impuestos indirectos

3 Cap. III Tasas y otros ingresos

4 Cap. IV Transferencias corrientes

5 Cap. V Ingresos patrimoniales

6 Cap. VI Enajenación de inversiones reales

7 Cap. VII Transferencias de capital

8 Cap. VIII Activos financieros

9 Cap. IX Pasivos financieros

Anexo I

Anexo II

Clasificación Funcional del Presupuesto de Gastos

Código Nombre

0 Deuda Pública

01 Deuda Pública

1 Servicios Públicos Básicos

13 Seguridad y Movilidad Ciudadana

15 Vivienda y Urbanismo

16 Bienestar Comunitario

17 Medio Ambiente

2 Actuaciones de Protección y Promoción Social

21 Pensiones




Clasificación Funcional del Presupuesto de Gastos

Código Nombre

22 Otras Prestaciones Económicas a favor de Empleados

23 Servicios Sociales y Promoción Social

24 Fomento del Empleo

3 Producción de Bienes Públicos de Carácter Preferente

31 Sanidad

32 Educación

33 Cultura

34 Deporte

4 Actuaciones de Carácter Económico

41 Agricultura, Ganadería y Pesca

42 Industria y Energía

43 Comercio, Turismo y Pequeñas y Medianas Empresas

44 Transporte Público

45 Infraestructuras

46 Investigación, Desarrollo e Innovación

49 Otras Actuaciones de Carácter Económico

9 Actuaciones de Carácter General

91 Órganos de Gobierno

92 Servicios de Carácter General

93 Administración Financiera y Tributaria

94 Transferencias a otras Administraciones Públicas

Prueba Rho de Spearman (1/2)

Variable Valor ITA Tax-Rate

V016 (G-7)Coeficiente de correlación ,202* -,278**

Sig. (bilateral) 0,048 0,006

V018 (G-9)Coeficiente de correlación ,240* -,332**


V032 (%-G-2)Coeficiente de correlación -,203* -,293**


V049 (Cap. 9)Coeficiente de correlación ,273** -,358**

Sig. (bilateral) 0,007 0

Anexo III





V050 (grupo función 01)Coeficiente de correlación ,212* -,273**


V057 (grupo función 23)Coeficiente de correlación ,246* -,331**


V066 (grupo función 44)Coeficiente de correlación ,216* -,237*


V077 (grupo función 16 S/Gastos x func.)

Coeficiente de correlación ,262** -,276**


V103 (01-9)Coeficiente de correlación ,276** -,359**


V116 (15-7)Coeficiente de correlación ,436** -,301*


V142 (23-2)Coeficiente de correlación ,240* -,321**


V144 (23-4)Coeficiente de correlación ,267** -,319**






V285 (16-2 S/Gastos x func.)Coeficiente de correlación -,200* ,230*


V428 (Función 0)Coeficiente de correlación ,212* -,273**


V430 (Función 2)Coeficiente de correlación ,220* -,329**


V455 (Función 2 - Cap. 2)Coeficiente de correlación ,220* -,312**


V457 (Función 2 - Cap. 4)Coeficiente de correlación ,344** -,245*

Sig. (bilateral) 0 0,013

V459 (Función 2 - Cap. 7)Coeficiente de correlación ,223* -,257**






VAR002 (011-9)Coeficiente de correlación ,276** -,359**


VAR037 (163-2)Coeficiente de correlación ,250* -,283*


VAR061 (231-1)Coeficiente de correlación ,268* -,265*


VAR071 (233-2)Coeficiente de correlación ,311** -,392**


VAR177 (011)Coeficiente de correlación ,212* -,273**


VAR202 (233)Coeficiente de correlación ,346** -,306**


VAR267 (% 135-6 S/total gastos funcionales)

Coeficiente de correlación -,306* ,486**


VAR388 (% 432-1 S/total gastos funcionales

Coeficiente de correlación -,362** ,271*


VAR438 (% 132-6 S/6)Coeficiente de correlación -,251* ,300*


VAR447 (% 135-6 S/6)Coeficiente de correlación -,304* ,470**


VAR568 (% 432-1 S/1)Coeficiente de correlación -,365* ,272*



Anexo IV

Descripción de variables significativamente asociadas con las variables dependientes

1.- Variable: ITA Puntuación (entre 1 y 100) Dependiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica, Clasif Funcional. Descripción: Puntos obtenidos en el ITA 2014 - Interviene en RQ/H (RQ1/H1, RQ2/H2, RQ3/H3)

2.- Variable: V000 (Tax-Rate 1+2+3) Dependiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 1+2+3, Clasif Funcional Todos. Descripción: Porcentaje que sobre el total de ingresos representan los capítulos 1 Impuestos indirectos, 2 Impuestos Directos y 3 Tasas y Precios públicos - Interviene en RQ/H (RQ1/H1, RQ2/H2, RQ3/H3)

3.- Variable: V016 (G-7) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 7, Clasif Funcional Todos. Descripción: Gastos en transferencias de capital

4.- Variable: V018 (G-9) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 9, Clasif Funcional Todos. Descripción: Gasto en devolución de pasivos financieros

5.- Variable: V032 (%-G-2) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 2, Clasif Funcional Todos. Descripción: % que representan los gastos en bienes corrientes y servicios sobre el total de gastos - Interviene en RQ/H (RQ2/H2, RQ3/H3)

6.- Variable: V049 (Cap. 9) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 9, Clasif Funcional Todos. Descripción: Porcentaje que sobre el total de ingresos representan los capítulos 1 Impuestos indirectos, 2 Impuestos Directos y 3 Tasas y Precios públicos - Interviene en RQ/H (RQ2/H2, RQ3/H3)

7.- Variable: V050 (grupo función 01) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 01. Descripción: Gastos realizados para la función 01 Deuda Pública - Interviene en RQ/H (RQ2/H2)

8.- Variable: V057 (grupo función 23) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 23. Descripción: Gastos realizados para la función 23 Servicios Sociales y Promoción Social

9.- Variable: V066 (grupo función 44) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 44. Descripción: Gastos realizados para la función 44 Transporte Público

10.- Variable: V077 (grupo función 16 S/Gastos x func) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 16. Descripción: % sobre el total de gastos que representa la función 16 Bienestar Comunitario - Interviene en RQ/H (RQ2/H2, RQ3/H3)

11.- Variable: V103 (01-9) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 9, Clasif Funcional 01. Descripción: Gastos realizados para la función 01 Deuda Pública en el concepto económico 9 Pasivos financieros - Interviene en RQ/H (RQ2/H2)





12.- Variable: V116 (15-7) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 7, Clasif Funcional 15. Descripción: Gastos realizados para la función 15 Vivienda y Urbanismo en el concepto económico 7 Transferencias de capital - Interviene en RQ/H (RQ2/H2)

13.- Variable: V142 (23-2) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 2, Clasif Funcional 23. Descripción: Gastos realizados para la función 23 Servicios Sociales y Promoción Social en el Concepto Económico 2 Gastos en bienes corrientes y servicios

14.- Variable: V144 (23-4) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 4, Clasif Funcional 23. Descripción: Gastos realizados para la función 23 Servicios Sociales y Promoción Social en el concepto económico 4 Transferencias corrientes

15.- Variable: V146 (23-7) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 7, Clasif Funcional 23. Descripción: Gastos realizados para la función 23 Servicios Sociales y Promoción Social en el concepto económico 7 Transferencias de capital

16.- Variable: V174 (33-4) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 4, Clasif Funcional 33. Descripción: Gastos realizados para la función 33 Cultura en el concepto económico 4 Transferencias corrientes

17.- Variable: V285 (16-2 S/Gastos x func.) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 2, Clasif Funcional 16. Descripción: % que representan los gastos en bienes corrientes y servicios realizados para función 16 Bienestar Comunitario sobre el total de gastos

18.- Variable: V428 (Función 0) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 0. Descripción: Gastos realizados para función 0 Deuda Pública

19.- Variable: V430 (Función 2) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 2. Descripción: Gastos realizados para la función 2 Actuaciones de Protección y Promoción Social

20.- Variable: V455 (Función 2 - Cap. 2) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 2. Descripción: Gastos realizados para la función 2 Actuaciones de Protección y Promoción Social en el concepto económico 2 Gastos en bienes corrientes y servicios

21.- Variable: V457 (Función 2 - Cap. 4) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 2. Descripción: Gastos realizados para la función 2 Actuaciones de Protección y Promoción Social en el concepto económico 4 Transferencias corrientes - Interviene en RQ/H (RQ2/H2)



22.- Variable: V459 (Función 2 - Cap. 7) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 2. Descripción: Gastos realizados para la función 2 Actuaciones de Protección y Promoción Social en el concepto económico 7 Transferencias de capital

23.- Variable: VAR002 (011-9) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 9, Clasif Funcional 011. Descripción: Gastos realizados para la función 011 Deuda Pública en el concepto económico 9 Pasivos financieros

24.- Variable: VAR037 (163-2) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 2, Clasif Funcional 163. Descripción: Gastos realizados para la función 163 Limpieza viaria en el concepto económico 2 Gastos en bienes corrientes y servicios - Interviene en RQ/H (RQ2/H2)

25.- Variable: VAR061 (231-1) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 1, Clasif Funcional 231. Descripción: Gastos realizados para la función 231 Acción social en el concepto económico 1 Gastos de personal

26.- Variable: VAR071 (233-2) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica 2, Clasif Funcional 233. Descripción: Gastos realizados para la función 233 Asistencia a personas dependientes en el concepto económico 2 Gastos corrientes en bienes y servicios - Interviene en RQ/H (RQ2/H2)

27.- Variable: VAR177 (011) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 011. Descripción: Gastos realizados para función 011 Deuda Pública - Interviene en RQ/H (RQ2/H2)

28.- Variable: VAR202 (233) Independiente Tipo Valor Absoluto. Clasif Económica Todos, Clasif Funcional 0. Descripción: Gastos realizados para función 233 Asistencia a personas dependientes - Interviene en RQ/H (RQ2/H2, RQ7/H7)

29.- Variable: VAR267 (% 135-6 S/total gastos funcional) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 6, Clasif Funcional 135. Descripción: % que representan los gastos en Inversiones reales realizados para función 135 Servicio de extinción de incendios sobre el total de gastos

30.- Variable: VAR388 (% 432-1 S/total gastos funcional) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 1, Clasif Funcional 432. Descripción: % que representan los gastos de personal realizados para la función 432 Ordenación y promoción turística sobre el total de gastos - Interviene en RQ/H (RQ3/H3)

31.- Variable: VAR438 (% 132-6 S/6) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 6, Clasif Funcional 132. Descripción: % que representan los gastos en Inversiones reales realizados para función 132 Seguridad y orden público sobre el total de gastos en inversiones reales





32.- Variable: VAR447 (% 135-6 S/6) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 6, Clasif Funcional 135. Descripción: % que representan los gastos en Inversiones reales realizados para función 135 Servicio de extinción de incendios sobre el total de gastos en inversiones reales

33.- Variable: VAR568 (% 432-1 S/1) Independiente Tipo Porcentaje. Clasif Económica 1, Clasif Funcional 432. Descripción: % que representan los gastos de personal realizados para la función 432 Ordenación y promoción turística sobre el total de gastos de personal - Interviene en RQ/H (RQ3/H3)

Angélica De Sena,Rebeca Cena yAndrea Dettano

Entre los programas de transferencias condicionadas de ingresos y las asignaciones familiares: disputas por los sentidos alrededor de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social en Argentina

Angélica De Sena, Rebeca Cena y Andrea DettanoDoctora en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA), directora de la Revista Latinoamericana de Metodología de la Investigación Social (ReLMIS). Coordinadora del Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones del Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos. Investigadora del Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Investigadora de la Universidad Nacional de La Matanza. Se desempeña como profesora en el área de políticas sociales y metodología de la investigación tanto a nivel de grado como de postgrado.

Rebeca CenaDoctora en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, Magíster en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe (Universidad Nacional de San Martín), Licenciada en Sociología (Universidad Nacional de Villa María). Becaria Postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, docente regular de la Universidad Nacional de Río Cuarto, investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos. Integrante del Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones del Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos. Se desempeña como docente de grado y postgrado en temáticas referidas a las políticas sociales, emociones y la metodología de la investigación.

Andrea DettanoDoctoranda en Ciencias Sociales en la Universidad de Buenos Aires (UBA), Licenciada en Sociología (UBA), Becaria Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Docente en la Universidad de Buenos Aires. Integrante del Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones del Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos.

Las comunicaciones con las autoras pueden dirigirse a:E-mails: [email protected] [email protected] [email protected]

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Entre los programas de transferencias condicionadas de ingresos y las asignaciones familiares: disputas por los sentidos alrededor de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social en ArgentinaEl propósito de este artículo es realizar un estudio conceptual alrededor de un tipo particular de política social como es la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), implementada en Argentina en el año 2009. Constituye un tipo de intervención social del Estado mediante una transferencia de dinero en efectivo a hogares en condiciones de pobreza con menores de 18 años. Su creación se dio en el marco de un Decreto de Necesidad y Urgencia (1602/09) y fue conceptualizada como una extensión del Régimen de Asignaciones Familiares (AAFF). Dentro de los procesos de problematización de esta política social, se dio un amplio debate centrado en establecer si la AUH podría conceptualizarse como un Programa de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI), debido al perfil que adoptó el programa, o como un tipo de Régimen de Asignaciones Familiares. Este documento intentará reflexionar al respecto. Para ello: a) se establecerá un proceso de historización de la AUH en función de los componentes centrales de los PTCI; b) se dará cuenta de la conformación histórica de la AUH dentro del régimen de AAFF; c) se reflexionará en torno a la definición de la situación por parte de las familias receptoras; y d) se elaborarán algunas reflexiones que más que un punto de llegada pretenden ser puntos de partida, de debate y problematización para abordajes futuros que tomen en cuenta las diferentes discusiones y sentidos atribuibles a las intervenciones estatales aquí propuestas.

Palabras clave: Política Social; Análisis de Políticas; Programas Sociales; Pobreza; Infancia; Adolescentes; Argentina

Between the Conditional Cash Transfers Programs and the Family Allowances: Disputes Over the Meanings Around the Universal Child Allowance for Social Protection in Argentina

This article aims to conduct a conceptual study around a particular type of social policy such as the Universal Child Allowance for Social Protection (AUH), implemented in Argentina in 2009. This is a social intervention of the State through a cash transfer to households in poverty conditions with children under 18 years. The AUH creation occurred through a Necessary



Entre los programas de transferencias condicionadas de ingresos y las asignaciones familiares…

and Urgent Decree (1602/09) and was conceptualized as an extension of the Family Allowances Regime. There was a broad debate focused on establishing whether the AUH could be think a Conditional Cash Transfer Program -due to the profile adopted by the program- or as a type of the Family Allowance System. This document will try to consider this. For this purpose, the paper: a) analyses the AUH in relation to the central components of the Conditional Cash Transfers; b) exposes the AUH history in relation to the Family Allowances System; c) considers the recipient families’ definition of the situation; and d) introduces some final reflections as a starting point of debate for future approaches that take into account the different discussions and meanings of the State’s interventions proposed here.

Key words: Social Policy; Policies Analysis; Social Programs; Poverty; Childhood; Adolescents; Argentina

Introducción

El propósito de este artículo es realizar un estudio conceptual alrededor de un tipo particular de política social como es la Asig-

nación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) implementada en Argentina en el año 2009. Constituye un tipo de intervención social del Estado mediante una transferencia de dinero en efectivo a hogares en condiciones de pobreza con menores de 18 años. La implementación del programa se situó dentro de lo que fue de-nominado el régimen no contributivo de transferencias estatales, ubicándose institucionalmente dentro de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Si bien constituye un programa de corte nacional -lo que significa que su aplicación se da de manera uniforme en la totalidad de las provincias que conforman el territo-rio argentino-, el monto a transferir se encuentra diferenciado en función de dos zonas, dependiendo del lugar de residencia de las personas destinatarias. Pese a estas diferencias territoriales en su aplicación, se implementó uniformemente en la totalidad del territo-rio nacional incorporando a aquellos niños, niñas y/o adolescentes pertenecientes a hogares en condiciones de pobreza, desocupados o incorporados en la economía informal.

Su creación se dio en el marco de un Decreto de Necesidad y Urgencia (1602/09) y fue conceptualizada como una extensión del Régimen de Asignaciones Familiares (AAFF). Dentro de los procesos de problematización de esta política social, se dio un amplio debate centrado en establecer si la AUH podría conceptualizarse como un Programa de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI), debido al perfil que adoptó el programa (Calabria ...[et al], 2010; Cecchini y


Angélica De Sena, Rebeca Cena y Andrea Dettano

Madariaga, 2011; OSS, 2012; Repetto y Dalmasetto, 2011; De Sena, 2014a ; Cena y Chahbenderian, 2015; Cena, 2016), o como un tipo de AAFF (Roca, 2011; Gluz y Rodríguez Moyano, 2013) e incluso como un híbrido (Arcidiácono ...[et al], 2011). En este punto, como se estableció en otros espacios (De Sena, 2014a; Dettano ...[et al], 2017), las políticas sociales son objeto de disputa. En primer lugar, en términos sistémicos al formar parte de los regímenes de acumulación capitalista, al requerir necesariamente de estrategias de intervención de las sociedades sobre sí mismas para garantizar la producción y reproducción del régimen a largo plazo, así como también de las poblaciones a corto plazo. En segundo lugar, en función de la disputa por los sentidos alrededor del establecimiento del problema en la esfera pública y, junto con ello, de los límites, agentes responsables y responsabilizados, los modos de solucionarlo y su inscripción en redes de problematización más amplias. Por último, en términos de las disputas teórico-políticas de las que son parte, dentro de los procesos de abordaje de las mismas, donde las producciones dentro del campo académico establecen qué es y no es una política social, de qué modo pueden ser comprendidas, abordadas y problemati-zadas, y en esa misma dirección establecer, producir y reproducir esquemas de valor sustentados en modelos teóricos de sociedades deseables/indeseables.

Es en este sentido que se propone como objetivo la problemati-zación de un tipo particular de política social, debatiendo acerca de los diferentes componentes y dimensiones analíticas que permitirían establecer puntos de conexión/desconexión entre algunas políticas nominadas como de protección social -como son los PTCI- y deter-minados componentes del Régimen de Seguridad Social. Para tal propósito, se propone el análisis documental de la política social bajo estudio, así como también la recuperación de las narraciones de sus receptores1.

De allí que el camino argumentativo seleccionado fue estruc-turado en tres apartados centrales con el objeto de identificar diálogos y tensiones: en primer lugar, se establecerá un proceso de historización de la AUH en función de los componentes centrales de los PTCI; en segundo lugar, se dará cuenta de la conformación histórica de la AUH dentro del régimen de AAFF; en tercer lugar, se reflexionará en torno a la definición de la situación por parte de los receptores; y, finalmente, se elaborarán algunas reflexiones que más que un punto de llegada pretenden ser puntos de partida, debate y


Los programas de transferen-cia condiciona-da de ingresos (PTCI) se han posicionado como una de las políticas sociales pre-valecientes en las estrategias estatales de atención a las situaciones de pobreza.

problematización para abordajes futuros que tomen en cuenta las diferentes discusiones y sentidos atribuibles a las intervenciones estatales aquí propuestas.

1. Los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos y la Asignación Universal por Hijo para Protección Social: puntos de diálogoLa estrategia de definición de los PTCI implica tomar en cuenta no solamente los autores que se posicionaron como clásicos en la ma-teria y teorizaron respecto a la modalidad en que se han dado este tipo de iniciativas, sino también las formas en que se implementaron a nivel internacional. Esto significa que se intentará aquí colocar a los vastos y complejos debates dados dentro del campo académi-co en tensión con las experiencias que los PTCI adoptaron en su implementación. Tales programas han sido modos de intervención estatal sobre las poblaciones que se replicaron a lo largo de todo el sur global (De Sena, 2016) dando lugar a diversas experiencias y modos de abordajes de las problemáticas2. Es en este sentido que las referencias a este tipo de intervenciones estatales han sido de lo más amplias (Rawlings, 2005), lo que obliga a abordar con cautela una determinada conceptualización de PTCI.

Es posible identificar tres aspectos centrales de estos programas: en primer lugar, desde la década del 90 del siglo XX en donde se ubica su surgimiento, se han extendido en cantidad de destinatarios y países en donde se implementan; en segundo lugar, a partir del nuevo siglo se han constituido como la estrategia “estrella” para abordar la cuestión de la pobreza en el orden mundial3; por último, han tenido un fuerte impulso de los organismos internacionales de crédito como las maneras idóneas de responder a la pobreza por nivel de ingresos y de limitar su transmisión intergeneracional.

De este modo, los PTCI se han posicionado como una de las polí-ticas sociales prevalecientes en las estrategias estatales de atención a las situaciones de pobreza. En Argentina, estos programas se implementaron desde 20024 con el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados que llegó a concentrar 2.200.000 destinatarios (Minis-terio de Desarrollo Social, 2010). Este programa constituye la primer experiencia alrededor de la cual existe cierto consenso en considerarlo como PTCI, a “mitad” de camino entre las estrategia de workfare5 y las de learnfare6. En términos cronológicos y de importancia le siguió el Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH), que adoptó por nombre




Los denomi-nados PTCI implican estrategias de intervención sobre la socie-dad a través de la transferen-cia de ingresos a las familias en condiciones de pobreza con niños, niñas y/o adolescen-tes a cargo, generalmente menores de 18 años, y que deben realizar una serie de actividades vinculadas a la concurrencia escolar y a los controles de salud en térmi-nos de condi-cionalidad.

de fantasía Plan Familias, implementado en 2002. Luego, en 2004 se implementó el Plan Nacional Familias por la Inclusión Social, programa que a todas luces es considerado por los teóricos como un PTCI y uno de los fuertes antecedentes de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social en la medida en que se transformó en el programa más masivo del período. Estas intervenciones estatales significaron algunas continuidades y rupturas en términos de lo considerado como problemática, los beneficiarios, los requisitos solicitados, etc. Es por ello que en esta sección se propone tensionar la conceptualización de la AUH como un PTCI, recuperando las principales discusiones teóricas alrededor de este tipo políticas sociales.

Es importante destacar que los PTCI se fueron conformados por diferentes experiencias a nivel internacional que han mar-cado un “clima de época” respecto a los modos de intervención estatal en las sociedades. Dicho clima estuvo signado, al menos, por cinco elementos fundamentales que deben considerarse para su análisis:

a) La corriente del learnfare, a partir de la cual se introduce una serie de modificaciones en la legislación vinculada al bienestar para evitar el ausentismo escolar y el abandono, a partir de las leyes es-tadounidenses conocidas como “niños en riesgo”.

b) Las influencias en la región latinoamericana del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (Cruces ...[et al], 2008) que incidieron en el diseño, financiación y evaluación de este tipo de políticas sociales por transferencias directas de dinero.

c) Los Objetivos de Desarrollo del Milenio impulsados por las Naciones Unidas en 2000, que posicionaron a los PTCI como un elemento central para alcanzarlos.

d) La consideración de los PTCI en tanto cuarta generación de políticas sociales (Cordera y Adame, 2005)7.

e) Por último, en América Latina este tipo de estrategias se desarro-llarán en lo que Franco (1996) ha conceptualizado como paradigma emergente de la política social8.

Así, los denominados PTCI adoptaron diferentes nominaciones en función del autor del que se trate9. Sin embargo, existe cierto consenso en considerar que implican estrategias de intervención sobre la sociedad a través de la transferencia de ingresos a las familias en condiciones de pobreza con niños, niñas y/o adoles-centes a cargo, generalmente menores de 18 años, y que deben realizar una serie de actividades vinculadas a la concurrencia


La caracte-rística por excelencia de la Asignación Universal por Hijo (AUH) es su masividad, sin por eso ser uni-versal.

escolar y a los controles de salud en términos de condicionalidad. El monto transferido se calcula en función de la cantidad de me-nores de 18 años, pero respetando las consideraciones del Banco Mundial a fin que el dinero recibido no signifique un desincentivo a la incorporación al mundo laboral. En el caso particular aquí tra-bajado, se tomarán aquellas definiciones que entienden a los PTCI como transferencias eminentemente en efectivo y no cualquier tipo de transferencia10.

Como puede observarse en la Tabla 1, los componentes constitu-tivos de los PTCI son varios y cada uno de ellos implica discusiones no menores11, comenzando por el bien transferido. En el caso de las definiciones clásicas de los PTCI el bien transferido es una suma de dinero en efectivo y el cálculo de la misma es por cada uno de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes a hogares definidos como pobres o vulnerables. La transferencia monetaria implica algunas restricciones al establecer un límite de edad (hasta los 18 o 19 años) y de cantidad de niños, niñas y/o adolescentes (entre 5 o 6 por grupo familiar).

En el caso de la AUH la transferencia es monetaria y en efectivo, realizada de acuerdo a la cantidad de niños, niñas y adolescentes presentes en los hogares definidos como pobres hasta 18 años de edad y hasta el 5to hijo y/o hija de cada grupo familiar. Es decir que las condiciones de exclusión implicarían a mayores de 18 años y a todos aquellos que excedan al 5to niño, niña y/o adolescente. Se suman a las condiciones que generarían dicha exclusión los inmigrantes o nativos argentinos hijos e hijas de inmigrantes con menos de tres años de residencia en Argentina y, hasta el año 2015, los hijos e hijas de los monotributistas12, que solo fueron incorporados recientemente.

Más allá de las condiciones de exclusión, una característica dis-tintiva de los PTCI es la que refiere a su masividad (De Sena, 2011) o el eufemismo de intervenciones “universalistas”, dando cuenta de políticas que por sus características de implementación son “para muchos”, ocluyendo que son para todos. En este sentido, la carac-terística por excelencia de la AUH es su masividad pues involucró a 3.923.034 niños, niños y/o adolescentes a agosto de 2017 (OSS, 2017) sin ser por eso universal. En primer lugar, no es universal porque reprodujo una escisión entre una serie de prestaciones y protecciones para aquellos niños, niñas y adolescentes en fun-ción de la inserción laboral de sus padres. Por un lado, cuando




Los rasgos dis-tintivos de los PTCI, indepen-dientemente de la pertenen-cia institucio-nal en la que se encuentren, responden al régimen no contributivo y se encuentran financiados y ampliamente difundidos por los organismos multilaterales de crédito.

los padres, madres o tutores se encuentran trabajando en el mercado formal de empleo, la protección ha sido a través del Ré-gimen de Asignaciones Familiares, llamado régimen contributivo, como se verá en el apartado siguiente. El régimen no contributivo13, por su parte, prevé una serie de protecciones y prestaciones para los niños, niñas y/o adolescentes pertenecientes a hogares donde sus padres y/o tutores no se encuentran dentro del mercado de trabajo formal (Arza y Chahbenderian, 2014) a través de la AUH. En segundo lugar, no es universal debido a que excluye a determi-nados sectores poblacionales, previamente aludidos. Es por ello que la condición de universalidad se vuelve discutible a partir de la noción de masividad.

En cuanto a la población objetivo si bien los niños, niñas y/o adolescentes son denominados como los destinatarios de los PTCI, se requiere el ejercicio de la titularidad vinculada a un rol asignado a un adulto a cargo: las mujeres madres14. Este criterio se incorpora en diciembre de 2009, al poco tiempo de lanzada la AUH, estableciendo en su artículo 10 que “Cuando la tenencia del niño, adolescente o persona discapacitada sea compartida por ambos padres, la madre tendrá prelación sobre el padre en la titularidad de la prestación” (ANSES, 2009). Estas medidas y consideraciones, que ubican a la mujer en un lugar preferencial en el cobro de la AUH, se encuentran en sintonía con una serie de producciones y justificaciones que acompañaron el diseño de los PTCI a nivel internacional.

Retomando las discusiones sobre los rasgos distintivos de los PTCI, independientemente de la pertenencia institucional en la que se encuentren15, estos responden al régimen no contributivo y se encuentran financiados y ampliamente difundidos por los organismos multilaterales de crédito. La AUH depende institu-cionalmente de la Administración Nacional de Seguridad Social y hasta el año 2015 fue financiada con fondos propios. A partir de 2016 comenzó a financiarse con un préstamo del Banco Mundial, bajo un desembolso de US$ 6.300 millones en tres años. Si bien estos fondos serían utilizados para financiar diferentes programas sociales y obras de infraestructura en general, en el momento de su anuncio se hizo referencia explícitamente a la AUH aludiendo que los fondos “servirán para poder incluir a aquellos niños que por alguna razón aún no cobran la Asignación Universal por Hijo” (Presidencia de la Nación, 2016).


Los PTCI supo-nen, al mismo tiempo, que la transferencia de dinero se encuentra sujeta a un tipo de condiciona-lidad vinculada al cumplimien-to de controles de salud y asis-tencia escolar de los niños, niñas y/o ado-lescentes, so pena de perder la transferen-cia de dinero.

Los objetivos de la AUH se centraron en detener la dinámica de la pobreza inter-generacional creando una retroalimen-tación entre el aumento en el poder adquisi-tivo del hogar (y su conse-cuente mejora en la alimenta-ción), el acceso a la educación y la salud.

Respecto a los ingresos transferidos, los abordajes alrededor de los PTCI han dado cuenta que estos no deben superar entre el 23% y el 25% de la línea de pobreza (Llobet y Minujin, 2011). Este criterio fue definido como la “regla de oro” del Banco Mundial. Los PTCI suponen, al mismo tiempo, que la transferencia de dinero se encuentra sujeta a un tipo de condicionalidad vinculada al cum-plimiento de controles de salud y asistencia escolar de los niños, niñas y/o adolescentes, so pena de perder la transferencia de di-nero. Para el caso de la AUH el monto transferido implica solo el 25% de la línea de pobreza a enero de 201716 y el cobro del mismo se encuentra sujeto al cumplimiento de las condicionalidades a partir de una doble estrategia punitiva. La primera de ellas implica la retención del 20% mensual transferido, que acumulado por 12 meses es liquidado una vez que se ha demostrado el cumplimiento con la condicionalidad en educación y salud. La segunda de ellas implica el cese de la transferencia mensual si las condicionalidades no son cumplidas17.

Por último, según la bibliografía de referencia, en términos de objetivos los PTCI nuclearon al menos siete objetivos: 1) incentivar el consumo por medio de la transferencia de ingresos18; 2) aliviar la pobreza por nivel de ingresos a corto plazo; 3) interrumpir la re-producción intergeneracional de la pobreza; 4) aumentar el capital humano de los niños, niñas y adolescentes, traducido en terminali-dad educativa y controles regulares de salud; 5) disminuir el trabajo infantil; 6) modificar los comportamientos de los hogares pobres; y 7) proteger a los hogares identificados como vulnerables frente a los posibles golpes económicos.

Este tipo de abordajes sobre la pobreza estuvo fuertemente influenciado por las perspectivas del capital humano y el learnfare, como se explicitó precedentemente. En este sentido, los objetivos que persiguieron los PTCI, si bien fueron de los más extendidos, coincidieron en la importancia otorgada al aumento de las capaci-dades y capacitaciones de los sujetos. Para el caso de la AUH, los objetivos se centraron en “detener la dinámica de la pobreza inter-generacional (…) creando una retroalimentación entre el aumento en el poder adquisitivo del hogar (y su consecuente mejora en la alimentación), el acceso a la educación y la salud (…). Otro de los objetivos principales de la medida es consolidar el vínculo de las familias de menores recursos con la educación y la salud infantil” (OSS, 2012: 17-19).




Componentes PTCI AUH

Cálculo de la transferencia

Transferencia por niño, niña y/o adolescente con límite

Transferencia por niño, niña y/o adolescente con límite

Tipo de bien o servicio transferido Transferencia en efectivo Transferencia en efectivo

Cobertura Masividad Masividad

Condiciones de acceso

Niños, niñas y/o adolescentes menores de 18/19 años, perte-necientes a hogares pobres (hasta 5/6 por hogar)

Niños, niñas y/o adolescen-tes menores de 18 años, per-tenecientes a hogares po-bres (hasta 5 por hogar)

Condiciones de exclusión Mayores de 18/19 años

6to y demás hijos del grupo familiar, mayores de 18 años, inmigrantes con menos de 3 años de residencia en territo-rio nacional, monotributistas (hasta el año 2015)

Exigencias Salud y educación de los niños, niñas y/adolescentes

Salud y educación de los ni-ños, niñas y/adolescentes

Objetivos

1) Incentivar el consumo por medio de la transferencia de ingresos; 2) aliviar la pobreza por nivel de ingresos a corto plazo; 3) interrumpir la reproducción intergeneracional de la pobreza; 4) aumentar el capital humano de los niños, niñas y adolescentes, traducido en terminalidad edu-cativa y controles regulares de salud; 5) disminuir el trabajo infantil; 6) modificar los comportamientos de los hogares pobres; y7) proteger a los hogares identi-ficados como vulnerables frente a los posibles golpes económicos

“Detener la dinámica de la pobreza intergeneracional (…) creando una retroalimen-tación entre el aumento en el poder adquisitivo del hogar (y su consecuente mejora en la alimentación), el acceso a la educación y la salud (…). Otro de los objetivos princi-pales de la medida es conso-lidar el vínculo de las familias de menores recursos con la educación y la salud infantil” (OSS, 2012: 17-19)

Penalidad/sanción Suspensión del cobro Suspensión del cobro yretención del 20%

Tabla 1Comparación de componentes de los Programas de Transferencias Condiciona-

das de Ingresos (PTCI) y Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH)


Componentes PTCI AUH

Titularidad Mujeres Mujeres

% LP 25% 25%

Pertenencia insti-tucional Indistinto Administración Nacional de

la Seguridad Social (ANSES)

Modo de financia-miento

Préstamos de organismos inter-nacionales, régimen no contri-butivo

Fondos de ANSES, préstamo del Banco Mundial (2015), ré-gimen no contributivo

Fuente: elaboración propia con base en Cena (2017).


Ahora bien, comparando estos componentes con las caracte-rísticas asumidas por la AUH, se observan fuertes coincidencias y algunos componentes idénticos. En este sentido, si bien el modo en que la AUH se implementó a nivel territorial en Argentina dio muestras de algunas particularidades y modificaciones en los 9 años que lleva vigente, asume todas las características de los modos en que los PTCI han sido abordados. No obstante, dado que la AUH es conceptualizada en algunos casos como “a mitad de camino” entre los PTCI y las asignaciones familiares, en el apartado siguiente se realizará el mismo ejercicio, tensionando la AUH con el régimen de asignaciones familiares argentino.

2. Régimen de Asignaciones Familiares y Asignación Universal por Hijo para Protección SocialLa Seguridad Social se conforma como un paquete de previsión dirigido a los trabajadores formales, donde el Estado participa acti-vamente de su financiamiento, provisión y regulación. Su funciona-miento se vincula con unos estándares mínimos convenidos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1952, que incluyen: cuidados de la salud, incapacidad laboral por enfermedad, discapaci-dad adquirida por el trabajo, desempleo, maternidad, manutención de los hijos, invalidez, edad avanzada, y muerte del sostén del hogar (Pautassi ...[et al], 2013). En el esquema protectorio de la seguridad social, ligado a la posición en el mercado de trabajo, se situarán y describirán brevemente las asignaciones familiares para luego poder recuperar algunas características de la AUH y ver en qué elementos se acercan y/o se alejan.



En el marco del empleo formal la composición del salario incluye algunas asignaciones, como las asig-naciones fa-miliares. Estas se encuentran dentro de las prestaciones de la seguridad social, gracias a una combina-ción de aportes de los traba-jadores, los empleadores y el Estado.

En el marco del empleo formal la composición del salario incluye algunas asignaciones, como las asignaciones familiares. Estas se en-cuentran dentro de las prestaciones de la seguridad social, gracias a una combinación de aportes de los trabajadores, los empleadores y el Estado. Las asignaciones familiares se transfieren a los trabajado-res según su composición familiar y, al estar apoyadas en la familia, las mujeres y las/os niñas/os han accedido al sistema por medio del asalariado varón como cabeza de familia (Pautassi, 1995).

El sistema de asignaciones familiares tiene su primer antece-dente en el año 1934 a partir de la implementación del subsidio por maternidad. Desde el año 1940 se pagan beneficios por hijos en algunos sectores como el bancario, estatal y ferroviario. Pero es recién a partir de 1957 que se considera el inicio de un sistema de asignaciones familiares cuando estos beneficios se extienden a otros rubros y sectores. En 1968, por medio de la Ley 18.017, se unifican las distintas cajas de las asignaciones familiares y es hacia 1973 que se consolida un proceso de inclusión de todos los sectores de trabajadores formales. Hasta la década del 90 se sitúan las mayores modificaciones en cuanto a beneficios y montos (Arcidiácono ...[et al], 2011; Hintze y Costa, 2011; Grassi, 2003).

En el año 1991 se crea el Sistema Único de la Seguridad Social19 cuya meta era centralizar en manos del Estado los aportes a la segu-ridad social destinados a las obras sociales y asignaciones familiares. En el año 1996, con la Ley N° 24.714, se lleva adelante una serie de reformas al Régimen que se mantendrían hasta el año 2009. El régimen estaba conformado por un subsistema contributivo para aquellos que trabajasen en relación de dependencia en la actividad privada, los beneficiarios de la Ley de Riesgos del Trabajo y los bene-ficiarios del Seguro de Desempleo. El segundo componente fue un subsistema no contributivo dirigido a los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, beneficiarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez y empleados públicos nacionales (Hintze y Costa, 2011; Arza y Chahbenderian, 2014).

Las modificaciones introducidas en 1996 consistieron en excluir del beneficio a quienes tuvieran ingresos por encima de determi-nado tope. Para aquellos trabajadores de mayores ingresos -que pagan impuesto a las ganancias- existe una deducción por cada hijo y/o hija a cargo. A su vez se estableció una escala decreciente para calcular el beneficio en función del ingreso (a menor salario mayor beneficio).


En 2009 se creó en Argentina un tipo de asig-nación familiar no contributiva y condicionada para los hijos de trabajado-res informales y desocupa-dos, es decir, aquellos que no estaban cubiertos por las asignacio-nes familiares que recibían los trabajado-res del sector formal.


Siguiendo este recorrido, es que en 2009 se creó en Argentina un tipo de asignación familiar no contributiva y condicionada para los hijos de trabajadores informales y desocupados, es decir, aquellos que no estaban cubiertos por las asignaciones familiares que recibían los trabajadores del sector formal. Este nuevo beneficio absorbió a todos los beneficiarios de programas sociales previos20 que cumplían con las condiciones de acceso. El resultado fue la expansión de la cobertura a las familias y la consolidación de un esquema de tres beneficios (o deducciones) por hijo y/o hija, dependiendo de los ingresos y situación laboral de los padres y/o madres: a) asignacio-nes no contributivas para trabajadores y trabajadoras informales o desocupados con ingresos bajos (AUH); b) asignaciones familiares contributivas para los asalariados formales con ingresos medios-bajos y beneficiarios de la seguridad social (asignaciones familiares); y c) deducciones fiscales del impuesto a las ganancias para quienes tributan en dicho impuesto (Arza y Chahbenderian, 2014).

Por su parte, el Decreto 593/2016 modifica la Ley que ordena el Régimen de Asignaciones Familiares. Tal modificación contempla que los trabajadores inscriptos en el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo) que tengan efectivamente abonados los pagos mensuales, tienen derecho a percibir asignaciones familiares21.

Como puede observarse en la Tabla 2, las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares quedaron fragmentadas para los niños, ni-ñas y adolescentes en función de la inserción laboral del adulto a cargo.

Tabla 2Régimen de Asignaciones Familiares y Prestaciones

Régimen de referencia Prestaciones

Régimen no contributivo (1)

Monotributistas Prenatal, hijo y/o hija, hijo y/o hija con dis-capacidad, ayuda escolar anual

Asignación universal por hijo y embarazo para protección social

Embarazo para protección social; hijo/a para protección social; hijo/a con discapacidad para protección social; ayuda escolar anual

Régimen contributivo (2)

Maternidad, nacimiento, adopción, matri-monio, prenatal, hijo y /o hija, hijo y/o hija con discapacidad, ayuda escolar anual, ayu-da escolar anual para hijo y/o hija con disca-pacidad, cónyuge

Deducciones fiscales (3)22 Cónyuge, hijo y/o hija, hijastro y/o hijastra, hijo y/o hija con incapacidad para el trabajo

Fuente: elaboración propia con base en la bibliografía citada.



En resumen, de acuerdo con las modificaciones introducidas en la Ley 24.714, en la actualidad el régimen de asignaciones familiares se encuentra dividido en tres grupos. El primero es el denominado régi-men no contributivo, que contempla monotributistas, trabajadores informales y/o desocupados con hijos y/o hijas a cargo. El segundo es el denominado régimen contributivo, destinado a los trabajadores en relación de dependencia, a los titulares de la prestación de la ley de riesgos del trabajo, de la prestación por desempleo, de las pensiones honoríficas de veteranos y jubilados y pensionados. El tercero está constituido por aquellos trabajadores sujetos a deducciones fiscales por superar el tope de ingresos para el régimen de asignaciones familiares.

De esta manera, en la presente sección se realizó una descripción sintética de cómo funciona el Régimen de Asignaciones Familiares en Argentina, observando las modificaciones que atravesó su fun-cionamiento en las últimas décadas. A continuación, y a partir de lo recuperado, se hará un análisis considerando el lugar de la AUH dentro del régimen de asignaciones familiares.

3. La Asignación Universal por Hijo para Protección Social dentro del Régimen de Asignaciones Familiares: ¿compatibilidades o incompatibilidades?En este apartado se reflexionará acerca de las distancias y/o proximidades entre la Asignación Universal por Hijo y el Régimen de Asignaciones Fami-liares, cuyos componentes y características se consideraron en la sección anterior. Para ello, se irán recorriendo estas políticas de manera compa-rativa, considerando los siguientes aspectos: contexto de surgimiento, requisitos, condicionalidades, penalidades, montos y prestaciones.

Al momento de dictarse la norma que da origen a la AUH, Lo Vuolo (2009) dirá que la misma aparece como una variante de los PTCI en la región ya que, en lugar de tener como beneficiarios a las familias pobres con hijos a cargo -como es el caso de los otros implementados en el continente-, toma como referencia la situación laboral de las personas en edad activa y con hijos a cargo. Sin embargo, como se vio, comparte la mayoría de las características de los PTCI.

Situando la prestación en el contexto argentino y observando sus características: “la Asignación por Hijo puede entenderse como un paso más en la genealogía de programas que se iniciaron en la década del noventa en el país y que fueron ampliando su cobertura a medida que se mostraron insuficientes e ineficientes para atender los problemas de ingreso de los grupos de población más vulnerables.


La AUH no es un derecho otorgado a las personas menores de 18 años, sino que consiste en una prestación que se les da a los progenitores en su carácter de fuerza de trabajo, no por su condición de personas o ciudadanos.


Las tres tendencias reconocibles en esa genealogía son: 1) avance hacia el otorgamiento de beneficios en dinero; 2) avance hacia el reconocimiento de beneficios teniendo en cuenta los menores a cargo; 3) obligación de realizar contraprestaciones, moviéndose desde la obligación de realizar alguna actividad laboral (Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados) hacia el cumplimiento de requisitos en las áreas de salud y educación (Programa Familias y ahora Asignación por Hijo)” (Lo Vuolo, 2009: 6).

Entonces, en el escenario donde empiezan a cobrar mayor pre-sencia los PTCI, la AUH constituye un elemento más dentro de ese esquema de programas en ascenso. Complementariamente, el modo de acceso a la AUH se dio a partir de nuevas altas o como resultado de una reconfiguración de los padrones de destinatarios de otros programas previos (Cena, 2017). De este modo, queda evidenciada cierta continuidad, similitud o equivalencia entre la AUH y los pro-gramas que ya se encontraban en funcionamiento.

En cuanto a los requisitos para el acceso la AUH no es un derecho otorgado a las personas menores de 18 años, sino que consiste en una prestación que se les da a los progenitores en su carácter de fuerza de trabajo, no por su condición de personas o ciudadanos. Asimismo, la AUH23 no es universal sino un beneficio que se suma a los que ya estaban en funcionamiento, con lo que consolida un proceso de diferenciación social que viene a definir, principalmente, el mercado de trabajo (Lo Vuolo, 2009).

En la misma línea, el límite de cinco hijos a la prestación pone en duda, una vez más, que la misma esté efectivamente destinada a la niñez, ya que si esto fuera así, no debería dejar por fuera a ningún niño/a (Pautassi ...[et al], 2010).

Las condicionalidades en materia de salud y educación exigidas para acceder a la AUH, como ya se indicó, son punitorias, generando una diferencia con los beneficiarios del Régimen de Asignaciones Familiares contributivas. En este sentido: “Las condicionalidades en materia de salud y educación (…) implican para los beneficiarios de la AUHPS un trato diferencial que contrasta con la forma de acceso directo al siste-ma de la que disponen los hijos de trabajadores formales, a quienes no se les retiene mensualmente monto alguno” (Hintze y Costa, 2011: 160). No solo no hay retención de un porcentaje del monto total sino que no existe en el sistema contributivo una condición que, en caso de incumplimiento, implique la baja de la prestación. De este modo, la aplicación de las condicionalidades -y la aplicación de penalidades- se



La aplicación de las condicio-nalidades -y la aplicación de penalidades- se vincula más con la operato-ria de los PTCI que con las características que tiene el subsistema contributivo del Régimen de Asignaciones Familiares.

vincula más con la operatoria de los PTCI que con las características que tiene el subsistema contributivo del Régimen de Asignaciones Familia-res. A su vez, es posible mencionar que “condicionar las transferencias a otras exigencias -relacionadas con la educación o la salud de los hijos- parte del supuesto no explicitado de que resulta necesario generar un compromiso de parte de los pobres con la superación de su pobreza, además de suponer que estos sectores no necesariamente realizan estas tareas de cuidado por sí mismos” (Pautassi ...[et al], 2010: 240).

En cuanto a las prestaciones24, dadas las características del sistema impositivo argentino, la AUH no está integrada con el impuesto a las ganancias de las personas físicas, por lo que persisten diferencias irrazonables entre beneficios y créditos fiscales (en términos de prestaciones y montos), disminuyendo el contenido progresivo de su impacto distributivo (Lo Vuolo, 2009).

La modificación del año 2016 vinculada a la incorporación de los monotributistas (Decreto 593/2016), resolvería uno de los puntos de exclusión de la política bajo estudio. No obstante, refuerza aún más el carácter heterogéneo del régimen de asignaciones familiares, puesto que el que funcionaba antes de 2009 también era fragmen-tario basando sus diferencias en la condición laboral y en el nivel de ingresos de los adultos. La AUH viene a acentuar esa fragmentación (Pautassi ...[et al], 2010).

Tópicos a revisar AUH Componentes del Régimen Contributivo

de Asignaciones Familiares

Contexto de Surgimiento

Se da en el marco de ex-pansión de los PTCI en la región. En tres modalida-des: los destinatarios de-bían optar entre el progra-ma que estuvieran cobran-do en ese momento y la AUH, incorporación com-pulsiva, inscripción volun-taria para quienes cum-plen los requisitos de ad-misión.

Presenta antecedentes desde el año 1934. El año 1957 se puede considerar como el inicio de un sistema de asignaciones familiares, cuando estos beneficios se extienden a varios rubros y sectores. Desde ese año y hasta la década del 90 se sitúan temporalmente las mayores modi-ficaciones en cuanto a beneficios y montos. En el año 1991 se crea el Sistema Único de la Segu-ridad Social, cuya meta era centralizar en ma-nos del Estado los aportes a la seguridad social destinados a las obras sociales y asignaciones familiares. En el año 1996 con la Ley N° 24.714 se lleva adelante una serie de reformas.

Tabla 3Algunos tópicos de revisión entre la Asignación Universal por Hijo

y las asignaciones familiares del régimen contributivo



Tópicos a revisar AUH Componentes del Régimen Contributivo

de Asignaciones Familiares

Requisitos

Ser trabajador informal o estar desocupado. Perci-bir un ingreso menor al Salario Mínimo, Vital y Mó-vil (10.000 pesos argenti-nos a enero de 2018).

Ser trabajador formal, el monto a recibir o el crédito fiscal depende del ingreso percibido.

Condiciona-lidades Salud y educación.

No poseen condicionalidades. El único com-ponente que tiene un requisito es la ayuda escolar, que se paga una vez al año, para la cual debe presentarse el certificado de alumno regular.

Penalidades

Se deben presentar los controles sanitarios y la libreta que certifique asistencia al estableci-miento educativo para cobrar al finalizar el año, el 20% del monto men-sual retenido y acumula-do. El no cumplimiento de las condicionalidades puede significar la baja de la prestación.

Solo en el caso de no presentar el certifica-do de escolaridad, quedan excluidos del ac-ceso al cobro de la ayuda escolar anual.

MontosEs un ingreso homogé-neo, pero que presenta diferencias por zona geográfica25.

Es un sistema fragmentado, el monto de-pende del ingreso del adulto titular26.

Prestaciones

Embarazo para protec-ción social, hijo y /o hija para protección social, hijo y/o hija con discapa-cidad para protección so-cial; ayuda escolar anual (ver Tabla 2).

Maternidad, nacimiento, adopción, matri-monio, prenatal, hijo y/o hija, hijo y/o hija con discapacidad, ayuda escolar anual, ayu-da escolar anual para hijo y/o hija con disca-pacidad, cónyuge (ver Tabla 2).


Este recorrido intentó poner en tensión los diferentes componentes del régimen de asignaciones familiares, así como visualizar las carac-terísticas de los PTCI. La tensión que subyace en todos los elementos puestos en juego son las disputas en torno a dónde “ubicar” a la AUH: ¿en qué parte?, ¿en qué régimen?, ¿con qué nominación?, ¿se acerca más a las políticas propias de la Seguridad Social o a las de Protección Social27? En vista de estos interrogantes en cuanto a la ubicación y



descripción de la AUH, en el apartado siguiente -como tercer elemento de problematización- se analizará la mirada de las mujeres receptoras de la asignación desde una perspectiva sociológica.

4. La voz de las receptoras desde una mirada sociológica Las ciencias sociales en general y la sociología en particular preten-den comprender en sus discusiones las interacciones sociales, los comportamientos, establecer comparaciones, relaciones, explicar fenómenos, entre otras cuestiones. En este sentido, es de particular importancia considerar que toda política, y en este caso toda política social, es un modo de intervención en la estructura social performati-vo de lo social. Dicha intervención por parte del Estado configura un tipo de relación al menos en dos sentidos: entre los sujetos y entre los sujetos y el Estado. En este caso se hace referencia a la relación que se establece entre el Estado y el sujeto receptor de la AUH. Sociológicamente esto es relevante -como complemento al diseño de los programas, así como a los debates académicos y políticos que suscitan- para comprender el tipo de intervención y cómo los sujetos la caracterizan y la aprehenden a partir de la experiencia de ser destinatarios/receptores de dicha acción. El interjuego entre lo individual y lo social, constituye un modo de relación e interacción social que la sociología está interesada en describir, comprender y explicar. Para ello es necesario revisar el modo en que son vividos, las actitudes, decisiones, elecciones, creencias, representaciones de los individuos28, que permiten acercarse a dichos fenómenos com-prendidos en el contexto en el que se desenvuelven (Boudon, 2004).

Hace ya casi un siglo Thomas y Znaniecki se referían a la relevancia de los elementos culturales de la vida social y las características de los miembros del grupo social para la sociología, dando cuenta de la constante relación entre la conciencia individual y la realidad social. Las situaciones sociales contienen factores subjetivos que generan reacciones, valores, actitudes que deben estudiarse en relación con el contexto, debido a que las actitudes individuales refieren al carácter social (Thomas y Znaniecki, 2004).

Thomas afirma que “Previamente a todo acto de conducta auto-determinado existe un estado de examen y deliberación que puede llamarse la definición de la situación. Y realmente no sólo los actos concretos dependen de la definición de la situación, sino que gradualmente toda una política de vida o la personalidad del individuo mismo provienen de una serie de definiciones de


Resulta rele-vante revisar algunas defi-niciones de la AUH por parte de sus recepto-ras. Es posible visualizar tres ejes vinculados que recorren sus narracio-nes: la noción de continuidad, la adjetivación de la interven-ción estatal en tanto “Plan”, y una imputa-ción de sentido vinculada a la necesidad.


este estilo” (Thomas, 2005: 28). Continúa afirmando que las leyes del comportamiento resultan una especie de mecanismo de ajuste afortunado del organismo hacia situaciones típicas recurrentes y el mismo no puede cambiar la regla (Thomas, 2005).

Las definiciones de las situaciones, entonces, se desarrollan a través de distintos lenguajes y son sentidos con distintos reconocimientos. De este modo, “el cuerpo completo de hábitos y emociones es producto de la comu-nidad y la familia hasta tal punto, que la desaprobación o la separación son casi insoportables” (Thomas, 2005: 31). Por lo tanto, la definición de las situa-ciones humanas es un elemento central para los sujetos, de modo tal que de acuerdo a ella estará condicionada la realidad que dichos sujetos vivan.

A partir de lo dicho, resulta relevante revisar algunas definiciones de la AUH por parte de sus receptoras, que surgen de investigaciones desarrolladas29 en los últimos 7 años. Es posible visualizar tres ejes vinculados que recorren sus narraciones: la noción de continuidad, la adjetivación de la intervención estatal en tanto “Plan”, y una im-putación de sentido vinculada a la necesidad.

Respecto a la continuidad, se exhibe que las destinatarias iden-tifican el pasaje como automático de un PTCI anterior a la AUH, sin dar cuenta de rupturas ni de cambios sustantivos.

No, porque me pasaron del plan familia automáticamente a la asignación (…). Sí, el plan jefes, después el plan familias y después derivó en este. Casi digamos el mismo… (Entrevista 4, página 5, Mar del Plata, 2010).Por 5, porque no te pagan por 6.¿Por qué? No tengo ni idea, dice que te pagan hasta 5 nada más. Yo tengo ingresados los 6 hijos porque yo estaba en el plan familia. Del jefe pasas al plan familia y del familia al universal (Entrevista 20, página 2, Mar del Plata 2010).

“Sin que se anote porque ya estaba anotado en el Plan… Y ese Plan lo tuvimos muchos años, como tres, cuatro años hasta que salió éste, la Asignación por Hijo… Y también automáticamente me pasaron a ese, a ese Plan… Claro como vos ya estás recibiendo el Plan, automáticamente te pasan ellos al Plan que sale (Entrevista 28, página 12, Esteban Echeverría, 2010).

En segundo lugar, un aspecto que profundiza o resalta la continuidad es la adjetivación. No solo hay un pasaje automático que no presenta rupturas, sino que son nombrados del mismo modo, todos bajo la categoría de “plan”.



Sí, me dijeron: hay un plan para tus hijos, que no sé qué, enton-ces yo fui al ANSES y me acerqué y pregunté no sé qué y lo anoté primero a él, y después con ella los anoté a los dos juntos (…). Lo bueno es eso, que tenemos la Asignación, que pude cobrar este plan… (Entrevista 9, página 6. CABA, 2016).

En tercer lugar, puede verse una imputación de sentido vinculada a la necesidad, es decir, el acceso a un “plan” se considera posible en función de la posesión de una carencia, mas no de un derecho, como sería el caso del régimen de Asignaciones Familiares cuyo acceso está determinado por la permanencia en un puesto de trabajo formal.

(…) mira cuando empezó a salir el plan jefes y jefas hace un montón yo me acuerdo que vivía mi mamá en ese momento y como mi mamá era propietaria de casa mi papá tenía trabajo auto casa me dice vos no lo necesitas me dice eso es para gente que más lo necesitas (…) yo tenía el más grande solo era madre soltera y mi mamá me dijo vos no lo necesitas porque ellos me ayudaban pero yo lo necesitaba yo en ese momento no me di cuenta pero yo era una ayuda para ellos también si yo cobro eso un poquito más me pueden ayudar pero ellos me ayudaron toda la vida para mantener al más grande entonces después yo en ese momento seguí estu-diando qué se yo pero después cuando salió lo de la asignación fue una gran ayuda (…). No no te anotes pero supuestamente te venían a ver a tu casa mi mamá me decía vos no lo necesita eso me entendes pero ella lo entendía así y ella pensaba que me… Pero ella tampoco te daban fortunas. Ella se pensaba que yo me iba anotar en un plancito (…). Fue cuando salió la asignación ahí y me anoté porque el padre de mis hijos no cobraba nada si él hubiera cobrado un trabajo (…) hay gente que cobra como ya cobraba el plan e jefe y jefas le dan una tarjeta porque yo no tenía ni el plan ni nada (Entrevista 8, página 3, La Matanza, 2017).

Thomas enuncia en 1928 su teorema: “si los individuos definen una situación como real, esa situación es real en sus consecuencias”, es decir que los sujetos no sólo responden a los rasgos objetivos de una situación, sino especialmente al sentido que la misma tiene para ellos. De este modo, el sentido atribuido a una situación por parte de los individuos determinará las conductas de los mismos (Merton, 1964).

Entonces, siguiendo a Thomas, es posible observar que en la definición de la situación la AUH se muestra siempre como parte de los PTCI que se han implementado desde el año 2002 a la fecha y, por lo tanto, como un fenómeno siempre en relación con un


Si la AUH es o no un PTCI depende no so-lamente de las características que asume la política social, sino también de los modos en que las poblaciones receptoras lo definen.


“plan”. Dicho evento deviene seguramente de algunos elementos explicitados en el apartado anterior en cuanto a las decisiones por parte de los organismos oficiales respecto del diseño e implemen-tación de las políticas sociales bajo estudio. Ello elabora sentidos y comportamientos que generan consecuencias, donde la definición de la situación -respecto a si la AUH es o no un PTCI- depende no solamente de las características que asume la política social, sino también de los modos en que las poblaciones receptoras lo definen.

Desde el análisis que se pretende realizar en el presente artículo -y haciendo una analogía con el teorema de Thomas-, el sentido atri-buido por los sujetos a la AUH como PTCI, como tercer elemento en esta argumentación, se vuelve sociológicamente significativo. Por lo tanto, sus consecuencias ubican al fenómeno como real, definiendo la situación a partir de la continuidad de “los planes” donde la AUH se posiciona dentro de esa serie. El recorrido de las destinatarias de la AUH, como receptoras de esta intervención y de otras, así como la configuración que el organismo público imprimió a dicha interven-ción -en sintonía con la operatoria de los PTCI del resto de América Latina-, reafirma su condición de programa social. De este modo, siguiendo las definiciones de sus receptoras, es posible identificar a la AUH como “un plan” en el abanico de planes sociales que se implementan y, por ello, ubicarla como un PTCI.

5. Reflexiones finales A lo largo de este artículo se asumió la problematización de un tipo particular de política social como es la AUH. Se comenzó la concep-tualización de la misma dando cuenta del lugar nodal que este tipo de intervenciones del Estado tiene sobre la sociedad y lo que implica en términos de los regímenes de acumulación. También han tenido implicancias en la definición de las problemáticas, en las disputas por los sentidos de la expresión de la cuestión social, como en tér-minos de los abordajes teórico-políticos que también definen/dis-putan unos particulares sentidos alrededor de las políticas sociales, configurando unos esquemas de clasificación y división del mundo que, en tanto esquemas de valores, permiten la reflexividad sobre algunos elementos del mismo y no otros.

Desde estos puntos de partida es que se asume un modo de problematización de la AUH, en tanto política social, desde la ten-sionalidad: en el primer apartado respecto a los PTCI, en el segundo respecto al Régimen de Asignaciones Familiares, para concluir con



Los modos en que se estruc-turan las polí-ticas sociales son objeto de múltiples disputas de sentido, desde las definiciones alrededor de las problemáti-cas que expre-san la cuestión social hasta las problematiza-ciones dentro del campo académico.

la mirada de las receptoras de esta política pública. Esta estrate-gia argumental, basada en la tensión de estos tres elementos, ha mostrado que -al menos- el modo en que se han estructurado las intervenciones que toman como población destinataria a los niños, niñas y/o adolescentes, se ha conformado en función de la fragmen-tación y las heterogeneidades de las prestaciones, dependiendo de la condición laboral del adulto a cargo.

Se pudo ver también que la AUH asume rasgos distintivos respecto de los PTCI en varios aspectos: en el modo en que se ha establecido en términos de su operatividad a nivel territorial (exclusiones, límites, condicionalidad, penalidades, titularidades y financiamiento); en cada uno de los componentes que la conforman; en la configuración que el organismo público imprimió a dicha intervención -en sintonía con la operatoria de los PTCI en el resto de los de América Latina-; mien-tras que el sentido atribuido por las receptoras se ha conformado desde ciertas continuidades al exhibir el ingreso a la AUH como el pasaje de un “plan” a otro.

Con respecto al régimen de Asignaciones Familiares, y a partir del recorrido propuesto, se advirtió que la AUH presenta elementos sumamente distantes con el régimen contributivo de las mismas. Ello ha dejado la certeza, además, de una fuerte heterogeneidad del régimen en cuestión no solamente con la AUH (en esta escisión entre el régimen contributivo y el no contributivo que implica una serie de prestaciones, condiciones y exigencias según el “régimen” de pertenencia), sino también entre el polo contributivo del régimen y aquel sector vinculado a las deducciones fiscales.

En este sentido, los modos en que se estructuran las políticas sociales son objeto de múltiples disputas de sentido, desde las de-finiciones alrededor de las problemáticas que expresan la cuestión social hasta las problematizaciones dentro del campo académico. De este modo, definir los esquemas de problematización de las po-líticas sociales implica un primer acto de ejercicio de poder: no solo respecto de las posibilidades del decir y la legitimación necesaria para ello, sino también respecto a los modelos de sociedad que se presuponen, acompañan y pregonan.

El ejercicio de problematización de un fenómeno de lo social -como son las políticas sociales- comienza por la explicitación de los puntos de partida teóricos a partir de los cuales determinados elementos del mundo -y sus vinculaciones- emergen a la vista y otros se ocluyen. La AUH, en términos de los abordajes propuestos en este artículo,



implica: por un lado, una política social en sintonía con los modos en que se vienen abordando las problemáticas vinculadas a la cuestión social a nivel internacional (financiada, evaluada y acompañada por los organismos internacionales de crédito); por otro lado, bajo un paraguas institucional y de nominación (fuera y sobre todo dentro del campo académico), una serie de legitimaciones que la ha posicio-nado como una extensión del régimen de AAFF escenificando unos particulares términos de la “inclusividad” (Dettano …[et al], 2017), aunque ocluyendo las desigualdades en las prestaciones y coberturas veladas bajo este argumento de conquista extensionista y uniforme.

Por último, y desde una perspectiva sociológica, es menester destacar que “si los individuos definen una situación como real, esa situación es real en sus consecuencias” (Thomas, 2005). De este modo, se considera que las definiciones de las receptoras de la AUH, ubicándola como un “plan” que llegó luego de otro “plan”, se vuelven elementos ineludibles para el análisis de la política social que com-plejizan el abordaje desde la mirada de los organismos públicos, así como también desde las producciones académicas.

Volver la mirada sospechosa sobre los modos en que se concep-tualizan y problematizan determinados fenómenos de lo social im-plica siempre repensar los esquemas de valor, clasificación y división del mundo que las propias teorías con las que se trabaja poseen como imágenes del mundo (Scribano …[et al], 2015).

Notas(1) Parte del trabajo de campo que aquí se analiza es producto de

investigaciones individuales y colectivas que se vienen desarrollando desde el año 2010. Particularmente, aquí se trabaja con muestreo teórico (Glaser y Strauss, 1967) cuya representatividad es de carácter teórico, en donde se consideran los contextos relevantes al problema de investigación para luego seleccionar los casos individuales, atendiendo la homogenei-dad - heterogeneidad y la saturación (Valles, 1997). Por lo tanto, no tiene pretensiones de generalización estadística. En este caso se tomaron 43 entrevistas en profundidad realizadas entre los años 2014 y 2017, en la Ciudad de Buenos Aires y en La Matanza, a mujeres receptoras de la Asignación Universal por Hijo y Ciudadanía Porteña. Las mismas fueron realizadas en el marco de dos investigaciones: Universidad de Buenos Aires Ciencia y Técnica (UBACyT) entre 2014-2017 y Programa de Incentivos de la Universidad Nacional de La Matanza (PROINCE-UNLaM) 2017-2018.

(2) Ejemplos de ello son: el “Programa Bolsa Familia” (PBF) de Brasil, el “Child Support Grant” (CSG) de Sudáfrica, el “Livelihood Empowerment



Against Poverty” (LEAP) de Ghana; “Chile Solidario” en Chile; “Familias en Acción” y “Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar” en Colombia; “Mi Familia Progresa” de Guatemala; etc.

(3) En 2010 los PTCI alcanzaban a más de 25 millones de familias lati-noamericanas y caribeñas, llegando a cubrir 113 millones de personas, lo que representa el 19% de la población, e invirtiendo el 0,40% del Producto Bruto Interno (PBI) regional (Cecchini y Madariaga, 2011). También puede verse De Sena (2016).

(4) Aunque existen importantes antecedentes en los Programas Inten-sivos de Empleo de principios de 1990.

(5) “Workfare” es una expresión, sin traducción literal al español, resul-tado de la combinación entre trabajo (en inglés “work”) y bienestar (en inglés “welfare”). Dicho neologismo en términos de significado no implica una combinación de ambos términos (bienestar en el trabajo), sino la reforma neoliberal al Estado de Bienestar estadounidense alrededor de 1960. Esta se caracteriza por exigir la participación de los beneficiarios en actividades laborales (escogidas por el Estado) o que aumenten la empleabilidad, como requisito para recibir la asistencia.

(6) Se refiere a 1980 en el estado de Wisconsin, Estados Unidos, que luego de estas primeras iniciativas irían tomando otro color para foca-lizarse en la asistencia escolar solamente de los/as niños/as en condi-ciones de pobreza utilizando como amenaza la pérdida de ingresos de la familia (Quinn y Magill, 1994). Este tipo de iniciativas, exigían que los jóvenes de bajos ingresos permanecieran en la escuela para continuar con el cobro del beneficio en el marco del Aid to Families with Dependent Children (AFDC) y evitar sanciones por incumplimiento con la condiciona-lidad (Cena, 2017). Esta perspectiva estuvo acompañada por las teorías del contrato social, de la cual Mead sería un referente, según las cuales cada uno de los/as destinatarios/as tendrían una obligación implícita de emprender actividades de diferente tipo (búsqueda de empleo, capa-citación y asistencia escolar) para cortar con los ciclos de dependencia económica (Dee, 2011).

(7) Con esta expresión los autores se refieren a un momento de la política social latinoamericana de principios de 1990 donde globaliza-ción, crecimiento, competitividad y pobreza son puestos en tensión en las estrategias nacionales. Pues “se reconoce que si un país quiere ser competitivo, el hecho de tener grandes segmentos de la población en la miseria constituye una enorme desventaja para la productividad y la cohesión social” (Cordera y Adame, 2005: 110).

(8) Hacia fines de 1990 este paradigma vendría a reemplazar parcial-mente al paradigma dominante, a partir de los subsidios a la demanda, buscando su masificación (sin atender a su contraparte: la oferta de servicios y en sintonía con las leyes económicas liberales) (Cena, 2017).



(9) “Programas de Transferencias Condicionadas” (Rangel, 2011), “Pro-gramas de Transferencias Monetarias Condicionadas” (Maldonado …[et al], 2011); “Transferencias Condicionadas de Ingresos” (Calabria …[et al], 2010).

(10) Para una serie de autores los PTCI implican formas de transferencia en efectivo o bancarizadas (Rawlings, 2005; Barrientos y DeJong, 2004; Fiszbein y Schady, 2009; Calabria …[et al], 2010; Maldonado …[et al], 2011; Rangel, 2011), o de bienes y servicios (Valencia Lomelí, 2008; Cecchini y Madariaga, 2011; OIT, 2014). Para este último caso, los autores reservan como nominación “Programas de Transferencias Condicionadas”, sin explicitar si es de ingresos o no.

(11) Estos aspectos, en función del caso latinoamericano, son aborda-dos en Cena (2016).

(12) La categoría monotributista refiere a un régimen tributario sim-plificado que realizan los trabajadores por cuenta propia. En los aportes que realiza el trabajador se incluye el componente previsional (como los aportes de jubilación y obra social) y el impositivo (que depende de categorías basándose en los ingresos brutos obtenidos).

(13) Esto significa que para acceder al programa no se requieren aportes previos ni indirectos por parte de los potenciales destinatarios.

(14) En De Sena (2014b) se da cuenta de las tensiones y dificultades que, en términos de una perspectiva de género, implica la titularidad femenina de los PTCI.

(15) Por ejemplo, en el caso italiano este tipo de programas se ubi-ca institucionalmente en el Instituto Nacional de Previsión Social (De Sena, 2016).

(16) Cálculo realizado en función de la línea de pobreza establecida por el INDEC a enero de 2017 calculada en 4.484,324 pesos argenti-nos por niño de 17 años (284 dólares) y la transferencia de la AUH de 1.103 pesos argentinos (70 dólares) en marzo de 2017 para el Gran Buenos Aires.

(17) Ver al respecto: http://asignacionuniversalporhijo.com/escuela-privada; https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/subnotas/182675-56869-2011- 12-05.html.

(18) Al respecto se puede ver Scribano y De Sena (2014); Cena …[et al] (2014); Dettano (2014).

(19) Antes de la creación de dicho sistema existían las cajas de asigna-ciones familiares, constituidas con aportes patronales y que abarcaban a los trabajadores del comercio y de la industria (Grassi, 2003).

(20) Como se mencionó anteriormente, fueron absorbidos los bene-ficiarios del Plan Familias y parte de los del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.

(21) Esta incorporación no es homogénea, ya que los monotributistas de las categorías “B”, “C”, “D”, “E”, “F”, “G”, “H” e “I” tiene derecho a la Asignación



Familiar por Prenatal, Asignación Familiar por Hijo / Hijo con Discapacidad, Asignación Familiar por Ayuda Escolar Anual. Las categorías “J”, “K” y “L” tienen derecho a la Asignación Familiar por Hijo con Discapacidad y a la Asignación Familiar por Ayuda Escolar Anual por Hijo con Discapacidad.

(22) Deducciones para el período 2017 según Administración Federal de Ingresos Públicos. Disponible en: https://www.afip.gob.ar/gananciasybienes /documentos/DEDUCCIONESDEL2017.pdf.

(23) No se desconoce la relevancia de la denominación de universal en una asignación que no lo es, elemento que escapa a la discusión del presente escrito.

(24) En términos de montos, la Ley 27.160, del año 2015 establece que las asignaciones familiares previstas en la Ley 24.714, con excepción de la asignación por maternidad, serán móviles.

(25) Ver al respecto: https://www.anses.gob.ar/archivos/cartilla/MONTOS %20AAFF-AAUU%20percibidas%20desde%2009-2017.pdf.

(26) Ver al respecto: https://www.anses.gob.ar/archivos/cartilla/MONTOS %20AAFF-AAUU%20percibidas%20desde%2009-2017.pdf; https://www.afip.gob.ar/gananciasybienes/documentos/DEDUCCIONES DEL2017.pdf.

(27) La protección social entra en escena en los 80 y trae “un reco-nocimiento de los límites de los sistemas contributivos, financiados por medio del impuesto al salario, para ampliar su cobertura a otros sectores poblacionales que atraviesan situaciones de desempleo e informalidad laboral, sea urbana o rural buscando dar cobertura a aquellas personas y sus grupos familiares, que se encuentran por fuera de la red de protec-ción al trabajo y a la seguridad social” (Pautassi …[et al], 2013: 20). Sobre Protección social ver también Bertranou y Bonari (2005).

(28) No se pretende abrir una discusión respecto al denominado in-dividualismo metodológico; sino sólo dar cuenta de la relevancia de la relación de individuo-sociedad.

(29) Las entrevistas fueron desarrolladas en el marco de dos Proyectos UBACyT y uno PROINCE-UNLaM.

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DOCUMENTOS

Carta Iberoamericana de Ética e Integridad en la Función Pública

La “Carta Iberoamericana de Ética e Integridad en la Función Pública” fue aprobada por la XVIII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, orga-nizada por el CLAD en Antigua, Guatemala, los días 26 y 27 de julio de 2018.




PreámbuloLa preocupación por la corrupción y sus dañinos efectos para el desa-rrollo y la convivencia se ha expandido por todo el mundo. Numero-sos documentos internacionales y rigurosos estudios académicos la consideran como la más dañina enfermedad política de nuestra era. Para muchos países pobres y con gobiernos frágiles se ha convertido en fuente constante de tensiones y una barrera permanente para lograr el desarrollo de su economía y el bienestar de su población. Incluso en países desarrollados está generando olas de indignación, desestabilizando gobiernos y entorpeciendo el crecimiento económi-co. Existe una sensación de fracaso generalizado en el combate de este gravísimo problema social. El encadenamiento de escándalos ha provocado que los niveles de desafección política se eleven y la deslegitimación de la acción pública se dispare. No obstante, un riguroso análisis comparativo global permite encontrar algunos ejemplos de países que han sabido implementar estrategias eficaces para detener y reducir fuertemente la enfermedad y sus efectos.

Esta Carta se fundamenta en estos ejemplos y pretende fomentar el aprendizaje e intercambio permanente de buenas prácticas entre sus países firmantes, no sólo para prevenir y luchar contra la co-rrupción, sino para ir consolidar un sistema de integridad sólido que fortalezca lo que creemos que debe ser la práctica común en nuestras Administraciones: el comportamiento honesto de nuestros servidores públicos. Un comportamiento honesto que no debe ser manchado por la actuación de minorías corruptas y que por ello debe ser defendido y resaltado frente a quienes atentan contra su integridad.

El CLAD no permanece ajeno a este contexto y, por ello, ha que-rido hacer de la redacción e implementación de esta Carta uno de sus ejes estratégicos para los próximos años. De esta forma, nuestra organización prosigue una larga tradición de velar por la integridad en la actividad pública, con hitos como el Código Iberoamericano de Buen Gobierno. Esta Carta conecta también con las prioridades de numerosos organismos internacionales que están dedicando grandes cantidades de recursos económicos, cognitivos y actitudinales para intentar prevenir y combatir la corrupción. Precisamente con base en todos estos conocimientos previos se ha generado un documento base


que ha servido, a su vez, para configurar los fundamentos conceptuales y metodológicos de la presente Carta.

Es nuestro deseo que la Carta sirva de instrumento para la crea-ción de sinergias entre gobiernos y organismos internacionales que busquen conjuntamente resolver el problema. En cualquier caso, es importante destacar que la Carta sería un instrumento incompleto si no se preocupara también por ir más allá de evitar las conduc-tas ilegales y no propusiera un camino para desarrollar con plena integridad la acción pública. Por ello, es esencial remarcar que la Carta ofrece un camino hacia el comportamiento íntegro en las organizaciones públicas, un camino que supere el mero rechazo de las actuaciones corruptas y busque la mejor forma de servir y cuidar los intereses generales.

En resumen, no estamos firmando una convención anti-corrup-ción nueva, sino un documento de orientaciones a favor de un comportamiento guiado por la ética pública y todos sus principios y valores relevantes. El texto define un marco de referencia genérico, no vinculante, que deberá́ adaptarse en cada caso a la idiosincrasia, historia, cultura, tradición jurídica y entorno institucional propios de cada país. Su desarrollo admite concreciones normativas y políticas diferentes, acordes con dicha heterogeneidad.

Queda ahora en manos de los gobernantes la adecuada imple-mentación de estas orientaciones, para lo cual se generan en el documento base, teniendo en cuenta las mejores prácticas inter-nacionales, un conjunto de recomendaciones de implementación que ayudarán a llevar adelante este conjunto de exigentes acuerdos.

Capítulo Primero. Ámbito de aplicación y objetivos de la CartaI. Ámbito de aplicaciónLa Carta se dirige esencialmente al Poder Ejecutivo y, respetando cada sistema político-constitucional, es aplicable a todos los nive-les de gobierno incluyendo su sector público¹. Incluye a todos los servidores públicos, tanto a los que ocupan los niveles jerárquicos superiores de la Administración como al resto del personal al servicio de las Administraciones públicas. En todo caso, algunas de las reco-mendaciones son plenamente aplicables a otros poderes del Estado y órganos constitucionales. Cada gobierno, en el ámbito de su marco constitucional y prioridades, podrá establecer los mecanismos que considere precisos para la promoción de la integridad en todos los pilares político-institucionales y sociales del país.



II. ObjetivosLa presente Carta tiene como objetivos directos e inmediatos los siguientes:

a) PROMOVER la integridad de los responsables y servidores públicos² en todos sus niveles, entendiendo por tal una actuación continuamente coherente con los valores y principios relevantes de la ética del servicio público.

b) Desde una perspectiva política, asegurando el respeto al con-texto social, cultural, e histórico de cada una de las naciones firman-tes, esta Carta pretende CONTRIBUIR a la legitimación de la acción pública, es decir, aportar razones para la obediencia a los gobiernos y REFORZAR la confianza en las instituciones públicas.

Y como objetivo indirecto y finalista:c) CONTRIBUIR al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo

Sostenible (ODS) y la Agenda 2030 de Naciones Unidas, en especial:1. Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el

desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

2. En concreto:i. Promover el estado de derecho en los planos nacional e inter-

nacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos.ii. Reducir sustancialmente la corrupción³ y el soborno en todas

sus formas, buscando abolirlos totalmente.iii. Crear instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos

los nivelesiv. Garantizar la adopción de decisiones inclusivas, participativas y

representativas que respondan a las necesidades a todos los niveles.v. Garantizar el acceso público a la información y proteger las

libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales.

Indirectamente, contribuye al cumplimiento de los ODS vinculados con la eliminación de la pobreza (ODS 1), la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres (ODS 5), la promoción del crecimiento económico inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el traba-jo decente para todos (ODS8) y la reducción de la desigualdad (ODS 10).

Capítulo Segundo. OrientacionesTeniendo en cuenta las bases conceptuales y metodológicas antes citadas, los abajo firmantes establecemos las sugerencias que a continuación se detallan.



PrimeraGENERAR periódicamente diagnósticos completos del sistema de integridad nacional⁴ en los que se analicen todos los pilares esen-ciales del sistema socio-político y económico, abarcando su marco legal y sus prácticas informales, y considerando variables como su independencia, los medios para realizar su labor por cada uno de los pilares y los mecanismos internos disponibles para garantizar la integridad, transparencia y rendición de cuentas. El diagnóstico debe quedar constituido como línea base para la evaluación poste-rior de los impactos de los instrumentos que se implementen para el mejoramiento de la Gestión Ética.

SegundaGENERAR, EJECUTAR y SOSTENER financieramente, al menos en sus organizaciones dependientes más relevantes, diseños organizati-vos que incluyan los componentes fundamentales del modelo de integridad organizacional definido nacionalmente y que, además, interactúen con los otros subsistemas de gestión más importantes. Tras el diagnóstico a nivel nacional, y como parte de la estrategia nacional de desarrollo de la integridad surgida a partir de tal análisis, cada organización pública debería generar un marco de integridad propio y este marco debería contar con los instrumentos esenciales que en el documento base se establecen. Los gobiernos sub-nacio-nales, en función de su autonomía, podrán adaptar estas estrategias y marcos a sus circunstancias.

TerceraREDACTAR, como parte esencial de los marcos de integridad orga-nizacional, Códigos Éticos⁵ en sus organizaciones, siguiendo en la medida de sus posibilidades y prioridades las pautas procedimenta-les marcadas en el documento base y con los contenidos definidos como esenciales en el mismo. Ello implica definir las conductas moralmente pertinentes en un nivel general y también en un nivel específico adecuado a los dilemas propios de cada organización. Se considera prioritario avanzar en el respeto a los derechos humanos y específicamente a los valores de igualdad de género, diversidad y discriminación positiva. Por ello, los códigos harán especial hincapié en la lucha contra el acoso y hostigamiento sexual, la homofobia, el acoso laboral y los tratos degradantes.



CuartaREALIZAR periódicamente encuestas de diagnóstico de clima ético en las organizaciones seleccionadas de acuerdo a las pautas aquí definidas o de otras que se consideren más adecuadas.

QuintaDESARROLLAR de forma permanente actividades de formación en ética en las organizaciones públicas: una formación basada en diagnósticos previos de necesidades, con vocación de integralidad, fusionando las visiones más prescriptivas con las de sensibilización y siempre evaluando su impacto.

SextaGENERAR sistemas de asesoramiento ante dilemas éticos mediante Comités de ética, u otros que se consideren pertinentes, a los que se aportará capacidad y medios para realizar tal labor.

SéptimaINCLUIR un eficaz plan de comunicación y de cambio cultural que permita socializar y apropiar el marco de integridad por parte de los miembros de la organización. Este plan de comunicación y cambio cultural debería ser inserto entre los contenidos esenciales del marco, incorporando las medidas adecuadas a ello (por ejemplo, con carácter orientativo, se pueden generar talleres de socialización y actividades de sensibilización, buzones de sugerencias y quejas, entrega de códigos impresos a cada empleado y agente crítico, programas de formación específicos, etc.). También se sugiere aplicar los avances en las ciencias cognitivas y el nudging para la mejora de los comportamientos éticos en las organizaciones.

OctavaREALIZAR evaluaciones de riesgos de corrupción en el ámbito de sus organizaciones, focalizándolos esencialmente en las áreas de riesgo y siguiendo las fases que las organizaciones internacionales especializadas proponen.

NovenaINCORPORAR al marco de integridad un sistema de denuncias y de protección a los denunciantes de corrupción, fraude, despilfarro o



conductas contrarias a los códigos éticos y, en su caso, a los testi-gos. Para las denuncias se habrá de regular el procedimiento de tal manera que se asegure una adecuada ordenación del mismo con pleno respeto a los principios de buena administración. En cuanto al sistema de protección, éste incluirá el resguardo de la identidad y la protección de represalias a largo plazo. Esta Carta no impone ningún órgano específico para la gestión del sistema de denuncias, pero re-quiere que exista alguno y que reúna condiciones de independencia para desarrollar su labor. El sistema de denuncias debe diseñarse: 1. Con atención rápida sin que haya intermediarios innecesarios; 2. Con canales directos y especializados; 3. Con medidas para protección de identidad; 4. Con amplitud de canales (on line, call centers, líneas calientes, entrevistas discretas…); 5. Con procedimientos sencillos; 6. Con sanciones a los responsables de represalias; 7. Con castigo a las denuncias de mala fe; 8. Con medios personales y materiales suficientes; y 9. Con procedimientos bien establecidos donde esté claro: cuándo empieza la protección, cuándo se entiende que existe ya denuncia, duración de la protección y clarificación de sus fases, recursos de impugnación, reversión de la carga de la prueba en el ám-bito laboral para casos de represalia. De todo ello se dará cuenta a la ciudadanía mediante un adecuado plan de difusión y comunicación.

DécimaFOMENTAR, de acuerdo con la normativa existente en cada país, mecanismos de transparencia activa, pasiva y focalizada; la pro-moción y potenciación de los datos abiertos en la Administración Pública; la incorporación de nuevas tecnologías y redes sociales digitales como medio para generar espacios de escucha activa; vías para la participación ciudadana en la gestión y para colaboración en la innovación y búsqueda de soluciones. Los gobiernos firmantes, en suma, se comprometen a hacer llegar los postulados de la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto a las organizaciones y coordinar dichos instrumentos y prácticas con sus programas de integridad.

UndécimaFORMULAR e IMPLEMENTAR una regulación completa y sistemática sobre prevención y gestión de los conflictos de intereses, con su co-rrespondiente sistema de incumplimientos y sanciones, incluyendo en ella un sistema de detección, control e investigación a través de



un órgano independiente. También se comprometen a trasladar todo este sistema al marco de integridad de sus organizaciones median-te el Código Ético y a incorporar sistemas de incompatibilidades e inhabilitaciones completos.

DuodécimaINTEGRAR de forma cooperativa el sistema de integridad de su or-ganización con el sistema de control interno de la propia entidad, estableciendo sinergias entre ambos sistemas. También se buscará la cooperación con las unidades externas de control.

DecimoterceraDISPONER, a través de las normas legales consecuentes, de un sistema normativo donde se definan los incumplimientos de la inte-gridad, sus niveles de gravedad y las sanciones, y donde se asegure que existen consecuencias negativas en caso de incumplimiento. Cuando los hechos lleguen a conocimiento del Comité de Ética u órgano competente en cada caso, las consecuencias pueden ser la mera remisión al Ministerio fiscal o al órgano disciplinario corres-pondiente cuando existan indicios de actividades calificables bajo los tipos penales o disciplinarios previstos en las normas. Cuando el incumplimiento sea meramente de las normas éticas, será el Comité u órgano competente quien determine los hechos y, en su caso, la sanción. La sanción por incumplimiento exclusivo de las reglas éticas podría ser el reproche por escrito, previo procedimiento oportuno, u otras que cada país decida en función de sus prioridades.

DecimocuartaGENERAR un sistema de evaluación del funcionamiento del marco de integridad, mediante la sistematización oportuna y eficiente de datos, para comprobar su impacto en la mejora del clima ético y en la reducción de los casos de conductas no éticas en la organización. Por ello, los países firmantes se comprometen a evaluar el impacto de sus marcos de integridad en conexión con el sistema de indica-dores del CLAD.

DecimoquintaCUMPLIR con criterios fundamentales de profesionalidad y efica-cia en relación con la selección, competencias y protección de los



miembros de los comités de ética. En concreto, los comités de ética tendrán como objeto fomentar el correcto proceder de los servidores públicos de la institución a la que pertenezcan, promover la implan-tación y buen funcionamiento de los instrumentos esenciales del marco de integridad, asesorar en la toma de decisiones y medidas institucionales relacionadas con la integridad, recibir denuncias y, en su caso, proponer solicitudes de sanción o reprobar éticamente a los servidores públicos que actúen de forma contraria al Código.

DecimosextaCONSTRUIR sistemas de gestión por resultados para el desarrollo (GpRD) con ámbito nacional y, consecuentemente, en cada organi-zación, de tal manera que se refuerce la dirección estratégica, los presupuestos vinculados a objetivos, la rendición de cuentas y se evalúe el impacto de las políticas existentes.

DecimoséptimaDESARROLLAR, para evitar riesgos de corrupción, un análisis riguroso y la implementación adaptada al contexto de cada país de las mejores prácticas internacionales en contratación pública, entre ellas, con mero carácter orientativo, la estandarización de las normas de contratación pública, el Registro Único de Proveedores, la contratación electrónica, las subastas inversas, la disponibilidad de la información pre-contractual y contractual de todos los procesos de contratación del Estado en el portal web de la institución rectora del sistema, las veedurías ciudadanas y pactos de integridad, la apertura de denuncias y la disponibilidad de información estadística por medio de herramientas apropiadas.

DecimoctavaLa gestión de la integridad debe integrarse con la gestión del resto de subsistemas de las organizaciones, convirtiéndose en un princi-pio orientador para el conjunto de Cartas del CLAD. Para la correcta gestión del subsistema de recursos humanos, se requiere el cumpli-miento de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, y para la gestión de la calidad, el cumplimiento de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. El cumplimiento en cada organización de las Cartas Iberoamericanas de Derechos y Deberes del Ciudada-no en relación con la Administración Pública, Gobierno Electrónico, Gobierno Abierto y de Participación Ciudadana en la Gestión Pública



también representarán un aporte significativo para el reforzamiento de la integridad. Los gobiernos firmantes renuevan con la firma de esta Carta sus anteriores compromisos vinculados al cumplimiento de las Cartas previamente aprobadas.

DecimoctavaA efectos de facilitar la adecuada implementación de todas estas medidas, la Carta hace un llamamiento a los firmantes para que fortalezcan las capacidades de los órganos rectores en materia de ética, integridad y conflictos de intereses, asegurando que estén dotados de la independencia legal y autonomía financiera necesa-ria, conforme la legislación domestica de cada país, para ejercitar adecuadamente sus funciones.

Consideraciones finales1. Los países firmantes determinarán autónomamente la forma de incorporación a su práctica y derecho interno del contenido de la presente Carta, siempre en el marco de sus límites presupuestarios.2. Los países firmantes se comprometen a efectuar un seguimiento permanente sobre el cumplimiento de la Carta para asegurar su eficacia, asumiendo el poder ejecutivo la tarea de promoverlo. A tal fin, desde la Secretaría General del CLAD se promoverá la generación de informes de avance periódicos, a elaborar por los representantes titulares de esta organización, que podrán aportar datos para el sistema de Índice de Gobernanza Iberoamericano del CLAD.

Notas(1) Incluye empresas públicas, fundaciones públicas, entes públi-

cos empresariales y organismos autónomos según la denominación que en cada país se utilice.

(2) A partir de ahora se utiliza el término servidores públicos in-cluyendo los niveles superiores e inferiores de la escala jerárquica de las organizaciones públicas.

(3) Entendida como toda actividad de los servidores públicos en la que abusan del poder o potestades que se les otorgan para buscar el beneficio privado o de terceros.

(4) Ver documento base para revisar el concepto y la metodología.(5) Se utiliza el concepto neutro de códigos éticos, aunque puede

haber distintos tipos de códigos éticos.



Revista del CLAD Reforma y Democracia

Índice Acumulado (Nos. 64 al 71)

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de las regiones? El caso peruano 2002-2015. N° 69, Octubre 2017Bastos Boubeta, Miguel Anxo. Redundancia, escala y duplicidad en la administración: una

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N° 71, Junio 2018Russo, Nicolas Esteban y y Adrián Darmohraj. Colaboración público-privada en turismo. Capacidades

institucionales en partenariados de gestión turística local en Argentina. Nº 65, Junio 2016Salas, Osvaldo. Cuasi mercado y privatización en el marco del Estado de bienestar de Suecia.

N° 69, Octubre 2017Sánchez Galvis, Luz Karime; Àlex Boso Gaspar; René Montalba Navarro y Arturo Vallejos-

Romero. Gobernanza del agua y desafíos emergentes para estructuras normativas e institucionales rígidas: un análisis desde el caso chileno. N° 70, Febrero 2018

Sancho, David. El diseño institucional de los sistemas de contratación pública como factor de lucha contra la corrupción. N° 69, Octubre 2017

Seiler, Cristhian Rubén y Víctor Ramiro Fernández. Política pyme y estructuras estatales en Argentina (2003-2015): vínculos opacos y sombras inexploradas. N° 68, Junio 2017

Tondolo, Rosana da Rosa Portella; Vilmar Antonio Gonçalves Tondolo, Manuela Rösing Agostini, Aléssio Bessa Sarquis y Simone Portella Teixeira de Mello. Modelo de madurez en gestión para organizaciones del tercer sector. N° 66, Octubre 2016

Vázquez Ceballos, Avímael. Hallazgos e inferencias de las redes de política pública: estudio de caso de la estructura y funcionamiento del Programa Pueblos Mágicos en Valle de Bravo, México. N° 69, Octubre 2017

Villoria Mendieta, Manuel. El papel de la Administración pública en la generación de calidad democrática. Nº 65, Junio 2016

Warner, Mildred E. De la competencia a la cooperación: reformas de la administración pública para ciudades sostenibles. N° 67, Febrero 2017

Warner, Mildred E. De la competencia a la cooperación: reformas de la administración pública para ciudades sostenibles. N° 67, Febrero 2017

Zeraoui, Zidane y Fernando Rey Castillo Villar. La paradiplomacia de la ciudad. Una estrategia de desarrollo urbano. Nº 65, Junio 2016


Revista del CLAD Reforma y Democracia

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Columbus Memorial Library. Organización de los Estados Americanos (OEA)http://www.oas.org/columbus


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Departamento de Biblioteconomía. Sistema de Bibliotecas. Universidad Católica de Córdoba (UCCOR). Argentinahttp://www.uccor.edu.ar

Departamento de Publicaciones. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Costa Ricahttp://www.flacso.or.cr

Directorio del Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal (LATINDEX)http://www.latindex.org

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Política y Cultura. Universidad Autónoma Metropolitana - Xochimilco (UAM - Xochimilco). Méxicohttp://polcul.xoc.uam.mx

EBSCO Information Services. Méxicohttp://search.ebscohost.com

Elsevier Abstract and Indexing Bibliographic Database Scopus. Países Bajoshttp://www.elsevier.com

Escuela de Administración Pública . Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública. Universidad Central de Chile. Chilehttp://www.ucentral.cl

Escuela Graduada de Administración Pública (EGAP). Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Puerto Rico (UPR). Puerto Ricohttp://egap.uprrp.edu

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Autónoma del Estado de México. Méxicohttp://www.uaemex.mx

Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONACIT). Venezuelahttp://www.fonacit.gob.ve; http://www.miproyecto.gob.ve

Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos (FUNDAMESPA). Méxicohttp://www.fundamespa.org

German Institute of Global and Area Studies (GIGA). Alemaniahttp://www.giga-hamburg.de

Grupo Biblioteca y Archivo. Departamento Nacional de Planeación (DNP). Colombiahttp://www.dnp.gov.co

Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público (IEPDP). Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad del Zulia (LUZ). Venezuelahttp://www.luz.edu.ve

Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC). Méxicohttp://www.indetec.gob.mx

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Latin American Institute. Hispanic American Periodicals Index (HAPI). Estados Unidoshttp://hapi.ucla.edu

Library. International Labour Office (ILO)http://www.ilo.org


Norwegian Register of Scientific Journals and Publishershttp://dbh.nsd.uib.no/kanaler

Oficina de Coordinación de Información e Informática. Ministerio del Poder Popular de Planificación. Venezuelahttp://www.mpd.gob.ve

Red de Expertos Iberoamericanos en Gestión Pública (REI). Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET). Españahttp://www.ceddet.org

Revista de Servicio Civil. Dirección General de Servicio Civil (DGSC). Presidencia de la República. Costa Ricahttp://www.sercivil.go.cr

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Sistema de Información Científica. Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal (Redalyc). Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM)http://www.redalyc.org

Social Sciences Citation Index (SSCI)http://scientific.thomsonreuters.com/cgi-bin/jrnlst/jloptions.cgi?PC=master

Social Scisearchhttp://scientific.thomsonreuters.com/products/ssci

Ulrich’s Periodicals Directoryhttp://www.ulrichsweb.com/ulrichsweb

Unidad de Información y Documentación. Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES). Universidad Central de Venezuela (UCV). Venezuelahttp://www.cendes-ucv.edu.ve

United Nations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN)http://www.unpan.org

Universidad Nacional Experimental Politécnica de la Fuerza Armada Nacional (UNEFA). Venezuelahttp://www.unefa.edu.ve

Web of Sciencehttp://workinfo.com

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Asociación CLAD 2019

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)Av. Principal de Los Chorros con Av. 6, Casa CLAD, Los Chorros, Caracas 1071Apartado Postal 4181. Caracas 1010-A - VenezuelaTel.: (58-212) 2709211 Fax: (58-212) [email protected] - www.clad.org

La "Asociación CLAD" es un mecanismo de membrecía individual al Centro, que sirve como medio de información e intercambio entre éste y la comunidad de docentes, investigadores, consultores y de funcionarios interesados en sus objetivos y actividades.

La adhesión se realiza erogando un canon anual en dólares, con base en la modalidad seleccionada para recibir la Revista del CLAD (impresa, US$ 110; o digital, US$ 90). Consulte el Portal del CLAD al respecto. Se brinda un descuento del 20% en la afiliación, a los miembros de la Asociación durante los últimos tres años (2016 a 2018) de manera ininterrumpida. La Asociación otorga los siguientes beneficios:

a) Un Certificado de Membrecía.b) Una Credencial.c) Recepción de la Revista del CLAD Reforma y Democracia durante el año 2019 (el precio regular

de suscripción por tres números impresos es de US$ 130 para América Latina y el Caribe, y US$ 150 para el resto del mundo).

d) Descuento del 20% respecto del precio de los libros que edita el CLAD.e) Descuento del 50% en el arancel de inscripción para el XXIV Congreso del CLAD (únicamente a los

afiliados antes del 1° de septiembre de 2019).f) Sistema de preferencia para la participación en algunos cursos virtuales, vinculados con la gestión

pública, bajo el entendido del cumplimiento de los perfiles establecidos para los mismos.

La adhesión a la “Asociación CLAD” (enero-diciembre) requiere llenar esta solicitud de inscripción y enviarla al CLAD junto con el pago del canon anual en dólares.

Apellidos: Nombres:

Documento de identidad: Sexo: ___ Femenino ___ MasculinoCargo:Institución:Dirección Postal: Cód. Postal: Ciudad: País:Teléfono: Fax: E-mail:Http:

Se podrá realizar el pago del arancel de inscripción de acuerdo a las siguientes opciones:1. PayPal (https://www.paypal.com) ahorrando el costo de la transferencia bancaria internacional y

permitiendo el uso de una tarjeta de crédito o débito Visa, MasterCard y American Express. El CLAD le enviará las instrucciones para el pago por el monto respectivo.

2. Cheque no endosable a nombre del CLAD en US$, en Euros o en Bolívares.3. Transferencia:- en US$ a la cuenta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo No.

0108278061 del Banistmo S.A., Ciudad de Panamá. República de Panamá - Swift: MIDLPAPA.- en Euros a la cuenta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo No. 0049-

0263-51-2711823683 del Banco Santander Central Hispano, Atocha, 55, Madrid, España - IBAN ES 29 0049 0263 51 2711823683 - SWIFT: BSCHESMM.

El costo de la transferencia bancaria debe ser asumido por el interesado, de manera que el CLAD reciba el monto total de la afiliación. Para que el CLAD pueda procesar el pago, es imprescindible enviar al CLAD copia de la transferencia, indicando el nombre del afiliado.

4. Depósito en Bolívares en la Cuenta corriente CLAD No. 0102-0105-52-00-0896809-2 del Banco de Venezuela.

5. Efectivo en la sede del CLAD (US$, Euros o Bolívares).

SOLICITUD DE INSCRIPCIÓN(MODALIDAD SELECCIONADA): 1) IMPRESA ( ) O 2) DIGITAL ( )

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Revista del CLADReforma y Democracia

Formulario de suscripción año 2019Apellidos: Nombres:Cargo: Institución:

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TARIFAS (Incluye importe de correo aéreo especial):América Latina y el Caribe US$ 130Otros Países US$ 150

(Ejemplar separado: US$ 45 - Números anteriores: US$ 25)

Los miembros de la Asociación CLAD 2019 reciben gratuitamente los números de la Revista que corresponden al año 2019.Se podrán realizar los pagos de acuerdo a las siguientes opciones:1. PayPal (https://www.paypal.com) ahorrando el costo de la transferencia bancaria internacional y permitiendo el uso de una tarjeta de crédito o débito Visa, MasterCard y American Express. El CLAD le enviará las instrucciones para el pago por el monto respectivo.2. Cheque no endosable a nombre del CLAD en US$, en Euros o en Bolívares.3. Transferencia:

- en US$ a la cuenta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo No. 0108278061 del Banistmo S.A., Ciudad de Panamá. República de Panamá- Swift: MIDLPAPA.- en Euros a la cuenta del Centro Latinoamericano de Administración y Desarrollo No. 0049-0263-51-2711823683 del Banco Santander Central Hispano, Atocha, 55, Madrid, España - IBAN ES 29 0049 0263 51 2711823683 - SWIFT: BSCHESMM.El costo de la transferencia bancaria debe ser asumido por el interesado, de manera que el CLAD reciba el monto total de la suscripción. Para que el CLAD pueda procesar el pago, es imprescindible enviar al CLAD copia de la transferencia, indicando el nombre del suscriptor.

4. Depósito en Bolívares en la Cuenta corriente CLAD No. 0102-0105-52-00-0896809-2 del Banco de Venezuela.5. Efectivo en la sede del CLAD (US$, Euros o Bolívares).

Centro de Documentación y Análisis de Información (CEDAI)Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) Av. Principal de Los Chorros con Av. 6, Casa CLAD, Los Chorros, Caracas 1071Apartado Postal 4181, Caracas 1010-AVenezuelaTel.: (58-212) 2709211 Fax: (58-212) 2709214 [email protected] www.clad.org

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Bases para las colaboraciones en la Revista

La Revista del CLAD Reforma y Democracia es una publicación cuatrimestral arbitrada bajo la modalidad de dobles ciegos, que está dedicada a estimular el progreso intelectual en la comprensión sobre las relaciones Estado-Sociedad, así como a divulgar propues-tas y alternativas para orientar las transformaciones requeridas en la Administración Pública. La Revista se encuentra referenciada en los principales índices internacionales tales como: Social Sciences Citation Index, SCOPUS, Journal Citation Reports, EBSCO, CLASE, LATINDEX y Redalyc, entre otros; de esta forma, además, queda integrada a la Web of Science.

La Revista está dirigida a autoridades gubernamentales, académicos, funcionarios inter-nacionales, investigadores, estudiantes y consultores especializados, así como a cualquier persona interesada en los temas vinculados al sector público.

La Secretaría General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) prepara la revista. Sin embargo, las opiniones expresadas en los artículos firmados son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del CLAD.

Lineamientos generales

1. Se preferirán aquellos trabajos que formulen claramente su objeto de estudio, marco de referencia teórico, hipótesis y conceptos, así como que sean capaces de presentar una información sólida, fundada y tratada con rigor lógico, de manera de aportar nuevos conocimientos en el campo correspondiente.

En este sentido, serán considerados los siguientes tipos de artículos:

- Artículo de investigación: presenta los resultados originales de investigaciones basadas en datos empíricos y utilizando metodología científica. Usualmente su estructura incluye cuatro secciones: introducción, metodología, resultados y conclusiones.

- Artículo teórico-metodológico: ofrece análisis, interpretaciones y discusiones teóricas que facilitan la comprensión de modelos existentes y suscitan hipótesis para futuras investigaciones sobre un tema específico.

- Artículo de revisión de literatura: analiza, sistematiza e integra los resultados de inves-tigaciones publicadas o no publicadas, sobre un campo en ciencia y tecnología, con el fin de dar cuenta de los avances y las tendencias de desarrollo. Debe presentar una revisión bibliográfica de 50 documentos aproximadamente.

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2. Los artículos referidos a experiencias nacionales deben utilizar un enfoque analítico riguroso y ser comprensibles para una audiencia internacional. Los juicios evaluativos indicarán la perspectiva desde la que se formulan y las bases factuales en las cuales se sustentan. Además se deberá tener presente la utilidad de las conclusiones para situa-ciones similares en otros países de la región.

3. Los autores se hacen plenamente responsables de la fidelidad de los datos que su-ministran en sus reseñas biográficas, incluidas las referentes a doble filiación. Declaran, asimismo, conocer las normas éticas elaboradas por el Committee on Publication Ethics (COPE), para prevenir vicios éticos en los artículos científicos (http://publicationethics.org/files/Spanish%20%281%29.pdf).

4. La Revista se publica en febrero, junio y octubre de cada año.

Evaluación de artículos y proceso editorial

1. Los documentos deben ser trabajos inéditos y originales en temas de investigación que no hayan sido enviados a revisión, no se encuentren comprometidos ni hayan aparecido, parcial o totalmente, en otras publicaciones impresas o digitales.

2. Existen dos instancias de selección: la primera está constituida por el Consejo de Re-dacción de la Revista, que es el encargado de la aceptación de los trabajos con base en el cumplimiento de las normas generales establecidas para esta publicación. En la segunda instancia, cada artículo es sometido a un proceso de dictamen por pares académicos bajo la modalidad de dobles ciegos a cargo de dos miembros de la cartera de árbitros de la revista.

3. Las resoluciones del proceso de dictamen son: aprobado para publicar; condicionado a cambios obligatorios sujeto a reenvío; y rechazado.

4. El proceso de evaluación dura aproximadamente cinco meses. Los resultados de los dictámenes son inapelables.

5. En caso de ser aceptado el trabajo, el Consejo de Redacción se reserva el derecho de hacer la corrección de estilo y los cambios editoriales que considere necesarios para mejorar el documento.

6. Debe mediar al menos un año para la publicación de un artículo de un mismo autor.

7. Los autores de los artículos publicados reciben dos ejemplares de cortesía de la Revista. El envío se realiza por correo aéreo. Ejemplares adicionales pueden ser adquiridos por los interesados.

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Cesión de Derechos de Autor

1. En caso de que un artículo resulte aceptado para su publicación en la Revista, el/la autor/a cede automáticamente sus derechos patrimoniales al CLAD, que puede publicar el artículo en formatos físicos y/o electrónicos, incluido Internet.

2. El autor no podrá reproducir el artículo en otro medio.

Parámetros para la presentación de artículos

Es requisito indispensable que, en el momento de la remisión, los artículos cumplan con los parámetros siguientes:

1. Enviarse en idioma español. Debe escribirse en tercera persona (del singular o plural) omnisciente.

2. Estar escrito en formato OpenDocument (.odt) o en Microsoft Word (.doc). 3. Tener una extensión máxima de 11.000 palabras, incluyendo bibliografía (25 páginas, aproximadamente).

4. Venir precedido de una página en la que aparezca, además del título del trabajo, el nombre del autor o autora, una breve reseña biográfica (200 palabras, aprox.), su afiliación institucional, su dirección postal y electrónica y, de ser posible, página web.

5. Tener un resumen en inglés y un resumen en español, cada uno de 300 a 350 palabras aproximadamente, en los que se sinteticen los propósitos y conclusiones principales del trabajo. El título del artículo debe ser presentado igualmente en ambos idiomas.

6. Consignar en inglés y en español las “Palabras clave” que describen el contenido te-mático principal del documento. Si el texto está referido a un país o región, esto también debe especificarse.

7. Consignar las citas o referencias a trabajos de otros autores según los formatos siguien-tes, dependiendo del caso:

• Apellido del autor (año de publicación: página de la cita). Ejemplo: Miranda (2010: 458)

• Apellido del autor (año de publicación). Ejemplo: Miranda (2010)

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8. Limitar las ilustraciones (mapas, cuadros, tablas y gráficos) a las estrictamente necesarias. Deben incluir su respectiva fuente y ser consignadas en blanco y negro (con modo de escala de grises), sin tramas ni sombreados, en formato TIFF (Tagged Image File Format) o JPEG (Joint Photographic Experts Group) y a 300 dpi (dot per inch / puntos por pulgada) de resolución. Asimismo, las letras deben tener un tamaño mínimo de 7 puntos de altura, las imágenes no deben remitirse en capas y las dimensiones deben ajustarse al formato de la Revista.

9. Por política editorial, la revista se reserva el derecho de publicar ilustraciones demasiado amplias. No se acepta ningún tipo de foto.

10. Las notas al pie de página deben reservarse únicamente para hacer aclaraciones o ampliaciones sobre alguna idea contenida en el texto. No deben utilizarse para las refe-rencias bibliográficas, las cuales tienen que consignarse en la bibliografía.

11. La bibliografía debe contener con exactitud toda la información de los trabajos citados. Es indispensable ajustarse a la siguiente presentación (en orden alfabético de apellido y sin dejar líneas en blanco entre las referencias), según sea el caso.

- Capítulo de un libro (el título del libro va en cursiva):

Schneider, Ben Ross (2010), “Business Politics and Policymaking in Contemporary Latin America”, en How Democracy Works: Political Institutions, Actors, and Arenas in Latin American Policymaking, Carlos Scartascini, Ernesto Stein y Mariano Tommasi (eds.), Cambridge, BID; Harvard University.

- Artículo de una revista (el título de la revista va en cursiva):

Sánchez González, José Juan (2009), “La dimensión ciudadana en las reformas de la administración pública”, en Estado, Gobierno, Gestión Pública, N° 13, junio, pp. 87-105.

- Varias referencias del mismo autor, con años de edición iguales o diferentes (en la pri-mera ocurrencia se consignan los datos del autor y en las siguientes se sustituyen por una línea. Si coincide el año de edición, se diferencia adicionando una letra minúscula a la derecha en orden alfabético):

Peters, B. Guy (2000), “Governance and Comparative Politics”, en Debating Governance, J. Pierre (ed.), Oxford, Oxford University Press.

__________ (2003a), El nuevo institucionalismo: teoría institucional en ciencia política, Barcelona, Gedisa.

293

__________ (2003b), “Modelos de reforma de Estado y las reformas después de las refor-mas”, en La reconstrucción gerencial del Estado: enfoques políticos sobre a nueva gestión pública, Conrado Ricardo Ramos Larraburu (ed.), Montevideo, Ediciones de la Banda Oriental (Colección Política Viva).

__________ (2011), “After Managerialism What? The Return to Political and Strategic Prio-rities”, en Croatian and Comparative Public Administration, Vol. 11 N° 3, pp. 605-625.

- Documento no publicado (no se coloca el título en cursiva):

Canario Zelada, Elio (2009), Visión latinoamericana de la participación ciudadana en la gestión pública, Chiclayo, Contraloría General de la República.

- Referencias a sitios web: señalar el URL respectivo y la fecha de la consulta (día-mes-año):

CLAD (2010), “Gestión pública iberoamericana para el siglo XXI”, en Revista del CLAD Refor-ma y Democracia, Nº 50, junio, pp. 191-226. Documento aprobado por la XI Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD, Santo Domingo, República Dominicana, 8 y 9 de noviembre, http://siare.clad.org/fulltext/0067700.pdf, 25-07-2013.

- Ponencias presentadas a eventos: deben especificarse también los siguientes datos: nombre del evento, instituciones patrocinadoras, ciudad y fecha en que se llevó a cabo:

Villoria Mendieta, Manuel (2011), “Diseños institucionales contra la captura del servicio civil profesional”, documento presentado en el XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena de Indias, Colombia, 8 al 11 de noviembre.

Envío de artículos

Las propuestas de artículos deben remitirse como documento adjunto en el Formulario de Colaboraciones en la Revista (http://pti.clad.org/revista.php/formulario/articulo).

Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 72

Este ejemplar se terminó de imprimir en los talleresde Arte-Tip, C.A.Caracas, VenezuelaOctubre de 2018.Tiraje: 400 ejemplares.

“La robotización y la smartificación deberían implicar un cambio de paradigma de la Administración pública. Una oportunidad para poner orden al actual caos de modelos de Administración.”

Carles Ramió Matas

“La colaboración público-privada se perfila como un instrumento adecuado para la innovación, pero es también vital tener en mente los retos y riesgos que puede entrañar.”


“Ningún país reconoce el programa electoral como institución jurídica y, del mismo modo, ningún partido ofrece al elector la opción de hacer reclamos por incumplimiento de promesas registradas en los programas.”


“Existen preguntas e indicadores que podrían ser utilizados de forma sistemática para medir el cambio de políticas públicas, cualquiera sea la dimensión del cambio estudiada.”


“El hecho de haber logrado ser región a raíz de un amplio proceso de participación ciudadana, implica un aprendizaje sobre la actuación colectiva tras un objetivo común. Esto se transforma en un precedente importante que facilita la implementación de mecanismos participativos desde la administración pública.”

Egon Montecinos

“En América Latina la presión sobre la cobertura, calidad y transparencia de los servicios públicos, ha llevado a replantear la mejora presupuestaria dentro de la agenda gubernamental.”


“Si el presupuesto no va acompañado de los correspondientes indicadores económicos, resulta insuficiente para diagnosticar la eficiencia en el gasto y en la financiación del mismo.”


“Los programas de transferencia condicionada de ingresos (PTCI) se han posicionado como una de las políticas sociales prevalecientes en las estrategias estatales de atención a las situaciones de pobreza.”


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